Merc Sala, Rafael Allepuz y Teresa Torres (ed.

15

Cr ecimient o y es t abilidad
macr oeconmica
El papel de la poltica econmica
15

Crecimiento y estabilidad macroeconmica

Departament dEconomia Aplicada

Merc Sala Ros, Rafael Allepuz Capdevila
y Teresa Torres Sol (ed.)
Francisco J. Velzquez Angona
Jos M. Marqus Sevillano
Merc Sala Ros
M. Teresa Costa Campi
Jorge Aragn Medina
Merc Jou Torras

Crecimiento y estabilidad macroeconmica:

el papel de la poltica econmica

Departament dEconomia Aplicada

Merc Sala Ros, Rafael Allepuz Capdevila y Teresa Torres Sol (ed.)
Francisco J. Velzquez Angona
Jos M. Marqus Sevillano
Merc Sala Ros
M. Teresa Costa Campi
Jorge Aragn Medina
Merc Jou Torras

 Edicions de la Universitat de Lleida, 2005

els autors i el Departament dEconomia Aplicada
%STAPUBLICACINELECTRNICAHASIDOPATROCINADAPOR"ANCO3ANTANDER
Maquetaci: Servei de Publicacions de la UdL

ISBN: 978-84-8409-474-6

PRESENTACIN

JOAN BAR LLINS

Universidad de Lleida

No cabe duda de que en la sociedad actual los temas de carcter econmico ocupan un lugar muy relevante. Aspectos como el paro, la inflacin, el crecimiento y/o las desigualdades sociales son cuestiones que por su trascendencia
econmica y social preocupan cada vez ms a los ciudadanos. Es precisamente
por ello que estn en el punto de mira de las distintas medidas de poltica econmica que desarrollan los policy makers.
La pluralidad de objetivos en materia econmica es uno de los aspectos
ms significativos que deben afrontar nuestros dirigentes polticos en su toma de
decisiones. Dicha pluralidad desemboca, en muchas ocasiones, en la imposibilidad de lograr alcanzar todos los objetivos simultneamente en su grado ptimo.
La existencia de este trade off negativo entre objetivos justifica que se planteen diversas vas de poltica econmica, as como la eleccin por parte de los gobernantes de la que se considere ms ptima para la sociedad. La complejidad de la
realidad econmica y la diversidad de opiniones sobre las prioridades dificultan el
proceso de eleccin y pueden llegar a cuestionar la poltica econmica aplicada.
Conscientes de la importancia del tema, el Departamento de Economa
Aplicada de la Universidad de Lleida consider en su da necesario dedicar las XV
JORNADAS UNIVERSIDAD EMPRESA a clarificar y exponer los complejos problemas con los que se enfrenta la poltica econmica actual. Las jornadas se convertan, pues, en un espacio de estudio, reflexin y debate ideal para afrontar un
tema del mximo inters social.
El libro que presentamos recoge las aportaciones de los diferentes ponentes
a las XV JORNADAS UNIVERSIDAD EMPRESA. En el primer captulo, La poltica
econmica en la Unin Europea: nuevos retos para nuevos y antiguos desafos,
Francisco J. Velzquez hace un repaso de los principales objetivos de poltica
econmica en la UE, a saber, crecimiento econmico, estabilidad macroeconmica
y cohesin social, para pasar a continuacin a contextualizarlos en el marco europeo. Se presta especial atencin al que con el tiempo ha venido a definirse como
el principal objetivo de la poltica econmica europea, el crecimiento econmico.
Las conclusiones apuntan a que los resultados en trminos de crecimiento, aunque positivos, no han cubierto las expectativas previstas.
Jos M. Marqus, en el segundo captulo, nos habla de La poltica monetaria ante la actual dinmica de la inflacin. La creacin de la Unin Econmica y
Monetaria (UEM) supuso el inicio de una poltica nica en el seno de todos los
pases miembros. Sin embargo, se mantuvo una elevada descentralizacin en el
resto de polticas econmicas. En este contexto, el autor nos presenta, en primer
lugar, todo el entramado institucional necesario para coordinar la poltica moneta-

ria y el resto de polticas econmicas. Se repasa, a continuacin, la estrategia de

poltica monetaria, que se basa en la evaluacin de riesgos en dos niveles, el monetario y el econmico. El trabajo finaliza con un anlisis del escenario actual y de
los posibles riesgos que pueden delimitar en un futuro las acciones de la poltica
monetaria de la UEM.
Por su parte, Merc Sala nos presenta una exposicin muy acadmica de la
poltica fiscal. Bajo el ttulo De la poltica fiscal keynesiana a la disciplina presupuestaria del Pacto de Estabilidad, el trabajo evoluciona desde el anlisis de la
poltica fiscal tpicamente keynesiana hacia la concepcin actual en el seno de la
Unin Europea (UE) de la necesidad de equilibrio presupuestario, plasmado a
travs del Pacto de Estabilidad. En el recorrido se justifican tanto las razones para
abogar por la disciplina presupuestaria como las actuales crticas al Pacto de Estabilidad, a fin de que el lector tenga argumentos suficientes para formarse un
criterio propio al respecto.
El trabajo La nueva poltica industrial de la Generalitat de Catalunya: algunos comentarios sobre sus fundamentos, presentado por M. Teresa Costa, resulta
de especial inters para conocer las lneas futuras de la poltica industrial en el
territorio cataln, poltica que, como indica la autora, debe ser una pieza clave en
el modelo de crecimiento econmico. Las nuevas lneas de poltica industrial buscan consolidar una especializacin funcional, alto nivel de cualificacin y capital
humano entre las empresas industriales. Se trata, en definitiva, de generar entornos favorables al crecimiento.
El empleo en la construccin europea es el tema que nos presenta Jorge
Aragn. No cabe duda de que estamos ante uno de los aspectos que ms
preocupa a la ciudadana. El autor realiza un anlisis del contexto en el que se
enmarcan las polticas de empleo en Europa, dedicando un especial inters al
papel que ha jugado el empleo en el proceso de integracin europea. Centrndose
en la filosofa del Libro Blanco sobre Crecimiento, Competitividad y Empleo, eje
principal de la estrategia europea de empleo, avanza en el estudio de las
orientaciones que dicha estrategia ha seguido hasta la actualidad. Las
argumentaciones planteadas abogan por la necesidad de encuadrar la poltica de
empleo en un conjunto ms amplio de polticas econmicas y sociales para lograr
un aumento continuado de la ocupacin.
El ltimo de los trabajos nos expone una de las actuales vas de actuacin en el
mercado de trabajo: Las polticas activas de formacin. Merc Jou realiza un anlisis
de las polticas activas de formacin en el seno de la UE. Para ello, la autora se plantea, en primer lugar, la importancia de la formacin en el contexto econmico y social.
En segundo lugar, se presentan las distintas ofertas que existen de formacin profesional, tanto en el contexto europeo, como espaol y cataln. Se ocupa, en tercer y
ltimo lugar, de las acciones especficas de poltica activa de ocupacin en el campo
de la formacin ocupacional continua. La aportacin de Merc Jou resulta fundamental
si tenemos en cuenta que, como indica la autora, la transicin hacia una sociedad del
conocimiento hace que ya no podamos hablar de unos perodos claramente diferenciados entre formacin y trabajo, sino que debemos hablar de una formacin permanente y a lo largo de toda la vida del trabajador.

Deseo finalizar estas lneas manifestando mi satisfaccin por los trabajos

que se presentan en este libro. Siempre resulta grato ver cmo el esfuerzo, en
este caso de los miembros del departamento de Economa Aplicada de la Universidad de Lleida, culminan en una obra de una excelente calidad, en la que participan nombres prestigiosos de las distintas vertientes abordadas.

Joan Bar Llins

Director del Departamento
de Economa Aplicada
Universidad de Lleida

CAPTULO 1
LA POLTICA ECONMICA
EN LA UNIN EUROPEA.
NUEVOS RETOS PARA
NUEVOS Y ANTIGUOS
DESAFOS

FRANCISCO J. VELZQUEZ ANGONA

Universidad Complutense de Madrid

1. INTRODUCCIN
A punto de cumplir sus cincuenta aos de existencia, el proceso de integracin europeo ha conseguido algunos de sus objetivos: ha logrado el mayor perodo
de paz entre los pases socios, se ha ampliado hasta alcanzar en la actualidad
veinticinco miembros desde sus seis iniciales, consiguiendo casi la escala continental y se ha mantenido el modelo europeo de Estado de Bienestar, instituyendo
incluso un sistema de cohesin interpas. Adems, se han conseguido logros importantes en la estabilizacin macroeconmica de las economas, gracias a la
puesta en marcha del Sistema Monetario Europeo, en un primer lugar, y de la
Unin Monetaria Europea, ms recientemente. Sin embargo, la tan ansiada convergencia econmica con Estados Unidos se ha paralizado desde comienzos de
los aos noventa.
Por ello, en la Agenda Europea hoy se est poniendo ms nfasis que nunca en los aspectos relacionados con los obstculos que dificultan el crecimiento
econmico en el contexto europeo. Para ofrecer un anlisis de ellos en la situacin
actual, este captulo se estructura de la siguiente forma: en el siguiente epgrafe se
repasarn los principales objetivos de poltica econmica para, a continuacin,
comprobar cmo stos tienen una especificacin peculiar en el contexto europeo.
En el cuarto epgrafe se detallan los pasos dados con el objetivo de poner el crecimiento econmico como verdadero fin de la poltica econmica. Finaliza este
captulo con las habituales conclusiones.

2. OBJETIVOS DE LA POLTICA ECONMICA EN LA UE

En los ltimos quince aos, la Unin Europea ha pasado de ser un ente
abstracto para convertirse en una realidad institucional que cada vez se asemeja
ms, en su vertebracin, a un Estado federal. Por tanto, en su seno coexisten
multitud de agentes que tienen protagonismo en la definicin de la poltica econmica; entre ellos, cabe destacar: a) Las instituciones europeas, b) Las administraciones centrales de los Estados miembros de la UE y c) El resto de
administraciones pblicas de los Estados miembros, destacando dentro de ellas
las administraciones regionales o federales y las municipales. Adems, los agentes sociales organizaciones sindicales y empresariales tienen un papel fundamental en la definicin de los objetivos de la poltica econmica, as como los
grupos de inters, directa o indirectamente organizados a tal efecto.

13

Conviene tener presente esta multitud de agentes porque la definicin de los

objetivos de la poltica econmica debe contar con el acuerdo de todos ellos para
que las medidas tendentes a su consecucin sean efectivas.
En este sentido, existe bastante consenso en que tres son los principales
objetivos que persigue la poltica econmica en el conjunto de pases de la UE:
crecimiento econmico, estabilidad macroeconmica y cohesin social.
Establecer un objetivo de crecimiento econmico resulta complejo. De hecho,
no siempre existe una tasa objetivo, incluso en muchas ocasiones este logro se
termina definiendo en trminos de convergencia, lo que no siempre conlleva a los
mismos resultados. En efecto, auque muchos consideran que en la Cumbre de Lisboa se establecieron algunos criterios que indican que la UE debera asumir como
objetivo de crecimiento el 3% anual, lo cierto es que nada indica que esta tasa sea la
conveniente. De hecho, como se muestra en el grfico 1, la UE-15, en su conjunto,
no ha conseguido este objetivo en la ltima dcada, aunque s la mayora de los
nuevos socios y algunos de los antiguos, como es el caso de Espaa.
Grfico 1. Crecimiento del PIB en la UE y en los Nuevos Socios 1994-2003

Crecimiento del PIB en la UE 1994-2003

(Tasas medias anuales acumulativas)

Crecimiento del PIB en los Pases candidatos 1994-2003

(Tasas medias anuales acumulativas)

Fuente: AMECO
14

En el conjunto de la UE, ms bien existe un cierto inters por alcanzar los

niveles de renta per cpita logrados por Estados Unidos. Lo mismo ocurre en el
caso concreto de Espaa, donde el objetivo ltimo consiste en escalar posiciones
en relacin con la media de la UE, sin importar la tasa absoluta de crecimiento de
un ao concreto. As, como se comprueba en el grfico 2, mientras que la convergencia de Espaa a la media comunitaria ha sido imparable desde los aos sesenta, con la excepcin que suponen las crisis de los setenta, la de la UE en EEUU
parece pararse desde comienzos de los noventa.
Grfico 2. Convergencia en los niveles de renta por cpita:
Espaa, UE-15 y EEUU
Convergencia en renta por cpita: Espaa, UE y EEUU
1960-2004.

Fuente: AMECO

No ocurre lo mismo con la estabilidad macroeconmica. Los criterios de

Maastricht, a pesar de estar muy discutidos, s que han servido para encaminar a
las economas europeas hacia una senda de cierta estabilidad. Ahora bien, conviene sealar que estas normas de estabilidad nominal no slo estn puestas en
juicio desde que los grandes pases europeos no pudieran cumplirlas, sino que ya
desde antes era comn que se criticaran porque algunas de ellas no tienen una
plena justificacin econmica.
Finalmente, el objetivo de cohesin social y econmica tampoco tiene una
definicin clara y evidente. Aqu debe diferenciarse entre la dimensin interpersonal e interespacial. Dentro de la primera, la interpersonal, no hay que insistir mucho en que el modelo europeo de Estado de Bienestar posee amplios mecanismos
de proteccin social que, aunque difieren entre pases, s se identifican claramente, sobre todo cuando se comparan con el resto del mundo. En el aspecto interespacial, haba que diferenciar a su vez el aspecto interpas del interregional. La
Unin Europea es un espacio nico en el mundo por la intensidad de las transferencias interpas existentes. No obstante, y aunque es cierto que una parte de las
transferencias interpas son de carcter interregional, tambin lo es que existe una
cierta tendencia a su transformacin y limitacin, sobre todo tras la ampliacin a
los pases del centro y este de Europa.

15

3. EL CONTEXTO EUROPEO: RETOS Y DESAFOS

Los objetivos detallados en el epgrafe anterior tienen algunas peculiaridades muy concretas, o est ms determinada su formulacin en el contexto europeo. En este sentido, la propia constitucin, profundizacin y ampliacin del
proceso de integracin europeo pone sobre la mesa algunos retos y desafos. De
hecho, la profundizacin en el proceso de integracin supone la necesidad de un
mayor grado de integracin y coordinacin de las polticas econmicas. As, la
puesta en marcha de la tercera fase de la Unin Monetaria Europea, la moneda
nica, ha supuesto la necesidad de mayores exigencias de estabilidad macroeconmica, en especial la relativa a las finanzas pblicas, cuyo prembulo se dio con
la firma del tratado de Maastricht y en segundo lugar con el Pacto de Estabilidad y
Crecimiento, que obliga a los pases a mantener dficits pblicos por debajo del
3% del PIB, aunque la marcha de las principales economas europeas ha puesto
de manifiesto la debilidad de las autoridades comunitarias para llevar a cabo procedimientos de sancin frente a las principales economas.
Sin embargo, como se observa en el grfico 3, para el conjunto de los pases de la UE-15, la firma del Tratado de Maastricht ha supuesto la puesta en marcha de mecanismos de estabilizacin macroeconmica que consiguieron su
objetivo. No cabe duda que hoy la UE-15 presenta una estabilizacin macroeconmica sustancialmente mejor que la que tena a comienzos de la dcada de los
noventa.
Por otro lado, la profundizacin de este proceso puede conducir a que no
todas las economas se beneficien por igual de las ganancias resultantes, es ms,
es muy probable que algunas lleguen a sufrir prdidas de bienestar (MARTN et
al., 2000). De ah que todo proceso de profundizacin de los procesos de integracin haya conllevado un incremento de los fondos europeos destinados a establecer mecanismos de cohesin interpas. As sucedi con las tres primeras
ampliaciones de la UE, con la firma del Acta nica Europea y el Tratado de Maastricht. En este sentido, resulta sorprendente que la ampliacin de 2004, la ms
grande de la historia de la UE, no haya conllevado el surgimiento, o reforzamiento,
de este tipo de mecanismos de cohesin (MARTN et al., 2002). En el cuadro 1 se
muestran distintos indicadores de la importancia de la cohesin interterritorial en la
UE y de sus principales beneficiarios. En l se observa que Espaa es el tercer
beneficiario, en relacin con la poblacin, del conjunto de las acciones estructurales.

16

Grfico 3. El Tratado de Maastricht y la estabilidad

macroeconmica en la UE-15
La desaceleracin de la inflacin en la UE 1992-2003
(Tasas de variacin interanual del IPCA)

Fuente: AMECO

Evolucin del dficit pblico en la UE 1992-2003

(En porcentaje del PIB)

Fuente: AMECO

Cuadro 1. Mecanismos de cohesin en la UE-15

Estructura del presupuesto comunitario 1989-2006
(En porcentaje del total del presupuesto)

PAC
Ac. Estructurales
Otras polticas

89-93
58,1
21,7
20,2

94-99
48,2
33,3
18,5

Lmite recursos propios

Asignacin pagos

1,20
1,11

1,27
1,22

Fuente: Comisin Europea

17

00-06
44,9
36,3
18,8
% PNB
1,27
1,09

... Continuacin Cuadro 1

Cuanta percibida por acciones estructurales 2000-2006
(En euros de 2002 por habitante)

Fuente: Comisin Europea y MARTN y SANZ (2003)

Un tercer problema que surge con el incremento de la integracin europea

se refiere al dficit democrtico con el que se ha avanzado en este proceso de
integracin europeo. En muchos casos, los ciudadanos de los pases no han decidido directamente sobre la integracin concreta de su pas o sobre la adopcin de
las distintas fases del mismo. Adems, dentro de las instituciones europeas, el
Parlamento, donde pudiera pensarse que descansa la voluntad directamente expresada por los ciudadanos, tiene limitadas notablemente sus funciones legislativas y de control de la Comisin y del Consejo, en comparacin con el relevante
papel que juegan en el contexto nacional.
Adems, derivado del proceso de ampliacin de la UE hacia el este, existen
ciertos indicadores de que pudiera generarse cierta inestabilidad macroeconmica;
de hecho, la restriccin de entrada en la Unin Monetaria hasta tres aos despus
de haberse constituido en miembro de la UE no es sino el reflejo de estas reticencias, a pesar del rpido y duro ajuste que estas economas han llevado a cabo. En
efecto, como puede comprobarse en el grfico 4, se trata de pases mucho ms
pobres que la media europea; tan slo Chipre y Eslovenia tienen rentas per cpita
similares a la de Grecia, con mayor nivel de paro, dficits pblicos y de balanza
por cuenta corriente.

18

Grfico 4. Algunos indicadores econmicos

para los nuevos socios de la UE
PIB per cpita de los pases candidatos 2001
(En paridades del poder de compra)

Fuente: AMECO
Tasa de paro de los pases candidatos 2001
(En % poblacin activa)

Fuente: AMECO, OCDE y EUROSTAT

Dficit Pblico de los pases candidatos 2001
(En % del PIB)

Fuente: AMECO
19

... Continuacin Grfico 4

Saldo de la balanza por cuenta corriente
de los pases candidatos 1993-2001
(En % del PIB)

Fuente: AMECO, EUROSTAT y FMI

Por otro lado, la integracin de estas economas de menor nivel de renta y
mayor actividad agraria (grfico 5) pone de manifiesto la insuficiencia del presupuesto comunitario sin una reforma en profundidad del mismo (MARTN et al.,
2002). Ahora bien, sta puede quebrar el sistema de cohesin interterritorial genuino de la UE, ya que sern los antiguos pases socios de la UE que reciban
fondos hasta 2004 sobre los que bsicamente recaiga el ajuste presupuestario
(MARTN y SANZ, 2003).
Grfico 5. Participacin del empleo agrario en los pases candidatos 2001
En % del empleo total

Fuente: AMECO y EUROSTAT

En efecto, en el caso concreto de Espaa, el efecto estadstico, o incremento de la renta por la entrada de nuevos socios, supondr (vase cuadro 2), si nada
cambiara, la prdida del fondo de cohesin (que se da a los pases con renta per
cpita inferior al 90% de la media europea) y de los fondos estructurales que se
dan por el objetivo 1 (regiones con menos del 75% de la renta per cpita promedio

20

de la UE) hasta en cinco de las regiones que lo hubieran recibido si no se hubiera

ampliado la UE (VELZQUEZ y TURRIN, 2004). De hecho, Espaa sera el segundo pas ms afectado, alcanzando el coste de la ampliacin el 0,48% de su
PIB (MARTN y SANZ, 2003).

Cuadro 2. El efecto estadstico y el impacto sobre las acciones estructurales

de la ampliacin al este para Espaa
El efecto estadstico de la ampliacin sobre la renta
per cpita Relativa: El caso de Espaa 1999-2001

Fuente: Comisin Europea y elaboracin propia

Coste estimado de la ampliacin:
Fondo de Cohesin + Objetivo 1. Actuales socios de la UE

Ampliacin a 25
Ampliacin a 27
Blgica
0,04
0,04
Alemania
0,11
0,14
Grecia
0,76
0,76
Espaa
0,09+0,27=0,36
0,21+0,27=0,48
Italia
0,07
Austria
0,02
0,02
Portugal
0,38
0,38
Reino Unido
0,02
0,02
Dinamarca, Francia, Irlanda, Luxemburgo, Pases Bajos, Finlandia y Suecia no
sufriran variacin respecto de la situacin sin ampliacin
Fuente: MARTN y SANZ (2003) y elaboracin propia
El efecto estadstico de la ampliacin sobre la renta per cpita Relativa:
El caso de las regiones espaolas 2001-2003

Galicia
Asturias
Castilla y Len
Castilla La Mancha
Extremadura
Valencia
Andaluca
Murcia
Ceuta y Melilla
Canarias

Sin ampliacin
65,9
71,5
75,5
65,2
52,4
80,7
60,5
68,8
65,4
82,3

Ampliacin a 25
72,5
78,6
83,0
71,7
57,6
88,8
66,5
75,7
71,9
90,5

Ampliacin a 27
76,0
82,4
87,0
75,1
60,4
93,0
69,7
79,3
75,3
94,9

Fuente: Comisin Europea, MARTN y SANZ (2003) y elaboracin propia

21

En consecuencia, se pone de manifiesto la necesidad de una reforma urgente del presupuesto comunitario, pero tambin de las cuestiones relativas a la
gobernabilidad: cmo y quin toma las decisiones en una UE que podra llegar a
tener casi treinta miembros en los prximos aos.
Asimismo, los estudios que hay disponibles sobre la distribucin geogrfica
de la inversin extranjera directa recibida en la UE, muestra cmo sta se est
concentrando en el rea centro y norte de Europa (vase grfico 6), conformando
un clster central de actividad econmica y, por tanto, reestructurando geogrficamente la actividad en la UE (VELZQUEZ, 2003; TURRIN y VELZQUEZ,
2004).

Grfico 6. El reparto de la inversin extranjera directa

en la dcada de los 90 en la UE ampliada

Ganadores
Perdedores

Fuente: VELZQUEZ (2003), TURRIN y VELZQUEZ (2004)

Adems, en el seno de la UE, aunque de forma ms marcada en las principales economas y ms avanzadas, existe una fuerte preocupacin por los problemas que impiden una convergencia en la renta per cpita con la situacin de
Estados Unidos (MARTN y VELZQUEZ, 2003). Muchos trabajos destacan, entre
otras, cinco razones, que pueden comprobarse en el grfico 7: a) Problemas de
integracin de mercados, b) rigideces en los mercados europeos, c) menor desarrollo de la poltica de competencia, d) dficit tecnolgico y, e) dficit en la formacin del capital humano.

22

Grfico 7. Indicadores de inversiones en tecnologa

y enseanza en Espaa, UE-15 y EEUU
Indicadores de intensidad tecnolgica
en Espaa, UE y Estados Unidos

Fuente: AMECO, EUROSTAT, OCDE y elaboracin propia

Indicadores de dotacin de capital humano

en Espaa, UE y Estados Unidos

Fuente: OCDE, UNESCO, EUROSTAT y elaboracin propia

Indicadores de inversiones en educacin

en Espaa, UE y Estados Unidos

Fuente: OCDE y AMECO

23

4. OBJETIVO: CRECIMIENTO. INSTRUMENTOS DE POLTICA ECONMICA

En este contexto, en los ltimos aos las polticas comunitarias, junto con
las desarrolladas a nivel nacional, se han orientado hacia un objetivo claro: conseguir un mayor crecimiento econmico en Europa. La estrategia de crecimiento
acordada en la Cumbre de Lisboa, conocida popularmente como la estrategia de
Lisboa, es de hecho la confirmacin de esta prioridad.
Pero aunque sta pueda ser considerada como el ltimo planteamiento integral realizado con este fin especfico, no es ni mucho menos el nico que en el
casi medio siglo de existencia se ha elaborado en el seno del proyecto de integracin europeo. De hecho, detrs de las sucesivas ampliaciones de la Unin, de la
constitucin del Mercado nico en 1993, de los acuerdos europeos firmados durante la dcada de los noventa con los pases del Este, incluso de la puesta en
marcha de la tercera fase de la Unin Monetaria en 1999 y de la reciente ampliacin de la UE hacia el este est el objetivo de incrementar el crecimiento econmico, mejorando la asignacin de recursos en la Europa unida. Sin embargo, el
resultado conseguido por todos estos procesos en los ltimos aos ha sido relativamente modesto en trminos de tasa de crecimiento. En este sentido, existe un
gran consenso en que los mayores logros se han alcanzado en la estabilizacin
macroeconmica de las economas europeas, adems de haberse preservado, o
incluso incrementado, la cohesin territorial (SAPIR et al., 2004).
Como consecuencia del camino andado, cuatro puntos pueden resumir la situacin en la que se encuentra en la actualidad la Unin Europea:
a) Despus de haber puesto el nfasis durante estos ltimos aos en la
convergencia nominal, hay que hacer el mismo esfuerzo en la consecucin de la convergencia real, centrando la atencin en los problemas que
dificultan el crecimiento econmico.
b) Las instituciones europeas tienen un problema presupuestario, de gestin y de legitimidad democrtica.
c) Hay que reinventar el modelo europeo de crecimiento basado en un crecimiento alto y sostenido que no menoscabe el modelo europeo de Estado de Bienestar.
d) Las reformas estructurales que hasta hace poco eran necesarias, ahora
se han convertido en urgentes para tratar de solventar algunos de los
problemas de crecimiento de las economas europeas.
Ante estos retos, dos son los pasos que se han dado en el seno de la UE
con el objeto de poner solucin a estas deficiencias. El primero es la conocida
como Estrategia de Lisboa del 2000, que es un plan de diez aos para convertir la
economa europea en la ms dinmica y competitiva del mundo: crear empleo,

24

reforzar las polticas sociales y medioambientales, el crecimiento sostenido y la

cohesin social. Para ello, se requiere de la coordinacin y cooperacin entre las
polticas nacionales y la propia de la UE. Dentro de esta estrategia debe englobarse la Iniciativa Europea de Crecimiento, que apuesta por las redes transfronterizas
de todo tipo, en especial de infraestructuras viarias, pero tambin del conocimiento
y con un especial sesgo al apoyo a la investigacin tendente a la utilizacin del
hidrgeno como fuente alternativa de energa.
Sin embargo, a punto de cumplirse la mitad del perodo para el que se plane la Estrategia de Lisboa, nada parece indicar que se pudieran siquiera vislumbrar resultados en la lnea de los esperados. Por ese motivo, la Comisin Europea
encarg un informe al profesor Andr SAPIR para que analizara los problemas que
impiden el crecimiento en la UE y planteara una serie de recomendacin. El resultado ha tomado el nombre del director del proyecto y el informe Sapir que se public a finales del 2003 lleva por ttulo Agenda de una Europa en crecimiento. Para
que el sistema de la UE funcione.
Como resumen de este informe, cabe indicar que son cuatro los tipos de polticas que deben promover el crecimiento en el contexto de la UE (SAPIR et al.,
2004):
a) Hacer el Mercado nico ms dinmico, completando su formacin, reformando la poltica de competencia y aumentando la movilidad intracomunitaria sobre todo en el mercado de trabajo.
b) Apoyo a la inversin en conocimiento, aumentando la financiacin pblica a la I+D, mejorando y creando mercados que potencien la inversin
privada en I+D (mercados de capital riesgo) e incrementando los recursos a la educacin superior y a la investigacin bsica que debe estar
ms generalizada y ser de mayor calidad.
c) Mejorar el marco de poltica macroeconmica para la Unin Monetaria,
modificando la interpretacin del Pacto de Estabilidad y Crecimiento a
partir de un mayor nfasis en los niveles de deuda pblica y no de dficit
pblico, as como una mayor coordinacin en las polticas presupuestarias.
d) Rediseo de la poltica de cohesin y reestructuracin, orientando la
solidaridad entre pases e individuos y no entre regiones.
Para conseguir estos objetivos, desde las instituciones europeas se debe
insistir en dos tipos de reformas: las referidas a la gobernanza y al presupuesto
comunitario.
En relacin con la gobernanza, el informe Sapir sostiene que debe existir
una asignacin ms clara de roles entre la UE y los Estados miembros y entre las
propias instituciones comunitarias. Adems, se debe poner nfasis en la mejora de

25

la gestin del Mercado nico y en la toma de decisiones, que debe ser ms sencilla, mediante la introduccin de la mayora cualificada y no la absoluta.
Con respecto al presupuesto comunitario, destaca, en la vertiente de los
gastos, que debe acometerse una reforma muy profunda reduciendo sus partidas
a tan slo tres fondos:
a) Fondo de crecimiento: que potencie las inversiones en I+D, educacin,
formacin e infraestructuras.
b) Fondo de convergencia: para los Estados con menores niveles de renta
y orientado a la mejora de su capacidad institucional, capital humano y
fsico.
c) Fondo de reestructuracin: orientado a aquellas zonas o sectores que se
vean afectados por la redistribucin de recursos, ocasionados por una integracin ms intensa y rpida (agricultura y sectores reconvertidos).
Desde la ptica de los ingresos, se destaca que debe irse hacia fuentes con
una clara dimensin comunitaria y no a que las instituciones comunitarias se nutran
de fondos provenientes de los Estados. Finalmente, se proponen cambios en los
procedimientos presupuestarios para mejorar su gestin, disminuyendo burocracia.

5. CONCLUSIONES
La experiencia europea muestra que una vez se ha conseguido una cierta
estabilidad macroeconmica y cierto grado de convergencia nominal, la poltica
econmica debe poner nfasis en los obstculos que dificultan el crecimiento econmico y la convergencia real. Por otro lado, tambin se ha obtenido cierta evidencia de que los procesos de ampliacin de la UE y de profundizacin de la
integracin han tenido repercusiones importantes sobre el crecimiento econmico.
No obstante, no han cubierto las expectativas que se haban previsto.
Por tanto, se evidencia la necesidad de una poltica europea de crecimiento
que compagine tambin cierto grado de estabilidad y cohesin, en un contexto
europeo que est inmerso en un proceso de profundizacin de la integracin y de
ampliacin a otras economas.
La respuesta a esta inquietud es la Estrategia de Lisboa, que supone el diseo a escala comunitaria y de las autoridades nacionales de forma conjunta de
una poltica especficamente diseada para potenciar el crecimiento econmico.
Como iniciativa para conseguir los objetivos de Lisboa, la Comisin Europea encarg el informe Sapir, que configura una serie de lneas bsicas para el diseo de
la poltica econmica a escala continental que persigue el incremento sostenido
del crecimiento econmico en el contexto europeo y que pueden resumirse en los
siguientes puntos:

26

a) Completar el mercado nico.

b) Aumentar la inversin en generacin de tecnologa y conocimiento.
c) Mejorar el marco para el desarrollo de la poltica macroeconmica en el
seno de la Unin Monetaria.
d) El rediseo de una poltica de cohesin.
e) Mejoras en la gobernanza de la UE y profunda reestructuracin
presupuestaria.
Sin duda alguna, en la habilidad, rapidez y eficacia con la que se diseen y
consigan sus objetivos los distintos instrumentos de poltica econmica reside el
futuro de una Europa unida y, lo que es ms importante, de su bienestar.

BIBLIOGRAFA
MARTN, C. et al. (2000): The Spanish Economy in the New Europe, MacMillan-St.
Martin Press, Londres.
MARTN, C. et al. (2002): La ampliacin de la Unin Europea. Efectos sobre la economa espaola, La Caixa, Barcelona.
MARTN, C.; Sanz, I. (2003): Las consecuencias de la ampliacin para la poltica
regional europea: La perspectiva espaola, Academia Espaola de Ciencias y
Artes, Delegacin Espaola, Madrid.
MARTN, C.; Velzquez, F. J. (2003): La convergencia real de Espaa en el seno
de la Unin Europea ampliada, Fundacin de las Cajas de Ahorros Confederadas, Madrid.
SAPIR, A. et al. (2004): An Agenda for a Growing Europe. The Sapir Report, Oxford
University Press, Oxford.
VELZQUEZ, F. J. (2003): El impacto de la ampliacin de la Unin Europea sobre
los flujos de inversin extranjera directa, en VVAA: La ampliacin europea:
desafos y oportunidades, Federacin de Cajas de Ahorro Vasco-Navarras, Vitoria, pp. 221-234.
VELZQUEZ, F. J.; TURRIN, J. (2004): Consequences of European Union
Enlargement for Spain, The World Economy, vol. 27, nm. 6, pp. 761-780.

27

CAPTULO 2
LA POLTICA MONETARIA
ANTE LA ACTUAL DINMICA
DE LA INFLACIN

JOS MANUEL MARQUS SEVILLANO

Economista titulado del Servicio de Estudios, Banco de Espaa

1. INTRODUCCIN
En primer trmino, me gustara agradecer la invitacin de la Universidad de
Lleida y de su departamento de Economa Aplicada para participar en estas Jornadas Universidad Empresa. El tema que los organizadores me han sugerido para
esta conferencia es el del diseo de la poltica monetaria en el contexto actual. Por
ello, y dado el carcter de estas charlas, espero que me permitan repasar someramente algunos de los aspectos fundamentales sobre la ejecucin e implementacin de la poltica monetaria en el marco del Eurosistema que, probablemente, a
muchos de ustedes les resultarn conocidos. Antes de continuar, me gustara
recordarles que los comentarios que realice se detallan a ttulo personal y en ningn caso representan la postura oficial ni del Banco de Espaa ni del Eurosistema.
Entrando en el tema que da ttulo a esta conferencia, la misma constar de
tres secciones. En primer lugar, como les he comentado, me gustara destacarles
los principales aspectos institucionales del ejercicio de la poltica monetaria entre
los pases integrados en la zona euro. En este apartado, revisar tanto el cometido
y contenido de los organismos que intervienen en la toma de decisiones como la
forma en que sta se realiza. A continuacin, destacaremos los elementos fundamentales de la estrategia de poltica monetaria, que en esencia constituye el marco bajo el que se organiza y estructura la informacin con el objeto de presentar la
alternativa ptima, dado el objetivo establecido para las autoridades monetarias.
Por ltimo, una vez considerados todos los ingredientes esenciales para interpretar las decisiones del Eurosistema, presentaremos el contexto actual y plantearemos tanto los escenarios ms plausibles como aquellos que, aun siendo
improbables, configuran situaciones adversas que conviene considerar.

2. DISEO INSTITUCIONAL
Los principales elementos que configuran el diseo institucional de la poltica monetaria en la zona euro y que revisaremos en esta presentacin son la descripcin de los agentes que intervienen en la misma, la naturaleza jurdica de stos
y, por ltimo, qu objetivos se les encomienda.
Con la creacin de la Unin Monetaria Europea (UME) se decide centralizar
las decisiones de poltica monetaria en una sola institucin supranacional. Sin
embargo, a diferencia de otras uniones monetarias (Espaa, por ejemplo, podra
considerarse como una unin monetaria de distintas provincias) se mantiene un

31

alto grado de descentralizacin en el resto de polticas econmicas. Este diseo

obliga a cierta coordinacin entre la poltica monetaria con el resto de polticas y,
en particular, con la poltica fiscal, con el fin de establecer un marco razonable en
el que los efectos de determinadas decisiones no se vean neutralizados por las
decisiones de otros organismos.
En este sentido, para evitar cierta descoordinacin entre las decisiones fiscales y las polticas monetarias se articula un marco institucional, concretado en el
Pacto de Estabilidad y Crecimiento junto con unos organismos como el ECOFIN,
que velan por su cumplimiento. De modo sinttico, la poltica fiscal es responsabilidad de los respectivos gobiernos, si bien dentro de un marco que garantice cierta
coordinacin y la haga compatible con los objetivos de la poltica monetaria. Tanto
la poltica monetaria como la gestin del tipo de cambio se asignan al
EUROSISTEMA, si bien el ECOFIN tiene potestad sobre determinados aspectos
del tipo de cambio siempre que no interfieran en los objetivos del EUROSISTEMA.
Antes de continuar, djenme aclarar la definicin concreta de algunos de los
organismos que estamos comentando y que son relevantes en la poltica monetaria.
Banco Central Europeo (BCE): Es un organismo con entidad jurdica propia e independiente de otros organismos polticos. Como todos ustedes saben,
tiene su sede en Frankfurt y su tarea fundamental es la gestin de la poltica monetaria, es decir, una vez que el EUROSISTEMA decide si modificar o mantener
los tipos de inters de intervencin, el BCE se encarga, fundamentalmente mediante subastas monetarias, de implementar esta decisin. El mximo rgano de
decisin dentro del BCE es el Comit Ejecutivo, que se rene semanalmente.
Bancos Centrales Nacionales (BCN): Son los bancos centrales de los Estados miembros de la Unin Monetaria. Tienen entidad jurdica propia y, al igual
que el BCE, en sus estatutos se establece que debern ser independientes del
poder poltico. Participan en el EUROSISTEMA en las decisiones de poltica monetaria y coordinan con el BCE una serie de labores (implementacin de la poltica
monetaria, gestin del tipo de cambio, recopilacin de estadsticas...).
Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC): Agrupa al BCE y los BCN
de los 15 Estados miembros de la Unin Europea. Sus objetivos son el seguimiento de la convergencia y coordinacin con los pases de la Unin Europea que no
han accedido al euro. Su rgano mximo de decisin es el Consejo General, que
se rene con carcter trimestral.
EUROSISTEMA: Es el subconjunto del SEBC que aglutina el BCE (representado por sus consejeros, un presidente y un vicepresidente) y los BCN de los
12 Estados miembros de la Unin Monetaria (representados por sus gobernadores). Es la institucin que adopta las decisiones de poltica monetaria. Su rgano
mximo de decisin es el Consejo de Gobierno, que se rene quincenalmente
generalmente en Frankfurt. Recientemente, se estableci que, con carcter habitual, slo se tomaran decisiones de poltica monetaria en la primera reunin del
mes, dejando la segunda para otros temas.

32

ECOFIN: Est compuesto por los ministros de economa de los 15 Estados

miembros de la Unin Europea. Entre sus competencias se encuentra la coordinacin de la poltica fiscal.
EUROGRUPO: Es un subconjunto del ECOFIN que engloba a los ministros
de Economa de los 12 Estados miembros de la eurozona. Tiene encomendadas
ciertas decisiones en la gestin del tipo de cambio si no afecta a los objetivos de
poltica monetaria. Su presidente acude al Consejo de Gobierno del
EUROSISTEMA sin voz ni voto.
Una vez comentados todos los organismos que, directa o indirectamente,
estn implicados en las decisiones de poltica monetaria, permtanme profundizar
en algunas caractersticas fundamentales en la estructura y diseo del BCE y el
EUROSISTEMA.
Tal y como hemos comentado, el BCE es una entidad con personalidad jurdica propia y capacidad legal independiente que viene avalada expresamente en
sus estatutos, los cuales mencionan que ste no podr recibir influencia de los
gobiernos de los Estados miembros ni de cualquier organismo oficial. Adems, no
est integrado en las instituciones comunitarias, de modo que sus empleados son
personal contratado y no funcionarios comunitarios. Este esquema, que se extiende a los Bancos Centrales Nacionales, tiene el propsito de garantizar una independencia de las autoridades monetarias respecto a las decisiones polticas y se
encuentra respaldado por numerosos trabajos, tanto empricos como acadmicos,
en los que se constata que el diseo de autoridades monetarias independientes
del resto de organismos alcanzan de un modo ms eficaz el objetivo que se les
encomienda.
Los miembros del Comit Ejecutivo del BCE (que tambin acuden al Consejo de Gobierno) son el presidente, el vicepresidente y cuatro consejeros adicionales. Todos ellos son nombrados por un perodo de 8 aos, no renovable y de
forma escalonada en el tiempo. Asimismo, tienen un estricto rgimen de incompatibilidades y deben ser nombrados entre profesionales de reconocido prestigio en
materia monetaria o bancaria. Su nombramiento se realiza de comn acuerdo
entre los jefes de Gobierno, previa consulta al Parlamento Europeo. En el caso de
los gobernadores de los BCN, se mantienen unas pautas similares y, para garantizar su independencia, son nombrados por perodos prolongados no renovables.
El Comit Ejecutivo se encarga, entre otras tareas, de preparar la agenda
del Consejo de Gobierno, poner en prctica las decisiones tomadas por ste y
organizar la gestin diaria del BCE. Adems, sus miembros acuden, junto con los
12 gobernadores de los BCN, al Consejo de Gobierno, en el que se adoptan las
decisiones de poltica monetaria.
Antes de concluir este apartado, permtanme resaltar dos aspectos fundamentales que, junto con el carcter independiente del BCE y del EUROSISTEMA,
configuran la esencia de las decisiones de poltica monetaria en la eurozona: los
objetivos y la toma de decisiones.

33

El objetivo prioritario, tanto del BCE como del EUROSISTEMA, es el mantenimiento de la estabilidad de precios. Este objetivo se establece de modo claro y
concreto (se cuantifica un incremento interanual del IAPC no superior al 2% en un
horizonte de dos aos) y se refiere a la media de la zona y no a pases concretos.
Para alcanzar este objetivo, se analiza la informacin, se evalan los riesgos y se
procede a tomar una decisin, en la cual deben de pesar siempre argumentos
referidos al agregado de la zona y no a la situacin especfica de cada pas.
Adems, los estatutos del BCE dan cabida a una serie de objetivos secundarios, que se podrn perseguir siempre y cuando no dificulten la consecucin del
objetivo prioritario de la estabilidad de los precios. Dentro de estos objetivos se encuentran, entre otros, el de dar soporte al resto de polticas econmicas generales
(desarrollo, empleo, crecimiento, cohesin...) y contribuir a la estabilidad financiera.
Por lo que respecta a la toma de decisiones, se rige bajo el principio de un
hombre, un voto con el voto de calidad del presidente y los acuerdos se toman
por mayora simple, con la excepcin de determinadas materias especiales (reparto de beneficios, mtodos del control monetario), en las que se realizan votaciones
ponderadas y se requieren mayoras cualificadas. Adicionalmente, el presidente
del BCE rinde cuentas cada trimestre al Parlamento eEuropeo de las decisiones
adoptadas y de la evaluacin que el Consejo de Gobierno hace de la situacin
econmica y financiera de la zona.

3. ESTRATEGIA DE POLTICA MONETARIA E INSTRUMENTOS DE ANLISIS

La estrategia de poltica monetaria define la forma de agrupar y valorar la informacin existente para adoptar una determinada decisin sobre los instrumentos
de los que disponen las autoridades monetarias. En este sentido, me permitirn
que en primer lugar revise las opciones ms habituales adoptadas por distintos
pases para centrarnos a continuacin y con ms detalle en la estrategia especfica utilizada por el EUROSISTEMA. De forma especfica, debido a su evolucin
reciente, comentar brevemente el papel que juega el tipo de cambio en esta estrategia y, por ltimo, resaltar la importancia que adquiere en este marco el nivel
de comunicacin y transparencia de las decisiones adoptadas.
Durante las ltimas dcadas, los bancos centrales han adoptado, en general, dos tipos de estrategias que se diferencian en la instrumentacin o no de una
determinada variable para valorar los riesgos de inestabilidad de los precios. En
primer trmino, nos encontramos con aquellos pases que han utilizado la evolucin variables intermedias, como los agregados monetarios, como indicador adelantado de la evolucin de los precios. Esta estrategia de objetivos intermedios,
cuyo mejor ejemplo se encuentra en el Bundesbank, asume una relacin directa
entre la variable que se intenta controlar a corto plazo (i.e. los agregados monetarios) y las decisiones de gasto, que en definitiva determinan la evolucin de los
precios. Adems, la estrategia de objetivos intermedios otorga un menor margen
de maniobra al Banco Central y, en contraposicin, facilita la comunicacin y reputacin de las autoridades monetarias.

34

Sin embargo, recientemente los procesos de innovacin financiera han quebrado la clara relacin que exista entre los objetivos intermedios (agregados monetarios) y las decisiones de gasto. De este modo, paulatinamente muchos pases
fueron adoptando una estrategia ms flexible en la que no se prima especficamente ningn tipo de indicador y que suele ser conocida como objetivos directos
de inflacin o inflation targeting. En este caso, el Banco Central se compromete a
la consecucin de la estabilidad de los precios en un perodo razonable de tiempo
otorgndosele en el corto plazo un mayor nivel de discrecionalidad que en el caso
de tener objetivos intermedios. As, la credibilidad y reputacin del mismo resulta
esencial para bancos centrales con objetivos directos para lograr generar unas
expectativas de inflacin razonables. Con la finalidad de reforzar esta credibilidad,
los bancos centrales que adoptaron esta estrategia reforzaron su poltica de comunicacin (generalmente mediante la publicacin de informes de inflacin) y
modificaron sus estatutos de cara a proporcionar independencia al Banco Central
y concretar los objetivos que debe alcanzar el mismo.
En el proceso de creacin de la Unin Monetaria se integraron pases como
Alemania, que tradicionalmente haban adoptado un enfoque de objetivos intermedios,
junto con otros, como Espaa, que haban abandonado esta estrategia y mantenan
una de objetivos directos. Por ello, la solucin de consenso consisti en definir una
estrategia basada en dos pilares en la que se conjugaron caractersticas de ambas
estrategias. Recientemente, con la experiencia acumulada en los ltimos aos de
funcionamiento de la Unin Monetaria, esta estrategia ha sido ligeramente modificada
y se basa en una evaluacin de riesgos en dos niveles. En el siguiente grfico se resumen los elementos esenciales del anlisis de la informacin en el BCE.

DEFINICIN DE ESTABILIDAD DE PRECIOS:

Incremento interanual del IAPC inferior
al 2% a medio plazo en la zona del euro.
OBJETIVO: Mantener la tasa de inflacin
cercana al 2% a medio plazo.
EVALUACIN DE LA INFORMACIN.

ANLISIS ECONMICO.
Anlisis de indicadores
econmicos y financieros
y de otras informaciones

ANLISIS MONETARIO.
Anlisis del crecimiento
de la cantidad de dinero (M3)
y otras variables monetarias

TOMA DE DECISIONES DE POLTICA MONETARIA

35

En primer lugar, para asentar la credibilidad y facilitar la evaluacin de la

gestin del BCE y el EUROSISTEMA, se cuantifica detalladamente el objetivo de
inflacin como una evolucin a medio plazo (dos aos) del IAPC con un crecimiento interanual inferior al 2%, aunque prximo a este nivel1.
Para ello, se evala la informacin en dos niveles. Por una parte, sobre la
base de un conjunto de indicadores econmicos y financieros2 se realiza un anlisis econmico que permita reflejar las presiones inflacionistas en el corto plazo y
valorar los riesgos que puedan surgir en el futuro. Por otra, los agregados monetarios se emplean para valorar a medio plazo la evolucin posible de los precios y
contrastar los mensajes que se deriven del anlisis econmico3.
Bajo este esquema, el tipo de cambio constituye una variable adicional
dentro del conjunto de indicadores que se revisan en el primer nivel. En este
sentido, la evolucin del mismo es relevante para la autoridad monetaria por su
repercusin en el precio de los bienes importados y en los mrgenes de las
empresas europeas. Sin embargo, conviene recordar que la importancia del
mismo es menor en la Unin Monetaria de lo que lo era en el pasado, ya que la
zona euro constituye una economa con menor relacin con el exterior (ms
cerrada) de lo que lo eran los pases de modo individual4.
Por ltimo, djenme aadir que un elemento clave para el xito de esta estrategia radica en la creacin de unas expectativas de inflacin prximas al objetivo del Banco Central. Por ello, es fundamental la consolidacin de la reputacin
del BCE y el asentamiento entre los agentes econmicos de la percepcin de que
las autoridades monetarias se encuentran comprometidas con los objetivos que se
les han asignado. En este sentido se enmarcan las publicaciones y discursos del
BCE y los miembros de su Consejo y la prudencia que rodea muchas de sus decisiones.

La referencia a la proximidad al 2% se introdujo en la revisin de la estrategia que se produjo en

mayo de 2003. De este modo, se pretende proporcionar al Eurosistema un mayor margen de maniobra
para reaccionar ante presiones inflacionistas o deflacionistas.
2
Sin nimo de ser exhaustivo, se analizan indicadores monetarios estrechos (M1 y M2), agregados
crediticios, la estructura temporal de los tipos de inters, indicadores salariales, de mrgenes, costes,
actividad, demanda, presin fiscal...
3
Fundamentalmente, en este nivel se analiza la evolucin del agregado monetario M3, que incluye
efectivo, depsitos bancarios a corto plazo, valores bancarios de corto plazo y participaciones en fondos de inversin del mercado monetario.
4
La Unin Monetaria aglutina un conjunto de pases que tenan un alto grado de relaciones bilaterales
comerciales y que tras la introduccin de la moneda nica no se ven afectados directamente por el tipo
de cambio.

36

4. ESCENARIO ACTUAL
Para finalizar, permtanme destacar de modo muy sumario los principales
rasgos del escenario actual y algunos elementos de riesgo que delimitan las
acciones de poltica monetaria.

PRODUCTO INTERIOR BRUTO

PRECIOS DE CONSUMO

EEUU

4
4

EEUU

UEM

-1

-1

UEM
1

-2

-2

-1

-1

JAPN
-3

-3

-4

JAPN

-4
1999

2000

2001

2002

-2

-2
1999

2003

2000

2001

2002

2003

En el grfico anterior se puede apreciar de qu manera, desde mediados del

ao 2000, las principales economas desarrolladas entraron en una fase de desaceleracin en la que se recondujeron parte de los desequilibrios acumulados en
aos anteriores y que fundamentalmente se vinculaban con ciertas decisiones de
inversin empresarial realizadas en un perodo de expectativas de crecimiento de
beneficios elevadas. En este contexto de desaceleracin, el consumo del sector
privado mantuvo cierta solidez que permiti que el impacto de estos ajustes fuese
moderado.
Por otro lado, la favorable evolucin de los precios durante este perodo
permiti que las autoridades monetarias de la Unin Europea y, en especial, de
Estados Unidos, favorecieran unas condiciones holgadas que sustentasen, o al
menos no dificultasen, la eventual recuperacin de la inversin empresarial.

37

EEUU

TIPO DE
INTERVENCIN

UEM

6
4

-1

-1

TIPO DE
INTERVENCIN
3

REAL

REAL

-2
-3

-3
1999

2000

2001

2002

-2
-1

2003

-1
1999

2000

2001

2002

2003

En el grfico precedente se aprecia cmo esta reaccin de las autoridades

monetarias fue particularmente intensa en Estados Unidos, con una reduccin de
los tipos de inters reales superior a 4 puntos porcentuales en apenas tres aos.
Estas decisiones permitieron que tanto la confianza empresarial como el gasto de
los consumidores mantuviesen registros razonables moderando el impacto del
ajuste necesario.
Recientemente, comienzan a apreciarse, sobre todo en la economa americana, ciertos signos de recuperacin en la inversin que podran sustentar el mantenimiento del empleo y, por consiguiente, del consumo y la produccin. Bajo este
escenario, las autoridades podran reconducir gradualmente las condiciones monetarias hacia una situacin ms neutral.
Sin embargo, el efecto amortiguador de las polticas econmicas durante este perodo de tiempo se ha concretado, fundamentalmente, en un mayor grado de
endeudamiento del sector privado, que disminuye la capacidad del mismo para
afrontar nuevas perturbaciones. En este sentido, la sensibilidad del sector privado
ante posibles perturbaciones que alteren su coste de financiacin o sus rentas
resulta ahora superior que en el pasado, ya que, dada la trayectoria de los ltimos
aos, el margen que proporciona el recurso al endeudamiento es menor que en el
pasado.

38

CAPTULO 3
DE LA POLTICA
FISCAL KEYNESIANA A LA
DISCIPLINA PRESUPUESTARIA
DEL PACTO DE ESTABILIDAD

MERC SALA ROS

Profesora titular del departamento
de Economa Aplicada de la Universidad de Lleida

1. INTRODUCCIN
Los aos que siguieron a 1930 fueron aos de una profunda crisis mundial
caracterizada por una cada muy importante de la produccin y elevados niveles
de desempleo. En esta situacin, el economista John Maynard KEYNES, en su
obra Teora general del empleo, inters y dinero (1936), planteaba la salida al
problema otorgando un papel fundamental a las actuaciones del Estado en materia
de ingresos y gastos.
KEYNES consideraba que si la crisis se deba a una demanda del sector
privado inferior a la capacidad productiva de la economa, el Estado poda ejercer
una poltica activa que animara la demanda. Dicha poltica consistira en elevar
sus niveles de gastos y en reducir los impuestos. De este modo, aumentara la
demanda agregada, directamente por los mayores gastos e indirectamente por los
menores impuestos y, por tanto, por la mayor renta disponible. Con esta actuacin,
el Estado incurrira en dficit presupuestario, pero como contrapartida, se reducira
el nivel de desempleo y la economa saldra de la crisis. Las premisas marcadas
por KEYNES fueron utilizadas por sus seguidores para perfilar las bases tericas
de una poltica fiscal activa que ha venido a denominarse poltica fiscal keynesiana.
En la dcada de los sesenta, la macroeconoma keynesiana ofreca un
cuerpo terico sobre el que se apoyaban las decisiones de poltica econmica. Sin
embargo, desde finales de los ochenta, la poltica fiscal keynesiana ha tenido que
afrontar numerosas crticas. En muchas ocasiones, se indica que a la ineficacia
para activar la demanda agregada de la economa en trminos reales se une el
hecho de que los impulsos fiscales se trasladan casi ntegramente a los precios.
Adems, los altos niveles de dficit afectan negativamente a la eficiencia econmica y su financiacin tiene efectos colaterales no deseados.
Bajo esta ptica, la preocupacin pasa a ser la poltica presupuestaria, la
cual va ms all de la concepcin keynesiana de poltica fiscal, entendida como
las actuaciones del Gobierno en los programas de ingresos y gastos. La poltica
presupuestaria es la actuacin del Gobierno a travs de su programa de gastos e
ingresos pblicos, la financiacin del dficit y la gestin de la deuda pblica.
Este es el marco en el que nace y se desarrolla el Pacto de Estabilidad y
Crecimiento (PEC) de la Unin Econmica y Monetaria Europea (UEM). El PEC
declara las polticas fiscales de inters comn e indica la necesidad de coordinacin entre ellas. Como regla general, prohbe dficits anuales consolidados de las

41

administraciones pblicas de un pas por encima del 3% del Producto Interior Bruto (PIB) de dicho pas y en caso de incumplimiento prev la imposicin de sanciones y multas.
El camino recorrido en los prrafos anteriores es el que desarrollamos en
este trabajo. Presentamos, en primer lugar, las cifras relativas a las cuentas pblicas de la Unin Europea (UE) en los aos en que se desarroll una poltica fiscal
activa en lnea con las tesis keynesianas, y exponemos cmo y por qu surgieron
voces crticas. A continuacin, se evalan qu problemas genera la financiacin
del dficit pblico, uno de los principales argumentos en los cuales se sustentan
dichas crticas y la propia firma del PEC. El anlisis contina exponiendo las directrices ms importantes del PEC y, por ltimo, presenta las crticas ms destacables que se han ido perfilando en los ltimos tiempos.

2. LA POLTICA FISCAL ANTICCLICA BASADA EN LAS TESIS KEYNESIANAS

Despus de la II Guerra Mundial y a lo largo de las tres dcadas siguientes,
el peso del sector pblico en relacin con el PIB de los pases de Europa creci de
forma notable, especialmente notable a partir de mediados de los setenta. La participacin de los gastos pblicos en el PIB pas de representar el 36,5% del PIB
en el ao 1970 a superar el 50% a comienzos de los aos noventa.
Tras esta realidad se encontraban las ideas keynesianas, las cuales
ofrecan un cuerpo terico en el que se apoyaban las decisiones de poltica
econmica. El planteamiento que la demanda agregada es la fuente ms
importante de los desequilibrios en la economa conlleva que la poltica fiscal
resulte fundamental para lograr estabilizarla. Cuando el nivel de produccin es
inferior al de plena ocupacin, si incrementa la demanda la economa en conjunto
incrementa la produccin, sin que se produzcan tensiones inflacionistas. Sin
embargo, cuando la produccin se aproxima al nivel de produccin de plena
ocupacin, los incrementos de la demanda se trasladan ntegramente a precios.
De esta forma, la intervencin del Estado debe garantizar un nivel adecuado de
demanda agregada.
Las medidas de poltica fiscal expansivas, aumento de los gastos y transferencias y/o reduccin de impuestos se tomarn en pocas de recesin econmica
con elevado desempleo. Las medidas de poltica fiscal contractiva, que tienen
como objetivo frenar el nivel de demanda agregada y de renta de la economa, se
tomarn en situaciones en las que el exceso de demanda agregada genere inflacin de demanda en el seno de la economa. El proceso, sin embargo, no se limita
a que el Estado modifique sta o aqulla partida de ingresos o gastos, sino que los
estabilizadores automticos juegan un papel fundamental en el proceso, aunque
no decisivo si no vienen acompaados de acciones discrecionales.
La concepcin keynesiana rompe con la norma de actuacin del Estado
centrada en el equilibrio presupuestario. Uno de sus fundamentos es el del presu-

42

puesto de estabilizacin automtico. Los dficits pblicos que aparecen en pocas

de crisis debido a la menor actividad econmica, que implica menos recaudacin
de impuestos y ms gastos pblicos y transferencias, se saldan en pocas de
crecimiento, gracias a la actuacin de los estabilizadores automticos y a la menor
necesidad de acciones discrecionales de carcter expansivo. El objetivo es estabilizar la economa y acercarla al PIB de pleno empleo.
A partir de mediados de los setenta, esta forma de entender la intervencin
del Estado en la economa aboc a los pases de la UE, y a la mayora de pases
industriales, a un aumento continuado del dficit del sector pblico sobre el PIB.
Como se observa en el cuadro 1, en 1970 el conjunto de la UE presentaba una
situacin de supervit que alcanzaba el 0,4% del PIB; de esta cifra se pas a dficits que se movieron entre 3,5% y 5% del PIB a lo largo de los setenta, ochenta y
hasta mediados de los noventa. Esta tendencia vino acompaada de un incremento muy importante de la deuda pblica sobre el PIB que, de no alcanzar el 39% en
el ao 1970, se situaba en el 71% en al ao 1995.

Cuadro 1: Saldo presupuestario y deuda pblica en la UE (% del PIB)

1970

1975

1980

1985

1990

1995

Saldo presupuestario.
Dficit () / Supervit (+)

0,4

4,3

3,5

4,4

3,4

5,0

Deuda pblica

38,9

38,5

38,5

53,6

55,3

71,0

Fuente: Comisin Europea (www.europa.eu.int/comm)

En esos aos, el nivel de ingresos tambin aument, pero en menor cuanta

que lo hacan los gastos. Entre estos ltimos, las partidas que experimentaron
mayores tasas de crecimiento fueron las transferencias y subvenciones. A principios de los setenta suponan algo ms del 39% del total de gastos, porcentaje que
haba aumentado hasta el 46% a mediados de los noventa. En diversos informes
de la Comisin Europea se apunta que el aumento de estas categoras de gastos
se debe principalmente a la sanidad, el desempleo, la evolucin demogrfica y el
sistema de pensiones y, en general, a la extensin del Estado de bienestar.
El incremento del gasto social deriva de una combinacin de elementos de
difcil solucin. En las economas desarrolladas encontramos transferencias que
se aprobaron en pocas de crisis y cuya efectividad qued demostrada en aquella
coyuntura, pero que perduraron, aun a costa de perder efectividad, en pocas de
auge. La poblacin consideraba, y en algunos casos considera, su existencia como un derecho adquirido y los polticos no fueron/son capaces de convencer de su
prdida de eficacia. Lgicamente, en las economas democrticas, el temor a la
prdida de votos juega un papel decisivo a la hora de reducir determinadas partidas presupuestarias.

43

La anterior circunstancia no obvia que la defensa del bienestar econmico y

social exija una oferta cada vez ms amplia de atencin social por parte del sector
pblico, cuyo coste ha sido tambin creciente. Interactan, por tanto, el incremento
necesario del gasto social con el mantenimiento de ciertas partidas por el derecho
adquirido de la poblacin.
Si a lo anterior unimos el incremento de los costes del servicio de la deuda
pblica, que ayuda a que el dficit tienda a autoalimentarse, la necesaria inversin
pblica y la reticencia a aumentar los ingresos impositivos, tenemos las principales
causas que llevaron a la aparicin y persistencia de dficits crecientes en el seno
de los pases de la UE y, en general, de los pases industrializados.
Estos datos adquieren gravedad porque persistieron incluso en pocas de
crecimiento econmico, lo que confera al dficit un carcter estructural difcil de
reducir por parte de muchos pases. Los aumentos del dficit de los aos de recesin econmica no se compensaron en pocas de expansin, con actuaciones
presupuestarias tendentes a ajustar gastos e ingresos pblicos, lo cual llev a
perpetuar el dficit pblico en la mayora de finanzas pblicas europeas. Se rompa de esta forma con la teora keynesiana, que supone que la poltica fiscal lleva a
tener que soportar dficits pblicos en pocas de recesin que sern superados
1
en pocas de auge .
Por otro lado, la efectividad de la poltica fiscal defendida por las tesis keynesianas para afectar a la demanda agregada y con ello el nivel de renta y ocupacin de la economa, empez tambin a cuestionarse, sobre todo a partir de la
dcada de los noventa. En este sentido, se indica que adems de no resultar eficaz para activar la demanda agregada de la economa en trminos reales, se une
el hecho de que los impulsos fiscales se trasladan casi ntegramente a los precios.
La poltica fiscal anticclica defendida por los keynesianos es, por tanto, objeto de una prdida de confianza que se consolida cuando surgen economistas
que consideran que la forma de financiar el dficit pblico tiene efectos poco deseables sobre diversos mbitos y variables econmicas, lo que les lleva a defender la necesidad del equilibrio presupuestario.

3. LOS PROBLEMAS DE LA FINANCIACIN DEL DFICIT PBLICO

Varios son los argumentos de aquellos que defienden la necesidad de un
presupuesto pblico equilibrado para evitar las repercusiones negativas que su

En el trabajo de FERNNDEZ (1999), siguiendo una metodologa propuesta por la Comisin Europea, se analiza el carcter estabilizador de la poltica presupuestaria en el conjunto de pases de la UE,
en el perodo 1973-1995. Una de las conclusiones a las que llega es que las autoridades europeas en
pocas de expansin, en lugar de llevar a cabo ajustes presupuestarios para compensar los aumentos
del dficit y la deuda de los aos de recesin, aprovecharon el ciclo para realizar expansiones fiscales
adicionales, lo que provoc un sesgo hacia el incremento del dficit y la deuda.

44

financiacin tiene sobre los agentes econmicos y sobre la propia economa. Aunque de forma resumida, los prximos prrafos se detienen en la exposicin de
algunos de los ms utilizados en la literatura econmica.
Si el dficit se financia con deuda pblica, hay un incentivo del Gobierno a
presionar al Banco Central para que relaje las medidas de poltica monetaria, ya
que la aparicin de ciertos niveles de inflacin en la economa reducen el valor real
de la deuda. Ello significa, por un lado, que los Gobiernos de aquellas economas
con elevados volmenes de deuda pblica no son tan reacios a que existan ciertos
niveles de inflacin y, por otro, que la reduccin de la deuda disminuye las presiones que sufre la autoridad monetaria a la hora de tomar sus decisiones. Se trata
de un argumento a favor de que menores dficits pblicos contribuyen a la consecucin de tasas de inflacin ms bajas y de que la disciplina fiscal, al permitir reducir el stock de deuda pblica, repercute favorablemente sobre la credibilidad del
Banco Central.
Asimismo, tenemos que excesivos niveles de deuda pblica pueden dificultar la instrumentacin de una poltica monetaria adecuada orientada hacia la estabilidad de precios. Cuanto mayor es el tipo de inters, mayor ser la carga
financiera futura y mayor la necesidad de emitir nueva deuda, se producir un
efecto bola de nieve. En esta situacin, si la economa precisa un endurecimiento
de la poltica monetaria que implica mayores tipos de inters, la puesta en prctica
de la medida tendr efectos negativos sobre las finanzas pblicas. El Banco Central se ver ms presionado para que no instrumente medidas rigurosas de poltica
monetaria.
En sentido contrario, tenemos que grandes volmenes de emisin de deuda
2
presionan al alza los tipos de inters . La elevacin de los tipos de inters puede
afectar negativamente a las inversiones, la situacin financiera de las empresas y
la demanda de bienes de consumo duradero.
Si el dficit es persistente y se alarga en el tiempo, ms tarde o ms temprano habr que aumentar la recaudacin por impuestos para suavizar la situacin. Los individuos que compran la deuda no son necesariamente los que
soportan los impuestos, con lo que la financiacin del dficit y la necesidad de
acabar incrementando las partidas de ingresos tendrn repercusiones en el plano
redistributivo. Adems, desde el momento en que los impuestos que servirn para
financiar la deuda graven a sujetos pasivos futuros se producir un efecto redistributivo intergeneracional importante.
La financiacin del dficit puede llevar a la aparicin de crowding-out indirecto o financiero. La deuda pblica compite en los mercados financieros con las
emisiones privadas, produciendo, adems, una elevacin en los tipos de inters y,
por tanto, una disminucin en los gastos privados sensibles a esta variacin.

La deuda se emite a unos tipos de inters atractivos para poder colocarla entre el pblico, lo que
produce un efecto imitacin en los tipos de inters de otros activos.

45

Cuando el dficit pblico se financia recurriendo a un crdito al Banco Central, la economa ve como aumenta la base monetaria por razones no monetarias,
sino ligadas a la financiacin del dficit pblico. Si el Banco Central esteriliza los
aumentos no deseados de base monetaria derivados de la financiacin del dficit
pblico, usando contractivamente sus instrumentos monetarios para retirar liquidez
del sistema, genera de nuevo crowding-out indirecto o financiero.
Esta crtica no es, sin embargo, aplicable a los pases miembros de la UEM.
La normativa que rige el funcionamiento del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), del cual forman parte los bancos centrales de los pases miembros de
la UEM, prohbe conceder cualquier tipo de crdito a las administraciones pblicas
(Estado, comunidades autnomas y corporaciones locales, como las ms importantes en el seno de la economa espaola). El objetivo es evitar que un factor no
ligado a la poltica monetaria afecte a la cantidad de dinero de la economa, a la
efectividad de dicha poltica y a la propia credibilidad del Banco Central.
La credibilidad de la autoridad monetaria est estrechamente ligada con su
nivel de independencia con respecto al Ejecutivo. Si el Banco Central tiene que
supeditar sus actuaciones a la financiacin del dficit pblico, pierde eficacia para
realizar una poltica monetaria frrea y estable. Los cambios de direccin en las
medidas de poltica monetaria al reducir la credibilidad en la autoridad monetaria
alteran las expectativas de inflacin de los agentes econmicos y pueden convertirse en fuentes de tensiones inflacionistas futuras.
Precisamente por ello, el SEBC tiene libertad para aplicar la poltica monetaria sin considerar los deseos de los gobiernos. La tarea fundamental del SEBC,
bajo principios de total independencia, es definir y ejecutar la poltica monetaria de
la Unin, teniendo como objetivo primordial el mantenimiento de la estabilidad de
precios y, sin menoscabo de ello, el apoyo a las polticas econmicas generales de
la Comunidad.
Retomando la exposicin crtica, se indica, asimismo, que cualquier cambio
en la riqueza neta del sector privado provocado por una mayor tenencia de dinero, activos o bienes genera efectos en los mercados de bienes y activos, es
decir, genera efectos riqueza. La financiacin del dficit, al alterar la tenencia de
dinero o la posesin de ttulos, produce en los individuos unos efectos de riqueza
cuyo resultado final sobre el nivel de renta real de la economa es incierto.
No todos los economistas estn de acuerdo en los planteamientos expuestos, ni en restar efectividad a la poltica fiscal. Sin embargo, en el seno de la UE
fueron este tipo de argumentos los que prevalecieron para pactar, en primer lugar,
la inclusin de unos lmites para el dficit pblico y la deuda pblica como requisitos de entrada a la UEM y, en segundo lugar, su consolidacin ya dentro del marco de la zona euro.

46

4. LA POLTICA FISCAL EN EL MARCO DE LA UEM

En materia de poltica fiscal, la UEM no prev una reduccin del grado de
autonoma del que disponen los gobiernos nacionales. La poltica fiscal contina
en manos de las autoridades nacionales. Existen, sin embargo, unas preocupaciones comunes a los diferentes pases europeos:

El elevado peso del dficit pblico sobre la economa (importancia del

dficit pblico sobre el PIB).

Una mejor distribucin de los gastos. Cada vez se considera ms que

deben responder a un anlisis ventajas-inconvenientes y que deben gestionarse por objetivos: qu pretendo?, con qu cuento? y despus
qu he conseguido?

Una fiscalidad ms moderna: simple para que sea mejor entendida y

aceptada, lo ms neutral posible con respecto a la actividad econmica y
con una evaluacin rigurosa de sus efectos.

La reduccin de la deuda pblica.

Bajo este esquema de pensamiento, el llamado Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) declara las polticas fiscales de inters comn e indica la necesidad de coordinacin entre ellas. El PEC es un acuerdo que ratifica las reglas de
poltica fiscal acordadas en Maastricht y las proyecta hacia el futuro, bajo un esquema de disciplina presupuestaria. Como regla general, prohbe dficits anuales
consolidados de las administraciones pblicas de un pas por encima del 3% de su
PIB. En esencia, el objetivo que se persigue es que los presupuestos nacionales
alcancen el equilibrio o, mejor an, el supervit.
El acuerdo poltico sobre el PEC se firm en el Consejo Europeo celebrado
en Dubln en diciembre de 1996. Las normativas que lo articulan son una resolucin del Consejo Europeo aprobada en Amsterdam el 17 de junio de 1997 y dos
reglamentos del Consejo que datan del 7 de julio de 19973. La resolucin recoge el
compromiso de los Estados miembros y de las instituciones europeas de cumplir lo
dispuesto en los reglamentos.
Uno de los reglamentos regula los Programas de Estabilidad (para los Estados miembros que han adoptado la moneda nica) y los Programas de Convergencia (para los Estados miembros que no han adoptado la moneda nica) que
tienen que presentar los gobiernos antes del 1 de marzo de cada ao con las previsiones econmicas para cinco ejercicios y que tienen como objetivo la supervisin multilateral de las situaciones presupuestarias. Estos programas deben

Reglamento (CE) n. 1466/97 del Consejo, de 7 de julio de 1997, relativo al reforzamiento de la supervisin de las situaciones presupuestarias y a la supervisin y coordinacin de las polticas econmicas
(DO L 209 de 2/8/1997) y Reglamento (CE) n. 1467/97 del Consejo , de 7 de julio de 1997, relativo a la
aceleracin y clarificacin del procedimiento de dficit excesivo (DO L 209 de 2/8/1997).

47

regirse, adems de por un dficit mximo anual del 3% del PIB, por un objetivo a
medio plazo que tienda al equilibrio presupuestario, o incluso al supervit.
El Programa de Estabilidad define los objetivos del Gobierno en materia de
poltica presupuestaria para los prximos aos, dentro del escenario macro que se
considere ms probable. En concreto, debe contener la siguiente informacin:

El objetivo presupuestario a medio plazo de lograr una situacin

presupuestaria prxima al equilibrio o supervit, y la trayectoria de ajuste
para llegar a dicho objetivo, as como la tendencia prevista en lo que
respecta a la ratio de la deuda pblica.

Los principales supuestos sobre las perspectivas econmicas (crecimiento, empleo, inflacin y otras variables importantes).

Una descripcin de las medidas presupuestarias y otras medidas de poltica econmica que se adoptaran para llegar a los objetivos del programa.

Un anlisis de los efectos sobre la deuda pblica y el dficit que se produciran si se modificasen los supuestos econmicos del programa.

Los Programas de Estabilidad tienen como finalidad supervisar y coordinar

las polticas econmicas y en especial las polticas fiscales o, si se prefiere, presupuestarias, y son el principal instrumento informativo en el marco de supervisin
multilateral previsto dentro de la UE. La informacin debe abarcar, adems del ao
corriente y el precedente, al menos los tres aos siguientes.
En la elaboracin de los programas los gobiernos han de tener en cuenta
las Orientaciones Generales sobre Poltica Econmica que cada ao elabora el
Consejo Europeo a propuesta de la Comisin, donde se recogen sus recomendaciones a los Estados sobre poltica econmica. Se considera que los Estados
miembros han de orientar su poltica econmica segn estas recomendaciones. La
Comisin Europea elabora cada ao un informe sobre su aplicacin.
Los Programas de Estabilidad estn sometidos a un proceso de seguimiento
y anlisis en el que bsicamente estn implicados el Consejo, la Comisin y el
Consejo Econmico y Financiero (ECOFIN)4 de la UE. De una forma resumida,
podramos decir que el cumplimiento de los criterios se comprueba mediante el
anlisis de dos indicadores:

Si el dficit anual nacional es superior al 3% del PIB.

Comit del Consejo Europeo que agrupa a los ministros de Economa y Finanzas de la UE y que,
como es fcil deducir, se ocupa de los asuntos econmicos y financieros.

48

Si la deuda pblica bruta (deuda acumulada) es superior al 60% del PIB5.

Si el dficit de un pas supera estos niveles entra en el procedimiento de dficit excesivo regulado por el segundo reglamento6. En l est previsto que cuando
el Consejo decida que hay dficit excesivo dirija recomendaciones al Estado, estableciendo un plazo de cuatro meses para hacerlas efectivas. El dficit deber corregirse en el ao siguiente a la constatacin de su existencia. Si en los cuatro
meses siguientes no se han tomado las medidas, el Consejo har pblicas las
recomendaciones. En el plazo de un mes a partir de que se ha comprobado que
no se han tomado las medidas, el Consejo podr formular una advertencia al Estado. Dos meses despus de la advertencia y si el Estado miembro no se ajusta a
las decisiones del Consejo, ste decidir imponer sanciones (el intervalo entre el
momento de notificacin de las cifras que indican que existe dficit excesivo y la
decisin de aplicar sanciones no puede ser superior a diez meses).
Las sanciones consisten, en primer lugar, en la constitucin de un depsito
sin intereses en las cuentas de la UE. Su importe se calcula:
Elemento fijo + Elemento variable
0,2% PIB + 1/10 [(valor dficit/PIB del ao en que el dficit se ha considerado excesivo)% 3%)]

Cada uno de los aos siguientes, el Consejo podr decidir reforzar las sanciones exigiendo un depsito adicional que ser igual a la dcima parte de la diferencia entre el dficit, expresado en porcentaje del PIB del ao anterior, y el valor
de referencia del 3% del PIB. Existe un lmite mximo del 0,5% del PIB para el
importe anual de los depsitos. Como norma general, el depsito se convertir en
multa en caso de que el dficit no se haya corregido en los dos aos siguientes a
juicio del Consejo.
Los intereses de los depsitos, as como las multas, se reparten entre los pases que no tengan dficit excesivo proporcionalmente a su participacin en el total
del Producto Nacional Bruto (PNB) de los Estados miembros que puedan acogerse.
El Consejo puede derogar parcial o totalmente las sanciones en funcin de
los avances de los resultados de los pases. O las levantar totalmente si se deroga la decisin por la que se declara la situacin de dficit excesivo.
En el reglamento se definen circunstancias excepcionales y temporales que
permiten un dficit superior al 3% del PIB en un pas:

Primera, cuando se produzca un acontecimiento excepcional, independiente de la voluntad del Estado afectado y que incida de manera significativa en la situacin financiera de las administraciones pblicas.

Estos porcentajes ya eran los que quedaban establecidos en los criterios de convergencia de Maastricht.
Con la finalidad de impedir que se produzca un dficit excesivo y ante desviaciones importantes
respecto al objetivo presupuestario a medio plazo, el Consejo puede formular avisos preventivos al
Gobierno del pas del que se trate, en los que se incluyan recomendaciones sobre medidas de ajuste a
adoptar.

49

Segunda, cuando se produzca una severa cada del crecimiento. Esta

ltima se mide objetivamente por una cada del PIB real de ms del 2%.
Si la cada est entre el 0,75% y el 2%, tambin puede considerarse
como excepcional si el pas convence a las instituciones de la UE de que
la cada ha sido brusca o de que existe una prdida acumulada de
produccin respecto a la tendencia histrica.

La existencia de la regla del 3% del PIB como dficit mximo anual se justifica indicando que es clave para la estabilidad macroeconmica y, en particular,
para facilitar la poltica monetaria del Banco Central Europeo (BCE) dirigida a la
estabilidad de precios. Se considera, adems, que esta disciplina evita el contagio
negativo sobre los dems pases de polticas fiscales nacionales procclicas de
algunos socios insolidarios. La poltica fiscal expansiva de un pas grande en momentos en que existe el riesgo de que se desarrollen tensiones inflacionistas puede llevar al BCE a subir los tipos de inters, perjudicando el crecimiento de los
pases disciplinados.
Estas son las directrices que rigen el PEC; una vez conocidas, resulta de inters, primero, analizar la evolucin de las cifras de los pases miembros y el grado de
cumplimiento. Segundo, y relacionado con lo anterior, exponer las principales crticas que se han ido esbozando con el paso del tiempo a dichas directrices.
El cuadro 2 muestra la evolucin del dficit pblico y de la deuda pblica,
como porcentaje del PIB, desde 1996 hasta 2003, de los doce pases que en el
7
perodo 1999-2003 eran miembros de la UEM . En 1996 slo Holanda, Irlanda y
Luxemburgo tenan un dficit, supervit en el ltimo de los casos, inferior al 3%
sobre el PIB. Por lo que respecta a la deuda, un nmero similar de pases
rozaban el 60%: Alemania, Finlandia, Francia, Luxemburgo y, algo por encima,
Portugal8.
El esfuerzo realizado por los doce pases para cumplir los criterios de convergencia y poder incorporarse a la UEM fue destacable, aunque para los dos
criterios que nos ocupan, ms efectiva en lo relativo a la reduccin del porcentaje
del dficit sobre el PIB que en lo relativo al porcentaje de la deuda9. Los datos del
ao 1998 as lo confirman, todos los pases integrantes de la UEM alcanzaron

En mayo de 1998 se celebr un Consejo Europeo en Bruselas, la denominada Cumbre del Euro, en
la que, conforme al plan establecido, se decidi quines seran los socios de vanguardia de la UEM.
Fueron los once siguientes: Alemania, Austria, Blgica, Espaa, Finlandia, Francia, Holanda, Irlanda,
Italia, Luxemburgo y Portugal. Grecia qued excluida por no cumplir los criterios de Maastricht y se
incorpor el 1 de enero de 2001. El Reino Unido, Dinamarca y Suecia hicieron uso de la clusula
opting-out que estaba prevista en el marco legal de creacin de la UEM y que permita quedarse al
margen de la moneda nica.
8
En el diseo de creacin de la UEM se estableca que si antes del 31-12-1996 la mayora de pases
hubieran satisfecho las condiciones de convergencia, el Consejo Europeo hubiera podido decidir la
fecha de inicio de la tercera fase (introduccin del euro como moneda legal y definicin y ejecucin de
la poltica monetaria nica). Como no ocurri tal circunstancia, la tercera fase se inici de manera
automtica el 1-1-1999, que era lo que se haba acordado.
9
El criterio del 60% de la deuda sobre el PIB se evalu con cierta laxitud a la hora de determinar los
miembros de la UEM.

50

valores inferiores o iguales al 3% del dficit sobre el PIB. En cambio, slo Finlandia, Francia, Irlanda, Luxemburgo y Portugal gozaron de porcentajes de deuda por
debajo del 60% del PIB.
La evolucin de las cifras ha llevado en varias ocasiones a la Comisin a solicitar al Consejo Europeo que emita avisos preventivos a distintos pases; es el caso por
ejemplo, de Irlanda (inicios de 2001)10, Portugal (inicios de 2002), Alemania (inicios de
2002) o Francia (finales de 2002). La propuesta de la Comisin slo fue seguida por el
Consejo y, por tanto, se convirti en una recomendacin al Gobierno sobre medidas
de ajuste en el caso de Irlanda y Francia; en los restantes casos, el Consejo, despus
de analizar la situacin, desestim la peticin elevada por la Comisin.
Cuadro 2: Dficit y deuda de las administraciones pblicas (% del PIB)
Dficit de las administraciones pblicas (%PIB). Dficit ()/Supervit (+)
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Alemania
3,4
2,7
2,2
1,5
1,3
2,8
3,5
Austria
3,8
1,9
2,4
2,3
1,5
0,2
0,2
Blgica
3,8
2,0
0,7
0,4
0,2
0,5
0,1
Espaa
4,9
3,2
3,0
1,2
0,9
0,4
0,0
Finlandia
3,2
1,5
1,3
2,2
7,1
5,2
4,3
Francia
4,1
3,0
2,7
1,8
1,4
1,5
3,2
Grecia
7,4
4,0
2,5
1,8
2,0
1,4
1,4
Holanda
1,8
1,1
0,8
0,7
2,2
0,0
1,9
Irlanda
0,2
1,2
2,4
2,4
4,4
1,1
0,2
Italia
7,1
2,7
2,8
1,7
0,6
2,6
2,3
Luxemburgo
2,6
3,4
3,1
3,5
6,3
6,3
2,7
Portugal
4,0
2,7
2,6
2,8
2,8
4,4
2,7
Total
4,3
2,6
2,3
1,3
0,2
1,6
2,3
Deuda bruta nominal consolidada de las administraciones pblicas (%PIB)
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Alemania
59,8
61,0
60,98
61,2
60,2
59,4
60,8
Austria
69,1
64,7
63,9
67,5
67,0
67,1
66,6
Blgica
130,9
125,3
119,2
114,9
109,1
108,1
105,8
Espaa
68,2
66,6
64,6
63,1
61,2
57,5
54,6
Finlandia
57,1
54,1
48,8
47,0
44,6
43,9
42,6
Francia
57,1
59,3
59,5
58,5
57,2
56,8
58,6
Grecia
111,3
108,2
105,8
105,2
106,2
106,9
104,7
Holanda
75,2
69,9
66,8
63,1
55,9
52,9
52,6
Irlanda
74,3
65,1
55,2
48,6
38,4
36,1
32,3
Italia
122,1
120,2
116,3
114,9
111,2
110,6
108,8
Luxemburgo
6,2
6,1
6,3
5,9
5,5
5,5
5,7
Portugal
62,7
58,9
55,0
54,3
53,3
55,6
58,1
Total
75,4
74,9
73,2
72,1
69,7
69,4
69,2

2003
3,9
1,1
0,2
0,3
2,3
4,1
3,2
3,2
0,2
2,4
0,1
2,8
2,7
2003
64,2
65,0
100,5
50,8
45,3
63,0
103,0
54,8
32,0
106,2
4,9
59,4
70,4

Fuente: Banco de Espaa (www.bde.es).

10

Irlanda cumpla ampliamente las obligaciones del PEC, pero la fuerte actividad econmica estaba
acompaada de tensiones inflacionistas que desestabilizaban la economa. La poltica presupuestaria
realizada se consideraba que propiciaba la inflacin.

51

Portugal fue el primer pas que en el ao 2001 super el valor de referencia

de dficit pblico establecido en el PEC11, lo que supuso la necesidad de que el
Gobierno se comprometiera a adoptar las medidas necesarias para reducir el dficit por debajo del 3% en 2003, a presentar un nuevo Programa de Estabilidad para
el perodo 2003-2007 y a mejorar los mecanismos de coordinacin de la poltica
presupuestaria. Los problemas y el principal escollo del PEC se produjeron, sin
embargo, a raz del incumplimiento del PEC de Alemania y Francia. En los aos
2002 y 2003, ambos pases cerraron sus cuentas presupuestarias con dficits
superiores al 3% del PIB12. A finales de 2003, la Comisin Europea les dio un ao
de gracia pero, dentro del procedimiento de dficit excesivo, propuso una sancin
que deba analizar el ECOFIN: poner bajo vigilancia las cuentas pblicas de Alemania y Francia durante dos aos. Unos das ms tarde el ECOFIN dejaba en
suspenso el procedimiento de dficit excesivo y, por tanto, dicha vigilancia. Con
esta actuacin, la credibilidad del PEC sufri un duro revs.
La situacin descrita y las dificultades que han mostrado muchos pases para alcanzar los compromisos contrados en los Programas de Estabilidad han
abierto un fuerte debate sobre el futuro del PEC. En este debate se inscriben tambin las principales crticas que ha recibido su actual instrumentacin. Entre ellas,
de forma resumida, destacan:
1. El PEC presupone que la poltica fiscal no sirve para estabilizar la actividad econmica, por tanto, el presupuesto ha de estar siempre equilibrado.
2. Aunque la tendencia a lo largo del ciclo ha de ser la de tener un presupuesto equilibrado, no es lgico que no se permita que los estabilizadores automticos acten en las etapas de expansin y de recesin del
ciclo para intentar estabilizarlo. Es decir, que en las etapas de expansin
logren supervit pero en las de recesin dficit. El PEC no tiene en cuenta la fase del ciclo por la que atraviesa la economa, slo impone como
norma nica la disciplina presupuestaria.
3. No se debera obligar a un pas a aplicar una poltica fiscal contractiva
cuando su economa se encuentra en recesin.
4. El PEC es muy rgido, ya que impone un dficit del 3% del PIB sin tener
en cuenta la gravedad de la recesin. Adems, los niveles de cada del

11

En el ao 2001, el dficit presupuestario de Portugal se estimaba en el 2,2% del PIB, cifra que superaba el objetivo fijado en su Programa de Estabilidad, de ah la peticin de aviso preventivo comentado.
Sin embargo, en el ao 2002 el Gobierno portugus realiz una auditoria de sus cuentas pblicas que
elev el dficit de 2001 hasta el 4,4% del PIB. A raz de este resultado, en noviembre de 2002 el Consejo estableci que Portugal entraba en el proceso de dficit excesivo.
12
Uno de los elementos ms polmicos del PEC era su plasmacin en una propuesta de lograr un
dficit cero en el ao 2004, propuesta que retras su fecha de cumplimento al 2006 ante los problemas
de Alemania y Francia por cumplir el PEC en el ao 2002.

52

PIB contemplados en el PEC para calificar un dficit de excepcional son

excesivamente bajos.
5. No se tiene en cuenta la composicin del gasto pblico a la hora de establecer los lmites presupuestarios; no es lo mismo tener un dficit por
haber aumentado la inversin en capital humano o infraestructuras que
por haber incrementado el gasto corriente.
6. Las finanzas pblicas han de priorizar el bienestar por encima de la devocin a la disciplina presupuestaria.
A la luz de estas crticas y de la propia realidad, en el ao 2003 se empez
a trabajar en una reforma del PEC tendente a ajustar la regla del equilibrio a la
situacin cclica de la economa, pero vigilando que el pacto se aplicara con rigor a
lo largo de todo el ciclo, para evitar bajadas de impuestos injustificadas y aumentos excesivos del gasto pblico en pocas de expansin econmica. Otros tres
puntos sobre los que gira la reforma son, en primer lugar, tener ms en cuenta la
deuda al evaluar la situacin presupuestaria. En segundo lugar, fijar diferentes
objetivos y lmites temporales para alcanzar el equilibrio presupuestario y, al mismo tiempo, considerar otras circunstancias excepcionales, al margen de una cada
del PIB real de ms del 2%. En tercer lugar, ampliar las competencias de la Comisin Europea a la hora de vigilar las polticas fiscales y de coordinar las polticas
econmicas de los gobiernos; este mayor margen de maniobra se consideraba
necesario, dada la escasa influencia que hasta ese momento haban tenido las
Orientaciones Generales sobre Poltica Econmica que se dan a los distintos Estados miembros. La va de cambio est abierta y ser necesario esperar un tiempo
para evaluar, por un lado, la voluntad de las instituciones europeas y de los gobiernos de reformar el PEC y en qu direccin y profundidad y, por otro lado, la
voluntad de los propios pases de mantener la disciplina presupuestaria y con ello
la credibilidad del PEC.
Para finalizar, apuntar que resulta al menos curioso que las demandas de
flexibilizacin de los requisitos y de los criterios establecidos en el PEC emanen,
con mayor fuerza, de aquellos Estados miembros que en el momento de poner en
marcha la UEM defendan la necesidad de coordinar la poltica fiscal mediante
reglas de cumplimiento estricto.

5. BIBLIOGRAFA
BANCO CENTRAL EUROPEO (2001): Poltica fiscal y crecimiento, Boletn Mensual
del BCE, agosto 2001.
BANCO CENTRAL EUROPEO. Cifras disponibles en internet: http://www.ecb.int
BANCO DE ESPAA (varios meses): Boletn Estadstico. Disponible en internet:
http://www.bde.es

53

COMISIN EUROPEA. Cifras disponibles en internet: http://www.europa.en.int/comm

CUADRADO ROURA, J. R. (director) (2000): Poltica Econmica. Objetivos e instrumentos. Mc-Graw-Hill, Madrid, 2 edicin.
ERAS REY, A.; SNCHEZ SANTOS, J. M. (1998): Poltica monetaria y poltica fiscal.
Editorial Pirmide.
FERNNDEZ DAZ, A. (Director) (1999): Fundamentos y papel actual de la poltica
econmica. Editorial Pirmide.
GARCA ANDRS, G. (2003): Reflexiones sobre la reforma de la poltica macroeconmica del euro, en Cuadernos de Informacin Econmica, n. 175, pp. 53-64.
GARCA ANDRS, G. (2003): La poltica macroeconmica del euro: un balance crtico, Boletn Econmico del ICE, n. 2.759, pp. 7-27.
MINISTERIO DE ECONOMA Y HACIENDA. Cifras disponibles en internet:
http://www.mineco.es
NOVALES CINCA, A. (2003): La sostenibilidad del endeudamiento en el Pacto de
Estabilidad, Boletn Econmico del ICE, n. 2.759, pp. 29-33.
ONRUBIA FERNNDEZ, J. (2003): Poltica fiscal e instituciones en la UE y en Espaa: la necesidad de las reglas de coordinacin, Boletn Econmico del ICE, n.
2.759, pp. 35-43.
SALA ROS, M.; HINTZMANN COLOMINAS, C. (2002): Economa Poltica y Hacienda
Pblica, ediciones UOC, Barcelona.

ANEXO: PROYECCIONES PRESUPUESTARIAS RECOGIDAS EN LOS

PROGRAMAS DE ESTABILIDAD DE ESPAA
Las proyecciones presupuestarias recogidas en los Programas de Estabilidad (PE) de la economa espaola de los distintos aos han ido indicando, de
forma ms o menos explcita, que la estrategia de la poltica fiscal persigue contribuir a la estabilidad macroeconmica dentro del compromiso con el equilibrio presupuestario, aunque sin olvidar su capacidad para incrementar el potencial de
crecimiento de la economa. Esta estrategia se ha ceido siempre al objetivo que
se ha considerado fundamental, que no es otro que la estabilidad presupuestaria.
Los cuadros siguientes (A.1-A.5) muestran las proyecciones presupuestarias que se recogen en los PE presentados hasta el momento de redactar estas
lneas. Las previsiones acerca del ejercicio en que la economa espaola alcanzara el equilibrio presupuestario y posteriormente el supervit fueron modificndose
en los distintos PE. Segn las primeras previsiones (PE 1999-2003), la economa

54

espaola alcanzara la situacin de supervit presupuestario y la deuda caera por

debajo del 60% del PIB en el ao 2002. La combinacin de la contencin de los
ingresos y el ajuste de los gastos estaba detrs de estas cifras. Los posteriores PE
fueron ajustando las cifras relativas al dficit en funcin de las previsiones y de los
escenarios de la economa espaola. De la previsin ms optimista, que se correspondera con el PE 2000-2004, pasamos a un relativo pesimismo en el PE
2002-2006, en el cual el ao 2002 todava cerrara las cuentas pblicas con dficit.
En definitiva, si observamos las cifras reales cuadro A.6 vemos que el equilibrio presupuestario se alcanz en el ao 2002, al tiempo que en el ao 2003 el
supervit alcanz el 0,3% del PIB.
Con respecto a la deuda, las previsiones del primer PE (1999-2003), que la
situaban por debajo del 60% del PIB en el ao 2002, se adelantaron al ao 2001
en el siguiente PE (2000-2004). Adems, como puede verse en el cuadro A.6, este
ltimo objetivo se alcanz. En ese ao la deuda supona el 57,5% del PIB, frente al
61,2% del ao 2000. La ltima previsin la cifra en el 43,8% del PIB en el ao
2007.

Cuadro A.1: Programa de Estabilidad 1999-2003.

Proyecciones presupuestarias (%PIB)

Total ingresos
Total gastos
Dficit ()/Supervit (+)
Deuda bruta

1998(P) 1999(F) 2000(F) 2001(F) 2002(F) 2003(F)

39,9
40,1
40,1
40,0
39,9
39,8
42,2
41,3
40,8
40,4
39,8
39,5
2,3
1,2
0,7
0,4
0,1
0,3
64,8
63,5
62,8
60,6
58,1
55,8

P: provisional
F: Previsin
Fuente: Ministerio de Economa y Hacienda (www.mineco.es).

Cuadro A.2: Programa de Estabilidad 2000-2004.

Proyecciones presupuestarias (%PIB)

Total ingresos
Total gastos
Dficit ()/Supervit (+)
Deuda bruta

1999(P) 2000(F) 2001(F) 2002(F) 2003(F) 2004(F)

40,0
40,4
40,6
40,6
40,4
40,3
41,1
40,7
40,6
40,4
40,1
40,0
1,1
0,3
0,0
0,2
0,3
0,3
63,3
61,1
58,9
56,6
52,8
49,6

P: provisional
F: Previsin
Fuente: Ministerio de Economa y Hacienda (www.mineco.es).

55

Cuadro A.3: Programa de Estabilidad 2001-2005.

Proyecciones presupuestarias (%PIB)

Total ingresos
Total gastos
Dficit ()/Supervit (+)
Deuda bruta

2000(P) 2001(F) 2002(F) 2003(F) 2004(F) 2005(F)

39,5
39,3
39,4
39,2
39,1
39,2
39,8
39,3
39,4
39,2
39,1
38,9
0,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,3
60,4
57,5
55,7
53,8
51,9
50,0

P: provisional
F: Previsin
Fuente: Ministerio de Economa y Hacienda (www.mineco.es).

Cuadro A.4: Programa de Estabilidad 2002-2006.

Proyecciones presupuestarias (%PIB)

Total ingresos
Total gastos
Dficit ()/Supervit (+)
Deuda bruta

2001(P) 2002(F) 2003(F) 2004(F) 2005(F) 2006(F)

39,8
39,8
39,8
39,8
39,8
39,8
39,9
40,1
39,8
39,7
39,7
39,6
0,1
0,3
0,0
0,1
0,1
0,2
57,1
55,2
53,1
51,0
49,0
46,9

P: provisional
F: Previsin
Fuente: Ministerio de Economa y Hacienda (www.mineco.es).

Cuadro A.5: Programa de Estabilidad 2003-2007.

Proyecciones presupuestarias (%PIB)

Total ingresos
Total gastos
Dficit ()/Supervit (+)
Deuda bruta

2002(P)
39,8
39,7
0,1
54,5

2003(F)
40,0
39,6
0,4
51,8

2004(F)
40,0
40,0
0,0
49,6

2005(F)
40,0
39,9
0,1
47,7

2006(F)
40,0
39,8
0,2
45,7

2007(F)
40,0
39,7
0,3
43,8

P: provisional
F: Previsin
Fuente: Ministerio de Economa y Hacienda (www.mineco.es).

Cuadro A.6: Dficit y deuda de las administraciones pblicas (% del PIB)

Total ingresos
Total gastos
Dficit ()/Supervit (+)
Deuda bruta

1999
39,0
40,2
1,2
63,1

2000
39,1
40,0
0,9
61,2

P: Provisional
A: Avance
Fuente: Banco de Espaa (www.bde.es).

56

2001
39,2
39,6
0,4
57,5

2002(P)
39,9
39,9
0,0
54,6

2003(A)
39,9
39,6
0,3
50,8

CAPTULO 4
LA NUEVA
POLTICA INDUSTRIAL
DE LA GENERALITAT
DE CATALUNYA: ALGUNOS
COMENTARIOS SOBRE
SUS FUNDAMENTOS

M. TERESA COSTA CAMPI

Secretaria General del Departamento
de Trabajo e Industria de la Generalitat de Catalunya

1. INTRODUCCIN
Catalunya es esencialmente un pas industrial, una sociedad en la que la
industria ha jugado histricamente, y sigue jugando, un papel clave en la
vertebracin de su economa y en la generacin de efectos multiplicadores hacia
adelante y hacia atrs que han facilitado el desarrollo del resto de actividades. A
modo de ejemplo, slo hay que recordar que en Catalunya hay ms de 35.000
establecimientos industriales, que proporcionan ocupacin a ms de 750.000
personas y generan un volumen de negocio superior a los 112.500 millones de
euros. En el mbito espaol, con el 15,5% de la poblacin, Catalunya supone casi
el 26% del PIB industrial, el 28% de las exportaciones y el 30% de las
importaciones.
Con esta realidad, Catalunya, as como el resto de pases industrializados,
se enfrenta a dos grandes desafos a los que est sometida ltimamente la economa mundial, el cambio tecnolgico y la globalizacin, que, simplificadamente,
estn provocando unas reducciones importantes de los costes de comunicacin y
transporte, una disminucin de las barreras al comercio y un fuerte incremento de
la competencia empresarial.
Para hacer frente a estos dos grandes desafos, la poltica industrial
realizada hasta ahora por la Generalitat de Catalunya ha consistido, bsicamente,
en actuaciones singularizadas que se han concretado en ayudas y subvenciones a
empresas, unas actuaciones que responden al viejo modelo de to pick winners y
que atribuyen la eficiencia competitiva a factores internos de la empresa. Esta
concepcin hace que los determinantes de la competitividad estn siempre
asociados a la escala de la produccin, de forma que la dimensin se convierta en
el elemento clave de la eficiencia empresarial. Desde esta perspectiva, los costes
unitarios permitan realizar funciones con costes nfimos como es el caso de las
fases precompetitivas de la I+D+i o de la distribucin comercial y a la vez
aprovechar unos diferenciales favorables en los costes laborales, factor este ltimo
decisivo en la industria catalana y espaola hasta la desaparicin de las
barreras de proteccin frente a terceros en la Unin Europea. Adems, este
enfoque se ha aplicado sin tener en cuenta que la dimensin de la empresa
catalana no permita alcanzar las condiciones de eficiencia sobre las que se
apoyan los fundamentos de la economa industrial convencional.
En la prctica, este modelo se ha traducido en la precarizacin laboral, los
bajos salarios y el aumento moderado de la productividad, y su agotamiento ha
puesto de manifiesto las limitaciones de una poltica industrial que ha fallado en el

59

fomento de la investigacin y el desarrollo tecnolgico, el fomento real de la competencia, la modernizacin del tejido empresarial y la incorporacin en el mercado
laboral de una generacin de jvenes con altos niveles de formacin. Una poltica
industrial que, en definitiva, no ha sido capaz de disear una estrategia global para
aumentar la productividad y la modernizacin del tejido productivo cataln.
Catalunya no puede competir en las fases de fabricacin de productos estandarizados que requieran nicamente mano de obra poco cualificada. El modelo
de crecimiento basado en una ventaja de costes es insostenible, por ello es necesario posicionar a nuestras empresas en una situacin de liderazgo mediante estrategias basadas en la diferenciacin de producto y en la permanente innovacin
tecnolgica.
Por lo tanto, es necesario poner en marcha una nueva poltica industrial que
facilite la transicin hacia una economa basada en el conocimiento y que potencie
las mejoras de la productividad y las actividades de mayor valor aadido; una poltica centrada en la innovacin como motor de crecimiento que permita a las empresas catalanas destacar en sus tareas y acceder a tecnologas ms modernas y,
a la vez, facilitar la difusin tecnolgica y el fomento de la cultura de la innovacin
entre el conjunto del tejido empresarial, especialmente entre las pymes.
Esta nueva poltica industrial tiene que ser una pieza clave en un nuevo modelo de crecimiento econmico en el que la innovacin asegure el liderazgo internacional de nuestras empresas y sea capaz de implicar a los agentes sociales en
un compromiso de futuro que comporte una forma de crecer basada en la mejora
permanente de la productividad y del empleo.
Para conseguirlo, la poltica industrial deber dotar al sistema productivo cataln de abundante capital humano, acceso a la difusin de las innovaciones, mejorar la informacin sobre la evolucin de los mercados, crear redes de
proveedores capaces de competir internacionalmente y, en definitiva, consolidar
entornos favorables al desarrollo de una estrategia de crecimiento con objetivos a
medio plazo.
Frente a la tradicional especializacin sectorial, Catalunya debe consolidar
una estrategia de especializacin funcional basada en la complementariedad intraproductiva entre empresas industriales y de servicios avanzados, alto nivel de
cualificacin y habilidades creativas de la poblacin activa. Ello implica que la economa catalana se tiene que especializar en las fases intensivas en recursos tecnolgicos, capital humano, logstica y otras actividades de apoyo.
En resumen, en la nueva poltica industrial que impulsar el Departamento
de Trabajo e Industrial de la Generalitat de Catalunya jugarn un papel importante
ideas como por ejemplo las siguientes:
1. La voluntad de situar Catalunya entre las regiones innovadoras de Europa. Para conseguirlo, ser necesario dotar la poltica de innovacin de
una dimensin transversal que vincule no slo al mundo empresarial sino

60

tambin a otros mbitos como, por ejemplo, la enseanza, la universidad, la investigacin y la ordenacin territorial.
2. La configuracin de un entorno innovador para la empresa catalana. La
innovacin no tiene exclusivamente una dimensin individual innovan
las empresas sino colectiva la atmsfera o el ambiente innovador.
Las empresas aprenden a innovar y se benefician de los efectos externos que se generan en el seno de los entornos ms creativos e innovadores.
3. La creacin del Sistema Cataln de Innovacin, al que se dotar de una
dimensin social. En la modernizacin del tejido empresarial cataln debe jugar un papel importante la articulacin de un Sistema Cataln de Innovacin en el que tienen que estar implicados todos los agentes que
juegan un papel activo en el proceso innovador, como son la Administracin, las organizaciones empresariales, los sindicatos, las universidades,
los centros pblicos de investigacin y las empresas, que deben participar y cooperar en la configuracin de unas redes de transferencia de
tecnologa de innovacin que creen el entorno ms favorable para el
desarrollo eficiente de la actividad empresarial.
4. La potenciacin del espritu emprendedor. La creacin de nuevas empresas es una fuente insustituible de progreso y renovacin del tejido
productivo. Por ello es necesario disear mecanismos de apoyo y canales de financiacin para facilitar la iniciativa empresarial, especialmente
en sectores de alto contenido tecnolgico e intensivo en la gestin del
conocimiento.
5. La bsqueda de sinergias con el mundo privado. Es importante que los
beneficiarios de las acciones de fomento de la innovacin se impliquen
en la definicin de las lneas de accin, el funcionamiento del sistema y
de los mecanismos de financiacin. Por ello, los resultados de la nueva
poltica industrial dependern tambin de las complicidades que se establezcan entre el Gobierno de la Generalitat y los agentes privados, especialmente las empresas, pero tambin, entre otros, las asociaciones
empresariales y los colegios profesionales.
6. La potenciacin de la evaluacin de polticas pblicas y la cultura de la
rendicin de cuentas. La Administracin de la Generalitat tiene la voluntad de elaborar contratos programa sobre la innovacin, de cumplimiento
de los indicadores acordados en los que depender la financiacin de
muchas de sus ayudas a la innovacin empresarial.

61

2. LA POLTICA INDUSTRIAL EN EL MBITO REGIONAL: ALGUNOS

COMENTARIOS SOBRE SUS FUNDAMENTOS
La poltica industrial ha cambiado profundamente de orientacin en los ltimos veinticinco aos para pasar del apoyo a sectores concretos al enfoque que
pone nfasis en la necesidad de mejorar el entorno en el que operan las empresas, incidiendo especialmente en los aspectos territoriales.
La poltica sectorial convencional pasaba por impulsar actividades que eran
consideradas estratgicas para cada pas, como la siderurgia, la construccin
naval o la textil; parta de una concepcin desintegrada (slo industrial) e iba dirigida a la promocin de la competencia entre estados.
Esta poltica era sumamente cuestionable, fundamentalmente por dos razones. La primera, porque supona una alteracin de la asignacin de recursos que
realizaba el mercado, con el riesgo, muchas veces constatado, de que la intervencin pblica redujera la competencia, diera lugar a asignaciones ineficientes y se
hiciera al margen de la innovacin. La segunda, porque como consecuencia de los
cambios producidos en los mecanismos competitivos y en la organizacin de los
procesos productivos que ha generado el cambio tecnolgico, el concepto convencional de sector y de empresa integrada desaparece y se sustituye por grupos de
empresas que mediante las relaciones de mercado comparten un mismo entorno y
una trayectoria tecnolgica.
Pero, adems, no debemos olvidar que la poltica sectorial tiene dificultades
operativas en el marco de la Unin Europea, porque la normativa comunitaria,
como es sabido, limita extraordinariamente las posibilidades de actuaciones directas sobre sectores y empresas individuales para no distorsionar artificialmente la
competencia en los mercados. Ms an, desde esta perspectiva, la Comisin Europea defiende la necesidad de que la actuacin pblica se encargue de crear un
ambiente empresarial que promueva las nuevas iniciativas, facilite el libre desarrollo de los proyectos en condiciones de mercado y potencie, con este enfoque, los
factores que tiendan a mejorar la capacidad competitiva de la industria europea y
el equilibrio entre sus territorios.
Despus de la superacin de las polticas sectoriales, la poltica industrial
moderna considera que las cuestiones ms importantes que se plantean para
aumentar la competitividad empresarial son cuatro:

Dado el importante papel que juegan las pymes en el tejido industrial,

poner en marcha programas especficos de apoyo que tiendan a reforzar
los factores externos a la empresa.

Promover el desarrollo de las infraestructuras de investigacin, que constituyen, igualmente, externalidades positivas para la industria.

Asumir la necesidad de fortalecer todas las actividades que definen la

sociedad del conocimiento y de la informacin.

62

Considerar el territorio como un concepto estrechamente ligado a la

competitividad, en la medida que es el entorno natural en el que se identifican y localizan las empresas y que integra todas las externalidades en
las que es necesario invertir, como, por ejemplo, la educacin, la formacin de la mano de obra o las infraestructuras de investigacin y servicios.

Este ltimo punto es particularmente ilustrativo, porque explicita la importancia del territorio en la nueva poltica industrial.
Efectivamente, la existencia en el territorio de economas externas, o
externalidades, hace que las empresas mejoren sus beneficios y acten de una
forma innovadora, facilitando que la produccin se realice en condiciones de
eficiencia. Este modelo industrial es el que caracteriza los distritos industriales
definidos por Marshall, que fue quien estableci esta categora conceptual como
un modelo eficiente y alternativo al de la produccin a gran escala. Su viabilidad
permite construir una nueva poltica industrial cuyo ncleo es crear o reforzar las
economas externas que beneficien a las empresas en un territorio.
Marshall justifica el funcionamiento eficiente de las pequeas y medianas
empresas cuando se producen conjuntamente tres fenmenos. El primero, que las
empresas estn localizadas en un mismo territorio; el segundo, que estn especializadas en actividades complementarias y completen el proceso productivo en el
que intervienen todas las actividades necesarias para producir un producto o una
gama de productos. Este modelo organizativo promueve la cooperacin y, simultneamente, la competencia dentro del mercado local. Y el tercero, que esta aglomeracin empresarial se beneficie y genere una oferta local de economas
externas que se concreten en la abundancia y cualificacin de la mano de obra de
la zona, la existencia de un mercado local de suministro de maquinaria, productos
intermedios y servicios necesarios para llevar a cabo el proceso productivo as
como la difusin de las innovaciones.
Esta formulacin de la organizacin industrial integra variables territoriales,
institucionales e industriales, y en la economa real hay un gran nmero de
experiencias que muestran su viabilidad, entre las que cabe destacar las de la
industria italiana, gran parte de la cual est organizada en distritos industriales.
El caso italiano, en el que hasta una ley del ao 1997 (la ley Versan) reconoce la existencia de distritos industriales, es ilustrativo de la puesta en marcha de
todo un conjunto de actuaciones dirigidas a mejorar el funcionamiento de los mercados mediante el fomento de la formacin y la especializacin de la mano de
obra de acuerdo con las necesidades de las empresas locales, de la cooperacin entre empresas en I+D, en la produccin y en la distribucin internacional, y la
creacin de institutos tecnolgicos, aspecto ste al que ms adelante le dedicaremos una especial atencin.
Tambin en Alemania, Dinamarca, Estados Unidos y Espaa se han configurado modelos industriales que presentan rasgos comunes con los distritos italianos.

63

En el caso alemn, en lnea con los fundamentos que estamos exponiendo,

las actuaciones se han dirigido a reforzar el entorno a travs de una poltica de
apoyo a la creacin de externalidades que beneficien a todas las empresas localizadas en la zona. El marco institucional utilizado han sido los centros de investigacin, dentro y fuera de la Universidad, la Fundacin Steinbeis, que se encarga de
la transferencia de tecnologa, y los institutos de formacin para cada uno de los
niveles de capacitacin.
En Dinamarca, la organizacin industrial basada en distritos industriales se
ha beneficiado de un programa educativo de formacin profesional, como son las
escuelas tcnicas y de aprendices, orientado a proveer las necesidades empresariales. Las escuelas mencionadas definen sus programas formativos con un alto
contenido prctico, segn las necesidades planteadas por las empresas y los sindicatos del distrito industrial.
La experiencia americana, por su parte, pone de relieve que incluso en economas en las que predomina la gran empresa se forman concentraciones industriales en las que la eficiencia productiva de las mismas responde a la existencia
de economas externas locales (la ruta 128 alrededor de Boston o el Silicon Valley,
por ejemplo).
Por ltimo, en Espaa es fcil detectar la existencia de distritos industriales
en el Pas Vasco, las dos Castillas, Andaluca, Catalunya y la Comunidad
Valenciana. Su formacin se ha producido por medio del mismo desarrollo del
mercado local, si bien en algunas comunidades el papel del sector pblico ha sido
muy importante para reforzar la competitividad. Es el caso de la Comunidad
Valenciana a travs del Instituto de la Mediana y Pequea Industria Valenciana
(IMPIVA), en el que su actuacin constituye la experiencia ms avanzada y
consistente en nuestro pas.
Sin embargo, esta exposicin sobre los fundamentos de la nueva poltica industrial no sera completa sin el reconocimiento de la influencia que sobre ella han
tenido las teoras sobre desarrollo endgeno y localizacin empresarial, segn las
cuales el crecimiento econmico de un territorio depende del proceso de acumulacin de conocimientos, de la capacidad de aprendizaje y de la difusin de las innovaciones que ha sido capaz de generar a lo largo de la historia. Son, por lo tanto,
factores endgenos, internos, del territorio en cuestin los que determinan su crecimiento econmico.
Segn explica Krugman, uno de los nombres ms importantes cuando se
habla de la teora del desarrollo endgeno, la caracterstica ms importante de la
distribucin de la actividad econmica es la concentracin como consecuencia de
un proceso acumulativo en el transcurso de la historia. La teora de la localizacin
de Krugman recupera el concepto de Marshall de economas externas y elabora
un modelo de localizacin en funcin de la existencia de un mercado de trabajo
conjunto, de una oferta local de aprovisionamiento y de la fluidez de la informacin. De acuerdo con esta teora, las empresas se agrupan en el territorio para
beneficiarse de las economas externas, por lo que hay motivos tericos que justifican la aplicacin de una poltica industrial de apoyo a las externalidades.

64

Por otra parte, este repaso a los fundamentos de la nueva poltica industrial
tambin sera insuficiente si no incorporara una referencia a la importancia de la
creacin de sistemas regionales de innovacin en una actuacin pblica como la
que se propone, que relaciona de forma positiva la actuacin pblica y el territorio
como espacio que contiene ventajas competitivas para las empresas locales.
Un sistema regional de innovacin est constituido, segn Nelson, por el
conjunto de elementos de un territorio que actan a favor o en contra de los
procesos de creacin o difusin del conocimiento econmicamente til. Un sistema
de innovacin se puede descomponer (COTEC) en cinco subsistemas: las
administraciones pblicas, las empresas, el sistema pblico de I+D, el entorno y
las infraestructuras de apoyo a la innovacin.
En este marco, me gustara hablar de los centros tecnolgicos como elemento clave del subsistema de infraestructuras de apoyo a la innovacin y, por
extensin, de la nueva poltica industrial.
Como ha escrito MAS VERD, en contextos regionales con un denso tejido
de pequeas y medianas empresas, la estrategia de promocin de una oferta de
servicios intensivos en conocimiento a travs de centros tecnolgicos se est convirtiendo en una de las polticas bsicas de promocin empresarial.
Los servicios intensivos en conocimiento resultan fundamentales como portadores y creadores de innovacin, tanto tecnolgica como empresarial, y en su
prestacin juegan un papel muy importante los centros tecnolgicos mediante tres
tipos de acciones: la difusin de conocimientos, el fomento de la interaccin entre
los agentes del sistema y la provisin de servicios especficos a empresas concretas.
Asimismo, la conveniencia que estos servicios se proporcionen por centros
tecnolgicos obedece, simplificadamente, a tres razones: la primera, su relativa
neutralidad en relacin con los agentes econmicos que operan en el territorio; la
segunda, su capacidad de influencia en las pymes, tanto a travs de la prestacin
directa de servicios como por la va de incrementar la capacidad del entorno para
facilitar externalidades a las empresas, y la tercera, para la adecuada relacin
entre recursos empleados y resultados obtenidos.
Sin nimo de exhaustividad, siguiendo a Mas Verd, puede ser ilustrativo
hacer una breve referencia a dos modelos europeos sumamente interesantes en el
mbito que estamos comentando: las redes de servicios tecnolgicos de BadenWrttemberg, en Alemania, y la estructura de centros tecnolgicos de la Comunidad Valenciana, en Espaa.
La estructura de prestacin de servicios tecnolgicos a las empresas en Baden-Wrttemberg comprende una multiplicidad de centros que se han desarrollado
en los ltimos sesenta aos. La mayor parte de estos centros pertenecen a redes
autnomas entre s en las que converge la colaboracin del Gobierno Federal, el
gobierno del land y los agentes privados (entidades empresariales y sectores aca-

65

dmicos). Los centros de cada una de las redes disponen, a su vez, de una elevada
autonoma funcional para orientar su actividad y su colaboracin con las empresas.
De las diferentes redes vigentes en Baden-Wrttemberg resulta de particular
inters la Fundacin Steinbeis para el Asesoramiento y la Transferencia de Tecnologa, a la que se ha hecho referencia anteriormente. Sus centros disponen de
autonoma operativa para gestionar sus proyectos y la mayor parte de su personal
no pertenece a la plantilla de la fundacin, sino que suelen ser profesores de la
Escuela Politcnica donde se ubica el centro u otro tipo de profesionales con dedicacin parcial regulada mediante contrato con la fundacin, que es quien asume la
representacin exterior y la gestin econmico-administrativa y recibe un canon
porcentual de los ingresos del centro como cobertura de los costes de gestin.
Adems, cada centro determina libremente sus reas de actividades en funcin de
sus capacidades y las demandas de su entorno empresarial.
En el mbito espaol, resulta destacable el caso de la Comunidad Valenciana, que ha construido un modelo en el que la base es la conexin de los centros
tecnolgicos con las empresas y que tiene como elementos fundamentales la organizacin en red, la participacin de los agentes econmicos y la descentralizacin territorial.
La poltica industrial desarrollada en la Comunidad Valenciana, impulsada,
promovida y coordinada por el IMPIVA, ha combinado medidas de financiacin con
la puesta en marcha de una poltica funcional centrada en la oferta de servicios de
apoyo a la innovacin mediante la creacin de un conjunto de institutos tecnolgicos, en su mayora de carcter sectorial. Estos institutos estn estructurados alrededor de:
a. Una organizacin en red, que potencia la interaccin entre sus componentes.
b. La participacin de los agentes econmicos, es decir, que en sus rganos directivos haya representacin de los empresarios del sector y de las
administraciones.
c. La descentralizacin territorial, con su ubicacin cerca de las concentraciones de empresas de su sector.
Esta red se ha adaptado a la realidad industrial valenciana, que se caracteriza, en conjunto, por la fabricacin de productos destinados al consumo final y
orientados a la exportacin, con una fuerte presencia de pymes y una distribucin
territorial en ncleos fuertemente especializados en sectores concretos. Todo ello
configura un modelo con caractersticas de distrito industrial en el que las economas externas alcanzan un gran protagonismo y el factor proximidad geogrfica
y econmica resulta fundamental no slo para organizar el funcionamiento de
las empresas, sino tambin para articular la prestacin de servicios.

66

3. LA NUEVA POLTICA INDUSTRIAL DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA

Despus de esta recapitulacin, a modo de sntesis podemos afirmar que
la nueva poltica industrial de la Generalitat de Catalunya pretende crear unas
condiciones externas favorables a las empresas en trminos de costes y de capacidad de innovacin, y quiere hacerlo a travs de instituciones intermedias que
fomenten las economas externas que necesita cada agrupamiento industrial en
el territorio.
Algunas de las primeras actuaciones de esta poltica son las siguientes:
a. La creacin de una Agencia Catalana de Inversiones. Una agencia de inversiones dependiente de la Secretara de Industria y Energa ser la
encargada de canalizar las inversiones extranjeras directas y la localizacin exterior de los establecimientos catalanes. La agencia de inversiones velar tambin por la localizacin de nuevas empresas en los
territorios con actividades industriales en regresin. La Agencia Catalana
de Inversiones, que nacer de estructuras ya existentes en el Departamento de Inversin Extranjera del CIDEM (Catalonia Investment Agency)
se ocupar de captar nuevas empresas que diversifiquen el tejido industrial.
b. La creacin de un Observatorio de Prospectiva Industrial. La situacin
existente obliga a llevar a cabo acciones de prospectiva industrial que
efecten un diagnstico en el mbito de clster y de empresa, con la finalidad de detectar las fases obsoletas (aqullas que experimentan una
clara erosin en trminos de competitividad) y las acciones de soporte
relacionadas con la transferencia de tecnologa que es necesario llevar a
cabo para consolidar las fases competitivas (aqullas que alcanzan altos
niveles de productividad y eficiencia).
Estas acciones se llevarn a cabo a partir de un Observatorio de
Prospectiva Industrial que se crear en el seno del CIDEM. El
Observatorio de Prospectiva Industrial efectuar un diagnstico tipo
DAFO de los sectores que actualmente registren una situacin ms
difcil, como los de electrnica de consumo, automocin y textilconfeccin.
Con la participacin de las empresas ms significativas del sector se
crearn unas mesas para la competitividad que mediante una metodologa establecida definir la fortaleza y las debilidades de cada sector. En
paralelo, el CIDEM confeccionar una mesa de recursos tecnolgicos al
alcance de las empresas, que incluir los centros pblicos y privados de
transferencia de tecnologa, las infraestructuras tecnolgicas, los grupos
de la red IT, los programas de apoyo a la innovacin, etc.
Tambin se confeccionar una metodologa de carcter dinmico que
permita efectuar un seguimiento de la evolucin de cada clster. Por otra
parte, tambin se confeccionar un mapa tecnolgico de Catalunya que

67

determinar, por sectores y territorios, la localizacin de las actividades

industriales y de los recursos tecnolgicos.
c. Otras acciones a corto plazo. El CIDEM desplegar en las zonas ms
afectadas por la deslocalizacin programas especficos que fomenten la
modernizacin del tejido industrial a travs de Programas de
Modernizacin e Innovacin Industrial, que facilitarn la renovacin del
tejido empresarial y la modernizacin de las empresas de la zona.
Los ejes alrededor de los cuales se estructurar esta accin son:
1. La localizacin industrial.
2. La transferencia tecnolgica.
3. El fomento de la innovacin y la creacin de empresas de base tecnolgica.
La innovacin empresarial no es el resultado de una secuencia lineal fcil de
prever. Por el contrario, la innovacin empresarial se caracteriza por la incertidumbre de los resultados esperados, por la multiplicidad de agentes que intervienen y
por la propia complejidad del proceso creativo que da lugar a una innovacin.
Por otra parte, los determinantes del proceso innovador no slo no son
estrictamente individuales, sino que las interrelaciones entre las empresas y los
agentes que forman parte del Sistema Territorial de Innovacin (universidades,
centros de investigacin y transferencia, empresas que realizan actividades de
I+D, etc.) generan economas externas del conocimiento que benefician a las
empresas. La mayor parte de las investigaciones sobre el alcance geogrfico de
las externalidades del conocimiento nos indican que los flujos tienen un alcance
local o regional, por lo tanto, podemos interpretar el Sistema Cataln de
Innovacin como una superposicin jerrquica de una serie de Sistemas
Territoriales de Innovacin a partir del ncleo central que forma el rea
metropolitana de Barcelona. El Sistema Cataln de Innovacin estar integrado,
por un lado, por el Sistema Cataln de Ciencia y Tecnologa del que forman parte
las universidades, los centros pblicos de investigacin y los departamentos de
I+D+i de las empresas y, por el otro, por las empresas innovadoras localizadas en
Catalunya.
Los agentes de este sistema sern:

Las administraciones pblicas.

Las organizaciones empresariales y sindicales.

Las infraestructuras tecnolgicas.

Las universidades y los centros pblicos de investigacin.

68

Las redes del CIDEM: Red de Institutos Tecnolgicos y la Red de Centros Tecnolgicos.

Las empresas.

Sus principios de funcionamiento sern:

El diseo de estrategias sobre acuerdos sociales para la innovacin en

los que estn implicados los diferentes agentes que integran el sistema
cataln de innovacin.

La concepcin sistmica del proceso de transferencia tecnolgica e

innovacin.

El diseo de canales de transmisin del conocimiento cientfico hacia las

empresas.

La implicacin econmica de las empresas.

La financiacin basada en la cultura de la rendicin de cuentas (contratos programa).

El diseo de las actuaciones en funcin de la tipologa de empresas.

La evaluacin de las polticas industriales.

Finalmente, sus instrumentos sern:

El CIDEM.

La Agencia Catalana de Inversiones.

El Observatorio de Prospectiva Industrial.

Las sociedades de capital de riesgo (lo que requerir el apoyo del Departamento de Economa y Finanzas y de las instituciones financieras).

4. UN BREVE RESUMEN FINAL

El Gobierno de la Generalitat de Catalunya quiere poner en marcha una
nueva poltica industrial que parte de la base que existe una asociacin positiva
entre la actuacin pblica y el territorio como espacio que contiene ventajas competitivas para las empresas locales.
El desarrollo de este enfoque supone que el mbito de actuacin de la poltica industrial es el fomento de las externalidades en las empresas de cada una de

69

las concentraciones industriales del pas, lo que exige actuar sobre el capital humano, el desarrollo del mercado local y la difusin de las innovaciones y del progreso tecnolgico.
Para que sea eficaz, esta nueva poltica industrial exige un entramado institucional compuesto por varios agentes pblicos y privados y, por lo tanto, definirla
y aplicarla a partir de la colaboracin y coordinacin de los diferentes niveles de la
Administracin, empresas, universidades, cmaras de comercio, institutos de investigacin, parques tecnolgicos, centros de servicios a las empresas, etc.
La definicin de esta poltica industrial tendr presente que sus actuaciones
deben tener una delimitacin territorial y productiva, es decir, tienen que desarrollar los factores de produccin necesarios para las actividades del territorio, lo que
supone la implantacin de programas que combinen actuaciones horizontales
(cooperacin entre empresas, difusin de conocimientos, internacionalizacin,
oferta de servicios, etc.) con actuaciones sectoriales consistentes en difundir las
nuevas tecnologas especficas de la industria del territorio, servicios especializados y formacin de la mano de obra.
Es necesario explicitar tambin que en esta nueva poltica industrial jugar
un papel determinante la configuracin de un sistema de innovacin, en el que
tendr un papel muy activo la prestacin de servicios intensivos en conocimiento a
travs de centros tecnolgicos.

70

CAPTULO 5
EL EMPLEO EN LA
CONSTRUCCIN EUROPEA

JORGE ARAGN MEDINA

Director de la Fundacin 1 de Mayo y consejero
de CCOO en el Consejo Econmico y Social de Espaa.
Para ms informacin jaragon@1mayo.ccoo.es y www.1mayo.org

1. INTRODUCCIN
En el origen de la construccin europea, como espacio supranacional de
convivencia pacfica en el contexto del orden poltico y econmico establecido tras
la II Guerra Mundial, no tena entre sus objetivos centrales la consecucin del pleno empleo. Este objetivo fue desarrollado a nivel nacional por los diferentes pases
miembros y otros del entorno europeo aunque no exclusivamente dando
cuerpo al Estado de Bienestar y al modelo social europeo.
Sin embargo, la crisis del sistema econmico internacional tras la quiebra
del patrn dlar-oro, la crisis del petrleo o de la deuda externa y, posteriormente,
los intensos cambios basados en el desarrollo de las tecnologas de la informacin
y de las comunicaciones que hemos dado en llamar globalizacin han supuesto una modificacin radical de las relaciones polticas, econmicas, sociales y culturales a nivel mundial a la que no ha sido ajena la construccin europea.
Es en este nuevo escenario, todava por dibujar con claridad, donde la consideracin del empleo del pleno empleo y de calidad ha ido ocupando un papel creciente en las polticas comunitarias, enfrentadas a la evidencia de que el
mantenimiento del Estado de Bienestar y el modelo social europeo, como seas
histricas de identidad, slo es posible hoy desde una perspectiva supranacional.
Un proceso dinmico y no pocas veces contradictorio, en las que el empleo va
ocupando un papel central de legitimacin social en el desarrollo de la Unin Europea (UE) que afecta no slo a su coherencia interna, sino al papel que puede
jugar en el nuevo escenario internacional. Se trata, en definitiva, de garantizar la
viabilidad futura del modelo social europeo, en el que los derechos polticos de los
ciudadanos, base de la democracia, han sido indisociables de derechos laborales
y sociales, dando cuerpo al concepto europeo de ciudadana y, al mismo tiempo,
que estos derechos puedan ser extensibles al resto de este mundo globalizado.
Las reflexiones que se desarrollan en este trabajo parten de un breve recorrido histrico del papel que ha ocupado el empleo en la integracin europea, dedicando especial atencin a la filosofa del Libro Blanco sobre Crecimiento,
Competitividad y Empleo a principios de los aos noventa y que constituye la base
principal de la Estrategia Europea de Empleo, que es abordada en el apartado
siguiente.
Posteriormente, se analizan las orientaciones de la estrategia a favor del
empleo seguida hasta hoy, y su coherencia, tanto interna como en relacin con
otras polticas comunitarias, enmarcada en la actualidad por la quinta ampliacin

73

de la UE. Por ltimo, se sintetizan una serie de conclusiones que apuntan la importancia del empleo y de las polticas comunitarias para su fomento como va necesaria para garantizar la viabilidad del Estado de Bienestar y del modelo social
europeo desde una perspectiva supranacional.
La consecucin del objetivo del pleno empleo y de calidad requiere combinar adecuadamente las acciones dirigidas a la estabilidad macroeconmica y a la
convergencia nominal, dentro de los compromisos de la Unin Monetaria Europea,
y las dirigidas a la cohesin econmica y social y a la mejora del bienestar de los
ciudadanos. Un empeo relevante no slo desde el punto de vista interno de la
construccin europea, sino tambin desde la consideracin del papel que sta
puede cumplir para conseguir unas relaciones internacionales ms equilibradas e
igualitarias como bases de una convivencia pacfica en el mundo.

2. EL CONTEXTO DE LAS POLTICAS DE EMPLEO EN EUROPA

El desarrollo de acciones a favor del empleo en el proceso de integracin
europea tiene como base la aparicin de un desempleo masivo, relacionado con
las crisis econmicas de finales de la dcada de los aos setenta y con la creciente internacionalizacin de las relaciones econmicas, que hemos dado en llamar
globalizacin, y que caracteriza a la nueva etapa histrica que marca el cambio del
milenio.
La estrategia europea de empleo tiene su origen en el Tratado de Amsterdam de 1997, en el que se incluye un ttulo especfico para desarrollar una actuacin comn a favor del empleo en el mbito europeo y su posterior desarrollo
mediante los acuerdos de la Cumbre Extraordinaria sobre el Empleo de Luxemburgo, que puso en marcha distintos mecanismos de actuacin aun cuando el
tratado no hubiera sido ratificado normalmente.
Una de las caractersticas ms significativas de la poltica europea de
empleo, como se indica grficamente, no ha sido su desarrollo desde aquella
fecha, sino el que no hubiera existido en los cuarenta aos anteriores en los que
se desarroll el proyecto europeo. Algunos factores explican esta relativa
sorpresa, que deben ser tenidos en cuenta para poder evaluarla desde una
perspectiva histrica:

El proyecto de construccin europea nace sobre la base de acuerdos de

pacificacin; tras la Segunda Guerra Mundial, entre los principales pases europeos con mayores niveles de desarrollo y que haban sido protagonistas de la contienda blica.

Se desarrolla en un contexto de gran estabilidad poltica y econmica

nacida de los acuerdos de Bretton Woods, en los aos cuarenta, en los
que la economa norteamericana y el dlar son la base del nuevo orden
econmico nacido tras la Segunda Guerra Mundial, as como de las insti-

74

tuciones econmicas internacionales (Fondo Monetario Internacional,

Banco Mundial, etc.) creadas tras los citados acuerdos.

Las primeras dcadas en las que transcurre el proyecto de integracin

europeo son dcadas de un elevado nivel de crecimiento y, por tanto, de
incremento de la renta y del empleo; una situacin que apoya el enfoque
liberal-conservador que orienta la integracin europea a la creacin de
un mercado comn, del que se espera una mejora automtica de los niveles de renta y de bienestar del conjunto de los ciudadanos de los distintos pases que lo integran, al mismo tiempo que se considera
innecesaria la poltica social comunitaria.

En paralelo a este enfoque inicial de la construccin europea, es en el

mbito nacional en el que los estados desarrollan un importante avance
de las polticas sociales, dando cuerpo al Estado de Bienestar y configurando las bases del llamado modelo social europeo.

Los pases que forman parte del comienzo de la integracin europea son
pases con altos niveles de industrializacin y de renta y relativamente
homogneos en sus estructuras productivas.

Estos factores, que explican en gran medida una evolucin sin tensiones en
la construccin europea en las primeras dcadas, van a irse modificando de manera significativa hasta el punto de hacer inviable su continuidad en el tiempo sin
modificaciones importantes.

Evolucin del PIB y empleo en la U.E.

EVOLUCION DE PIB Y EMPLEO EN LA U.E.
(%
sobre ao anterior. En trminos reales)
(% sobre ao anterior, en trminos reales)

7
6
5

EMPLEO

PIB
4
3
2
1
0
-1

Fuente: Elaboracin propia sobre datos de EUROSTAT

75

2003

2001

1999

1997

1995

1993

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1977

1975

1973

1971

1969

1967

1965

1963

1961

-2

La crisis de los aos 70, con el fin de la paridad dlar-oro, supone una modificacin radical del escenario internacional y de la estabilidad vivida en las dcadas anteriores, con la hegemona de la economa norteamericana como garante
de la citada estabilidad. Una situacin que se viene a agravar con la crisis del petrleo, que afecta de manera generalizada a todos los pases no productores de un
bien esencial en la actividad econmica. Ms adelante, a finales de los ochenta, la
crisis de los pases del Este europeo y la cada del muro de Berln alterarn nuevamente, de forma sustancial, el escenario internacional afectando directamente a
un pas tan importante en el proceso de construccin europea como Alemania.
Como se puede comprobar desde una perspectiva histrica, la entonces Comunidad Econmica Europea es incapaz de generar una respuesta coordinada y cooperativa para enfrentarse a los cambios que se estn viviendo, mostrando la
insuficiencia de los acuerdos adoptados hasta entonces para continuar con la integracin europea en el nuevo escenario internacional, como refleja el dramtico
aumento del desempleo de carcter estructural.

TasaDE
de PARO
paro en
UE-15
TASA
ENlaLA
UE-15
12,0

10,0

8,0

6,0

4,0

2,0

0,0

Fuente: Elaboracin propia sobre datos de EUROSTAT

Tambin los avances en el propio proceso de integracin han ido poniendo

de manifiesto las insuficiencias y carencias del camino hasta entonces seguido.
As, merece destacar que las sucesivas ampliaciones con la integracin del Reino
Unido, Irlanda y Dinamarca en 1973, de Grecia en 1981, ms delante de Espaa y
Portugal en 1986 y, finalmente, de Austria, Finlandia y Suecia en 1995, han supuesto una creciente heterogeneidad entre los niveles de vida y las estructuras y,
por tanto, una creciente desigualdad entre los Estados miembros que participan en
el proyecto europeo. Resta por ver los efectos de la ampliacin de mayo de 2004
al respecto.

76

Paralelamente, la firma del Acta nica en 1985, por la que se acuerda la

construccin de un mercado interior nico y la implantacin de la libre circulacin
de capitales, significa una importante cesin de soberana de las polticas nacionales tanto en el mbito industrial como financiero que, sin embargo, tendr un escaso contrapeso en el desarrollo de polticas sociales en el mbito comunitario.
Aunque se incorpora en la tercera parte del Tratado de la CEE un nuevo ttulo
referido a la cohesin econmica y social que posteriormente dar lugar a una
ampliacin de los fondos estructurales como mecanismo de redistribucin de riqueza y lucha contra el paro, y se aprueba en 1989 la carta comunitaria de derechos sociales fundamentales de los trabajadores y el programa de accin social,
estas medidas no palian suficientemente el creciente desequilibrio entre los objetivos de liberalizacin econmica y su impacto social.
Posteriormente, la firma del Tratado de Maastricht en febrero de 1992 significa un paso ms en la construccin europea ampliando la cooperacin de las
polticas econmicas al marcar el objetivo de crear una unin monetaria y adoptar una moneda comn. Sin embargo, los criterios de convergencia nominal que se
establecen para incorporarse a la unin monetaria que buscan garantizar la
estabilidad nominal de las economas mediante el control de los dficits pblicos y
de la deuda pblica, as como la limitacin de los diferenciales entre los tipos de
inters y tasas de inflacin tendr un escaso equilibrio en el desarrollo de otros
objetivos relacionados con la convergencia real, que ocupan slo un segundo plano en declaraciones genricas respecto al objetivo de conseguir un alto nivel de
empleo y de proteccin social, o la incorporacin como anexo de principios bsicos de actuacin de la poltica social.
Los factores mencionados significan el fin del escenario de estabilidad de la
primera etapa de la construccin europea y ponen de manifiesto tensiones y contradicciones que generan una creciente deslegitimacin social del proyecto de
integracin, como evidenciaron, en 1992, los referndums de Francia y Dinamarca
para la ratificacin del Tratado de Maastricht, que en el primer caso se aprob por
un escaso 51% de los votos y en el segundo fue rechazado por un 50,7%, aunque
ms tarde sera ratificado. A esta deslegitimacin se suma una creciente conflictividad social, aunque con carcter parcial, nacida fundamentalmente de decisiones
de reubicacin o reestructuracin de empresas en el mbito europeo aprovechando las diferentes condiciones laborales de los pases miembros con efectos negativos sobre el empleo.

2.1. Una nueva filosofa de la construccin europea: el Libro Blanco

de Delors
Las contradicciones e incoherencias que pone de manifiesto la crisis cambiaria de principios de los aos 90 son el escenario en el que se formular un documento de especial relevancia en la accin posterior del proyecto europeo: el
Libro Blanco Crecimiento, competitividad y empleo. Retos y pistas para entrar en
el siglo XXI, formulado por el entonces presidente de la Comisin Europea, J. Delors. La importancia poltica de este documento reside en que supone un cambio
significativo en la concepcin liberal que durante dcadas haba seguido la cons-

77

truccin europea. Partiendo de un anlisis complejo de los cambios econmicos y

sociales que vive Europa, sita el problema del desempleo como uno de los principales retos a resolver, considerando que no puede analizarse exclusivamente
desde la ptica de los fallos en el funcionamiento del mercado de trabajo, sino que
significa un fallo del conjunto general del sistema econmico.
El Libro Blanco parte de considerar que el paro es el resultado de factores
muy diversos, que requieren actuaciones diferentes, sin que exista una nica solucin. En primer lugar, seala la existencia de un desempleo coyuntural debido a
las fluctuaciones cclicas de las economas de mercado y al crecimiento de la poblacin activa, que explican que la desaceleracin de la actividad econmica y los
periodos de recesin generen temporalmente aumentos del desempleo, especialmente en los pases con mayores aumentos en las tasas de actividad.
En segundo lugar, apunta un componente estructural del desempleo nacido
del insuficiente potencial de crecimiento de la actividad econmica y, por tanto, de
creacin de puestos de trabajo debido a una especializacin productiva centrada
en los sectores considerados maduros y sometidos a la competencia de los nuevos pases industriales frente a la especializacin en los sectores ms dinmicos,
con alto potencial de crecimiento. A este hecho colaborara un escaso nivel de
inversiones en investigacin y desarrollo, as como en inversiones en infraestructuras, especialmente del transporte y las comunicaciones. Tambin contribuira al
desempleo la dificultad de los parados de larga duracin para adaptarse a los requerimientos profesionales de los nuevos empleos que se crean por obsolescencia en sus cualificaciones, fenmeno conocido como histresis, un elevado
coste laboral relativo de los trabajadores menos cualificados que soportan las
tasas de desempleo ms elevadas, un inadecuado funcionamiento de los sistemas de proteccin al desempleo que podran desincentivar la bsqueda de trabajo de los parados o a una excesiva rigidez en el funcionamiento de la
organizacin del trabajo dentro de las empresas.
Por ltimo, el tercer factor que originara el desempleo tendra un componente tecnolgico, en la medida en que la sustitucin de trabajo por capital que ha
caracterizado la evolucin de las economas europeas en las ltimas dcadas
con altos niveles de productividad no tendra compensacin en el desarrollo
de nuevos sectores, actividades o productos que permitieran generar nuevos empleos para ser ocupados por la mano de obra excedentaria debida al cambio tecnolgico.
Como se puede comprobar desde esta perspectiva sinttica, con el Libro
Blanco de Delors el desempleo no slo pasa a ser un objetivo prioritario de las
actuaciones comunitarias, sino que se seala que en el aumento de las tasas de
empleo deben estar involucradas el conjunto de las polticas econmicas. El propio
ttulo, Crecimiento, competitividad y empleo, indica las principales lneas de actuacin que se recomiendan, partiendo de una apuesta por la liberalizacin de los
mercados a la globalizacin econmica como base de expansin del crecimiento
econmico. En segundo lugar, seala la necesidad de apostar por una economa
ms competitiva en la que se potencien los sectores ms dinmicos econmica y
tecnolgicamente, a lo que deben contribuir la intensificacin de procesos de in-

78

versin en la esfera de la investigacin cientfica, del desarrollo de infraestructuras

y del capital humano mediante el fomento de la educacin y la formacin.
Finalmente, para transformar el aumento del crecimiento econmico y la
competitividad en empleo considera necesario el desarrollo de nuevos sectores y
nuevas actividades, que tienen como especial referencia los denominados yacimientos de empleo, referidos a mbitos donde existen importantes necesidades
sociales por cubrir, como el cuidado de los nios y los ancianos, la preservacin
del medio ambiente, la potenciacin del mbito rural o la promocin de los bienes
pblicos culturales.
La filosofa del Libro Blanco es el intento de recrear los mecanismos bsicos
que definieron al Estado de Bienestar en los mbitos nacionales, desde una perspectiva supranacional como nica va para mantener lo que se ha dado en llamar
el modelo social europeo.
La importancia de la aportacin del Libro Blanco a la filosofa hasta entonces desarrollada en la construccin europea no impide sealar que en l coexisten
distintos modelos posibles y, por tanto, distintas actuaciones de la poltica econmica. Cabe recordar que uno de los indicadores clsicos de los niveles de riqueza
de un pas es la renta per cpita. Sin embargo, su aumento puede provenir de dos
vas diferentes: por el aumento de la productividad de las personas ocupadas y/o
por el aumento de la tasa de empleo. Ambas vas permitirn un incremento de la
renta per cpita, aunque sus efectos redistributivos y sus implicaciones para la
equidad y la cohesin social son muy diferentes.
Desde mediados de los aos 70, los pases que han participado en la construccin europea han vivido menores niveles de crecimiento de la actividad econmica aunque, relativamente, han mantenido elevadas tasas de aumento de la
productividad. De aqu la lgica de buscar un cambio de orientacin, como el propuesto por el Libro Blanco, para mejorar la capacidad de generacin de empleo sin
renunciar al desarrollo de los sectores ms dinmicos econmicamente y con mayores niveles de innovacin tecnolgica. Sin embargo, aunque la productividad es
una variable de uso comn en el anlisis econmico, su complejidad es significativa si, ms all de los niveles agregados para el conjunto de la economa, se estudia su relacin con la especializacin productiva. No se trata, simplemente, de
obtener altos niveles de productividad agregada, sino de impulsar el desarrollo de
los sectores ms dinmicos y ms innovadores que por su alta productividad
tendrn una escasa capacidad de creacin de empleo en relacin con los requerimientos de capital, al mismo tiempo que se fomentan nuevos sectores de actividad, generalmente no sometidos a la competencia internacional, con una elevada
capacidad de generacin de empleo.
No obstante, tambin el desarrollo de estos sectores puede llevarse a cabo por vas muy diferentes: mediante una poltica fiscal que apoye programas
especficos de gasto pblico o a travs del mercado, por la accin de la demanda que genere el aumento de beneficios y salarios en el sector ms productivo.
Sus efectos sobre el tipo de actividad que se desarrolle, su capacidad de gene-

79

rar puestos de trabajo y la calidad del empleo pueden ser muy diferentes, as
como sus efectos sobre la cohesin econmica y social.
La importancia poltica de las propuestas de Delors no se vio reflejada en la
adopcin de medidas concretas en los aos posteriores, especialmente en una
actuacin ms activa por parte de la Unin Europea en la formulacin de una poltica industrial orientada a la potenciacin de lo que denominaba ejes de desarrollo, dirigidos a la mejora de las telecomunicaciones, el transporte y los sectores de
energa y medio ambiente. La propuesta de que la propia Unin Europea se pudiera endeudar para potenciar este tipo de inversiones tuvo un escaso eco en la
Cumbre de Edimburgo de 1993, as como en la Cumbre de Copenhague de 1994.
Finalmente, en la Cumbre de Madrid de 1995 desaparece cualquier referencia a
este intento de promover una poltica industrial comunitaria activa en los sectores
sealados, al igual que fracas la propuesta de un Pacto de Confianza por el Empleo realizada en la Cumbre de Florencia de 1996 por Jaques Santer, sucesor de
Delors en la presidencia de la Comisin, que ni siquiera pudo acordar el destino de
los fondos sobrantes de la Poltica Agraria Comn a estos proyectos.
Un xito relativamente mayor tuvieron las propuestas para una accin comn en el mbito del empleo, como se recogieron en el Consejo Europeo de Essen en diciembre de 1994, en el que se acord que el ECOFIN y el Consejo de
Asuntos Sociales deberan realizar un seguimiento de la evolucin del empleo y de
las polticas adoptadas por los Estados miembros en torno a cinco reas prioritarias de actuacin en el mercado de trabajo: aumento de las inversiones en formacin profesional, crecimiento de la intensidad en la creacin de empleo, reduccin
de los costes laborales indirectos, especialmente en los trabajos de menor cualificacin, mejora de la efectividad de las polticas referidas al mercado de trabajo y
desarrollo de acciones a favor de los grupos con mayor riesgo de exclusin del
mbito laboral. Sin embargo, aunque los distintos consejos europeos posteriores
reiteraron en gran medida estas mismas prioridades, su desarrollo fue escaso,
tanto en trminos de esfuerzos presupuestarios adicionales como en la voluntad
de perfilar objetivos y acciones ms concretas para llevar a cabo estos principios
generales.

2.2. La adopcin de la estrategia europea de empleo

La convocatoria de una conferencia intergobernamental, que comenz sus
trabajos en 1996, para reformar el tratado vigente supuso la apertura de un nuevo
escenario de reflexin, al que se vino a sumar la eleccin de distintos gobiernos
ms proclives a las polticas sociales como el caso del Reino Unido, Francia o
Italia. Este cambio de escenario poltico permite explicar en gran medida la elaboracin del Tratado de Amsterdam en 1997, en el que se adopt un ttulo especfico
sobre el empleo y se reconoci que el empleo era un mbito de inters comn
(artculo 2) del conjunto de los Estados miembros de la Unin Europea.

80

Caractersticas del Mtodo Abierto de Coordinacin

como instrumentode la Estrategia Europea de Empleo

Establecimiento de objetivos generales y directrices en el mbito de la UE

Fijacin de indicadores cuantitativos y cualitativos en cada rea de actuacin

Traduccin de stos en objetivos concretos y medidas polticas especficas para cada Estado miembro a travs de los Planes Nacionales de Accin
para el Empleo.

Evaluacin comparativa de las polticas nacionales y de sus resultados

Pretende coordinar a nivel europeo las polticas de empleo, responsabilidad de los Estados miembros, facilitando el intercambio de informacin y
experiencias a travs de buenas prcticas.

As, sobre la base del procedimiento decidido en Essen, el nuevo tratado estableci un proceso de cooperacin de las polticas nacionales de empleo (posteriormente denominado Mtodo Abierto de Coordinacin) inspirndose en el
mtodo adoptado para conseguir la convergencia nominal con relacin al objetivo
de la Unin Monetaria, aunque con un carcter vinculante de muy distinta naturaleza.
El Mtodo Abierto de Coordinacin parte de la propuesta de la Comisin sobre las orientaciones comunes para la actuacin de las polticas de empleo de los
Estados miembros, que son adoptadas posteriormente por el Consejo Europeo por
mayora cualificada. Sobre estas orientaciones se elaboran los planes nacionales
de accin para el empleo de los distintos Estados miembros, que sern posteriormente evaluados mediante un informe conjunto de la Comisin y del Consejo Europeo y que darn lugar a recomendaciones especficas, acordadas por el Consejo
Europeo, para los diferentes Estados miembros. Estas recomendaciones, aunque
no tienen efectos obligatorios ni implican sanciones para cada uno de los Estados
miembros, se considera que tienen un importante efecto poltico.
El nuevo ttulo de empleo del Tratado de Amsterdam tuvo su desarrollo en
noviembre de 1997, en la Cumbre Extraordinaria de Luxemburgo, en la que se
adoptaron cuatro pilares especficos para la actuacin coordinada de los distintos
Planes Nacionales de Accin para el Empleo de los Estados miembros, concretadas mediante distintas Lneas Directrices:

81

Pilar I: mejora de la capacidad de insercin profesional1 (Empleabilidad)

a travs de distintas directrices encaminadas a combatir el desempleo de
larga duracin y juvenil, potenciar las medidas activas de empleo frente a
las pasivas, incrementar el nmero de personas acogidas a medidas activas
para mejorar su insercin profesional, desarrollar acuerdos entre los interlocutores sociales y su colaboracin con los distintos gobiernos para mejorar
la insercin laboral y promover la formacin permanente y, finalmente, facilitar la transicin de la escuela a la vida laboral permitiendo una mejora de la
capacidad de adaptacin de los sistemas educativos a los cambios tecnolgicos y econmicos.
Pilar II: desarrollo del espritu de empresa, dirigido a mejorar las condiciones para la creacin de empresas a travs de la simplificacin de los procesos administrativos y la reduccin de las cargas fiscales, promover el
trabajo por cuenta propia, potenciar la creacin de puestos de trabajo desde
el mbito local y en la economa social y en sectores vinculados a las necesidades sociales no satisfechas por el mercado y adecuar el sistema fiscal
para hacerlo ms favorable al empleo.
Pilar III: fomento de la capacidad de adaptacin de los trabajadores y
las empresas (Adaptabilidad), impulsando la modernizacin de la organizacin del trabajo mediante acuerdos entre los agentes sociales para promover frmulas flexibles de trabajo con un adecuado equilibrio entre flexibilidad
y seguridad social y promover formas de contrato de trabajo ms adecuadas
a los requerimientos de las empresas as como medidas fiscales o de otro
tipo para impulsar el desarrollo de la formacin en la empresa.
Pilar IV: reforzar las polticas de igualdad de oportunidades en el mercado de trabajo (Igualdad) para luchar contra la discriminacin entre hombres y mujeres tanto en lo referido a la diferencia entre las tasas de empleo
como en la diferenciacin salarial o la conciliacin entre la vida laboral y familiar, facilitando la reincorporacin al mercado de trabajo de las mujeres
que lo hubieran abandonado previamente, as como favorecer la insercin
laboral de los minusvlidos.
Estos pilares han impulsado una estrategia conjunta de actuacin entre los
Estados miembros, aunque con un claro compromiso de que su desarrollo se produca dentro de los acuerdos sobre convergencia nominal dirigidos a la estabilidad
macroeconmica y a la adopcin de una moneda comn en el mbito de la unin
monetaria. Un planteamiento que se ha reiterado en prcticamente todas las cumbres europeas realizadas desde entonces.

En las directrices para 1998 se establecieron los primeros indicadores cualitativos, referidos al desarrollo de acciones de insercin para los desempleados jvenes (antes de estar 6 meses en paro) y los
desempleados adultos (antes de 12 meses en paro), situando en el 20% los desempleados que deberan tener acceso a este tipo de medidas.

82

Es de resear que la primera evaluacin de los planes de empleo se

desarrollara en el Consejo Europeo de Cardiff en junio de 1998, al tiempo que se
adoptaba un nuevo proceso de accin comn referido a reformas tendentes a
mejorar la competitividad y el funcionamiento de los mercados de bienes, servicios
y capitales, con especial referencia a los mbitos financieros, de
telecomunicaciones, de energa y de transporte, estableciendo un nuevo
mecanismo de coordinacin en paralelo al de la convergencia nominal y al del
empleo, en este caso referido a lo que se ha dado en llamar reformas estructurales
(Proceso de Cardiff).
Ms adelante, el Consejo Europeo de Colonia, de julio de 1999, plante el
llamado Pacto Europeo para el Empleo, conocido como el Proceso de Colonia,
con el objetivo de fomentar la coordinacin de las polticas econmicas y de empleo a travs de un dilogo social macroeconmico que permitiera debatir conjuntamente a miembros del Consejo Europeo, de la Comisin, del Banco Central
Europeo y de los interlocutores sociales. Este pacto, como ms adelante se comenta, supone el intento de buscar nuevos equilibrios entre las diferentes reas de
actuacin que mueven a la construccin europea y que hasta entonces carecan
de mbitos institucionales y de participacin social para su desarrollo. Cabe destacar que la Propuesta de Pacto Europeo para el Empleo pretende integrar la coordinacin de las polticas macroeconmicas (Proceso de Colonia), la estrategia
coordinada de empleo (Luxemburgo) y las reformas estructurales (Cardiff).
La celebracin del Consejo Europeo Extraordinario de Lisboa, en marzo de
2000, supuso un nuevo cambio significativo en la evaluacin de los diferentes
procesos de adopcin de decisiones de poltica econmica, centrndose en cinco
aspectos de diferente naturaleza: afrontar el reto tecnolgico para impulsar actividades en los sectores ms avanzados, desarrollar la sociedad del conocimiento,
mejorar la competitividad, potenciar la eficiencia de los mercados financieros mediante su integracin y coordinacin, y modernizar el modelo social europeo con
especial referencia a los sistemas de proteccin social y al fenmeno del envejecimiento de la poblacin. En Lisboa se adoptaron dos propuestas especialmente
significativas: conseguir que la Unin Europea fuera ms competitiva a nivel mundial, especialmente frente a Estados Unidos, y adoptar el pleno empleo como un
objetivo a conseguir en el ao 2010.
La importancia que se dio a las medidas para reforzar la competitividad mediante reformas estructurales en los mercados se complementaba con una llamada de atencin sobre la necesidad de que las tecnologas de la informacin y
comunicaciones pudieran transmitirse al conjunto de la sociedad, poniendo en
marcha iniciativas como e-Europa. La sociedad de la informacin al alcance de
2
todos , as como buscar un proceso de cooperacin en las reformas de los siste2

El Consejo estableci objetivos a corto plazo, como el acceso de todas las escuelas de la Unin a
Internet antes de finales de 2001 (objetivo que recogen las directrices de empleo para el ao 2000), la
formacin del profesorado en nuevas tecnologas, y la conexin a Internet de todos los servicios bsicos antes de 2003. Igualmente, se estableci el objetivo de que, a lo largo de la primera dcada de
2000, se redujera un 50 por 100 el nmero de personas, con edades entre 18 y 24 aos, que slo
terminan el primer ciclo de enseanza secundaria.

83

mas de proteccin social y, de manera especfica, de los sistemas de pensiones.

Su corolario fue la adopcin del objetivo del pleno empleo a travs de la fijacin de
objetivos para el ao 2010, de manera que la tasa de empleo se situara, con carcter general, en el 70% de la poblacin en edad de trabajar (frente al 61% existente) y el 60% para las mujeres (frente al 51%), para que el paro se situara en un
entorno de 3 4%, que se consideraba de carcter friccional, aunque teniendo en
cuenta las diferentes situaciones de partida de los distintos pases miembros (cuadro I). Unos objetivos para los que se debera alcanzar una media de crecimiento
del PIB de 3%, aunque subrayando que no debera suponer ninguna modificacin
del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, ni de la independencia del Banco Central
Europeo.
En la Cumbre de Niza, a finales de 2000, el esfuerzo comunitario en el
mbito de la poltica social se redujo a la proclamacin de la Carta de los
Derechos Fundamentales que rene en un solo texto los derechos civiles,
polticos, econmicos y sociales enunciados hasta la fecha en distintas fuentes
internacionales, europeas o nacionales sin integrarlos en el tratado, sealando
que la cuestin del alcance de la Carta se examinar posteriormente, aunque se
avanzaron acuerdos generales para actuar de manera coordinada contra la
pobreza y la exclusin social, que daran lugar a planes nacionales de inclusin
social, siguiendo el mismo procedimiento de los planes de empleo.
La Cumbre Europea de Estocolmo, en marzo de 2001, plante la necesidad
de complementar las propuestas sobre el empleo acordadas en Lisboa con la mejora de la calidad en el trabajo y adoptando como objetivo general la inclusin en
las directrices de empleo de la definicin de enfoques comunes e indicadores estadsticos para mantener y mejorar la calidad del empleo. Paralelamente, se establecieron objetivos intermedios de accin para el empleo dirigidos a un incremento
de las tasas de empleo para el ao 2005, en toda la Unin, hasta alcanzar el 67
por 100 en trminos generales y el 57 por 100 para las mujeres; y la concrecin de
estos objetivos intermedios en sus respectivos planes nacionales de accin para el
empleo, de acuerdo con sus situaciones especficas; as como un nuevo objetivo
de aumento de la tasa media de empleo de los hombres y mujeres de ms edad
3
(de 55 a 64 aos) hasta el 50 por 100 para el ao 2010.
Desde entonces, el escenario internacional ha tenido cambios significativos,
reflejados en los atentados en Estados Unidos el 11 de septiembre que han
supuesto una importante alteracin de los parmetros de la convivencia internacional as como los conflictos de Afganistn o Irak, el agravamiento intenso del
conflicto entre Israel y Palestina o la crisis econmica de Argentina. Un nuevo
escenario que permita vaticinar una significativa cada de las tasas de actividad
econmica y, por tanto, el cuestionamiento de los objetivos de pleno empleo adoptados en Lisboa.

La Cumbre de Estocolmo se complet con la celebrada en Gotemburgo, en la que adems de reiterar

el objetivo del pleno empleo y de su calidad se adoptaron propuestas para la mejora de las actuaciones
en el mbito de la preservacin del medio ambiente.

84

Sin embargo, aunque el Consejo Europeo de Laeken, en diciembre de 2001,

aprob una lista de indicadores sobre calidad del empleo y reforz las propuestas
sobre la participacin de los agentes sociales en la estrategia comn del empleo,
no dio una respuesta significativa a cmo dar continuidad a los avances acordados
en la estrategia europea de empleo, en un contexto econmico menos favorable al
que se haba vivido desde su adopcin4. Tal y como se seal en sus conclusiones: La economa de la Unin atraviesa un perodo de crecimiento desacelerado y
de incertidumbre a causa del efecto combinado de una desaceleracin general y
una disminucin de la demanda. No obstante, se espera una recuperacin progresiva en el transcurso del ao 2002. Las rentas disponibles aumentan en razn de
la disminucin de la inflacin y de las reducciones de impuestos aplicadas en varios pases. La poltica presupuestaria tiene por objeto mantener unas finanzas
pblicas sanas. De ello ha resultado una reduccin de los tipos de inters a largo
plazo, que contribuir a sostener la demanda. Los avances ya realizados hacia el
equilibrio presupuestario en el marco del Pacto de Estabilidad y Crecimiento permitirn que la poltica presupuestaria desempee una funcin favorable en la lucha
contra la desaceleracin gracias al juego de los estabilizadores automticos, manteniendo al mismo tiempo el objetivo de un equilibrio a medio plazo. La confianza
debe apoyarse en la aplicacin coherente de la estrategia en materia de poltica
econmica definida en las orientaciones generales de las polticas econmicas
(OGPE) y cuyos ejes principales son la estabilidad macroeconmica y las reformas
estructurales destinadas a reforzar la creacin de empleos y el potencial de creci5
miento de la Unin.
El balance de los primeros cinco aos de aplicacin6 de la estrategia europea de empleo seal la necesidad de establecer objetivos concretos de actuacin
que permitieran sealar con ms claridad las prioridades de las medidas a adoptar
y facilitaran su evaluacin, as como simplificar su proceso de implementacin.
En la Cumbre de Barcelona ( marzo de 2002) y en la Cumbre de Bruselas
(marzo de 2003) se reforzaron estas orientaciones y se adopt una sistema de
evaluacin trienal7, que se establecera en torno a tres objetivos fundamentales: el
pleno empleo, el fomento de la calidad y de la productividad del trabajo y la
promocin de la cohesin y la inclusin social, que se desarrollaran en torno a
diez reas8 de actuacin, que se aprobaron en la Cumbre de Salnica de junio de
2003 y que suponan una reordenacin de las directrices existentes hasta 2002.

Merece resear que en la Cumbre de Laeken se convoc una convencin, presidida por Giscar
DEstaing y compuesta por representantes de los parlamentos nacionales, los gobiernos, el Parlamento
Europeo y la Comisin (66 miembros), para reforzar la legitimidad democrtica y la transparencia y
eficiencia de las instituciones europeas, que debera desembocar en una Constitucin para todos los
ciudadanos.
5
Conclusiones de la presidencia (Laeken, 14 y 15 de diciembre de 2001).
6
COM (2002) 416, de 17 de julio
7
Comunicacin de la Comisin al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comit Econmico y Social
Europeo y al Comit de las Regiones sobre el futuro de la Estrategia Europea de Empleo: una estrategia para el pleno empleo y mejores puestos de trabajo para todos. COM (2003) 6 final.
8
Decisin del Consejo de 22 de julio de 2003 relativa a las directrices para las polticas de empleo de
los Estados miembros.

85

Igualmente, se remarcaba la necesidad de una mayor coherencia entre distintos

mbitos territoriales de las medidas de empleo, entre los servicios de empleo y los
servicios sociales, y una mayor implicacin de los agentes sociales en su
implementacin.
Las ltimas directrices para las polticas de empleo de los Estados miembros aprobadas por el Consejo en el marco de la Estrategia Europea de
Empleo centran las acciones de las polticas de empleo de los Estados miembros en el pleno empleo, la calidad y la productividad del trabajo, y la inclusin social, y reordenan las acciones para fomentar el empleo en torno a
10 reas:
1. Medidas activas y preventivas a favor de los desempleados y de
las personas inactivas.
2. Creacin de puestos de trabajo y espritu de empresa.
3. Promocin de la adaptabilidad y la movilidad en el mercado de
trabajo.
4. Desarrollo del capital humano y el aprendizaje permanente.
5. Aumento de la oferta de mano de obra y prolongacin de la vida
activa.
6. Reduccin de la desigualdad entre hombres y mujeres.
7. Integracin de las personas desfavorecidas en el mercado de trabajo y lucha contra la discriminacin.
8. Introduccin de incentivos que hagan ms atractivo el empleo.
9. Regularizacin del trabajo no declarado.
10. Reduccin de las disparidades regionales en materia de empleo.

3. APORTACIONES Y CONTRADICCIONES DE LA ESTRATEGIA EUROPEA

DE EMPLEO
Desde una perspectiva histrica, la adopcin de una accin coordinada a
favor del empleo en el mbito europeo supone una significativa aportacin al proceso seguido desde los aos 70. Como se ha sealado, aunque la estrategia europea de empleo tiene sus races en las crisis de principios de los 90, no ha sido
hasta el ao 1997, con el Tratado de Amsterdam y la Cumbre de Luxemburgo
cuando ha tenido efectos reales, jugando un papel fundamental en el equilibrio
entre los compromisos de convergencia nominal y convergencia real sobre los que
se est construyendo el proceso de integracin de los pases europeos. Entre las
principales aportaciones de la estrategia europea del empleo cabe sealar:

86

Ha conseguido elevar el objetivo de un aumento significativo de las tasas

de empleo y llevar el pleno empleo a una categora de alto nivel poltico
en los procesos de actuacin de la Unin Europea, dotndole de una
sustantividad propia.

Adopta una perspectiva de largo plazo, como la diseada en Lisboa para

alcanzar el pleno empleo en el ao 2010, que puede suponer una aportacin significativa a las decisiones ms coyunturales en este mbito,
como han demostrado las acciones nacionales enormemente dependientes del ciclo poltico.

Se trata de una actuacin realista en la medida en que ha permitido desbloquear la accin comn en este mbito, que no hubiera sido posible
mediante la va legislativa es decir, a travs del traspaso de competencias nacionales en este mbito o mediante el desarrollo de acciones acordadas en el mbito del dilogo social europeo, que ha tenido un
escaso desarrollo.

El procedimiento escogido ofrece un equilibrio entre la actuacin conjunta a nivel comunitario y las decisiones de los distintos gobiernos respetando, de acuerdo con el principio de subsidiariedad, las diferencias
entre los niveles de desempleo y las caractersticas especficas de los
mercados de trabajo y de los colectivos afectados, as como las peculiaridades especficas de las instituciones encargadas de las polticas de
empleo en los distintos pases.

Permite, a travs de las orientaciones y de las directrices de accin especficas, objetivos comunes en algunos casos cuantificados, a la
vez que desarrolla un proceso de mejora de las estadsticas con una base comn. Asimismo, impulsa el establecimiento de plazos de tiempo para su evaluacin.

Desarrolla un proceso de pedagoga acumulativa, mediante el aprendizaje comn basado en el contraste de las buenas prcticas de los Estados que han obtenido mejores resultados.

Genera un proceso participativo en la medida en que fomenta la intervencin de los agentes sociales tanto en el mbito comunitario (Comit
Permanente de Empleo) como en el del diseo de los planes de empleo
a nivel nacional, as como en otros mbitos, como el regional y el local.

En definitiva, desde esta perspectiva la adopcin de la estrategia europea

de empleo supone un camino realista, adecuado a la situacin de la construccin
poltica europea, que permite una convergencia real en un mbito tan relevante
como el empleo y que no hubiera sido posible desde otra perspectiva.
Sin embargo, el desarrollo de esta estrategia presenta tambin debilidades
significativas si se considera que:

87

Es un proceso de carcter voluntarista, al no existir sanciones que obliguen a su cumplimiento ni garanticen un adecuado equilibrio entre los
objetivos adoptados y la existencia de recursos financieros suficientes dirigidos a ellos

Puede suponer la renuncia a una actuacin supranacional, quedando

meramente en un mbito de intergobernabilidad, ya que la poltica de
empleo sigue siendo de responsabilidad nacional y se renuncia, en cierta
medida, a la posibilidad de ampliar las competencias de las instituciones
comunitarias en la poltica social o a un mayor desarrollo del dilogo social en la configuracin de este proceso.

Aunque se establece que los objetivos de empleo deben afectar al conjunto de las polticas econmicas, tal y como establece el Tratado de
Amsterdam, la primaca de los objetivos de estabilidad econmica y de
convergencia nominal queda de manifiesto en los acuerdos de las
diferentes cumbres.

El mtodo abierto de coordinacin no garantiza una adecuada interrelacin entre las diferentes actuaciones polticas adoptadas ni una estrategia comn entre ellas. Las acciones a favor del empleo estn
subordinadas a los objetivos de estabilidad y convergencia nominal, y las
referidas a las reformas estructurales de los mercados generalmente poco tienen que ver con ellas.

La creciente extensin de este mtodo a otros mbitos, como la lucha

contra la pobreza, la educacin o la revisin de los sistemas de proteccin social, puede suponer un debilitamiento de la entidad propia del
empleo como mbito de actuacin comn.

Las lneas directrices mantienen una posicin pasiva tanto en el mbito

de la empleabilidad o de la activacin como en el de la flexibilidad o la
adaptabilidad, que pueden generar un aumento de la precariedad en el
empleo, al igual que ocurre con el enfoque referido a la fiscalidad y los
sistemas de proteccin social.

No se ha desarrollado una suficiente articulacin entre los procesos de

participacin de los distintos niveles y se critica el carcter burocrtico en
la elaboracin de los planes nacionales de empleo como una mera suma
de acciones ya puestas en marcha sin que exista una participacin efectiva de las organizaciones empresariales y sindicales.

Ciertamente, es difcil evaluar la aportacin de la poltica de empleo comunitaria a la reduccin de los niveles de paro, en la medida en que es difcil separar
los efectos que son debidos a ella de aquellos que se deben a la propia evolucin
del ciclo econmico hay que tener en cuenta que se ha desarrollado fundamentalmente en una etapa expansiva del ciclo o a la actuacin especfica y aislada
de alguno de los Estados miembros.

88

3.1. Valoracin de las orientaciones de las medidas a favor del empleo

Una parte importante de las debilidades de la estrategia europea de empleo
antes comentada tiene su reflejo en la evolucin de los pilares que la han sustentado. En general, no han cambiado a lo largo del tiempo, de manera que las lneas
directrices que se desarrollaron en 1998 siguen vigentes en la actualidad
buscando, posiblemente, dotarlas de una mayor solidez, aunque s se han
reordenado en torno a diez reas de intervencin9, incorporado nuevos y significativos temas referidos al desarrollo del empleo en ciertos servicios, la calidad del
empleo, la atencin a la dimensin territorial en su contribucin al fomento de la
ocupacin, la difusin de las nuevas tecnologas, la adecuacin del sistema de
proteccin social y la fiscalidad, as como el desarrollo de estadsticas comunes,
de objetivos cuantificados y de plazos de tiempo para su cumplimiento.
En el anlisis de las acciones emprendidas por los diferentes Estados
miembros se puede subrayar que se han centrado en el pilar I, dirigido a mejorar la
empleabilidad y la activacin de los trabajadores para su insercin laboral, seguidas del desarrollo del espritu empresarial y, en menor medida, de la generalizacin de actuaciones a favor de la igualdad de oportunidades entre hombres y
mujeres y, especialmente, en el fomento de la adaptabilidad de empresarios y
trabajadores al entorno econmico cambiante.
Sin negar las aportaciones al desarrollo de las polticas activas de empleo,
se puede considerar que las acciones se han dirigido ms hacia el fomento de la
responsabilidad individual de los desempleados para mejorar sus niveles de insercin profesional fundamentalmente a travs de la mejora de su formacin y en
mucha menor medida al impulso de la creacin de puestos de trabajo relacionados
con las nuevas actividades que deberan cubrir necesidades sociales no cubiertas
por el mercado, al desarrollo de puestos de trabajo relacionados con las nuevas
tecnologas o a la potenciacin del desarrollo endgeno mediante actuaciones de
la economa local.
Parece que se ha optado por responsabilizar del desempleo a las personas
que no tienen ocupacin, frente a la potenciacin de mecanismos de creacin de
puestos de trabajo en nuevas actividades y nuevos sectores; una opcin que vendra a confirmar la falta de coordinacin entre la promocin de la empleabilidad de
las personas desocupadas y la poltica industrial necesaria para el desarrollo de
nuevas actividades. Paralelamente, es criticable la inexistencia de una adecuada
coordinacin entre los diferentes mecanismos que relacionan las actividades que
promueven la empleabilidad: la orientacin, la formacin y la colocacin, como
formas necesarias para conseguir la eficiencia en el funcionamiento de los mercados de trabajo directamente relacionada con el funcionamiento de los servicios de
empleo.

Aunque la reordenacin de las antiguas directrices en diez reas de intervencin da una mayor coherencia interna a las medidas de fomento del empleo no han alterado significativamente su filosofa y
habr que esperar a su puesta en prctica para su evaluacin concreta.

89

La potenciacin de la creacin de empresas, especialmente pymes, incluidas en el pilar de desarrollo del espritu empresarial ha estado muy vinculada a la
eliminacin de trabas burocrticas y, en menor medida, al desarrollo de estrategias
industriales, en un sentido amplio, dirigidas al fomento de nuevos sectores de actividad econmica. De hecho, una segunda lnea de actuacin ha estado relacionada con la reduccin de la presin fiscal en el mbito de las pequeas y medianas
empresas, sin que se incorporaran elementos sustantivos y selectivos para la
promocin de determinadas actividades econmicas consideras socialmente tiles.
Respecto al tercer pilar, relacionado con la adaptabilidad de empresarios y
trabajadores a un contexto econmico cambiante, cabe sealar que es el mbito
en el que menos acciones se han emprendido. Aunque se ha desarrollado un extenso vocabulario sobre el equilibrio entre las opciones de flexibilidad y seguridad
en el trabajo dando lugar al hbrido trmino de flexiseguridad o a la flexibilidad
positiva, los procesos de modernizacin de la organizacin del trabajo y el desarrollo de sistemas laborales ms participativos no han contado con una respuesta adecuada en un mbito sustancial como el de la negociacin colectiva,
elemento imprescindible para llevar a cabo un proceso como el diseado en este
pilar.
Por ltimo, respecto al desarrollo de la igualdad de oportunidades entre
hombres y mujeres cabe sealar que, a pesar de los avances realizados
especialmente en el mbito de la conciliacin de la vida laboral y familiar,
stos han carecido de un planteamiento estratgico por parte de los estados nacionales, como debera corresponder a un objetivo de carcter horizontal o transversal, as como de un impulso suficiente en la negociacin colectiva.

3.2. La necesaria y compleja coordinacin de las polticas econmicas

Tras los acuerdos para desarrollar una estrategia coordinada a favor del
empleo a nivel europeo, se abre una nueva etapa que implica de manera directa a
los agentes sociales, modificando sustancialmente la tendencia hasta ahora seguida en la construccin europea a tener su elemento central en los acuerdos
polticos que se desarrollaban entre los diferentes gobiernos de los Estados miembros, tanto por acuerdos del Consejo Europeo como por las iniciativas emprendidas por la Comisin que, en cualquier caso, deban ser refrendadas por aqul.
Se abre as un espacio poltico de cooperacin supranacional de notable
complejidad que requiere la combinacin de los objetivos de las distintas polticas
econmicas mercado nico, unin monetaria y empleo y cuyo desarrollo necesita la implicacin no slo de las instituciones europeas o de los compromisos
entre los distintos gobiernos que componen la UE, sino de los agentes sociales.
La expresin ms directa del complejo escenario poltico de esta nueva etapa est en la propuesta realizada en la Cumbre de Colonia (junio 1999) de llevar a
cabo un Pacto Europeo para el Empleo, que parte de considerar que: El incremento del empleo sigue siendo en Europa el objetivo primordial. El Consejo Euro-

90

peo ha tomado por ello la iniciativa de un Pacto Europeo para el Empleo que se
apoya en tres pilares, y ve en ellos procesos de largo alcance que han de coordinarse entre s:

Coordinacin de la poltica econmica y mejora de las interacciones entre evolucin de los salarios y poltica monetaria, presupuestaria y financiera mediante un dilogo macroeconmico, para desencadenar una
dinmica de crecimiento duradera y no inflacionista (Proceso de Colonia).

Desarrollo y mejor puesta en prctica de la estrategia coordinada de empleo para la mejora de la eficiencia de los mercados de trabajo mediante
la mejora de las aptitudes para el empleo, del espritu de empresa y de la
capacidad de adaptacin de las empresas y de sus trabajadores, as
como de la participacin con iguales derechos de las mujeres en la actividad laboral (Proceso de Luxemburgo).

Amplia reforma y modernizacin de las estructuras para la mejora de la

capacidad de innovacin y de la eficacia de los mercados de bienes, de
servicios y de capitales (Proceso de Cardiff).

El Consejo europeo ha considerado que el dilogo macroeconmico con

participacin de representantes del Consejo, de la Comisin, del Banco
Central Europeo y de los interlocutores sociales constituye un
planteamiento eficaz para la puesta en prctica de la poltica
macroeconmica orientada al crecimiento y la estabilidad definida en las
orientaciones para las polticas econmicas de los Estados miembros y
de la Comunidad.10

La propuesta del Pacto Europeo para el Empleo reconoce as la necesidad

de una accin coordinada y consensuada en sus tres mbitos de intervencin,
sealando que: Cada uno de estos mbitos tiene su importancia para una estrategia de empleo coherente, viable y fructfera, para la cual hemos de trabajar en
colaboracin con los interlocutores sociales. Los campos de actividad se complementarn y redundarn en su propio fortalecimiento; no obstante, ninguno de ellos
podr sustituir a los otros dos.11
La base de esta propuesta nace de la consideracin de que la adopcin de
la unin monetaria supone la renuncia a la poltica de tipos de cambio de las divisas nacionales como va de ajuste a sus diferentes problemas econmicos. Un
acuerdo que conlleva la centralizacin de la poltica monetaria en el Banco Central
Europeo una de las pocas instituciones con un poder significativo en su mbito
de competencia, que fija los tipos de inters con el objetivo de mantener la estabilidad de los precios, evitando tensiones significativas en la moneda comn, el
euro.
10
11

Cumbre de Colonia. Conclusiones de la presidencia, 3 y 4 de junio de 1999.

dem.

91

Al mismo tiempo, la disciplina econmica aceptada por los Estados nacionales que se han incorporado a la zona euro obliga, entre otras cosas, a un estricto
control de los dficits pblicos, de manera que aun en las etapas de recesin econmica stos no superen la cifra del 3% (Pacto de Estabilidad) bajo la posibilidad
de ser sancionados por su incumplimiento. De igual modo, la Cumbre Extraordinaria por el Empleo de Luxemburgo conlleva la adopcin de medidas de coordinacin y vigilancia multilateral en el desarrollo de acciones a favor del empleo que,
aun con un rango de compromiso muy inferior a los de carcter monetario, suponen una obligacin aadida en el desarrollo de la construccin europea.
Es coherente, desde estos compromisos, plantear la necesidad de un tercer
elemento imprescindible para llevar a cabo la nueva etapa de la construccin europea, que tiene como principales protagonistas a los agentes sociales en la medida en que son los responsables de fijar la evolucin de los salarios que
significan en torno al 50% de lo que anualmente se produce en las economas
europeas y las condiciones de trabajo, en evidente relacin con la evolucin de
la productividad y con influencia significativa en la evolucin del empleo y de los
precios.
La importancia de integrar los procesos de formacin de los salarios y del
conjunto de las condiciones de trabajo en el desarrollo de la Unin Monetaria y de
los compromisos de accin a favor del empleo es evidente, pero tambin lo es su
papel de mantener la cohesin social. En el escenario de la Unin Monetaria, las
prdidas de competitividad en un pas no podrn suavizarse mediante la poltica
de tipos de cambio, a travs de devaluaciones competitivas, como anteriormente,
ni de la poltica monetaria, responsabilidad del Banco Central Europeo, sino a
travs de la reduccin de los costes, y entre ellos los laborales va salarios o empleo, o por la reduccin de los mrgenes empresariales. Existe el riesgo, en este
escenario, de que se produzcan pactos competitivos de rentas que, mediante la
disminucin de los estndares de las condiciones laborales, pretendan mejorar la
posicin competitiva de un pas, arrastrando en una espiral de dumping social al
conjunto de los Estados miembros de la que finalmente nadie se beneficiara, pero
en la que siempre perderan los trabajadores y el conjunto de ciudadanos.
El Pacto de Empleo reconoce el papel de las organizaciones sindicales y
empresariales en el desarrollo de las relaciones laborales como un componente
central y no subordinado, como hasta ahora, en los compromisos de integracin
de los pases europeos, y en la necesidad de dotar de coherencia a las polticas
econmicas.
Por ello, no es de sorprender que la formulacin concreta para llevar a cabo
una articulacin de polticas econmicas tan compleja como la sealada sea
enormemente genrica y poco desarrollada. As, se enuncia la necesidad de mantener un dilogo macroeconmico ya que: Para poder aplicar de forma satisfactoria una poltica combinada coherente, resulta til mantener un dilogo
macroeconmico fructfero entre los interlocutores sociales, los responsables de la
poltica fiscal y de empleo y los responsables de la poltica monetaria, dentro de
las instituciones existentes. En el transcurso de ese dilogo, se podrn debatir el
punto de partida y las perspectivas de futuro a tenor de datos y anlisis estadsti-

92

cos; asimismo, los agentes interesados podrn cambiar impresiones sobre el modo de formular, manteniendo sus respectivas responsabilidades y su independencia, una poltica combinada que genere crecimiento y empleo en una situacin de
estabilidad de precios. El principal objetivo del Pacto Europeo para el Empleo es
establecer ese dilogo macroeconmico sobre bases slidas y hacer que sea eficaz. En este sentido, el pacto debe entenderse como un proceso permanente.
Debemos hallar un foro adecuado en el que, con la participacin de la Comisin,
tanto los interlocutores sociales como los representantes del Consejo y los responsables de la poltica monetaria puedan, manteniendo sus respectivas responsabilidades y preservando su independencia, intercambiar pareceres sobre la
forma en que puede conseguirse una combinacin de polticas que fomente el
crecimiento y el empleo preservando simultneamente la estabilidad de los pre12
cios.
El inters de la propuesta que se realiza queda claramente de manifiesto
por la propia complejidad de los procesos que se quieren coordinar y el difcil equilibrio necesario para llevarlos a cabo sobre la base del escaso y dbil desarrollo
institucional que, como se ha sealado, ha caracterizado la construccin europea.
En cualquier caso, la fertilidad y dificultad quedan expresadas al sealar que: En
este contexto debe intensificarse la cooperacin en beneficio de un mayor crecimiento y empleo en Europa sin poner en peligro ni la independencia del Banco Central Europeo ni la de los bancos centrales nacionales; sin poner en tela de juicio la
autonoma de los interlocutores sociales en las negociaciones colectivas; teniendo
en cuenta los diferentes sistemas de determinacin de salarios, cuya responsabilidad compete a distintas instancias; cumpliendo lo dispuesto en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, y respetando el principio de subsidiariedad.13
Ms all de la valoracin poltica concreta que merezca esta propuesta para
llevar a cabo un Pacto Europeo para el Empleo, s cabe reconocer la necesidad de
ir ms all de concepciones para las que la participacin de los agentes sociales
ocupa un papel meramente simblico de legitimacin, y profundizar en lo que es
un reto de las sociedades democrticas: para que se lleven a cabo acuerdos generales de carcter poltico, en especial en sociedades complejas y de culturas diversas como las europeas, es necesaria la implicacin de la ciudadana a travs
de sus distintas organizaciones sociales, en las que los sindicatos de clase ocupan
un lugar esencial.
Se abren as un importante nmero de interrogantes sobre el desarrollo de
la propuesta del Pacto Europeo para el Empleo, en la medida en que la formacin
de los salarios y de las condiciones de trabajo no pueden limitarse al intento de
buscar un cierto consenso en los objetivos de las revisiones salariales que se
mueven slo en el margen de las estructuras salariales, especialmente con niveles
de inflacin en el entorno del 2 por ciento y que, aun as, requieren un significativo esfuerzo para desarrollar una estrategia coordinada por parte de los agentes
sociales. Incorporar los procesos de formacin de salarios y de condiciones labo12
13

dem.
dem.

93

rales a los compromisos de integracin econmica y de fomento del empleo que

caracterizan la actual etapa del proyecto europeo requiere coordinar y articular,
desde su diversidad, los procesos de negociacin colectiva. Un proceso que, como
demuestra la prctica, ser lento pero imprescindible para una actuacin eficaz a
favor del empleo.
Menos avances se han producido en la coordinacin, prcticamente inexistente, de la poltica industrial con el resto de las polticas econmicas, ms all del
principio de la mera apertura de mercados. Ese hecho es especialmente preocupante si se tiene en cuenta, como se ha analizado anteriormente, que una accin
coordinada a favor del empleo requiere de una poltica industrial amplia no slo en
los sectores considerados ms dinmicos o estratgicos, sino en un conjunto de
aspectos que alcanzan la mejora de los niveles de investigacin y desarrollo o las
polticas educativas. Sin una adecuada coherencia de las polticas industriales y
sectoriales con el resto de las polticas econmicas los resultados finales de las
actuaciones a favor del empleo sern escasas.
Desde esta perspectiva, cabe resaltar la importancia de las modificaciones
que se han introducido en el proceso de aplicacin de la estrategia europea de
14
empleo , que pretenden hacerlas coincidir en el tiempo con las grandes
orientaciones de poltica econmica y de las reformas estructurales de los
mercados, en torno a la celebracin de las denominadas Cumbres de Primavera,
as como la institucionalizacin de una Cumbre Social Tripartita para el
Crecimiento y el Empleo15 en la que estn presentes distintas representaciones del
Consejo, la Comisin y de las organizaciones empresariales y sindicales
europeas, dirigida a promover la concertacin social como elemento
imprescindible en el desarrollo de las polticas comunitarias16.
Paralelamente, hay que destacar el impulso que se ha dado al dilogo social
bipartito entre las organizaciones empresariales y sindicales europeas (CES,
UNICE, UEAPME y CEEP), que han adoptado un programa conjunto de trabajo
para el perodo 2003-2005, que se centra en temas relacionados con el empleo, la
educacin y la formacin profesional, las reestructuraciones industriales, el envejecimiento de la poblacin, la ampliacin y la movilidad laboral. Los resultados del
dilogo social bipartito son, sin embargo, bastante escasos, aunque ser necesario esperar a su maduracin futura para poder evaluarlo con una mayor perspectiva.

14

Communication from the commission on streamlining the annual economic and employment policy
coordination cycles. COM (2002) 487 final. Bruselas.
15
Decisin del Consejo 2003/174, de 6 de marzo de 2003 (DOCE L 70, de 14 de marzo de 2003).
16
En el mbito comunitario se diferencia entre los trminos concertacin social tripartita, en la que
estn implicadas las instituciones comunitarias y las organizaciones sindicales y empresariales europeas, del dilogo social, de carcter bipartito y que protagonizan estos ltimos y los procesos de informacin y consulta.

94

4. LOS RETOS DE LA QUINTA AMPLIACIN

En mayo de 2004 se formaliz la quinta ampliacin de la Unin Europea que
algunos llaman, de manera pomposa aunque con cierta lgica, la gran ampliacin, por la que se integrarn 10 pases de distintos rasgos histricos y culturales,
pero entre los que predominan los que provienen de antiguos sistemas de economa central planificada: Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungra, Letonia, Lituania,
Polonia, Repblica Checa, adems de Chipre y Malta. Con esta ampliacin se
abren paso, tambin, otras posteriores como las fijadas para Bulgaria y Rumania
en 2007 o la incorporacin, todava sin fecha, de Turqua17 y, previsiblemente, en
una perspectiva de futuro la de algunos pases balcnicos anteriormente integrados en la antigua Yugoslavia.
La importancia de esta gran ampliacin no es cuantitativa sino, principalmente, cualitativa; no reside slo en el elevado nmero de pases que se incorporan ni en su peso en trminos demogrficos o econmicos, sino en su implicacin
para conseguir una reunificacin pacfica del continente europeo, por primera vez
desde hace muchas dcadas, como espacio de convivencia democrtica y libertad, de cooperacin, paz y prosperidad, como escribieron los filsofos de la construccin europea tras la Segunda Guerra Mundial, aunque su desarrollo no
obedeciera siempre a tan altos ideales.
Sin embargo, junto a la importancia estrictamente poltica que se da a la
ampliacin conviene tener presente la dimensin econmica como parte fundamental de ella, en cuanto significa la extensin del mercado europeo y el compromiso de coordinacin de las polticas de un importante nmero de estados, que
deben dar a la construccin europea una mayor dimensin internacional y contribuir a la solidez de su desarrollo interno. La dimensin econmica supone un pilar
fundamental para que la quinta ampliacin se lleve a cabo de manera armnica y
equilibrada, en la medida en que no slo se trata de una mera extensin del mercado nico europeo, o de la mejora de las estructuras productivas y de las empresas que operan en l, sino de progresar, tambin, en la universalizacin del
modelo social europeo, o lo que es lo mismo, en la ampliacin de los derechos
laborales y sociales, asociados a los derechos polticos, y en la mejora de la cohesin econmica y social y de los niveles de bienestar de sus ciudadanos.
Estamos ante la ampliacin ms numerosa en trminos de pases, dado que
se integran diez nuevos miembros con un importante volumen de poblacin, en
torno a 75 millones de habitantes, que significar pasar de la actual UE-15 con 378
millones de habitantes a una Europa con ms de 450 millones de habitantes y, si
se produce la integracin posterior de Bulgaria, Rumania y Turqua, se alcanzar
la cifra de casi 550 millones de habitantes.

17

Convencionalmente se denominan pases de la ampliacin a los nuevos diez estados que se integrarn en 2004, y pases candidatos a los anteriores ms Bulgaria, Rumania y Turqua. Una terminologa
que, lgicamente, se modificar a partir del prximo mes de mayo, una vez producida la ampliacin.

95

Sin embargo, conviene tener presente, desde el punto de vista de su peso

econmico, que el conjunto de los pases que se integran supondr menos del 5%
del PIB de la UE-25, con un peso inferior al que tendr Espaa, en torno al 7%. El
corolario de las variables comentadas es que estos pases aunque con notable
diversidad tienen niveles de renta por persona significativamente inferiores a los
de los actuales Estados miembros. As, la media de los 10 pases candidatos de
PIB per cpita, en trminos de paridad adquisitiva, alcanza solamente el 47% de la
renta media de la UE, una cifra que disminuye hasta el 42% si se incluye a Bulgaria, Rumania y Turqua.

Estrategia europea de empleo: Objetivos para el 2010 y situacin

de la unin europea y los pases de la ampliacin en 2002

Indicadores

UE-15

PA-10

UE-25

Tasa de empleo general (1)

Tasa de empleo de las mujeres
Tasa de empleo de los mayores (2)

64,3
55,6
40,1

55,9
50,2
30,5

62,9
54,7
38,7

Tasa de paro general (3)

Tasa de paro de las mujeres
Tasa de paro de los jvenes (4)
Tasa de paro de larga duracin (5)

7,7
8,7
7,2
3,0

14,8
15,6
12,1
8,1

8,9
9,9
8,2
3,8

Abandono escolar (6)

Participacin de adultos
en formacin continua (7)

18,8
8,5

8,7
5,0

Objetivo
2010
70,0
60,0
50,0
Reduccin
Reduccin
Reduccin
Reduccin
10,0
12,5

(1) Porcentaje de la poblacin de 15 a 64 aos que tiene empleo; (2) Porcentaje de la poblacin de 55 a 64 aos que tiene empleo; (3) Porcentaje de la poblacin activa de 15 o
ms aos que est en paro; (4) Porcentaje de la poblacin de 15 a 24 aos que est en
paro; (5) Porcentaje de la poblacin activa de 15 o ms aos que lleva un ao o ms en
paro; (6) Porcentaje de la poblacin de 18 a 24 aos que habiendo completado al menos el
nivel educativo de secundaria inferior no participa en el sistema educativo; (7) Porcentaje de
la poblacin de 15 a 64 aos que recibe algn tipo de formacin o educacin.
Fuente: Eurostat, Encuesta de Poblacin Activa 2002 y Decisin del Consejo 2003/578/CE,
de 22 de julio de 2003, relativa a las Directrices para las polticas de empleo de los Estados
miembros. Tomado de CES, 2004.

Desde el punto de vista de la estructura sectorial de la actividad econmica,

tambin estos pases presentan diferencias significativas respecto a la media de la
UE. As, junto con un significativo peso de la industria, que en la mayora se sita
por encima de la UE en trminos relativos, cabe destacar el peso del sector primario, tanto en trminos de valor aadido principalmente Estonia, Lituania o la Repblica Checa y Polonia como, sobre todo, en trminos de empleo, ya que
superan ampliamente la media del 4% de ocupacin en esta rama, y en pases

96

como Polonia, Lituania o Letonia se sitan entre el 20 y el 15% de poblacin ocupada. Este hecho manifiesta adems el bajo nivel de productividad por persona
ocupada en este sector, los retos a los que se enfrentan a la hora de su integracin en la UE y la importancia de una adecuada aplicacin de la poltica agraria
comn
Es imprescindible, por tanto, conseguir un adecuado equilibrio entre la convergencia nominal y la convergencia real mediante la adopcin del acervo comunitario de acuerdo con el modelo social europeo. Este objetivo requiere el desarrollo
de polticas de cohesin que garanticen el proceso de solidaridad entre pases y el
impulso de polticas redistributivas capaces de asegurar la cohesin econmica y
social. Un reto para el conjunto de la UE que se desarrolla en un preocupante
escenario poltico tras el fracaso de la Conferencia Intergobernamental para aprobar una Constitucin de la Europa ampliada y una reforma de las instituciones que
las haga capaces de adecuarse a su nueva dimensin, y al que Espaa debera
contribuir para que se despejara desde una posicin menos economicista o localista de lo que ha sido hasta ahora.
Desarrollar un proceso equilibrado de ampliacin hace necesario apoyar a
los agentes sociales de los pases de la ampliacin y a sus sistemas de relaciones
laborales para evitar que la precarizacin de las condiciones de trabajo de los
pases que se integran suponga una ventaja competitiva basada en los bajos
niveles de renta o en el empobrecimiento relativo de sus ciudadanos. Colaborar a
una mayor representatividad y presencia de las organizaciones sindicales y
empresariales de los pases de la ampliacin es un reto asociado a la necesidad
de impulsar una mayor extensin de la negociacin colectiva y de otros foros de
negociacin y concertacin social, como elementos claves del modelo social
europeo, evitando que se produzca un parn en el acervo social comunitario por la
adopcin de un modelo anglosajn de relaciones laborales, caracterizado por una
mayor atomizacin e individualizacin y por un menor peso representativo de los
agentes sociales.
Tambin estn por definir con claridad los compromisos polticos del Pacto
de Estabilidad y Crecimiento y de control de los dficits presupuestarios para los
pases de la zona euro, tras el incumplimiento de Alemania y Francia en 2003, y su
denuncia por la Comisin, en una confrontacin institucional interna con pocos
precedentes histricos. Una situacin que refleja la necesidad de aclarar las bases
de funcionamiento econmico del euro como moneda nica, ms an teniendo en
cuenta el inters de los pases de la ampliacin en formar parte de la moneda
comn. Sin embargo, por las dificultades que acompaan a esta ampliacin y por
su importancia en la construccin de espacios de libertad y convivencia, cabe defender que si el camino es acertado, aunque el momento no sea favorable, el empeo deber ser ms intenso y cierto en el hacer de los agentes polticos,
econmicos y sociales que deben llevarla a cabo.
En igual sentido, el mantener los objetivos de pleno empleo y de calidad del
empleo definidos por la Estrategia Europea de Empleo y adoptados en la Cumbre
de Lisboa, supone un importante reto al que deben incorporarse los nuevos pases, sin que se produzca un debilitamiento de los objetivos trazados. Es necesario

97

tener en cuenta los procesos de transicin que han seguido la mayora de los pases de la ampliacin y los futuros candidatos en la dcada de los 90 de una
economa de planificacin centralizada a una economa de mercado, as como
su coste en trminos de intensas cadas de sus tasas de empleo y la aparicin de
importantes bolsas de pobreza y de economa sumergida.
Esta perspectiva solidaria de la ampliacin debera implicar un aumento del
presupuesto comunitario en el nuevo escenario financiero que comenzar en
2007, especialmente en lo referido a las polticas de cohesin, as como reforzar la
coordinacin de los sistemas de proteccin social. No parece razonable que si la
ampliacin supone la incorporacin de pases con menores niveles de renta, los
recursos financieros dirigidos a las polticas regionales y de cohesin se mantengan estancados como, desgraciadamente, parecen defender los pases comunitarios con un mayor peso econmico y poltico.
Se han abierto, por tanto, nuevos espacios de cooperacin, pero en ellos
seguirn conviviendo diferentes opciones de polticas econmicas que reflejarn
distintos intereses polticos y sociales. El futuro de la construccin europea depender de la capacidad de los agentes polticos y sociales para generar una dinmica en una determinada opcin u otra.

5. CONCLUSIONES
Las reflexiones planteadas parten de la hiptesis de que las polticas de
empleo, por s mismas, no pueden generar un aumento de la ocupacin con carcter duradero, ya que el empleo evoluciona a travs de procesos muy diversos
como la formacin de los trabajadores y de los empresarios, su capacidad de innovacin y de desenvolverse en los sistemas de competencia de los mercados, los
rasgos de la estructura productiva y de su especializacin concreta en determinados perodos histricos, o los procesos de regulacin de la actividad econmica y
social no directamente relacionados con el mercado de trabajo, sino referidos a
objetivos diversos, como la estabilidad de las variables macroeconmicas, la distribucin de la renta o los niveles de proteccin social, entre otros. La poltica de
empleo cobra todo su sentido cuando se encuadra en un conjunto de polticas
econmicas y sociales que den coherencia a las intervenciones que se realizan.
Los importantes cambios econmicos, polticos y sociales de las ltimas
dcadas han puesto de manifiesto los lmites que existen para mantener el modelo
social europeo y el Estado de Bienestar, caracterizado por el pleno empleo, desde
mbitos puramente nacionales. Las modificaciones de las diferentes reformas de
los tratados comunitarios han ido incorporando a los compromisos iniciales de
liberalizacin de mercados otros objetivos econmicos y sociales que, aun sin
haber conseguido todava un adecuado equilibrio entre ellos, suponen un cambio
cualitativo en las lneas de actuacin comn, como han quedado reflejadas en el
Tratado de Amsterdam y en la Cumbre Extraordinaria sobre el Empleo de Luxemburgo.

98

La adopcin de una estrategia comn a favor del empleo en el mbito europeo, hace escasos aos, ha supuesto una importante aportacin en el camino
seguido en el proceso de integracin, hasta el punto de que se puede hablar de
una nueva filosofa en la construccin europea, en la que los objetivos de pleno
empleo y cohesin econmica y social ocupan un papel destacado.
Posiblemente la creacin de la Unin Monetaria Europea como nuevo espacio de cooperacin y sus contradicciones, expresadas en la crisis monetaria de
mitad de los aos 90, ha contribuido a dar un mayor peso al objetivo del empleo y
a la reconduccin de la construccin europea hacia un modelo de carcter ms
abierto y solidario; aunque, ciertamente, es un espacio poltico que no est predeterminado y que es necesario hacer efectivo.
Los avances realizados a favor del empleo no son desdeables, como se ha
estudiado en las conclusiones de las principales cumbres europeas, pero no se
han resuelto problemas esenciales para su adecuado desarrollo. Entre estos problemas cabe destacar la supremaca de los objetivos de estabilidad econmica,
monetaria y fiscal sobre otros objetivos, o la ausencia de una estrategia adecuada
de coordinacin entre las polticas a favor del empleo y las polticas dirigidas a la
mejora del capital fsico, tecnolgico y humano.
Paralelamente, el escaso presupuesto comunitario y la falta de voluntad poltica para su ampliacin suponen una restriccin importante, a la que se suma la
tendencia a una desfiscalizacin competitiva basada no slo en la contencin o
reduccin de la presin fiscal, sino en el desplazamiento de los impuestos directos
hacia los impuestos indirectos, socialmente ms regresivos.
Por una parte, es necesario articular estos objetivos con los procesos de fijacin de salarios y condiciones laborales que nacen de la negociacin colectiva y
de los acuerdos entre los agentes sociales, dentro de la autonoma que se les
reconoce en los marcos jurdicos e institucionales de los pases europeos, que
definen una parte importante del modelo social europeo. Esta es la perspectiva
adoptada en la Cumbre de Colonia y la base de la propuesta del Pacto Europeo
para el Empleo, que abre un interesante espacio de reflexin sobre el papel de la
accin de los agentes sociales como vertebradores de la actual etapa de la construccin europea. Un proceso que, previsiblemente ser lento, pero que se hace
cada vez ms imprescindible.
Por otra, el fracaso a la hora de adoptar una Constitucin Europea y la adecuacin de las instituciones comunitarias al escenario de la quinta ampliacin supone una rmora cuya correccin es urgente si no se quiere entrar en una
creciente parlisis de las polticas europeas y en un proceso de dos velocidades
no cooperativo que, como ensea la historia reciente, termina traducindose en
menores niveles de empleo y bienestar.
Estos factores llevan a cuestionarse sobre el futuro de la propia Estrategia
Europea de Empleo ya que, aunque se valore positivamente su desarrollo en los
ltimos aos en los que se ha vivido una etapa de expansin econmica ser
necesario contrastar su evolucin en un contexto internacional caracterizado por

99

notables incertidumbres, en un posible perodo de desaceleracin econmica y

con el reto de una importante ampliacin hacia los pases del centro y este europeo que modificar significativamente las caractersticas de la propia construccin
europea.
En definitiva, el futuro de la construccin europea no slo requiere la adopcin de medidas coherentes, sino el impulso de los agentes polticos y sociales
implicados en la construccin europea para llevarlas a cabo, as como la potenciacin de instituciones comunitarias slidas, democrticas y transparentes, capaces
de actuar en un escenario histrico caracterizado por cambios profundos a nivel
internacional a los que el propio proyecto europeo puede aportar elementos de
cooperacin enormemente positivos.

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102

CAPTULO 6
LAS POLTICAS ACTIVAS DE
FORMACIN

MERC JOU TORRAS

Subdirectora General del gabinete tcnico
del departamento de Trabajo e Industria de la Generalitat de Catalunya

1. INTRODUCCIN
A mediados de los aos 90 se puso de manifiesto, a nivel europeo, la necesidad de combatir el desempleo de una forma ms eficaz, puesto que se constat
que el problema era de tipo estructural y que requera una lucha ms intensa. Este
deseo comn se plasm en el Tratado de Amsterdam, firmado el 2 de octubre de
1997, con la introduccin de un captulo dedicado en exclusiva al empleo, en el
que se define una estrategia coordinada para la ocupacin. Esta estrategia coordinada implica la participacin de los Estados miembros de la Unin Europea (UE) y
de las instituciones comunitarias para definir una va de accin comn que tenga
como objetivo ltimo el aumento de los niveles de ocupacin. Para alcanzar este
reto se fijaron como objetivos potenciar una mano de obra cualificada, formada y
adaptable, as como unos mercados laborales capaces de responder a los cambios constantes en las condiciones econmicas.
Concretamente, se estableci que cada ao el Consejo de la UE y la Comisin Europea elaboraran un informe sobre la situacin del empleo en la UE. Sobre
la base de este informe, el Consejo Europeo (reunin de los jefes de Estado y de
Gobierno de los Estados miembros) adoptara unas conclusiones que, a la vez,
serviran de base para que el Consejo de la UE, a propuesta de la Comisin Europea, elaborara unas orientaciones de poltica de empleo que los Estados miembros deberan de considerar en la elaboracin de los respectivos planes
nacionales de accin para la ocupacin. Es decir, las instituciones comunitarias
plantean los retos y los desequilibrios y los Estados miembros deben disponer las
acciones para alcanzar los primeros y luchar contra los segundos.
A finales del ao 1997, en el Consejo Europeo de Luxemburgo se definieron
por primera vez unas lneas directrices para la ocupacin, inicindose as la puesta
en prctica de la Estrategia Europea para el Empleo. Las lneas directrices se
fijaron en cuatro pilares:

Pilar I. Mejorar la ocupacin.

Pilar II. Desarrollar el espritu de empresa y la creacin de empleo.

Pilar III. Fomentar la capacidad de adaptacin de los trabajadores y de

las empresas.

Pilar IV. Reforzar la poltica de igualdad de oportunidades entre hombres

y mujeres.

105

Para hablar de las polticas activas de formacin es necesario tener presente esta estrategia europea. Su anlisis queda recogido en un captulo anterior a
ste: El empleo en la construccin europea, del Sr. Jorge Aragn. Partiendo de
dicha informacin, el trabajo que presentamos avanzar en la siguiente lnea. En
primer lugar, analizaremos el papel de la formacin en el contexto econmico y
social, de lo que se entiende por aprendizaje permanente y de sus diferentes modalidades, as como de los elementos claves de intervencin en el mbito de la
educacin y la formacin a lo largo de la vida.
En segundo lugar, en referencia a la formacin profesional, nos ocuparemos
de la oferta existente, que se corresponde con las etapas prelaboral y laboral de
los trabajadores, teniendo en cuenta tanto el contexto europeo como el estatal y el
cataln. Finalmente, haremos referencia a las acciones especficas de poltica
activa de ocupacin en el campo de la formacin ocupacional y continua y a los
escenarios de futuro a que la formacin profesional deber dar respuesta.

2. EL PAPEL DE LA FORMACIN EN EL CONTEXTO ECONMICO Y SOCIAL

2.1. La formacin permanente

Europa ha evolucionado hacia una sociedad y una economa basada en el
conocimiento. Por lo tanto, ahora ms que nunca, el acceso a la informacin y a
los conocimientos actualizados, junto con la motivacin y la cualificacin profesional, devienen la clave para reforzar la competitividad y para mejorar la capacidad
de insercin profesional y de adaptabilidad de los trabajadores.
El mundo del trabajo ha evolucionado, condicionado sobre todo por motivos
tecnolgicos, econmicos, demogrficos y de organizacin como principales factores del cambio. La vida actual ofrece mejores oportunidades a los ciudadanos,
pero tambin comporta mayores riesgos e incertidumbres. Hay ms personas que
incrementan su educacin y formacin, pero tambin aumentan las diferencias
entre aquellos que tienen una cualificacin suficiente para mantenerse en una
buena posicin en el mercado de trabajo y los que quedan totalmente al margen.
Todos estos aspectos son elementos de la transicin general hacia una sociedad del conocimiento, y su base econmica es la creacin de bienes y servicios
inmateriales. En este nuevo entorno es extremadamente importante disponer de
informacin, conocimientos y cualificaciones actualizadas.
En el mercado de trabajo estos cambios tienen una gran incidencia, se calcula que en el mbito europeo desaparecen anualmente un 10% del total de puestos de trabajo, que son sustituidos por otros nuevos, en empresas con nuevos
procesos productivos y organizativos que requieren nuevas cualificaciones.

106

En el pasado, la profesin, el oficio, era algo esttico. La persona, en el caso de un oficio tradicional, por ejemplo, superaba un largo proceso de aprendizaje,
que le permita desarrollar una profesin determinada. A lo largo de su vida laboral
poda ir realizando su trabajo, las tareas propias de su puesto de trabajo, porque
haba aprendido el oficio y tena una experiencia que le haban convertido en un
buen profesional. Poda llegar a la jubilacin sin haber superado otro proceso formativo que el inicial, o bien con pequeas innovaciones a lo largo de su carrera.
En lneas generales, la vida de la persona contaba con unas etapas claramente diferenciadas: la etapa educativa-formativa, la laboral, una tercera etapa en
la que el trabajador gozaba de una merecida jubilacin y, en algunos casos, otra
etapa intercalada, de reciclaje. Hoy, este modelo no es vlido. Los conceptos de
formacin y reciclaje son absolutamente indisociables de la etapa laboral. Ya no
podemos hablar de unos perodos claramente diferenciados entre formacin y
trabajo, sino que hemos de hablar de una formacin permanente y a lo largo de
toda la vida del trabajador. Por lo tanto, hay una simultaneidad entre la etapa formativa y la de desarrollo profesional del individuo.
Los sistemas de formacin y educacin se deben renovar en funcin de las
necesidades crecientes y de futuro de adaptacin permanente de los conocimientos y del saber. El establecimiento de sistemas de formacin ms flexibles y abiertos, conjuntamente con la capacidad de adaptacin de los individuos, sern cada
vez ms necesarios, tanto para las empresas, por utilizar mejor sus innovaciones
tecnolgicas, como para los trabajadores, una proporcin importante de los cuales
tendr que cambiar entre cuatro y cinco veces de actividad profesional durante su
vida.
Por ello, un modelo esttico ya no tiene sentido y es la educacin y la formacin permanente la que pueden dirigir este cambio. La educacin y la formacin, a la vez que mantienen su misin fundamental de promover el desarrollo
personal tienen, sin duda, un papel determinante para el crecimiento, el incremento de la competitividad y el establecimiento de un nivel de ocupacin socialmente
aceptable.
Tambin es necesario tener presente que nuestra sociedad plantea a los
sistemas de educacin y formacin exigencias desmesuradas, mltiples y, a
veces, contradictorias. De la ocupacin y la formacin se espera que resuelvan
todos los problemas de competitividad de las empresas, la crisis de empleo y las
situaciones de exclusin social, en definitiva, que ayuden a la sociedad a superar
sus dificultades actuales y al mismo tiempo a controlar los profundos cambios que
hoy le afectan.
Estas exigencias y expectativas tienen su razn de ser. En igualdad de condiciones, en los pases donde el nivel de educacin general y de formacin es ms
elevado, los problemas de competitividad y de paro se plantean con menos agudeza. A pesar de ello, no puede atribuirse nicamente a la formacin la funcin de
resolver estas cuestiones, sino que cuando se da una combinacin de medidas
principalmente de poltica industrial, comercial y de investigacin acertadas, la
educacin y la formacin pueden incidir ms satisfactoriamente.

107

2.2. La formacin permanente y las modalidades de aprendizaje

En la Estrategia Europea para el Empleo, la Comisin y los Estados miembros definen el aprendizaje y la formacin permanente como toda actividad de
aprendizaje til realizada a lo largo de la vida con el objeto de mejorar los conocimientos, las competencias y las aptitudes con una perspectiva personal, cvica,
social o relacionada con el empleo.
Este proceso de aprendizaje es continuado a lo largo de todo el ciclo de vida
de las personas. En este sentido, una educacin bsica de calidad para todos
deviene la base y premisa esencial. La educacin bsica seguida de una educacin y formacin profesional inicial podr dotar a los jvenes de las aptitudes
bsicas que la nueva economa basada en el conocimiento requiere.
Por lo tanto, es necesario incrementar tanto la demanda de formacin como
la oferta, especialmente por lo que se refiere a las personas que hasta ahora se
han beneficiado menos de la educacin y la formacin. Existen tres grandes categoras bsicas de actividades de aprendizaje:

El aprendizaje formal, que se desarrolla en los centros de enseanza y

formacin y que comporta la obtencin de diplomas y cualificaciones reconocidas. (La formacin profesional inicial reglada del mbito educativo,
la formacin profesional ocupacional y la formacin continua estn consideradas dentro de esta categora de aprendizaje).

El aprendizaje no formal, que se realiza de forma paralela a los principales sistemas de educacin y formacin, y no proporciona certificados
reconocidos oficialmente. Este tipo de aprendizaje puede adquirirse en el
propio lugar de trabajo es, por lo tanto, el caso de la experiencia laboral,
o bien mediante actividades de organizaciones y de grupos de la sociedad civil. Tambin se puede adquirir a travs de servicios establecidos
para completar los sistemas formales (como son, por ejemplo, los cursos
de arte, de msica o de deportes o clases particulares para preparar
exmenes concretos).

El aprendizaje informal es un complemento natural de la vida cotidiana;

a diferencia del aprendizaje formal o no formal, ste no es un aprendizaje
intencionado, y por ello no puede ser reconocido por los propios interesados como positivo para sus aptitudes y conocimientos (por ejemplo, el
autoaprendizaje en informtica, llevar las cuentas de una economa domstica).

El concepto de aprendizaje a lo largo de la vida hace evidente la necesidad

de valorar y complementar los tres tipos de aprendizaje. Hasta ahora, el nico tipo
de aprendizaje que ha sido valorado y reconocido ha sido el formal. El aprendizaje
no formal, al desarrollarse al margen de las escuelas, institutos, centros de formacin y universidades, acostumbraba a estar poco valorado, si bien en algunos
casos poda suplir determinadas carencias de la oferta formativa. El aprendizaje
informal corra el riesgo de quedar totalmente excluido, a pesar de ser la forma

108

ms antigua de aprender y de seguir siendo la base de aprendizaje en la primera

infancia. La aparicin de la tecnologa informtica en los hogares antes que en las
escuelas pone de manifiesto la importancia de este tipo de aprendizaje.

2.3. Las prioridades de intervencin en el mbito de la formacin

permanente
En el Memorndum sobre el aprendizaje permanente, publicado por la Comisin Europea a finales del ao 2000 con el propsito de suscitar un debate europeo sobre la estrategia global a desarrollar para que el aprendizaje permanente
sea una realidad a nivel individual e institucional, y en todos los mbitos de la vida
pblica y privada, se establecen seis mensajes claves en relacin con las prioridades de actuacin en materia de formacin permanente:
1. Nuevas cualificaciones bsicas para todos, con el objetivo de garantizar
el acceso universal y continuado al aprendizaje y para obtener y actualizar las cualificaciones requeridas para participar de forma sostenida en
la sociedad del conocimiento. sta es la base fundamental para la ciudadana activa y la ocupabilidad en la Europa del siglo XXI. Las nuevas aptitudes bsicas establecidas en las conclusiones de la Cumbre de Lisboa
del ao 2000 son las cualificaciones en materia de Tecnologas de la Informacin y Comunicacin (TIC), idiomas, cultura tecnolgica, espritu
empresarial y habilidades para la socializacin.
2. Ms inversin en recursos humanos, con el objetivo de dar prioridad al
capital ms importante de Europa: sus ciudadanos. Esto no slo significa
que los actuales niveles de inversin se consideren bajos en el mbito de
la UE, sino que hay que replantear lo que se considera inversin. En este
sentido, se deben desarrollar incentivos y tambin facilitar tiempo a los
trabajadores para que puedan destinarlo a formacin. Los interlocutores
sociales tienen un importante papel en la negociacin de convenios para
la cofinanciacin de la formacin de los trabajadores y la implantacin de
condiciones de trabajo ms flexibles que posibiliten la participacin en
acciones formativas.
3. La innovacin en la enseanza y el aprendizaje para desarrollar los mtodos y los contextos eficaces de enseanza y de formacin para el
aprendizaje continuo a lo largo de la vida. En este punto es necesario incidir, por un lado, en las grandes posibilidades que ofrecen las TIC por lo
que se refiere a la innovacin en los mtodos de aprendizaje y, por otro,
en el compromiso necesario de profesores, educadores y formadores en
las nuevas formas de aprendizaje. Estos profesionales se enfrentan a un
cambio radical en las prximas dcadas y, por lo tanto, a un gran reto de
futuro, ya que los educadores, profesores y formadores se convertirn en
guas, tutores y mediadores y debern implementar nuevos mtodos de
aprendizaje que sean abiertos y participativos tanto por lo que respecta a
contextos formales como no formales.

109

4. Valorar el aprendizaje. Su objetivo es mejorar de manera significativa las

formas en que se entienden, se relacionan y se valoran los aprendizajes,
sobre todo por lo que respecta a los aprendizajes no formales e informales. Los ttulos, certificados y cualificaciones son una referencia importante para los empresarios y trabajadores, en el mercado de trabajo y en
la empresa. En la UE, la preocupacin por modernizar los sistemas y
prcticas nacionales de certificacin para que se ajusten a las nuevas
condiciones econmicas y sociales supone un elemento estratgico de
primera magnitud y ms an el reconocimiento mutuo de los diferentes
aprendizajes que facilite la movilidad de los trabajadores.
5. Redefinir la orientacin y el asesoramiento. Se trata de que todos los
ciudadanos de Europa, a lo largo de su vida, puedan acceder a una informacin y a un asesoramiento de calidad sobre las oportunidades de
formacin existentes. Es necesario intensificar e interrelacionar las tareas y las redes de informacin en relacin con la orientacin y el asesoramiento para que llegue a los interesados de manera fcil y accesible.
La orientacin ha de ser un servicio continuado y accesible para todos,
que no distinga entre la orientacin educativa, formativa y personal, y
que incluya nuevos colectivos. Los consejos de orientacin deben guiar a
las persones en todo momento para poder tomar las decisiones ms
adecuadas en cada caso y hacer el seguimiento. La tarea de los profesionales consiste en mediar, teniendo los intereses del cliente como objetivo. Estos profesionales de la orientacin tienen que estar
familiarizados con las circunstancias personales y sociales de los clientes, pero tienen que conocer tambin el perfil y las condiciones del mercado de trabajo local y las necesidades del empresario.
6. Acercar el aprendizaje al hogar; se trata de ofrecer oportunidades de
aprendizaje permanente que sean lo ms prximas a los usuarios, a las
propias comunidades. Las TIC ofrecen un potencial para llegar a zonas
con menos oferta de formacin con pocos costes econmicos y permiten
el acceso a los servicios didcticos a cualquier hora y en cualquier lugar,
lo que permite un aprovechamiento del tiempo de aprendizaje con las
mximas posibilidades, y a la vez contribuye a la igualdad de oportunidades.

3. LA FORMACIN PROFESIONAL
Actualmente, en el Estado espaol el sistema de formacin profesional se
estructura en tres subsistemas: la formacin profesional inicial, la formacin profesional ocupacional y la formacin continua. Estas modalidades se enmarcan
dentro de los llamados aprendizajes de carcter formal.
Otros tipos de aprendizaje no reconocidos en los tres subsistemas de
formacin considerados tienen un peso importante en el desarrollo de la formacin
a lo largo de la vida. Este es el caso del aprendizaje adquirido a travs de la

110

experiencia laboral. Por su importancia en la cualificacin de los trabajadores y en

tanto que complementa el sistema de formacin profesional, lo consideraremos en
este contexto.
As pues, podemos hablar de cuatro mbitos de intervencin de la formacin
profesional, que son los siguientes:
1. La formacin profesional inicial-reglada es competencia de la Administracin educativa. En el Estado espaol, esta competencia ha sido transferida a las comunidades autnomas (CCAA) y garantiza a los alumnos
unas competencias profesionales avaladas por una titulacin o certificacin que les permite desarrollar una profesin, proporcionndoles una
formacin polivalente que les facilita adaptarse a las modificaciones laborales que se puedan producir a lo largo de su vida. Incluye la formacin
profesional especfica de grado medio y de grado superior.
2. La formacin profesional ocupacional es competencia de la Administracin laboral a nivel general, si bien su gestin es competencia de las
CCAA de acuerdo con las transferencias efectuadas. La primera comunidad autnoma que asumi la competencia fue Catalua en el ao
1992; a continuacin se fue produciendo un proceso de descentralizacin hacia las distintas CCAA y, actualmente, la tienen traspasada la
mayora de ellas.
Como poltica de ocupacin que es, se dirige prioritariamente a potenciar
la insercin y la reinsercin profesional de la poblacin en situacin de
paro, facilitando la cualificacin, recualificacin y adecuacin de sus
competencias profesionales, que podrn acreditarse mediante las
certificaciones correspondientes. Sus principales caractersticas son las
siguientes.
La planificacin de la oferta formativa en funcin de las caractersticas de
la poblacin desocupada y de la oferta de trabajo, priorizando la participacin de aquellos colectivos con especiales dificultades de insercin o
reinsercin laboral. En segundo lugar, la flexibilidad para adecuarse a la
oferta de ocupacin actual o previsible a corto plazo, dando respuesta
inmediata a las nuevas necesidades del mercado de trabajo. Tambin la
articulacin de la oferta de formacin con los servicios de informacin y
orientacin de los diferentes servicios pblicos de ocupacin. La formacin que combina mtodos de aprendizaje terico y prctico; siendo un
tipo de formacin eminentemente prctica. La organizacin modular para
utilidades de competencia profesional. La adaptacin permanente de los
contenidos de la formacin a los cambios sociales, tecnolgicos y organizativos, con la incorporacin de las nuevas especialidades formativas
de acuerdo con las ocupaciones emergentes y las TIC. Y por ltimo, la
posibilidad de seguir itinerarios formativos modulares hasta completar
una o ms cualificaciones profesionales.

111

3. La formacin profesional continua es competencia de la Administracin

laboral y se ha gestionado, hasta ahora, atendiendo a los acuerdos que
existen en esta materia entre la Administracin laboral, las
organizaciones empresariales y sindicales. Por sentencia del Tribunal
Constitucional de 30 de abril de 2002, la titularidad de la competencia en
materia de formacin profesional continua corresponde a la Generalitat
de Catalunya, siendo la primera comunidad autnoma que ha alcanzado
esta competencia, a pesar de que a efectos prcticos an no puede
ejercerla.
Se entiende por formacin continua el conjunto de acciones formativas
que lleven a cabo las empresas, sus trabajadores o sus respectivas organizaciones, dirigidas a la mejora de las competencias y cualificaciones,
as como la recualificacin de los trabajadores ocupados, que permitan
compatibilizar la mayor competitividad de las empresas con la promocin
social, profesional y personal de los trabajadores.
La formacin continua opera como una medida preventiva para el mantenimiento del puesto de trabajo, en el caso de los trabajadores con un
nivel bajo de cualificacin con necesidades de reconversin o adaptacin
a nuevas tecnologas, y organizaciones productivas. Requiere de la implicacin de los empresarios, sindicatos y organizaciones sindicales.
4. La experiencia laboral se adquiere en el lugar de trabajo y proporciona
conocimientos tericos y prcticos y habilidades que capacitan profesionalmente. Tal y como hemos comentado anteriormente, la experiencia
laboral no constituye un subsistema de formacin profesional, si bien por
su importancia en la cualificacin de los trabajadores es necesario tanto
su reconocimiento como su correspondencia en el marco de los diferentes subsistemas de formacin profesional. Esto supone una novedad
destacable y un reto de futuro de mximo nivel, dado que har posible
que a personas con una gran experiencia profesional se les pueda reconocer su cualificacin profesional.

3.1. El contexto europeo

El objetivo principal del sistema de formacin profesional es garantizar una
formacin de calidad permanentemente adaptada a las necesidades del mercado
de trabajo en un contexto de cambios tecnolgicos, econmicos, de organizacin
social y de formas de produccin continuados y rpidos, que contribuya a la creacin y mantenimiento de trabajo estable y a la promocin profesional de las personas.
La formacin profesional es, pues, un instrumento fundamental para conseguir el progreso social, personal, la promocin profesional y el desarrollo efectivo
de la igualdad de oportunidades y de la cohesin social; dado que tiene una incidencia primordial en aspectos como el desarrollo profesional de las personas, la
insercin laboral y el mantenimiento de puestos de trabajo, la promocin profesio-

112

nal y la mejora de las condiciones de trabajo, la adaptabilidad profesional y la movilidad de trabajadores y trabajadoras y el incremento de la competitividad
empresarial mediante la cualificacin de los recursos humanos.
Los principios que orientan el sistema de formacin profesional son los siguientes:

Integrador de los diferentes subsistemas de la formacin profesional: inicial, ocupacional, continua, experiencia laboral, y de las acreditaciones
de las competencias profesionales que se adquieren.

Prospectivo respecto a las necesidades de cualificacin y flexible en su

estructura y, en consecuencia, capaz de anticiparse y adaptarse a los
cambios tecnolgicos y organizativos y a las demandas de formacin
que se deriven.

De calidad, para dar plena satisfaccin a las necesidades formativas de

los ciudadanos y a los requerimientos de las empresas.

Al sistema de formacin profesional, como instrumento de la poltica activa

de ocupacin que es, se le asigna la funcin de adaptar las cualificaciones profesionales a las necesidades del mercado de trabajo, por lo que es un elemento
clave para la flexibilizacin de este mercado. Desarrolla un papel fundamental en
la lucha contra el paro, facilitando la integracin de los jvenes en el mercado de
trabajo y la reinsercin de los parados de larga duracin. En este sentido, se destaca la funcin preventiva de la formacin profesional, con el objeto de destinar
actuaciones a los trabajadores ocupados con poca cualificacin por el riesgo que
tienen de perder su puesto de trabajo.
La Comisin Europea hizo un diagnstico de los sistemas de educacin y
formacin profesional y su incidencia en el desarrollo econmico y social de la UE,
a la vez que propuso a los Estados miembros medidas generales para conseguir
la mejora de los sistemas de formacin y el desarrollo econmico y social1. Estas
orientaciones son las siguientes:

Las reformas deben adoptar soluciones sistmicas, evitando enfoques y

acciones parciales por parte de las administraciones. Es necesario promover la convergencia entre el sistema de educacin general y el de
formacin profesional inicial, y entre stos, el mercado de trabajo y la
formacin para la ocupacin.

Este anlisis ha sido validado por diferentes informes y decisiones de otros organismos europeos
como la Unin Europea de Organizaciones Patronales (UNICE), la Confederacin Europea de Sindicatos (CES), la Unin de Pequeas y Medianas Empresas Europeas (UEAPME), el Comit para la Investigacin y el Desarrollo, y el Comit Econmico y Social.

113

El fundamento integrador de las reformas debe ser la valoracin del capital humano a lo largo de toda la vida activa, en las fases de educacin,
formacin inicial y formacin para la ocupacin.

El reconocimiento de las competencias profesionales ha de ser independiente de la va utilizada para alcanzarlas.

Los programas de formacin dirigidos a los jvenes no cualificados deben

garantizar a la vez una formacin bsica slida y una formacin profesionalizadora. En las competencias fundamentales indispensables para la insercin social y profesional se incluyen los conocimientos lingsticos,
culturales y cientficos que permiten avanzar en las competencias tcnicas.

Dotar al sistema de formacin profesional de un dispositivo adecuado para el anlisis de las necesidades de cualificaciones del mercado de trabajo que le permita anticiparse y responder de forma adecuada.

Promover la participacin en el sistema de formacin profesional de las

empresas, junto con los poderes pblicos y los agentes sociales.

Promover e incentivar la formacin en la alternancia de jvenes mediante

medidas de carcter fiscal o jurdico, aplicadas a las empresas.

Promover la formacin continua de los trabajadores.

Impulsar la transparencia y la correspondencia de cualificaciones entre

los Estados y los pases de la UE. Participar activamente en la definicin
y desarrollo de un currculum vitae europeo como elemento de apoyo al
conocimiento de las cualificaciones profesionales individuales que facilite
su transparencia tanto a la empresa como al trabajador y a su reconocimiento.

3.2. El contexto del Estado espaol

La LOGSE, en el artculo 30, dice: La formacin profesional comprender el
conjunto de enseanzas que, dentro del sistema educativo y reguladas en esta
ley, capaciten para el desempeo cualificado de las distintas profesiones. Incluir
tambin aquellas otras acciones que, dirigidas a la formacin continua en las empresas y a la insercin y reinsercin laboral de los trabajadores, se desarrollen en
la formacin profesional ocupacional que se regular por su normativa especfica.
Las administraciones pblicas garantizarn la coordinacin de ambas ofertas de
formacin profesional.
El artculo 34.1 de la LOGSE estableci que en el diseo y desarrollo de la
formacin profesional se fomentara la participacin de los agentes sociales. En
este sentido, la ley 3/93, de 22 de marzo, Bsica de las Cmaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegacin, define estas Corporaciones de Derecho Pblico

114

como entes consultivos y de colaboracin con las administraciones pblicas educativas en lo referente a la formacin prctica en empresas. Tienen, entre sus
finalidades, las de representar, promover y defender los intereses generales del
comercio, la industria y la navegacin.
El II Programa Nacional de Formacin Profesional es un ejemplo de la actuacin en Espaa de la integracin de la estrategia europea para la ocupacin en
esta materia. Fue aprobado por el Consejo de Ministros el 13 de marzo de 1998;
su elaboracin correspondi al Consejo General de la Formacin Profesional del
Estado, que es el rgano consultivo de carcter tripartito y de participacin de las
organizaciones patronales, sindicales y de las administraciones pblicas, adems
es el rgano de asesoramiento del Gobierno en materia de formacin profesional.
Este programa tiene la voluntad de configurarse como un instrumento para
garantizar la formacin a lo largo de la vida y contribuir a la ocupacin estable, a la
promocin profesional y social de docentes y formadores y muy especialmente de
los destinatarios de la formacin, y al desarrollo de los recursos humanos de las
empresas. Por tanto, se convierte en un instrumento estratgico para propiciar una
oferta formativa realmente cualificante, con la vocacin de mantener un sistema
integral de formacin profesional, buscando la adecuacin de las cualificaciones
profesionales facilitadas por cada subsistema (formacin profesional regladainicial, ocupacional y continua).
Como novedades principales, en relacin al I Programa de Formacin Profesional del perodo 1993-1996, destacaremos, por un lado, la incorporacin de las
CCAA en la elaboracin del programa, mediante su participacin en el Consejo
General de la Formacin Profesional, y, por otro, la integracin de la formacin
profesional continua, que no fue contemplada en el I Programa.
Los principios rectores del II Programa son la consideracin de la formacin
profesional como una inversin en capital humano, la integracin de la formacin
profesional en las polticas activas de trabajo en clave comunitaria, la participacin
de la Administracin General del Estado, de los agentes sociales y de las CCAA,
dentro del Consejo General de Formacin Profesional y la creacin del Sistema
Nacional de Cualificaciones.
El objetivo principal del programa es la consolidacin de un sistema integrado de formacin profesional y el establecimiento de un sistema de cualificaciones
profesionales, lo que se traducir en polticas de transparencia de las mismas,
haciendo realidad que las competencias profesionales de las personas puedan ser
reconocidas y acreditadas, con independencia del proceso de formacin, aprendizaje o experiencia laboral a travs del cual se hayan alcanzado. Este es el primer
paso para facilitar la libre circulacin de trabajadores, dado que estas cualificaciones sern reconocidas ms all de cada uno de los pases miembros de la UE.
Los otros objetivos del programa, lgicamente, son comunes a los tres subsistemas y establecen el marco para la vertebracin y articulacin del sistema general
de formacin profesional mediante referentes comunes y medidas que tiendan a la
mejor coordinacin y, si procede, integracin de acciones de los tres subsistemas:

115

Colaboracin empresa-escuela. Es necesario potenciar al mximo la

ocupabilidad de las acciones formativas, en todos los subsistemas, teniendo en cuenta las necesidades del mercado, los nuevos yacimientos
de ocupacin u ocupaciones emergentes y las actividades de economa
social mediante la cualificacin de los trabajadores.
Esto supone establecer vnculos estables y sistemticos con las empresas para adaptar las ofertas formativas a sus necesidades desarrollando
proyectos conjuntos. Se trata de incrementar la formacin en centros de
trabajo, estableciendo acuerdos o convenios de colaboracin entre las
administraciones educativas o laborales y las organizaciones empresariales y sindicales, corporaciones e instituciones, asegurando la adecuacin entre las actividades a desarrollar en la empresa y la formacin de
los tutores de empresa, as como regular las condiciones para impartir
las prcticas laborales que permitan garantizar el proceso formativo.
Tambin se debe utilizar el contrato de formacin y favorecer la modalidad de prcticas en centros de trabajo en la formacin ocupacional.

Desarrollar el sistema integrado de informacin y orientacin profesional.

Se deben interrelacionar las diferentes redes existentes y unificar un sistema de informacin y orientacin ocupacional para poder llegar a todos
los colectivos potencialmente interesados en la informacin sobre las diferentes ocupaciones (con las competencias profesionales que requieren
cada una) y dar a conocer las vas para llegar a tener estas competencias que ofrece el sistema de formacin profesional con sus diferentes
modalidades.

Garantizar la calidad, evaluacin y seguimiento de la formacin profesional. La evaluacin del sistema conlleva analizar los principales factores
que inciden en su calidad como son la cualificacin de los profesores y
formadores, la calidad de los mtodos y formas de aprendizaje y la adecuacin de los programas formativos a las especificaciones de competencia de los diferentes perfiles profesionales.

Garantizar el marco y dimensin europea de la formacin profesional. Se

trata de establecer las actuaciones en materia de formacin profesional
atendiendo a las directrices y disposiciones de la UE. En este contexto
tiene especial importancia el apoyo a la necesaria transparencia de las
cualificaciones en el marco de la Unin, con el fin de facilitar la libre circulacin de los trabajadores.

Programar una oferta suficiente dirigida a grupos determinados y con necesidades especficas, con especial atencin a los jvenes, a las mujeres
con dificultades de colocacin, a las personas con experiencia laboral
que requieran una adaptacin de sus competencias para responder a los
cambios de todo orden en el mercado de trabajo y, por ltimo, prestar
especial atencin a las necesidades de formacin de la poblacin inmigrante y otros colectivos con dificultades de insercin.

116

3.3. El contexto cataln

Ya se ha indicado que en el ao 1992 se traspasa la gestin de la formacin
profesional ocupacional a la Generalitat de Catalunya y en el ao 2002 se obtiene
la titularidad de la competencia en materia de formacin profesional continua, aunque en este caso todava no ha podido ejercitarse.
En el ao 1999 se cre el Consejo Cataln de Formacin Profesional como
rgano de consulta y asesoramiento del Gobierno, que cuenta con la participacin
de las organizaciones empresariales, sindicales, del Consejo de Cmaras de Catalua y de la Administracin local representada por las dos entidades municipalistas
de Catalua.
A este Consejo le corresponde establecer la correcta interrelacin, cooperacin e integracin de los tres subsistemas de formacin profesional y la elaboracin del Plan General de la Formacin Profesional de Catalua. Las finalidades del
mismo, entre otras, son:

Adecuar la demanda y la oferta de cualificacin profesional. Para conseguir esta adecuacin es necesario. En primer lugar, consolidar un sistema de titulaciones y certificaciones basado en las competencias
profesionales requeridas en el mercado de trabajo. En segundo lugar,
mejorar los instrumentos para la identificacin de las necesidades actuales y futuras formuladas en trminos de competencias profesionales. Por
ltimo, dar apoyo a las empresas y colaborar, principalmente con las
pymes y microempresas, en la identificacin y descripcin de los contenidos de los puestos de trabajo y las competencias que se precisan.

Adecuar la demanda y la oferta de formacin profesional. A travs de

fomentar la formacin en perfiles profesionales en los que hay poca demanda por parte de los alumnos y, en cambio, mucha por parte de las
empresas, informar y orientar a los alumnos y a las familias de las ofertas de formacin existentes, las calificaciones que pueden alcanzar y las
demandas en el mercado laboral e informar a las empresas y agentes
sociales de las ofertas de formacin existentes y las cualificaciones que
permiten alcanzar.

Integracin de los diferentes subsistemas. Para ello es necesario el Catlogo de Ttulos Profesionales de la formacin profesional especfica y
el fichero de especialidades formativas y el Repertorio de Certificados de
Profesionalidad de la formacin profesional ocupacional.

A la vez, es necesario establecer procedimientos para el reconocimiento de

las competencias profesionales adquiridas mediante la experiencia laboral y, en el
mismo sentido, la formacin continua o cualquier va de aprendizaje no formal.

117

4. ACCIONES ESPECFICAS DE POLTICA ACTIVA DE OCUPACIN EN EL

CAMPO DE LA FORMACIN
Como se ha mencionado de forma reiterada, la formacin profesional ocupacional y continua son un instrumento fundamental para alcanzar la promocin
profesional de los trabajadores y, a la vez, para hacer frente al paro. A continuacin se realiza una descripcin de los principales programas, empezando por las
acciones de formacin ocupacional que se llevan a cabo en funcin de los diferentes colectivos de personas paradas.
Se trata de cursos de duracin y contenido variables de acuerdo a las 530
especialidades agrupadas en 26 familias profesionales existentes. De estas 530
especialidades, en 130 se han diseado sus correspondientes Certificados de
Profesionalidad, los cuales determinan los contenidos y las competencias que han
de alcanzar los alumnos en su proceso formativo. En estos casos, la formacin se
programa de acuerdo con los certificados. La organizacin de los cursos siempre
se lleva a cabo segn los puestos de trabajo a los que van dirigidos, de forma que
la oferta se adapta a la demanda formativa del mercado laboral.
1. Acciones de formacin especfica para mujeres. A pesar de que, desde
no hace mucho tiempo, la situacin laboral de la mujer respecto a la del
hombre ha empezado a insinuar una cierta igualdad, se puede afirmar
que el colectivo femenino continua marginado laboralmente y, por lo tanto, en desventaja respecto al masculino. Este hecho se refleja claramente en la tasa de paro de las mujeres, que es mucho ms elevada que la
de los hombres. Adems, la mayora de las mujeres ocupan un puesto
de trabajo de baja cualificacin en sectores muy determinados, factor
que influye de forma decisiva en las remuneraciones porque casi siempre estn por debajo de los salarios que obtienen los hombres.
Si se analiza la incorporacin de la mujer al mundo laboral y sus consecuencias, en general, se observa una falta de formacin o una formacin
desfasada en relacin con las demandas actuales. Por este motivo y para dar cumplimiento a la Estrategia Europea para la Ocupacin, se programan acciones especficas para colectivos de mujeres, especialmente
en mbitos de actividad en que estn sobrepresentadas. No obstante,
las mujeres tambin pueden participar y, de hecho lo hacen, en el resto
de acciones programadas para los otros colectivos. La participacin de
las mujeres en acciones de formacin dirigidas a personas en paro es
mayor que la del colectivo masculino.
2. Acciones de formacin para parados mayores de 25 aos. El paro de
larga duracin no se deja sentir en todos los colectivos de la misma forma, sino que, sobre todo, incide en personas con unas caractersticas
determinadas, que les imposibilita la insercin o la reinsercin al mundo
laboral. Uno de estos colectivos son los trabajadores mayores de 25
aos. Por este motivo se organizan cursos, para darles una cualificacin
necesaria y para que actualicen sus conocimientos, y de esta forma se
facilita la reincorporacin al mundo laboral. Es importante aadir que to-

118

dos los cursos dirigidos a este colectivo incluyen un mdulo especfico

de integracin, donde se proporciona informacin y asesoramiento a los
alumnos sobre el proceso de encontrar trabajo.
3. Acciones de formacin para jvenes menores de 25 aos. El colectivo de
jvenes es uno de los prioritarios a la hora de luchar contra el paro. Hoy
da, algunos jvenes encuentran serios problemas a la hora de incorporarse al mundo laboral como por ejemplo: la falta de experiencia profesional, la demanda de trabajadores cada vez ms bien preparados y
cualificados, etc. Es por ello que se dirigen un gran nmero de acciones
a los jvenes menores de 25 aos que tienen como objetivo el acceso al
mercado de trabajo con conocimientos actuales y tiles que les sirvan
para dominar las nuevas tecnologas.
4. Acciones dirigidas a colectivos con dificultades especiales. Este colectivo
est compuesto, principalmente, por personas con disminucin fsica,
psquica y/o sensorial, ex drogadictos, ex reclusos de centros penitenciarios o jvenes de alta peligrosidad social, entre otros. Con la finalidad de
adaptar los dispositivos de formacin profesional ocupacional a las personas con riesgo de exclusin en el mercado laboral, y con el propsito
de incidir de una forma individualizada en el proceso de insercin laboral,
se programan acciones especficas para estos colectivos. Se parte de la
deteccin de las necesidades concretas del colectivo objeto de intervencin y se programan medidas de formacin y de insercin sociolaboral
adaptadas a las necesidades detectadas. Estas actuaciones tienen como
eje principal la formacin en una especialidad formativa y se trabajan de
forma transversal aspectos como la orientacin, la motivacin, la autonoma personal y las habilidades sociales, la tutora individual y el acompaamiento a la insercin laboral. La metodologa vara segn el
colectivo al que va dirigida la actuacin.
La tutora individual constituye uno de los pilares fundamentales de los
dispositivos de insercin sociolaboral. En este sentido, la tutora deviene
una relacin tanto de ayuda como de seguimiento durante todo el proceso de insercin, y tiene como finalidad dotar al participante de los mecanismos necesarios para que pueda moverse de manera autnoma por el
mercado laboral y tomar decisiones respecto a su futuro.
5. Programas mixtos que combinan informacin y contratacin laboral. Estos programas, tambin llamados programas de experienciacin, tienen
como principal caracterstica la combinacin de acciones de formacin y
de experiencia prctica mediante la contratacin laboral para cualificar a
los trabajadores desocupados en el aprendizaje de oficios que incrementen sus posibilidades de ocupacin al finalizar el programa.
Todos los programas mixtos consisten en la realizacin de un trabajo de
inters general y social, es decir, que la obra o servicio, el producto final,
revierta en una mejora para la sociedad en general. En este grupo en-

119

contramos los programas de escuelas taller y casas de oficios, los talleres de ocupacin y los planes de empleo.

Escuelas taller y casas de oficios. Esta medida nace en la dcada de los

ochenta para dar respuesta a los altos niveles de paro juvenil y se ha
continuado desarrollando hasta la actualidad. El programa se desarrolla
en colaboracin con entidades pblicas y con entidades sin nimo de lucro, que son las promotoras de los proyectos.
Se trata de realizar proyectos relacionados con la recuperacin o la promocin del patrimonio artstico, cultural, histrico o natural; la rehabilitacin del entorno; la mejora de las condiciones de vida urbana o rural; o
cualquier otra actividad de inters y utilidad para la comunidad donde se
desarrolle. A la vez, se debe favorecer la cualificacin profesional y la insercin de los jvenes participantes en el mercado de trabajo.
Los jvenes participantes tienen la posibilidad, durante un perodo mnimo de un ao y mximo de dos, en funcin del proyecto, de aprender un
oficio y de alcanzar los objetivos de la educacin secundaria obligatoria
en caso de no haberlos conseguido con anterioridad en su etapa escolar y de trabajar, cobrando el salario mnimo interprofesional, en la realizacin de un proyecto de inters para la comunidad.
La Administracin General del Estado y las CCAA, en su caso, conceden
subvenciones a las entidades pblicas principalmente a las administraciones locales, y a las entidades sin nimo de lucro para la ejecucin de los proyectos y hacen las gestiones necesarias, en colaboracin
con las propias entidades, para la seleccin, tanto de los alumnos trabajadores como del personal docente y de refuerzo que interviene en el desarrollo del proyecto.
Los primeros seis meses se dedican ntegramente a la formacin prctica aplicada al proyecto concreto que ser necesario desarrollar. A partir
del sptimo mes, la entidad promotora contrata a los alumnos para la
realizacin del proyecto, y se combina el trabajo con la formacin en un
contexto productivo. A lo largo de todo el proyecto, la formacin especfica en el oficio escogido se complementa tambin con una formacin
compensadora, la orientacin y el conocimiento de herramientas tiles
para la insercin y para la adquisicin de los hbitos laborales y la experiencia profesional necesarios para la futura integracin en el mercado
laboral.

Talleres de ocupacin. Este programa se puso en marcha a finales de la

dcada de los noventa, abriendo la posibilidad a las personas mayores
de 25 aos en situacin de paro con especiales dificultades de insercin
laboral de participar en acciones mixtas de formacin y trabajo. Los colectivos prioritarios son los parados de larga duracin, los mayores de 45
aos, las mujeres y las personas con disminucin.

120

El programa tiene como objetivo la realizacin de obras y servicios de

utilidad y de inters social que permitan hacer un trabajo efectivo y, a la
vez, recibir una formacin profesionalizadora para, de esta manera, facilitar su insercin laboral. La duracin mxima de los proyectos es de un
ao, y la retribucin de los participantes es una vez y media el salario
mnimo interprofesional.
Pueden participar como entidades promotoras: los rganos y entes pblicos de la Administracin General del Estado; las corporaciones locales, las CCAA, los organismos autnomos y los consorcios, las
fundaciones, las asociaciones y otras entidades sin nimo de lucro. Durante el desarrollo del proyecto, la entidad promotora contrata a los participantes desde el primer da de inicio del proyecto, los cuales, adems,
reciben formacin profesional relacionada con la ocupacin, la orientacin y el apoyo para su insercin laboral.
Al igual que en el programa de las escuelas taller y casas de oficios, las
personas que no hayan alcanzado los objetivos de la educacin secundaria obligatoria tienen la oportunidad de hacerlo con formacin complementaria.

Planes de empleo. Son otra medida de fomento de la ocupacin que tienen por objeto la contratacin de trabajadores en situacin de paro para
la realizacin de obras y servicios de inters general y social, relacionados con las ocupaciones emergentes tambin llamados nuevos filones
de ocupacin, como son principalmente:

Los servicios personalizados y de asistencia social cuidado de nios, prestacin de servicios a domicilio.

Los servicios de utilidad pblica, es decir, la revalorizacin de espacios pblicos y los transportes colectivos.

Los servicios de proteccin del medio ambiente, como pueden ser la

gestin de los residuos y las aguas, la conservacin y mejora de las
zonas naturales, o la prevencin de incendios.

Los servicios de desarrollo cultural, como son la construccin y el

mantenimiento de centros de ocio y cultura o de instalaciones deportivas, habilitacin de espacios para la promocin del turismo rural.

Los servicios de insercin sociolaboral de determinados colectivos,

como pueden ser jvenes con desarraigo social o personas con riesgo de exclusin del mercado de trabajo.

Las entidades colaboradoras de este programa reciben una subvencin de

los servicios pblicos de ocupacin y han de cofinanciar aproximadamente un 50%
del coste total de la contratacin de los trabajadores. Pueden ser entidades promo-

121

toras las entidades locales, rganos de la Administracin General del Estado y sus
organismos autnomos, rganos de la Administracin de las CCAA y sus organismos autnomos, universidades, entidades e instituciones sin nimo de lucro.
La diferencia principal con otros programas, como pueden ser las escuelas
taller y los talleres de ocupacin, es la simplicidad de los proyectos que requieren
menos elaboracin y planificacin por parte de la entidad promotora. Se trata de
actuaciones ms puntuales y muy directas. Las personas contratadas se seleccionan de acuerdo con los siguientes criterios: la mayor adecuacin al puesto de
trabajo ofrecido, las que tienen ms responsabilidades familiares, las paradas con
riesgo de paro de larga duracin, las que tienen algn tipo de disminucin fsica,
psquica y sensorial, y tambin las que tienen problemas de salud mental y las que
pertenecen a cualquier otro colectivo con especiales dificultades de colocacin.
Una vez explicadas las acciones especficas de la poltica activa de ocupacin en el campo de la formacin ocupacional, a continuacin se hace referencia a
la formacin continua. Como se ha mencionado, la formacin profesional continuada tiene como finalidad proporcionar a los trabajadores ocupados la formacin
que puedan necesitar a lo largo de su vida laboral, con el objetivo de que obtengan
los conocimientos y las prcticas adecuadas a los requerimientos que, en cada
momento, tengan las empresas, y permita compatibilizar su mayor competitividad
con la mejora de la capacidad profesional y promocin individual del trabajador.
En el marco de las acciones de cualificacin profesional dirigidas a trabajadores ocupados, destacamos el programa de formacin de formadores y el programa de formacin continua dirigido al conjunto de trabajadores.
1. Formacin de formadores. Este programa se dirige a los profesionales
que imparten acciones de formacin profesional ocupacional, teniendo
en cuenta que la calidad de esta formacin depende, en gran parte, del
nivel de conocimientos actualizados que tienen los expertos formadores.
Este programa lo lleva a cabo la Generalitat de Catalunya en colaboracin con la Universidad Politcnica de Catalua y tiene tres grupos de
acciones formativas en funcin de los destinatarios. Un primer grupo se
dirige a los formadores de cursos de formacin ocupacional, y consiste
en el aprendizaje de las tcnicas, habilidades y metodologas necesarias
para programar las acciones y transmitir los contenidos formativos. Paralelamente, para aquellos formadores que trabajan con colectivos con especiales dificultades de insercin laboral y con riesgo de marginacin
social, se ofrece una formacin especializada segn las problemticas
de los diferentes colectivos.
En un segundo grupo, se organizan cursos de especializacin dirigidos a
los profesionales de la formacin profesional en tareas de direccin y
planificacin de la formacin. En tercer lugar, un programa de maestra,
que capacita a estos profesionales para ejercer como responsables de
un departamento o centro de formacin, o como consultores, planificadores y gestores de formacin.

122

2. Formacin continua dirigida al conjunto de trabajadores2. Los trabajadores que pueden beneficiarse de esta formacin son:

Los asalariados que prestan sus servicios en empresas privadas o

entidades pblicas empresariales y que cotizan en la Seguridad Social por el concepto de formacin profesional. Tambin se incluyen los
trabajadores fijos discontinuos en los perodos de no-ocupacin, los
trabajadores que pasen a situacin de desocupados cuando se encuentren en perodo de formacin y los trabajadores acogidos a regulacin de ocupacin en los perodos de suspensin de ocupacin a
travs de un expediente autorizado.

Los trabajadores incluidos en los regmenes Especial Agrario, autnomos, del Mar y otros de la Seguridad Social que no coticen por la
contingencia de formacin profesional pueden acogerse a las acciones formativas que se desarrollen mediante contratos programa.

El personal al servicio de las administraciones pblicas puede participar, a travs de los planes especficos que se promuevan, segn el
procedimiento que establecen los acuerdos de formacin continua de
las Administraciones.

En este contexto, la formacin continua se puede organizar a travs de diferentes acciones: acciones de formacin en las empresas y los permisos individuales de formacin, los contratos programa y acciones complementarias y de
acompaamiento a la formacin.
a. Acciones de formacin en las empresas y los permisos individuales de formacin. Son las acciones que planifican, organizan y gestionan las empresas para
sus trabajadores y que utilizan para su financiacin la cuanta para formacin continua asignada a cada una de ellas en funcin de su plantilla.
En este tipo de acciones tambin se incluyen los llamados permisos individuales de formacin, que tienen por objeto facilitar la formacin, reconocida por
una titulacin oficial, a los trabajadores que quieren mejorar su capacidad personal
y profesional, sin costes para las empresas donde prestan sus servicios.
Las empresas disponen de un crdito para formacin continua que resulta
de aplicar, a la cuanta ingresada por sta por el concepto de formacin profesional durante el ao anterior, un porcentaje de bonificacin que anualmente establecer la Ley de Presupuestos Generales del Estado y que estar en funcin de su
dimensin, de tal forma que, cuanto ms pequea sea la empresa, ms grande
ser el porcentaje de bonificacin.

El modelo que se explica es el que estaba en funcionamiento en el ao 2004.

123

Las empresas deben cofinanciar la formacin continua segn unos porcentajes preestablecidos, salvo las empresas de cinco o menos trabajadores que estn exentas de esta cofinanciacin. Para la determinacin de esta cofinanciacin
se computarn los costes salariales de los trabajadores formados durante el horario laboral.
La empresa debe someter las acciones formativas a informacin de la representacin legal de los trabajadores de acuerdo con aquello establecido en el
Estatuto de los Trabajadores. Las acciones formativas han de tener relacin con la
actividad empresarial. Su ejecucin se puede realizar con medios propios o a travs de contrataciones externas. La formacin puede ser especfica o general.
b. Los contratos programa. Dentro de stos pueden concederse ayudas:

Para planes de formacin a las confederaciones empresariales y sindicales ms representativas a nivel estatal, mediante la suscripcin de un
contrato programa, cuando afecten a ms de una CCAA. Estos planes
tienen por objeto la formacin de los trabajadores en competencias
transversales y horizontales en varios sectores de actividad econmica.

Para planes de formacin continua amparados en la negociacin colectiva sectorial de mbito estatal mediante la suscripcin de contratos programa que tengan como objetivo desarrollar acciones formativas de
inters general para un sector productivo, o para satisfacer necesidades
especficas de formacin continua, siempre que afecte a un mbito superior al de una CCAA.

A las confederaciones y federaciones de cooperativas y sociedades laborales con notable implantacin en el mbito estatal. Las acciones formativas debern dirigirse a dos o ms empresas que, sin pertenecer a un
mismo sector productivo y CCAA, tengan necesidades formativas derivadas de su naturaleza jurdica o de carcter transversal.

A las asociaciones de trabajadores autnomos de mbito estatal que

tengan suficiente representacin, siempre que acrediten experiencia en
la gestin y desarrollo de acciones formativas. Los planes formativos
tendrn por objeto la formacin de los trabajadores autnomos en competencias transversales y horizontales en varios sectores de actividad
econmica. Tambin pueden satisfacer necesidades especficas de formacin continua de un sector productivo. En todos los casos debern
afectar a un mbito superior al de la comunidad autnoma.

Cuando estas ayudas se destinen a financiar acciones de formacin continua de mbito exclusivo de una comunidad autnoma son de aplicacin los mecanismos de distribucin establecidos en el artculo 153 del texto refundido de la Ley
General Presupuestaria, aprobada por el Real Decreto Legislativo 1091/1988, de
23 de septiembre.

124

El contrato programa debe regular, como mnimo, las siguientes cuestiones:

el objeto del contrato programa, los requisitos del plan de formacin, el mbito de
aplicacin, la financiacin, las normas aplicables, las entidades adheridas y las
que colaboran en su ejecucin, la comisin mixta de seguimiento, las causas de
resolucin y sus consecuencias y la vigencia y denuncia del contrato programa.
Con la finalidad de garantizar la no-discriminacin y el acceso a la formacin
de los trabajadores con ms dificultades de acceso a la misma, las acciones de
formacin continua en las empresas y los contratos programa han de contemplar,
en un porcentaje determinado, el acceso a la formacin de los trabajadores que
pertenezcan a los colectivos prioritarios del Fondo Social Europeo (FSE), en el
marco de lo establecido en los programas operativos de iniciativa empresarial y
formacin continua. Estos colectivos son:

Trabajadores de pequeas y medianas empresas: especialmente las de

menos de 50 trabajadores.

Colectivos desfavorecidos: mujeres, discapacitados, mayores de 45 aos

y trabajadores no cualificados.

c. Acciones complementarias y de acompaamiento a la formacin. stas tienen por

objeto la investigacin y prospeccin del mercado laboral para anticiparse a los cambios en los sistemas productivos, analizando la repercusin de la formacin continua
en la competitividad de las empresas y en la cualificacin de los trabajadores y, en
definitiva, determinar las necesidades de formacin que se requiere para ayudar al
progreso econmico de los sectores productivos en el conjunto de la economa.

5. ESCENARIOS DE FUTURO DE LA FORMACIN PROFESIONAL EN

CATALUA
Las diversas tendencias en los mbitos de la economa global, de las empresas, del mercado de trabajo y de la formacin son elementos que es necesario
tomar en consideracin para poder dar respuesta a los cambios en el mbito econmico, laboral y de la formacin profesional, de los que es necesario destacar los
siguientes:
1. Cambios en el mbito econmico y en el mbito empresarial

La creciente globalizacin de la economa y el impacto de las nuevas

tecnologas, con efectos importantes en la competitividad en los mercados.

El desarrollo de una nueva cultura empresarial y de relaciones entre

las personas en las empresas.

125

La creciente importancia de la movilidad para las empresas, especialmente las pymes, y la progresiva generalizacin de polticas provisionales de recursos humanos en las empresas.

La multiplicidad de puestos de trabajo que se desarrollarn a lo largo

de la vida laboral en la misma empresa o en otras diferentes. Por tanto, la necesidad de los trabajadores de adquirir diferentes competencias se har notar de forma significativa diversas veces a lo largo de
la vida de un trabajador.

Las competencias que reconoce el mundo del trabajo y las formas de

organizacin de las empresas se modificarn de forma significativa y
continua.

2. Cambios en el mercado laboral

Aumento de los niveles de formacin y de cualificacin requeridos para el acceso al mundo laboral.

Los niveles de ocupacin fluctuarn y se modificarn los perfiles profesionales.

La libre circulacin de los trabajadores de la UE ser cada vez ms

efectiva y se producir una mayor incorporacin de trabajadores procedentes de pases hoy no comunitarios y extracomunitarios.

Aumentar la flexibilizacin de la jornada laboral.

Se producir un incremento de las actividades relacionadas con la

atencin a las personas.

Se incrementarn las actividades relacionadas con la sociedad del

conocimiento, como el teletrabajo, el comercio electrnico y otros.

La disponibilidad de recursos humanos cualificados se convertir en

un factor estratgico en el desarrollo econmico.

3. Cambios en el mbito de la formacin profesional

Se revalorizar socialmente la formacin profesional.

Se adecuar la oferta de la formacin profesional a la demanda del

mundo laboral.

Se interrelacionarn los diferentes subsistemas de formacin profesional.

Se evaluar y se acreditar la competencia profesional y las

cualificaciones.

126

Se actualizarn las competencias del profesorado.

Se adecuar la formacin profesional a los cambios tecnolgicos y

organizativos de las empresas.

Se reforzarn y se explorarn nuevas formas de formacin en alternancia para los alumnos y formadores/as.

Se potenciarn nuevas frmulas de formacin no presencial basadas

en las TIC.

Estos son los cambios que estamos experimentando y a lo largo del captulo
se ha intentado explicar todo lo que se est haciendo desde diferentes instancias
para dar respuesta a ellos. Cabe aadir, para finalizar, que la formacin es el elemento esencial de la poltica de ocupacin, pero adems, todas y cada una de las
personas que queremos participar en el mercado de trabajo debemos tener muy
presente que sin una formacin adecuada y constantemente adaptada a los requerimientos del mercado no conseguiremos la ocupabilidad necesaria que nos garantice una ocupacin estable y de calidad.

127

NDICE
5

PRESENTACIN

11

CAPTULO 1. LA POLTICA ECONMICA EN LA UNIN

EUROPEA. NUEVOS RETOS PARA NUEVOS Y ANTIGUOS
DESAFOS
1. INTRODUCCIN
2. OBJETIVOS DE LA POLTICA ECONMICA EN LA UE
3. EL CONTEXTO EUROPEO: RETOS Y DESAFOS
4. OBJETIVO: CRECIMIENTO. INSTRUMENTOS DE POLTICA
ECONMICA
5. CONCLUSIONES
6. BIBLIOGRAFA

29

CAPTULO 2. LA POLTICA MONETARIA ANTE LA ACTUAL

DINMICA DE LA INFLACIN
1. INTRODUCCIN
2. DISEO INSTITUCIONAL
3. ESTRATEGIA DE POLTICA MONETARIA E
INSTRUMENTOS DE ANLISIS
4. ESCENARIO ACTUAL

39

CAPTULO 3. DE LA POLTICA FISCAL KEYNESIANA A LA

DISCIPLINA PRESUPUESTARIA DEL PACTO DE ESTABILIDAD
1. INTRODUCCIN
2. LA POLTICA FISCAL ANTICCLICA BASADA EN LAS TESIS
kEYNESIANAS
3. LOS PROBLEMAS DE LA FINANCIACIN DEL DFICIT
PBLICO
4. LA POLTICA FISCAL EN EL MARCO DE LA UEM

129

5. BIBLIOGRAFA
6. ANEXO

57

CAPTULO 4. LA NUEVA POLTICA INDUSTRIAL DE LA

GENERALITAT DE CATALUNYA: ALGUNOS COMENTARIOS
SOBRE SUS FUNDAMENTOS
1. INTRODUCCIN
2. LA POLTICA INDUSTRIAL EN EL MBITO REGIONAL:
ALGUNOS COMENTARIOS SOBRE SUS FUNDAMENTOS
3. LA NUEVA POLTICA INDUSTRIAL DE LA GENERALITAT
DE CATALUNYA
4. UN BREVE RESUMEN FIN

71

CAPTULO 5. EL EMPLEO EN LA CONSTRUCCIN EUROPEA

1. INTRODUCCIN
2. EL CONTEXTO DE LAS POLTICAS DE EMPLEO EN
EUROPA
3. APORTACIONES Y CONTRADICCIONES DE LA
ESTRATEGIA EUROPEA DE EMPLEO
4. LOS RETOS DE LA QUINTA AMPLIACIN
5. CONCLUSIONES
6. BIBLIOGRAFA

103

CAPTULO 6. LAS POLTICAS ACTIVAS DE FORMACIN

1. INTRODUCCIN
2. EL PAPEL DE LA FORMACIN EN EL CONTEXTO
ECONMICO Y SOCIAL
3. LA FORMACIN PROFESIONAL
4. ACCIONES ESPECFICAS DE POLTICA ACTIVA DE
OCUPACIN EN EL CAMPO DE LA FORMACIN
5. ESCENARIOS DE FUTURO DE LA FORMACIN
PROFESIONAL EN CATALUA

130

Merc Sala, Rafael Allepuz y Teresa Torres (ed.)

15

Cr ecimient o y es t abilidad
macr oeconmica
El papel de la poltica econmica
15

Crecimiento y estabilidad macroeconmica

Departament dEconomia Aplicada

Merc Sala Ros, Rafael Allepuz Capdevila
y Teresa Torres Sol (ed.)
Francisco J. Velzquez Angona
Jos M. Marqus Sevillano
Merc Sala Ros
M. Teresa Costa Campi
Jorge Aragn Medina
Merc Jou Torras