Boletim Gacho de Geografia

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REFLEXES SOBRE A POLTICA PBLICA DE HABITAO: DO BANCO NACIONAL DE

HABITAO AO PROGRAMA HABITACIONAL MINHA CASA, MINHA VIDA
Viviane Florindo Borges
Boletim Gacho de Geografia, 40: 141-154, maio, 2013.
Verso online disponvel em:
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REFLEXES SOBRE A POLTICA PBLICA DE HABITAO: DO

BANCO NACIONAL DE HABITAO AO PROGRAMA HABITACIONAL MINHA CASA, MINHA VIDA

VIVIANE FLORINDO BORGES1

RESUMO

O presente estudo consiste em um ensaio, realizado a partir de uma reviso bibliogrfica, que prope uma reflexo sobre a proposta de poltica habitacional
instituda pelo Governo Federal, em 2009, com a implantao do Programa Minha
Casa, Minha Vida, tomando como referncia a perspectiva histrica da poltica
habitacional no Brasil e a crescente insero do espao urbano nas estratgias
de acumulao do capital. Destacamos as consequncias deste processo na produo e configurao do espao urbano na medida em que a cidade se torna um
grande negcio para o capital, as leis de mercado passam a ditar as regras do ordenamento e da configurao scio espacial, com efeitos devastadores para boa
parte da populao.
Palavras-chave: Poltica habitacional. Desenvolvimento urbano. Programa Minha Casa Minha Vida. Direito cidade.

INTRODUO

A publicao, em 2009, pelo Governo Federal do programa habitacional Minha Casa, Minha Vida com a meta de construir um milho de unidades habitacionais serviu, por um lado, para enfrentar o impacto da crise econmica mundial,
por outro, alimentou o debate sobre a produo e financiamento de habitao social em grande escala. Guardadas as devidas propores, num primeiro momento,
a aproximao que se faz com o extinto Banco Nacional de Habitao (BNH)2 ,
que foi um marco da produo de habitao popular no pas, alm ter sido mecanismo de aquecimento do setor da construo civil no perodo desenvolvimentista. Inseridos em contextos sociais, econmicos e polticos diferentes, o BNH
foi criado, em 1964, como uma resposta questo social que se agravava com a
crise do modelo de substituio de importaes e, tambm, como tentativa do
governo de obter apoio das camadas populares com o discurso da casa prpria.
J o Programa Minha Casa, Minha Vida criado como mecanismo para estimular
a produo de habitao e manter o crescimento dos setores imobilirios e da
1

Graduada em Servio Social. Mestre em Geografia pelo Programa de Ps-Graduao em Geografia

da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Professora Substituta do curso Servio Social na
UNIPAMPA - So Borja. E-mail: associalviviane@gmail.com

Autores que abordam a experincia de poltica habitacional do BNH. Ver: Fontes, 1985; Silva,
1989; Bonduki, 2004

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construo civil, impulsionando o crescimento da economia frente aos efeitos da

crise capitalista mundial em 2008 que, segundo Harvey (2011), foi, sem dvida,
a me de todas as crises3.
Durante a existncia do BNH, a proviso habitacional executou uma poltica
de habitao por meio de um padro perifrico e precrio de localizao das moradias populares voltado construo apenas da casa, sem integrar a habitao
de forma, articulada a outras polticas sociais, que garantisse moradia condies
de habitabilidade e ambientais adequadas, apropriada localizao em relao ao
emprego e equipamentos sociais e servios urbanos. Passados 26 anos da extino do BNH, corre-se o risco de reproduo daquele padro perifrico em larga
escala, nas cidades brasileiras, se no houver articulao dos programas habitacionais. As cidades brasileiras foram marcadas por este modelo perifrico de produo habitacional que desenhou vrias cidades que temos hoje. Podemos citar
como exemplos: o caso da Cidade de Deus no Rio de Janeiro e o bairro Restinga
em Porto Alegre, cidades e comunidades afetadas pelo efeito segregador dos conjuntos habitacionais construdos para populao de baixa renda pelo BNH, com
consequncias para alm da precariedade de localizao e construo das moradias, marcadas pelo esquecimento e excluso social, que possibilitou a insero
do crime organizado e da violncia decorrente.
O presente trabalho tem por objetivo refletir sobre a poltica habitacional
instituda pelo Governo Federal em 2009 com a implantao do Programa Minha
Casa, Minha Vida. O percurso inicial com uma perspectiva histrica da poltica
habitacional no Brasil e o processo de crescente insero do espao urbano nas
estratgias de acumulao capitalista com consequncias profundas na produo
e configurao das cidades, visto que se tornam um grande negcio para o capital,
as leis de mercado passam a ditar as regras do ordenamento e da configurao
scio espacial, com efeitos devastadores para boa parte da populao.

BREVE HISTRICO DA POLTICA DE HABITACIONAL NO BRASIL

O processo de urbanizao mudou o cenrio urbano no incio do sculo XIX,

advindo com a pujana do capitalismo nas recentes cidades industriais, como bem
descreveu Engels na sua obra A situao da classe operria na Inglaterra, onde
expe a condio das moradias do operariado de Manchester, em 1843. Esta obra
traduz o quanto o urbano passa a refletir as transformaes que se realizam no
mbito da expanso capitalista ao tempo em que oferecem as condies necessrias para o desenvolvimento industrial. Em um contexto de capitalismo concorrencial, marcado pela expanso do mercado de trabalho urbano e a expulso do
trabalhador rural, a forma como ocorreu esse processo de urbanizao contribuiu
3

Para Harvey esta crise deve ser vista como o auge de um padro de crises financeiras que se
tornaram mais frequentes e mais profundas ao longo dos anos. Originada no outono de 2008,
ficou conhecida como a crise das hipotecas subprime levando ao desmantelamento de todos os
grandes bancos de investimento de Wall Street, com mudanas de estatuto, fuses foradas ou
falncias (HARVEY, 2011, p. 10).

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para a aglomerao de trabalhadores mal remunerados, mal alimentados e alojados em pssimas condies, constituindo um quadro de disseminao de doenas
e uma ameaa sade pblica, que se tornou uma problemtica a ser solucionada
por meio da interveno estatal.
No Brasil, esse processo instala-se a partir do final do sculo XIX. Ocorreu
a expanso das atividades urbanas, devido s mudanas ocorridas nas relaes
de produo cafeeira, adoo de mo de obra assalariada, intensificada com a
chegada de imigrantes. Juntamente com a expanso do mercado de trabalho,
como consequncias tivemos aglomerao de trabalhadores mal alojados nos
centros urbanos, o que exigiu a interveno estatal que foi centrada no controle
sanitrio. A forma de proviso habitacional era a produo privada, via mercado
de aluguis, caracterizada, naquele perodo, pelas restries impostas pela lei do
inquilinato e pelo cenrio de inflao no mercado habitacional, expresso pelo aumento na procura por habitaes e pela pouca possibilidade de oferta devido
falta de materiais (o cimento era importado, etc.). Ocorreu ainda o congelamento
do aluguel, que baixou os lucros despontando assim a precariedade das habitaes, sobretudo das classes subalternas. O mercado era restrito, caracterizado por
uma forte concentrao fundiria, momento de multiplicao dos cortios como
alternativas necessidade de moradia.
A partir de 1930, no Governo de Getlio Vargas iniciou a estratgia de desenvolvimento nacional tendo como caracterstica principal o processo de desenvolvimento econmico, passando o Estado a intervir diretamente na promoo da
industrializao. A questo da moradia, neste perodo, comeou a ser vista como
condio de reproduo da fora de trabalho e, portanto, como fator econmico
na estratgia de industrializao do pas, ao tempo tambm como elemento da
formao ideolgica, poltica e moral do trabalhador, elemento considerado decisivo na criao do trabalhador-padro que o regime queria forjar, como sua
principal base de sustentao poltica (Bonduki, 2004). Neste momento, h um
reconhecimento, da atuao do Estado em intervir para a proviso habitacional e,
para tanto, era preciso investir recursos pblicos e fundos sociais, visto que tambm se defendia uma imagem do Estado benfeitor, responsvel pelo bem-estar
dos cidados. Aconteceu, em 1946, a criao da Fundao da Casa Popular (FCP),
e o fortalecimento dos rgos encarregados de produzir habitaes, como as carteiras prediais dos Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs).
Gesta-se um novo momento no processo de acumulao capitalista pactuado com o modelo fordista, somado ao movimento operrio organizado em prol de
conquistas e reformas, incluindo direitos sociais a serem viabilizados por polticas
sociais (Behring e Boschetti, 2006). A poltica habitacional, neste perodo, do
tipo fordista e dirigida populao inserida no mercado de trabalho. Para Gomes
(2005), a poltica habitacional do tipo fordista estava associada estratgia de
industrializao, na medida em que os conjuntos habitacionais eram localizados,
preferencialmente, ao redor de distritos industriais, na inteno de baratear os
custos de reproduo da fora de trabalho com moradia e transporte e manter

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os salrios baixos. Em decorrncia da ausncia de uma poltica para os segmentos mais pauperizados da populao, as favelas, vilas e cortios proliferaram-se
acompanhando o crescimento industrial. Dentre os motivos que levaram extino da FCP e dos IAPs, poderamos apontar a ineficincia da poltica habitacional
da Fundao frente aos Institutos de Aposentadoria e Penso, bem como a reestruturao do sistema previdencirio ocorrido em torno do Instituto Nacional de
Previdncia Social (INPS). (Azevedo e Andrade, 1982).
Durante o regime militar a poltica de habitao teve um peso importante, com a criao do BNH (1964), viabilizado atravs do Sistema Financeiro de
Habitao (SFH). Num momento de crise poltica e econmica, a construo de
habitao popular foi um meio de atenuar a questo social que se agravava pelas
mudanas do modelo de substituio de importaes. Assim, a poltica de habitao foi utilizada como estratgia para amenizar o conflito entre as foras produtivas e as relaes de produo. Ao lado das funes econmicas da indstria
da construo civil, a opo por um grande plano de investimentos na construo
de habitaes pensada como uma resposta crise poltica, tendo em vista o
significado da casa prpria para o trabalhador brasileiro, como mercadoria que
representa: segurana, status, renda. Assim, a habitao popular alimentada por
um discurso onde a casa prpria crucial na vida dos trabalhadores, ao tempo em
que se busca influenciar o modo de vida e a formao ideolgica desses segmentos da populao atingidos por essa poltica.
Em termos da produo de habitao popular, por um lado, o BNH significou um avano, visto que com o BNH estruturou-se uma ao do Estado sobre a
problemtica habitacional publicando um conjunto de medidas que marcaram o
perodo, alm da criao do Sistema Financeiro de Habitao (SFH). Estas medidas
foram: a criao o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) e o Sistema
Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), ativos at os dias atuais, e tambm a
criao de agncias nos diferentes estados do pas, a exemplo, as Companhias de
Habitao (COHAB) (Bonduki, 2004).
Por outro lado, em muitos aspectos, a poltica implantada pelo BNH significou um retrocesso em relao ao que foi realizado pelos Institutos de Aposentadoria e Penso (IAPs), como na qualidade dos projetos dos conjuntos residenciais
(Bonduki, 2008). Em relao ao planejamento urbano ocorreu a afirmao de um
modelo segregador, visto que houve a escolha poltica de buscar terras de baixo
custo, distantes da malha urbana existente. Os conjuntos habitacionais construdos foram compostos por unidades unifamiliares e multifamiliares, que utilizavam
grandes glebas de terra em reas muito perifricas. Espelhavam a tendncia de
uma poltica extremamente conservadora, calcada no discurso ilusrio e demaggico de fornecer a cada brasileiro uma casa prpria, em geral nos padres de
pequenas unidades isoladas em lotes. Assim, construram-se bairros perifricos
formados pela repetio de pequenas casas de duas guas, em quadras que se
repetiam, sem qualquer preocupao com composies urbanas que pudessem
favorecer o aparecimento de espaos pblicos dotados de qualquer qualidade de

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congregao das populaes moradoras. Este padro repetiu-se Brasil afora, desde as grandes regies metropolitanas at as pequenas cidades.
A execuo da poltica de produo habitacional via BNH, nos 22 anos de
sua existncia, utilizou recursos do FGTS para estimular o mercado imobilirio por
meio de financiamentos para a produo e comercializao de empreendimentos
habitacionais, dinamizou o mercado imobilirio de mdio e alto padro nas cidades brasileiras, provocando grande aumento nos preos de terrenos nas cidades.
Segundo Rolnik e Nakano (2009), das 4,5 milhes de moradias produzidas com
financiamento do SFH entre os anos de 1964 a 1986, apenas 33% se destinaram
populao de baixa renda, sempre em conjuntos habitacionais localizados nas
periferias urbanas. Um dos resultados foi que o crdito imobilirio, concedido em
forma de financiamento, no alcanou a faixa de renda familiar mensal entre zero
a trs salrios mnimos, visto que essa populao no teria como retornar o pagamento do financiamento. Assim, as carncias habitacionais continuaram a se agravar, sendo a nica alternativa possvel, a ocupao irregular de espaos margem
do mercado fundirio e imobilirio e a autoconstruo precria.
Com a crise econmica mundial, ao final dos anos 1970, que agravou a recesso econmica, refletida nas altas taxas de inflao e no desemprego que atingiu o conjunto da populao, ocorreu um quase colapso do Sistema Financeiro
de Habitao, devido ao aumento dos saques do Fundo de Garantia por Tempo
de Servio (FGTS) causado pelo aumento do desemprego. Somado ao aperto fiscal dos Estados e Municpios, e tambm aos crescentes nveis de inadimplncia
dos muturios do Sistema Financeiro de Habitao, consequentemente tivemos a
extino do BNH, ocorrida em 1986. Para Gomes (2005), a extino do BNH fortemente marcada pela finalizao da tentativa de instaurao do regime urbano
fordista, no contexto do capitalismo, que buscou uma regulao do Estado na rea
social, mas que configurou na realidade um fordismo excludente, na medida em
que deixou a maioria da populao fora do acesso aos bens e servios, situao
expressa no crescimento das favelas, ocupaes de terras nas cidades, dos loteamentos clandestinos, que contriburam para o agravamento da questo social no
pas. Tal situao acentuou as contradies sociais e o descontentamento de camadas da populao, corroborando a perda de legitimidade da ditadura e o surgimento de novos projetos polticos e econmicos na disputa da redemocratizao.
Os movimentos sociais de reivindicaes urbanas comeam a se expressar
com maior fora neste perodo e se articulam no Movimento Nacional da Reforma
Urbana no processo de propostas Constituinte4 . Envoltos no ar da redemocratizao do pas, os movimentos sociais urbanos mobilizados contra o legado dei4

Na constituinte foi apresentada uma emenda popular sobre a reforma urbana, que obteve apoio
de 150 mil eleitores. Conforme Souza, o Congresso estava obrigado a receber a emenda, mas
no a incorpor-la no texto constitucional (SOUZA, 2008, p. 119). No decorrer da tramitao a
emenda da reforma urbana sofreu uma srie de modificaes e na finalizao da Constituio,
promulgada em 1988, o captulo sobre a poltica urbana tinha apenas dois artigos, sendo eles os
artigos 182 e 183.

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xado nas cidades obtiveram, atravs da Constituio Federal de 1988, avanos no

sentido de universalizar formalmente os direitos de cidadania, e garantir a participao popular nas polticas pblicas (Gomes, 2005). Tm-se a ganhos especficos
nas polticas urbanas com a introduo dos Artigos 182 e 183 que, mesmo no
expressando as propostas dos movimentos na sua plenitude, trouxeram avanos
significativos no que diz respeito ao direito cidade.
Com a extino do BNH, a poltica habitacional ingressa em uma lacuna que
acompanhada pela afirmao de uma herana que manteve concentrada a estrutura fundiria urbana, e na qual a moradia permaneceu como um privilgio.
Assim, as formas de proviso habitacional do perodo ps-BNH foram as transaes de crdito imobilirio, reguladas pelo Conselho Monetrio Nacional. Com
o novo pacto federativo advindo da Constituio Federal de 1988, que props a
reforma do Estado por meio da descentralizao, as polticas habitacionais, assim
como outras polticas sociais (sade, educao, etc.) foram assumidas, em parte,
pelos governos municipais. No caso da poltica habitacional a partir do processo
de descentralizao e aps as eleies de 1989 (quando partidos progressistas
chegam ao poder), ocorrem projetos de habitao popular, executados por gestores municipais que, influenciados pela atuao junto aos movimentos sociais, propuseram aes voltadas realidade local, como foram os projetos habitacionais
da Prefeitura de So Paulo em 1989, e tambm projetos voltados gesto urbana
participativa, como o Oramento Participativo na Prefeitura de Porto Alegre.
As experincias organizadas pelos movimentos sociais e governos municipais inauguram uma nova postura de enfrentamento problemtica habitacional,
marcada pela diversidade de iniciativas e tambm pela pouca articulao. Ocasionada, para alm da ausncia de uma diretriz nacional, isso se deve tambm ao
processo de descentralizao das polticas sociais que ocorre revelia do repasse
de recursos, bem como da distribuio de poder entre os entes federados. Concorrem ainda para a configurao dessa situao o esgotamento do modelo de
substituio de importaes, que reduziu o crescimento econmico, aumentando
a inflao, e as dvidas interna e externa, culminando na aceitao dos ditames
neoliberais forados pelos organismos internacionais que iro impor, rapidamente, polticas de ajustes e de reestruturao, ditames expressos pela abertura de
mercados nas privatizaes, e na reduo da interveno do Estado na rea social.
Com o modelo neoliberal adotado pelo Estado, a partir dos anos de 1990,
e o consequente encolhimento da interveno estatal nas polticas sociais, configurou-se uma nova forma de interveno na poltica de habitao caracterizada
pelos programas focalizados de financiamento produo individual e privada
de moradias, revelando um perodo de total estagnao dos programas de produo de habitao popular. Como consequncia o enfrentamento da questo
habitacional repassado a diversos rgos da estrutura governamental federal,
sendo que os programas habitacionais elaborados incentivaram a produo privada de moradias, inserindo as parcerias pblico-privadas, reforando um modelo
focado de poltica habitacional. O resultado destes programas foi o crescimento

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do significativo da populao em assentamentos precrios (favelas, vilas, loteamentos informais). Bonduki (2008) afirma que com estes programas se acentuou
uma caracterstica tradicional das polticas habitacionais no Brasil, ou seja, atendimento privilegiado para as camadas de renda mdia e a ausncia de fundos
para atendimento a populao espoliada. Dados demonstram que, entre 1995 e
2003, 78,84% do total dos recursos foram destinados a famlias com renda superior a cinco salrios mnimos, sendo que apenas 8,47% foram destinados para a
baixa renda (at trs salrios mnimos), na qual est concentrado o maior dficit
quantitativo (Bonduki, 2008). Como consequncia, temos o reforo da herana de
concentrao da estrutura fundiria urbana, somado a anos de ausncia de uma
poltica habitacional voltada produo de habitao popular.
Neste perodo, contudo, emergem programas e projetos de urbanizao
de favelas, aes que seguiram orientaes de organismos internacionais, que
surgiram nas diversas conferncias relacionadas aos temas globais emergentes,
realizadas a partir dos anos 19905 . Aes que, segundo Gomes, so parte dos
esforos a ser empreendido para tornar a cidade mais atraente, atravs da aplicao das normas urbansticas para a construo de um espao urbano mais homogneo (2005, p. 154). Identificam-se aqui novas estratgias de aumento da
rentabilidade do capital, estendendo seus impactos na organizao da produo
do espao, mudando o papel da cidade, gerando explorao das vocaes e competio entre os territrios (Fernandes, 2005). O que, para Abramo (2002) um
padro instaurando um novo regime de estruturao urbana, baseado na concorrncia urbana como estratgia de homogeneizar o espao da cidade para atrair
mais investimentos externos, expulsando dos limites urbanos a populao mais
carente ou eliminando os territrios da informalidade.
Nesta perspectiva, o espao urbano cada vez mais explorado e passa a
integrar os circuitos de valorizao do capital, tanto pela mercantilizao da terra,
como pelo parcelamento ou, como acontece atualmente, por sua incluso nos
circuitos de circulao do capital financeiro. Contrapondo as orientaes desta
lgica de valorizao econmica do espao urbano, em benefcio do capital, em
2001 acontece a aprovao do Estatuto da Cidade, resultado da mobilizao dos
movimentos sociais urbanos desde a constituinte, que estabelece uma nova base
jurdica para o desenvolvimento urbano, com o reconhecimento da funo social
da cidade em detrimento ao direito de propriedade, propondo enfrentar a desigualdade e a segregao, e estabelecendo a gesto democrtica das cidades.
Em 2003, criado o Ministrio das Cidades, responsvel pela poltica de
desenvolvimento urbano, integrando a ela a poltica de habitao. Segundo Bonduki (2008), a partir de 2005 que a poltica de habitao retoma a produo de
habitao popular, iniciando uma nova etapa, sobretudo na ampliao de financiamentos, modificando o perfil de renda dos beneficirios. A partir da, o autor
5

Nesse sentido, destaca-se de modo especial a Conferncia de Istambul, Habitat II, realizada em
1996, que formulou a Agenda Habitat, que estabeleceu um conjunto de orientaes referente
poltica habitacional, sendo a interveno em urbanizao de favelas uma das orientaes.

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entende que ocorreu uma substancial elevao dos investimentos de todas as fontes de recursos, ampliando os programas habitacionais e os subsdios6 , com foco
dirigido inicialmente para a populao de baixa renda.
Neste momento, a proviso habitacional se d por meio do financiamento,
que se amplia a partir de 2005. Rolnik e Nakano (2009), examinando o balano do
FGTS em 2007, apresentam os seguintes nmeros: 278 mil contratos assinados,
destes, 61% com recursos do FGTS foram assinados por famlias com renda de
zero a trs salrios mnimos, advindos de programas de produo habitacional,
sendo que metade destes contratos foram para materiais de construo, em potencial para autoconstruo pelas prprias famlias, inclusive para assentamentos
precrios e/ou favelas. Ainda apresentando dados sobre a produo de habitao,
Rolnik e Nakano (2009) expem que em 2007 o total de contratos de financiamentos imobilirios (incluindo FGTS e SBPE) foram 500 mil unidades habitacionais, e
destacam que pela primeira vez na trajetria da poltica habitacional ocorre uma
diminuio do dficit habitacional. Porm, salientam que apenas 10% destas unidades habitacionais foram operaes de crdito para construes novas, produzidas no mercado formal e direcionadas para famlias de 0 a 3 salrios mnimos, que
correspondem maior fatia do dficit habitacional, enquanto que o significativo
percentual de 50% dessas construes foi direcionado para famlias com renda
superior a cinco salrios mnimos.
Para Maricato (2011), as conquistas econmicas e sociais obtidas desde
2003 esto ao lado das limitaes jurdicas e polticas em implementar a poltica
urbana nestes governos. A autora ressalta que a poltica urbana no est entre os
avanos do Governo Lula (2011, p. 28), o que no parece ter mudado no Governo
Dilma, indo de encontro ao que exposto na mdia e que a euforia do mercado
imobilirio, de obras e de empregos, quer que acreditemos. Evidncia clara so
as cidades em que vivemos, onde a especulao imobiliria cresceu, juntamente
com os custos de moradia, transporte, lazer. Diante disso, a produo de habitao, por meio da interveno estatal, ocorre enquanto financiamento da poltica,
caminhando ao encontro da Agenda Habitat que aponta para o enfrentamento da
problemtica sem a atuao direta do Estado, recomendando a incorporao de
novas modalidades de proviso habitacional. Seguindo esta orientao, identificamos na proposta de proviso habitacional do Programa Minha Casa, Minha Vida
uma tendncia de reduo da interveno direta dos agentes pblicos, em prol de
um processo de estmulo s parcerias pblico-privado.
6

Bonduki (2008) destaca o aumento no oramento do FGTS para habitao, que atingiu R$ 7 bilhes
em 2007, tendo investimento no Programa Resoluo 460 com recurso do FGTS, chegando a R$ 1,8
bilho anuais. Os recursos fiscais cresceram com a implantao, em 2006, do Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social (FNHIS), atingindo cerca de R$ 1,3 bilho por ano. Assim, o subsdio
total atingiu R$ 3,1 bilhes em 2007. Segundo o balano realizado pela Caixa Econmica Federal,
em 2009, sobre o crdito imobilirio (recursos onerosos do SBPE mais o FGTS) o que? alcanou
o montante de R$ 47,05 bilhes, superando os recursos do ano 2002, que foram de R$ 5 ou 50?
bilhes. Em 2010, at o ms de setembro, os valores de financiamentos alcanaram o montante
de R$ 47,69 bilhes. Grande parte desse desempenho atribudo ao programa Minha Casa, Minha
Vida, que foi responsvel por 1/3 das novas unidades habitacionais financiadas.

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Se em tempos de BNH a produo habitacional contava tambm com a participao das empresas da construo civil, no Programa Minha Casa Minha Vida, a
iniciativa privada protagonista na proviso de habitaes. Segundo Fix e Arantes
(2009), 97% do subsdio pblico, no programa, destinado oferta e produo direta por construtoras privadas e apenas 3% a cooperativas e movimentos sociais.
Desta maneira, o mencionado programa ocasiona o fortalecimento do empreendedorismo urbano, com seus princpios de competitividade, sustentabilidade, empresariamento, governana, planejamento estratgico, como definido por Harvey,
com uma mudana do gerenciamento tradicional de cidades, para outro tipo de
gesto pblica que se apoia na parceria pblico-privada, enfocando o investimento e o desenvolvimento econmico, por meio da construo especulativa do
lugar em vez da melhoria das condies num territrio especfico (2005, p. 172).

ALGUMAS REFLEXES SOBRE PROGRAMA

MINHA CASA, MINHA VIDA

O programa Minha Casa, Minha Vida, lanado pelo Governo Federal em

2009, props inicialmente construir 01 milho de casas, das quais 400 mil para a
populao de zero a trs salrios mnimos. Esse programa responde inicialmente
como uma poltica de enfrentamento da crise econmica, tendo como principal
argumento o estmulo criao de empregos e de investimento no setor da construo. E, tambm o atendimento ao direito social a moradia expresso numa incansvel publicitao de garantia de casa prpria a todos os brasileiros.
Compreende-se, a partir de Behring e Boschetti (2006), que as polticas sociais no capitalismo so contraditrias, pois servem enquanto estratgias de enfrentamento aos ajustes que provocam excluso social ao mesmo tempo em que
contribuem para a reproduo social dos segmentos mais pobres da populao.
Contradio esta que est no cerne das polticas pblicas, visto que isto se reproduz nas orientaes e diretrizes dos programas habitacionais, nas polticas urbanas que esto cada vez mais configuradas nos moldes neoliberais.
A poltica habitacional proposta neste momento, centrada nos programas de
urbanizao (ao estilo do Programa de Acelerao do Crescimento) e no programa
Minha Casa Minha Vida, tem como real objetivo amenizar os impactos da crise
cclica do processo de acumulao capitalista dissimulado, claro, pelo discurso da reduo do dficit habitacional e desenvolvimento urbano. A histria da
poltica de habitao no pas demostra como os principais programas tornaram
o problema habitacional uma obrigao do Estado, e o direito, uma questo de
mercado (Azevedo e Andrade, 1982), visto que repassou para o setor privado o
protagonismo na produo de habitaes a serem financiadas.
Para tanto, altera-se o papel do Estado, visto que a atuao deve seguir o trinmio articulado do iderio neoliberal para as polticas sociais, qual seja: a privatizao, a focalizao e a descentralizao, sendo que esta ltima vai alm do partilhar entre esferas pblicas, com mera transferncia de responsabilidade para
entes da federao ou para instituies privadas e novas modalidades jurdico-

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-institucionais correlatas, componente fundamental da reforma e das orientaco-institucionais correlatas, componente fundamental da reforma e das orientaes
dos organismos internacionais para a proteo social (Behring e Boschetti, 2006,
p. 156).
Na poltica habitacional o rebatimento incide, principalmente, pela interveno do Estado, que passa a facilitador e cada vez menos regulador sobre a produo do espao, caminhando ao encontro dos interesses advindos do processo de
reestruturao produtiva como forma de manter a reproduo ampliada do capital nas cidades, visto que o local passa a possuir uma dimenso empreendedora,
tendo como estratgia dominante a parceria pblico-privada. Isto ocasiona, no
caso da produo de habitao de interesse social, um deslocamente da produo
pblica para o privado, tanto na concepo quanto na execuo de seus projetos, os quais agora so dotados de risco, dificuldades especulativas e competio,
como normalmente um projeto ou investimento empresarial (Harvey, 2005).
Temos em programas habitacionais, como o Minha Casa, Minha Vida, a efetivao das orientaes neoliberais para as polticas urbanas como revestidas em
novas formas de acumulao do capital, na qual as cidades tm papel importante na lgica da produo e reproduo das relaes sociais capitalistas (Harvey,
2005). Para tanto, os fundos pblicos subsidiam prticas que, sob o discurso de
melhoria da qualidade de vida populao, contraditoriamente inserem a cidade
na competio interurbana. Essas intervenes atendem muito mais aos interesses dominantes, posto que favorecem o marketing urbano, viabilizando a especulao imobiliria e a atrao de capitais, principalmente estrangeiros, para as
cidades.
Uma dimenso deste investimento foi que desde o lanamento do programa Minha Casa Minha Vida, ocorrido em maro de 2009, at outubro de 2010,
houve a contratao de 630 mil unidades habitacionais (Ministrio das Cidades,
2010). Destas, aproximadamente 43% foram contratadas para famlias com renda
acima de cinco salrios mnimos. Se no conhecssemos a realidade das cidades
brasileiras, poderamos dizer que o discurso do dficit habitacional parece falcia
frente ao supervit de habitaes vagas7 , que a cada nova poltica habitacional parece aguardar mecanismos financeiros para serem vendveis. Parece que
o Minha Casa, Minha Vida est reeditando velhas intervenes, como por exemplo: o discurso da ideologia da casa prpria, sugerido no prprio nome Minha
Casa, Minha Vida, contrariando os diversos avanos no campo da habitao social, como assinala Raquel Rolnik, em entrevista: A gente tem que entender que
direito moradia no sinnimo de casa prpria. A propriedade e o programa
de construo da casa prpria so uma modalidade. Mas no so a totalidade
(Rolnik, 2011).
Outra reflexo que devemos considerar que o programa executado em
7

O Plano Nacional de Habitao foi elaborado por um consrcio de entidades, tendo como coordenador tcnico o urbanista Nabil Bonduki.

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todo o pas, reproduzindo um padro habitacional de condomnios verticais, de

norte a sul, desconsiderando as caractersticas regionais, tanto de clima, como
culturais; alm da ausncia na articulao com as diretrizes e estratgias urbansticas e fundirias traadas pelo Estatuto da Cidade, bem como pelos planos diretores das diversas cidades. Assim, ocorre uma manuteno da estrutura fundiria
nas cidades. Frequentemente nos deparamos com notcias sobre a entrega de
unidades habitacionais em condomnios construidos pelo Minha Casa Minha Vida,
sendo a maioria localizada na distante periferia da cidade, sem acesso a servios,
onde os moradores dependem de transporte pblico precrio para ter acesso cidade. Um exemplo a zona oeste do Rio de Janeiro, onde esto sendo construdos
os condomnios do programa, para acolher famlias atingidas por remoes, muitas em funo de obras virias advindas dos projetos da Copa e das Olimpadas.
A implantao do Minha Casa Minha Vida, experimentada no Brasil como
um todo, refora o processo de induo das populaes pobres a reas distantes
da centralidade. Processo esse que sustentado por uma demanda especulativa
do solo urbano, numa lgica de que a produo de habitao s acessvel
populao mais pobre enquanto h ausncia ou precariedade da infraestrutura e
de servios, e por isso que na medida em que melhorias ocorrem os valores do
solo urbanizado aumenta, a presso especulativa se faz notar e recomea o processo de expanso das periferias. Experienciamos esse movimento com o BNH e
novamente com o Programa Minha Casa, Minha Vida. Parece que esse o modelo
da urbanizao do pas, sustentando e sendo sustentado pela segregao socioespacial. Entre os dois programas, parece que h mais semelhanas do que diferenas, e por fim podemos apontar que o PMCMV foi elaborado e lanado aps a
publicao do Plano Nacional de Habitao (Planhab8) desconsiderando grande
parte das propostas contidas no documento (Maricato, 2011), sendo que tambm
no passou por dilogo com o Conselho Nacional das Cidades, que conta na sua
composio com movimentos sociais e organizaes envolvidas com a reforma
urbana, uma grande aproximao com a poltica habitacional implementada em
tempos de BNH, visto que, em regime de ditadura, foi implementada sem qualquer debate e participao da sociedade.

ALGUMAS CONSIDERAES PARA CONTINUAR REFLETINDO

O reconhecimento da importncia do Banco Nacional de Habitao, na histria da poltica habitacional do pas, inquestionvel, ainda que as intervenes
habitacionais tenham reforado o modelo de cidade marcado por uma paisagem
composta pela existncia de uma periferia, onde vive a populao em condies
de vida contrastante com os bairros centrais. Nessa perspectiva, a interveno
pblica foi um fator de induo a um modelo de organizao do espao urbano
8

Segundo a Fundao Joo Pinheiro (2009) temos no Brasil um estoque de 6,7 milhes de domiclios
no ocupados; destes, 6,2 milhes de moradias esto em condies de ocupao. Numerar nota
Exatamente, a totalidade do dficit habitacional estimado no pas, conforme a FJP (2009) de 6,2
milhes.

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baseado na segregao socioespacial das populaes.

Apesar das crticas interveno, gesto e ao padro de cidade defendido
pelo BNH, a extino do Banco representou uma reduo de produo de habitao social, que beirou um esvaziamento da produo habitacional de larga escala,
e tambm uma elitizao da produo imobiliria formal, ocorrida pelo financiamento individual. Essa lacuna sentida com o fim do BNH na produo habitacional, principalmente de interesse social, teve significativas consequncias para as
cidades brasileiras. Estas sofreram o crescimento do processo de favelizao dos
centros urbanos. Contudo, podemos apontar que o BNH significou e representou
a necessidade, latente, de uma poltica de habitao em nvel nacional, ao mesmo
tempo em que constituiu um atraso em termos de planejamento e na produo
do espao urbano das cidades.
Passados aproximadamente 18 anos do fim do BNH, tivemos a criao do
Ministrio das Cidades, em 2003, e a retomada da elaborao de poltica de habitao de abrangncia nacional. Novo cenrio se desenhou, que junto trouxe mudanas advindas com a nova poltica de habitao, demonstrando, inicialmente,
um panorama positivo de estmulo produo de mercado para diferentes faixas
de renda, por meio de financiamentos ao comprador e implantao de empreendimentos habitacionais.
Em contraponto, esse estmulo produo, ou melhor, ampliao dos financiamentos, ocorre em meio ao velho padro de cidade defendido em tempos
de BNH. Maricato (2009), Rolnik e Nakano (2009) afirmam que grande parte deste
montante de recursos disponveis para a produo de habitao no passou pelo
Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social e pelo dilogo com o Conselho
Nacional das Cidades, estruturas criadas nesta nova poltica habitacional. Conforme esse debate, no h nenhuma garantia de que a tal nova poltica habitacional em implantao caminhe para o enfrentamento da questo fundiria nas
cidades, ou, que est sendo implementada em concordncia com as estratgias
urbanas definidas pelo movimento de reforma urbana, que se materializou no
Estatuto da Cidade. Esta , sem dvida, a inquietao central quando tratamos,
principalmente, do Programa Minha Casa Minha Vida.
Lembremos que o lucro o que move o capitalismo. Contudo, a atuao da
poltica estatal, em tempos de BNH, caracterizou-se pelo fortalecimento do grande capital, industrial, ligado prpria construo. Todos os incentivos voltados
ao capital industrial em fase de consolidao e agora com o capitalismo mais que
consolidado, todos os incentivos so para ampliar sua acumulao.
A poltica habitacional, que props o programa habitacional Minha Casa Minha Vida, expressa a continuidade e ampliao de relaes sociais e produtivas
que favoream a plena mercantilizao, facilitando a circulao do capital no fortalecimento do capitalismo financeiro. Como bem afirma Lefebvre (1999), a captura das relaes capitalistas sobre o espao faz deste um elemento estratgico
para a acumulao do capital.

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REFLECTIONS ON PUBLIC HOUSING POLICY: THE NATIONAL HOUSING BANK

TO HOUSING PROGRAM MY HOUSE, MY LIFE

ABSTRACT

The present study consists in an essay carried out after a bibliographical review. It
proposes a reflection on the housing policy implemented in 2009 by the Federal
Government of Brazil through the Minha Casa Minha Vida Programme. The historical perspective of the Brazilian housing policy and the growing insertion of the
urban space in the strategies of the capital accumulation are taken as references.
We highlight the implications of this process on the urban space production and
configuration. As cities become a good deal for the capital market laws start to
determine socio-spatial planning and configuration, with devastating effects to a
great part of the society.
Keywords: Housing policy. Urban development program. My House, My Life housing programme. Right to the city.
REFLEXIONES SOBRE LA POLTICA DE VIVIENDA PBLICA: EL BANCO
NACIONAL DE VIVIENDA PARA EL PROGRAMA DE VIVIENDA MI CASA, MI
VIDA

RESUMEN

Este trabajo es un ensayo a partir de una revisin bibliogrfica que se propone

reflejar acerca de la propuesta de poltica de vivienda instituida por el Gobierno
Federal de Brasil en 2009 con la ejecucin del programa Mi Casa, Mi Vida. Examinamos en perspectiva histrica la poltica de vivienda en Brasil, y a la creciente
integracin del espacio urbano en las estrategias de acumulacin de capital. Destacamos las consecuencias de este proceso en la produccin y configuracin del
espacio urbano. En la medida en que la ciudad se convierte en un gran negocio, las
leyes del mercado de capitales estn dictando las reglas del planeamiento y configuracin socio-espaciales, con efectos devastadores para la mayora poblacin.
Palabras clave: La poltica de vivenda. Programa de desarrollo urbano. Programa
de vivienda Mi Casa, Mi Vida. Derecho a la ciudad.

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