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CONPEDI - BRASLIA/DF
Apresentao
O volume rene os artigos apresentados e debatidos no GT Poltica Judiciria, Gesto e
Administrao da Justia, durante o encontro do CONPEDI realizado em Braslia no ms de
julho de 2016. O GT Poltica Judiciria resulta de um desafio: pensar a justia de forma
interdisciplinar, buscando metodologias e aportes de diferentes disciplinas para compreender
a "questo da justia". Mais frente, pretende-se desenvolver estudos em uma perspectiva
transdisciplinar que d conta de apresentar o problema da justia desde prismas externos ao
"campo do direito" e propor solues inovadoras, capazes de oferecer respostas mais eficazes
aos desafios postos hoje efetividade da prestao jurisdicional e s formas de soluo de
conflito em sociedades contemporneas.
A prpria nfase do GT na Poltica Judiciaria indica uma percepo do "problema da justia"
desde um vis mais amplo e aberto, que o expande para alm dos limites do Poder Judicirio.
De fato, na perspectiva externada pelos autores dos trabalhos reunidos neste volume, bem
como de suas coordenadoras, embora o Judicirio detenha o monoplio da jurisdio, no
funo exclusiva sua promover ou realizar a justia. Estas so tarefas que devem ser
compartilhadas entre todos os Poderes de Estado, rgos pblicos e privados, indivduos ou
grupos, para a soluo efetiva, no apenas formal, dos conflitos que naturalmente existem em
sociedades cada vez mais complexas. Interesses divergentes so o ponto de partida de
qualquer sociedade democrtica, e a forma como eles so compostos indica seu grau de
amadurecimento e compromisso democrtico.
A Constituio Brasileira deu um grande passo quando reconheceu o acesso justia como
um direito fundamental. Passados quase 30 anos de sua promulgao, o desafio hoje como
garantir a efetividade desse direito. Nessa direo, esforos tm sido feitos no sentido de
dotar o Poder Judicirio dos melhores recursos humanos, infraestrutura e ferramentas de
gesto capazes de incrementar seus resultados. Apesar disso formou-se um certo consenso de
que esta misso no pode mais estar concentrada apenas no Judicirio. Nesse sentido, o
conceito da Poltica Judiciria bastante til: implica em ter o Poder Judicirio e o sistema
de justia como objeto de polticas pblicas, de um lado e, de outro, os assume em contextos
especficos, como promotores de polticas que se voltam a assegurar a efetiva prestao
jurisdicional. Essas perspectivas incluem aes de todos os poderes pblicos para dotar o
sistema de justia de melhores prticas e, ao mesmo tempo, instituies privadas que tomem
para si o compromisso de solucionar parcela dos conflitos que tornaram-se comuns nas
Mestra em Direito pela Faculdade de Direito do Sul de Minas. Advogada. Professora da Libertas Faculdade
Integradas.
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Introduo
Segundo dados divulgados pelo Tribunal Regional Federal da Primeira Regio, no final de 2014 existiam
764.515 processos em tramitao nos Juizados Especiais Federais do TRF1, sendo 601.644 em tramitao
ajustada.
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1. Efetivao dos direitos sociais nos pases com altos nveis de pobreza e desigualdade
econmica e social
A incluso dos chamados direitos sociais e econmicos, s vezes chamados
indevidamente de direitos de bem estar 2, s listagens anteriores de direitos humanos foi
relativamente recente. Esses direitos, considerados pelos seus defensores como importantes
direitos de segunda dimenso3, como o direito sade, educao e seguridade social,
ampliaram muito o campo dos direitos humanos.
Embora esses direitos no apaream nas apresentaes clssicas dos direitos dos
seres humanos, como, por exemplo, na Declarao de Independncia Norte-americana de
1776 ou da Declarao Francesa de 1789, em larga medida fazem parte do domnio
contemporneo da revoluo dos direitos (SEN, 2011, p. 413).
De fato, as primeiras disposies constitucionais sobre a matria de direitos sociais
encontram-se na Constituio do Mxico, de 1917, e na Constituio de Weimar, que vigorou
na Alemanha entre os anos de 1919 a 1933. Contudo, o grande marco internacional dos
direitos sociais foi a Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948, que refletia uma
profunda mudana no pensamento social radical no mundo em transformao do sculo XX.
A Declarao da ONU abrange uma lista muito maior de pretenses e liberdades.
Inclui no apenas os direitos polticos bsicos, mas tambm o direito ao trabalho e educao,
a proteo contra o desemprego e a pobreza, o direito de sindicalizao e mesmo o direito a
uma remunerao justa. Esse fato considerado um avano radical, muito alm dos limites da
Declarao Americana de 1776 ou da Proclamao Francesa de 1789 (SEN, 2011, p.415).
No cenrio da Amrica Latina, foi comum a produo de modificaes
constitucionais nas primeiras dcadas do sculo XX, com a propenso de se anexar uma
extensa lista de direitos sociais, econmicos e culturais dentro do marco constitucional j
Amartya Sen explica que direitos de bem estar referem-se tipicamente aos direitos de aposentadoria, de
auxlio-desemprego e outras provises destinadas a minimizar algumas carncias sociais e econmicas
identificadas. A lista de carncias demandando atendimento pode ser ampliada para incluir o analfabetismo e
doenas passveis de preveno. (SEN, 2011. p. 414).
3
Um outro sentido em que se pode falar em dimenses dos direitos fundamentais naquele em que se vem
falando em geraes desses direitos, distinguindo-se a formao sucessiva de uma primeira, segunda, terceira
e, para alguns, como nosso Mestre Paulo Bonavides, tambm, j de uma quarta gerao. (...) Que ao invs de
geraes melhor se falar em dimenses de direitos fundamentais, nesse contexto, no se justifica apenas
pelo preciosismo de que as geraes anteriores no desaparecem com o surgimento das mais novas. Mais
importante que os direitos gestados em uma gerao, quando aparecem em uma ordem jurdica que j traz
direitos da gerao sucessiva, assumem uma outra dimenso, pois os direitos de gerao mais recente tornamse um pressuposto para entend-los de forma mais adequada e, consequentemente, tambm para melhor
realiz-los. (GUERRA FILHO, 1998, p. 13-21).
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5, inciso LXXVIII6, que assegurou a todos, sem qualquer distino, a razovel durao do
processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao, tanto no mbito judicial
quanto na esfera administrativa.
Assim, o ordenamento jurdico tem como principal tarefa estabelecer uma tutela de
direitos eficaz, no sentido de no apenas assegur-los, mas tambm garantir sua satisfao
(BEDAQUE, 1995, p. 23). Se a Constituio assegura a todos o direito de acesso ao
judicirio, a tal direito corresponde um dever do Estado de tutelar, efetivamente, os direitos
lesados ou ameaados.
Essa difcil tarefa do Estado de tutelar e efetivar os direitos dos indivduos,
expressamente garantidos no texto constitucional, torna-se ainda mais complexa e menos
efetiva quando se trata dos direitos sociais.
O inciso LXXVIII, do artigo 5, introduzido ao texto constitucional pela EC 45/04, assim dispe: LXXVIII a
todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados a razovel durao do processo e os meios que
garantam a celeridade de sua tramitao.
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Neste trabalho foi utilizado o mesmo termo adotado por Rodolfo Arango, para diferenciar dos direitos
humanos econmicos e sociais. Os direitos humanos sociais abrangem o direito alimentao, moradia,
sade, educao, ao trabalho e seguridade social. Para saber mais: ARANGO, Rodolfo. Proteccin nacional e
internacional de los derechos humanos sociales. In: Ciudadana y Derechos Humanos Sociales. Escuela
Nacional Sindical, 2001. p.136-165.
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Argumentos de Cranston questionados e refutados por ARANGO. Aqui apresentada apenas uma sntese do
que foi discutido de forma mais profunda no texto citado na nota anterior. No mesmo sentido, Amartya SEN faz
consideraes sobre os argumentos de Cranston e Onora ONeill em relao (in)viabilidade dos direitos
sociais. (SEN, 2011, p. 416-420).
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objeto dos direitos humanos sociais so determinados, no possvel afirmar seu carter de
direitos subjetivos; iv) argumentos democrticos e da separao de poderes alguns autores
sustentam que os direitos humanos positivos diferente dos negativos dificilmente podem
ser exigveis por via judicial, pois requerem a fixao de prioridades na repartio das receitas
tributrias, tarefa esta que corresponde ao parlamento (nesse sentido, os direitos sociais s
podem ser vistos como pautas ou diretivas dirigidas ao legislador).
As crticas delineadas acima, contudo, no se coadunam com o perfil contemporneo
de estado democrtico de direito nem com a noo atual de jurisdio que dele decorre, de
forma que tais argumentos revelam-se incompatveis com os fins do Estado brasileiro e com a
necessidade de proteo dos direitos sociais. Entretanto, como contra-argumenta Rodolfo
Arango, as teses expostas constituem srias objees contra os direitos humanos sociais e sua
possibilidade de proteo a nvel nacional e internacional9.
A principal barreira aos direitos sociais que, nas teorias apresentadas, no se tem
notado que inexiste diferena estrutural significativa entre os direitos civis e polticos e os
direitos sociais para efeitos de seu reconhecimento judicial (ARANGO, 2010, p. 7-8).
Segundo o autor, o conceito de direitos subjetivos segue vinculado s teorias tradicionais da
vontade e do interesse10, o que dificulta a compreenso dos direitos sociais.
Neste artigo, apresenta-se somente a ideia da necessidade de um novo conceito de direitos sociais
constitucionais e de direitos subjetivos, para explicar a importncia da efetivao dos direitos sociais nos pases
de grande desigualdade econmica e social.
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Roberto Gargarella faz uma reflexo atual sobre direitos e privilgios, partindo do princpio de que, hoje em
dia, o nico tipo de resposta dada pelo Estado para os gravssimos problemas sociais est vinculada ao
estabelecimento de planos sociais. Quando essa a resposta o governo est confundido, indevidamente, direitos
com privilgios. Um privilgio uma vantagem que o governo outorga, de acordo com suas possibilidades, de
carter discricionrio. Um direito, ao contrrio, deve ser concedido a seu detentor de forma incondicional. O
governo deve assegur-lo sem dilaes e sem discricionariedade alguma. Tambm no pode garantir apenas os
direitos de alguns, em detrimento de outros, conforme a sua vontade ou avaliaes polticas que faa a respeito.
O governo, de modo ingnuo, confunde direitos com privilgios, e trata as demandas de alguns em defesa de
seus direitos elementares como se fossem demandas por privilgios. (Traduo livre). (GARGARELLA, 2006.
p. 52-53).
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Para tanto, prope o que ele denomina um conceito evoludo de direitos subjetivos:
apto a concretizar uma concepo corretiva da justia, sensvel s diversas situaes dos
indivduos e, principalmente, capaz de refutar os argumentos daqueles que alegam que os
direitos sociais constitucionais entre eles os direitos educao, sade e seguridade
social no so verdadeiros direitos fundamentais.
Frente a essa realidade terica, afirma Arango, um conceito evoludo de direitos
subjetivos deve ser capaz de reproduzir inteiramente a linguagem sobre os direitos, sejam eles
negativos ou positivos, e por sua vez, de incorporar em sua definio os critrios para
determinar sua violao.
normativa basada en razones vlidas y suficientes, cuyo noreconocimiento injustificado amenaza causar un dao inminente a su
titular. (ARANGO, 2001, p. 106)
11
PNDU. Relatrio de Desenvolvimento Humano 2014 Ascenso do Sul: progresso humano num mundo
diversificado. Percentagem da populao que vive abaixo da linha nacional de pobreza, que a linha de pobreza
considerada adequada a um pas pelas suas autoridades. As estimativas nacionais baseiam-se em estimativas
ponderadas de subgrupos de populao obtidas de inquritos s famlias. O ltimo levantamento divulgado pelo
PNDU foi realizado no ano de 2012. Disponvel em: http://www.pnud.org.br/arquivos/RDH2014pt.pdf.
12
Arango utiliza-se da Teora de la justicia, de John Rawls, para fazer a distino entre sociedades bien
ordenadas e sociedades no bien ordenadas.
13
Reivindicaes pela concretizao de direitos fundamentais (especialmente direitos prestacionais) pelo
Estado tm levado a um aumento de procura pelo Poder Judicirio. (BAHIA, 2012, p. 109).
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Para superar esse ceticismo frente poltica tradicional e dar efetividade aos direitos
sociais, Arango prope algumas estratgias (ARANGO, 2010, P. 10-17)14, dentre as quais, as
estratgias jurdicas que sero expostas a seguir.
2. Adoo de estratgias jurdicas para enfrentar os desafios realizao dos direitos
sociais constitucionais
Diversamente dos direitos negativos, para cuja proteo requer-se apenas que o
Estado no permita sua violao, os direitos sociais no podem simplesmente ser atribudos
ao indivduo, pelo contrrio, eles exigem permanente ao do Estado, com vistas a financiar
subsdios, remover barreiras sociais e econmicas, promovendo a realizao dos programas
sociais que so os fundamentos desses direitos e das expectativas por eles legitimadas 15.
Entretanto, diante da dificuldade de sua realizao, e da inexistncia ou ineficcia de
polticas pblicas que atendam populao, as demandas pela concretizao dos direitos
sociais acabam sendo decididas pelo Poder Judicirio, que, por sua vez, precisa levar em
considerao as especificidades e particularidades do caso concreto, alm de outros aspectos,
por vezes conflitantes como o mnimo existencial e a reserva do possvel.16
As estratgias jurdicas versam basicamente sobre a identificao de quais so os
direitos sociais reconhecidos constitucionalmente, qual o alcance de seu contedo, quem so
seus titulares e obrigados e como se estabelecem seus limites.
ARANGO (2010, p. 10-17) prope quatro estratgias para enfrentar a problemtica mundial e regional dos
direitos sociais: Estratgias jurdicas; polticas; de mobilizao social; econmicas e culturais. Neste estudo
foram abordadas apenas as estratgias jurdicas.
15
Para Mauro Cappelletti (1999. p. 41-42), nessas novas reas do fenmeno jurdico, importantssimas
implicaes impem-se aos juzes. Em face de legislao social que se limita, frequentemente, a definir a
finalidade e os princpios gerais e, diante de direitos sociais essencialmente dirigidos gradual transformao do
presente e formao do futuro, os juzes muitas vezes tm assumido a posio de negar o carter preceptivo de
tais leis e direitos programticos. Reitera que a diferena em relao ao papel mais tradicional dos juzes
apenas de grau e no de contedo: em alguma medida, toda interpretao criativa, e sempre se mostra um
mnimo de discricionariedade na atividade jurisdicional. Entretanto, afirma que, quanto mais vaga a lei e mais
imprecisos os elementos dos direito, mais amplo se torna tambm o espao deixado discricionariedade nas
decises judicirias. Portanto, esta a causa da acentuao que teve o ativismo, o dinamismo e a criatividade
dos juzes em nossa poca.
16
Para Ana Paula de Barcellos, o mnimo existencial formado pelas condies bsicas para a existncia e
corresponde parte do princpio da dignidade da pessoa humana qual se deve reconhecer eficcia jurdica e
simtrica, podendo ser exigida judicialmente em caso de inobservncia (BARCELLOS, 2002. p. 252-253). Sobre
a reserva do possvel, Ada Pellegrini afirma que: A implementao de uma poltica pblica depende, em
primeiro lugar, de disponibilidade financeira a chamada reserva do possvel. E a justificativa mais usual da
administrao para a omisso reside exatamente no argumento de que inexistem verbas para implement-la.
(GRINOVER, 2011, p. 138).
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...o equvoco de rejeitar as pretenses de direitos humanos com base no fato de no serem plenamente
exequveis que um direito no realizado por inteiro ainda continua a ser um direito, demandando uma ao
que remedie o problema. A no realizao, por si s, no transforma um direito reivindicado num no direito,
pelo contrrio, ela motiva uma maior ao social (SEN, 2011, p. 419-420).
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A Seguridade Social, nos termos do artigo 194 da CF/88, um conjunto integrado de aes de iniciativa dos
Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e
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grandes desafios enfrentados pelos juzes, principalmente dos Juizados Especiais Federais,
onde tramita a grande maioria das lides previdencirias.
Outro grande desafio encontrado pelos Juizados Federais foi o de adequar as formas
existentes para que fosse propiciado o acesso justia para as camadas mais injustiadas da
sociedade. Esse enfoque do acesso justia (CAPPELLETTI; GARTH, 1998, p. 161),
surgido em muitos pases, modificou os mtodos tradicionais de se pensar o servio
jurisdicional, incitando o Judicirio a pensar em sistemas mais modernos e eficazes, capazes
de atender s necessidades daqueles que, por tanto tempo, no tiveram possibilidade de
reivindicar seus direitos.
Porm, observa-se que, decorridos 27 anos da promulgao da CF/88, o direito ao
pleno acesso justia ainda est muito longe de ser concretizado para a maioria da populao,
principalmente para os pobres20, os excludos, que so hipossuficientes em todos os mbitos
da sociedade: educacional, econmico, social, poltico e jurdico.
Diante do cenrio atual, coube ao Poder Judicirio, alm da funo jurisdicional que
lhe exclusiva, encontrar alternativas para permitir o acesso justia e a apreciao das
demandas que lhe forem oferecidas. Nas ltimas dcadas, principalmente depois da criao
dos Juizados Especiais (estaduais e federais), a procura pelo Judicirio aumentou
consideravelmente, o que demandou outras iniciativas por parte dos Juzes e dos rgos
Gestores para facilitar o acesso justia e diminuir o tempo de julgamento da lide.
Nesse contexto, a Justia Federal tem-se mostrado ativa, cadastrando nos ltimos anos
diversas prticas judicirias, de iniciativa dos Juzes e servidores de diversas regies21, com o
objetivo de reduzir os atos processuais, simplificar os procedimentos, diminuir o tempo de
tramitao dos processos e ampliar o acesso justia.
Buscando-se a adequao dos procedimentos previstos no Cdigo de Processo Civil,
para a realizao das provas periciais indispensveis ao julgamento das lides previdencirias e
assistncia social. Representa, assim, o conjunto total dessas trs reas - e no qualquer delas isoladamente. l.
20
J.J. Gomes Canotilho faz uma breve reflexo, indagando: (ser) possvel uma opo pelos pobres na
cincia do direito? Quais so na realidade os pobres que devem ser protegidos pelo direito? Esclarece que se a
cincia do direito quiser colocar os pobres como sujeitos relevantes nas construes terico-dogmticas,
dever, desde logo, ultrapassar as pr-compreenses ou cosmovises meramente ideolgicas, religiosas e
econmicas. Uma opo realista pelos pobres assentar em uma perspectiva inclusiva e dialgica, no devendo
eliminar nenhuma camada de excludos (CANOTILHO, 2010, p. 33-35).
21
Em matria previdenciria e assistencial, destacam-se as seguintes prticas, cadastradas no CNJ e
recomendadas para todo o Brasil: Sistema de Conciliao Pr-Processual SICOPP. Juiz Federal Jos Antnio
Savaris (Coordenador Regional no Paran do Sistema de Conciliao SISTCON do Tribunal Regional Federal
da 4 Regio) e Juza Federal Flavia da Silva Xavier (designada para Sistema de Conciliao Pr-Processual
SICOPP). Curitiba. PR. Disponvel em: http://www.premioinnovare.com.br/praticas/sistema-de-conciliacaopre-processual-sicopp/; Percia na Ordem do Dia. Marcelo Eduardo Rossitto Bassetto, Juiz Federal da 4 Vara
Federal e Coordenador do Juizado Especial Federal da Seo Judiciria do Acre. Rio Branco AC. Disponvel
em: http://www.premioinnovare.com.br/praticas/pericia-na-ordem-do-dia-717/.
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assistenciais, e, ao mesmo tempo, atender s necessidades daqueles que precisam ter acesso
justia, o Juizado Especial Federal do Acre desenvolveu o projeto intitulado Percia na
Ordem do Dia, prtica recomendada pelo Conselho da Justia Federal para ser aplicada a
todos os Juizados Federais.
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O projeto atingiu rapidamente todos os objetivos e metas que foram traados por seu
idealizadores: ampliao e facilitao do acesso justia com a diminuio dos custos para o
jurisdicionado; desburocratizao e simplificao dos procedimentos administrativos;
racionalizao dos procedimentos e a consequente celeridade processual.
Com a implementao da prtica "Percia na Ordem do Dia", e a adoo do
agendamento prvio de percia mdica, no ato da Atermao oi da distribuio dos processos,
verificou-se uma reduo significativa no tempo de tramitao dos feitos: os processos que
demandavam audincia passaram a ter durao mdia de seis meses, enquanto os que no
necessitavam de audincia passaram a ser resolvidos em apenas trs meses.
A prtica foi adotada por diversos Juizados Especiais Federais de todo o Brasil e
serviu de inspirao para o desenvolvimento de outros projetos desenvolvidos 23 com o intuito
de buscar a celeridade processual, diminuir o tempo do processo e efetivar a justia.
22
Atermao o termo utilizado para designar as providncias iniciais, tomadas pelo funcionrio do Juizado
Especial quando do comparecimento da parte para o ajuizamento da ao, e que substituem a petio inicial.
23
Projeto similar , intitulado Projeto Melhorao foi desenvolvido no Juizado Especial Federal ajunto da
Subseo Judiciria de Diamantino MT, pelo Magistrado Henrique Gouveia da Cunha, no ano de 2014.
(JUSTIA FEDERAL, 2014, p. 222-235).
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Consideraes finais
aconselhvel.
O Judicirio tem um papel muito importante na efetivao dos direitos sociais
constitucionais uma vez que, em pases como o Brasil, em que o ndice de pobreza e
24
A produo antecipada de prova foi reformulada no CPC de 2015, que a desvinculou do requisito da
urgncia ou de uma necessria demanda judicial principal, passando a permitir a antecipao de qualquer
meio de prova. O art. 381, III, do CPC/2015, prev a possibilidade de produo antecipada da prova quando
esta puder viabilizar a autocomposio ou outro meio adequado de soluo de controvrsias, tendo em vista
que as partes tero mais elementos para construir um acordo ou desenvolver uma proveitosa mediao. Esta
hiptese de antecipao de prova est em consonncia com a diretriz fundamental do CPC/15 (art. 3, 2 e
3)., que estimula a resoluo consensual dos conflitos.
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Referncias bibliogrficas
ARANGO, Rodolfo. Los derechos sociales en iberoamrica: estado
de la cuestin y
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