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RESUMO
O termo economia poltica da corrupo1 vem sendo a cada dia agregado a literatura das
cincias sociais, no apenas a sociologia, antropologia e direito. Algum tempo o tema tem
despertado interesse dos economistas, porm h, infelizmente, escassez de literatura nacional
sobre o assunto.O objetivo desse trabalho demonstrar que a corrupo deveria ser assunto de
poltica nacional, de interesse bem maior de governantes e da sociedade, pois ela interfere
diretamente na vida dos agentes econmicos, provocando distores direta na alocao e
redistribuio dos recursos pblicos. Os efeitos distorcem as funes econmicas do Estado. H
uma forte associao entre o crculo vicioso descontrole(pblico e social) - corrupoimpunidade. Verifica-se que h inoperncia dos aparelhos de controle do Estado e deficincia na
participao do controle social.
No caso do Brasil, e em pases subdesenvolvidos, com levado grau de concentrao de renda, os
efeitos da corrupo tm repercusses bem mais negativas, pois retroalimentam a concentrao
de renda.
Nesse contexto, a anlise econmica moderna e a formao do que denominamos de Teoria
Geral do Controle podem ser utilizadas como instrumentos de anlise e adoo de procedimentos
para correo dos desvios gerados pela corrupo.
O termo economia poltica da corrupo foi utilizado pelo Prof. Marcos Fernandes Gonalves da Silva, da FGV-SP
que vem desenvolvendo importante trabalho de investigao e anlise a partir de um Relatrio de Pesquisa
publicado pela Fundao Getlio Vargas de So Paulo. Esse trabalho subsidiou-se da referida pesquisa tendo como
referncia muitas observaes do caso brasileiro.
MUSGRAVE, Richard. The Theory of Public Finance. NewYork, McGraw- Hill Book Company, 1959
a classificao tripartida dos objetivos de interveno ainda hoje usada e revela-se til como
instrumento de anlise das intervenes do Estado na economia.
O grande objetivo da interveno do Estado na economia que consiste na promoo da
eficincia, exige, para sua realizao, primeiro o conhecimento onde ocorrem as falhas de
mercado e, consequentemente, o Estado pode atuar para prover os bens pblicos.
Com efeito, as funes de alocao e redistribuio justificam a interveno do Estado no
processo econmico e devem ser exercidas para favorecer a proviso dos bens e servios
pblicos, buscando a eficincia da alocao e equidade na distribuio da renda e riqueza.
Nesse contexto, a corrupo deturpa completamente os objetivos do Estado como interventor do
processo econmico. Essa interferncia se d nas trs funes, todavia as conseqncias mais
objetivas ocorrem nas funes alocativa e redistributiva.
Na funo alocativa, que ocorre via oramento e legislao, tem-se um desvio de recursos e
superestimao de custos e oramentos. Consequentemente, a funo redistributiva fica
prejudicada pelo vis da alocao, j que o Estado ter, alm da reduo dos recursos pblicos,
estmulo concentrao da renda.
Para analisar o papel que o setor pblico tem sobre as economias de mercado importante
conhecer as caractersticas de governo como organizao econmica. Conforme Stiglitz(1994),
as caractersticas podem se resumir nas seguintes:
a) Governo representa uma organizao de carter universal, com poder de coao sobre
indivduos e grupos, ou seja, um atributo dos sistemas constitucionais modernos;
b) uma organizao de carter fiducirio, que representa os indivduos, com finalidade
de atuar para interesse geral;
c) uma organizao em contnua expanso em especial durante sculo XX.
Alguns modelos tentam explicar os processos de crescimento do governo e suas variantes.
Um exemplo o modelo de Brennan Pricus, que trata do efeito escasso do crescimento do
setor pblico sobre a alocao dos recursos.
Y: Bem ofertado pelo setor pblico.
X: Representativo de outros bens.
1. Oferta 0Yo = custo impositivo X Xo.
2. O setor privado complementa a oferta no eixo OYe, sendo Yo Ye as unidades ofertadas
pelo mesmo.
3. Se a oferta do setor pblico aumenta o eixo 0Y ( com o custo fiscal de X X) a oferta
privada se reduz a Y Ye, pois no h nenhuma troca na alocao.
O modelo, conforme a Figura 1 demonstra o efeito substituio da oferta de bens privados por
bens pblicos, sem adicionais na alocao.
Vale ressaltar, que o referido modelo despreza a capacidade redistributiva e o grau de eficincia
que os governos podem implementar para atingir objetivos de equidade e efetividade nas
polticas pblicas.
No caso de proviso pblica de um bem com impossibilidade de excluso (como sucede com um bem pblico) a
sua distribuio tem de ser forosamente gratuita.
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A maioria dos especialistas na matria est de acordo com essa concluso. Entretanto a Lei de Wagner carece de
um modelo terico socioeconmico que d consistncia as observaes. V, a propsito, Bird, Richard. La Ley de
Wagner. In: Lecturas de Hacienda Publica.Minerva Ediciones, Madrid, 1994.
5
PEACOCK, Alan T., WISEMAN, Jack. The Growt of Public Expenditure in the United Kingdom. Princeton:
Princeton Unuversity Press, 1970.
Andreski(1968:92)
Encyclopaedia of the Social Sciences(1942:448)
8
Klittgaard( 1988: 23)
9
Vhisny & Schleifer( 1993:2)
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Conforme essa concepo todos os agentes pblicos tendem agir de acordo com princpios
privados e, se houver a possibilidade, buscam transferir renda de outros setores da sociedade. No
entanto, suas aes so condicionadas por regras e um sistema de incentivos que criam
determinados resultados e, se a profissionalizao e a eficincia so um valor, eles tambm
agiro de acordo com essa restrio.
Outro aspecto importante a na anlise a definio de corrupo no sentido de transferncia de
renda dentro da sociedade. Essas transferncias ocorrem devido ao uso da mquina
governamental. Isto se aplica tanto ao caso do poltico que recebe propinas de um grupo de
presso para aprovar um determinado projeto, como no caso do policial que se apropria de uma
renda do estado, quando aceita um suborno em vez de aplicar uma multa. Um terceiro aspecto
est na omisso e conivncia do processo, o que muitas vezes fragiliza o sistema de controle. O
gestor omite-se a deciso e restringe a tomada de iniciativa alimentando o crculo vicioso
descontrole corrupo impunidade.
A ideia de corrupo tambm envolve uma noo de legalidade e ilegalidade. Nesse sentido essa
definio puramente normativa e principiolgica.
O Estado moderno, constitucional e democrtico constitudo por agentes pblicos que
arrecadam legalmente fundos privados da sociedade. A partir do momento que isso ocorre, h
incentivos para que diversos setores organizados da sociedade tentem desviar rendas em
benefcio prprio. O Estado convive e carrega consigo um conflito distributivo potencial entre
os agentes privados, que tentam se fazer representar politicamente atravs de grupos de presso.
Essas prticas podem ser acompanhadas pela defesa dos interesses privados dos prprios agentes
pblicos. Entretanto, no basta apenas um sistema legal estabelecido para minimizar a
possibilidade de privatizao do recurso pblico, alm do sistema legal necessrio que ocorra
punidade dentro do prprio sistema e que os mecanismos de transparncia estejam presentes para
solidificarem o controle social.
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O mundo da concorrncia imperfeita se afasta desse modelo e as relaes entre pblico e privado
passam a ser pessoais. A propina, para teoria apresentada, seria a forma de transformar as relaes
impessoais em relaes pessoais, onde a funo bem-estar social perderia seu foco. Assim, exige-se
uma forte presena do controle do Estado.
A terceira anlise mais contempornea sobre a corrupo encontra-se nos trabalhos de Shleifer &
Vishny(1993). O foco principal aqui est na relao entre as instituies e o crescimento. O
fundamento bsico sustentado aparece na seguinte situao: i) as instituies geram excesso de
regulamentao e centralizao estatal; e ii) as instituies polticas no esto sob o controle da
maior parte da sociedade. O maior impacto da corrupo, em termos de alocao de recursos, est
no seu custo para o crescimento. A propina, ao contrrio dos impostos, envolve alguma distoro
no emprego da mquina pblica e, alm disso, no geral deve ser mantida em segredo, o que gera
um custo adicional na sua obteno-formao-manuteno, alimentando o crculo vicioso formado
pelos aparelhos de estado e o setor privado, que reanima o processo, exercendo papel de corruptor.
O crculo vicioso acontece no interior do prprio aparelho de estado, onde gestores pblicos,
mesmo no participando diretamente do processo de propina, omitem-se na tomada de deciso para
estancar as aes nefastas, que vo gerando a impunidade e conivncia, deixando o modelo
inalterado. O resultado disso a reduo do crescimento econmico, alocao de recursos em
atividades improdutivas, o refreamento de agncias financeiras internacionais no financiamento de
projetos e a completa deformao das polticas sociais de desenvolvimento, com agravamento da
distribuio de renda, principalmente para os pases subdesenvolvidos ou emergentes.
Existe outro exemplo dos custos da corrupo associados ao crescimento. Os investimentos
externos em um determinado pas podem ser prejudicados quando diversas agncias estatais,
envolvendo polticos e burocratas, exigem propinas dos agentes privados para implantao dos
projetos. As empresas, investidores e organismos multilaterais podem preferir investir em pases
onde o nvel de corrupo menor, dado que esses custos informais entram como fator de
desconto no clculo da rentabilidade dos projetos.
A ltima anlise est centrada Robert Klitgaard, para ele toda a concentrao, ou melhor, dizendo,
o maior poder de concentrao deve ocorrer na preveno, pois o custo de correo, alm de exigir
mais custos de burocracia, quando h impunidade, os efeitos so medocres.
A preveno est, em princpio, na definio poltica de realizar o processo preventivo para evitar
os desvios provocados pela corrupo. Segundo Klitgaard, a vontade poltica o princpio de tudo,
o fundamento para pela preveno. Klitgaard descaracteriza tambm alguns esteretipos. A
corrupo existe em todas as partes, no setor privado igual ao setor pblico, existe em pases ricos
e pobres. A corrupo estar sempre prxima quando existir monoplios e falta de transparncia
nas aes governamentais.
Klitgaard prope algumas estratgias de combate a corrupo, com base em alguns exemplos
exitosos e experincias observadas, tais como:
a) Sanes aos transgressores graves
Os transgressores devem ser punidos e punidos severamente, sem espao para impunidade. A
impunidade alimenta o crculo vicioso e estimula novos potenciais casos de corrupo. Os
governos devem tentar identificar rapidamente os focos de corrupo e atuar sobre grandes
sonegadores de impostos, funcionrios de alto nvel, comisses de licitao e contratos. Estas aes
tm efeito multiplicador.
b) Limitar o povo de participar do diagnstico sobre os sistemas de corrupo.
Os clientes, cidados, fornecedores de bens e servios devem ser ouvidos freqentemente, so
informantes frteis sobre desvios, propinas e fornecedores de dados, informaes e indcios dos
focos de corrupo. Deve-se criar sistemas de informaes atravs de linhas telefnicas, internet e
todas as condies que preservem o anonimato dos denunciantes.
c) Incentivo s reformas institucionais e burocrticas
Os governos que desejam deter a corrupo devem melhorar os incentivos para o seu combat-la.
Tais incentivos incluem um ajuste institucional que passa pela reconstruo do sistema de
informaes, automatizao dos processos, com trilhas de auditoria identificadas e sistema de
remunerao focado no desempenho. importante ressaltar que tais observaes foram tambm
apresentadas em 1860 por John Stuart Mill. O autor que foi considerado um dos maiores expoentes
do liberalismo, j se manifestava da seguinte forma:
Os controles polticos, contudo, no agiro por si mais do que uma rdea ser capaz de dirigir
um cavalo sem o cavaleiro. Se os funcionrios forem to corruptos e to negligentes como os
que eles devem fiscalizar, e se o pblico, mola principal de toda a mquina fiscalizadora, for
demasiado ignorante, passivo, descuidado ou desatento ao papel que tem de desempenhar,
pouco benefcio derivar-se- do melhor aparelho administrativo.
.........Qualquer governo que tenha em mira ser bom consiste de certa poro das boas
qualidades existentes nos membros individuais da comunidade para conduta dos negcios
coletivos.
Assim, para Stuart Mill, quanto maior a soma dessas boas qualidades que as instituies de um
pas conseguem organizar, tanto melhor a maneira da organizao e tanto melhor ser o governo.
d) Redesenho do Sistema de Controle Pblico
A Constituio Federal de 1988 consolidou o Sistema de Controle Pblico, estabelecendo
atribuies e responsabilidades para o Controle Interno e Externo.
O controle interno , conforme o texto constitucional, exercido no mbito de cada Poder, deveria
estar presente nos trs nveis de governo, o Federal, Estadual e Municipal.
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A realidade demonstra que nem todos os Estados brasileiros tm sistemas de auditoria interna
para analisar os controles nos respectivos poderes e a grande maioria dos trabalhos de auditoria
focada apenas nos aspectos legais , desconsiderando a anlise operacional e gesto.
A experincia tambm demonstra a falta de autonomia do sistema de controle interno, ficando
condicionado as contingncias polticas dos gestores no encaminhamento e resolutividade dos
problemas detectados nas auditorias. Descumpre-se, nesse caso, o dispositivo constitucional, que
condiciona ao Sistema de Controle Interno encaminhar as irregularidades e ilegalidades ao
Tribunal de Contas.
O Controle externo no Brasil exercido pelo Poder Legislativo, com auxlio do Tribunal de
Contas , que deveria atuar nos trs Poderes.
A realidade tambm demonstra que essa atuao sistmica nos trs poderes no ocorre, bem
como configura-se em fragilidade 0 processo de escolha dos seus conselheiros dos Tribunais de
Contas. Cargo que exercido de forma vitalcia e sem concurso pblico.
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabeleceu alguns procedimentos e responsabilizao para o
Sistema de Controle Interno e, fundamentalmente, para o Sistema de Controle Externo.
Entretanto, necessrio reformulao completa dos instrumentos de controle pblico. A
constituio dever ser reformulada para adequar-se s novas realidades e aos princpios de
transparncia, planejamento e responsabilizao
CONCLUSES
Que lio pode tirar para o caso brasileiro de toda essa teoria?
O economista Vito Tanzi, do FMI vem estudando esses aspectos e coloca algumas observaes com
as quais temos concordncia e acrescentamos para reflexes do caso brasileiro.
A Constituio de 1988 ratificou e legitimou o papel formal do Estado no controle da atividade
pblica, estabelecendo funes dos controles interno e externo. Mecanismos foram estabelecidos,
mas no esto sendo utilizados na sua plenitude, sejam em todos os Poderes(Legislativo, Executivo
e Judicirio) ou nos Governos (Federal, Estadual e Municipal) e, muito menos, os rgos existentes
conseguem trabalhar com tcnicas de auditoria e controle que possam identificar e mensurar os
indicadores de desempenho das atividades pblicas.
Por outro lado, como se representasse a panaceia dos problemas do modelo federativo brasileiro, o
texto constitucional, promoveu uma completa descentralizao de vrias funes pblicas, de
forma descoordenada, sem anlise adequada da eficcia, eficincia, economicidade e efetividade
das polticas pblicas.
Uma das argumentaes importantes de Rose-Ackerman a fragilidade ou falta de participao da
sociedade no acompanhamento e controle das atividades pblicas- o controle social. Como esse
aspecto primrio no Brasil, caberiam aos rgos pblicos de controle, auditorias internas,
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