2. Les Corts Generals: composici, organitzaci i atribucions.

El Govern: funcions
i potestats. Relacions del Govern amb les Corts Generals

Esquema

I. Les Corts Generals: composici, organitzaci i atribucions

1. El Congrs
2. El Senat
3. Funcions

II. El Govern: funcions i potestats

III. Relacions del Govern amb les Corts Generals

1. Mecanismes de control per fiscalitzar lacci del Govern
1.1. La qesti de confiana i la moci de censura
2. Mecanismes de control del Govern al Congrs
3. El Defensor del Poble

I. Les Corts Generals: composici, organitzaci i atribucions

Regulades al ttol III de la Constituci (art. 66 a 96), les Corts Generals representen el
poble espanyol i estan integrades pel Congrs dels Diputats i el Senat. Constitueixen
lrgan legislatiu de lEstat en tant que elaboren i aproven les lleis, alhora que
desenvolupen una important funci de control i avaluaci de lactivitat poltica del
Govern. Les seves principals caracterstiques sn, doncs, que es tracta dun rgan
constitucional (t lorigen en la Constituci), representatiu (estan formades per
representants del poble escollits peridicament per sufragi popular) i bicameral (estan
formades pel Congrs i pel Senat i cada cambra actua separadament, seguint un
reglament propi i sota la presidncia del president corresponent).

Els membres de les Corts reben el nom de diputats o senadors, segons la cambra a la
qual pertanyin. La condici de senador o diputat comporta algunes prerrogatives. En
aquest sentit, els parlamentaris gaudeixen dinviolabilitat per les opinions manifestades
en lexercici de les seves funcions, i tamb dimmunitat, de manera que no poden ser
inculpats ni processats sense autoritzaci de la cambra corresponent. Larticle 70 de la
Constituci assenyala els supsits dinelegibilitat i incompatibilitat dels diputats i els
senadors, entre els quals es preveu el fet de ser component del Tribunal Constitucional,
Defensor del Poble, magistrat, jutge i fiscal en actiu, militar professional i membre de
les forces i els cossos de seguretat i policia en actiu, alt crrec de lAdministraci de
lEstat que determini la llei (excepte membre del Govern) i membre de les juntes
electorals.

1. El Congrs

s lanomenada cambra baixa i est integrada per 350 diputats (lart. 68 de la

Constituci assenyala que el Congrs estar format per entre 300 i 400 membres). Els
diputats que en formen part sn escollits per sufragi universal, lliure, directe, igual i
secret. Les eleccions tenen lloc entre trenta i seixanta dies des de la dissoluci de les
Corts, i el sistema utilitzat per atribuir els diputats als partits poltics s el sistema
proporcional, seguint la Llei de Hondt. La circumscripci electoral s la provncia, i el
nombre descons depn del nombre dhabitants de cada provncia, per b que la
Constituci assigna un diputat a Ceuta i un a Melilla. El Congrs s escollit per quatre
2

anys, de manera que el mandat dels diputats finalitza quatre anys desprs de ser elegits o
b el dia de la dissoluci de la cambra.

2. El Senat

Larticle 69 de la Constituci assenyala que el Senat s la cambra de representaci

territorial (comunitats autnomes, demarcacions provincials i insulars). En cada
provncia sescullen quatre senadors per sufragi universal, lliure, igual, directe i secret.
Ara b, a les illes majors (Gran Canria, Mallorca i Tenerife) sescullen tres senadors; a
les illes menors (Menorca, Fuerteventura, Gomera, El Hierro, Lanzarote i La Palma)
sescull un senador; a lagrupaci dEivissa i Formentera, tamb un; i a les poblacions
de Ceuta i Melilla, dos per a cadascuna. A banda daquest repartiment, les comunitats
autnomes designen un senador per a cadascuna i, a ms a ms, un altre per cada mili
dhabitants del seu territori. Aquests darrers els designa lassemblea de la comunitat
autnoma entre els diputats autonmics.

El funcionament de cada cambra i la seva organitzaci interna es troben regulats al

reglament corresponent. Cada cambra t uns rgans de govern o de direcci, entre els
quals hi ha el President i la Mesa; uns rgans de representaci, entre els quals hi ha la
Diputaci Permanent i les juntes de portaveus; i uns rgans de treball, entre els quals cal
mencionar el Ple, les comissions i els grups parlamentaris.

El President ostenta la representaci de la cambra, a lhora que presideix i s membre

de la Mesa de la cambra. Dirigeix els treballs parlamentaris, entre els quals destaquen
els debats al Ple, i pot presidir qualsevol comissi parlamentria. A ms, tamb exerceix
les funcions econmiques i de disciplina de la cambra.

La Mesa s lrgan collegiat rector de cadascuna de les cambres i, com a tal, el seu
representant mxim. La integren el president de la cambra que s qui en dirigeix i en
coordina lactuaci, quatre vice-presidents i quatre secretaris. Entre les funcions que
du a terme destaca la dordenar lorganitzaci dels treballs parlamentaris (fixa el
calendari dactivitats, determina linici i lacabament del perode de sessions, qualifica i
tramita documents, etc.), i tamb exerceix funcions relatives a lactivitat econmica de
la cambra (nelabora el pressupost, en controla lexecuci, etc.).
3

La Junta de Portaveus la componen els portaveus de tots els grups parlamentaris, sota la
presidncia del president de la cambra, que la convoca a iniciativa prpia o a petici
dels grups parlamentaris. Ms que un rgan de la cambra, s un rgan de representaci
dels grups parlamentaris que de vegades actua com un instrument adequat de
negociaci.

Els grups parlamentaris participen en la designaci de la composici de les comissions

i en la composici dels rgans de govern i representaci de la cambra. Tamb participen
en la coordinaci dactivitats parlamentries i en la representaci del partit poltic. A
ms, en ocasions desenvolupen funcions que no poden ser assumides alladament pels
diputats, com s el cas de la iniciativa de reforma constitucional, que exigeix la
intervenci dun o diversos grups parlamentaris.

El Ple s la reuni de tots els membres de la cambra, i tamb hi poden participar els
membres del Govern, encara que no tinguin la condici de parlamentaris. Les sessions
del Ple de les cambres tenen un carcter ms solemne que les sessions de la Comissi.
Per aquesta ra, els debats al Ple shan de reduir als plantejaments generals de les
qestions poltiques fonamentals, i no descendir a qestions tcniques o de detall, que
han de ser tractades a la Comissi.

Les comissions parlamentries existeixen per ra de la divisi del treball parlamentari.

Sn autntics rgans de treball de les cambres. Generalment, les comissions es
componen segons els grups parlamentaris i proporcionalment a la importncia numrica
daquests. En aquest sentit, tots els grups parlamentaris han destar representats a les
comissions com a mnim per un parlamentari. Dins una mateixa comissi es pot
constituir una ponncia, integrada per un nombre imparell de parlamentaris i amb
representaci dels grups poltics principals. La ponncia emet un informe que ha de
servir de treball per a la comissi. Val a dir que el dictamen de la Comissi s
generalment aprovat pel Ple amb poques modificacions. Les cambres poden delegar en
les comissions legislatives permanents laprovaci de projectes o proposicions de llei,
sempre que no siguin de reforma constitucional, qestions internacionals, lleis
orgniques i de bases ni els pressupostos generals de lEstat. A ms, el Ple podr

sollicitar en qualsevol moment el debat i la votaci de qualsevol projecte o proposici

de llei que hagi estat objecte daquesta delegaci.

La Diputaci Permanent que existeix en cadascuna de les cambres compleix la funci

de donar continutat al Parlament ja sigui quan aquest ha estat dissolt o quan es troba en
perode de vacances parlamentries. La integren el president de la cambra i un mnim de
vint-i-un membres designats pels grups parlamentaris. La Diputaci Permanent
desenvolupa les funcions prpies de la cambra quan aquesta no est reunida.

El Congrs i el Senat poden nomenar comissions dinvestigaci sobre qualsevol

assumpte dinters pblic. Tot i que les conclusions que sen derivin no seran vinculants
per als tribunals, s que seran comunicades al Ministeri Fiscal per tal que aquest
exerceixi, quan escaigui, les accions oportunes.

Les cambres es reuneixen cada any en dos perodes ordinaris: de setembre a desembre i
de febrer a juny. En conseqncia, i ats que la legislatura s de quatre anys, hi ha vuit
perodes de sessions. Daltra banda, les cambres es poden reunir tamb en sessions
extraordinries a petici del Govern, de la Diputaci Permanent o de la majoria absoluta
de qualsevol cambra.

3. Funcions

a) Funci legislativa. Les Corts Generals exerceixen la potestat legislativa de lEstat.

Lelaboraci de les lleis consta de les fases segents:

La iniciativa legislativa es pot concretar en un projecte de llei (quan sorgeix el

Govern elabora un avantprojecte de llei que es debat al Consell de Ministres i
que, un cop aprovat, es presenta al Congrs) o b en una proposici de llei (quan
la iniciativa parteix dalgun grup parlamentari, o b de quinze diputats o de vinti-cinc senadors, o b de la iniciativa popular si saporten 500.000 signatures).

La tramitaci comena al Congrs, on els grups parlamentaris presenten

esmenes parcials o a la totalitat, que seran votades una a una.

Un cop aprovat al Congrs, el text passa al Senat, on, en el termini de dos mesos
o de vint dies si s un trmit durgncia, sha daprovar, esmenar o rebutjar. Si el
5

Senat rebutja el text, aquest torna al Congrs, el qual el pot aprovar per majoria
absoluta o b, transcorreguts dos mesos, per majoria simple.
-

Un cop aprovada la llei al Congrs, el president del Congrs remet la norma al

rei per tal que la sancioni, la promulgui i nordeni la publicaci al Butllet
Oficial de lEstat (BOE).

Desprs de la publicaci al BOE, la llei entra en vigor al cap de vint dies,

excepte si la mateixa llei fixa un termini diferent.

b) Funci pressupostria. Laprovaci dels pressupostos de lEstat constitueix la

manifestaci ms caracterstica de les funcions econmiques del Parlament. Si b la
iniciativa en matria pressupostria correspon al Govern, laprovaci recau sobre les
Corts Generals.

c) Funci de control. Es pot exercir per tres vies:

A travs de la moci de censura.

Mitjanant preguntes adreades als ministres.

Mitjanant comissions especials creades per cercar informaci sobre un tema

concret de gran transcendncia.

A ms, les Corts collaboren en la creaci daltres rgans constitucionals quan

investeixen el president del Govern, proposen els membres del Consell General del
Poder Judicial, proposen vuit dels dotze magistrats del Tribunal Constitucional (quatre
el Congrs i quatre el Senat) i designen el Defensor del Poble.

II. El Govern: funcions i potestats

La Constituci regula el Govern al ttol VI (art. 97 a 107).

Jurdicament, el Govern s lrgan encarregat de desenvolupar lactivitat poltica, per

tamb s una representaci de la majoria parlamentria. El Govern dirigeix la poltica
interior i exterior, lAdministraci civil i militar i tamb la defensa de lEstat. Aix
mateix, exerceix la funci executiva i la potestat reglamentria.

En formen part el president, els vicepresidents, els ministres i altres membres que
estableixi la llei. El president del Govern dirigeix lacci del Govern i coordina les
funcions de la resta de membres.

Lelecci del president del Govern es pot dur a terme mitjanant el sistema ordinari o
per via del sistema extraordinari.

El procediment extraordinari t lloc quan el Congrs dels Diputats adopta una moci de
censura contra el Govern i en la qual figura un candidat a la presidncia del Govern.
(Aquest sistema ser estudiat a lapartat dedicat a les relacions entre les Corts i el
Govern.)

Daltra banda, el procediment ordinari per a lelecci del president del Govern passa
per diferents fases: desprs de cada procs deleccions generals, el rei, havent consultat
prviament els representants designats pels grups poltics amb representaci
parlamentria, proposa un candidat. Aquest candidat exposa davant el Congrs dels
Diputats el programa poltic del Govern que pretn formar i sollicita la confiana de la
cambra. Si, mitjanant el vot de la majoria absoluta dels membres que lintegren, el
Congrs atorga la confiana al candidat, el rei el nomena president. Tanmateix, si no
assoleix aquesta majoria se sotmet novament a una segona votaci desprs de quarantavuit hores, i sentn atorgada la confiana si obt la majoria simple. Si no satorga
encara la confiana per a la investidura, es tramiten propostes successives de la manera
que sacaba dexposar. En cas que transcorri el termini de dos mesos des de la primera
votaci i cap candidat no obtingui la confiana del Congrs, la Constituci estableix que
el rei dissoldr ambdues cambres i convocar noves eleccions.

El mandat del president t una durada de quatre anys. No obstant aix, es pot produir la
fi anticipada del mandat per defunci, dimissi, prdua de la confiana parlamentria,
triomf duna moci de censura o b per renovaci del Congrs.

Pel que fa als ministres, aquests tenen assignat un marc dactuaci propi dins lacci de
govern, sens perjudici que puguin participar en les decisions generals. Als ministres
sels pot exigir responsabilitat poltica (que pot portar a la dimissi o al cessament) i

tamb responsabilitat penal i civil. Lrgan competent en aquests supsits s la Sala

Segona del Tribunal Suprem.

Les funcions que satribueixen al Govern sn les segents:

Dirigir la poltica interior, materialitzant aix el programa de govern que ha estat

acceptat prviament pel Congrs dels Diputats.

Dirigir la poltica exterior.

Dirigir lAdministraci civil i militar: la Constituci espanyola estableix, a

larticle 103, que lAdministraci pblica serveix amb objectivitat els interessos
generals i actua dacord amb els principis deficcia, jerarquia, descentralitzaci,
desconcentraci i coordinaci, amb sotmetiment ple a la llei i al dret.

Dirigir la defensa de lEstat.l

Ratificar la majoria dactes del rei.

Proposar referndums.

Dissoldre les Corts sota la responsabilitat del president del Govern.

Prendre les decisions sobre els estats dalarma (art. 116.2 CE), lestat dexcepci
(art. 116.3 CE) i lestat de setge (art. 166.4 CE).

Exercir la funci executiva i la potestat reglamentria: t potestat per executar el

que preveuen les lleis i per crear reglaments que les despleguin. En tot cas, la
potestat reglamentria i la legalitat de lactuaci administrativa sn controlades
pels tribunals.

Dictar normes amb rang de llei, en dos supsits especials:

o Decrets legislatius: les Corts Generals deleguen en el Govern la potestat
de dictar normes amb rang de llei sobre matries que no hagin de ser
regulades per una llei orgnica. La delegaci es pot dur a terme
mitjanant una llei de bases quan lobjecte sigui la formaci dun text
articulat o b mitjanant una llei ordinria quan es pretengui
refondre diversos textos legals en un de sol (art. 82 CE).
o Decrets llei: els pot dictar el Govern en casos de necessitat extraordinria
i urgent, per han de ser convalidats o derogats de forma expressa pel
Congrs en el termini dels trenta dies segents a la seva promulgaci. Els
decrets llei no poden afectar lordenament de les institucions bsiques de

lEstat ni els drets, els deures i les llibertats dels ciutadans, com tampoc
el rgim de les comunitats autnomes o el dret electoral general.

III. Relacions del Govern amb les Corts Generals

El ttol V de la Constituci espanyola regula les relacions entre el Govern i les Corts
Generals i determina, a larticle 108, que el Govern respon solidriament en la seva
gesti poltica davant el Congrs dels Diputats. Per tant, a banda de la funci legislativa,
el Congrs t encomanada igualment una funci de control sobre lactuaci del Govern.

1. Mecanismes de control per fiscalitzar lacci del Govern

a) Control de lactivitat econmica. Les Corts han daprovar els pressupostos generals
de lEstat que elabora el Govern, els plans econmics, lemissi de deute pblic, etc.

b) Control de lactivitat poltica. Els articles 109 i 110 de la Constituci espanyola

preveuen la possibilitat que les cambres sollicitin informaci sobre el Govern i tamb la
presncia dels membres del Govern davant les cambres i les seves comissions per tal de
formular-los preguntes i sotmetrels a interpellacions. Quan un parlamentari o un grup
parlamentari es dirigeix al Govern o a algun dels seus membres per tal que sexpliqui un
fet concret sobre el qual es vol tenir ms informaci, ens trobem davant una formulaci
de preguntes; en canvi, quan es demana al Govern que esclareixi els motius o les
intencions que t al voltant de qestions que afecten lorientaci poltica i les directrius
poltiques, estem davant una interpellaci. Les interpellacions poden donar lloc a un
debat en el si de la cambra que pot conduir a laprovaci duna moci proposici no
de llei a travs de la qual la cambra fixa la seva posici respecte al tema debatut.

1.1. La qesti de confiana i de la moci de censura

El control de lactivitat poltica tamb es pot efectuar per la via de la qesti de

confiana i de la moci de censura.

La qesti de confiana s el procediment mitjanant el qual el Govern comprova si

gaudeix de la confiana del Parlament amb vista a poder seguir governant. En aquest
9

cas, el president, amb la deliberaci prvia del Consell de Ministres, presenta la qesti
de confiana davant el Congrs exposant un programa o una declaraci de poltica
general. Un cop presentada, es procedeix a votar la qesti. Sentn que la cambra hi
atorga la confiana quan hi vota a favor la majoria simple dels diputats; en cas que la
cambra no accepti la qesti, el Govern es veur obligat a dimitir.

La moci de censura s el mitj de control ms important amb qu compta el Congrs, i

es regula a larticle 113 de la Constituci. Es tracta dun mecanisme mitjanant el qual
el Congrs pot retirar la confiana que ha dipositat en un president i substituir-lo per un
altre. Consisteix en el fet que com a mnim una desena part dels diputats demani que el
Congrs decideixi si el Govern ha de continuar o no. En aquest sentit, passats cinc dies
des de la presentaci de la moci, el Congrs vota la moci: si el resultat s favorable al
Govern, aquest continua exercint les seves funcions, per en cas contrari haur de
presentar la dimissi.

Respecte a la moci de censura cal destacar, en primer lloc, que la votaci per exigir la
responsabilitat poltica del Govern requereix la majoria absoluta dels membres del
Congrs. En segon lloc, la Constituci exigeix que, quan es presenti una moci de
censura contra el Govern, es proposi al mateix temps el nom de la persona que hauria de
substituir el president del Govern en cas que la moci triomfi i el Govern hagi de
dimitir. Es tracta, doncs, duna moci constructiva per tal com a lhora de votar la
dimissi es vota tamb el nou president. En conseqncia, i segons el que exposa
larticle 114.2 de la Constituci, si el Congrs adopta una moci de censura per majoria
absoluta, el Govern presenta la dimissi davant el rei, i el candidat incls en aquella
moci sentn investit de la confiana de la cambra a lefecte de ser nomenat president
pel rei.

2. Mecanismes de control del Govern al Congrs

Larticle 115 de la Constituci estableix la possibilitat que el president del Govern

proposi la dissoluci del Congrs, del Senat o de les Corts Generals. Es tracta duna
contrapartida als mecanismes de qu disposa el Congrs per provocar la dimissi del
Govern, i la utilitzaci daquest mecanisme es pot justificar en el fet que el Govern topi
amb loposici sistemtica duna cambra que no li permeti exercir les funcions de
10

direcci poltica que t atribudes. A la prctica s freqent que la dissoluci de les

cambres tingui lloc poc abans de lacabament del perode de mandat, quan el Govern
consideri que la convocatria de noves eleccions el pot portar a un nou triomf a les
urnes.

La proposta de dissoluci la presenta el president, amb la deliberaci prvia del Consell

de Ministres i sota la seva responsabilitat exclusiva. Tanmateix, no es pot presentar una
proposta de dissoluci de les Corts si hi ha en trmit una moci de censura, si encara no
ha transcorregut un any des de la dissoluci anterior o b si shan declarat els estats
dalarma, dexcepci o de setge (art. 116 CE).

3. El Defensor del Poble

Previst a larticle 54 de la Constituci i regulat a la Llei orgnica 3/1981, de 6 dabril, el

Defensor del Poble s lalt comissionat de les Corts Generals per a la defensa dels drets
que recull el ttol primer de la Constituci. La Constituci li reconeix la potestat de
supervisar a aquest efecte lactivitat de lAdministraci i de donar-ne compte a les Corts
Generals. El Defensor del Poble no gaudeix de poders efectius i la seva funci
consisteix a donar a conixer a les Corts Generals el funcionament dels rgans
administratius i dels funcionaris, especialment si aquest funcionament s defectus. El
ciutad t accs gratut al Defensor del Poble, que ha de tramitar totes les queixes
excepte aquelles que siguin de contingut econmic o que es considerin infundades.

Pot ser escollit com a Defensor del Poble qualsevol ciutad major dedat que gaudeixi
de la totalitat dels seus drets civils i poltics. Lelecci es du a terme a les Corts
Generals, mitjanant una votaci en qu participen ambdues cambres i en qu ha
dobtenir una majoria de tres cinquenes parts. En cas que no sassoleixi aquesta majoria,
es procedeix a una segona votaci, que permetr la designaci del candidat si sobt la
majoria de tres cinquenes al Congrs i majoria absoluta al Senat. Els presidents del
Congrs i del Senat han dacreditar de manera conjunta, amb les seves signatures, el
nomenament del Defensor del Poble, que ser tamb publicat al Butllet Oficial de
lEstat. El Defensor del Poble pren possessi del crrec davant les meses dambdues
cambres, reunides conjuntament, i lexercici t una durada de cinc anys.

11

El Defensor cessa en el crrec per renncia, expiraci del mandat, defunci o

incapacitat sobrevinguda, per negligncia en el compliment de les obligacions i els
deures del crrec o b per haver estat condemnat a travs duna sentncia ferma per la
comissi dun delicte dols.

El Defensor del Poble no est subjecte a cap mandat imperatiu i no rep instruccions de
cap autoritat. Desenvolupa les seves funcions amb autonomia i segons criteris propis.
En aquest sentit, pot iniciar i prosseguir dofici, o a petici duna part, qualsevol
investigaci que condueixi a lesclariment dels actes i les resolucions de
lAdministraci pblica i els agents que la componen, en relaci amb els ciutadans i en
consideraci als drets proclamats al ttol primer de la Constituci. Les atribucions del
Defensor del Poble sestenen a lactivitat dels ministres, les autoritats administratives,
els funcionaris i qualsevol persona que actu al servei de les administracions pbliques.
Aix mateix, el Defensor del Poble pot formular advertiments i recomanacions a les
autoritats i als funcionaris de les administracions pbliques, i dirigir-se de manera
particularitzada al funcionari que hagi incorregut en abs, arbitrarietat o error, per
comunicar-li el seu criteri.

Daltra banda, es pot adrear al Defensor del Poble qualsevol persona, fsica o jurdica,
que invoqui un inters legtim, sense que puguin constituir cap impediment en aquest
sentit factors com la nacionalitat, la residncia, el sexe, la minoria dedat, la incapacitat
legal del subjecte, linternament en un centre penitenciari o qualsevol relaci especial de
subjecci o dependncia duna administraci o un poder pblics. Els poders pblics
queden obligats a collaborar amb la persona que ostenta aquest crrec en les
investigacions i les inspeccions que dugui a terme, com tamb a prestar-li auxili amb
carcter preferent i urgent. No se li pot negar laccs a cap expedient o documentaci
administrativa o relacionada amb lactivitat o el servei objecte de la investigaci.

El Defensor del Poble ha de retre comptes anualment davant les Corts mitjanant un
informe de totes les reclamacions i actuacions que hagi practicat durant lany. A ms, si
sescau, pot interposar recursos dinconstitucionalitat i dempara. I, finalment, pot
collaborar amb els defensors del poble autonmics (el Sndic de Greuges, a Catalunya;
a Euskadi, lArateko; a Valncia, el Sndico de Agravios; i a Arag, el Justicia de
Aragn).
12