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CLUDIO NAZARENO
Consultor Legislativo da rea XIV
Comunicao Social, Informtica, Telecomunicaes, Sistema Postal,
Cincia e Tecnologia
JANEIRO/2014
Cludio Nazareno
SUMRIO
1. Introduo ........................................................................................................................................... 3
2. Breve histrico das iniciativas de regulamentao da internet na Cmara dos Deputados ..... 3
3. O projeto e sua tramitao na Casa ................................................................................................. 4
4. As polmicas........................................................................................................................................ 5
5. Um paralelo internacional ............................................................................................................... 11
6. Consideraes finais ......................................................................................................................... 12
Texto de referncia acerca do Marco Civil da Internet para o Fique por Dentro
Nota Tcnica
Cludio Nazareno
1. INTRODUO
Este documento discute a proposta de regulamentao da internet
contida no PL 2126/11, conhecida na imprensa como Marco Civil da Internet. A iniciativa
tambm foi batizada com o epteto de Constituio da Internet e, tal como expresso na ementa,
Estabelece princpios, garantias, direitos e deveres para o uso da Internet no Brasil. Alm de
ser uma declarao de princpios para usurios garantindo a privacidade, os direitos humanos e
o exerccio da cidadania em meios digitais, a proposta busca tambm regulamentar diversos
aspectos relacionados explorao comercial e governamental da grande rede. Nesses outros
temas, porm, a matria tem mostrado ser extremamente controversa.
Na primeira parte deste documento ser apresentado um sumrio das
principais propostas de regulamentao da internet discutidas na Cmara dos Deputados e da
tramitao do PL 2126/11. A seguir, os principais pontos do projeto original enviado pelo
Poder Executivo so abordados. Os temas polmicos da proposta original e do Substitutivo
disponibilizado em dezembro de 2013 so analisados na sequncia. Na continuao, feita
uma breve contextualizao de como so tratados no exterior esses pontos que so motivos de
debates, e, por fim, so oferecidas algumas consideraes finais.
2. BREVE HISTRICO DAS INICIATIVAS DE REGULAMENTAO DA
INTERNET NA CMARA DOS DEPUTADOS
O tema da regulamentao da internet certamente controverso. No
Brasil, talvez a primeira proposta de regulao que chegou a ser aprovada na Cmara tenha
sido o PL 84/99, de autoria do Deputado Luiz Piauhylino, que ficou conhecido como o PL
dos Crimes Digitais. No ano seguinte, o Senador Luiz Estevo props o PLS 151/2000 (na
Cmara, PL 5.403/2001), tendo sido aprovado no Senado Federal, que determinava a guarda
dos registros de conexo dos usurios internet.
O projeto dos Crimes Digitais, que considerava como crimes a
invaso e alterao de contedos de stios, o roubo de senhas e a criao e disseminao de
vrus, foi aprovado na Cmara em 2003 e modificado pelo Senado em 2008, voltando para a
casa de origem para apreciao das modificaes introduzidas. Durante a segunda tramitao
do projeto na Cmara, surge o episdio da invaso de privacidade da atriz Carolina
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Nota Tcnica
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1 Provedores de conexo so as empresas de telecomunicaes que provm a banda larga aos usurios (por
exemplo, operadoras de telefonia ou do cabo).
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Provedores de contedo so empresas ou pessoas que provm a internet de contedo, i.e. quem alimenta as
pginas da internet ou posta qualquer tipo de material na rede (textos, audiovisual, etc). Neste grupo encontramse tanto empresas globais, como Google e Facebook, empresas nacionais, como UOL e Globo, quanto usurios,
quando criam pginas pessoais (por exemplo meunome.com.br). Quando usurios utilizam-se de pginas de
empresas para postar contedos (por exemplo usurios comentando nas redes sociais ou criando blogs em
empresas que hospedam esses aplicativos), costuma-se nomear esse material como contedo gerado por
terceiros.
3 O texto comparativo com a verso publicada em 11/12/13 pode ser encontrado no stio:
http://i.teletime.com.br/arqs/Outro/75182.pdf,
e
http://idgnow.uol.com.br/blog/circuito/2013/12/11/molon-torna-publicas-novas-mudancas-no-texto-domarco-civil/, ambos acessados em 09/01/2014.
Notcia
da
divulgao
desta
verso
se
encontra
disponvel
no
stio:
http://www.teletime.com.br/11/12/2013/novo-relatorio-preserva-modelos-de-negocios-dasteles/tt/363759/news.aspx, acessado em 09/01/2014.
Esta verso no se encontrava publicada no stio e-democracia at 09/01/2014, ltima atualizao deste trabalho.
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sociais), provedores de conexo (as empresas de telecomunicaes que provm a banda larga),
provedores de contedo nacionais e internacionais (as empresas responsveis pelos stios de
internet), detentores de direitos autorais (gravadoras, estdios e afins) e governo (incluindo
autoridades judiciais e policiais). As discusses podem ser resumidas nos seguintes pontos
(uma
anlise
complementar
dos
conflitos
pode
ser
encontrada
em
http://www2.camara.leg.br/documentos-epesquisa/publicacoes/estnottec/tema4/CP13039.pdf):
1) Neutralidade de redes
Nesse quesito, os Substitutivos apresentados pelo relator ao longo da
tramitao da matria foram alterando o conceito de neutralidade. As verses
anteriores s permitiam a interferncia no trfego para resolver problemas
tcnicos e priorizar trfego de servios de emergncia. Essa neutralidade quase
absoluta, que poderia dar maior transparncia para o usurio, poderia transformarse em aumento de custos, pois, para se manter a mesma velocidade para todos os
servios (por exemplo, email e vdeos), seria necessria maior infraestrutura. Para
as operadoras de telecomunicaes, esse conceito de neutralidade dificultaria a
otimizao da rede e a gerao de novos negcios (por exemplo, priorizao de
determinados parceiros). Assim, a neutralidade absoluta seria benfica para
provedores de contedo de menor poder econmico (que no teriam que pagar
possveis adicionais aos provedores de conexo para garantir seu bom trfego),
servios concorrentes queles oferecidos pelos provedores de conexo (por
exemplo, Skype ou Netflix) e usurios intensivos (heavy users, tambm chamados
assinantes premium), que geram muito trfego.
A atual redao suaviza o conceito de neutralidade, pois indica que a
degradao do trfego poder ser feita para dar suporte a servios de
emergncia e para atender requisitos tcnicos indispensveis prestao
adequada dos servios. A verso em anlise evoluiu tambm ao prever que o
gerenciamento da neutralidade dever ser realizado com proporcionalidade,
transparncia e isonomia, dever informar previamente ... as prticas de
gerenciamento e abster-se de praticar condutas anticoncorrenciais. Dessa
maneira, a verso no permitiria que provedores de acesso degradem servios
concorrenciais como estratgia comercial (por exemplo, empresas de telefonia
restringirem o trfego de outras que oferecem telefonia pela internet). A
relativizao do conceito da neutralidade poderia possibilitar a oferta de pacotes
diferenciados, por exemplo, planos de acesso ilimitado a redes sociais ou a
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determinados contedos audiovisuais ou, ainda, para telas pequenas (que geram
menor volume de dados).
2) Guarda dos registros de conexo
A receptividade por parte dos usurios para esta disposio mista. A
guarda dos registros considerada benfica por aqueles preocupados com o
combate aos crimes na internet, mas negativa pelos que advogam pelas liberdades
individuais e pelo no monitoramento dos usurios. A medida considerada
como necessria pelos detentores de direitos autorais e pelo governo, pois facilita
o combate aos crimes digitais e a punio de quem compartilha ilegalmente
contedo protegido. H aqueles que defendam a guarda por tempo maior.
3) Guarda do registro das aplicaes de internet (da navegao do usurio)
Novamente a receptividade entre os usurios mista. As empresas de
conexo querem deter o poder de guardar e analisar o trfego para gerenciar a
rede, customizar servios e obter informaes comerciais acerca do usurio. Para
os provedores de contedo, a obrigao da guarda pode ser benfica, pois
permitiria a negociao de banda com relao ao trfego gerado, mas, por outro
lado, poderia favorecer a concentrao do poder econmico, j que algumas
empresas ponto com so muito maiores que as empresas de telefonia. J o acesso a
estes dados por parte das operadoras de conexo pode ser considerado como
negativo por outros agentes, pois permite o monitoramento por parte dessas
empresas. Ao mesmo tempo, porm, visto pelas operadoras como vetor de
novas oportunidades de negcios.
Para o governo e detentores de direitos o importante que essas
informaes sejam guardadas pelos provedores, de modo a facilitar o trabalho das
autoridades judicirias e investigativas. A verso atual (e a proposta original), que
probe os provedores de conexo de guardar dados acerca da navegao do
usurio, dificulta a mitigao de crimes cibernticos, pois no haveria nenhuma
entidade que teria acesso a todos os dados de navegao do usurio (apenas
provedores de contedo teriam esses dados de maneira isolada). Certamente essa
uma soluo de grande receptividade entre aqueles que advogam pelas
liberdades individuais, embora embuta a premissa de que o monitoramento pelos
provedores de contedo seja aceitvel.
4) Responsabilidade por material infringente
Uma vez que, pela proposta original e pelos Substitutivos, o provedor de
conexo no pode monitorar o trfego dos usurios, natural que o projeto isente
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4 Para maiores detalhes acerca do alcance da legislao norte-americana, por exemplo, ver a seo 5 deste
documento, onde o Calea Act comentado.
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Quadro 1 Posies/Interesses dos principais grupos envolvidos com o tema da regulamentao da internet.
Usurios e
Empresas de
Provedores de
Provedoras de
Detentores de
Governo /
grupos
conexo
contedo
contedo
direitos
autoridades
nacional
estrangeiras
(Globo, UOL,
(Google,
radiodifusores e
etc)
Facebook, etc)
autores)
representati
vos
(Gravadoras,
judicirias e
policiais
Neutralidade absoluta
Sim/No
No
Sim
Sim
Indif.
No
Registros de conexo
Sim/No
Sim
Indif.
Indif.
Sim
Sim
Registros de aplicaes
Sim/No
Sim
No
No
Sim
Indif.
Sim/No
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim/Indif.
Armazenamento no pas
Sim/No
Sim
Sim/No
No
Sim
Sim
Sim/No
No
Sim
Sim
Sim/No
Indif.
pelas empresas de
conexo
Registros de aplicaes
pelas empresas de
contedo
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5. UM PARALELO INTERNACIONAL
Neste debate, muitas vezes tem se colocado que o mundo est de
olho no Brasil e que a atual proposta no encontra paralelo em outros pases. Na verdade,
nos EUA, desde 2007 essa questo j objeto de contenda. Naquele ano, o rgo regulador
americano, a FCC, determinou que a Comcast (operadora de cabo e de banda larga) no
deveria interferir no trfego dos assinantes.5 A disputa ainda se arrastra nos tribunais. Pelas
regras atuais da FCC, as operadoras devem obedecer a trs regras bsicas: 1) ser transparentes
nas suas prticas de gerenciamento; 2) no bloquear contedo legal e 3) no discriminar de
forma no razovel o trfego, inclusive de competidores.6
Na Unio Europeia, no h regras especficas sobre neutralidade de
rede, embora tenha sido lanada consulta pblica sobre o tema em 2010. Em setembro de
2013, a Comisso Europeia apresentou sua proposta de reviso das Diretivas Europeias,
visando criao de mercado nico de comunicao eletrnica. Na proposta, contida no art.
23 sob o sugestivo nome de Liberdade para prover e dispor de acesso internet aberta e
gerenciamento razovel de trfego, a neutralidade de rede permite o contrato por franquias e
a venda de pacotes com qualidades de servio diferenciadas. A proposta determina que o
gerenciamento permitido sob certos casos e que, dentro dos limites contratados, deve ser
transparente, no discriminatrio e proporcional.7
Apesar de a questo da coleta e privacidade demandar um estudo
completo somente sobre o tema, o que foge ao propsito deste trabalho, ser apresentada
uma pequena contextualizao internacional sobre o assunto. Na Europa e EUA, a questo da
coleta de dados e da privacidade foram seriamente afetadas pelos atentados terroristas do 11 de
Setembro de 2001. Ainda em 2001, os EUA baixaram o Patriotic Act, que permite a espionagem e
a coleta de informaes de qualquer cidado americano por parte do governo. De maneira
adicional, o Calea Act, de 1994, que obriga as empresas americanas de telecomunicaes a
cooperarem com o governo, foi alterado em 2005 para incluir a cooperao das empresas de
internet. Essas leis permitem aos programas das agncias de segurana americanas PRISM e
Echelon, bem conhecidos da imprensa e novamente trazidos tona pelo Caso Snowden, coletar
5 No caso, a Comcast estava diminuindo a velocidade de usurios que utilizavam aplicativos peer-to-peer, muitas
vezes utilizados para o download de contedos protegidos, tais como filmes, etc.
6 Regra Final da FCC 47 CFR Parts 0 and 8, de 23/09/11, Preservando a Internet Aberta (Preserving the
Open Internet). Disponvel em http://www.gpo.gov/fdsys/pkg/FR-2011-09-23/pdf/2011-24259.pdf, acessado
em 07/11/13.
7 Proposta de Regulao nova e alterao de Diretivas existentes, de 11/09/13, Proposal for a Regulation of the
European Parliament and of the Council - laying down measures concerning the European single market for
electronic communications and to achieve a Connected Continent, and amending Directives 2002/20/EC,
2002/21/EC and 2002/22/EC and Regulations (EC) No 1211/2009 and (EU) No 531/2012. Disponvel em
http://www.ipex.eu/IPEXLWEB/dossier/document.do?code=COM&year=2013&number=627&extension=null, acessado em 07/11/13.
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informaes sobre qualquer cidado que se utilize de equipamentos, redes, programas ou stios
de internet mantidos por empresas americanas.
Apesar de alguns pases europeus terem recrudescido suas leis
antiterror, os cidados da Comunidade Europeia so amparados pela Lei Europeia de
Proteo de Dados.8 A lei, em processo de reviso durante 2013 e 2014, tambm por conta da
problemtica Snowden, garante, entre outros princpios, transparncia no uso das informaes
coletadas e acesso s informaes que empresas detm de seus usurios.9 Caso emblemtico
nesse tema foi o do austraco Max Schrems, que, aps invocar a Lei europeia, recebeu do
Facebook um dossi com mais de 1.200 pginas acerca dos dados que a rede social tinha
armazenado sobre sua pessoa.
6. CONSIDERAES FINAIS
H importante discordncia entre grupos de usurios, empresas de
telecomunicaes, empresas provedoras de contedo, nacionais e internacionais, detentoras de
direitos autorais e autoridades a respeito da regulamentao do uso da internet. Certamente a
internet deixou de ser um ambiente livre e ideal, onde usurios navegam e participam sem a
interferncia e o monitoramento por parte de empresas e governos. Tambm a internet deixou
de ser um ambiente inofensivo. Com a proliferao de servios inovadores, vrias prticas
passaram a evidenciar conflitos de interesses na disputa pelo acesso e o controle das
informaes que circulam pela grande rede.
A discusso sobre a neutralidade da rede evidencia certamente o
cerne da disputa sobre o Marco Legal. H vrios pontos de vista que podem fazer pender a
balana para ambos os lados. Neutralidade pode ser vista como uma disputa entre aqueles que
acreditam na liberdade do mercado e aqueles que advogam que o mercado precisa ser
regulado. No abraar a neutralidade poderia favorecer a concentrao econmica e aumentar
a barreira de entrada para novos servios. Por outro lado, em ambiente de livre competio, o
mercado desenvolve pacotes para cada tipo de consumidor e de bolso.
Ainda sob o aspecto financeiro e de gerenciamento da infraestrutura,
o monitoramento permite o uso mais eficiente da rede: e-mails podem levar uns milissegundos
a mais para chegar ao destinatrio, mas um servio de vdeo com latncia uma experincia
ruim para o usurio. Por outro lado, a neutralidade absoluta implica que aqueles usurios que
demandam pouco trfego (aqueles que usam a internet somente para checar redes sociais e
8
A
Diretiva
original
pode
ser
consultada
em:
http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31995L0046:en:HTML, acessado em 12/11/13
9 Maiores informaes sobre o processo de reviso da diretiva pode ser visto em Commission proposes a
comprehensive reform of the data protection rules, disponvel em http://ec.europa.eu/justice/newsroom/dataprotection/news/120125_en.htm, acessado em 12/11/13.
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notcias e mandar e-mails) subsidiem os heavy users, que geram muito trfego e subscrevem
servios premium (como canais de filmes pela internet).
Igualmente, neutralidade absoluta e uma quantidade infinita de dados
por ms de pouca utilidade para aqueles que acessam a internet a partir de uma telinha de
duas polegadas de um telefone celular. Sob o ponto de vista do preo para os usurios, se
todos os pacotes so iguais, a neutralidade absoluta implica em que no podero existir planos
com tarifas mais baratas: todos os assinantes de uma certa velocidade tero que pagar o
mesmo valor, independentemente de sua necessidade, do seu meio de acesso e de seus
recursos financeiros.
Certamente a neutralidade absoluta possui forte eco entre aqueles que
acreditam que as comunicaes devem ser livres e abertas, e, portanto, favorecem a
democracia e o direito liberdade. Nessa viso, qualquer monitoramento e gerenciamento
limita o livre fluxo de informaes e aumenta o poder das corporaes, alm de diminuir a
competio e a inovao.
Para as operadoras, a permisso para auscultar os pacotes a
garantia de isonomia com os provedores de contedo e conduz ao que, na verdade, deveria ser
o debate de fundo: quem tem o direito de bisbilhotar as comunicaes pessoais?. Essa
pergunta traz a discusso da neutralidade para prximo do da guarda dos dados.
A polmica sobre o armazenamento dos registros dos internautas
outro ponto onde interesses comerciais, governamentais e de usurios divergem. O
monitoramento hoje j feito por parte de provedores de conexo e de contedo e governos.
As empresas de conexo querem poder continuar a explorar esse vasto mercado de
oportunidades.
Em suma, o debate sobre o Marco Civil da Internet certamente
multifacetado. Um ponto em que esta discusso fez evoluir significativamente foi o da
introduo de dispositivos que flexibilizam a neutralidade, mas garantem a transparncia, a
isonomia e a no discriminao puramente concorrencial dos servios. Essas questes so
fundamentais para os usurios. Transparncia para que o usurio saiba quais condies seu
plano de conexo contempla. O qu est includo naquele preo e o qu no est. Quais so as
informaes pessoais que esto sendo compartilhadas quando determinado stio acessado;
quem tem direito a l-las; quem tem direito a comercializ-las; a quem so repassadas. Quem
o responsvel pelos servios e pela guarda das informaes. Como podem ser impostos limites
s empresas que garantam a privacidade dos cidados e o acesso isonmico aos servios um
grande desafio. Em um ambiente extremamente comercializado, onde todas as informaes
so monetizadas e possuem um certo risco embutido para o usurio, certamente o internauta
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no pode mais ficar a merc de contratos de adeso que no lhe garantam privacidade, proteo e
liberdade.
Atualmente, a internet no mais um ambiente livre, imparcial e sem
fins lucrativos. Por outro lado, os cidados tambm querem participar de grandes redes sociais
que visam ao lucro, tm e-mails em empresas que sabidamente leem o seu contedo e usam
servios globalizados que podem ser monitorados por governos no exterior. O desafio como
equacionar tudo isso em uma internet que seja vivel, acessvel e justa para todos.
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