GERCHUNOFF Y TORRE

LA POLTICA DE LIBERALIZACION ECONOMICA EN LA ADMINISTRACIN DE

MENEM.
Los problemas que Menem enfrento al llegar al gobierno-el problema
macroeconmico de la crisis fiscal y el problema poltico de la credibilidadpueden explicar los alcances y la oportunidad de sus opciones de poltica. Pero
tambin debemos sumar factores adicionales: los efectos de la aguda
emergencia econmica sobre la tolerancia publica del ajuste,
eldescrdito de las instituciones publicas existentes y el capital propio
de Menem como lder poltico.
En efecto, la amenaza del caos social, hizo que el gobierno contara con la
aceptacin de los afectados por los cambios, al estos convencerse de que la
reforma del statu quo, a pesar de los sacrificios que ella entraa es la mejor de
las alternativas disponibles para detener el deterioro de su situacin
econmica.
Asimismo, las instituciones econmicas a ser reformadas, haban tenido
histricamente un desempeo insatisfactorio. El descrdito general del orden
econmico prevaleciente le concedi a Menem el margen de maniobra
necesario para poner en marcha las reformas sin una fuerte oposicin.
Finalmente, lo que marco la diferencia crucial desde el punto de vista poltico
fue que haya podido abandonar las tradicionales banderas del peronismo y
escoger unas nuevas polticas y alianzas sin perder respaldo de sus seguidores.
Esto fue as por las credenciales polticas de Menem. Llevaba consigo el capital
poltico necesario para legitimar sus opciones de poltica.
Menem pudo formar una indita y poderosa coalicin de gobierno, en la que
reuni el poder institucional de la mayora electoral peronista con el respaldo
de los ncleos ms expresivos del poder econmico.
Todas estas caractersticas: Efectos de la hiperinflacin sobre el grado de
tolerancia social sobre el ajuste.
Descrdito de las instituciones econmicas
existente
Liderazgo de Menem sobre el partido peronista.
Crearon el espacio poltico para levar a cabo cambios econmicos que en otras
circunstancias hubieran sido difcilmente factibles.
PRIMERAS REFORMAS 1989-1990

Las reformas son hechas con vistas al objetivo prioritario de reducir el dficit
fiscal y contener la inflacin antes que para aumentar la productividad y la
competitividad de la economa a largo plazo.

Privatizaciones: El ritmo de privatizaciones fue tan vertiginoso que al cabo de

un ao casi todas las empresas publicas seleccionadas haban sido transferidas
al sector privado. Se eligieron los monopolios de servicios pblicos para hincar
la poltica, ya que el fuerte deterioro de los servicios de las empresas estatales
hizo de su privatizacin una iniciativa popular. Ante la asfixia financiera del
sector publico, la privatizacin de los monopolios de servicios pblicos tenia la
ventaja de aumentar la recaudacin de fondos lquidos o la cancelacin de
ttulos de deuda.
Se vendieron las empresas estatales bajo la garanta de mantener los precios
monoplicos.
Las urgencias pero asimismo el dficit de larga data en las capacidades
institucionales del Estado conspiraron contra la formacin de agencias
regulatorias en condiciones de controlar el poder de mercado de las nuevas
compaas privadas y promover polticas de estimulo a la competencia.
Liberalizacin comercial: Reduccin de aranceles y eliminacin de instrumentos
parancelarios (cupos, licencias, prohibiciones de importacin). La perspectiva
gradualista de la reforma comercial no pudo mantenerse. A fines de 1990 las
restricciones cuantitativas a las importaciones haban sido prcticamente
eliminadas, los cambios fueron veloces y profundos. La aceleracin de la
apertura comercial se hizo visible en el elevado numero de cierre de empresas
y en la generacin de un desempleo de larga duracin.
Reforma tributaria: El nuevo rgimen impositivo se baso en 3 cambios
principales.
1-concentracin de la estructura impositiva en unos pocos impuestos (IVA y
imp. A las ganancias)
2-eliminar regmenes especiales de promocin industrial y regional que
contenan exenciones impositivas (ley de emergencia econmica).Contribuyo a
mejorar la recaudacin tributaria pero adems contribuyo a la nueva
orientacin de poltica econmica: los subsidios que erosionan la base
imponible deban desaparecer como herramienta para incentivar inversiones
3-Sancin de una ley penal tributaria, se aumentaron los costos de evasin
impositiva.

La meta prioritaria de la reforma tributaria era recaudar impuestos para

financiar un estado en bancarrota, de all que las consideraciones de largo
plazo tuvieron un lugar marginal.
Las polticas de reforma fueron un instrumento mas al que se apelo ante la
emergencia econmica. En este contexto el gobierno no se permiti el lujo de
decisiones meditadas y tcnicamente complejas, lo cual afecto la calidad de las
reformas. Adems, la naturaleza de estas primeras reformas reflejo la brecha
de credibilidad que rodeaba a la gestin Menem, por su repentina reconversin
a la liberalizacin econmica, las presiones del sector privado y acreedores
externos pretendan aprovechar la habilidad poltica de Menem para neutralizar
las resistencias del peronismo y tornar el proceso de cambio irreversible.
Entre fines de 1989 y principios de 1990, una nueva embestida especulativa
contra el tipo de cambio desencadeno otro episodio hiperinflacionario y la
credibilidad del gobierno comienza a desmoronarse. Como consecuencia,
Caballo es designado Ministro de Economa. Fue solo con la introduccin del
Plan de Convertibilidad en 1991 que el gobierno de Menem logro dar un viraje
positivo en el difcil camino hacia la estabilidad econmica.

El plan de convertibilidad: La meta de Caballo era establecer un nuevo y

perdurable regimen monetario y cambiario. No fue un plan de estabilizacin
mas, fue mas bien una reforma estructural.
Creo una moneda convertible en relacin un peso un dlar y prohibi cualquier
emisin monetaria sin el respaldo de divisas en las reservas del Banco Central.
El rgimen elimino la discrecionalidad gubernamental sobre polticas
monetarias y de cambio. La convertibilidad descanso en la estrategia de
autoatamiento. El gobierno opto por renunciar al uso de instrumentos claves de
poltica econmica para hacer mas creble su compromiso con la disciplina
fiscal y monetaria.
Los primeros resultados favorables del programa revirtieron las previsiones
pesimistas y el gobierno gano las elecciones parlamentarias de 1991.
Luego de la implantacin del plan de convertibilidad, los depsitos
comenzaron a retornar a los bancos y reapareci el crdito, el poder de compra
de las masas urbanas se expandi con la virtual desaparicin del impuesto
inflacionario. As la reactivacin se asocio a la estabilidad.
Ayudo el contexto internacional, por la reduccin de las tasas de inters en las
economas desarrolladas, hizo que los mercados emergentes fueran mas
atractivos (y si le sumamos la reformas estructurales recomendadas por FMI y
Bco. Mundial).

La contrapartida de estos factores favorables tuvo una doble faz: Por un lado la
acelerada reactivacin econmica fijo una estructura de precios relativos que
deterioro la competitividad externa, alent las importaciones y desalent las
exportaciones, generando un dficit comercial en una economa fuertemente
endeudada. Por otro lado, la ola de optimismo de los primeros resultados del
plan incentivo el consumo de amplias capas sociales y agravo la insuficiencia
crnica de ahorro de la economa.
A largo plazo, la estructura de precios anticompetitiva y el bajo nivel de ahorro
abran un interrogante sobre la sostenibilidad del programa propuesto en
marcha.
Pero en el corto plazo, la entrada de capitales no pudo ser ms oportuno: al
ajuste doloroso y las reformas estructurales se superpuso un proceso de
expansion.
Los estratos de bajos ingresos se beneficiaron con los valores estables de los
alimentos pero fueron los mas perjudicados en trminos de empleo.
Importante fracciones de la clase media, en cuyo presupuesto domestico los
servicios eran ms significativos, debieron hacer frente al encarecimiento de
los servicios privados (salud y educacin) y de los servicios pblicos
privatizados.
De cualquier modo, el balance de los efectos cruzados del proceso econmico
que se despleg entre 1991 y 1994 fue favorable a la poltica gubernam
EL NUEVO ESCENARIO DE LAS REFORMAS ECONOMICAS
Cuando las reformas son iniciadas bajo la presin de una grave emergencia,
incluirn una cuota muy alta de improvisacin y una muy limitada evaluacin
de los costos y beneficios. A diferencia de contextos donde los lideres tienen
mayores mrgenes de maniobras para organizar recursos burocrticos y
apoyos polticos, en este caso, las reformas tendern a ser tcnica y
administrativamente simples y llevaran la marca de urgencias de la hora.
Luego del Plan de Convertibilidad, el gobierno paso de operar en un contexto
dominado por problemas apremiantes a otro en que aumento su capacidad de
escoger polticas y de influir en su contenido y la oportunidad de su
implementacin.
La insuficiencia del ahorro y los desajustes de precios relativos tendran que ser
afrontados con polticas fiscales y flexibilidad de precios.
La orientacin general de los cambios en curso continuara estando definida por
la fuerte dependencia del gobierno respecto de los intereses de los grandes
grupos econmicos y acreedores externos.

RE-DISEO DE LAS REFORMAS.

Adems de ayudar a moderar los costos del ajuste estructural, la etapa abierta
por el plan de Convertibilidad permiti al gobierno mejorar el diseo de
reformas estructurales.
Ahora las privatizaciones se orientaron mas a la bsqueda de productividad y
eficiencia mediante marcos regulatorios y fijacin de tarifas que no agravaran
el desequilibrio de precios relativos. Se efectivizo la promesa de distribuir
acciones de las nuevas empresas entre trabajadores y que se diera facilidades
a los sindicatos para participar de la compra de los activos estatales.
Aparecieron moderadas medidas de proteccin comercial para frenar la
avalancha importadora y las masivas quiebras del sector industrial y se
redujeron impuestos que afectaban la competitividad.
Pero en otras reas, se profundizo la liberalizacin econmica como por
ejemplo se diluyeron organismos encargados de la regulacin de precios en
merados agrcolas y ganaderos, flexibilizacin de condiciones de trabajo en el
puerto, supresin de restricciones a la operacin del comercio minorista etc.

LA NEGOCIACIN DE LAS REFORMAS.

Se produjeron cambios en la dinmica poltica del proceso decisorio en esta
segunda etapa. El gobierno tuvo que negociar mas con el propio partido en el
Congreso y en las organizaciones corporativas. Era necesario seguir
manteniendo la coalicin de gobierno, para ello Menem tratara de influir las
reacciones de los sectores afectados a fin de evitar confrontaciones abiertas.
El proceso de reforma del sistema de seguridad social es un ejemplo. Al
ingresar el proyecto de ley al congreso, el objetivo del gobierno era sustituir el
antiguo rgimen de reparto por uno de capitalizacin obligatoria acompaado
por una prestacin mnima universal. Se abandonaron los principios de
solidaridad intergeneracional y se impulsaba un sistema de cuentas individual
administradas por fondos de pensin habilitadas y regulados por el estado y
elegidos libremente por los trabajadores activos para depositar sus aportes,
como subproducto esos fondos de pensin fortaleceran el sistema financiero
de largo plazo.. Finalmente en el congreso el proyecto se transformo en un
rgimen optativo con un segmento publico de reparto y otro de capitalizacin.
El gobierno se aparto de sus objetivos iniciales, entre otras cosas porque el
fracaso de la reforma hubiera sido un golpe de confianza y un menor
financiamiento externo.
A diferencia de otras privatizaciones(los ingresos son utilizados para financiar
el gasto publico), la de YPF, el grueso de los recursos obtenidos se destino a

cancelar deudas con jubilados para atemperar la oposicin de la clase pasiva a

la reforma previsional. Tambin se distribuyeron acciones de YPF entre algunos
gobiernos provinciales que haban sido acreedores del gobierno central
logrando apoyos de diputados en el Congreso.
Con respecto a los sindicatos, a pesar del deterioro de su situacin, y gracias a
la distribucin por parte del gobierno de alicientes y pagos laterales a los
sectores obreros estos no ofrecieron resistencia. El gobierno encontr
resistencias al momento de anunciar la reforma laboral que apuntaba a
introducir cambios en la negociacin colectiva, la estructura de sindicatos y
control de obras sociales de los gremios. Menem postergo el calendario de
negociaciones y otorgo concesiones como estrategia poltica para no perjudicar
excesivamente a miembros claves de la coalicin de gobierno.
A partir de la puesta en marcha del plan de convertibilidad, la mejora de las
cuentas fiscales y la mayor oferta de financiamiento dieron un desahogo a los
gobernadores y le permitieron el uso mas amplio de recursos clientelisticos.
En este contexto, el gobierno nacional promovi varios acuerdos con
administraciones provinciales tratando de establecer una nueva distribucin de
los fondos coparticipados (Pacto Fiscal, 1992 y 1993).
El intento (solo parcialmente exitoso) era que los gobiernos cooperasen con la
agenda de gobierno, pero eso supuso un intercambio: los regmenes
previsionales de las provincias (piezas clientelisticas claves) permaneceran
intocados, y las empresas publicas provinciales y bancos tampoco se
privatizarian.

CRISIS 1994

La estrategia econmica dependa en gran medida del flujo continuado de

capitales externos y de la expansin ininterrumpida de la demanda interna, lo
cual le imprima una gran fragilidad potencial. Esta se puso de manifiesto en
1994 cuando la economa comenz a desacelerarse por el aumento de las
tasas de inters en EEUU y la devaluacin mexicana. Se produjo una masiva
fuga de activos financieros y abrupto aumento de las tasas de inters y una
crisis recesiva, fiscal, y financiera.
Los mecanismos del rgimen de convertibilidad que hasta ahora haban
facilitado la expansin econmica, comenzaron a funcionar en un sentido
inverso. La fuga de capitales llevo a aumentos en la tasa de inters, a la cada
del consumo e inversin, descenso del PBI y aumento del desempleo etc.

Este punto de inflexin abri dos cuestiones de poltica publica que el auge
precedente haba desplazado de la agenda de gobierno.
La administracin macroeconmica en tiempos difciles : Fragilidad del
sistema financiero (a crisis de confianza y fuga de capitales) la autoridad
monetaria tenia margenes de maniobra muy estrechos para evitar unaq uiebra
generalizada de los bancos.
En 1995 con las pocas herramientas monetarias disponibles y la crucial
asistencia crediticia de los organismos internacionales, el Banco Central
comenz un reestructuracin del sistema bancario.
Por otro lado, en 1995, numerosos sindicatos se vieron forzados a aceptar
cambios en convenios colectivos, que implicaron una desregulacin de las
relaciones de trabajo y una cierta reduccin de los costos laborales (para
solucionar el problema de los precios relativos).
A partir de 1995 se recreo un clima de emergencia econmica que evoco la de
1989. Como entonces, el gobierno reclamo amplios poderes de decisin e
implemento sucesivas medidas de reduccin de gastos y aumento impuestos,
las privatizaciones todava pendientes se disearon apurada e
improvisadamente atendiendo a las necesidades fiscales.
La reforma provisional, fue reformada en un veloz tramite parlamentario.
Toda esta situacin puso de manifiesto el alto grado de precariedad de las
nuevas instituciones econmicas.
Por un lado se redoblaron las presiones para una desregulacin laboral y los
gobiernos provinciales, jaqueados por la crisis financiera, privatizaron
empresas publicas y bancos oficiales, a la vez que los sistemas previsionales
eran transferidos al gobierno central.
Sustentabilidad poltica del proceso de reformas: La necesidad poltica
de mantener la coalicin de gobierno y moderar los costos del ajuste
condiciono las opciones economicas. La conduccin econmica actu como si
el financiamiento del mercado internacionales de capitales fuera a prolongarse
indefinidamente. Eso le imprimi un factor de extrema vulnerabilidad.
Dentro de la coalicin gobernante, la presin a favor de las reformas
estructurales provino de los grandes grupos econmicos pero fue el liderazgo
peronista el que las llevo a cabo y le imprimi rasgos propios.
Para los autores estamos ante una nueva economa poltica y destacan dos
rasgos: los procesos de concentracin y transnacionalizacion de la economia y
la empergencia de un alto desempleo.

Las empresas multinacionales modernizan la estructura productiva y aumentan

la productividad y cambian los patrones organizacionales. Ello es muy diferente
al funcionamiento anterior del capitalismo argentino, muy sujeto a subsidios
estatales.
Otro rasgo de la nueva economa poltica es el alto nivel de desempleo. En el
presente la masa de desempleados estructurales parece indicar el surgimiento
de una organizacin productiva que permite una mayor independencia relativa
entre la rentabilidad de las empresas y un alto nivel de empleo. Estas
circunstancias conspiran contra la posibilidad de que vuelvan a recrearse las
alianzas defensivas de antes, poniendo en jaque la transformacin econmica
en marcha.
Se producirn finalmente, cambios en el nivel de expectativas sociales.