Terceirizao no servio pblico: a panaceia para a crise

econmica do capitalismo

TERCEIRIZAO NO SERVIO PBLICO: A PANACEIA PARA A CRISE

ECONMICA DO CAPITALISMO
Crise Econmica e Solues Jurdicas | num. 90/2016 | Fev / 2016
DTR\2016\202
Tiziano Mamede Chiarotti
Mestre em Gesto do Patrimnio Cultural (PUC-GO). Professor universitrio (Faculdade do Instituto
Brasil - FIBRA) e servidor pblico estatutrio em Anpolis, Gois, exercendo a funo de Diretor do
Museu Histrico de Anpolis "Alderico Borges de Carvalho". Especialista em Direito Administrativo
(AVM Faculdade Integrada), em Gesto Pblica (FTC) e em Histria do Brasil (UFG). Advogado,
Historiador (UFG).
rea do Direito: Administrativo
Sumrio:

O artigo tem o objetivo de entender o uso da terceirizao no servio pblico, sua maior incidncia
na Administrao Pblica a partir da crise econmica por que passou o capitalismo, nos anos 1970,
e tambm saber mais sobre a responsabilidade dos encargos trabalhistas dos funcionrios de
empresa terceirizada que presta servio pblico. Em outras palavras, o texto busca a
contextualizao daquela crise, do modelo administrativo adotado no Brasil para o seu
enfrentamento, e das especificidades que isso pode acarretar para os trabalhadores.
De acordo com Jorge Neto e Cavalcante (2011), a terceirizao um procedimento que pode ter
vrios significados, como p. ex: um processo de descentralizao das atividades da empresa, no
sentido de desconcentr-las, para que sejam desempenhadas em conjunto por diversos centros de
prestao de servios e no mais de modo unificado numa s instituio ou a valorizao do setor
tercirio da economia. No setor pblico, isso significa a possibilidade de contratar terceiros para a
realizao de atividades que no constituem a finalidade essencial do rgo estatal, como aquelas
que no impliquem na edio de atos de carter normativo, na deciso de recursos administrativos
ou nas matrias de competncia exclusiva do rgo ou autoridade, nos termos dispostos na Lei n.
9.784/1999, precisamente em seu Art. 13 e incisos.
Em nvel mais geral, tal perspectiva, apontada no pargrafo retrocitado, torna-se mais acentuada na
Administrao Pblica a partir dos anos 1970 com a chamada crise do petrleo. Segundo
estudiosos, entre outubro de 1973 e maro de 1974, o preo do barril de petrleo aumentou 400%,
causando reflexos de grande monta nos Estados Unidos e na Europa e a consequente
desestabilizao da economia por todo o mundo. O modelo administrativo daquela poca era
pautado no "Estado do Bem-Estar Social" (Welfar State), cujas diretrizes tericas nasceram com a
denominada "forma de regulao social keynesiana", que se caracterizava por uma intensa e
progressiva interveno planejada da economia para evitar a desordem produzida pelo mercado.
Nesse sentido, conforme Castro (S/D), o Estado desempenha tarefa como financiador das
necessidades bsicas da populao, tais como educao, sade, transporte, moradia, entre outras e
controlador de reas estratgicas, como petrleo, energia, minrios e telecomunicaes, alm de
desenvolver um papel de suma importncia como estimulador de determinados setores por
intermdio de subsdios fornecidos produo.
Em sendo assim, para fazer frente crise econmica do petrleo e criar um modelo administrativo
capaz de dar respostas sociedade, surge a teoria poltico-econmica do neoliberalismo que, de
certa forma, se antagonizava com o keynesianismo. De acordo com Berutti (2003), a Teoria
Neoliberal vem direcionar o processo de mudana mundial do capitalismo, que foi originado nas
ideias do economista e filsofo austraco Friedrich Hayek (1899-1992), que junto com diversos outros
seguidores comearam a pensar estratgias que conseguissem liberar o capitalismo de suas
amarras intervencionistas. Em linhas gerais, o neoliberalismo caracteriza-se como uma doutrina que
defende a absoluta liberdade de mercado e uma restrio interveno estatal sobre a economia, s
devendo esta ocorrer em setores imprescindveis e ainda assim num grau mnimo.
Com arrimo em vrios estudos, pode-se dizer que a crise do petrleo afetou e continua afetando
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muitos pases, porque tal crise ter desdobramentos nas suas respectivas economias nos anos
posteriores, particularmente com o incio da Guerra do Golfo (1990-1991), cujo pano de fundo
principal o acesso ao petrleo e, mais recentemente, com movimentos especulativos de escala
global que fizeram o preo do barril de petrleo subir mais de 100% nos primeiros meses de 2008,
acarretando um novo surto de crise.
Desse modo, aps esse breve panorama mundial alhures mostrado, no qual se definem os modelos
administrativos do keynesianismo e do neoliberalismo, a Administrao Pblica brasileira segue uma
lgica estatal mais baseada no primeiro, cuja prova inconteste a Carta Magna promulgada em
5.10.1988. Apesar disso, a mudana de perspectiva voltada para o neoliberalismo comea a ter os
seus primeiros ensaios ainda no perodo militar (1964-1985), quando foram criados mecanismos
dispondo sobre a organizao da Administrao Federal e o estabelecimento de diretrizes para a
Reforma Administrativa, mediante os dispositivos legais Decreto-Lei n. 200/1967 e Decreto-Lei n.
900/1969. No entanto, de acordo com Abreu e Silva (2008), devido s especificidades de nossa
histria recente, essa perspectiva s vai tomar corpo efetivamente nos anos 1990, a partir da
presidncia de Fernando Collor de Mello (1990-1992), com a criao do Programa Brasileiro de
Qualidade e Produtividade (PBQP), que apontava a direo que deveriam tomar a reforma do Estado
e da economia.
Com base nisso, pode-se dizer, textualmente, que o neoliberalismo no Brasil prev um maior
enxugamento do aparelho estatal, tendo em vista os aspectos positivos que isso traria como a
modernizao da administrao, em especial com a reduo dos custos, aumento da produtividade e
com a criao de novos mtodos de gerenciamento. Para Zanardini (2006), por exemplo, essa
concepo se coaduna na denominada substituio do modelo estatal racional-legal ou burocrtico
para um modelo estatal de administrao pblica gerencial, em que muitos entendem que tal modelo
seria uma soluo para a crise do Estado e que nortearia a Administrao Pblica para aquilo que se
denominou Princpio da Eficincia.
No ordenamento jurdico ptrio, por sua vez, a insero da eficincia como princpio da
Administrao Pblica ocorre no Art. 37, caput, da CF/88, cuja redao foi dada pela Emenda
Constitucional n. 19 do STF, de 04.06.1998, dispondo que a administrao pblica direta e indireta
de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
Assim, o que se percebe que a nossa Constituio Federal privilegia o keynesianismo, vez que
procura, dentre vrios dispositivos constitucionais, os ideais apontados por aquela teoria
poltico-econmica, por meio de intensa e progressiva interveno planejada da economia, do
financiamento das necessidades bsicas da populao, em atendimento funo distributiva do
Estado ou do controle de reas estratgicas para o desenvolvimento econmico nacional. Mas, ao
mesmo tempo, procura inserir mecanismos ligados ao neoliberalismo, adequando o Estado brasileiro
com os novos tempos proporcionados pela crise do capitalismo, que no caso da terceirizao so
identificadas pela Smula 331 do TST, Art. 71, 1 da Lei n. 8.666/1993 e ADC n.16 promovida pelo
pretrio excelso.
Com efeito, a norma legal citada, a jurisprudncia sumulada e a deciso no controle de
constitucionalidade, de certa forma, regulam a terceirizao no servio pblico, que tem como
escopo o que j foi discutido no incio do texto: contratar terceiros para a realizao de atividades
que no constituem a finalidade essencial do rgo estatal. Contudo, apesar dos avanos que a
terceirizao pode trazer particularmente no tocante ao atendimento do Princpio da eficincia, tal
processo possui aspectos negativos do ponto de vista dos direitos arduamente alcanados pelos
trabalhadores, como a reduo dos seus direitos globais, identificados na promoo, nos salrios, na
fixao na empresa e nas vantagens decorrentes de convenes e acordos coletivos. Essa eficincia
no servio pblico, segundo defensores desse modelo, justificada por conta de que o Estado teria
maior agilidade para atender as demandas do cidado.
De l para c, ento, os gestores pblicos passaram a utilizar-se cada vez mais do instrumento
neoliberal da terceirizao nos servios pblicos. Porm, paralelamente ao aumento dessas
terceirizaes, uma questo passou a ter maior preocupao diante dessas transformaes: quem
tem a responsabilidade pelos encargos trabalhistas dos trabalhadores das empresas terceirizadas
que prestam servio pblico?
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Na legislao administrativa, podemos ver que o Art. 71, 1 da Lei n. 8.666/1993 regulamenta a
perspectiva da terceirizao no servio pblico no sentido de fazer com que, caso ocorra o
inadimplemento do contratado perante direitos dos trabalhadores, a Administrao Pblica no ser
responsabilizada ao cumprimento desses encargos, com o objetivo de esquivar-se do cumprimento
das obrigaes laborais. Ao legislar dessa forma, o legislador pretendeu dar maiores garantias ao
Poder Pblico, principalmente em relao ao pagamento de possveis responsabilizaes. Ocorre
que, para dar um mnimo de segurana aos trabalhadores terceirizados na relao contratual
estabelecida, o bom senso prevalece em funo da Smula n. 331 do TST, itens IV, V e VI, no que
se refere legalidade do Art. 71, 1 da Lei n. 8.666/1993, porque tais itens determinam que o
inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do empregador, implica na responsabilidade
subsidiria do tomador de servios quanto quelas obrigaes, desde que fique evidenciada a sua
conduta culposa, especialmente na fiscalizao do cumprimento das obrigaes contratuais e legais
da prestadora de servio como empregadora.
Ou seja, as demandas apresentadas na justia trabalhista que tinham como causa de pedir o
descumprimento dos encargos trabalhistas por parte de empresa terceirizada no servio pblico,
passaram a contar com uma segurana que antes no era dada. E isso decorre do entendimento
firmado pelo STF estabelecendo que o Art. 71, 1 da Lei n. 8.666/1993 constitucional na ADC
n.16, de 24.11.2010. De modo que o TST, com a nova redao do item IV e insero dos itens V e
VI, em funo da deciso do egrgio Supremo Tribunal, decidiu-se afastar a responsabilidade
subsidiria da Administrao Pblica, por no decorrer de mero inadimplemento das obrigaes
trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada, devendo estar evidenciada pelas
instncias ordinrias a conduta culposa do ente pblico no cumprimento das obrigaes da Lei n.
8.666/1993.
Portanto, diante dos argumentos acima elencados, resta evidenciado que a terceirizao no servio
pblico uma decorrncia da insero do Princpio da Eficincia em nosso ordenamento jurdico por
conta da crise econmica do capitalismo, que comeou a partir de 1970 e que tem seus
desdobramentos ainda nos dias atuais. Tambm evidenciado que a responsabilidade pelos
encargos trabalhistas da empresa contratada e no da Administrao Pblica, desde que esta
cumpra com o seu mister fiscalizatrio nsitos na Lei n. 8.666/1993. Todavia, para finalizar, no se
pode entender a terceirizao no servio pblico como uma panaceia da crise econmica do
capitalismo, no sentido de que tal instrumento, por si s, no pode remediar vrios ou todos os males
advindos disso para o Estado brasileiro.

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