JUDITH REYES BONILLA

DRET ADMINISTRATIU
GRUP 51

La complexitat de la societat contempornia impulsa la remodelaci de

l'actuaci dels poders pblics i, entre ells, de les administracions pbliques.
Amb aix, sorgeixen organitzacions difcilment enquadrables en
l'organitzaci administrativa tradicional, com s el cas paradigmtic de les
denominades administracions independents o, tamb, autoritats
independents.
Ens referim a la categoria d'administracions independents o neutrals per
designar en ella un grup redut d'ens que, no obstant aix, han aconseguit,
tant per les funcions que realitzen com per la peculiar posici que ocupen,
una destacada significaci. Es tracta d'ens pblics que sorgeixen en la
dcada dels anys vuitanta del passat segle i que segueixen el model de les
comissions reguladores independents nord-americanes, que constitueixen el
seu origen ms immediat, de les quals la doctrina ha emfatitzat les seves
dues notes fonamentals, a saber: la seva especialitzaci i la seva
independncia.
El fenomen de les autoritats o administracions independents es va iniciar
amb tres figures concretes i heterognies: l'ens pblic RTVE, el Consell de
Seguretat Nuclear (CSN) i el Banc d'Espanya, i es va confirmar per la Llei del
mercat de valors de 28 de juliol de 1988 i la creaci de la Comissi Nacional
del
Mercat
de
Valors
(CNMV).

En alguns casos, per tant, la creaci d'administracions independents respon

a l'exigncia d'especialitzaci i capacitat tcnica requerides per afrontar
eficament els riscos del desenvolupament tecnolgic i la demanda de
seguretat abans els mateixos. El Consell de la Seguretat Nuclear s un clar
exponent de l'estreta vinculaci existent entre l'element tcnic, de risc fins i
tot, i la creaci d'aquest tipus d'administracions instrumentals.
El concepte d'administracions independents est, doncs, relacionat amb la
noci d'especialitzaci o competncia professional, d'autoritat tcnica en
concret, caracterstica tpica de tals entitats administratives especialitzades
o sectorials. La jurisprudncia constitucional aix ho ha significat, afirmant,
en relaci amb el Banc d'Espanya, la seva especialitzaci tcnica i, amb ella,
la
seva
investidura
de
auctoritas.
L'autonomia tcnica amb la qual exerceixen les seves funcions aquest tipus
d'administracions s justament un tret inherent a la seva independncia.

Per a ms, s aix mateix caracterstica ordinria d'aquests organismes

independents l'exercici de funcions pbliques o d'autoritat; aix s, la presa
de
decisions
vinculants
per
a
tercers.
Les administracions independents es presenten, per tant, com a autntiques
autoritats funcionals, titulars de funcions pbliques i potestats
administratives, legitimades per llei per a l'exercici de poder pblic sobre la
base, fonamentalment, de la seva legitimaci i especialitzaci tcnica. En
relaci amb aquest exercici, les administracions independents subjectaran la
seva activitat al dret administratiu quan exerceixin potestats i funcions
pbliques, malgrat ser el seu rgim jurdic d'aplicaci hbrida de dret pblic i
dret privat.

No obstant l'anterior, no volem obviar que per a altres autors, entre els
quals destaca el professor Parell Alfonso, la naturalesa jurdica de les
Administracions independents est ntimament relacionada amb el seu
sorgiment i desenvolupament, la qual cosa al seu torn guarda relaci directa
amb la crisi de l adaptaci de l'Estat a l'evoluci soci-econmica i les
conseqents noves necessitats d adrea, organitzaci i regulaci que
d'ella resulten per al compliment efica de la funci d'integraci que a
aquest Estat correspon.
Aix doncs, segons aquest autor, les Administracions independents neixen
per i en sectors clau de la vida econmica i social, caracteritzades per un
fort dinamisme, una rpida evoluci i una apreciable complexitat, a ms de
ser seu de l'exercici de Drets i llibertats constitucionalment reconeguts.
Certament, podem constatar que les raons normalment addudes per la
doctrina per explicar el sorgiment d'aquests Ens van en la lnia de la crisi
estatal d'adaptaci, en dos mbits:
1) En l'ordre poltic, es tracta principalment d'evitar una intervenci directa
de l'Estat (poder pblic) en certs sectors, que es considera inoportuna i
inadequada.
2) En l'ordre jurdic, es tracta de possibilitar una acci ordenadora i
reguladora, ms adaptada a les exigncies de sectors especialment
sensibles, grcies a l'atorgament de les facultats precises a noves
instncies dotades de formes d'actuaci ms diversificades que les prpies
de
l'Administraci
pblica
directa.
En tot cas, per al professor Parell Alfonso, les Administracions independents
representen una autntica pertorbaci, si no una veritable commoci del
sistema administratiu establert, fortament influt pel model teric weberi,

ja que per al mateix, es tracta d'unes Entitats expressives d'una resposta

emprica, per no casual ni gratuta, a la ja alludida crisi de l'Estat com a
mecanisme d'integraci social, una resposta a noves necessitats de
regulaci, que s'estimen defectuosament satisfetes pels instruments i els
mecanismes tradicionals (legislatius, executius i judicials).
La creaci de la CNMC suposa una reforma substancial del marc institucional
fins ara vigent al nostre pas, el qual, en lnia amb la majoria dels
ordenaments jurdics del nostre entorn, s'havia caracteritzat per una
separaci entre les autoritats de defensa de la competncia i les autoritats
sectorials. Les funcions i objectius d'una i unes altres eren tamb diferents:
mentre els organismes sectorials contribuen a la liberalitzaci de sectors
econmics regulats, facilitant la prestaci de serveis universals i eliminant
barreres d'entrada en infraestructures considerades essencials per a la
competncia efectiva dels operadors, la Comissi Nacional de la
Competncia (CNC) s'ha encarregat de salvaguardar la competncia
efectiva en tots els sectors econmics, exercint tant un control ex post de la
lliure competncia, investigant i sancionant les conductes restrictives, com
un control exdavant de l'estructura dels mercats en el marc de la normativa
de control de concentracions.
La Llei 3/2013 conjumina en un mateix organisme, la CNMC, tant les
funcions de la CNC com les relatives al correcte funcionament dels mercats i
sectors fins ara supervisats per la Comissi Nacional d'Energia (CNE), la
Comissi del Mercat de les Telecomunicacions (CMT), el Comit de
Regulaci Ferroviria, la Comissi Nacional del Joc, la Comissi Nacional del
Sector Postal (*CSP), la Comissi de Regulaci Econmica Aeroporturia i
el Consell Estatal de Mitjans Audiovisuals (CEMA).
La Llei 3/2013 opta aix per un model innovador que compta amb escassos
precedents significatius als pasos del nostre entorn, contrriament al que
s'afirma en l'Exposici de motius del Reial decret 657/20131 Entre els
membres de la UE, l'nic precedent reseable s el cas dels Pasos Baixos,
on des de l'1 de gener de 2013 existeix una nica autoritat, l'Autoritat
Neerlandesa per als Consumidors i Mercats, que ha unificat tant a l'autoritat
de competncia com als anteriors rgans reguladors dels sectors d'energia i
transports, telecomunicacions i postal, aix com a l'agncia de protecci dels
consumidors.
La CNMC es configura com un organisme pblic adscrit al Ministeri
d'Economia i Competitivitat, i dotat de personalitat jurdica prpia i plena
capacitat pblica i privada. El nou organisme t per objecte garantir,
preservar i promoure el correcte funcionament del mercat, aix com la
transparncia i l'existncia d'una competncia efectiva en tots els mercats i
sectors productius en benefici dels consumidors i usuaris i la seva actuaci

haur de ser independent respecte a qualsevol autoritat o administraci

pblica aix com enfront de qualsevol inters empresarial o comercial.
La CNMC es regir pel que es disposa en la Llei 3/2013, sense perjudici
d'aquelles disposicions d'altres cossos legals que li resultin aplicables, en
particular, la Llei 15/2007, de 3 de juliol, de Defensa de la competncia
(LDC), la Llei 32/2003, de 3 de novembre, General de Telecomunicacions
(LGT), la Llei 54/1997, de 27 de novembre, del Sector Elctric, la Llei
34/1998, de 7 d'octubre, del Sector d'Hidrocarburs (LSH), la Llei 43/2010,
de 30 de desembre, del servei postal universal, dels drets dels usuaris i del
mercat postal, la Llei 7/2010, de 31 de mar, General de Comunicaci
Audiovisual (LGCA), la Llei 21/2003, de 7 de juliol, de Seguretat Aria, la
Llei 39/2003, de 17 de novembre, del Sector Ferroviari, aix com per les
disposicions que les desenvolupin. Tamb es regir pel Text refs de la
Llei de Contractes del Sector Pblic, aprovat pel Reial decret Legislatiu
3/2011, de 14 de novembre, i per la Llei 33/2003, de 3 de novembre, del
Patrimoni de les Administracions Pbliques.
El nou organisme exercir les seves funcions en tot el territori espanyol i en
relaci amb tots els mercats o sectors econmics, i tindr la seva seu
principal a Madrid, si b la Disposici addicional tercera del Reial decret
657/2013, en desenvolupament del previst en la Disposici addicional
divuitena de la Llei 3/2013, estableix que tamb tindr seu a Barcelona, on
se situar l'Adrea de Telecomunicacions i del Sector Audiovisual, la qual
cosa permetr situar ms fcilment al personal de la CMT, la seu de la qual
es
va
traslladar
a
la
capital
catalana
en
2005.
Els rgans de govern del nou organisme sn el Consell i el President de la
*CNMC,
que
ho
s
tamb
del
Consell.
El Consell ho integren deu membres (a ms del President, un Vicepresident i
vuit Consellers) nomenats pel Govern per un termini improrrogable de sis
anys, i es configura com l'rgan collegiat de resoluci dels assumptes que
se sotmetin a la CNMC. El Consell actua en Ple o en Sales, una dedicada a
temes de competncia i una altra a assumptes de supervisi regulatria, i
cadascuna d'elles composta per cinc Consellers. Resulta curis que, en
coherncia amb la previsi de la Llei 3/2013, el Reial decret 657/2013
imposa als Consellers una rotaci entre Sales, impedint expressament
l'adscripci
permanent
a
una
Sala
de
cap
Conseller.
El Reial decret 657/2013 preveu la creaci de quatre Adreces d'Instrucci
(l'Adrea de Competncia, l'Adrea de Telecomunicacions i del Sector
Audiovisual, l'Adrea d'Energia i l'Adrea de Transport i del Sector Postal), i
estableix les sotsdireccions que es compon cadascuna d'elles.