Instituto del Conurbano – Universidad Nacional de General Sarmiento

Proyecto: La Región Metropolitana de Buenos Aires como objeto de investigación

2000/2010

Informe final del ÁREA POLITICA SOCIAL

Consultor: GUSTAVO GAMALLO
ID a cargo de la supervisión: CLAUDIA DANANI / JAVIER CURCIO

PRESENTACION
El presente es el Informe Final del Área de Política Social.
En la primera parte se destacan los aspectos metodológicos del estudio, con particular énfasis
en la descripción del planteo metodológico y de las tareas realizadas para el desarrollo del
relevamiento. Asimismo, se anotan las principales dificultades para el logro de uno de los
objetivos planteados.
En la segunda parte se analizan en forma separada las cuatro áreas temáticas relevadas.
Por último, se realiza una lectura del conjunto de los hallazgos del estudio.

I. ASPECTOS METODOLÓGICOS PARTICULARES DEL ESTUDIO

El objetivo del presente estudio fue relevar las investigaciones existentes sobre Política Social,
en base al recorte de cuatro áreas temáticas prioritarias:
• Niñez, infancia y adolescencia: es el único recorte de un objeto de estudio a partir de
una definición demográfica (población de 0 a 18 años) y se orientó a la detección de
estudios cuyos propósitos se orientaran, por un lado, a las políticas públicas (en sentido
amplio) respecto del grupo poblacional como, por otro lado, a las condiciones de vida.
Específicamente se excluyeron estudios referidos al área temática de educación.
• Gestión en Salud: se refiere al análisis de formulación y gestión de la política sanitaria;
estudios sobre la organización de los sistemas de salud; estudios de economía de la
salud y financiamiento; estudios en el nivel de los servicios de salud, tanto en el primero
como en el segundo nivel de atención; estudios de los servicios desde la perspectiva de
los usuarios (no sobre la perspectiva de los usuarios en temas de salud); y estudios de
programas sanitarios.
• Gestión Local de Políticas de Asistencia Social 1 : se refiere al análisis de intervenciones
sociales de los diferentes niveles de gobierno con fines diversos no incluidos en los
restantes apartados que incluyó, de manera no exhaustiva, programas alimentarios,
transferencia condicionada de ingresos, acciones frente a la emergencia social, así
como aspectos institucionales de gestión local de políticas sociales. Se excluyó el tema

1 No formaba parte originalmente como un área temática prioritaria.

1
 de hábitat y vivienda por analizarse en otro capítulo de la presente investigación. Esta
categoría debe considerarse como una construcción de carácter inductivo, en tanto
emergente ex post del relevamiento respecto del modo en el cual la cuestión
metropolitana es tratada en el campo de las políticas sociales en forma privilegiada por
la investigación académica en el período de estudio (ver Cuadro 1).
• Seguridad Social: incluyó el análisis del sistema previsional, de obras sociales y de
asignaciones familiares. Dada la ausencia en la propia naturaleza del objeto de un
recorte metropolitano, se utilizó un criterio laxo para incorporar trabajos en el período
señalado que al menos dieran cuenta de la situación de los sistemas mencionados en
los territorios bajo análisis.
Se relevaron investigaciones correspondientes al período comprendido entre 2001 / 2002 y el
presente. Dicho horizonte organiza la reflexión producida respecto de las políticas sociales con
posterioridad a la crisis socio económica de 2001 / 2002.
El criterio de demarcación territorial fue la Región Metropolitana Buenos Aires 2 en su conjunto, o
bien algunas de sus partes integrantes (Ciudad de Buenos Aires, municipios del Gran Buenos
Aires, barrios o complejos habitacionales pertenecientes a algunos de los mencionados,
unidades de servicios sociales localizadas en los territorios mencionados). En algunos casos, se
admitieron trabajos que por la naturaleza del objeto de estudio fueran de escala provincial o
nacional (específicamente para Seguridad Social).
En consecuencia, la unidad de análisis del estudio fueron las “obras” de carácter académico
(informes de investigación, ponencias, comunicaciones, tesis de maestría y doctorado, artículos
en revistas especializadas y libros) publicadas en el período 2001 / 2002 al presente que
versaran sobre cualquiera de las áreas temáticas mencionadas respecto del territorio
mencionado. Dada la naturaleza singular de las obras, la clasificación en una única área
temática puede ser controversial, dado que alguna de ellas puede admitir más de una alternativa
de clasificación.
En cada obra se analizaron las siguientes dimensiones:
• Temática particular donde se expresa la producción en torno a los grandes temas
prioritarios.
• Características en el recorte de los objetos de investigación.
• Alcance territorial.
• Espacio de circulación de la producción.
• Enfoque metodológico.
• Líneas de debate.
El enfoque del estudio fue de carácter descriptivo y en ningún caso se establecieron juicios de
valor respecto de la calidad de las obras, de su coherencia formal respecto de la relación entre
teoría, objetivos de investigación y metodología, o sobre el tratamiento de la evidencia producida.
Se procedió al análisis de las dimensiones mencionadas y a la elaboración de categorías

2Pírez (1991:4) diferencia entre área, zona y región metropolitana: la primera es la mancha urbana que cubre más
de una unidad político administrativa; la segunda alude a la totalidad de las unidades político administrativas que
están ocupadas por un área metropolitana; la región metropolitana es el territorio ocupado por la unidad
metropolitana como sistema de relaciones con un ámbito territorial inmediato, superior a la ciudad.

2
capaces de reunir en ciertos subconjuntos los estudios seleccionados utilizando para ello el
denominado “método comparativo constante” 3 .
Los materiales fueron relevados en virtud de una búsqueda sistemática y exhaustiva a través de
la información disponible en sitios de Internet e incluyó las siguientes fuentes de información:
• Tesis de maestrías y doctorados de la siguientes casas de estudio: Maestría en Políticas
Sociales (Universidad de Buenos Aires – Facultad de Ciencias Sociales); Maestría en
Investigación en Ciencias Sociales (Universidad de Buenos Aires – Facultad de Ciencias
Sociales); Doctorado en Ciencias Sociales (Universidad de Buenos Aires – Facultad de
Ciencias Sociales); Maestría en Administración Pública (Universidad de Buenos Aires –
Facultad de Ciencias Económicas); Maestría en Administración de Sistemas y Servicios
de Salud (Universidad de Buenos Aires – Facultad de Medicina); Maestría en Ciencias
Sociales del Trabajo (Universidad de Buenos Aires – Programa interdisciplinario);
Maestría en Diseño y Gestión de Programas Sociales (FLACSO); Maestría en Políticas
Públicas para el Desarrollo con Inclusión Social (FLACSO); Maestría en Ciencias
Sociales con Mención en Salud (FLACSO); Doctorado en Ciencias Sociales (FLACSO);
Maestría en Administración y Políticas Públicas (Universidad de San Andrés); Maestría
en Políticas Públicas (Universidad Torcuato Di Tella); Maestría en Economía Urbana
(Universidad Torcuato Di Tella); Maestría en Políticas Públicas y Gerenciamiento del
Desarrollo (Universidad Nacional de General San Martín); Maestría en Desarrollo Local
(Universidad Nacional de General San Martín); Maestría y Especialización en Ciencias
Sociales y Humanidades (Universidad Nacional de Quilmes); Doctorado. Mención
Ciencias Sociales y Humanas (Universidad Nacional de Quilmes); Maestría en Ciencias
Sociales (Universidad Nacional de General Sarmiento); Doctorado en Ciencias Sociales
(Universidad Nacional de General Sarmiento).
• Producción de universidades nacionales: Universidad de Buenos Aires – Facultad de
Ciencias Sociales; Universidad de Buenos Aires – Facultad de Ciencias Económicas;
Universidad Nacional de General Sarmiento – UNGS; Universidad Nacional de Tres de
Febrero – UNTREF: Universidad Nacional de Lanús – UNLA; Universidad Nacional de
La Matanza; Universidad Nacional de Quilmes – UNQUI; Universidad Nacional de San
Martín – UNSAM; Universidad Nacional de Lomas de Zamora; Instituto Lazarte –
Universidad Nacional de Rosario.
• Producción de universidades privadas: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales –
FLACSO; Instituto Universitario de la Fundación ISALUD; Universidad Torcuato Di Tella;
Universidad de San Andrés; Observatorio de la Deuda Social de la Universidad Católica
Argentina.
• Producción de centros de investigación independientes: Centro de Estudios para la
Sociedad y el Estado – CEDES; Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas
Públicas – CIEPP; Centro de Estudios Legales y Sociales – CELS; Centro de
Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento – CIPPEC;
Fundación Banco Provincia.

3 Desarrollado por Glaser y Strauss, mediante el método comparativo constante “[…] el investigador
simultáneamente codifica y analiza datos para desarrollar conceptos. Mediante la comparación continua de
incidentes específicos de los datos, el investigador refina esos conceptos, identifica sus propiedades, explora sus
interrelaciones y los integra en una teoría coherente” (Taylor y Bodgan, 1987:155).

3
 • Producción de organismos gubernamentales: Gobierno de la Provincia de Buenos Aires
y Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires.
• Organismos multilaterales: Banco Mundial (Oficina de Buenos Aires); Comisión
Económica para América Latina (CEPAL); Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) Argentina; Banco Interamericano de Desarrollo (BID); Fondo de las
Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) Argentina; Organización Internacional del
Trabajo (OIT); Organización Panamericana de la Salud (OPS).
• Editoriales: Biblos; Espacio; Miño y Dávila; Eudeba; Paidós; Manantial; Ariel; Lumiere;
Siglo XXI; Prometeo; Capital Intelectual, Lugar Editorial.
• Revistas especializadas: Desarrollo Económico (IDES); Realidad Económica (IADE);
Escenarios (UNLP); Labvoratorio (IIGG); Salud Colectiva (UNLA); Estudios del Trabajo
(ASET); Política y Gestión (UNSAM); Socialis (UBA-FLACSO-UNR); Revista de
Ciencias Sociales (UNQUI); Revista de la CEPAL.
• Congresos: 5º, 6º, 7º, 8º y 9º Congreso Nacional de Estudios del Trabajo – Asociación
Argentina de Especialistas en Estudios del Trabajo (ASET); 2º, 3º y 4º Congreso
Nacional de Políticas Sociales – Asociación Argentina de Políticas Sociales (AAPS) y
otros; 1º, 2º, 3º, 4º y 5º Congreso Nacional de Administración Pública - Asociación
Argentina de Estudios de Administración Pública (AAEAP) y otros; Primer Congreso de
Sociólogos de la Provincia de Buenos Aires (julio de 2009).
El período del relevamiento fue enero, febrero y marzo de 2010. En el Cuadro 1 se presenta el
resultado.

Cuadro 1. Obras seleccionadas y analizadas en las áreas temáticas prioritarias.

Área temática # obras seleccionadas # obras analizadas
Niñez, Infancia y Adolescencia 15 8
Gestión en Salud 35 14
Gestión Local de Políticas de Asistencia Social 62 15
Seguridad Social 47 15
Las obras fueron relevadas, seleccionadas y registradas en una ficha bibliográfica (formato
WINISIS por el consultor. La elección de los estudios analizados fue realizada por los
investigadores docentes responsables, de común acuerdo con el consultor. En tanto, respecto de
los estudios analizados se elaboró un resumen ejecutivo de cada uno de ellos (ver Anexo A)
constituyendo la base empírica del presente informe. En rigor, el material efectivamente relevado
fue de una magnitud varias veces superior al que se consigna en el cuadro. En consecuencia, en
el Cuadro 1 se considera “seleccionado” exclusivamente al material identificado como pertinente
a los fines del estudio y que fue registrado en la mencionada ficha.
El procedimiento de selección de las obras se basó en la lectura preliminar y no exhaustiva de la
obra, de su resumen ejecutivo o bien del título, dependiendo de la disponibilidad de la
información al momento de la identificación. Dicho procedimiento dio lugar a un criterio de cierta
laxitud con el cual se admitieron (y se rechazaron) ciertas obras y que puede ser objetado a
partir de la constatación de ciertos “errores de exclusión”. Pese al defecto, los materiales
seleccionados y analizados constituyen una muestra intencional razonable y suficiente para
producir evidencias respecto del estado del arte en los temas bajo análisis.

4
Fueron excluidos los estudios, en general elaborados por organismos públicos, que producen
información estadística regular y sistemática ya sea tangencial o sustantiva respecto de las áreas
temáticas mencionadas (anuarios estadísticos, informes de encuestas de hogares multipropósito,
censos y encuestas a poblaciones específicas, etc.).
Un segundo objetivo del estudio fue identificar a los equipos de investigación en las áreas
temáticas abordadas. Este objetivo fue cumplido parcialmente.
Se realizó el relevamiento de las siguientes universidades:
• Universidades nacionales: Universidad de Buenos Aires – Facultad de Ciencias
Sociales; Universidad de Buenos Aires – Facultad de Ciencias Económicas; Universidad
Nacional de General Sarmiento – UNGS; Universidad Nacional de Tres de Febrero –
UNTREF; Universidad Nacional de Lanús – UNLA; Universidad Nacional de La Matanza;
Universidad Nacional de Quilmes – UNQUI; Universidad Nacional de San Martín –
UNGSM; Universidad Nacional de Lomas de Zamora.
• Universidades privadas: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales – FLACSO;
Universidad Torcuato Di Tella; Universidad de San Andrés; Instituto Universitario de la
Fundación ISALUD.
El resultado del relevamiento tiene importantes inconsistencias: la información es incompleta en
la mayoría de los sitios de Internet de las universidades 4 ; en los casos donde la información está
disponible es deficiente (ejemplo, UBACYT 2008 – 2010, solamente se incluye el nombre del
director y no de los integrantes de los equipos); no está clara la inscripción de los proyectos de
investigación (o de los equipos) a los marcos institucionales de referencia (en función de los
patrocinadores de los estudios). De todos modos, en el Anexo B se entrega un resultado del
relevamiento, aunque de baja calidad. En la última sección del presente informe se avanza en el
análisis del particular.

4La excepción es el sitio de internet de la UNSAM que tiene una información histórica detallada de proyectos y
equipos de investigación.

5
II. LA INVESTIGACIÓN EN FOCO: LOS TEMAS PRIORITARIOS DEL ÁREA DE
POLÍTICA SOCIAL - ICO/UNGS EN LA RMBA
En el presente capítulo se realiza el análisis de las obras de las cuatro áreas temáticas
seleccionadas: 1) Niñez, Infancia y Adolescencia; 2) Gestión en Salud; 3) Gestión Local de
Políticas de Asistencia Social; y 4) Seguridad Social.

II.1. Niñez, infancia y adolescencia

De la lectura de las obras seleccionadas se puede identificar un nítido interés en tres temas
predominantes: i) protección integral y conflicto con la ley (UBA/CELS, 2003; López Oliva, 2006;
Llobet, 2006); ii) trabajo infantil y situación de calle (Correa y Pitarri, 2009; Aschieri, Grima y
Naddeo, 2004; Macri, 2006; Cillis, Braggio, Cisneros, Di Paola, Murari y Ortiz Luna, 2006). Los
estudios seleccionados sobre trabajo infantil y niños en situación de calle se inscriben también
en la corriente de la doctrina de la protección integral en términos de la evaluación de tales
situaciones como violatorias de los derechos de niños, niñas y adolescentes. En ese sentido, se
podría afirmar que todas las investigaciones analizadas abonan a esa perspectiva. Por otro lado,
dado que las prácticas de trabajo infantil se desarrollan mayormente en situación de calle, y a la
vez, en las situaciones de calle aparecen prácticas laborales, tienden a confundirse como
dimensiones diferentes de una misma problemática, pese a que razonablemente deben
destacarse de modo particular.
La tercera categoría es el estudio del Ministerio de Economía y UNICEF (s/f) respecto del gasto
público social dirigido a la niñez en la Argentina. Comparte con los anteriores la visión de la
protección integral: la preocupación por la obligación de los estados de asegurar la progresiva
realización de los derechos de la niñez “hasta el máximo de los recursos que dispongan” por lo
que resulta significativo el monitoreo de los recursos públicos dirigidos a la infancia. El
documento tiene por objetivo cuantificar el gasto realizado por el Estado argentino con destino a
la niñez durante los últimos años. Se incluyen datos consolidados del Gobierno Nacional y las
administraciones provinciales para el período 2001-2007 y, de acuerdo con la información
disponible, se analizan las series del nivel de Gobierno Nacional para el período 1995-2007 y de
las provincias para los ejercicios 2001-2007. Además, como innovación de esta edición, se
incluye el análisis de una muestra de municipios capitales de provincia, entre ellos La Plata,
correspondiente a 2006 y 2007. El informe incluye una revisión metodológica orientada a
perfeccionar las clasificaciones del universo del gasto público social en dos grandes grupos:
Grupo I (Gasto Específico y Gasto Indirecto) y Grupo II (Gasto Ampliado y Gasto en Bienes
Públicos). La metodología del estudio es cuantitativa en base al análisis de registros estadísticos
(cuentas nacionales) y el enfoque es macrosocial.
Respecto del primer grupo de trabajos, la Tesis de Maestría en Políticas Sociales (UBA) de
López Oliva (2006) analiza la cuestión de la exigibilidad de los derechos sociales, debate de gran
difusión en los últimos años, focalizando la atención en las obligaciones que el Poder Judicial de
la Ciudad de Buenos Aires le impone al Poder Ejecutivo mediante sentencias y fallos vinculados
con la protección de los derechos de niños, niñas y adolescentes; específicamente, explora la
actuación de la Justicia Contenciosa Administrativa y Tributaria relevando casos judiciales por
presentación de acciones de amparo, en los cuales se denuncia la vulneración de derechos
sociales por acción u omisión del Estado: el análisis se concentra en los fallos de primera
instancia y en la Cámara de Apelaciones (segunda instancia). Por su parte, el informe de
UBA/CELS (2003), en cambio, indaga acerca de la situación de la población de menores de 18
años privados de libertad en distintas condiciones de detención en la Provincia de Buenos Aires

6
en virtud de la existencia de múltiples denuncias respecto de la violación de derechos de los
mencionados. Ambos trabajos comparten el punto de partida: el enfoque de derechos humanos
basado en la doctrina de la protección integral que constituye un paradigma de intervención
respecto de la infancia e inspiró un importante cambio normativo de los últimos años a nivel
nacional y en distintas provincias. Si bien es cierto que en López Oliva el “enfoque de derecho”
tiene además una connotación específica dada su condición de parámetro para el diseño y
evaluación de políticas de desarrollo, es posible aceptar la inspiración de ambos trabajos en la
adhesión constitucional a partir de la reforma de 1994 a los tratados internacionales de derechos
humanos, en particular la Convención Internacional de los Derechos del Niño.
A la vez, si bien es diferente el alcance territorial (el primero sobre la Ciudad de Buenos Aires y
el segundo sobre la Provincia de Buenos Aires) ambos comparten una misma estrategia
metodológica de selección del caso dada por la naturaleza institucional del objeto de estudio: el
nivel administrativo del sistema judicial, policial y penitenciario en la Provincia de Buenos Aires y
el nivel del GCBA en sus distintos poderes. Vale decir, los “territorios” seleccionados se
constituyen en función de su calidad de objetos administrativos desde el punto de vista de su
competencia institucional. La predominancia del enfoque jurídico en ambos casos, que procede
de una mirada teórico metodológica “desde” el sistema administrativo bajo análisis “hacia” la
población que captura, define, en tal movimiento, dicho recorte. En consecuencia, la lógica de
investigación de la actuación del sistema administrativo define, en gran medida, el objeto de
estudio, recortado en función de la intervención del grupo poblacional bajo estudio, y el alcance
territorial de la investigación.
El procedimiento de recolección de información es diferente en ambos trabajos. López Oliva
construye la evidencia en base al análisis de contenido de fuentes documentales (fallos y
sentencias judiciales). UBA/CELS complementa el análisis de contenido de fuentes
documentales (documentos institucionales de carácter normativo y registros estadísticos de
diferentes organismos que son tratados en forma cuantitativa) con evidencia producida mediante
la técnica de observación en una muestra intencional en diversos organismos judiciales,
policiales y asistenciales y entrevistas en profundidad a informantes de dichos organismos.
Ambos trabajos comparte el enfoque macrosocial.
La ponencia de Llobet (2006) al 2º Congreso Nacional de Políticas Sociales, si bien parte de una
perspectiva ético normativa sostenida en el enfoque de derechos humanos, su objetivo es
someter a examen desde esa posición teórica a los instrumentos de registro institucional de los
“casos” (niños y niñas) en instituciones de régimen cerrado. El énfasis está puesto en el estudio
de las prácticas profesionales de los diferentes agentes que se objetivan en esas mismas
técnicas de registración, que son contrapuestas por el contenido de los “estándares mínimos”
que contiene el enfoque mencionado, intentando establecer la “brecha” entre ambos. La
ponencia, una parte de la Tesis de Doctorado en Psicología (UBA) de la autora, discurre en la
problematización teórica de la construcción del objeto de estudio; pero no presenta evidencia ni
anuncia referente empírico respecto del cual se operacionalizó el análisis.
Pasando al segundo grupo de investigaciones, la ponencia de Correa y Pitarri (2009),
presentada en el Primer Congreso de Sociólogos de la Provincia de Buenos Aires, selecciona la
Municipalidad de Lanús (presuntamente relacionada con la universidad nacional allí situada de la
cual tienen pertenencia institucional las autoras) como demarcación geográfica sin que se
observe un criterio explícito que mencione las razones de dicha elección. El territorio hace de
marco contextual sin presentarse como un aspecto a problematizar, en tanto el interés del
estudio se orienta a dos objetos privilegiados: la descripción de la situación de los niños
trabajadores (mediante el uso de fuentes estadísticas secundarias) con énfasis en la perspectiva
de género y la perspectiva fenomenológica (estudios cualitativo) de informantes de la red de
organizaciones públicas y sociales que operan en el terreno (mediante la aplicación de

7
entrevistas en profundidad) y análisis de documentos de las instituciones que intervienen en el
campo. El uso de la información de fuentes estadísticas es sucinto y se realiza con ella una
caracterización elemental de la población objeto del estudio; por otro lado, la perspectiva de
género no está objetivada en la descripción desarrollada. El análisis cualitativo presenta
evidencia empírica respecto de las representaciones del trabajo infantil por parte de los actores
clave y se examina el alcance de los programas diseñados en el municipio. El enfoque es
microsocial. Es una ponencia breve, que adelanta resultados en el marco de una investigación
de mayor aliento desarrollada por la Universidad Nacional de Lanús y la Dirección Nacional de
Población del Ministerio del Interior.
La ponencia de Aschieri, Grima y Naddeo (2004), también al 2º Congreso Nacional de Políticas
Sociales, describe diferentes aspectos de la intervención institucional del Consejo de los
Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en la
problemática del trabajo infantil en la Ciudad de Buenos Aires. La selección del recorte territorial
obedece a la definición de actuación institucional del organismo. Es un ejemplo típico de la
producción en el campo social que desarrollan los organismos estatales con competencias
específicas, de los cuales abundan sobrados ejemplos en las distintas ediciones del congreso
mencionado (que se hacen también frecuentes en el campo de la salud). El trabajo ofrece
evidencia empírica de carácter cuantitativo producida mediante un relevamiento propio del
organismo (realizada entre abril – diciembre de 2003) cuando fueron contactados 246 chicos, de
los 1.324 vistos durante la etapa de relevamientos: es decir, que contactó al 19% de la población
identificada durante esa etapa. Mediante esa evidencia se caracterizaron diferentes dimensiones
de la población de niños y niñas trabajadoras en la Ciudad de Buenos Aires: edad, sexo, tipo de
actividad laboral, entre otras. La segunda parte de la ponencia describe las iniciativas del
organismo respecto de la intervención en el problema social de trabajo infantil. Sus conclusiones
avanzan en la identificación de obstáculos y facilitadores con relación a la articulación de los
diferentes programas de acción y a la utilización de recursos para la restitución de los derechos
de los niños, niñas y adolescentes.
La ponencia de Cillis, Braggio, Cisneros, Di Paola, Murari y Ortiz Luna (2006) al 3º Congreso
Nacional de Políticas Sociales tiene una marca de origen similar a la anterior: es una producción
institucional del Centro de Atención Integral a la Niñez y Adolescencia (CAINA) del GCBA, un
organismo con una dilatada trayectoria en el campo de la atención a la infancia en situación de
calle. Pone foco en una práctica específica de la institución: en virtud del incremento de
adolescentes embarazadas y madres concurrentes a la institución, donde todas ellas iniciaron su
embarazo en situación de calle, se puso en práctica el Taller de Adolescentes Madres, pensado
con el objetivo de promover la construcción de un espacio colectivo donde se propiciara la
cooperación mutua, el intercambio de experiencias y la reflexión compartida apuntando al
fortalecimiento de su identidad en tanto mujeres, adolescentes y madres. El trabajo releva dos
años de funcionamiento del taller (2004-2005) y, además, presenta abundante información
estadística de atención a la población infantil y adolescente en situación de calle realizada por el
CAINA en base a registros propios desde 1997 hasta la fecha de publicación. Si bien no se hace
explícito un planteo metodológico respecto de la producción de la evidencia, se deduce que la
sistematización de la experiencia (evidencia empírica) surge en base a la observación
participante de los autores, a la vez profesionales a cargo de la práctica, con algunas referencias
a las voces de las adolescentes participantes del taller.
Por último, el estudio de Macri (2006), del Instituto de Investigaciones "Gino Germani" de la
Facultad de Ciencias Sociales – UBA, es una aproximación al problema del trabajo adolescente
de población escolarizada que podrían o no haber sido captados por las estadísticas oficiales
como trabajadores familiares sin remuneración fija. Esa experiencia de posible subregistro del
trabajo de los jóvenes se apoya en la distancia entre el lenguaje que utilizan los investigadores

8
para formular sus protocolos de encuesta y los conceptos locales empleados por los sujetos de
investigación para referirse a su cotidianeidad. Se presenta una caracterización
sociodemográfica de los entrevistados a partir del análisis de datos cuantitativos contenidos en
las entrevistas. El propósito del estudio es mostrar el proceso de análisis de datos cualitativos
conducente a la construcción de la categoría “trabajo como ayuda”. Se entrevistaron 126
estudiantes trabajadores entre 2000 y 2003 escolarizados de la Ciudad de Buenos Aires y del
Gran Buenos Aires. El artículo forma parte del proyecto de tesis doctoral “Adolescencia y
Socialización” de la autora del Programa de Doctorado de la Facultad de Filosofía y Letras de la
Universidad de Buenos Aires.
Con la salvedad de los dos últimos trabajos reseñados, un punto en común de las obras
analizadas en el área temática es el paradigma de los derechos humanos, específicamente la
doctrina de la protección integral, que funciona tanto como marco teórico y como marco ético
normativo en tanto dimensión aspiracional respecto de la brecha entre la situación analizada y la
situación deseada. Puede señalarse como la gran línea orientadora de debate, en especial a
partir del sustantivo cambio normativo legal en el campo de la infancia (mencionado más arriba).
Desde ese punto de partida, se ofrecen las dos vertientes mencionadas: una deriva hacia la
protección integral y el ajuste (o la brecha) de la actuación de las instituciones públicas al
enfoque de los derechos humanos (incluyendo la forzada justificación del estudio de gasto
público social a esa colección), y la otra hacia las situaciones de población vulnerable compuesta
por niños trabajadores y en situación de calle (a quienes deben restituirse sus derechos).
La pertenencia de los autores se articula en base a dos grupos de procedencia 5 : la producción
institucional de los organismos públicos (Ministerio de Economía y UNICEF, s/f; Aschieri, Grima y
Naddeo, 2004; Cillis, Braggio, Cisneros, Di Paola, Murari y Ortiz Luna, 2006) y los grupos de
investigación de universidades nacionales (UBA/CELS, 2003; Correa y Pitarri, 2009) o
investigadores individuales y tesistas (López Oliva, 2004; Llobet, 2006) Asimismo, se destaca el
patrocinio de UNICEF en los dos trabajos seleccionados de mayor envergadura (Ministerio de
Economía y UNICEF, s/f; UBA/CELS, 2003) dando prueba de su importancia estratégica en el
campo. Desde el punto de vista disciplinario, se advierte claramente una vertiente socio jurídica y
una segunda, no tan nítida, que puede calificarse como sociológica “híbrida”.
Vale un comentario adicional: la producción institucional de los organismos públicos respecto de
la población en situación de calle ofrece un tipo de producto de características singulares donde
la documentación de la intervención se produce mediante una reflexión que no se encuentra en
otros ámbitos de producción de conocimiento.
En las aproximaciones metodológicas predominan los estudios de caso. El abordaje de los
sistemas administrativos en general se presenta de manera tal de recortar la totalidad del
territorio administrado (CABA y provincia): en ésos, la “territorialidad” de los estudios viene
definido por el criterio administrativo. Junto con el estudio sobre gasto social, comparten la
perspectiva macrosocial. Las restantes investigaciones analizadas despliegan una perspectiva
microsocial, centrada sobre todo en las características y en la experiencia de los diferentes
agentes y actores sociales. Por último, debe señalarse que cuantitativamente el material
respecto de esta área temática es menos frecuente en el relevamiento realizado (Cuadro 1).

5 Vale mencionar que tales afirmaciones se realizan en base a los productos objetivados (las investigaciones

analizadas) y en ningún modo se tomó en consideración las trayectorias académicas y profesionales de los autores
y la potencial múltiple pertenencia institucional. Para presentar un ejemplo: Mabel López Oliva tuvo una destacada
trayectoria en la Oficina de UNICEF Argentina, lo cual probablemente haya influido en la elección del tema de tesis.
Sin embargo, este tipo de comentarios se han excluido del análisis y se retomarán en el capítulo final. El presente
ejemplo se citó con autorización de la mencionada especialista en temas de derechos e infancia.

9
II.2. Gestión en salud
Como es sabido, el sistema de salud argentino se compone de tres subsectores nítidamente
diferenciados: el público estatal, el de seguridad social (obras sociales, que se trata en el
apartado correspondiente) y el privado. A su vez, el subsector público se encuentra
descentralizado en el nivel provincial. La característica fragmentada y descentralizada del
sistema tiñe de manera directa los estudios relevados: en esta sección se identificaron 35
investigaciones correspondientes al sistema público estatal.
Las investigaciones analizadas pueden ser agrupadas en cuatro grandes categorías: la primera
aborda problemas respecto de los servicios, seguros y programas de atención a la salud en las
jurisdicciones bajo estudio tanto con fines descriptivos, relevamiento de buenas prácticas y
estudios econométricos con fuerte base estadística (Duré, 2001; Insúa y Koffsmon, 2003a; Insúa
y Koffsmon, 2003b; Ramos, Petracci, Szulik, del Río Fortuna, 2004; Bloch, 2007; Uriburu, et al.,
2008; Maceira, 2008a; Maceira, 2008b; Chiara, M.; Di Virgilio, M. M.; Miraglia, M., 2008 y Chiara,
M.; Di Virgilio, M. M.; Moro, J., 2009);. La segunda colecciona estudios que destacan los
aspectos normativos, fiscales e institucionales que constituyen las reglas de juego de operación
y funcionamiento del sistema de salud (Belmartino, Bloch y Báscolo, 2002; Rodrigáñez Riccheri y
Tobar, 2003; Barbieri, 2007. La tercera agrupa trabajos orientados al estudio de políticas de
promoción de la salud, esto es, más allá de la acción de los servicios de salud propiamente
dichos (Alessandro, 2002; Domench, 2009). Por último, la cuarta se orienta al análisis del
aseguramiento de la población por parte de la seguridad social (cuyo contenido se trata en el
apartado respectivo). Además, vale mencionar que algunos trabajos que se analizan en la
próxima sección tratan aspectos de la gestión local de programas sociales nacionales y
provinciales (entre ellos de salud) y que no han sido abordados en ésta.
Al interior de la primera categoría mencionada, es posible hacer una nueva clasificación de las
investigaciones seleccionadas; esto es: i) estudios que describen y analizan el funcionamiento de
unidades de servicios de salud de diferentes niveles de atención (Insúa y Koffsmon, 2003a;
Insúa y Koffsmon, 2003b; Uriburu, et.al., 2008); ii) de programas sanitarios especiales (Ramos,
Petracci, Szulik, del Río Fortuna, 2004; Bloch, 2007); y iii) de la gestión y desempeño de los
seguros públicos de salud y del primer nivel de atención de la salud (Duré, 2001; Maceira,
2008a; Maceira, 2008b; Chiara, M.; Di Virgilio, M. M.; Miraglia, M., 2008 y Chiara, M.; Di Virgilio,
M. M.; Moro, J., 2009).
Yendo al análisis de las obras del primer grupo, los estudios de Insúa y Koffsmon (investigadores
de CIPPEC) se orientan a la descripción de dos tipos de hospitales del sistema de salud de la
Ciudad de Buenos Aires: el primero a los trece hospitales generales de agudos (2003a) y el
segundo a los cuatro hospitales neuropsiquiátricos (2003b). Ambos documentos tienen un
enfoque descriptivo y compilan datos relativos a la dotación de camas, distribución geográfica,
egresos, recursos humanos y financieros, consultas externas y de centros de salud; para el caso
de los primeros también se incluye la producción de cirugías, guardia, nacimientos y algunos
aspectos presupuestarios. Se basan en el análisis de información documental de carácter
cuantitativo. Asimismo, en ambos trabajos se desarrollan conclusiones orientadas a identificar
los principales problemas de gestión advertidos. Son estudios de caso orientados a generar
conocimiento empírico de los servicios hospitalarios de la ciudad.
La investigación de Uriburu, et.al. (2008) es, en esta colección de estudios de caso, el más
exhaustivo y tiene su origen en profesionales del propio hospital. El estudio describe y
documenta el denominado modelo de “maternidad centrada en la familia” del Hospital Materno
Infantil Ramón Sardá (HMIRS) de la Ciudad de Buenos Aires. Contiene un análisis de la
situación materno infantil en Argentina como contexto de la realidad en la que se inserta el
HMIRS. Luego se describen los componentes del modelo de “maternidad centrada en la familia”,

10
sus objetivos y requerimientos, con especial énfasis en los aspectos relacionados con la atención
de los recién nacidos. Los resultados del estudio de caso se presentan organizados en dos ejes:
uno cuantitativo, basado en datos epidemiológicos, y otro cualitativo que recupera las
experiencias del equipo de salud y de las familias de los recién nacidos. Finalmente, se
identifican factores críticos positivos y negativos y se extraen lecciones aprendidas a partir del
estudio de caso. Para la sistematización de la experiencia se utilizaron: entrevistas a informantes
clave del hospital, observaciones no participantes, revisión de datos secundarios (informes
epidemiológicos y de los proyectos institucionales) y publicaciones nacionales e internacionales,
entrevistas y grupos focales con madres de recién nacidos durante su estadía en el hospital.
Respecto de los estudios de programas sanitarios especiales, la ponencia de las investigadoras
del CEDES, Ramos, Petracci, Szulik y del Río Fortuna (2004) al 2º Congreso Nacional de
Políticas Sociales presenta el monitoreo de la política pública en salud y derechos sexuales y
reproductivos de la Ciudad de Buenos Aires. Entre 2002 y 2003, en colaboración con la
Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires, el CEDES realizó el monitoreo del
Programa de Salud Reproductiva y Procreación Responsable con el propósito de identificar los
factores institucionales, políticos, culturales y sociales que obstaculizaban la accesibilidad y la
calidad de los servicios de salud sexual y reproductiva vulnerando el ejercicio de los derechos
sexuales y reproductivos de la población. Las estrategias utilizadas para el monitoreo relevaron y
analizaron información de diferentes fuentes y actores (la ciudadanía, la Defensoría del Pueblo
de la Ciudad de Buenos Aires, las usuarias y los profesionales de los servicios de salud). Las
estrategias utilizadas fueron: i) análisis del perfil de las demandas de la ciudadanía y de las
actuaciones de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires; ii) análisis de las
mediaciones realizadas por la Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires a los
efectores de la red asistencial en los años 2000 y 2002; iii) diagnóstico de la política pública de
salud sexual y reproductiva de la Ciudad de Buenos Aires: el Programa de Salud Reproductiva y
Procreación Responsable. El diseño de investigación fue cuali-cuantitativo e incluyó el análisis
de contenido de las actuaciones de la Defensoría, entrevistas a informantes de los centros de
salud y una encuesta a las usuarias de los servicios de salud.
La compilación de Bloch (2007) sistematiza la experiencia de un equipo del sistema de salud
respecto de prevención y atención del SIDA en la Ciudad de Buenos Aires. El volumen incluye
trece artículos de diferentes autores orientados a documentar la experiencia en distintos campos
de actuación de la “Coordinación SIDA” en el ámbito del Ministerio de Salud porteño desde su
creación en 2000 hasta 2006. El trabajo de documentación tiene un fuerte componente
cualitativo, basado en la observación de la experiencia por parte de los protagonistas (autores) y
un componente cuantitativo de presentación de resultados diversos (producción hospitalaria,
perfiles epidemiológicos, casos de transmisión, etc.) basado en los registros estadísticos del
programa.
Pasando a las obras sobre gestión y desempeño de los seguros públicos de salud y sistemas de
salud del primer nivel de atención, la ponencia de Duré (2001) es una sección de su Tesis de
Maestría en Salud Pública (UBA) y describe el funcionamiento del Plan Médicos de Cabecera
que desarrolló la Secretaría de Salud del Gobierno de Ciudad de Buenos Aires desde 1997: la
iniciativa reflejó un viraje hacia un modelo de efectores desconcentrados con criterios de
territorialidad, en el marco de una estrategia de atención primaria de la salud, en un contexto de
mayor demanda hospitalarias por parte de la población, donde el hospital se reservaba la
actuación sobre la patología compleja e internación, y el plan aseguraba a la población no
cubierta por otro seguro de salud. El estudio de caso se centra en los aspectos más relevantes
de su implementación y en el proceso de institucionalización, e incluye algunos resultados
cuantitativos de encuestas preparadas desde la Coordinación General del plan para evaluar su
funcionamiento y las características de la población beneficiaria. Si bien no está explicitada, se

11
asume que la evidencia proviene de fuentes documentales (normativa y encuesta a
beneficiarios). El alcance territorial del estudio está definido por la cobertura del plan (la ciudad
en su conjunto).
El estudio de Maceira (2008a), publicado por CIPPEC, forma parte de la “Evaluación del
Programa de Seguro Público de Salud de la Provincia de Buenos Aires (PSPS)” (ganadora del
Premio Outstanding Research Competition del Global Development Network). Presenta el
contexto en el que se originó y desarrollo el PSPS, sus antecedentes y las diferentes etapas que
atravesó entre 2000 y 2006. Expone la estructura institucional del PSPS, incluyendo los
objetivos, la población beneficiaria y el proceso de inclusión, la estructura organizativa y
operativa, el paquete de servicios ofrecido, los recursos humanos involucrados, y las acciones de
monitoreo y auditoria, entre otros aspectos. Basado en fuentes documentales, el estudio tiene un
componente descriptivo del funcionamiento del PSPS, y un componente explicativo de carácter
cuantitativo del gasto en salud que incluye pruebas econométricas de distinto orden para evaluar
la eficiencia de distintas hipótesis de asignación provincial (coparticipación) del gasto por
municipio. Por último, también a partir de un análisis econométrico, analiza el impacto del SPSP
sobre el modelo de atención de la salud. Es un estudio inscripto disciplinariamente en la
economía de la salud y el recorte territorial es de alcance provincial. El trabajo presenta aspectos
que permiten categorizarlo tanto en este grupo como en el segundo (aspectos normativos,
fiscales e institucionales que constituyen las reglas de juego de operación y funcionamiento del
sistema de salud).
La ponencia al 4º Congreso Nacional de Políticas Sociales de Maceira (2008b), en este caso con
filiación al CEDES, propone un marco teórico-metodológico para identificar la efectividad de la
estrategia de atención primaria de la salud (APS) de los Centros de Salud y Acción Comunitaria
(CESAC) distribuidos en los dieciséis Centros de Gestión y Participación (CGP) de la Ciudad de
Buenos Aires, analizando el desempeño relativo de los factores participantes desde el lado de la
oferta institucional y la importancia de los requerimientos de la población en el tipo de servicios
finalmente prestados. Combina la utilización de estadística descriptiva con la estimación de un
modelo basado en la teoría de determinación de fronteras de eficiencia aplicadas a
organizaciones multiproducto. Utilizando un panel de consultas diarias de los CESACs para el
período 2004/5 (por paciente, por motivo de consulta y por tratamiento), se estimó el desempeño
diferencial de cada centro en cuatro tipos de intervenciones, corregido por factores de
infraestructura y recursos, características de la demanda y variables estacionales. Presenta
resultados preliminares para cuatro CGP.
El trabajo realizado por investigadores de la UNGS y publicado en Chiara, M.; Di Virgilio, M. M.;
Miraglia, M., 2008 ofrece resultados elaborados en el marco de un estudio de caso en tres
municipios del conurbano bonaerense (Tigre, San Fernando y Malvinas Argentinas) que indaga
sobre los principios que orientan la organización de los sistemas de salud en el nivel local y
cómo se vinculan con el desempeño en la atención primaria de la salud de la población. Pone en
diálogo los debates de la política social con las cuestiones en torno a la “gestión”. El problema
teórico de la demarcación de “lo local” no escapa a la reflexión y se constituye en una matriz de
reglas de juego preexistente, que ordenan a distintos factores, que se ha denominado como
“condiciones del régimen de implementación”. El análisis focaliza en distintos procesos que
permiten reconstruir el modelado de la política sanitaria en la dinámica del “reacomodamiento”
que sufrió la relación entre la nación, la provincia y los municipios y se inscribe en una colección
de estudios que hacen de esa preocupación un punto central. De acuerdo a lo que se deduce, el
estudio se basa en análisis de información documental, con un enfoque macrosocial. El estudio
recibió apoyo del FONCYT (PICTO/UNGS) y de la Comisión de Investigaciones Científicas de la
Provincia (CIC) Es una de las pocas obras seleccionadas respecto de los servicios de salud del
conurbano (cf. Alonso, 2009, en el siguiente apartado).

12
La segunda categoría de investigaciones se orientan al estudio de los aspectos normativos y
fiscales (Barbieri, 2007) e institucionales (Belmartino, Bloch y Báscolo, 2002; Rodrigáñez
Riccheri y Tobar, 2003) que constituyen las reglas de juego del sistema de atención a la salud y
que tienen influencia en el ordenamiento de la gestión del sector en el nivel provincial y
municipal.
Publicado en Salud Colectiva (UNLA), el artículo Barbieri (2007), investigadora de la UNLP,
evalúa la Ley de Coparticipación Municipal de la Provincia de Buenos Aires desde el punto de
vista de la capacidad de financiamiento del gasto del sector salud municipal. El "componente
salud" explica el 37% de la distribución de la masa de recursos coparticipable. Las controversias
entre los objetivos fiscales plasmados en la variante normativa del método y la eficiencia
asignativa del sector, como así también la equidad en salud, se ponen en evidencia: los "precios"
implícitos de las variables seleccionadas, influyen sobre el "qué" y el "cómo" producir bienes en
salud. Intenta demostrar que en un sistema de reparto de fondos, donde se incluyen variables
que pretenden medir parcialmente la actividad de una función de gobierno, donde impera el
criterio de resarcir el gasto de los servicios públicos descentralizados, en el caso de salud
específicamente se transforma en una señal que convalida y profundiza la ineficiencia asignativa
y la desigualdad en la distribución. El trabajo se inscribe, si bien desde el punto de vista fiscal, en
un registro que lo hace asimilable a los trabajos de análisis de los componentes institucionales
del sistema de servicios de salud, sin un abordaje específico de los aparatos de prestación de los
servicios. El enfoque metodológico es cuantitativo y cualitativo: en el primer aspecto, se orienta
al estudio en base a fuentes documentales, de los criterios de equidad distributiva entre los
municipios de la provincia; el segundo aspecto es el análisis de contenido de los aspectos
distributivos de la ley mencionada. Tiene muchos puntos de contacto con el mencionado estudio
de Maceira (2008a).
Publicado por el CEDES, el documento de discusión de Belmartino, Bloch y Báscolo (2002)
presenta resultados de una investigación radicada en el Centro de Estudios Sanitarios y Sociales
de Rosario y parcialmente financiada con recursos del FONCyT. Analiza las reglas de juego
(institucionales y de incentivos económicos) del conjunto del sistema de salud y la conformación
que potencialmente se perfila bajo distintas hipótesis de cambio desde un escenario de
regulación uniforme (el presente) hacia otro con modalidades diferenciales en las diferentes
jurisdicciones provinciales. El texto es parte de los resultados de una investigación que abordó
los procesos de cambio en los servicios de atención médica de la seguridad social desarrollados
entre 1990 y 2000 en siete escenarios: las provincias de Chaco, Mendoza y Salta y las ciudades
de Avellaneda, Bahía Blanca, Mar del Plata y Rosario. Es un estudio de naturaleza prospectiva y
de algún modo pretende cruzar, al menos teóricamente, las fronteras entre los tres subsectores
del sistema de salud argentina. La obra podría también haber sido clasificada en el grupo de
Seguridad Social.
El documento de Rodrigáñez Riccheri y Tobar (2003), investigadores de ISALUD, desarrolla un
análisis institucional de las relaciones intejurisdiccionales que dan cuenta de los obstáculos y
limitaciones del federalismo sanitario argentino, poniendo especial énfasis en el papel
coordinador del Consejo Federal de Salud (COFESA). En ese sentido, es un texto que no recorta
ningún territorio concreto sino que se propone el análisis de los problemas de coordinación
interjurisdiccional a nivel federal. El estudio se basa en el análisis de contenido (en especial
documentos normativos e información estadística de gasto social en salud) y en algunas
entrevistas a informantes clave. El trabajo no se priva de elaborar recomendaciones para
reforzar y optimizar el papel rector del COFESA como autoridad sanitaria federal.
La tercera categoría se concentra en los trabajos de Alessandro (2002) y Domench (2009). El
primero de ellos, publicado por OPS, está orientado a documentar la experiencia de los
denominados “municipios saludables”; es decir, una política de promoción de la salud orientada a

13
una mejora en la calidad de vida y en la producción de entornos y estilos de vida saludables a
través de la acción gubernamental y la participación ciudadana no vinculadas ni directa ni
exclusivamente con la acción de los servicios de salud o con programas sanitarios. El trabajo
tiene un importante desarrollo conceptual de definición de la noción de “municipio saludable”,
apoyado especialmente en declaraciones establecidas por organismos internacionales y
bibliografía. El documento incluye la experiencia, resumida brevemente, de dos municipios de la
Provincia de Buenos Aires: Bragado y General Rodríguez.
La ponencia al 5º Congreso Nacional de Administración Pública de Domench (2009) es una
síntesis de los resultados de la investigación “La gestión de los resultados de las políticas
públicas orientadas a la promoción de la salud. Dificultades y obstáculos en la implementación
analizando los actores involucrados” (Facultad de Ciencias Económicas – UBA). En ese sentido
retoma el enfoque de “municipios saludables” como política de promoción de la salud y releva los
casos de Junín y Tres de Febrero. Mediante el uso de grupos focales con referentes
institucionales exploró la experiencia de prevención del tabaquismo y de prevención del
alcoholismo en adolescentes en Junín. En el caso de Tres de Febrero, se analizó el Plan de
Médicos de Cabecera a través de entrevistas en profundidad a los profesionales participantes. El
enfoque es microsocial.
En síntesis, un punto a destacar respecto de las obras vinculadas con la “gestión en salud” es la
importante y consistente producción desarrollada por los propios actores institucionales como
parte de un proceso de documentación, reflexión y evaluación de la propia práctica (de acuerdo
con cierta literatura metodológica, se conoce como “sistematización de experiencias”). Por otro
lado, muchos de los estudios seleccionados dan cuenta de los servicios de salud de la CABA
posicionando a su sistema de atención hospitalaria y a sus programas sanitarios como un foco
de atención privilegiado. En tal sentido, la propia capacidad de reflexión de los agentes de dicho
sistema constituye una diferencia notable y diferencial en cuanto al volumen de la producción en
el área temática. Vale señalar que los estudios mencionados, en igual forma que el de
“municipios saludables”, contó con el apoyó editorial de OPS/OMS Argentina, que también indica
una participación de dicho organismo en el impulso a la circulación de material de esa
característica.
Por otro lado, son también significativos en esta área temática los estudios de economía de la
salud basados en métodos cuantitativos orientados a la producción de prueba estadística como
principal presentación de evidencia. Los otros estudios con base cuantitativa se orientan a la
evaluación de programas sanitarios desde la perspectiva de los usuarios.
Por último, cabe mencionar que los trabajos sobre el conurbano quedan cuantitativamente
relegados, a la vez que fuertemente signados por la preocupación teórica en la “gestión local”.

II.3. Gestión Local de Políticas de Asistencia Social

Las obras seleccionadas en el área temática son las más numerosas del relevamiento (62); en
base a las obras analizadas, tienden a articularse en torno a tres ejes respecto de los objetos de
estudio. En primer lugar, se encuentran estudios que analizan políticas o programas sociales
diseñados e implementados por los gobiernos de la Ciudad de Buenos Aires (Bonaldi, 2007;
Massetti y Parra, 2007) o de la Provincia de Buenos Aires (Zaremberg, 2003; Colicigno, 2004);
es decir, pese a la distinción mencionada los estudios ponen atención en las iniciativas de alguna
de las dos jurisdicciones del nivel provincial de la Región Metropolitana. En segundo lugar, un
conjunto de investigaciones se ocupan del análisis de las condiciones de implementación en el
territorio bonaerense de programas sociales del gobierno nacional (Falappa, Rofman y Soldano,
2004; Chiara y Di Virgilio, 2005; Di Marco, Rodríguez Gustá, Llobet y Brener, 2006). En tercer
lugar, un numeroso conjunto de estudios analiza la dinámica local (en sentido amplio) de un

14
conjunto diverso de políticas sociales de los distintos niveles estatales construyendo al territorio
como unidad de análisis tanto en el nivel municipal (Clemente, 2004; Girolami, 2005; Alonso,
2009) como en el nivel barrial (Soldano, 2008 y 2009; Santiago, 2006; Costa, 2008; Comas,
2009); en otras palabras, el objetivo de estos trabajos es el análisis de aspectos de la gestión
local de diferentes programas más allá del tipo de iniciativas; en el grupo anterior, el foco es el
despliegue de las políticas nacionales en los territorios municipales.
Un último trabajo colectivo (Cafiero, 2000) compila un esfuerzo institucional por problematizar la
relación entre políticas sociales y municipios desde diferentes ángulos y pertenencias
académicas desbordando desde su contenido cada una de las tres categorías mencionadas. Por
esa razón, se lo analiza por separado.
En el primer grupo de obras, los estudios seleccionados sobre la CABA integran una colección
escasa de investigaciones sobre políticas sociales en el área mencionada (a diferencia de lo que
sucede con gestión en salud). La investigación de Bonaldi (2007), UBA/UNGS, tuvo el apoyo del
Center for Latin American Social Policy de la Universidad de Texas, a través de la conformación
del Grupo Interinstitucional CLASPO-Argentina y analiza el diseño y el proceso de
implementación del Programa de Apoyo a Grupos Comunitarios (PAGC), que funciona en el
ámbito del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires desde 1986 y que brinda
subsidios, asistencia alimentaria y capacitación técnica a más de 300 grupos que en su mayoría
prestan servicios a la infancia en situaciones de riesgo, bajo la forma de comedores, guarderías,
jardines de infantes autogestivos, apoyo escolar o actividades recreativas. El estudio analiza el
período desde su creación hasta 2002 / 2003. Es un estudio de caso del análisis de una política
social enfocado en la descripción e interpretación de la lógica política y social subyacente en las
diferentes fases atravesadas por el desarrollo del programa 6 . El recorte territorial es contextual.
Por su parte, la investigación de Massetti y Parra (2007) se orienta al análisis de las trayectorias
vitales de los participantes del Centro de Acción Comunitaria (CAC) del barrio de La Boca, donde
se ofrecen prestaciones alimentarias y otros suministros provenientes del GCBA y de otras
agencias del gobierno nacional. El estudio de caso, presenta un enfoque microsocial, basado en
entrevistas en profundidad a los participantes, complementado con observaciones y análisis de
documentos para la descripción de la dinámica de funcionamiento del lugar. Es un estudio
descriptivo de las actividades del CAC y fundamentalmente de la experiencia subjetiva de los
participantes. En consecuencia, más allá de ubicarse en un mismo territorio y ser ambos
estudios de caso, las obras seleccionadas sobre la CABA tienen poco en común.
Respecto de la Provincia de Buenos Aires, Zaremberg (2003), en un artículo que resume su
Tesis de Maestría en Políticas Sociales de la UBA, y Colicigno (2004, en su Tesis de Maestría en
Diseño y Gestión de Políticas y Programas Sociales de FLACSO) coinciden en analizar el
Programa Vida, creado por el Consejo Provincial de Familia y Desarrollo Humano. Si bien con
distintos enfoques, en ambos trabajos la preocupación teórica central se orienta al problema de
la participación social y la intermediación política en la administración de las demandas de la
población; en ese sentido, los estudios no se ocupan tanto de los efectos de los suministros
concretos de los planes mencionados sino de la modalidad de gestión respecto de la interacción
de los agentes del programa (“manzaneras”) con las autoridades del programa y con la
población. Si bien Zaremberg (2003) se ocupa de ocho municipios del conurbano y Colicigno
(2004) analiza tanto municipios del conurbano como del interior de la provincia, en ambos
trabajos el territorio es un elemento contextual y no una unidad relevante. Si bien ambos estudios
recurren al análisis de contenido de fuentes documentales, Zaremberg (2003) recoge evidencia
en base a entrevistas en profundidad (“manzaneras” y funcionarios del programa) en tanto

6Dada la orientación del programa, también pudo haber sido clasificado en el área temática de Niñez, Infancia y
Adolescencia.

15
Colicigno (2004) construye la evidencia en base a una observación participante (fue directivo del
programa por un largo período). El horizonte temporal del estudio es similar: 1997 – 2000 en el
primer caso, 1997 – 1999 en el segundo. En síntesis, los enfoques de ambas investigaciones
son coincidentes y, aun más, los intereses teóricos tienen importantes puntos de contacto.
Pasando al segundo grupo de estudios, que se ocupan del análisis de las condiciones de
implementación en el territorio bonaerense de programas sociales del gobierno nacional, dos
trabajos analizan la gestión del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados del Ministerio de
Trabajo de la Nación (Falappa, Rofman y Soldano, 2004; Di Marco, Rodríguez Gustá, Llobet y
Brener, 2006), en tanto el tercero se ocupa del estudio de los programas nacionales PROMIN y
Plan Trabajar desarrollados durante la década pasada (Chiara y Di Virgilio, 2005).
La ponencia al 2º Congreso Nacional de Políticas Sociales de Falappa, Rofman y Soldano
(2004) se origina en un proyecto de asistencia técnica a la Secretaría de Acción Social de la
Municipalidad de La Matanza, realizado por un grupo de investigadores del Instituto del
Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento. Dicho proyecto consistió en una
experiencia de diagnóstico participativo realizada durante 2003 acerca de las condiciones de
implementación del Plan Jefes y Jefas de Hogar en La Matanza, y de las posibilidades de
reorientar sus acciones hacia la promoción de la economía social. Sin embargo, puesto que la
relación institucional y de asistencia técnica entre la universidad y la municipalidad continuó más
allá de ese proyecto, algunas de las reflexiones hacen referencia a momentos posteriores. En
consecuencia se trata de una elaboración secundaria de la experiencia del equipo de
investigadores en terreno, intentando encontrar la “brecha” entre la formulación teórica de un
modelo de desarrollo alternativo local (enfoque de la economía social), las condiciones de
desempeño del plan y las condiciones efectivas de la dinámica municipal en el territorio
bonaerense. La obra no presenta evidencia empírica en sentido estricto. De todos modos, puede
decirse que la reflexión despliega un enfoque macrosocial.
La ponencia de Di Marco, Rodríguez Gustá, Llobet y Brener (2006) al 3º Congreso Nacional de
Políticas Sociales presenta una comparación de los resultados de dos líneas de investigación en
progreso del Programa de Democratización de las Relaciones Sociales (Escuela de Posgrado,
UNSAM): i) investigación sobre relaciones de género y conciencia de derechos en los
movimientos sociales, y ii) Evaluación de la implementación del Plan Jefes y Jefas de Hogar
Desocupados. Modalidades locales de implementación e impacto en la ampliación de ciudadanía
en mujeres y varones en el Conurbano bonaerense. La pregunta general que guía ambas
investigaciones es la siguiente: la obtención de los planes y la incorporación a espacios públicos
a través de la práctica de una contraprestación derivada de la inscripción en el plan, ¿pueden
contribuir a que varones y mujeres desarrollen procesos de ampliación de derechos o de
planteamiento de nuevas formas de ejercerlos? El objetivo general de las investigaciones analiza
las representaciones, prácticas y cambios en la subjetividad suscitados por la participación de
varones y mujeres en las organizaciones de trabajadores desocupados, que son beneficiarios del
programa mencionado y las de aquellos que son beneficiarios a través de su inscripción en dos
municipios del Gran Buenos Aires. Se trabaja con metodología cualitativa, en base a entrevistas
en profundidad a beneficiarios del plan, privilegiando un enfoque microsocial.
El tercero de los trabajos de este segundo grupo de estudios es la publicación de los resultados
de la investigación de largo alcance de Chiara y Di Virgilio (2005) del Instituto del Conurbano de
la Universidad Nacional de General Sarmiento. El libro pone el foco en un fenómeno que
caracterizó a las políticas sociales: la gestión local de programas con financiamiento externo
(Banco Mundial), orientados a combatir la pobreza. El interés estuvo puesto en identificar los
factores que hicieron del nivel municipal un espacio de transformación de las políticas públicas
diseñadas en los niveles centrales. Los programas elegidos -Trabajar y PROMIN- dieron cuenta
de dos problemas fundamentales (empleo y salud) entre 1995 y 2000. El análisis aborda el nivel

16
de la macro implementación en el nivel municipal, desde el análisis del entramado de actores y
de la capacidad de gestión pública, en la dinámica particular generada por el “régimen local de
implementación”. La investigación se llevó adelante a través del análisis de fuentes primarias –
entrevistas a informantes clave y registros de discursos de funcionarios y agentes institucionales-
y fuentes secundarias (documentales, periodísticas, normas legales, expedientes y series
presupuestarias). La obtención de información combinó entrevistas de diseño variado, grupos de
“taller” diseñados por los investigadores para el tratamiento de temas específicos y análisis de
producciones de los sujetos del estudio: informes locales, de organismos de distinto nivel, etc.
Aborda el nivel de la macro implementación en el nivel municipal. Cabe mencionar que es un
texto de referencia en varias de las investigaciones enfocadas en la gestión local analizadas en
el presente informe.
Vale decir, los tres estudios hacen referencia territorial a unidades municipales del conurbano
bonaerense; sin embargo, los estudios de Falappa, Rofman y Soldano (2004) y Chiara y Di
Virgilio (2005) los convierten como espacios relevantes del análisis de las políticas nacionales,
de carácter macrosocial, en tanto en el restante estudio (Di Marco, Rodríguez Gustá, Llobet y
Brener, 2006) el territorio funciona como espacio contextual, pues predomina un enfoque de
carácter microsocial.
El último grupo de obras estudia el despliegue de las políticas sociales de los distintos niveles de
gobierno y hacen del nivel municipal su unidad de análisis (Clemente, 2004; Girolami, 2005;
Alonso, 2009).
La ponencia de Clemente (2004) al 2º Congreso Nacional de Políticas Sociales es resultado del
proyecto “Políticas socioproductivas para el Desarrollo Local (Programa UBACyT 2004-
05/Urgencia Social)” que se ejecutó en cooperación con el IIED-AL y del Programa de
Fortalecimiento Organizacional de la Facultad de Ciencias Sociales (UBA). El estudio indaga
respecto de cómo los procesos de cambio institucional desarrollados por los municipios a partir
de la reforma del Estado (descentralización) se pusieron en juego para responder a la
multiplicidad de problemas sociales que se presentaron como resultado de la emergencia social
que atravesó el país en 2002. Se relevó el desempeño de seis municipios del conurbano
bonaerense y uno del interior del país (Rosario) durante el período diciembre de 2001 hasta abril
de 2002, a través de entrevistas a funcionarios de alto rango, y se realizaron dos grupos focales
con dirigentes de organizaciones de base e intermedias y una encuesta a otros diez municipios
del interior. Hasta el momento de la publicación, la investigación propone resultados en tres
planos: i) el desarrollo de capacidades en los municipios y las organizaciones sociales; ii) el
impacto de la crisis en la agenda de necesidades; iii) los puntos de conflicto en la relación
sociedad/Estado en contextos de emergencia social. El enfoque es macrosocial. En esa misma
dirección, la Tesis de Maestría en Diseño y Gestión de Políticas y Programas Sociales de
FLACSO de Girolami 7 (2005) aborda un problema similar tomando el caso de los partidos de
San Fernando e Ituzaingó. Los objetivos del estudio son: i) identificar la capacidad de la gestión
pública local para responder a los problemas sociales; ii) construir tipologías de los nuevos
“criterios” y “condicionamientos” en la gestión de política/programas que den respuestas a los
problemas planteados ante la crisis; iii) identificar y analizar las estrategias de relación de los
gobiernos locales con la sociedad civil desarrolladas para resolver problemas de gestión y
gobernabilidad en un contexto de crisis. El estudio de caso, con un enfoque macrosocial, se basa
en técnicas cualitativas de recolección de información, en especial análisis de documentos
oficiales para la descripción de ambos municipios, y se cita la realización de entrevistas (aunque
no se ha podido identificar la naturaleza de los informantes).

7 La autora citada integró el equipo de investigación del trabajo recién mencionado.

17
Por último, el documento de trabajo de Alonso (2009), adelanto de resultados de una
investigación en la Escuela de Política y Gobierno de la UNSAM, aborda la pregunta sobre la
capacidad de gestión estatal en la implementación de políticas sociales en el Partido de General
San Martín, como modo de entender la “ampliación” de la agenda local hacia la cuestión social.
En tal sentido, el análisis de la implementación en el caso señalado informa acerca de las
capacidades organizacionales y políticas municipales, así como sobre las relaciones
intergubernamentales que se articulan en torno a la ejecución de las políticas de salud y de
desarrollo social. El enfoque es macrosocial, se deduce que basado en análisis de documentos y
entrevistas a informantes clave. El trabajo pudo haber sido incluido también en el grupo de
“gestión en salud”.
En síntesis, si bien con diferente profundidad en el análisis, los tres trabajos mencionados tienen
importantes puntos de contacto: una análoga preocupación teórica respecto de la gestión local
(si bien sobre objetos de intervención que no son los mismos), un similar enfoque metodológico y
lo ya dicho respecto del nivel municipal como unidad de análisis del desempeño de la política
social.
El segundo conjunto del tercer grupo de obras son aquellos estudios de caso enfocados en
unidades territoriales inferiores al municipio, que genéricamente han comenzado a denominarse
en la jerga académica como “barrios bajo planes” o “territorios de asistencia” (Soldano, 2008 y
2009; Santiago, 2006; Costa, 2008; Comas; 2009). Con excepción del último mencionado, son
tesis de maestría.
El trabajo publicado en Soldano (2008), y también su tesis de Maestría en Diseño y Gestión de
Políticas y Programas Sociales (FLACSO) analiza un barrio de nombre ficticio (“El Remanso”)
situado en el Partido de José C. Paz; el foco del estudio está puesto en la formación de la
subjetividad de los beneficiarios de planes sociales, en relación con la transformación de la
territorialidad y la intervención focalizada del estado. La recolección de la información se basó en
entrevistas en profundidad y produjo mediante el análisis fenomenológico de las trayectorias de
los individuos la reconstrucción de las condiciones subjetivas mediante las cuales se vivencia la
condición de asistido. Por su parte, la Tesis de Maestría en Administración y Políticas Públicas
(Universidad de San Andrés) se ocupa del caso del Barrio “Teniente Barrani” del Partido de San
Miguel; específicamente de los efectos sobre la sociabilidad barrial (capital social) de la
implementación de políticas sociales focalizadas. La investigación procedió en base a análisis de
documentos para la descripción administrativa y territorial del barrio y de entrevistas en
profundidad a habitantes del barrio y a referentes institucionales. Curiosamente, ambas tesis
fueron realizadas bajo la dirección de Gabriel Kessler.
La Tesis de Maestría en Políticas Sociales (UBA) de Costa (2008) analiza el caso del Complejo
Habitacional Carlos Gardel-Presidente Sarmiento (Partido de Morón). La autora utilizó una
metodología cualitativa mediante entrevistas en profundidad a referentes municipales
(funcionarios y empleados públicos), referentes de instituciones barriales (profesionales de la
salud, trabajadores sociales, trabajadoras vecinales) y vecinos-beneficiarios de programas
sociales; así como a través de registros de observación no participante y análisis de datos
secundarios (documentos, normativas, reglamentaciones, fuentes estadísticas). Desde un
enfoque de políticas sociales comparadas, analiza las características que asume el proceso de
implementación del Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados, el Programa Materno Infantil y el
Plan Más Vida en el Complejo Habitacional a partir del análisis de las siguientes dimensiones: 1.
el proceso de estructuración organizacional, 2. la adaptación local del programa social, 3. la
práctica en torno al/a los dispositivo/s mediadores y las relaciones sociales que inaugura, 4. los
instrumentos de control, información y/o evaluación utilizados, 5. las estrategias de distribución
y/o transmisión del conocimiento prescripto y/o del conocimiento producto de la aplicación
programática, 6. la evaluación que realizan los trabajadores encargados de la implementación en

18
función de las posibilidades y obstáculos que éstos identifican en la aplicación programática. El
enfoque combina los niveles macro, meso y micro social.
En el último trabajo de esta lista, la ponencia al 9º Congreso Nacional de Estudios del Trabajo de
Comas (2009) del Instituto de Investigaciones Gino Germani - Facultad de Ciencias Sociales-
UBA, analiza un barrio (no identificado) del Partido de Almirante Brown, con el objetivo de captar
prácticas y representaciones sobre la reproducción de la marginalidad urbana, específicamente
respecto de la situación laboral (propia y del contexto general), redes de proximidad (lazos de
cooperación) y relaciones institucionales (vínculos con organizaciones e instituciones privadas
y/o estatales). El diseño metodológico cualitativo se basó en la realizaron dos grupos de
discusión: mujeres (jefas o cónyuges) perceptoras de planes sociales y hombres (jefes o
cónyuges) que realizaran changas, como actividad principal; adicionalmente, se realizaron
observaciones a varias instituciones del barrio (ONG´S, empresas, agencias municipales,
comercios, etc.).
Los estudios analizados en esta subcategoría de “barrios bajo planes” o “territorios de asistencia”
comparten cierta preocupación teórica establecida por el cruce entre la cuestión social y el
territorio, pese a que la preparación teórica del problema de investigación y la perspectiva teórica
que aparece en cada uno de ellos es diferente (la fenomenología de Schultz, la teoría del capital
social y la biopolítica de Foucault). Difiere también la historia de los asentamientos urbanos
seleccionados (los casos): un barrio de formación reciente, una urbanización periférica de
mediados de los cuarenta y un complejo habitacional segregado de los setenta, por mencionar
aquellos que están descriptos. Sin embargo, es común el enfoque microsocial y la preocupación
por la subjetividad y la sociabilidad de los individuos en los territorios objeto de la acción de la
política social bajo análisis. La excepción de la tesis de Costa (2008) es la adición de problemas
teóricos que corresponden al nivel macro y mesosocial.
Por último, se incluye el Informe sobre Desarrollo Humano de la Provincia de Buenos Aires
(Cafiero, 2000). Si bien se encuentra por debajo del umbral temporal establecido, es un esfuerzo
institucional relevante en cuanto a la producción en el campo de la reflexión entre territorio y
cuestión social. Es un trabajo colectivo que incluye un desarrollo conceptual del problema de la
descentralización de las políticas sociales y un estudio cualitativo respecto de la percepción de
los funcionarios municipales por esta cuestión; además, se exponen los resultados de una
encuesta de opinión a los jóvenes sobre la condiciones de participación social en las políticas
sociales (es el único estudio cuantitativo relevado en el área temática). Por último, el trabajo
recoge opiniones (a modo de recuadros destacados) de un amplio abanico de referentes
académicos y políticos sobre el problema central del informe. Es el único trabajo institucional
analizado en el área temática, que establece una distinción respecto de las dos secciones
anteriores.
En consecuencia, es posible trazar tres líneas fuertes en la reflexión teórica de las obras
analizadas: una primera se vincula con la participación social en las políticas sociales y sus
derivadas respecto de la instrumentalización de las demandas sociales; un segunda aborda la
cuestión de la gestión local como problema de la política social en la RM, en sus derivadas
políticas y técnicas; y una tercera se inclina por la producción de la subjetividad de los sujetos de
las políticas sociales.

II.4. Seguridad social

Las obras seleccionadas en el campo de la seguridad social son también numerosas (47) y, en
base a las analizadas, pueden ser clasificadas en los tres ejes funcionales del sistema de
seguridad social. En primer lugar, se encuentran las investigaciones orientadas al sector salud
(Danani, 2003; Cerdá, 2004; Báscolo, 2008; Cohen, 2009). En segundo lugar, se encuentran los

19
trabajos orientados al análisis de los sistemas de transferencias a los menores de edad (Del
Bono, 2004; Estévez y Garcés, 2004; Lo Vuolo y Barbeito, 2009). Por último, el numeroso
conjunto de investigaciones orientadas al sistema previsional (Roca, 2005; Goldberg y Lo Vuolo,
2006; Bourquin y Roca, 2007; Cetrángolo y Grushka, 2008; Rofman, Fajnzylber y Herrera, 2009;
Calvi y Cimilo, 2009; Danani y Beccaria, 2009 y Di Costa, 2009).
Comenzando por las obras vinculadas al sector salud, el estudio de Danani (2003), del Instituto
de Investigaciones "Gino Germani" de la Facultad de Ciencias Sociales – UBA, producto parcial
de un proyecto UBACyT titulado “Procesos político-culturales en torno a la desigualdad social, la
diversidad socio-cultural y las políticas sociales”, analiza las características generales de la
reforma del sistema de obras sociales del período 1993 hasta 2003, evaluada desde la
perspectiva de las condiciones y prácticas sociales y políticas de los actores considerados
“relevantes" del sistema (sindicalismo y decisores políticos). El trabajo reflexiona en forma
prospectiva, en el sentido de los comportamientos que en adelante es razonable esperar en
virtud del nuevo patrón de organización que configuró el propio proceso bajo estudio. El enfoque
metodológico es cualitativo, en base al análisis de documentos oficiales, bibliografía y entrevistas
a informantes clave. Combina una perspectiva macro y microsocial, en un enfoque disciplinario
sociopolítico. La ponencia de Cerdá (2004), de la Universidad Nacional de La Plata y Universidad
Nacional de Quilmes, al 2º Congreso Nacional de Políticas Sociales, se coloca en una línea de
reflexión con puntos de contacto: reconstruye las condiciones políticas y sociales del proceso de
negociación de la reforma del sistema de obras sociales sindicales (propuesta de libre elección y
libre competencia) y de las políticas llevadas a delante por el gobierno nacional con relación a
dicho sector durante la década del noventa, que fueron fuertemente resistidas por los sindicatos,
provocando continuas modificaciones al proyecto original. El estudio, de carácter cualitativo, se
presume que se basa en análisis de documentos (noticias de prensa y documentos oficiales) y
bibliografía, y se menciona la realización de entrevistas. El foco del análisis es propio de un
enfoque de sociología política.
El estudio de Báscolo (2008) editado por CEPAL, analiza los cambios en la relación entre
compradores y proveedores de servicios en el marco de las reformas de la seguridad social,
como subsector del sistema de salud en Argentina durante la década del noventa hasta 2007,
desde un enfoque económico e institucional. En primer lugar, el trabajo presenta los cambios en
la relación entre compra y provisión de servicios de salud que se producen desde inicios de la
década de los noventa hasta la actualidad. Para este fin, se incluyen las reformas del marco
regulatorio y los condicionantes macroeconómicos del modelo de financiamiento. El punto central
es la descripción de los mercados de servicios sanatoriales y médicos y sus cambios en el
período analizado. Posteriormente, se presentan aportes conceptuales útiles para sistematizar
los modelos de puja distributiva y su relación con la función de compra, los procesos de
integración y regulación de los procesos asistenciales, en especial sobre las tramas
institucionales que operan en los mercados privados. Finalmente, se realizan comentarios
generales en donde se discuten los argumentos principales de las reformas del sistema
seguridad social, sus resultados y principales problemas. El estudio es cualitativo en base al
análisis de documentos.
La última obra analizada del sector salud es el estudio de Cohen (2009) publicado por el CIEPP;
se interesa por la evolución del sistema de salud después de la crisis del 2001. Está centrado en
un análisis de las relaciones de interdependencia entre los diferentes subsistemas de la salud en
Argentina: atención pública, privados y semipúblicos de seguro de salud. En una primera parte,
se describen algunos elementos característicos del sistema de salud partiendo de un análisis del
gasto en salud en Argentina. En la segunda parte se analizan los diferentes intereses presentes
en la sociedad civil y su impacto sobre la estructura del sistema de salud. Finalmente, se analiza
brevemente el efecto de las políticas recientes en el sector sobre la configuración del sistema.

20
Presenta un enfoque económico e institucional. El estudio es cuali cuantitativo y se basa en el
análisis de fuentes secundarias (series de gasto social, registros estadísticos diversos, base de
EPH, normas legales, etc.).
Las obras analizadas del sector salud de seguridad social tienen un recorte territorial nacional
(pese a que alguno informa sobre evidencia de la CABA o del AMBA, más por disponibilidad del
dato en las variables bajo análisis que por interés en la dinámica del territorio en cuanto al
aspecto central). Los trabajos de Báscolo (2008) y Cohen (2009) tienen una preocupación teórica
análoga, en términos del interés por los aspectos rectores y regulatorios del subsector (o del
sector en su conjunto) que los emparenta con algunos estudios mencionados en el apartado de
“gestión en salud”. Los trabajos de Danani (2003) y Cerdá (2004), en cambio, tienen un enfoque
sociopolítico que retoman algunos trabajos sobre previsión social que se analizan más adelante,
preocupados por las cuestiones de la acción colectiva de los actores y de sus efectos sobre la
agenda pública del sector.
En segundo término se encuentran los trabajos orientados al análisis de los sistemas de
transferencias a los menores de edad. Las ponencias de Del Bono (2004) y Estévez y Garcés
(2004) fueron presentadas al 2º Congreso Nacional de Políticas Sociales. La primera de ellas
analiza los proyectos de ley, presentados por el diputado nacional Claudio Lozano y otros,
orientados a establecer la Asignación Universal a Menores y la Asignación Universal a Mayores
sin cobertura previsional. Miembro del Instituto de Estudios y Formación de la Central de
Trabajadores Argentinos (CTA), la autora presenta las razones por las cuales es necesaria una
reforma de tales características, identifica los beneficios directos sobre los potenciales
receptores y las contribuciones generales al sistema de seguridad social en su conjunto como
forma de enfrentar la pobreza y la desigualdad social. En la misma línea de reflexión, la segunda
ponencia mencionada, elaborada por investigadoras de la Facultad de Ciencias Sociales de la
Universidad Nacional de San Juan, se propuso la descripción y el análisis comparado de tres
proyectos de ley de transferencia de ingresos a la infancia: el “Fondo para el Ingreso Ciudadano
de la Niñez”, presentado por el Interbloque del ARI (que actualiza un similar proyecto de ley de
1997); el “Régimen Universal de Ingreso Infantil”, elaborado por el diputado nacional Aldo Neri; y
la propuesta de “Asignación Universal por Hijo”, sostenida por la Central de Trabajadores
Argentinos. Ambos trabajos tienen puntos en común en cuanto a la estrategia de análisis (si bien
el segundo es comparativo) y al enfoque metodológico cualitativo (basado en análisis de fuentes
documentales).
Por su parte, Lo Vuolo y Barbeito (2009) argumentan a favor de iniciar el camino hacia la
implementación de un ingreso ciudadano en Argentina garantizando un ingreso básico e
incondicional para las personas menores de edad. Dadas las diferentes posiciones que existen
respecto de esa propuesta, los autores reelaboran los argumentos expuestos en trabajos previos
para sugerir ciertas reglas operativas que debería tener la política para generar impactos
positivos sobre la pobreza, la distribución progresiva del ingreso, el mercado de empleo, el
sistema fiscal y la autonomía de las personas. Asimismo, comparan la propuesta de ingreso
ciudadano para la niñez con las reglas operativas de las políticas de transferencias de ingresos
actualmente vigentes en el país. El trabajo se basa en el análisis bibliográfico y se orienta a la
producción de un marco conceptual para analizar el problema de la transferencia universal e
incondicional de ingresos a los menores de edad.
En tercer lugar, se encuentran el numeroso grupo de obras orientadas al estudio del sistema
previsional. Roca (2005), en ese entonces directora de la Dirección General de Estudios y
Estadísticas Laborales de la Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales
(Ministerio de Trabajo y Seguridad Social), en un estudio publicado en una revista patrocinada
por dicho ministerio, analiza las tasas de cobertura de los diferentes prestaciones de la seguridad
social sobre la base de los censos de población de 1991 y 2001, y de las diferentes modalidades

21
de ajuste del mercado de trabajo con relación al tipo y a la calidad del empleo generado, como
resultante de la implementación de políticas macroeconómicas diferentes según distintos
períodos. Por último analiza la cobertura del sistema de acuerdo con los resultados de
proyecciones de la evolución futura del sistema realizadas por la Secretaría de Seguridad Social,
(previo a las reformas posteriores). Es un trabajo con un enfoque cuantitativo en base al análisis
de fuentes secundarias (censo de población, EPH, datos del SIJP y de la AFIP). Por su parte, la
ponencia presentada en el 8º Congreso Nacional de Estudios del Trabajo de Bourquin y Roca
(2007) analiza, por un lado, los aspectos relevantes de la reforma previsional que se llevo a cabo
a principios de 2007, en particular respecto a sus posibles efectos en cuanto al relanzamiento del
sistema publico de previsión social, y por el otro, las otras políticas adoptadas por el gobierno en
esa materia a partir de 2003 en cuanto al aumento de cobertura y el incremento de los haberes
mínimos. Se analizó además la Ley Nº 26.222 teniendo como referencia el origen de la
seguridad social y su evolución histórica hasta la actualidad. Es un estudio con un enfoque
cualitativo, que incluyó el tratamiento de la evidencia en forma cuantitativa, basado en el análisis
de documentos oficiales.
Otras tres ponencias presentadas en el Congreso Nacional de Estudios del Trabajo (Di Costa,
2007, de la 8º edición; Calvi y Cimilo, 2009, y Danani y Beccaria, 2009, de la 9º) se ocupan de
aspectos sustantivos del conjunto de las reformas previsionales. Di Costa (2007) de la Facultad
de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Cuyo, analiza específicamente las
acontecidas durante 2005 (Moratoria Previsional en el marco de la Ley 25.994) y reflexiona en
torno a las posibles implicancias sociales a nivel de derechos previsionales, indagando para ello
si la mencionada normativa posibilita un punto de inflexión tanto con la lógica de capitalización
individual como con la de reparto “tradicional”. El trabajo indaga en torno a la visualización de los
sujetos sociales en tanto sujetos de derecho. Realiza una revisión histórica en materia
previsional y caracteriza los supuestos subyacentes en cada período, los cuales favorecieron el
establecimiento y la reproducción de lógicas y prácticas disímiles. El estudio recurrió
fundamentalmente al análisis bibliográfico para su desarrollo argumental.
Calvi y Cimilo (2009), de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA y el SIEMPRO
respectivamente, analizan el desempeño y las principales consecuencias del sistema previsional
mixto implantado en 1993 a la luz de la reciente re-estatización del subsistema de capitalización.
Estudian la evolución de distintos indicadores relativos al sistema de previsión social (cotizantes,
beneficios, tasas de aportes y contribuciones, ingresos, erogaciones, haberes, entre otros): un
notable deterioro de las condiciones de retiro de los asalariados y una significativa reducción del
costo salarial son los principales elementos que emergen del análisis propuesto. Asimismo, se
realizan simulaciones que permiten identificar la masa de recursos que dejó de percibir el Estado
y que fueron captados por el sector financiero, parte de la cual se transformó en deuda pública
(para cubrir el déficit en el sistema previsional). Por último, un análisis de la reformulación
reciente (en comparación con las principales características de los dos sistemas que estuvieron
vigentes sucesivamente desde 1968 y 1993) da cuenta de cambios y continuidades en materia
de previsión social. El enfoque metodológico es cuali cuantitativo; los datos cuantitativos
provienen de fuentes oficiales (MTESS, SAFJP y MECON) y fueron consultadas distintas normas
legales.
En la última obra de esta serie, Danani y Beccaria (2009), de la UNGS/UBA y UNGS
respectivamente, analizan el proceso de reforma, iniciado entre 2003 y 2004, por el cual a lo
largo de los cinco años posteriores fueron abordándose diferentes aspectos del sistema
previsional edificado durante la década de 1990, hasta su radical modificación en 2008. Se
interrogan respecto de los puntos de ruptura y continuidad con las políticas de la década anterior
e identifican los grupos y sectores que a lo largo del proceso de reforma se constituyeron en
actores relevantes. Asimismo, se caracterizan las transformaciones institucionales operadas en

22
el esquema resultante a lo largo del período estudiado. El enfoque metodológico es cualitativo,
en base a fuentes bibliográficas y análisis de documentos, y se asocia con las preocupaciones
ya mencionadas de Danani (2003) y Cerdá (2004).
Yendo a las tres obras restantes, Goldberg y Lo Vuolo (2006), investigadores del CIEPP, se
ocupan de revisar la historia del sistema de previsión social en la Argentina con el interés dirigido
hacia su cambio futuro, con la convicción que no debe limitarse a algunos parámetros del actual
sistema, sino que debe modificar la propia lógica de funcionamiento de sus principios de
organización. Documenta críticamente la experiencia internacional y las recomendaciones del
Banco Mundial sobre el tema. La hipótesis del libro es que el modelo de estratificación creado
por el actual sistema de previsión social es consistente con el modelo de acumulación instaurado
en la década del noventa. El cambio de ese modelo de acumulación, necesariamente obliga a
modificar los principios que regulan el sistema de previsión social; no puede pensarse que ese
modelo de acumulación está cambiando si no se generan cambios en el sentido propuesto para
el sistema de previsión social. El enfoque metodológico es cuali cuantitativo; los datos
cuantitativos provienen de diferentes fuentes oficiales y fueron analizadas distintas normas
legales.
El estudio de Cetrángolo y Grushka (2008) de la CEPAL, reseña la evolución del sistema
previsional desde la reforma de 1994, incluyendo las pensiones no contributivas; analiza en
detalle el alcance de los cambios introducidos desde 2003 (se estableció una recuperación
diferenciada de las prestaciones; se flexibilizaron los requisitos a través del establecimiento de
una moratoria, que permitió el alta de más de un millón de beneficiarios; y se introdujo la opción
para volver al régimen de reparto, en algunos casos de manera automática) discutiendo sus
ventajas y limitaciones y evaluando prospectivamente el funcionamiento futuro del régimen
público. Por último se analizan los desafíos implicados en la consolidación de un esquema de
protección social para los mayores que logre amplios niveles de cobertura y sea sostenible
financieramente. El enfoque metodológico es cuali cuantitativo; los datos cuantitativos provienen
de diferentes fuentes oficiales y fueron analizadas distintas normas legales.
Para finalizar, el documento del Banco Mundial, elaborado por Rofman, Fajnzylber y Herrera
(2009) describe las recientes reformas del sistema jubilatorio adoptadas en la Argentina y Chile.
Las reformas estructurales llevadas a cabo en los ’80 y los ’90 pretendieron mejorar la
sustentabilidad fiscal de largo plazo y el diseño institucional de los sistemas, mientras que
trasladaban parte de los riesgos sociales y económicos desde el Estado hacia los participantes
del sistema. En años recientes, las autoridades de ambos países coincidieron en identificar a la
insuficiencia de la cobertura entre los adultos mayores y al bajo nivel de los beneficios otorgados
como los dos principales problemas de los sistemas previsionales vigentes. Como resultado de
ciertas divergencias institucionales y políticas, las respuestas ofrecidas fueron dispares. En
Chile, un proceso prolongado y participativo redundó en una amplia reforma que se concentró en
los impactos a mediano plazo, mediante ajustes cuidadosamente calibrados. En Argentina, en
cambio, las reformas fueron adoptadas a través de un gran número de correcciones sucesivas,
con un debate público de baja actividad respecto de sus implicancias y efectos sobre la
cobertura y las necesidades fiscales. El enfoque metodológico es cuali cuantitativo; los datos
cuantitativos provienen de diferentes fuentes oficiales y fueron analizadas distintas normas
legales. Junto con el trabajo de Goldberg y Lo Vuolo (2006), comparten la perspectiva de política
comparada como estrategia de análisis.
Una mirada de conjunto a las obras sobre el sistema previsional indica la atención privilegiada
respecto del proceso de reforma, iniciado en 1993, y con la introducción sucesiva de cambios
graduales hasta su fuerte reformulación de 2008. Dependiendo de la fecha de elaboración del
estudio, se analizan las correspondientes al período estudiado. Algunos textos (Goldberg y Lo
Vuolo, 2006; Cetrángolo y Grushka, 2008; Rofman, Fajnzylber y Herrera, 2009) se orientan

23
también hacia la discusión prospectiva de la sostenibilidad futura, demográfica y fiscal, del
sistema previsional.
Con excepción de los trabajos de Danani (2003), Cerdá (2004) y Danani y Beccaria (2009) que
desarrollan un enfoque que incorpora características microsociales (acción colectiva de los
actores relevantes), todos las investigaciones son macrosociales y en general con tratamiento de
evidencia cuantitativa basada en fuentes oficiales. La otra característica metodológica común es
el análisis de contenido de normativa legal como modo de estudio del proceso de reforma. No se
identificaron, a diferencia de los estudios analizados en la sección anterior, investigaciones con
enfoques microsocial orientados a identificar la “experiencia subjetiva” de la población
beneficiaria de la seguridad social.

24
 III. RECAPITULANDO

III.1. Acerca de las obras y los equipos de investigación

En primer lugar, vale señalar que desde el punto de vista cuantitativo, la producción relevada es
importante: con distintos niveles de extensión y complejidad en cuanto a su contenido, se
identificaron más de un centenar de obras en las áreas temáticas prioritarias que versaran sobre
aspectos diversos de la Región Metropolitana Buenos Aires (RM) (excluyendo del conteo los
trabajos sobre seguridad social).
Debe inmediatamente señalarse la ausencia de estudios globales sobre la RM en los temas bajo
análisis: se muestra a la RM a través de sus partes integrantes, que no logra ser reconstruida
como un objeto de estudio con entidad propia. Es decir, cuando se piensa en la RM en verdad lo
que aparece son dos territorios fuertemente diferenciados, la CABA por un lado, y el conurbano
por el otro, y la reconstrucción de la dinámica metropolitana no reaparece a partir de la lectura de
las obras que analizan las áreas temática bajo estudio. Puede afirmarse que el enfoque
metropolitano es externo al campo de análisis propio de las áreas temáticas prioritarias (cf. Pírez,
1994, en el ya clásico estudio sobre la ciudad metropolitana Buenos Aires).
El estudio de los sistemas administrativos y de prestación de servicios (de salud, judicial, penal,
fiscal) que emerge en algunas de las obras estudiadas tiende a recortar un territorio que entra en
conflicto con la noción de RM. El peso de la definición de la competencia administrativa es
decisivo en la ruptura de la continuidad de la “ciudad metropolitana” en tales análisis. Las
conexiones con la RM reaparecen débilmente a partir de los flujos de relaciones sociales que
desbordan esa definición administrativa (por ejemplo, pacientes de un centro de salud que viven
en una jurisdicción diferente a donde está emplazado) pero sin lograr romper la lógica de
análisis. En consecuencia, la CABA por un lado y la Provincia (o el conurbano a partir de sus
municipios) por el otro, constituyen referentes territoriales que solamente pueden ser
recuperados mediante planteos de la investigación en la RM con otro alcance a los analizados
en el presente estudio 8 .
En las obras que analizan niñez, infancia y adolescencia y, especialmente gestión en salud, la
CABA tiende a presentarse como un objeto de atención privilegiado.
Por el contrario, en el área temática denominada residualmente como Gestión Local de Políticas
de Asistencia Social, la concentración de estudios respecto de los partidos del conurbano es
enorme; de hecho, la razón por la cual se estableció esta categoría ex post del relevamiento fue
precisamente porque mediante esa temática se constituye el “modo de aparición” recurrente del
conurbano en el estudio de las políticas sociales 9 . Es el escenario por donde desfila la política
social, en desmedro de los escasísimos estudios sobre la CABA en esa área temática.
En esa dirección, en muchas de estas obras, más que objeto de estudio, la RM tiende a
presentarse como un espacio contextual de despliegue de las acciones de la política social,

8 En el documento de la UNGS punto 5, se menciona como un resultado no alcanzado de la producción propia

relevada hasta 2005: “convertir a la RMBA en unidad de análisis y no solamente en referente contextual”. El tema
sigue pendiente luego de un primer análisis a un campo de producción más amplio y diverso. Una línea de
investigación posterior debería indagar sobre las agendas de las instituciones que promueven y financian la
investigación, como forma de identificar los incentivos para un desempeño como el mencionado.
9El otro modo de aparición es mediante el dominio geográfico muestral del Área Metropolitana de la EPH, en
especial en estudios sobre condiciones de vida. No constituyeron objeto de este estudio.

25
generalmente asociado al “estudio de caso” (municipal o barrial), en particular al tratarse del
análisis de políticas nacionales. En ese sentido, el Plan Jefes y Jefas de Hogar se lleva el mayor
interés, razonablemente en tanto la política emergente de mayor significación a partir de 2002.
Una variación importante de este tipo de estudios invierte la preocupación: construye al territorio
municipal como unidad de análisis dado el interés por los aspectos asociados a la gestión local
(en sentido amplio) de diferentes servicios, políticas o programas sociales. La contribución de
estos trabajos es la reconstrucción del despliegue de la política social en el territorio analizado,
muchas veces en visones de conjunto, superando las fronteras programáticas o sectoriales.
Puede decirse que la emergencia de la preocupación sobre las capacidades (en sentido amplio)
de administrar una agenda “ampliada” por parte de los gobiernos locales en el período analizado
retoma, tal vez con marcas no tan precisas ni explícitas, los estudios de fines de de la década de
los ochenta y principios de los noventa sobre el tema. Si en aquellos las cuestiones de
ampliación de la agenda local se vinculaban estrechamente con el proceso de democratización y
con los problemas asociados al “ajuste estructural”, en un escenario de descentralización de las
funciones estatales, las reflexiones de este período parecen ser derivaciones del proceso
posterior a la crisis de 2001 / 2002, del derrumbe de la situación social y el peso sobre la gestión
local que significó el mencionado proceso.
La lectura atenta de algunos trabajos seleccionados de esta área temática publicados en esta
década pero que analizan la situación de la última mitad de la década pasada enhebran y dan
continuidad al proceso de deterioro de la situación social y de creciente responsabilización
municipal sobre la cuestión social que no es solamente producto de la crisis de 2001 / 2002. La
magnitud de ésta última y el recorte del horizonte temporal de las obras seleccionadas hacia ese
umbral del presente estudio tienden a difuminar un proceso que no puede datarse solamente a
partir de allí, que tal vez silencia, de manera implícita, el largo proceso de deterioro social que se
inició con anterioridad a ese hito y, paralelamente, la atención intelectual sobre el escenario local
de gestión.
En el área temática niños, infancia y adolescencia se observa un marcado interés en los temas
de protección integral / conflicto con la ley y en chicos en situación de calle y trabajo infantil. En
tal sentido, un punto en común de las investigaciones analizadas en el área temática es el
paradigma de los derechos humanos, específicamente la doctrina de la protección integral, que
funciona como marco teórico de las investigaciones y como marco ético normativo en tanto
dimensión aspiracional respecto de la brecha entre la situación analizada y la situación deseada.
Puede señalarse como la gran línea orientadora del debate en el campo, en especial a partir del
sustantivo cambio normativo legal en el ámbito de la infancia a partir de 1991 y especialmente
con la reforma constitucional de 1994. En esta área temática se identifica, tal vez como en
ninguna otra, la potente emergencia de la “retórica de los derechos” y de la participación de un
enfoque disciplinario “socio jurídico”.
Un punto a destacar respecto de las obras vinculadas con la “gestión en salud” es la importante
producción que da cuenta de los servicios de salud de la CABA, lo que posiciona a su sistema de
atención hospitalaria y a sus programas sanitarios como un foco de atención privilegiado. Cabe
mencionar que los trabajos sobre el conurbano quedan cuantitativamente relegados, a la vez que
fuertemente signados por la preocupación teórica en la “gestión local”. También se advierte en el
área temática mencionado un enfoque sistémico en muchos estudios, en términos del análisis
del funcionamiento de un sistema, o bien de aspectos parciales que integran una red. En ese
sentido, se asemeja al abordaje del área temática de la seguridad social. Por otro lado, ambos
campos admiten, entre los estudios analizados, un enfoque disciplinario desde la tradición
económica.

26
Entre las obras analizadas de Gestión Local de Políticas de Asistencia Social, es posible trazar
tres líneas fuertes en la reflexión teórica: una primera se vincula con la participación social en las
políticas sociales y sus derivadas respecto de la instrumentalización de las demandas sociales;
un segunda aborda la cuestión de la gestión local como problema de la política social en la RM,
en sus derivadas políticas y técnicas; y una tercera se inclina por la producción de la subjetividad
de los sujetos de las políticas sociales.
Entre las obras analizadas sobre seguridad social prima un enfoque estructural, macrosocial,
donde la cuestión territorial pasa a segundo plano: los estudios tienen un recorte nacional, como
producto de la condición administrativa del objeto de estudio. En esa dirección, no existe la
reflexión metropolitana sobre la seguridad social en ninguna de las obras analizadas.
Los estudios cuantitativos en las obras analizadas se encuentran en cuatro tipos de diseños: i)
en el campo de la economía de la salud, con una orientación econométrica y diseños explicativos
con pretensiones de validación de hipótesis; ii) en los estudios sobre seguridad social, mediante
el uso de registros estadísticos con fines descriptivos; iii) en encuestas de evaluación de
usuarios de programas sanitarios; y iv) en relevamiento de chicos en situación de calle. En
general, predominan los estudios basados en métodos cualitativos.
Desde el punto de vista metodológico, un conjunto de los estudios categorizados como Gestión
Local de Políticas de Asistencia Social indican una formulación que podría presentarse del
siguiente modo: “diseño descriptivo/interpretativo + estudio de caso + metodología cualitativa +
enfoque microsocial”. La preocupación teórica por la subjetividad de los “sujetos asistidos” es un
foco de atención importante. Es curioso, como ejemplo contra fáctico de oposición, que no se
hayan identificado estudios con el mismo enfoque sobre los beneficiarios de la “moratoria
previsional”: en esa área temática prima en forma excluyente, los trabajos macrosociales de
carácter estructural.
Si bien abundan los estudios de caso, se pueden encontrar dos categorías bien distintas en las
decisiones de los autores: por un lado, el caso “único” (el programa social X o el servicio Y) y,
por el otro, el caso “típico” (una categoría resbaladiza pero que podría asimilarse a los estudios
sobre los denominados “barrios bajo planes”; cf. Errandonea, 1985). Sin embargo, pese a las
conocidas limitaciones metodológicas de los estudios de caso, tienden a ser utilizados para la
formulación de “hipótesis interpretativas”, vale decir, relaciones entre las propiedades del caso
que puedan ser retomadas en otros estudios y plausibles de ser generalizables a otros campos
de la política social 10 . El punto es que no siempre parecen dialogar los estudios (especialmente
aquellos considerados como casos “típicos”) constituyendo un campo de conocimiento plural
pero dominado por la multiplicación de estudios en paralelo, especialmente en el área temática
de la Gestión Local de Políticas de Asistencia Social 11 .
En conexión con esta última afirmación, la combinación de esos estudios de caso “típico” con un
enfoque microsocial tiende a afirmar en el campo de estudio de la política social una sociología
interpretativa de la marginación social. Es decir, una investigación cuyos fines aplican menos a la

10 “La identificación y formulación de un problema concreto ofrecen en general al estudio de casos la posibilidad de

formular hipótesis interpretativas. Un estudio de este tipo tiende a concentrar su atención en relaciones entre las
propiedades del caso que se puedan generalizar. Aun cuando las hipótesis así formuladas no se pueden verificar en
el interior del estudio, se pueden retomar en otras investigaciones de distinta naturaleza. Hoy en día, una gran parte
de las hipótesis planteadas a partir de las investigaciones comparadas tienen su origen en estudios intensivos de
casos singulares. Esto también se debe al hecho de que la naturaleza intensiva del estudio del caso ofrece algunas
ventajas: permite tomar en consideración muchos factores y, por tanto, formular diferentes hipótesis incluso
alternativas” (Bartolini, 1980:71/72).
11Woolgar (1991) señala que la investigación científica debe reunir al menos dos condiciones: la novedad y la
significatividad. La repetición de estudios en una misma línea tiende a poner en entre dicho la primera condición.

27
comprensión y evaluación de la política social y más a la experiencia subjetiva de los individuos
que participan en ella.
Los enfoques analíticos sobre las políticas sociales tienden a recibir un examen severo, con una
fuerte impronta que puede caracterizarse como “tecnocrática”, despojado de sus condiciones
políticas concretas de emergencia y desempeño y de sus posibilidades de alcanzar al menos
algunos logros: contexto (crisis y sus consecuencias) + enfoque normativo (las políticas sociales
deben hacer cosas tales como integrar, igualar, asegurar derechos, escuchar a todos, no
discriminar, etc.)+ examen crítico (nunca las políticas sociales cumplen con esa expectativa). Si
bien forzada, puede ser una fórmula ayude a caracterizar a un conjunto de los trabajos
analizados.
Los límites del presente estudio se manifiestan respecto de qué se puede decir sobre el campo
estudiado. Retomando la pregunta de Danani (citada en UNGS/ICO s/f) “¿Qué se sabe? ¿Quién
sabe (o dice saber)?”. Por un lado, las obras, en su calidad de unidad de análisis, fueron
sometidas a un criterio de selección y que, como tales, son hechos definitivos con sus
particularismos (tesis, ponencia o artículo) en cuanto a su dominio temático. La condición
descriptiva del estudio se muestra suficiente para intentar una primera respuesta al interrogante
planteado.
Ahora bien, el interrogante entraña problemas adicionales. Una fuerte limitación del presente
estudio es reconocer “las condiciones de producción” de las obras; es decir, la interrogación
respecto de las historias de conformación, desarrollo y permanencia de los equipos de
investigación, las dinámicas institucionales en la fijación de las agendas de investigación, el
papel que cumplen las agencias de financiamiento de la investigación, la inscripción de los temas
de tesis de posgrado en las orientaciones de las áreas de posgrado de las universidades
relevadas, la influencia de los directores de tesis en la selección de los temas, las valoraciones y
preferencias en cuanto a la elección de los medios de circulación de las obras (congreso,
revistas, etc.), entre otras preguntas de investigación posibles que están fuera de alcance de la
estrategia metodológica prevista en el presente estudio: tal como fue diseñado, no tiene la
capacidad de, a partir de la obra, “tirar de la piola” hacia atrás para reconstruir esa dinámica
histórica respecto de su producción 12 . No es un objeto aprehensible mediante el planteo
metodológico adoptado por este estudio. Las “obras” como objetivación del trabajo (hecho
definitivo) de investigación individual o colectiva llevan inscriptas esas condiciones de
producción, de manera más o menos evidente; sin embargo, en este informe se optó por
restringir el análisis a las condiciones formales (metodología, línea de debate, alcance territorial,
etc.) como forma privilegiada de abordaje de cada una de las obras de las áreas temáticas. En
tal caso, queda planteada la preocupación respecto de la reconstrucción de esas condiciones de
producción de las obras del campo a través de un diseño metodológico más apropiado para ese
propósito: el presente relevamiento proporciona solamente algunas evidencias torpes de esa
dinámica.
A la vez, mientras las “obras” como unidad de análisis ofrecen escasa controversia, la unidad de
análisis de este segundo problema de investigación tiene otro carácter: ¿son los equipos de
investigación o los proyectos de investigación? El ordenamiento y clasificación de ambas
unidades entraña problemas metodológicos diferentes, en especial de orden temporal (un
período de una década constituye un stock de obras pero supone, sucesiva y simultáneamente,
la formación y separación de equipos de investigación y el inicio y finalización de los proyectos

12Por ejemplo, la profusión de los estudios de caso ¿pueden ser reflejo de las condiciones institucionales en las
cuales se desarrolla la investigación (recursos limitados y esfuerzos individuales)? Esa respuesta requiere de un
abordaje metodológico particular.

28
de investigación. A la vez, los investigadores pueden tener múltiples adscripciones
institucionales, con lo cual el problema tiende a multiplicarse. La categoría “proyecto de
investigación” es también problemática sin una definición operacional estricta.
De todos modos, es posible mencionar al menos en forma exploratoria algunos indicios, en base
a las obras analizadas y a la información disponible respecto de proyectos y equipos de
investigación.
Entre la producción relevada de las universidades nacionales del conurbano se identificaron una
serie de estudios de caso en sus zonas de influencia (UNLA, UNSAM, UNQUI, La Matanza,
Lomas de Zamora), sin marcarse como líneas potentes de investigacion en la mayoría de ellas 13 .
La UNGS ofrece una definición institucional única respecto del conurbano (Instituto del
Conurbano) 14 . Por lo tanto, la existencia de un número importante de casas de estudios
superiores en la RM no parece haber constituido un cambio decisivo en cuanto a las agendas de
investigación y al volumen de las obras respecto de la política social. Al menos, el recorrido por
la información disponible en sus sitios de Internet y el relevamiento desarrollado en el presente
trabajo no logran establecer un nítido perfil respecto de la cuestión.
No obstante, vale mencionar algunos equipos de investigación que se dibujan con presencia en
el campo:
• El Grupo de Estudios e Investigaciones sobre Infancia, Adolescencia y Juventud (GEIA)
del Instituto “Gino Germani” de la Facultad de Ciencias Sociales (UBA) como referente
especializado sobre la infancia y la adolescencia y juventud.
• El Programa Observatorio de la Deuda Social Argentina de la Pontificia Universidad
Católica Argentina, también abocado a temas de niñez, infancia y adolescencia.
• En la Universidad Nacional de General San Martín (UNSAM) se advierten dos equipos
de investigación sobre políticas sociales: en la Escuela de Política y Gobierno, orientado
por Guillermo Alonso, y en la Escuela de Posgrado, a cargo de Graciela Di Marco.
• En la Universidad Nacional de Quilmes, el equipo de Sergio Ilari.
Respecto de los centros de investigación independientes, se destaca la producción del CEDES y
de CIPPEC en el área temática de salud, del CELS en el área temática niñez, infancia y
adolescencia y del CIEPP en el área temática de seguridad social.
En cuanto a ciertos esfuerzos editoriales, es destacable la revista especializada Salud Colectiva
de la UNLA, importante como medio de difusión del debate en el campo de la salud, entre ellos
de los temas de la RM.
Como campo de circulación han sido notables las ponencias en las diferentes ediciones del
Congreso Nacional de Estudios del Trabajo (organizado por la Asociación Argentina de
Especialistas en Estudios del Trabajo - ASET) y del Congreso Nacional de Políticas Sociales
(organizado por la Asociación Argentina de Políticas Sociales - AAPS). Pese a que se trató de
una búsqueda intencional, no deja de llamar la atención la cantidad de trabajos sobre las áreas
temáticas identificados en las distintas ediciones de los mencionados congresos. Paralelamente,
se advierte una baja circulación de estos temas en las revistas especializadas relevadas.

13 En algunos casos, cuestión que es necesario dilucidar con mayor atención, puede confundir al observador la

agenda de investigación con la agenda de asistencia técnica y/o de extensión de las universidades.
14El otro caso es la UNTREF que posee el Instituto de Estudios Metropolitanos (sin información disponible respecto
de su actividad) y la reciente creación del Centro de Estudios e Investigación en Políticas Sociales Urbanas.

29
Es también destacable la tarea editorial del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires: por un lado,
la Revista Población y, por el otro, la acción del Centro de Documentación en Políticas Sociales,
han puesto en circulación un importante material. En contraposición, no se ha advertido un
desarrollo similar de parte del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, con excepción de la
tarea de la Fundación Banco Provincia y sus informes sobre desarrollo humano y de la
publicación de los Cuadernos de Economía por parte del Ministerio de Economía, si bien el
último trabajo publicado data de julio de 2006.
A la vez, en las obras que analizan niñez, infancia y adolescencia y, especialmente gestión en
salud, la presencia de organismos públicos con capacidad de reflexión y documentación
respecto de sus propias prácticas en los temas mencionados y ubicados en ese distrito en
cuanto a su competencia y responsabilidad, ofrecen una contribución importante al conocimiento
del campo. Dicha contribución tiende a presentarse como uno de los resultados preliminares a
destacar del presente estudio. Por su parte, la producción en materia de previsión social también
tiene un componente oficial importante, aunque con un enfoque estructural, no asimilable a los
mencionados.
En las áreas temáticas de niños, infancia y adolescencia y de gestión en salud se advierte la
influencia de los organismos internacionales como promotores de publicaciones valiosas para el
campo (UNICEF y OPS/OMS respectivamente). Lo mismo ocurre con la CEPAL, OIT y en menor
medida con el Banco Mundial, para la seguridad social.
En síntesis, se encontró un volumen elevado de producción académica en las áreas temáticas
analizadas y, a la vez, una pluralidad de instituciones académicas y oficiales como productoras
de ese material. Lo paradójico es que las universidades nacionales ubicadas en la RM no
predominan como productoras del material académico sobre la RM.

III.2 La producción de la UNGS respecto del campo estudiado

No es cómoda la situación de comentar este aspecto, dada la naturaleza del estudio. De todos
modos, se emitirán unos breves comentarios.
En primer lugar, la RM sigue siendo un objeto de estudio esquivo, tanto para la UNGS como lo
antedicho en el análisis del campo en su conjunto. A la vez, para la UNGS sigue estando
ausente la atención sobre la CABA, en tanto área central de la ciudad metropolitana.
Una fortaleza de la producción de la UNGS tiende a concentrarse en el área temática de la
gestión en salud, donde el desarrollo establecido de un enfoque respecto de la gestión local,
como señala el estudio anterior de la propia universidad (UNGS/ICO s/f), no escinde “política y
gestión” y opera en una prudente distancia respecto de la dinámica “macro y microsocial”
integrando ambas esferas en una perspectiva analítica potente. Es decir, lejos de la mirada de la
sociológica interpretativa relevada en muchos trabajos y, en cambio, orientada hacia una
perspectiva de la sociología política, con énfasis en la acción colectiva y en la dinámica de los
actores. Se advierte una cierta continuidad del enfoque mencionado en los trabajos analizados
sobre gestión local de la UNSAM. Vale decir, puede considerarse una contribución teórico
metodológica fuerte en el debate. A modo de observación, tal vez pueda pensarse en un futuro
una relación interdisciplinaria con el campo de la economía de la salud.
No se advierte la producción de la UNGS en el área temática de niñez; en tanto área de
vacancia, la trayectoria del Grupo de Estudios del IIGG y la producción de la CABA pueden ser
puntos de referencia para el desarrollo de una línea de trabajo original, cuyo contenido específico
merece mayor examen.

30
Por último, la continuidad de las investigaciones sobre seguridad social, otro punto de fortaleza
de la UNGS, tal vez puedan ensayar en un futuro algunas líneas de desarrollo que incorporen un
enfoque territorial y, a la vez, puedan combinar el nivel federal de la seguridad social con las
alternativas de protección social no contributiva de los niveles subnacionales en la RM.

III.3. Consideraciones finales

El estudio alcanzó sus metas en cuanto al relevamiento de las obras en las áreas temáticas pese
a los “errores de exclusión” seguramente cometidos respecto de muchas de ellas. El material
reunido describe razonablemente bien la discusión del campo analizado. No puede decirse lo
mismo en relación con los equipos y los proyectos de investigación. De todos modos, a partir de
la evidencia reunida, se ofrecen algunos elementos que pueden ser considerados para diseñar
un estudio complementario respecto de las “condiciones de producción” de las obras. La
combinación de ambos, el presente y el sugerido, puede convertirse en una estrategia que
permita avanzar en la construcción de algunas hipótesis más firmes respecto de las razones por
las cuales la producción académica relevada ofrece las características apuntadas.
La búsqueda de la información bibliográfica no ofreció dificultades sustantivas, con excepción de
las tesis de posgrado que, en virtud de la particular política de cada programa de posgrado, no
fue posible obtener los ejemplares, en papel o en soporte magnético de todos los materiales
seleccionados. El período establecido para el desarrollo del estudio fue limitado, en especial por
la exigencia de la carga de la ficha bibliográfica en WINISIS y por el desarrollo de los resúmenes
ejecutivos de un considerable volumen de obras (en este caso 52).
Por último, vale destacar la predisposición, el acompañamiento y la colaboración de los ID
responsables del presente estudio.

31
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