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POLTICAS PBLICAS

1. DEFINICIN
Las polticas pblicas son las respuestas que el Estado o poder pblico
otorga a las necesidades de los gobernados, en forma de normas,
instituciones, prestaciones, bienes pblicos o servicios. En este sentido, est
ligado directamente a la actividad del Estado en tanto ejecutor, es decir,
aludiendo a la Administracin del Estado, centralizada o descentralizada.
Involucrando una toma de decisiones y previamente un proceso de anlisis y
de valorizacin de necesidades.
1.1.

DEFINICIONES

Diversos autores ofrecen definiciones sobre lo que es una poltica


pblica. Un grupo de definiciones pone el acento en la finalidad de la
decisin, respecto de si sta se orienta a alterar o no estado de cosas
vigentes.
Por ejemplo:

Kraft y Furlong (2004)


Sealan que una poltica pblica es un curso de accin (o inaccin)
que el Estado toma en respuesta a problemas sociales.
Segn estos autores las polticas pblicas reflejan no solo los valores
ms importantes en la sociedad, sino que tambin muestran el
conflicto entre los valores y cuales de esos valores reciben las
mayores prioridades en una determinada decisin.

David Easton
Captura esta idea al sealar que la poltica es la distribucin
autoritativa de valores de la sociedad.

Thomas Dye (2002)


Tomando una perspectiva similar, seala que una poltica pblica es
cualquier cosa que el Estado elige hacer o no hacer. Los Estados
regulan conflictos en la sociedad y la organizan para enfrentar
conflictos con otras sociedades, distribuyen una gran variedad de
recompensas simblicas y servicios materiales a los miembros de la
sociedad, para lo cual obtienen recursos de ella, normalmente bajo la
forma de impuestos. As, las polticas pblicas pueden regular la
conducta, organizar burocracias, recaudar impuestos y distribuir
beneficios, todo a la vez.

Howlett y Ramesh (2003)


En la misma perspectiva se ubican al definir las polticas pblicas
como el resultado de decisiones del gobierno que pueden estar
orientadas a mantener o alterar el status quo.

Jenkins (1978)
Centra su atencin en la decisin misma que hace surgir una poltica
pblica. Para l, una poltica pblica hace referencia a un conjunto de
decisiones interrelacionadas, tomadas por un actor o grupo de actores
respecto de la seleccin de metas y medios para alcanzarlas en una
situacin especfica, y donde aquellas decisiones estn dentro del
mbito de autoridad de esos actores. En otras palabras, raramente un
gobierno aborda un problema con una sola decisin. La mayora de las
polticas pblicas involucran una serie de decisiones, algunas de las

cuales

pueden

ser

inadvertidas

antes

que

deliberadas,

pero,

acumulativamente, todas estas decisiones constituyen una poltica


pblica.

Meny y Thoenig (1992)


Otros autores centran su atencin en la dimensin del poder. En esta
lnea Meny y Thoenig enfatizan el rol de la autoridad pblica,
sealando que una poltica pblica es el resultado de la accin de
alguien investido de poder pblico.

Lahera (2002)
Seala que en el concepto habitual de poltica pblica corresponden
al programa de accin de una autoridad pblica o al resultado de la
actividad de una autoridad investida de poder pblico y de legitimidad
gubernamental. Tambin seala que, de modo ms amplio, puede
definirse a las polticas pblicas como cursos de accin y flujos de
informacin en relacin a un objetivo pblico desarrollados por el
sector pblico, la comunidad y el sector privado , lo que incluye
orientaciones

contenidos,

instrumentos

mecanismos,

definiciones o modificaciones institucionales.


Lahera hace nfasis en los siguientes aspectos de una poltica pblica:

Una accin (orientada hacia).


Un objetivo pblico.
Contenidos y orientaciones (referidas a que hacer).
(las cuales son) desarrolladas por un colectivo.
Que dispone de instrumentos, mecanismos y definiciones (o
modificaciones) institucionales para aplicarla.

Birkland (2005)

Argumenta que no hay consenso entre los expertos respecto de una


definicin, por lo que ms importante que definirla es identificar los
atributos que constituyen la nocin de poltica pblica. Estos son:

La poltica pblica est hecha en el nombre del pblico.


Es generalmente hecha o iniciada por el gobierno.
Puede ser implementada por actores pblicos y/o privados.
Es lo que el gobierno intenta hacer .
Es lo que el gobierno elige no hacer.

Agrega que una poltica es pblica porque afecta a una mayor


variedad de personas e intereses que lo que hace una accin privada.
Esto hace, a su vez, que toda decisin de poltica pblica sea
controversial,

frustrante

perjudicados por sta,

para
pero,

aquellos

cuyos

al mismo tiempo,

intereses

son

la hace

muy

importante.

1.2.

LOS INICIOS DEL CONCEPTO POLTICAS PBLICAS

Harold Laswell, es el referente en la materia sobre ciencias de polticas,


define en los aos cincuenta a la poltica pblica como: disciplinas que
se ocupan de explicar los procesos de elaboracin y ejecucin de las
polticas, con base cientfica, interdisciplinaria y al servicio de gobiernos
democrticos, veinte aos despus en 1971 agregara un punto crucial
en la definicin: el conocimiento del proceso de decisin y el
conocimiento en el proceso de decisin. Lo primero referido a las
habilidades profesionales necesarias para participar en la toma de
decisiones pblicas (conocer el proceso de decisin de la poltica) y lo
segundo referido a las habilidades cientficas requeridas para contribuir
a la invencin de una teora y prctica confiables (incorporar datos y
teoremas de las ciencias en el proceso de decisin de la poltica con el
propsito de mejorar la decisin pblica). Es decir, haba una diferencia
entre ciencia para comprender (conocimiento del proceso de decisin)
y ciencia para decidir (conocimiento en el proceso de decisin). Esta
diferencia desarroll dos tendencias de las polticas pblicas: el policy
studies (estudios de polticas) y el policy analysis (anlisis de polticas).
Cuando se habla de poltica pblica se hace alusin a los procesos,
decisiones, resultados, pero sin que ello excluya conflictos entre
intereses presentes en cada momento, tensiones entre diferentes
definiciones del problema a resolver, entre diferentes racionalidades
organizativas y de accin y entre diferentes perspectivas evaluadoras,
estamos pues ante un panorama lleno de poderes en conflicto,
enfrentndose y colaborando ante opiniones y cursos de accin
especficos.
Para los franceses Yves, Mny y Jean Claude Thoening, el estudio de las
polticas pblicas, no es otra cosa que el estudio de la accin de las
autoridades pblicas. Otro uso del trmino poltica distingue lo que los
ingleses designan con la palabra policy, ya sea un marco de orientacin
para la accin, un programa o una perspectiva de actividad. As se dice
que un gobierno tiene una poltica econmica, o sea que realizan un
conjunto de intervenciones, que elige hacer o no hacer ciertas cosas en

un campo especfico, en este caso, la economa. Es en este ltimo


sentido en el que cabe hablar claramente de poltica pblica; es decir,
de los actos y de los "no actos comprometidos" de una autoridad
pblica frente a un problema o sector relevante de su competencia.
(Meny y Thoening, 1992: 89) .
La ciencia tradicional consideraba, en los aos cincuenta y sesenta, que
las Polticas Pblicas (policies) eran variables dependientes de la
actividad Poltica (politics) (Roth, 2006:13-14). Se presupona que las
polticas no eran ms que el resultado, el producto, la consecuencia, de
los gobernantes o de quienes estaban representados en el sistema
mediante los partidos polticos. Es decir, las polticas eran las
decisiones de los gobernantes para la solucin de un problema en
particular, y que solo eran realizadas para legitimar su poder ante los
gobernados.
Una poltica pblica no es cualquier accin del gobierno, que puede ser
singular y pasajera, en respuesta a particulares circunstancias polticas
o demandas sociales. Dicho de otra manera, lo especfico y peculiar de
la poltica pblica consiste en ser un conjunto de acciones intencionales
y causales, orientadas a la realizacin de un objetivo de inters /
beneficio pblico, cuyos lineamientos de accin, agentes, instrumentos,
procedimientos y recursos se reproducen en el tiempo de manera
constante y coherente (con las correcciones marginales necesarias), en
correspondencia con el cumplimientos de funciones pblicas que son
de naturaleza permanente o con la atencin de problemas pblicos
cuya solucin implica una accin sostenida. La estructura estable de
sus acciones, que se reproduce durante un cierto tiempo, es lo esencial
y especfico de ese conjunto de acciones de gobierno que llamamos
poltica pblica.

1.2.1. Una poltica pblica resulta de la conjuncin de estos cuatro


elementos:

Principios: referidos a la manera de conducir los asuntos

pblicos.
Objetivos: entendidos como prioridades especficas definidas

en relacin con un asunto particular


Un conjunto de medidas concretas: decisiones, acciones,

disposiciones procedimentales, declaraciones y discursos.


Instrumentos: medios disponibles para alcanzar los objetivos
propuestos.
a) Una poltica

publica

expresa

unos

principios

sobre

la

conduccin de los asuntos pblicos.


b) Las

polticas

pblicas

pueden

identificarse

en

primera

instancia a partir del conjunto de objetivos que pretende


alcanzar.
Los objetivos de las polticas expresan la visin poltica de
los gobiernos: su propsito puede ser introducir cambios o
mantener el estado de las cosas.

Objetivos explcitos o implcitos


Objetivos materiales o simblicos.

c)Una poltica esta constituida por un conjunto de medidas


concretas que constituyen su sustancia visible.
Las polticas pblicas son visibles a partir de las acciones
que desarrollan los objetivos propuestos.
d) Los instrumentos de accin publica : los gobiernos utilizan
diversos medios para conseguir los objetivos previstos en la
poltica , tales como normas legales , subsidios , contratos ,
campaas

de

propaganda,

etc.,

que

aparecen

frecuentemente incorporados al interior de normas jurdicas.


El estudio de los diversos medios, de los contextos en que se
aplican y de sus resultados e impactos ofrece informacin til
para mejorar el diseo de las polticas.
1.3.

DEFINICIN DE POLTICAS PUBLICAS PER

A diferencia de sus pares en el mbito de la gestin empresarial o


privada, las polticas en el sector pblico se denominan, publicas en
tanto en ellas convergen dos factores:
a) El estado como sujeto principal
b) La sociedad como objeto principal
Significa un aporte maysculo al entendimiento de las polticas pblicas,
pues permite intuir que no todo lo estatal es necesariamente pblico ni
que todo lo social es publico. Luego las polticas pblicas se ubican en la
interseccin de lo estatal con lo social.
Desde la perspectiva de sujeto principal, los influyentes estudios
proponen una nocin descriptiva de las polticas publicas con base el
aspecto institucional que , en sntesis , parte del supuesto de que si
existe una cierta institucionalidad, entonces la poltica consiste en :

El diseo de una accin colectiva intencional.


El curso que efectivamente toma la accin como resultado de las

muchas decisiones e interacciones que comporta.


Los hechos reales que la accin colectiva produce.

Es evidente que las polticas pblicas coinciden con las polticas


empresariales en cuanto a su finalidad: cursos de accin que obedecen a
decisiones colectivas, pensados e implementados para mejorar las
posibilidades de lograr los resultados deseados.
Esta definicin mas elaborada de las polticas publicas llama la atencin
sobre tres aspectos:
1. Se trata de comportamientos deliberados mas que de reacciones
casuales.
2. No todas las actividades, leyes o proyectos del gobierno o de la
administracin pblica constituyen polticas.
3. No se debe confundir estrategias con polticas, pues las primeras son
modos planificados para llegar a un objetivo, mientras las segundas

constituyen decisiones y comportamientos que buscan favorecer que


las estrategias se ejecuten como se han planeado.
Finalmente, dado que las polticas pblicas tienen como sujeto el estado
y como objetivo a la sociedad, son polticas estatales o materia de
estado. Por ende compete al estado disear y gestionar dichas polticas
incluso

cuando

los

servicios

pblicos

han

sido

privatizados

concesionados al sector privado, toda vez que lo predominante sigue


siendo el carcter pblico y no el sentido empresarial de la gestin de
dichos servicios.
1.3.1. Gestin de polticas pblicas
Uno de los vicios comunes en materia de polticas publicas en
pases en desarrollo como el Per es pretender definir como
poltica de estado(o poltica de empresa en el caso del sector
privado) todas las iniciativas

y proyectos de un determinado

gobierno. Esto es errado porque, como hemos visto adems de la


accin se requiere de la decisin deliberada y de la vigilancia para,
en cierta medida, garantizar que el curso de accin tomado
conduzca a los resultados esperados. No obstante, se tiende a
mantener esta idea equivocada, de modo que el prximo gobierno
interpretara que debe de generar sus propias polticas, pues parte
del supuesto

de la superioridad de sus propuestas o polticas

frente a las del gobierno anterior.


En realidad, dado su carcter intencional y deliberado, las polticas
deben proyectarse al futuro, a fin de que los procesos de
involucramiento, gestin y manifestacin de impactos muestren
sus resultados, independientemente de la bondad o debilidad de
las estrategias, acciones y proyectos que se planteen. Esto
significa que una verdadera poltica es tal si y solo si los sucesivos
gobiernos la adoptan y continan gestando. Cuando esto sucede,
se dice que la poltica pblica es una poltica de estado, toda vez

que el estado trasciende a la duracin de los gobiernos de turno


e incluso a la de las administraciones publicas.
En

suma,

las

polticas

pblicas

solamente

son

aquellas

actividades, proyectos y/o decisiones deliberadas que buscan


satisfacer necesidades sociales aun cuando en algunos casos no
lleguen a hacerlo. Deben tenerse en cuenta las diversas razones
por las cuales las necesidades sociales no terminan de ser
satisfechas: porque la poblacin continuara

creciendo, porque

ningn esfuerzo publico contara con el presupuesto

suficiente

para resolver una situacin muy deficitaria o porque un enfoque


asistencialista que perdure de modo indefinido no es sostenible.
1.3.2.Aplicacin de polticas publicas
Cualquier ser el motivo que se persigue con una poltica publica,
el centro de atencin siempre deber estar determinado por el
propsito o fin ultimo de satisfacer necesidades sociales.

Por ejemplo:
Una poltica en materia econmica deber disearse de modo tal
que coadyuve a alcanzar
salud,

educacin

fines sociales, como la atencin de

primaria,

el

saneamiento

ambiental,

la

seguridad alimentaria, la produccin y mercadeo de los productos


agrcolas

provenientes

de

comunidades

campesinas

especializadas en la agricultura, el control de la natalidad, la


medicina preventiva, la promocin de la micro y pequea
empresa, entre otros.

2. TIPOLOGAS DE POLTICAS PBLICAS


Existen diversas clasificaciones y tipologas de polticas pblicas. As, por
ejemplo, Theodore Lowi, desde un enfoque politolgico, presenta polticas
pblicas de cuatro tipos:
a) Tipologa desde el enfoque politolgico

Las

polticas

pblicas

son

Regulatorias
Distributivas
Redistributivas
Polticas constituyentes

de

cuatro tipos:

Regulatorias: aquellas orientadas principalmente a lograr la


realizacin de conductas deseadas o la no realizacin de
conductas indeseadas. El nfasis est aqu en un enfoque
conductual de las decisiones de los sujetos. Tal es el caso de las
polticas

de

trnsito

terrestre.

El

recientemente

aprobado

Reglamento de Trnsito no slo plantea alternativas de solucin al


caos vehicular promoviendo y sancionando conductas en autos,
sino tambin en las personas.

Distributivas: aquellas destinadas a prestar bienes o servicios a


los ciudadanos. El nfasis est en el delivery de servicios
pblicos, tales como los servicios de salud, educacin y seguridad.

Redistributivas: cuando se trata de polticas que recaudan de


algunos para entregar a otros, en particular, por su condicin de
pobreza o vulnerabilidad. Los programas sociales son parte de las
polticas redistributivas.

Constituyentes: cuando modifican la organizacin misma del


Estado. El caso ms claro en nuestro pas es el de las polticas de
la descentralizacin

En el Per, desde las ciencias sociales, se ha utilizado una


clasificacin que pretende poner nfasis en la naturaleza de las
polticas pblicas.
b) Tipologa desde las Ciencias Sociales

Sociales
Econmicas

Salud
Educacin
Vivienda, etc.
Fiscales (MEF)
Monetarias o cambiarias
(BCR)
Planificacin del gasto y
gestin financiera
Servicio civil y relaciones

De gestin

laborales
Presupuesto y recaudacin
Organizacin y mtodos
Auditora y evaluacin

En ese sentido, se habla de:

Polticas sociales para aquellas destinadas principalmente a


aliviar la pobreza y/o necesidades bsicas de los ciudadanos.

Polticas econmicas cuando se refieren al manejo de la


hacienda pblica y las finanzas del Estado.

Polticas de gestin pblica para referirme a aquellos procesos


decisionales orientados a resolver los problemas de organizacin y
operacin del aparato burocrtico. En varios pases esto ha
tomado la forma de Nueva Gestin Pblica, y en otros, como los
de Amrica Latina y el Caribe, recibe el nombre de Reforma del
Estado o Modernizacin del Estado.

c) Tipologa de polticas pblicas a partir del marco normativo


nacional

Tomemos en cuenta, que si bien para efectos metodolgicos resulta


conveniente una clasificacin de este tipo; en la realidad prctica no
todas las polticas son identificables con una sola categora. Por
ejemplo, las polticas mineras o las polticas de infraestructura son
ms difciles de identificar en una categora nica, probablemente,
debido a su transversalidad.
En un intento por encontrar una clasificacin que sea til para los
politlogos y para quienes estn involucrados en la toma de
decisiones, revis las normas, planes y directivas de la Presidencia
del Consejo de Ministros del Per. Esto llev a elaborar otra
clasificacin, no exenta, por cierto, de dificultades:

Por su proyeccin temporal

Polticas de Estado
Polticas de Gobierno
Polticas sectoriales
Polticas multisectoriales
Polticas transectoriales

Por su nivel de coordinacin


Polticas nacionales
Polticas regionales
Polticas locales
Por el nivel de gobierno

Polticas de Estado son aquellas que guiarn la labor del Estado


ms all del gobierno de turno. Es decir, son decisiones que
trascienden varios gobiernos, como ha sido el caso, en el Per, de
las polticas de comercio exterior presentes en diversos gobiernos,
como los de Fujimori, Toledo y ahora Garca.

Polticas de Gobierno, en cambio, son aquellas que obedecen a


un plan de gobierno y a la ideologa del partido de gobierno y, por
tanto, suelen estar circunscritas al periodo de mandato. As, por
ejemplo, para un Gobierno, el aumento de la recaudacin puede
convertirse en una poltica pblica, mientras que, para otro, esta
debe ser controlada o reducida. Ello depender del tipo de
gobierno que llegue al poder.

Polticas sectoriales: son las que se atribuyen especficamente


a una cartera y afectan a su mbito particular. El artculo 4 de la
Ley

Orgnica

del

Poder

Ejecutivo

establecer

que

son

el

subconjunto de polticas nacionales que afecta una actividad


econmica y social especfica pblica o privada. Y se aprueban
por Decreto Supremo.

Polticas multisectoriales: son aquellas que son influidas por


varios sectores, cada uno en su mbito de aplicacin. As, por
ejemplo, la seguridad nacional est confiada a un sector
(Defensa), mientras que las polticas de seguridad en el transporte
interprovincial estn coordinadas por Interior y Transporte.

Polticas

transectoriales:

cuando

se

encuentran

transversalmente en los diferentes sectores del gobierno, como es


el caso de la poltica ambiental o de la poltica de equidad de
gnero.

Polticas nacionales: son las que tienen eficacia a nivel nacional,


como las polticas de Defensa e Interior. El artculo 4 de la Ley
Orgnica del Poder Ejecutivo las define como aquellas que

definen los objetivos prioritarios, los lineamientos, los contenidos


principales de las polticas pblicas, los estndares nacionales de
cumplimiento y la provisin de servicios que deben ser alcanzados
y supervisados para asegurar el normal
actividades

pblicas

privadas.

Las

desarrollo de las

polticas

nacionales

conforman la poltica general de gobierno. Se aprueban por


Decreto Supremo.

Polticas regionales: se aplican al espacio de la jurisdiccin,


tales como las polticas de la minera artesanal.

Polticas

locales:

son

las

que

corresponden

las

municipalidades, como es el caso de las polticas de gestin de


residuos slidos.

2.2.

LOS TIPOS DE ACTORES


En la perspectiva adoptada para analizar a los actores de las polticas
pblicas, lo primero que proponemos es identifi car y delimitar el
espacio en el cual los actores van a intervenir. En el interior de este
espacio, podremos distinguir a los actores de las polticas pblicas en funcin de
su carcter pblico, es decir los actores poltico-administrativos, con
estatuto de tales, o de su carcter no pblico, es decir los actores que
pertenecen a las esferas que denominamos socio-econmica y sociocultural.

Los actores privados pueden disociarse en grupos-objetivo (actores cuyo


comportamiento se define polticamente como la causa (in)directa del
problema), beneficiarios finales de una poltica pblica (actores que
sufren los efectos negativos del mencionado problema y cuya situacin
pretende mejorarse a travs de la intervencin pblica)y grupos terceros ,
afectados de manera indirecta por la poltica pblica, ya sea de manera
positiva (= beneficiarios), o de manera negativa (afectados), reuniendo
por tanto ambas categoras a todos los actores cuya situacin personal
se ve modificada por la poltica pblica an cuando la misma no los
hubiera identificado ni como grupos-objetivo ni como beneficiarios
finales. Los tres gran-des tipos de actores mencionados constituyen lo
que denominamos el tringulo de los actores.

a) Lo s a c t o r e s p b l i c o s
Si asumimos que un denominador comn a las polticas pblicas es
el

estar

constituidas

habitualmente,

llevan

por
a

un
cabo

conjunto
los

de

actores

actividades
pblicos,

que,

resulta

indispensable definir, de manera lo ms precisa posible, las


caractersticas que permitan diferenciar a los actores pblicos de los
actores privados. Por otro lado, la definicin de los actores pblicos
nos debera permitir distinguir una poltica pblica de las
polticas

que

hemos

califi cado

como

corporativas

privadas. Para hacerlo, creemos que resultara poco pertinente


definir los actores a partir exclusivamente de la forma jurdica que
tengan los actos que producen. Durante mucho tiempo los actos
administrativos se han considerado como el elemento bsico que definira
formalmente la actividad pblica. La convocatoria para acudir a un
juicio, la declaracin de impuestos, o el permiso de construccin para
iniciar unas obras, son ejemplo de ellos. Toda vez que se
fundamentan en la ley, tales actos administrativos deber ser
conformes a la misma y pueden ser objeto de control judicial por
parte de un tribunal administrativo. Sin embargo, puede ocurrir que,
de manera completamente legal, los actores pblicos escapen al

control de la jurisdiccin contencioso administrativa. El inters que el


Estado puede tener en actuar fuera del estricto marco del derecho
pblico es evidente .Al actuar en la esfera del derecho privado, el
Estado se sustrae a los lmites que impone el respeto a los principios
de la actuacin administrativa (por ejemplo la necesidad de una base
legal, la igualdad de trato, la proporcionalidad) y del derecho pblico
que la rigen. Esta huda del derecho pblico lleva al Estado y a las
instituciones pblicas a adquirir acciones en sociedades annimas, a
crear fundaciones regidas por el derecho privado o, incluso,
sociedades de economa mixta, asocindose con actores privados.
Actualmente, tanto en Francia como en Suiza y Espaa, cada vez son
ms las organizaciones que llevan a cabo funciones pblicas usando
las vas que ofrece el derecho privado. Se trata, por ejemplo, de
organizaciones que generan bienes o servicios para la poblacin o
las empresas en los sectores de la energa , las telecomunicaciones o
los transportes (SNCF, Aena, CFF-SA), ola sanidad (bajo formas de
conciertos entre administracin y operadores priva-dos). En un
mbito ms local, algunas sociedades proveen servicios ambientales
(empresas de incineracin de residuos domsticos, servicios de
distribucin de agua, etc.), de transportes (sociedades locales de
transportes o de promocin de viviendas, empresas concesionarias,
etc.), o de muchos otros tipos (actividades deportivas, culturales,
sociales.
Al

servirse

del

derecho

privado,

el

Estado

las

diferentes

instituciones pblicas pueden sustraerse con xito a los controles


administrativo y judicial. Sin embargo, no por ello dejan de intervenir en
calidad de poder pblico . Por lo tanto, las polticas paraestatales que
se efectan en este marco seguirn siendo polticas pblicas y la
administracin actuar en ellas en tanto que actor pblico. No
obstante, al salir del mbito del derecho pblico, se genera un problema de
control poltico en relacin a las actuaciones de los poderes pblicos. Las decisiones administrativas regidas por el derecho pblico pueden, en principio, ser
objeto de debates parlamentarios especficos, aunque sean competencia del

Ejecutivo. En cambio, los actos de autoridades pblicas que no son decisiones


pblicas en el plano formal, son ms difcilmente controlables por el
Legislativo. En consecuencia, el grado de control poltico efectivo no resulta
un criterio suficiente para definir un actor como pblico o como privado,
particularmente en un periodo de liberalizacin, de desregulacin, de
prestacin privada de servicios pblicos, e incluso de privatizacin de diversos
servicios pblicos (como los casos ya mencionados de telecomunicaciones,
transportes, correo, electricidad y gas).Para

los

actores

polticos

implicados en el juego de poder, la frontera entre actores pblicos y


privados es un elemento importante para la elaboracin de sus
estrategias. Frente a un problema social aun no asumido por el
Estado, los acto-res polticos pueden proponer tanto la introduccin
de una nueva poltica pblica(ms o menos costosa a nivel poltico),
o la puesta en prctica de una poltica corporativa o privada,
acordada con otros actores implicados en el tema .Los ejemplos de
polticas de este tipo son numerosos. Podemos mencionar:

La poltica salarial (contratos colectivos)


La normalizacin voluntaria de las empresas (certifi cacin a

travs de las normas ISO).


Las convenciones acordadas

con

el

sector

bancario

destinadas al control de fondos potencialmente relacionados con el


lavado de dinero o el fraude fiscal

b) Los actores privados


Los actores privados participan tambin en la constitucin y
estructuracin del espacio de una poltica pblica, sin que ello
implique

control

gubernamental

directo

sobre

su

proceder.

Simplificando al mximo la bibliografa disponible al respecto,


podemos detectar dos grandes posiciones: pro-control versus
anti-control (Sabatier, Mazmanian, 1979). Los primeros defienden

la necesidad de reforzar las intervenciones estatales en beneficio de


los actores que padecen los efectos negativos del problema colectivo
que la poltica pblica intenta resolver. Los segundos, por el
contrario, se sitan en la defensa de aquellos cuya libertad de accin
y sus intereses pueden verse limitados por la aplicacin de las
medidas que prev la poltica pblica en cuestin .Proponemos, para
analizar empricamente la formulacin y la implementacin de las
polticas pblicas, distinguir, adems de esos dos grupos de actores
privados a los que llamamos grupos-objetivo y beneficiarios
finales, otro ms al que denominaramos grupos terceros. Los
Grupos objetivo estn compuestos por personas (fsicas o jurdicas) y
organizaciones que agrupan a tales personas, cuyo conducta se
considera polticamente como la causa directa (o indirecta) del
problema colectivo que la poltica pblica intenta resolver. En
consecuencia, las decisiones y acciones de los grupos-objetivo son, o
pueden ser, el destino final de una intervencin concreta por parte
de los poderes pblicos. La poltica pblica correspondiente les
impone

obligaciones

les

confiere

derechos

(por

ejemplo

autorizacin para construir, prohibicin de trabajar de noche, subvencin


agrcola, lmites de velocidad en carretera, etc.). El legislador y/o la
administracin consideran que a travs de tales medidas los gruposobjetivo modificarn su conducta y, por tanto, el problema colectivo
que ha sido el motivo de la puesta en marcha de la poltica podr
resolverse o mejorar. Los beneficiarios finales comprenden las
personas (fsicas o jurdicas) y las organizaciones o entidades
que las agrupen, a quines el problema colectivo afecta
directamente, sufriendo sus efectos negativos. Tales actores pueden
esperar, como resultado de la ejecucin eficaz de la poltica pblica,
una

(eventual)

mejora

de

su

condicin

econmica,

social,

profesional, ambiental, etc. Los beneficiarios finales son, pues, los


actores que pueden beneficiarse, en menor o mayor grado y de
acuerdo con los objetivos de la poltica en cuestin, de la modificacin
en la conducta de los grupos-objetivo. Casi siempre los individuos que
componen este grupo de actores son ms numerosos y difciles de

movilizar y de organizar que los grupos-objetivo, ya que las


consecuencias previsiblemente positivas que pueden derivarse de la
poltica no se han alcanzado an, o bien sus potenciales benefi cios se
van a difuminar entre colectivos muy amplios (como ocurre
por ejemplo con las poltica encaminadas a reducir la contaminacin
atmosfrica)Por ltimo, los grupos terceros incluyen el conjunto de
personas (fsicas y jurdicas) y las organizaciones que representan los
intereses de tales personas, quienes, sin que la poltica pblica les
est directamente destinada, ven como su situacin individual y/o
colectiva puede modificarse de manera ms o menos permanente.
Tal modificacin puede tener un carcter positivo o negativo. En el
primer caso, las personas son definidas como beneficiarios, en
ocasiones involuntarios, de la ejecucin de la poltica pblica; por
otro lado, el trmino afectados se aplica a los grupos de personas a
quienes

la

poltica

impacta

de

manera

negativa.

Estas

dos

subcategoras de actores tendern ya sea a apoyar ya sea a


oponerse a la poltica pblica que modifica indirectamente su
situacin, lo que les puede llevar a formar coaliciones con los
beneficiarios finales (en el caso delos beneficiarios) o con los gruposobjetivo (en el caso de los afectados).Para

ilustrar

nuestra

aproximacin al tema, podemos presentar algunos ejemplos


tipo de actores de polticas pblicas:

Los

grupos

objetivo

de

l a poltica

ambiental

acostumbran a ser los causantes de contaminacin (industriales,


artesanos, agricultores...) cuyas emisiones contaminantes se
busca reducir; los beneficiarios finales son todos aquellos cuyo
medioambiente

es

afectado

por

las

diferentes

fuentes

de

contaminacin de un lugar (seres humanos y entornos naturales);


los beneficiados son los industriales que desarrollan nuevas
tecnologas menos contaminantes (eco-industrias), y los afectados son
quienes

ya

no

pueden

comercializar

sus

tecnologas

contaminantes o los consumidores quienes en algunos


casos debern pagar algo ms por determinados productos.

L o s g r u p o s - o b j e t i v o d e l a poltica agrcola son, de


acuerdo con la frmula utilizada en la mayora de los pases
europeos,

los

agricultores

cuyos

productos

estn

subvencionados; los beneficiarios finales son los consumidores que


disfrutan de precios ms bajos; los beneficiados son las industrias
agroalimentarias, y los afectados son los ecologistas que ven el
medioambiente degradarse debido a las prcticas agrcolas
intensivas, los agricultores a pequea escala cuya produccin no
est subvencionada, as como los terceros pases quienes
importan productos que compiten de manera artificial con su produccin
domstica debido al dumping que representa la subvencin que
reciben los agricultores europeos por sus producciones.

L o s g r u p o s - o b j e t i v o d e l a p o l t i c a d e lucha contra
el paro
Son las empresas que deben contratar; los beneficiarios finales
son los desemplea-dos susceptibles de ser contratados; los
beneficiados son las agencias o empresas de empleo que
intervienen como intermediarios en el mercado de trabajo, y los
afectados son aquellos que ven sus ingresos limitados por las alzas en
los impuestos que financian, al menos parcialmente, las medidas
de lucha contra el desempleo.