499

Etiki kodeksi i etika javnih slubenika

Gordana Mareti*
UDK
35.08:17
Review scientific article / pregledni znanstveni rad
Received / primljeno: 16. 10. 2012.

Analiziraju se etike mjere za hrvatske dravne slubenike

nakon 1990. Panja je usmjerena na normativne i organizacijske aspekte koji ukljuuju tri mjere: zakonodavni okvir,
Etiki kodeks i tijelo za etiku. Prati se razvoj legislative i
evaluira njegova primjena u praksi te ukazuje na nedostatak vrijednosne dimenzije u sadraju hrvatskog Kodeksa.
Raspravlja se o ulozi, ovlastima i poslovima Etikog povjerenstva, povjerenika za etiku u sredinjim tijelima dravne
uprave i Odjela za etiku pri Ministarstvu uprave. Daju se
prijedlozi za poboljanje etikih mjera u dravnoj slubi.
Prikazuje se i komparativna situacija u zemljama bive Jugoslavije te nastanak, donositelje i sadraj etikih kodeksa proizalih iz zajednike upravne tradicije. U zakljuku
se istie da su zakoni i kodeksi kao etike mjere sami po
sebi nedovoljni ako nisu internalizirani od onih koji ih primjenjuju i na koje se primjenjuju. Etike kodekse ne treba
poistovjeivati s pravnim propisima koji poivaju na mehanizmu prisile i sankcija niti bi ih trebala donositi zakonodavna i izvrna tijela, ve sami javni slubenici kao odraz
internaliziranih vrijednosti i naela.
*

Dr. sc. Gordana Mareti, izvanredna profesorica na Katedri za upravnu znanost

Pravnog fakulteta Sveuilita u Zagrebu (associate professor at the Chair of Administrative
Science, Faculty of Law, University of Zagreb, e-mail: gordana.marcetic@pravo.hr)

500

Kljune rijei: etika, dravna sluba, etiki kodeksi i kodeksi

ponaanja, Hrvatska, zemlje na podruju bive Jugoslavije

1. Uvod
U posljednje vrijeme mnogo se govori i pie o etici u javnoj upravi, osobito
s obzirom na negativne i neeljene posljedice upravnih reformi koje su u
brojnim zemljama provoene pod utjecajem doktrine novog javnog menadmenta, a koja je prouzroila mnoge etike dileme i dovela u pitanje
tradicionalne vrijednosti na kojima je poivala javna uprava. Situacija u
javnoj upravi odraz je ire slike suvremenog drutva obiljeenog svojevrsnom konfuzijom i vrijednosnom dezorijentiranou te prenaglaavanjem
materijalnih aspekata ivota na tetu moralnih. iroko rasprostranjena
korupcija i neetiko ponaanje pojavljuje se u javnim upravama mnogih
zemalja. Dakako, ne u istom stupnju i opsegu. Postoje zemlje u kojima je
korupcija vrlo niska ili gotovo nepoznata (kao u Finskoj, Danskoj ili Novom Zelandu), dok je drugdje (osobito na afrikom kontinentu i u nekim
tranzicijskim zemljama) zahvatila gotovo sve pore ivota.1
Iako korupcija proizvodi dramatine posljedice, ona je samo jedan od nebrojenih oblika devijantnih i neetinih ponaanja javnih slubenika i politiara koja sve vie zaokupljaju panju javnosti. Porast brige i interesa za
podruje etike manifestirao se na razini izgradnje institucija, legislative i
znanstvenih istraivanja. Institucionalni i zakonodavni interes za etiku postao je globalni fenomen (UN, 1997: 4) koji se manifestirao kroz usvajanje mnogobrojnih organizacijskih i normativnih mjera za suzbijanje korupcije, zatitu integriteta javne slube i promicanje profesionalnog ponaanja
na etikim temeljima. Gotovo sve javne organizacije poele su donositi
etike kodekse, a institucionalni aranmani, kao to su uredi za prevenciju
ili nadzor neetinog ponaanja, poeli su se svugdje pojavljivati (ibid., 4).
Dok je rapidni razvoj etike industrije u zapadnom svijetu (Lewis and
Gilman, u: Palidauskaite, 2006: 35) zapoeo usporedo s menaderskim
zahvatima u tradicionalnu strukturu i funkcioniranje javne uprave, u postsocijalistikim zemljama tek se poetkm milenija zapaa pojaan interes

1
Statistike uobiajeno pokazuju niu prisutnost ove pojave u razvijenim zapadnim
zemljama nego u zemljama u razvoju i postsocijalistikim zemljama, to upuuje na suprotnu korelaciju sa stupnjem ekonomskog razvoja, premda i u razvijenim zemljama uoavamo
odreene negativne trendove.

501

za etiku i etiko ponaanje javnih slubenika. Od sredine 1990-ih poinju

se donositi zakoni o dravnim i javnim slubenicima, antikorupcijske strategije i mjere, zakoni o sprjeavanju sukoba interesa, a potom i etiki kodeksi i kodeksi ponaanja. Veina kodeksa u postsocijalistikim zemljama
pojavila se nakon 2000-ih, kao donekle noviji fenomen na temelju kojih
novoutemeljene demokracije izgrauju nove upravne tradicije (Palidauskaite, 2006: 36).2
U ovom e se radu analizirati etike mjere za hrvatske dravne slubenike
nakon 1990-e. Fokus je na institucionalno-normativnim i organizacijskim
aspektima, koji ukljuuju tri povezane mjere, preporuene od OECD-a:
efektivan zakonodavni okvir, izvedivi etiki kodeks i koordinativno tijelo za etiku. Ukratko e se prikazati i komparativna situacija u zemljama
bive Jugoslavije s pregledom nastanka, donositelja i sadraja etikih kodeksa s obzirom na to da su novonastale drave i Hrvatska proizale iz
istih povijesnih okolnosti i dijele zajedniku upravnu tradiciju. Na temelju
provedene analize legislative te rasprave o ulozi, ovlastima i poslovima
Etikog povjerenstva za dravne slubenike, povjerenika za etiku u sredinjim tijelima dravne uprave i Odjela za etiku pri Ministarstvu uprave
RH izradit e se prijedlozi za poboljanje etikih mjera u hrvatskoj dravnoj slubi. Uz komparativnu i institucionalno-normativnu analizu, u radu
e se koristiti deskriptivna i statistika metoda (uz tablini prikaz), kao i
metoda promatranja, koja je omoguena injenicom da je autorica teksta
predsjednica Etikog povjerenstva za dravne slubenike RH od dana njegova osnivanja.
U pozadini cijele analize stoji nekoliko pitanja: to je, zapravo, etika i koja
je njezina svrha u javnoj upravi? Na koji nain i je li uope mogue usmjeravati i/ili regulirati etiko ponaanje javnih slubenika i dunosnika? Treba li etika pravila podvoditi pod domenu prava i legislative ili je rije o
moralnoj kategoriji koja iskljuuje pravnu regulaciju?3 Drugim rijeima,
ako etika pravila slubenik doivljava kao autonomna, znai li to da iza
njih ne treba stajati pravno pravilo ni izvanjska prisila? Na koncu, i u od2

Palidauskaite je meu prvim autorima koja je izradila komparativnu studiju etikih

kodeksa i kodeksa ponaanja za javne slubenike te nacrta dokumenata koji u to vrijeme jo
nisu bili usvojeni, u deset zemalja srednje i istone Europe. Komparirala je kodekse Estonije (1999), Bugarske (2000), Latvije /Letonije/ (2000), eke (2001), Makedonije (2002),
Poljske (2002), Albanije (2002), Slovake (2002), Rumunjske (2003) i Litve (2003) (vidi
Palidauskaite, 2006: 3548).
3
Zahvaljujem profesoru Kopriu to me je tijekom jednog razgovora o ovom radu potaknuo na razmiljanje problematizirajui pitanje sukoba koncepcija s jedne strane pristup
propisa, a s druge strane pristup etike prosudbe.

502

nosu na sva navedena pitanja, koja je svrha, uloga i doseg etikih kodeksa
i kodeksa ponaanja za javne slubenike? iri odgovori na ta pitanja mogu
se kretati u razliitim pravcima i obuhvaaju mnoge aspekte koji prelaze
okvir ovog rada te ih treba razumjeti kao doprinos kasnijim analizama i
raspravama koje e se voditi u ovom podruju.

2. Etika i javna uprava

Suvremeni filozofi uobiajeno klasificiraju etike teorije u tri temeljne
skupine. U prvoj skupini su metaetike teorije koje istrauju fundamentalna pitanja, odakle dolaze etika naela i to ona znae. One se usmjeravaju na univerzalne istine, volju Boga, ulogu razuma u etikom prosuivanju i na meusobno znaenje etikih pojmova (Androniceanu, 2009:
20). Za razliku od njih, normativna etika usmjerava se na praktina pitanja
koja proizlaze iz moralnih standarda koji reguliraju dobro i loe ponaanje
(kao to su stjecanje dobrih navika, izvravanje dunosti, posljedice naeg
ponaanja prema drugima, i slino), dok se primijenjena etika bavi specifinim, kontroverznim pitanjima pobaaja, edomorstva, prava ivotinja,
zatite okolia, nuklearnog rata, smrtne kazne, itd. (ibid., 20).
ini se ipak da razgranienje izmeu posljednjih dviju skupina nije potpuno jasno te da bi se svaka etika teorija koja se ne bavi metaetikim
pitanjima, ve praktinom primjenom opih vrijednosti i naela, mogla
smatrati primijenjenom etikom. Bilhim i Neves navode da studije iz primijenjene etike implementiraju ideje i teorije iz openitih etikih studija
koje se bave dobrim i ispravnim ponaanjem ... na specifine okolnosti i
probleme neke profesije ili struke (Bilhim i Neves, u: Pevkur, 2007: 17),
a standardne filozofske tehnike koriste u svrhu definiranja, razjanjenja i
ureenja specifinih etikih pitanja u tim podrujima (ibid, 17). U tom se
smislu i etika javne uprave uglavnom smatra granom praktine ili primijenjene etike (Pevkur, 2007: 17).
Unato velikom zanimanju za podruje etike u javnoj upravi, vrlo malo
autora istrauje prikladnost pojedinih filozofskih etikih teorija u odnosu na etiku javne slube, a filozofski pristupi etici javne slube malo se
ili uope ne koriste u etikim analizama djelovanja javnih slubenika. U
fokusu interesa nalazi se institucionalno-normativna regulacija ponaanja,
o emu svjedoe mnoge antikorupcijske strategije i mjere za sprjeavanje
neeljenog ponaanja te masovna produkcija etikih kodeksa i kodeksa
ponaanja javnih slubenika.

503

2.1. to je etika
Pojam etika pripada skupini pojmova koji izmiu konkretnoj i jednoznanoj definiciji. Kroz cijelu povijest ljudskog roda filozofija i druge
drutvene znanosti tragaju za odreivanjem tog pojma, svaka iz svoje perspektive i ovisno o vremenu i kulturi u kojoj su se razvijale. Iako je rije o
pojmu koji evoluira, neka su pitanja oduvijek zaokupljala panju istraivaa. Meu njima je pitanje odnosa izmeu pojma etike i pojma morala. Je
li rije o ekvivalentnom pojmu ili se oni razlikuju? Nadalje, treba li etiku
promatrati s psiholokog aspekta, odnosno je li rije o vlastitom, autonomnom odabiru ponaanja i djelovanja, ili je treba gledati kao socijalnu
kategoriju, a etiko ponaanje kao ono koje je prihvatljivo u odreenoj
zajednici? Iz toga proizlazi i daljnje pitanje. Odakle proizlazi etika i etiko
ponaanje, iz boanskog i/ili duhovnog autoriteta, bitka, due, ovjekova
osjeaja o dobru i zlu, ili iz drutvenih normi, konvencija i obiaja? U
prvom sluaju, ona su vjena, nepromjenjiva i apsolutna, a u drugom sluaju su zemaljska i, kao takva, podlona promjenama ovisno o vremenu
i prostoru u kojem nastaju.
U rjenicima se etika uglavnom definira kao nauka ili uenje o moralu
(primjerice, Klai, 1972: 372; etika /gr. thos obiaj, navada, znaaj,
ud/ nauka o moralu; itd.) ili kao pridravanje moralnih pravila, moralna
filozofija i sl. (Pusi, 2007; 99, Androniceanu, 2009: 20). S druge strane,
moral se u hrvatskim rjenicima (lat. mos, moris obiaj) prije definirao
kao skup pravila odreenog drutva ili drutvene klase o sadraju i nainu meusobnih odnosa ljudi i ljudskih zajednica (Klai, 1972: 872), ili,
u suvremenijem obliku, kao ukupnost naela o sudovima, ponaanju i o
odnosima meu ljudima koja se nameu savjesti pojedinca i zajednice, a u
skladu s opim pojmovima o dobru (Ani, u: Pusi: 2007: 510).
Androniceanu navodi da se razlika izmeu etike i morala moe promatrati
analogno konverzaciji. Ako etika odgovara na bazino pitanje (koje je postavio jo Sokrat u staroj Grkoj): to netko mora uiniti?, moral je glas
u toj konverzaciji. Taj glas moe biti kranski, islamski, budistiki itd.,
odnosno on pripada tradiciji ili teoriji koja postavlja okvir unutar kojeg se
moe kontemplirati i odgovoriti na to pitanje (ibid., 21). To bi upuivalo
na to da je moral drutvena kategorija, a etika individualna.
I Pusi istie da je moral stvar odnosa meu ljudima, on se odnosi na ponaanje pojedinca koje ukljuuje donoenje i izricanje sudova o vlastitom i
tuem ponaanju; njegov sadraj je usvojen od pojedinca, internaliziran, a
to znai da djeluje putem savjesti, odnosno osjeaja krivnje (Pusi, 2007:
99100). Iz toga proizlazi da je mehanizam emocija glavni izvor obvezu-

504

jueg djelovanja morala, pa moralni izriaji sadre esto izraze koji se odnose na emocionalno znaajne opreke, kao to je dobro i zlo, tovanje i
prijezir i slino (ibid., 99100). Moral orijentira ponaanje ljudi pomou
naela odnosno vrijednosti koja su konkretizirana u moralnim normama.
On, kao i pravo, predstavlja drutveni regulativni sustav budui da regulira
ponaanje ljudi stvaranjem i stabilizacijom opih oekivanja u odnosu na
njihovo ponaanje, no, za razliku od prava, motivacija pridravanja tih
normi nije ista. Kod prava i konvencije sankcija je izvanjska (ptidila ili (ne)
odobravanje okoline), dok je kod morala unutarnja (osjeaj krivnje i glas
savjesti) (ibid., 100101, 109).
Slino njemu, i Peri navodi da su pravo i moral vrlo srodne socijalne norme, ali i da se u filozofiji prava previe naglaava, kao differentia specifica
izmeu njih, da je moral podruje autonomije, a pravo heteronomije. Po
njegovu miljenju, pravo je zajedniko podruje autonomije i heteronomije, a kod morala se takoer mogu utvrditi i elementi heteronomije. Takoer, one se meusobno i isprepleu. Pravni sustav u svome sadraju ima
mnogo normi koje upuuju na moralne obaveze i nalau moralnu ocjenu
nekog ponaanja (Peri, 1996: 195, 209). S druge strane, moralni osjeaj nadopunjuje, zamjenjuje ili gospodari katkad nad pravnom svijeu
(ibid., 209).4 Iako je jasno da crta razgranienja nije uvijek sasvim jasna,
nema dvojbe da iza pravnih pravila stoji prijetnja dravnim monopolom
prisile, dok kod moralnih to nije sluaj.
Moda se moe razmiljati u smjeru da pravo i moral imaju zajedniko
ishodite u apsolutnoj vrijednosti pravednosti? Pusi je definira kao vrijednost koja u regulaciji povezuje autoritet zajednice kao nosioca ideala
pravednosti, a time i legitimnog regulatora, s idealnim odnosima meu
pojedincima, pravednim odnosima (Pusi, 1989: 215), a prvi pristup njezinoj analizi polazi od pojma osjeaja pravednosti, odnosno intuitivnog
kriterija na temelju kojeg ovjek moe razlikovati pravedno od nepravednog. Meutim, odakle dolazi taj osjeaj pravednosti? Vjerojatno iz procesa
internalizacije pravila postavljenog od autoriteta zajednice, koje su pojedinci, u procesu socijalizacije, usvojili kao osobni kriterij ponaanja (ibid.,
215216). U tom smislu moralna pravila openito mogu se promatrati
kao internalizirana drutvena pravila to ih pojedinci doivljavaju kao
izraz odreenih osnovnih i od njih samih u naelu prihvaenih vrijednosti

4
Ljudske djelatnosti nisu motivirane samo prisilom ili obeanjem nagrade, ve se
mnoge od njih obavljaju iz ljubavi i osjeaja dunosti. Znai li to u konanici da moral
latentno i diskretno gospodari nad pravom, pa da, prema tome, pravo nije niti najstarija niti
najvanija drutvena norma? (Ibid., 195).

505

(Pusi, 2002: 148), a etika javnog slubenika kao skup drutvenih pravila
koje je slubenik usvojio kao svoj osobni kriterij ponaanja s obzirom na
svojstvo javnog slubenika (ibid., 247).
Meutim, sama po sebi, vrijednost pravednosti ne daje odgovor na pitanje koje pravilo ponaanja ili stav drutva treba slijediti ako pojedinac
internalizira pravednost u svoj vrijednosni sustav. Mi trebamo naelo
pravednosti da nam pokae primjer djelovanja koji odraava pravednost
kao vrijednost (Gillman, 2005: 10). Primjerice, opi oblik naela pravednosti je: Postupaj s jednakima jednako, a s nejednakima nejednako
(Cooper, u: ibid., 10). Razlikovanje toga dvoga postavio je Bentham jo
u 18. stoljeu, navodei da je naelo opi zakon ili pravilo koje usmjerava ponaanje ili odluivanje, dok su vrijednosti tenja za idealnom moralnom dravom (Bentham, u: ibid., 10). Drugim rijeima, vrijednosti
podrazumijevaju ope moralne obveze, dok su naela etika situacija ili
ponaanja koja oekujemo. Stoga, u odnosu na temu kojom se bavi ovaj
rad, treba naglasiti da etiki kodeksi sadravaju vrijednosti, a nerijetko
se u njima nalaze i pravna pravila, no kljuni elementi efektivnih kodeksa
su jasna artikulacija naela koja proizlaze iz tih vrijedosti (Gillman,
2005: 10).

2.2. Znaajke etikih kodeksa i kodeksa ponaanja

u javnoj upravi
Etiki kodeksi su pojava starog datuma. Nalaze se u temelju religijskih tradicija i graanskih kultura. Mojsijev dekalog (deset zapovijedi) predstavlja
idejnu vodilju za judaizam, kranstvo i islam, dok je Periklov Atenski kodeks potporanj politike i kulture antike Grke. Uobiajeno se sastoje od
obveza i opomena, ali i vizija o tome za to bi se pojedinci i drutvo trebali
boriti i to bi trebali postii, pa ih ne treba pogreno smatrati samo dijelom zakonodavstva ili opim tenjama, ve jednim od najvanijih iskaza
graanskih oekivanja (Gilman, 2005: 3).
U suvremenoj literaturi esto se naglaava razlika izmeu etikih kodeksa,
kodeksa ponaanja te kodeksa normi i pravila kojima se ureuje ponaanje
slubenika. Etiki kodeksi navode kljune vrijednosti i naela. Oni su openitog su karaktera, uglavnom su vrlo apstraktni i ne bave se pitanjima primjene postavljenih vrijednosti u konkretne situacije. Suprotno tomu, kodeksi ponaanja postavljaju specifine standarde ponaanja koji se oekuju
u konkretnim i stvarnim situacijama. Oni pokazuju kako odreena naela
i vrijednosti treba primijeniti u praksi i pokuavaju predvidjeti i sprijeiti

506

odreena neprihvatljiva ponaanja (Gilman, 2005: 1416; Whitton, 2001:

3). Ako kodeksi ponaanja opisuju djelovanja na radnom mjestu, etiki
kodeksi su generalni vodii za odluivanje o tim akcijama (Nordlund, u:
Androniceanu, 2009: 43). Najvii stupanj konkretnosti imaju kodeksi normi
i pravila koji postavljaju zahtjeve u pogledu ponaanja slubenika i navode
sankcije u sluaju povrede tih zahtjeva (Moilanen, 2007: 3). Meutim, u
praksi mnogi kodeksi ponaanja pokazuju karakteristike etikih kodeksa i
vice versa te variraju opsegom, od minimalistikih do vrlo opsenih.
Kodeksi imaju razliite oblike. Po Kernaghanu, etiki kodeksi mogu biti
pisani u formi deset zapovijedi ili justinijanskog kodeksa,5 ovisno o
openitosti i limitiranosti ili specifinosti i obuhvatnosti njegova sadraja.
Kodeksi deset zapovijedi sadravaju kratke izjave o temeljnim etikim
vrijednostima i naelima koje slubenici moraju usvojiti i potovati, izostavljajui odredbe o nainu primjene i provedbe kodeksa. Justinijanski
kodeksi su dui dokumenti koji specifinim jezikom detaljno ureuju etiko ponaanje i pravila ponaanja slubenika te sadravaju odredbe o nainu provedbe kodeksa (Kernaghan, 1980: 212). Teorijski gledano, moglo
bi se oekivati da e etiki kodeksi u kojima se navode kljune vrijednosti
i naela imati formu deset zapovijedi, a da e detaljniji i konkretniji kodeksi ponaanja biti doneseni u obliku justinijanskog kodeksa. U praksi
se, meutim, i etiki kodeksi i kodeksi ponaanja pojavljuju u obje forme
te su mnogi od njih smjeteni na nekoj toki kontinuuma izmeu tih dvaju
osnovnih tipova.
U obje vrste kodeksa nerijetko se nailazi na odreene terminoloke neodreenosti koje proizlaze iz nedovoljne razgranienosti pojmova vrijednosti i naela. Tako se pojavljuju izrazi poput kljune vrijednosti ili
konkretne vrijednosti (Gilman, 2005: 10), a da zapravo nije rije o vrijednostima, ve se eli uputiti na neko naelo. Primjerice, u kodeksu se
spominje vrijednost integriteta, a onda se ta vrijednost proizvede u naelo:
Ne koristite se javnom dunou za privatne svrhe (ibid., 10). Unato
nedovoljnoj pojmovnoj odreenosti vrijednosti i naela, u veini zemalja
vidljivo je razlikovanje tih kategorija u pravnim tekstovima. Primjerice, u
kodeksima zemalja lanica Europske unije ope vrijednosti koje se odnose
na javne slubenike u pravilu ukljuuju: (1) uinkovitost, (2) objektivnost,
(3) tehniko znanje, iskustvo i profesionalizam te (4) jednakost, merit i
sposobnost (EU/Es, 2010: 10).

5
Analogija na Mojsijevih deset zapovijedi i kodifikaciju rimskog prava (Corpus iuris
civilis) koju je napravio bizantski car Justinijan I. (op.a.).

507

Kako bi pomogle dravama u borbi protiv korupcije i podizanju etikih

standarda javnih slubenika, mnoge meunarodne organizacije poele su
od sredine 1990-ih donositi razliite preporuke i nacrte etikih kodeksa koje su predlagale dravama na usvajanje. Tako su Ujedinjeni narodi 1996. donijeli Meunarodni kodeks ponaanja za javne slubenike kao
sastavni dio tadanje Rezolucije protiv korupcije.6 OECD je 1998. donio
Preporuku o unapreenju etikog postupanja u javnom slubama i temeljnim
etikim naelima u javnim slubama,7 a Vijee Europe je 2000. donijelo Kodeks ponaanja javnih slubenika.8 Dok UN i Vijee Europe nude primjere,
odnosno modele kodeksa koje predlau dravama na usvajanje, OECD je
usvojio pristup deset zapovijedi donijevi preporuku koja se sastoji od
12 naela koja se moraju potovati prilikom donoenja etikih kodeksa ili
kodeksa ponaanja (Mareti i Manojlovi, 2011: 7071).9

3. Etiki kodeksi i kodeksi ponaanja u zemljama

bive Jugoslavije
3.1. Kodeks etike radnika u upravi u SFR Jugoslaviji
iz 1984.
Uvoenje socijalistikog drutvenog ureenja nakon II. svjetskog rata
rezultiralo je naputanjem dotadanje upravne tradicije u veini zemalja
6
International code of conduct for public officials UN Resolution adopted by the general assembly (A/RES/51/610) Action against Corruption, 12. 12. 1996.
7
Recommendation on Improving Ethical Conduct in the Public Service Including Principles
for Managing Ethics in the Public Service, C(98)/70, 23. 4. 1998.
8
Recommendation No.R (2000) of the Committee of Ministers to Member States on codes
of conduct for public officials, 11. 5. 2000.
9
12 naela razvijenih od OECD-a jesu (OECD, 1998): (1) Etiki standardi za javne
slubenike moraju biti jasni, (2) Etiki standardi moraju se odraziti u cjelokupnom pravnom
okviru zemlje, (3) Praktine etike upute moraju biti dostupne svih slubenicima, (4) Javni
slubenici moraju znati svoja prava i obveze, (5) Mora postojati politika volja koja e
ojaati etiko ponaanje slubenika, (6) Proces donoenja odluka mora biti otvoren i transparentan te dostupan javnosti, (7) Komunikacija i suradnja izmeu javnog i privatnog sektora mora biti ureena jasnim uputama, (8) Javni menaderi moraju demonstrirati i provoditi etika naela postupanja, (9) Upravljanje, postupci i praksa u upravnim organizacijama
moraju poticati slubenike na etiko ponaanje, (10) Uvjeti zaposlenja slubenika i tehnike upravljanja ljudskim potencijalima moraju promicati etika naela, (11) U javnoj slubi
moraju postojati odgovarajui mehanizmi odgovornosti i nadzora, (12) Moraju postojati
unaprijed predviene i odreene procedure i sankcije za sve prijestupe.

508

srednje i istone Europe,10 a slubeniki sustavi su transformirani i utemeljeni na naelima marksistiko-lenjinistike ideologije. Ipak, postojale su
odreene razlike izmeu pojedinih socijalistikih zemalja u tom razdoblju. Jugoslavija je imala vru politiziranu verziju tradicionalnog slubenikog sustava do kasnih 1960-ih,11 nakon ega se kontinuirano poela pribliavati upravnoj tradiciji kontinentalne Europe (Verheijen, 1999:
328329, Mareti, 2005: 302, 318).
Jo 1984. Jugoslavenski savez udruenja za upravne znanosti i praksu donio je Kodeks etike radnika u upravi u SFR Jugoslaviji koji je vrijedio na podruju cijele bive drave. Sukladno Kernaghanovoj klasifikaciji moemo
ga svrstati u u kodeks deset zapovijedi budui da je u obliku 16 lanaka
sadravao kratke izjave o fundamentalnim vrijednostima i osnovnim naelima etikog ponaanja. Na neki nain on je imao metaetiki karakter
operirajui univerzalnim vrijednostima te ulogom razuma u etikom prosuivanju i razmiljanju, a umjesto volje Boga (v. t. 2., Androniceanu),
koju nerijetko impliciraju metaetika pitanja, promie gotovo boansku,
svetu ideju samoupravnog socijalistikog ureenja. Zbog toga u posljednjem lanku navodi da e oni koji kre naela postavljena u Kodeksu snositi moralnu odgovornost. Na neki nain taj se akt moe promatrati i kao
moralni kodeks koji ukljuuje vrijednosti na kojima poiva cijela tadanja
kultura i drutvena zajednica.
Prva etiri lanka Kodeksa sadrajno su potvrivala ustavne vrijednosti i
temeljna naela na kojima je poivalo samoupravno socijalistiko ureenje
Jugoslavije, kao to su ljudska prava i dostojanstvo, ravnopravnost i jedinstvo, zatita drutvenog vlasnitva i ostvarivanje samoupravljanja. Nakon
toga slijede tri lanka kojima se promiu naela osiguranja zakonitosti,
javnosti i strunosti u radu uprave te potenog, savjesnog i odgovornog

10
Hrvatska je jo 1923., u sastavu Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca, imala poseban
Zakon o inovnicima i ostalim dravnim slubenicima graanskog reda te Zakon o dravnom
saobraajnom osoblju. Kasnije su oba promijenjena pa od 1931. vrijede Zakon o inovnicima i
Zakon o dravnom saobraajnom osoblju (Krbek, 1932: 135136).
11
Na samom poetku socijalistikog razdoblja zadran je kontinuitet slubenikog
zakonodavstva u obliku saveznog Zakona o dravnim slubenicima iz 1948. (Krbek, 1932:
135136) te kasnijeg Zakona o javnim slubenicima iz 1957. Tek Ustav iz 1963. brie pravnu
razliku izmeu slubenika i radnika pa prestaje vaiti i zakonodavstvo koje mu nije sukladno.
Javni slubenici formalno su preimenovani u radnike u upravi, a njihov status ureuje
se radnim zakonodavstvom (Sevi i Rabrenovi, 1999: 5456). Iako se stavarni status
slubenika nije bitno promijenio, tek Zakon o upravi iz 1978. ponovo uspostavlja distinkciju
izmeu upravnog osoblja i radnika u privredi.

509

obavljanja poslova. U ovu skupinu moe se svrstati i lanak 13. koji se tie
obveze za kontinuiranim strunim usavravanjem.
Pet lanaka upuuju na poeljne oblike ponaanja osoblja, kao to su samostalnost i odgovornost u radu, uvanje ugleda uprave te kolegijalni i
iskreni meuljudski odnosi. U toj se skupini dva lanka istiu svojom specifinou. lanak 11., pod nazivom humanost, naglaava da radnici u
upravi pri obavljanju svojih zadataka moraju uvaavati naela socijalistike humanosti i sprjeavati sve oblike nasilja nad ljudima i organizacijama.
Sljedei lanak, pod nazivom jezik, istie da radnici trebaju njegovati
lijepu pismenu i govornu rije na odnosnom jeziku koji je u upotrebi to
je poeljno traiti i od stranaka zbog slubenog i kulturnog nivoa obavljanja upravne funkcije.
U Kodeksu je vrlo negativno vrednovan birokratizam pa se upuuje radnike u upravi da se bore protiv te pojave, kao i protiv birokratskog ponaanja pojedinca (l. 1.) koje je ocijenjeno kao neustavno, nezakonito i
suprotno etikim naelima (l. 14.). Uz to, kategorino se istie da treba
odluno napustiti stara ponaanja patronstva i laskanja pretpostavljenih
jer ona iskrivljuju realnu istinu i predstavljaju izraz umanjene slobode u
ponaanjima radnika u upravi te da je napredovanje radnika koje nije
rezultat provjerenih i priznatih kvaliteta i uspjeha u radu (l. 14.) suprotno naelima Kodeksa.

3.2. Zemlje bive Jugoslavije nakon osamostaljenja

Nakon raspada socijalistikog drutvenog ureenja SFR Jugoslavija se podijelila na pet drava Bosnu i Hercegovinu, Hrvatsku, Makedoniju, SR
Jugoslaviju (Srbija, Crna Gora i Kosovo) te Sloveniju. Crna Gora se 2006.
mirnim putem odvojila od Srbije, a dvije godine poslije i Kosovo je proglasilo svoju neovisnost od Srbije, pa je tako od bive Jugoslavije nastalo
sedam drava. Novoosnovane drave ule su u razdoblje tranzicije tijekom
kojeg su nastojale prilagoditi svoje institucije viestranakom kapitalistikom sustavu po uzoru na razvijene zapadne zemlje. To je podrazumijevalo
i promijenjenu ulogu drave i javne uprave te transformaciju uloge javnog
slubenika, od lana nomenklature koji lojalno slui voi i partiji, prema
javnom slubeniku koji je na usluzi graanima. No, promjene nisu napredovale eljenom brzinom.
Unato brojnim strategijama, propisima, etikim kodeksima te raznorodnim mjerama za sprjeavanje neetikih ponaanja, situacija u zemljama
bive Jugoslavije nije zadovoljavajua. Javna uprava jo je uvijek ovisna

510

o politici, visoki dravni slubenici nerijetko zlouporabljuju svoje ovlasti,

u odnosu prema graanima kre se naela ravnopravnosti i jednakosti, a
stupanj korupcije meu politiarima i javnim slubenicima je visok 12 (v.
tablicu 1.).
Tablica 1. Indeks percepcije korupcije (Corruption Perception Index
CPI)
2000.

2002.

2004.

2006.

2008.

2010.

BiH

3,1

2,9

3,2

3,2

Hrvatska

3,7

3,8

3.5

3,4

4,4

4,1

Kosovo

2,8

Makedonija

2,7

2,7

3,6

4,1

Crna Gora

3,4

3,7

Srbija

2,7

3,4

3,5

Slovenija

5,5

6,4

6,7

6,4

Izvor: Transparency International Corruption Perception Index (TICPI za svaku pojedinu

godinu).

Iz tablice 1 vidi se da je u razdoblju od 10 godina ostvaren manji progres

u svim zemljama. No, usporedi li se 2008. i 2010., uoljivo je da su i Hrvatska i Slovenija pale na ljestvici (Hrvatska od 4,4 na 4,1, a Slovenija od
6,7 na 6,4). to se tie Hrvatske, taj se rezultat moe staviti u relaciju s
brojnim politikim skandalima i korupcijskim aferama u dravnom i javnom sektoru, koji su otkriveni javnosti u posljednjih nekoliko godina. No
Slovenija, usprkos manjem padu u 2010., jo uvijek ima daleko manji stupanj korupcije od Hrvatske i svih drugih zemalja bive Jugoslavije. tovie,
Slovenija je jo prije deset godina imala najnii rang korumpiranosti meu
svim postsocijalistikim zemljama.13 Izuzme li se Slovenija, Hrvatska i
12
Nedavno istraivanje pod vodstvom I. Kopria, provedeno na uzorku od 150 dravnih slubenika u jugoistonoj regiji (Albaniji, Bosni i Hercegovini, Crnoj Gori, Hrvatskoj,
Kosovu, Makedoniji i Srbiji), pokazuje da 48,6% ispitanika vidi korupciju kao konicu daljnjeg razvoja upravljanja ljudskim potencijalima, 30% njih misli da je rije o problemu umjerene vanosti, dok samo 30% dravnih slubenika ne smatra korupciju ozbiljnim problemom
(Kopri, 2010: 28).
13
Slovenija je 2002. imala indeks korupcije 6,0, a slijedile su je: Estonija (5,6),
Maarska (4,9), Bjelorusija (4,8), Litva (4,8), Bugarska (4,0), Poljska (4,0) itd. Azerbajdan je bio najkorumpiraniji na ljestvici postsocijalistikih zemalja sa indeksom korupcije
2,0 (TICPI, 2002).

511

Makedonija su u 2010. bile najmanje korumpirane zemlje (4,1), slijede ih

Srbija (3,5) i Bosna i Hercegovina (3,2), dok je najvii stupanj korupcije
bio na Kosovu (2,8).
Slino drugim postsocijalistikim zemljama, antikorupcijske akcije bile su
integralni dio institucionalnih, politikih i javnih programa i u zemljama
bive Jugoslavije. U poetku su to bili simbolini pokuaji kojima se trailo podupiranje novih institucionalnih sadraja, da bi se ubrzo pretvorile
u bojna polja suprotstavljenih politikih stranaka koje su se meusobno
optuivale za korupciju. Politizirane akcije, bez zadiranja u bit problema,
imale su uinak potpuno suprotan od onoga koji su takve kampanje trebale proizvesti.
Konkretni koraci protiv korupcije i niskih etikih standarda u dravnoj i
javnoj slubi zapoeli su poetkom novog milenija prvo na politkoj razini,
donoenjem strategija i mjera za suzbijanje korupcije. Slijedile su normativne izmjene i dopune prije svega slubenikog zakonodavstva, koje je
bilo pravnim temeljem za donoenje etikih kodeksa ili kodeksa ponaanja
za dravne i javne slubenike. U svakoj od zemalja utemeljena je posebnim propisima (zakonom ili uredbom) jedna sredinja organizacija, koja je
odgovorna izravno premijeru ili vladi, sa svrhom osiguranja profesionalne,
depolitizirane, transparentne, etine i efikasne dravne slube te uspostavljanja jedinstvenih metoda i standarda upravljanja ljudskim potencijalima u skladu s preporukama EU. Te su organizacije izravno sudjelovale u
pripremi etikih kodeksa. U organizacijskom smislu rije je o samostalnim
agencijama ili o ustrojstvenim jedinicama ministarstava nadlenih za podruje uprave.

3.3. Etiki kodeksi i kodeksi ponaanja

Kronoloki gledano, Makedonija i Kosovo bili su meu prvim zemljama
jugoistone regije koja su zapoele s regulacijom ponaanja dravnih slubenika. Makedonska Agencija za dravnu slubu14 donijela je 2001. Etiki
kodeks za dravne slubenike. Iste godine je Misija UN za Kosovo15 doni-

14

Agencija je osnovana 2000. kao samostalna dravna organizacija na temelju Zakona o dravnim slubenicima (Analytica, 2007: 45),
15

United Nation Interim Administration Mission in Kosovo UNMIK.

512

jela Kodeks ponaanja dravnih slubenika Kosova, kao sastavni dio uredbe
kojom se ureuje dravna sluba Kosova.16
Te je godine i slovenska vlada, na preporuku Vijea Europe, donijela Kodeks ponaanja dravnih slubenika, meutim, taj se kodeks smatrao pravno nevaeim budui da nije bio usvojen u skladu s odredbama Zakona o
dravnim slubenicima, kasnije nije bio mijenjan, niti izloen parlamentu
(Peari, 2011: 404). Tek u travnju 2011., na temelju Zakona o javnim
slubenicima, inovniko vijee, u suradnji sa sindikatima i strunim
udrugama javnih slubenika, donosi Kodeks etike javnih slubenika u dravnim organima i upravama lokalnih zajednica, ali postojei Kodeks ponaanja iz 2001. jo uvijek nije proglaen nevaeim.17
Slijedila je Bosna i Hercegovina (BiH) koja nije donijela jedinstveni kodeks
za sve slubenike na podruju BiH, ve su Agencije za dravnu slubu
svakog od entiteta18 odmah po osnivanju donijele svoje vlastiti kodekse.
Republika Srpska donijela je Kodeks ponaanja dravnih slubenika Republike Srpske 2002., dok je Federacija Bosne i Hercegovine donijela Etiki
kodeks za dravne slubenike u Federaciji Bosne i Hercegovine 2003. Oni,
meutim, nisu obvezujui za slubenike sredinje razine vlasti za koje ne
postoji etiki kodeks ili kodeks ponaanja.
Ministarstvo pravosua Crne Gore donijelo je 2005. na temelju odredbi
Zakona o dravnim slubenicima, a po prethodno pribavljenom miljenju
dravnih slubenika, Etiki kodeks dravnih slubenika Crne Gore.19 Godinu
dana kasnije (2006.) Vlada Republike Hrvatske donosi Etiki kodeks drav-

16
Kosovo ima poseban odjel za dravnu slubu pri Ministarstvu za javnu upravu
(SIGMA, 2006: 4). U sklopu istog ministarstva utemeljen je 2003. uredbom UNMIK-a
Kosovski institut za javnu upravu (Administrative Directions, 2003/25).
17

inovniko vijee u obrazloenju teksta novog Kodeksa stalo je na stajalite da ovaj

Kodeks nije u neposrednoj vezi sa spomenutim Kodeksom Vlade RS te da niti ono, kao
ni sindikati ni strune udruge ne mogu ponititi akt koji je izdao drugi organ. Novi Kodeks
u tom smislu ne moe ponititi ni druge kodekse (npr. u policiji), ali sadrajno zadire u njih
zbog svojeg opeg znaaja.
18
U Bosni i Hercegovini na dravnoj razini postoji Agencija za dravnu slubu Bosne i Hercegovine (RESPA, 2008). Uz to, u Federaciji BiH djeluje Agencija za dravnu
slubu Federacije Bosne i Hercegovine, utemeljena 2003. Uredbom Vlade Federacije BiH
(ADS, 2009). Istovrsna institucija, Agencija za dravnu upravu Republike Srpske, osnovana
je 2002. za teritorij Republike Srpske Zakonom o administrativnoj slubi u upravi RS, kao
samostalan organ koji odgovara Vladi (ADU, 2009). I za teritorij Distrikta Brko osnovana
je posebna organizacijska jedinica za osoblje i plae pododjel za ljudske resurse, sa slinim
zadacima (RESPA, 2008, www.bdcentral.net).
19
Iako je u Crnoj Gori 2004. utemeljena sredinja dravna organizacija Uprava za
kadrove (GOV, 2009), Etiki kodeks donijelo je Ministarstvo pravosua.

513

nih slubenika koji je dopunjen i izmijenjen 2008., da bi 2011. bio donesen

novi kodeks koji je u cijelosti zamijenio onog iz 2006. Na koncu, 2008.
Visoko vijee za dravnu slubu Republike Srbije donosi Kodeks ponaanja
dravnih slubenika Republike Srbije (v. tablicu 2).
Tablica 2. Pregled po godinama i donositeljima etikih kodeksa i kodeksa
ponaanja

Godina
donoenja

Izmjene i
dopune

Donositelj
kodeksa

Naziv
kodeksa
Etiki
kodeks /
Kodeks
ponaanja

BiH
RS / F BiH

Crna Gora

1. RS
2002.

Hrvatska

Kosovo

Makedonija

2006.
2005.

2. F BiH
2003.

2001.

2008.

Ministarstvo Vlada
pravosua
RH

Misija
UN za
Kosovo

Agencija
za dravnu
slubu

2. Agencija
za dravnu
slubu
F BiH

RS
Kodeks
ponaanja
F BiH
Etiki
kodeks

Etiki
kodeks

Etiki
kodeks

Srbija

2001.
2001.

2011.
novi

2004.,
2006.,
2009.
1. Agencija
za dravnu
upravu RS

Slovenija

2004.,
2007.

Kodeks
Etiki
ponaanja kodeks

2008.

2011.
novi

2001.
Vlada RS
2011.
inovniko
vijee

2001.
Kodeks
ponaanja
2011.
Etiki
kodeks

Visoko
vijee za
dravnu
slubu

Kodeks
ponaanja

Izvor: autoriina izrada.

Kao to se vidi iz tablice 2, svi kodeksi doneseni su u posljednjih deset

godina, ali od strane razliitih donositelja. Hrvatska je jedina zemlja u
kojoj je etiki kodeks donijela Vlada, dok je slovenski Kodeks ponaanja
iz 2001., koji je takoer donijela Vlada, de iure i de facto bio nevaei.
Razliiti su i nazivi akata. Dok Srbija i Kosovo reguliraju etiku u drav-

514

noj slubi kodeksom ponaanja, ostale zemlje donijele su etike kodekse.

Pokazuje li nam razlika u nazivima i stvarnu razliku u sadraju tih akata?
Ne nuno. Iako su Crna Gora i Makedonija donijele etike kodekse koji
bi, teorijski gledano, trebali biti naelnog karaktera, oni takoer sadravaju i pravila ponaanja. Nadalje, iako obje zemlje imaju kodekse, makedonski kodeks eksplicitno propisuje svrhu i opa naela, dok crnogorski
ne navodi niti jedno od toga dvoga. Osobito je veliki odmak u sluaju
hrvatskog Etikog kodeksa koji, uz odreena pravila ponaanja, sadrava
i vrlo detaljan opis provedbenih mehanizama, to nije karakteristino za
takav oblik kodeksa.
S druge strane, sadrajne razlike izmeu dvaju kodeksa u BiH odgovaraju i razliitim nazivima. Tako se Etiki kodeks FBiH sastoji samo od
deklaracije najvanijih etikih naela, dok je Kodeks ponaanja koji je
donijela Republika Srpska detaljan. Isto je i sa srpskim Kodeksom ponaanja, koji, uz hrvatski kodeks, jedini regulira i pitanje spolnog uznemiravanja. S druge strane, kosovski kodeks ponaanja iznimno je kratak, ali
koristei se negativnim formulacijama, naznauje zabranjena ponaanja.
Pojedina naela takoer variraju, osim u pogledu dvaju naela: neovisnost, potenje i pravedno postupanje te integritet, koja nalazimo u
svim kodeksima.
arolikost u nazivima i sadraju kodeksa koju nalazimo u zemljama bive Jugoslavije vie je pravilo nego iznimka. Ne postoji konvergencija ni
meu drugim srodnim skupinama zemalja. Primjerice, u anglosaksonskim
zemljama nalazimo i kodekse ponaanja (Australija, Irska, Novi Zeland,
SAD) i etike kodekse (Kanada, Velika Britanija). Iznimno kratak novozelandski kodeks iz 2007.20 i vrlo detaljan kodeks ponaanja SAD iz 2009.21
nimalo ne nalikuju jedan drugome. U nekim kodeksima jasno se navodi
svrha (Kanada, Irska i Novi Zeland), u drugima ne (Australija, SAD i Velika Britanija). Za razliku od drugih, Australija, Kanada i Novi Zeland donijeli su kodekse koji pokrivaju zaposlene u svim javnim slubama. Opa
naela, pak, navode sve zemlje, osim Australije. Itd. (Mareti i Manojlovi, 2011: 7275). Veliku raznolikost kodeksa u nazivima, sadraju, jeziku,

20

Novi Zeland je 2007. donio Standarde integriteta i ponaanja (Standards of Integrity and Conduct) kojim je zamijenjen stari Kodeks ponaanja za javne slubenike. Novi akt
sadrava tekst na jednoj stranici u kojem se navode i objanjavaju etiri temeljne vrijednosti
novozelandske javne slube. Za njega je kasnije, radi lake razumljivosti, izdan vodi pod
nazivom Razumjeti kodeks ponaanja (Mareti i Manojlovi, 2011: 73).
21
Standardi etikog ponaanja zaposlenika izvrne vlasti (Standards of Ethical Conduct for Employees of the Executive Branch).

515

opsegu i dosegu pokazalo je i istraivanje koje je provela Palidauskaite u

10 zemalja istone i srednje Europe (Palidauskaite, 2006: 3548).

4. Mjere za promicanje etikog ponaanja u

hrvatskoj dravnoj slubi
4.1. Razvoj hrvatske javne uprave nakon 1990.
Hrvatska je nakon osamostaljenja prola kroz faze utemeljenja (od 1990.
do 1993.), konsolidacije (od 1993. do 2001.) i europeizacije (nakon 2001.)
(Kopri, 2011: 1012). Prva faza zapoinje stjecanjem neovisnosti o Jugoslaviji. Unato injenici da je Hrvatska poetkom 1990-ih bila u mnogo
boljem ekonomskom i politikom poloaju od veine postsocijalistikih
zemalja pa se moglo oekivati da e voditi u modernizacijskim procesima,
rat izmeu Hrvatske i Srbije te centralistika i autokratska politika stranke
na vlasti unitili su tu mogunost te proizveli veliku tetu upravnom sustavu. U provoenju upravnih reformi prevladavao je politiki voluntarizam,
a politika je imala kljuan utjecaj na personalnu strukturu u upravnim
organizacijama. Dravni slubenici bili su podvrgnuti procesu selekcije
i otputani iz slube prema politikim, nacionalnim i slinim kriterijima,
osobito poetkom 1990-ih. U razdoblju izmeu 1990. do 1992. zaposlenost u dravnoj upravi pala je 17,29%, a u javnim slubama 9,23%, da bi u
kasnijim godinama ponovo dolo do znaajnog poveanja broja dravnih
slubenika (Kopri i Mareti, 2000: 5976).
U fazi konsolidacije dravna i javna uprava razvijaju se u uvjetima etatizacije, centralizacije i politizacije autoritarnog tipa (Kopri, 2011: 12),
a demokratske politike vrijednosti se suzbijaju. Primjetna je nezadovoljavajua razina profesionalizma upravnog osoblja, zanemarivanje upravnotehnikih naela, nedostatak strunih ekspertiza, politizacija upravnih
slubi te instrumentalizacija prava u slubi politike. Nedostatak koordinacije pokuava se nadomjestiti arbitrarnim, ad hoc politikim intervencijama (ibid., 2011: 12), a u politiko-upravnom sustavu prevladava klima
tajnosti (ibid., 2011: 12). U proljee 1999., s poetkom krize na Kosovu, Europska komisija predlae novu sloenu politiku prema zemljama
jugoistone Europe22 u namjeri da pridonese procesu stabilizacije u tim
22
Tu su bile ukljuene Albanija, Bosna i Hercegovina, Hrvatska, Makedonija i SR
Jugoslavija (koja se kasnije razdvojila na tri drave Crnu Goru, Kosovo i Srbiju), a koje su
svrstane pod zajedniki nazivnik zapadnog Balkana.

516

zemljama. U sklopu tog procesa nastaje nova generacija europskih sporazuma nazvanih sporazumi o stabilizaciji i pridruivanju. Najvei napredak
u odnosima izmeu Hrvatske i EU postignut je nakon sijeanjskih izbora
2000. kada je pobijedila lijeva koalicija, to je rezultiralo stjecanjem uvjeta
za pregovore o SAA (Kopri, 2011: 12; Mareti, 2005: 80, 92).
Faza europeizacije zapoinje 2001. s potpisivanjem Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju (Kopri, 2011: 14). Njime se Hrvatska obvezala na
postupno usklaivanje zakonodavstva koje je u mnogim podrujima postalo obvezno, sveobuhvatno i nepovratno (Mareti, 2005: 95). Od tada
europski standardi i formalno postaju relevantni za reformu javne uprave,
Hrvatska odreuje pridruivanje EU svojim glavnim politikim ciljem te
zapoinje razdoblje intenzivnog sudjelovanja EU u reformskim projektima usmjerenim stvaranju pravnog okvira za upravu.
U okviru ispunjavanja politikih kriterija iz procesa pridruivanja 2003.
usvojen je Zakon o sprjeavanju sukoba interesa u obnaanju javnih dunosti
koji je regulirao sukob interesa dravnih dunosnika, nailazei na mnoge
probleme u primjeni.23 U lipnju 2004. Hrvatska dobiva status kandidatkinje za EU nakon ega zapoinje razdoblje provoenja mnogih projekata i programa financiranih od Europske unije i drugih meunarodnih
organizacija. Projekti su bili primarno usmjereni na izgradnju institucija
nunih za ispunjavanje obveza iz Sporazuma kao i harmonizaciju s EU
standardima te usvajanje europske pravne steevine. 2008. usvojene su
Strategija reforme dravne uprave za razdoblje od 2008. do 2011., u kojoj
su naznaeni opi ciljevi i usmjerenje razvoja dravne slube, te Strategija
za suzbijanje korupcije.24 U sklopu antikorupcijske strategije donesene su
posebne mjere koje su se provodile u razliitim podrujima,25 a pozitivan
pomak u promicanju etike i integriteta dravnih slubenika odrazio se i
u izmjenama slubenikog zakonodavstva.26 Iste godine (2008.) uinjene
23

Zakon je pretrpio niz izmjena te je 2011. zamijenjen novim.

24

Prvi Nacionalni program za borbu protiv korupcije usvojio je Hrvatski sabor 2002.,
a trenutano je vaea Strategija suzbijanja korupcije iz 2008. i njezin trei akcijski plan (za
2012.).
25
Meu njima su: sprjeavanje sukoba interesa u obavljanju javnih dunosti, financiranje politikih stranaka, jaanje transparentnosti i pravo na pristup informacijama, javne
financije i javne nabave, upravljanje trgovakim drutvima u javnom vlasnitvu, zatita zvidaa, kao i sprjeavanje korupcije u pravosuu, zdravstvu te znanosti, obrazovanju i sportu
(Mareti i Musa, 2012: 18).
26
Meu ostalim, utvreno je pravo na zatitu slubenika koji prijavi sumnju na korupciju. l. 14.a Zakona o dravnim slubenicima jami anonimnost dravnom slubeniku
koji podnese prijavu zbog sumnje na korupciju odgovornim osobama ili nadlenim drav-

517

su i znaajnije izmjene i dopune Etikog kodeksa za dravne slubenike

koji je formalno bio na snazi od 2006., ali je tek nakon navedenih izmjena
poeo proizvoditi efekte u praksi.
Premda je Hrvatska uinila odreene institucionalne, normativne i organizacijske pomake k sprjeavanju neetikih ponaanja u dravnoj slubi,
u stvarnosti jo uvijek treba mnogo toga uiniti na izgradnji i promicanju
etikih mjera. Prema istraivanju koje je sredinom 1990-ih provela Organizacija za ekonomsku suradnju i razvoj (OECD) u devet zemalja svijeta
najmanje osam kljunih etikih mjera (eksternog ili internog karaktera)
ini okvir tzv. etike infrastrukture: (1) politika predanost prema potenju, (2) efektivan zakonodavni okvir, (3) uinkoviti mehanizmi odgovornosti, (4) izvedivi kodeksi ponaanja, (5) profesionalna socijalizacija
osoblja, (6) podravajui uvjeti javne slube, (7) tijelo za koordinaciju etike i (8) aktivno drutvo (OECD, 1996: 2542). Tekst koji slijedi usmjeren
je na analizu stanja u hrvatskoj dravnoj upravi s obzirom na te mjere, s
naglaskom na njih tri efektivan zakonodavni okvir, izvediv kodeks ponaanja i tijelo za koordinaciju etike.

4.2. Normativna i organizacijska perspektiva

Prvi Zakon o dravnim slubenicima i namjetenicima i o plaama nositelja
pravosudnih dunosti donesen je1994. Njime su ureeni statusni odnosi
dravnih slubenika i namjetenika u postsocijalistikom periodu, ali bez
uvaavanja ve tada definiranih europskih standarda. Godine 2001., koja
je bila svojevrsna prekretnica u pogledu brojnih institucionalno-normativnih reformi, pa tako i onih na podruju slubenikog zakonodavstva,
stupio je na snagu Zakon o dravnim slubenicima i namjetenicima. Nakon
potpisivanja Sporazuma o stabilizaciji i pridruivanju, a u sklopu programa tehniko-financijske pomoi CARDS 2001. i CARDS 2003., koji su
uvedeni kao projekti potpore reformi hrvatske javne uprave i slubenikog sustava, 2005. je donesen novi Zakon o dravnim slubenicima (dalje u
tekstu: ZODS), koji je stupio na snagu 1. 1. 2006. U kasnijim se godinama znaajnim izmjenama i dopunama Zakona 2007., 2008., 2011. (dva
puta) i 2012., vladinim uredbama i drugim podzakonskim propisima pokuavalo ispraviti brojne zakonske neloginosti i praznine, od kojih mnoge
ni do danas nisu rijeene.

nim tijelima. Takoer navodi da taj in ne predstavlja opravdan razlog za prestanak dravne
slube.

518

ZODS je u uvodnom dijelu (lanci 5.8.) naveo etiri naela (naelo zakonitosti i pravne sigurnosti, zabrane diskriminacije i povlaivanja, hijerarhijske podreenosti i odgovornosti za rezultate), da bi kasnije u tekstu
ponovo propisao 11 tzv. naela ponaanja dravnih slubenika (lanci
15.25.) te ih svrstao u I. odjeljak II. poglavlja pod nazivom: Dunosti
dravnih slubenika. Ta se naela (od kojih mnoga to i nisu) odnose na:
(1) obavljanje dunosti i obvezu postupanja u skladu sa zakonima, (2)
zabranu zlouporabe ovlasti, (3) dunost odbijanja ponuenih darova, (4)
zabranu neopravdanog nagraivanja drugih dravnih slubenika, (5) dunost pruanja informacija i obrazloenja o upravnim poslovima, (6) dunost pravodobnog i uinkovitog izvravanja poslova, (7) dunost uvanja
slubene tajne i potovanja privatnosti, (8) dunost strunog postupanja,
(9) dunost prisutnosti na radnom mjestu te (10) zakonitu i paljivu uporabu povjerene imovine. lanak 25. eksplicitno spominje osobno ponaanje kojim dravni slubenik ne smije umanjiti svoj ugled i ugled dravne
slube te ne smije dovesti u pitanje svoju nepristranost u postupanju.
U stavku 2. istog lanka propisuje se da pravila ponaanja dravnih slubenika ureuje etikim kodeksom Vlada, a prema l. 145. st. 2. mora ga
donijeti najkasnije u roku od 6 mjeseci od dana stupanja na snagu Zakona.
Iako je na temelju navedenih odredbi ZODS-a prvi Etiki kodeks donesen jo 2006., stvarni koraci prema razvoju etikih standarda zapoeli su
tek dvije godine kasnije nakon donoenja Strategije suzbijanja korupcije
(2008.) i Akcijskog plana uz strategiju suzbijanja korupcije (2008., revidiran 2010. i 2012.). Ti su dokumenti inicirali odreene normativne i organizacijske promjene u dravnoj upravi pa su iste godine dopunjeni i
izmijenjeni Zakon o dravnim slubenicima i Etiki kodeks koji je do tada
imao uglavnom deklarativnu ulogu.
Dopunama Etikog kodeksa iz 2008. (NN 134/08; dalje u tekstu EK-1)
propisano je da u svakom dravnom tijelu elnik imenuje po jednog slubenika povjerenika za etiku. Njihova je uloga da prate primjenu Etikog
kodeksa u dravnom tijelu, promoviraju etiko ponaanje u meusobnim
odnosima slubenika i odnosima slubenika prema graanima, daju savjete slubenicima o etikom ponaanju, zaprimaju pritube slubenika i
graana na neetiko i mogue koruptivno postupanje slubenika, provode
postupak ispitivanja osnovanosti pritube te vode evidenciju o zaprimljenim pritubama.27 Prema slubenim podacima Ministarstva uprave, u
27
Povjerenici za etiku u postupku ispitivanja osnovanosti pritube samostalno izvode
dokaze, odnosno zaprimaju pisane izjave slubenika na kojeg se odnosi prituba i izjave
svjedoka, a po potrebi izjave graana ili slubenika koji je podnio pritubu, trae pisana oi-

519

2011. bilo je ukupno 234 povjerenika za etiku rasporeenih prema sastavu

dravne uprave i pravosudnih tijela (UPR, 2012).
Istovremeno je utemeljeno novo neovisno tijelo Etiko povjerenstvo, koje,
meu ostalim, kroz priopenja i upozorenja djeluje na promicanju etikih
naela u dravnim tijelima te vodi drugostupanjske postupke povodom
pritubi graana, pravnih osoba i slubenika na neetino ponaanje. Predvieno je da povjerenici za etiku i Etiko povjerenstvo usko surauju na
promicanju etikih standarda zajedno s Odjelom za etiku koji je bio ustrojen pri Upravi za ljudske potencijale Ministarstva uprave,28 koja je kasnije
preimenovana u Upravu za slubenike odnose.29 Odjel za etiku, slino
povjerenicima za etiku, zaduen je za primjenu etikih naela u javnoj
upravi u odnosu na osobno ponaanje dravnih slubenika i namjetenika,
mogui sukob interesa, primanje darova te mogue koruptivno i drugo
neetiko ponaanje upravnog osoblja. S obzirom na to obvezan je suraivati s drugim nadlenim dravnim tijelima te zaprimati pritube graana i
dravnih slubenika i namjetenika na neetino ponaanje.
2011. donesen je novi Etiki kodeks (dalje u tekstu: EK-2)30 u kojem se
navodi i njegova svrha: promicanje etikih naela, moralnih naela i vrijednosti u ponaanju dravnih slubenika u slubi, s ciljem ostvarivanja zajednikog dobra i javnog interesa te povjerenja graana u dravnu slubu
(l. 4. EK-2). Dok je EK-1 sadravao samo opa etika naela i detaljne
mehanizme provedbe kodeksa, novi kodeks je puno detaljniji te se uz prethodna podruja bavi i sukobom interesa te zatitom slubenih podataka.
Iako EK-2 ne regulira sva podruja navedena u meunarodnim oglednim
kodeksima (primjerice pitanja objave imovine, prestanka slube, prihvaanja darova i politike aktivnosti slubenika), ako ga usporeujemo s kodeksima u drugim zemljama bive Jugoslavije, on sadrava najdetaljnije
odreenje provedbenih mehanizama. Naime, ak 23 od ukupno 40 lanka
kodeksa posveeno je provedbenim mehanizmima, objanjavajui zadae
povjerenika za etiku i Etikog povjerenstva.31
tovanja od nadlenih tijela u sluaju sumnje na mogua kaznena djela te poduzimaju druge
radnje potrebne za utvrenje injeninog stanja (UPR, 2012).
28

Uredba o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva uprave, NN 28/12.

29

Prema novoj Uredbi o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva uprave (NN 28/12), Uprava
za slubenike odnose ima dva sektora (1) Sektor za slubeniki sustav i (2) Sektor za etiku,
sustav vrijednosti i izobrazbu dravnih slubenika. U sastavu potonjeg sektora djeluju Sluba za
etiku i sustav vrijednosti u dravnoj slubi te Sluba za izobrazbu dravnih slubenika.
30

NN 40/11 i 13/12.

31

Prema EK-1 Etiko povjerenstvo je imalo est lanova, od toga po dva predstavnika
dravnih slubenika i sindikata te po jednog predstavnika Strune slube Hrvatskog sabora

520

No, velik opseg nije u korelaciji s kvalitetom. Moe se rei da je EK2 suvie formalan i normativan, a premalo vrijednosno usmjeren. Etika naela
uglavnom su jednostavno prepisana iz ZODS-a, a mnogobrojne postupovne odredbe su nepotrebne. Negativna promjena nastupila je i s degradacijom uloge Etikog povjerenstva, kojemu su smanjene ovlasti. Istovremeno,
nije jasan odnos izmeu Etikog povjerenstva i Odjela za etiku, ovlasti oba
tijela se u nekim podrujima isprepleu, a u nekima su sasvim nerealne i
neizvedive s obzirom na ulogu i nain funkcioniranja tih tijela.

4.3. Problemi primjene Etikog kodeksa u praksi

Dosadanje iskustvo je pokazalo da deklarativne politike izjave o suzbijanju korupcije, sukoba interesa i drugih oblika neetinog ponaanja
te pokuaji da se na razini normativne regulacije razviju i promiu etiki
standardi ne proizvode eljene efekte u praksi zbog nedostatka politike
volje i vizije, manjka strunosti te autoritarne i birokratske organizacijske
kulture. U primjeni Etikog kodeksa dolo je do niza problema i otvorenih pitanja. Tako je i suradnja (koju je propisao EK-2) izmeu Etikog
povjerenstva i Odjela za etiku bila slaba, a kad je i postojala, uvijek je bila
inicirana od Etikog povjerenstva.
Viekratni pokuaji Etikog povjerenstva na ostvarivanju vre suradnje i
zajednikog rada s Odjelom za etiku zaustavljeni su ili ignorirani od Ministarstva. Pisani prijedlozi i primjedbe koje je Etiko povjerenstvo tijekom
2009. i 2010. uputilo Ministarstvu uprave uglavnom su zanemarivani.32
Meu njima su prijedlozi za poboljanje odredbi Etikog kodeksa i drugih
propisa koji ureuju podruje etike u javnoj slubi, za utvrivanje standarda i naina voenja postupaka povodom pritubi, edukaciju povjerenika
i poboljanje njihova statusa, itd. tovie, konani nacrt vaeeg Etikog
kodeksa Ministarstvo uprave ak nije slubeno dostavilo Etikom povjerenstvu na miljenje iako je upravo to tijelo (kako prema l. 14.d EK-1 tako
i prema l. 33. EK-2) zadueno pratiti primjenu Etikog kodeksa, davati
miljenja vezana uz njegov sadraj, pratiti primjenu propisa na podruju
etikog postupanja dravnih slubenika te predlagati njihovu izmjenu i
i nevladine udruge, a njegove je lanove imenovala Vlada na prijedlog Ministarstva uprave.
Novi Etiki kodeks donosi promjenu sastava Etikog povjerenstva, koje se sastoji od tri
dravna slubenika, dva predstavnika sindikata i jednog predstavnika nevladine udruge (l.
29. EK-2).
32
Autorica teksta sudjelovala je u izradi svih pisanih prijedloga koji su upueni Ministarstvu uprave.

521

dopunu. Tako je EK-2 smanjio ovlasti Etikog povjerenstva,33 a neke od

njih prenio je Odjelu za etiku (sada Slubi za etiku i sustav vrijednosti u
dravnoj slubi), unato tomu to ta organizacijska jedinica nikada nije
imala dovoljno personalnog kapaciteta za obavljanje mnogih zadataka koji
su joj dati u nadlenost.34

33

Prema l. 14.d Etikog kodeksa iz 2008. Etiko povjerenstvo obavlja sljedee po-

slove:
(1) zaprima i razmatra pritube graana i slubenika u sluaju kada elnik dravnog tijela ili osoba koju ovlasti ne dostavi odgovor na pritubu u roku od 60
dana ili podnositelj pritube nije zadovoljan odgovorom te ispituje osnovanost
pritube,
(2) prati primjenu Etikog kodeksa te daje miljenja vezana uz sadraj Etikog kodeksa,
(3) prati meunarodne standarde na podruju etikog postupanja te daje prijedloge
sredinjem tijelu dravne uprave nadlenom za slubenike odnose za unapreenje etikih standarda sukladno meunarodnoj praksi,
(4) u sluaju postojanja dvojbe predstavlja li neko ponaanje povredu Etikog
kodeksa na zahtjev povjerenika za etiku, Odjela za etiku u Sredinjem dravnom
uredu za upravu, dravnih tijela, slubenikih sudova, slubenika, graana i drugih osoba daje miljenje o tome,
(5) prati primjenu propisa na podruju etikog postupanja dravnih slubenika te
predlae njihovu izmjenu i dopunu,
(6) analizira pojave povreda Etikog kodeksa na koje upozori Odjel za etiku u Sredinjem dravnom uredu za upravu i povjerenici za etiku,
(7) potie i predlae mjere za jaanje etikih standarda u dravnoj slubi u odnosu na
osobno ponaanje dravnih slubenika, mogui sukob interesa, primanje darova i
koruptivno i drugo neetiko postupanje, zatitu ugleda dravne slube i osobnog
ugleda dravnih slubenika.
Prema l. 33. Etikog kodeksa iz 2011., Etiko povjerenstvo obavlja sljedee poslove:
(1) odgovara na pritube graana, pravnih osoba i dravnih slubenika podnesene
zbog toga to u roku od 60 dana od zaprimanja pritube ili u sluaju kada podnositelj pritube nije zadovoljan odgovorom,
(2) provodi postupak ispitivanja osnovanosti pritube na ponaanje povjerenika za
etiku, pritube na ponaanje elnika dravnog tijela koji je dravni slubenik te
pritube povjerenika za etiku za neetino ponaanje drugih dravnih slubenika
prema povjereniku za etiku,
(3) daje odgovor na pritubu podnositelju pritube,
(4) daje miljenja vezana uz sadraj i primjenu Etikog kodeksa,
(5) prati primjenu propisa na podruju etikog postupanja dravnih slubenika te
predlae njihove izmjene i dopune,
(6) promie etike standarde u dravnoj slubi.
34
Sukladno lanku 26. EK-2, sredinje tijelo dravne uprave nadleno za slubenike
odnose prati primjenu Etikog kodeksa te obavlja sljedee poslove:

522

Sljedei problem lei u injenici da Etiko povjerenstvo nerijetko mora

voditi i prvostupanjske postupke s obzirom na okolnost da Odjel za etiku
ne rjeava predmete, ve ih samo zaprima i prosljeuje nadlenim etikim
povjerenicima, a povjerenici ponekad nisu u prilici da budu neovisni i/ili
objektivni u donoenju odluka. To se dogaa u sluajevima kada povjerenik mora odluiti o pritubi dravnog slubenika na neetino ponaanje
nadreenog dravnog slubenika, a ta je osoba ujedno nadreena i povjereniku. Ponekad povjerenici ne znaju kako bi rijeili odreenu pritubu pa trae stav ili miljenje Etikog povjerenstva. Naime, povjerenici su
uglavnom upueni sami na sebe te nerijetko improviziraju upri rjeavanju
pritubi budui da ne postoje standardi, preporuke niti bilo kakvo usmjerenje Ministarstva uprave u pogledu ujednaavanja prakse.
Uobiajeno je da osobe koje elnici imenuju povjerenicima niti ne ele
obavljati tu dunost, kako zbog negativnih reakcija ili sumnjiavosti od
strane svojih kolega dravnih slubenika tako i zbog izostanka bilo kakve
nagrade za obavljanje te dunosti. EK-1 propisao je pravo na posebnu
naknadu etikim povjerenicima iju je visinu trebao utvrivati ministar
uprave, ali u praksi to nikada nije uinjeno.35 EK-2, meutim, ukida tu
odredbu tako da povjerenici jedino mogu zatraiti od elnika osloboenje
od obavljanja poslova radnog mjesta na koje su rasporeeni za vrijeme dok

(1)

prati meunarodne standarde na podruju etikog postupanja dravnih slubenika te daje prijedloge za unapreenje etikih standarda sukladno meunarodnoj
praksi,

(2)

zaprima pritube dravnih slubenika i namjetenika te graana na neetiko ponaanje dravnih slubenika,

(3)

vodi evidenciju zaprimljenih pritubi te podatke o provedenim ispitnim postupcima o osnovanosti pritube,

(4)

surauje s Etikim povjerenstvom,

(5)

daje upute i pojanjenja povjerenicima za etiku,

(6)

prati stanje i predlae propise kojima se ureuje etiko postupanje dravnih

slubenika,

(7)

vodi evidenciju imenovanih povjerenika za etiku u dravnim tijelima,

(8)

vodi evidenciju o provedbi edukacije povjerenika za etiku,

(9)

sudjeluje u izradi programa edukacije slubenika u podruju etikog postupanja,

(10) jednom godinje, a najkasnije do 31. sijenja tekue godine, priprema izvijee o
podnesenim pritubama na neetino postupanje dravnih slubenika u dravnim
tijelima te ga objavljuje na svojoj web stranici.
35
Etiko povjerenstvo je pismenim dopisom upuenim ministru izrazilo neslaganje s
takvim pristupom te upozorilo na potrebu ispunjenja propisane obveze, ali to nije proizvelo
uinak.

523

provode postupak ispitivanja osnovanosti pritube (l. 25. st. 2. EK-2), to

e se vjerojatno rijetko dogoditi u praksi.
U takvim okolnostima teko je oekivati predanost i potpunu objektivnost
povjerenika za etiku pa Etiko povjerenstvo djeluje kao neovisan arbitar,
to je osobito vano u sluajevima kada rjeava o pritubama na neetino
ponaanje rukovodeih dravnih slubenika. Treba naglasiti da niti Etikim
kodeksom niti nekim drugim propisom nisu pokrivena eventualna neetina
ponaanja ministara, njihovih zamjenika i pomonika, kao ni drugih dravnih dunosnika koji obavljaju dunosti u tijelima dravne uprave. S obzirom na to dravni slubenici de iure i de facto nemaju nikakvu zatitu protiv
neeljenih oblika ponaanja njima nadreenih dravnih dunosnika, osim
to, kao i svaki drugi graani, mogu posredno utjecati na njihovo ponaanje
kroz, jo uvijek nedovoljno razvijen, institut politike odgovornosti.
Spomenimo i dravne slubenike na funkciji sindikalnih povjerenika koji
su na poseban nain zatieni putem kolektivnog ugovora, to se u praksi
ponekad zloupotrebljava. Naime, protiv sindikalnih povjerenika ne mogu
se pokrenuti postupci za povrede slubene dunosti pred slubenikim
sudovima ako sindikat to ne dopusti. Kako miljenje Etikog povjerenstva
i povjerenika za etiku nije pravno obvezujue i ne rezultira sankcijama kao
u sluaju presuda slubenikih sudova, u praksi se dogaa da sindikalni
povjerenik proe nekanjeno, iako je evidentno da je povrijedio odredbe
Etikog kodeksa i uinio povredu slubene dunosti.

4.4. Pritube na neetiko ponaanje

Dravni slubenici i namjetenici te graani mogu podnositi pritube na
neetiko postupanje (pisanim ili usmenim putem, elektronikom potom i
putem otvorenog besplatnog telefona) povjerenicima za etiku u dravnim
tijelima, a ako su upuene elniku, on ih prosljeuje nadlenom povjereniku za etiku. Etikom povjerenstvu izravno podnose pritube u sluajevima
kada je rije o neetikom ponaanju povjerenika za etiku ili rukovodeeg
dravnog slubenika, odnosno kada povjerenik za etiku podnosi pritubu.
Etikom povjerenstvu mogu podnijeti pritubu i kada nisu dobili odgovor
na pritubu u roku od 60 dana od dana njezina zaprimanja odnosno kada
nisu zadovoljni odgovorom (l. 18., 33. EK-2). Etiki kodeks je predvidio
da se pritube mogu uputiti i Slubi za etiku, sustav vrijednosti i izobrazbu dravnih slubenika pri Ministarstvu uprave (l. 18., 26. i 27. EK-2).
Tako je, primjerice, od 275 pritubi zaprimljenih u 2010. njih 44 izravno
upueno tadanjem Odjelu za etiku (MU-OE, 2011.). Nije, meutim,

524

sasvim jasno zbog ega Ministarstvo uprave zaprima te pritube budui

da o njima ne odluuje, ve ih samo evidentira i prosljeuje na daljnji postupak povjerenicima za etiku u dravna tijela iz kojih su esto i dole te
prijave. Nakon to povjerenici provedu postupak, Odjel samo potvruje
odluke povjerenika ne uputajui se u njihovu osnovanost i sadraj. U
tom smislu dolazi do nepotrebnog udvostruenja poslova te usporavanja,
kompliciranja i poskupljenja postupka zaprimanja pritubi.
Pritube su se poele podnositi 2008. odmah nakon uspostavljanja navedenih tijela (v. tablicu 3.).
Tablica 3. Pritube na neetiko ponaanje
Pritube
Neutemeljene

2008.

2009.

2010.

2011.

279

356

200

200

40

19

37

34

nepoznato

nepoznato

41

30

34

19

34

24

Utemeljene
Odustanak od
pritube
U postupku

36

Pokretanje
postupka
zbog
povrede
slubene
dunosti

40

Ukupno
pritubi

Lake
povrede

Lake
povrede

Lake
povrede

13

Lake
povrede

Teke
povrede

40

Teke
povrede

16

Teke
povrede

21

Teke
povrede

20

355

416

275

272

Izvor: Ministarstvo uprave RH. Sluba za etiku, sustav vrijednosti i izobrazbu dravnih slubenika, 9/2012.

Kako se vidi iz tablice 3, od 355 pritubi zaprimljenih u 2008. svih 40 koje

su bile utemeljene upozoravale su na teke povrede slubene dunosti i
zavrile su na slubenikim sudovima. Najvei broj pritubi pristigao je
2009., kada je ujedno bilo i najmanje utemeljenih pritubi, ali je na temelju svih 19 pokrenut postupak zbog povrede slubene dunosti, 3 za lake
povrede i 16 za teke povrede. U 2010. godini u usporedbi s 2009., kada je
podneseno 416 pritubi na neetiko ponaanje dravnih slubenika, broj
pritubi smanjen je za ak 141 ili 34%. No, gleda li se 2011. u odnosu prema 2010. godini, kada je podneseno 275 pritubi, broj pritubi smanjen
je samo za 3 pritube ili 1,10%. U 2010. od 37 utemeljenih pritubi za
njih 34 pokrenut je postupak zbog povrede slubene dunosti, 13 za lake
povrede i 21 za tee povrede, dok je u 2011. od 34 utemeljenih pritubi

525

samo 24 imalo temelj za pokretanje postupka zbog povrede slubene

dunosti, 4 za lake povrede i 20 za tee povrede (v. tablicu 4).
Tablica 4. Postupci zbog teke povrede dunosti pred slubenikim i disciplinskim sudovima u 2011. godini
Prvostup.
Slub.
discipl.
Prvostup.
sud
discipl. sud sud MP
RH2
MF RH,
MUP RH1
CU3

2011.

Slub.
sud u
Zagrebu

Slub.
sud u
Osijeku

Oslobaajua
presuda

12

Obustava
postupka

Postupak
u tijeku

10

44

74

Utvrena
odgovornost
za t. povredu

10

10

14

53

Kazne

11

43

Slub. Slub.
sud u sud u
Rijeci Splitu

Ukupno

Novana
kazna

Uvjetna kazna prestanka

dr. slube

Prestanak
dr. slube

UKUPNO

20

13

14

19

65

143

Izvor: Ministarstvo uprave RH. Sluba za etiku, sustav vrijednosti i izobrazbu dravnih slubenika, 9/2012.

Podaci iz tablice 4 pokazuju da su u 2011. voena 143 postupka zbog

teke povrede slubene dunosti pred slubenikim i disciplinskim sudovima prvog stupnja. Neki od tih postupaka pokrenuti su u 2010., a
mnogi od njih jo traju. Daleko najvei broj postupaka pokrenut je pred
prvostupanjskim disciplinskim sudom Carinske uprave pri Ministarstvu
financija, to bi se moglo povezati s korupcijskim aferama carinskih slubenika o kojima je u posljednje vrijeme javnost obilno informirana. S
obzirom na taj podatak zanimljivo je spomenuti jedno istraivanje pro1

Prvostupanjski disciplinski sud Ministarstva unutarnjih poslova RH.

Slubeniki sud za dravne slubenike sustava izvravanja kazne zatvora u Ministarstvu pravosua RH.
3

Prvostupanjski disciplinski sud Carinske uprave Ministarstva financija RH.

526

vedeno prije deset godina,36 prema kojem su hrvatski graani na prvo

mjesto najkorumpiranijih profesija stavili carinike (51,5%).37 U najveem broju sluajeva pred slubenikim je sudovima izreena novana
kazna, a samo u tri sluaja izreena je kazna prestanka dravne slube.
Praksa je pokazala da slubeniki sudovi nerado izriu najtee kazne,
to neki smatraju vidom socijalne osjetljivosti, dok drugi kritiziraju kao
nedostatak pravednosti u odnosu na slubenike koji profesionalno, odgovorno i vrijedno obavljaju svoj posao.
Podaci iz tablica 3 i 4 upuuju na neka pitanja. Zbog ega je primjetan
takav pad pritubi u 2010. i 2011. u usporedbi s prethodne dvije godine,
osobito u odnosu na 2009.? Teko je vjerovati da se neetiko ponaanje
u dravnoj slubi toliko smanjilo u samo godinu dana. Moda je jedan
od razloga i taj to su u najveem broju sluajeva pritube proglaene
neutemeljenima pa se smatra da ih nema smisla niti podnositi. injenica
da su utemeljene pritube na neetiko ponaanje mahom zavravale na
slubenikim sudovima kao teke povrede slubene dunosti pokazuje da
je u stvarnosti teko razgraniiti neetiko ponaanje od nezakonitog i/ili
neprofesionalnog ponaanja koje se sankcionira prema odredbama Zakona o dravnim slubenicima. S druge strane, ona je i pokazatelj tradicionalnog, normativistikog stava koji jo uvijek znaajno prevladava u hrvatskoj dravnoj upravi. Naime, povjerenici za etiku i elnici dravnih tijela
koji pokreu postupak pred slubenikim sudovima38 radije se oslanjaju na
vrste norme i konkretne sankcije nego na meke pristupe, upozorenja
i prevenciju. Nesumnjivo ima mnogo vie sluajeva neetikog ponaanja u
dravnoj slubi koja moda nisu normirana i sankcionirana slubenikim
zakonodavstvom, ali i dalje su neprihvatljiva i treba ih sprjeavati, od loih meuljudskih odnosa i slabe suradnje meu slubenicima, neprikladne
komunikacije s graanima nadalje. Takva ponaanja ne treba odbacivati
kao neutemeljene pritube, ve ih treba prepoznati i sprjeavati. Meu
kljunim metodama prevencije je edukacija svih zaposlenika u dravnoj
slubi (dravnih slubenika, namjetenika i dunosnika) te graana.
36

Southeast Legal Development Initiative, provedeno u travnju 2002.

37

Drugo mjesto dijelili su porezni slubenici u opini i lokalni politiari (48%), na

treem mjestu bili su policajci i lijenici (47,5%), a neposredno iza njih suci, slubenici u
ministarstvima i odvjetnici (SELD, 2002).
38
Povjerenici za etiku duni su u primjerenom roku, a najdue u roku od 30 dana od
dana primitka pritube provesti postupak ispitivanja osnovanosti pritube i dostaviti pisano
izvjee elniku tijela, koji je duan u roku od osam dana razmotriti pritubu i po potrebi
(oznaila autorica) pokrenuti postupak zbog povrede slubene dunosti. elnik dravnog
tijela obavijestit e o tome povjerenika za etiku (l. 19.21. EK).

527

Treba istaknuti da Hrvatska nije usamljena u takvom pristupu. Ve spomenuto istraivanje (v. biljeku 12) pokazuje da su u svim zemljama regije
pravne vrijednosti poeljnije od drugih skupina vrijednosti (demokratskih,
socijalnih, ekolokih i ekonomskih), kako na organizacijskoj tako i na individualnoj razini (Kopri, 2010: 1819). U upravnim organizacijama u
kojima su ispitanici zaposleni najvie se cijene pravne vrijednosti, osobito
vrijednost zakonitosti, iako neki provedeni intervjui upuuju na to da su
u stvarnom ivotu dominantne vrijednosti politike vrijednosti i poslunost, kao izraz autoritarne upravne kulture (ibid., 2010: 1819).

4.5. Programi strunog osposobljavanja povjerenika

za etiku
Prema l. 17. st. 2. EK-2, povjerenik za etiku duan je zavriti program
edukacije koji provodi Ministarstvo uprave RH (l. 17. st. 2. EK-2). Prve
programe osposobljavanja povjerenika za etiku zapoeo je provoditi Odjel
za etiku zajedno s Centrom za struno osposobljavanje i usavravanje
slubenika pri Ministarstvu uprave RH39 u sklopu ire skupine programa
Razvoj komunikacijskih vjetina. Program je obuhvaao sljedee sadraje:
(1) etika i korupcija, (2) integritet dravnih slubenika, (3) naela ponaanja, (4) Etiki kodeks dravnih slubenika, (5) nadlenost povjerenika za
etiku, (6) etiko povjerenstvo i Odjel za etiku te (7) provoenje ispitnog
postupka (KAT, 2010).
Manja anketa koju je Cvjetanovi provela na uzorku od 32 povjerenika za
etiku, od ukupno 79 koji su u 2009. zavrili program, upuuje na pozitivan
stav polaznika prema pohaanju programa, ali i na potrebu mijenjanja
njegova sadraja. Naime, program se uglavnom bavio teorijskim i normativnim aspektom, a manje konkretnim primjerima koji se pojavljuju u
praksi etikih povjerenika (Cvjetanovi, 2010: 2135).
Ministarstvo uprave je za 2012. izradilo program i plan edukacije prema
kojemu je potrebno educirati jo 195 povjerenika za etiku. U srpnju je
odrana radionica koju je pohaalo 20 polaznika, a provodili su je slubenici Slube za etiku Ministarstva uprave. Daljnje radionice planiraju

39
Centar za struno osposobljavanje i usavravanje utemeljen je 2004. u sklopu
tadanjeg Sredinjeg dravnog ureda za upravu (sada Ministarstva uprave) radi organiziranja
vlastitih programa usavravanja slubenika i kao osiguranje logistike podrke za programe
usavravanja drugih dravnih tijela.

528

se odrati u suradnji s Dravnom kolom za javnu upravu (MUOE, 2012)

koju je Vlada RH utemeljila 2010. kao zasebnu instituciju.40
Problem edukacije, meutim, ne zavrava s organiziranjem kratkog teaja
kojim e se informirati povjerenike za etiku o odredbama slubenikog
zakonodavstva i Etikog kodeksa te o nainu provoenja ispitnog postupka (koji se uglavnom svode na izvoenje prethodnih radnji potrebnih za
utvrivanje lakih i tekih povreda slubene dunosti). Cilj bi trebao biti
razvijanje raznih vrsta edukacijskih programa preventivnog karaktera koji
e biti usmjereni na budue ponaanje dravnih slubenika te stvaranje
proaktivne organizacijske kulture u dravnoj upravi. Tim bi programima
trebalo obuhvatiti mnogo iri krug polaznika od povjerenika za etiku, prije
svega rukovodee dravne slubenike i dunosnike, kao i slubenike koji
su u svakodnevnom, neposrednom kontaktu s graanima i irom javnou, drugim domaim i meunarodnim organizacijama, itd.
U tom smislu korisno je spomenuti istraivanje koje je proveo de Vries41 u
17 zemalja,42 iji nalazi upuuju na to da su metode kojima se eli ojaati
potenje individualnih slubenika, poput propisivanja etikih standarda,
individualnih odgojnih programa ili novih postupaka pri zapoljavanju,
zapravo slabe uinkovitosti. Budui da etika ima socio-kulturna obiljeja i
da je znaajno odreena mnogobrojnim imbenicima na razinama organizacije, bilo bi mnogo korisnije da odgojne programe pohaaju istodobno
svi ljudi koji zauzimaju vodee poloaje u organizaciji. Naime, primjereno
ponaanje elnika i etiko voenje organizacije potie i ostale lanove organizacije na preslikavanje takvog ponaanja (de Vries, 2002: 332).

4.6. Prijedlozi za poboljanje etikih mjera u hrvatskoj

dravnoj slubi
U normativnom pogledu trebalo bi preispitati sadraj postojeeg Etikog kodeksa koji je premalo vrijednosno orijentiran, a previe normiran.

40
Dravna kola za javnu upravu osnovana je u prosincu 2010. Uredbom Vlade (NN
144/10, 62/12).
41
Istraivanje je provedeno u sklopu projekta Demokracija i lokalno upravljanje (The
Democracy and Local Governance) na uzorku od 10.000 politiara i javnih slubenika u 373
lokalne jedinice.
42
Istraivanjem je obuhvaena Austrija, Bjelorusija, Island, Japan, Kazahstan, Koreja, Litva, Maarska, Nizozemska, Njemaka, Poljska, Rusija, Slovenija, panjolska, vedska,
vicarska i Turska.

529

Prema smjernicama OECD-a (OECD, 1996: 35), dobro strukturirani

kodeks mora biti napisan na jednostavnom i pristupanom jeziku, mora
sadravati pozitivne, a ne samo negativne obligacije te mora biti usmjeren na specifinu skupinu (u ovom sluaju na sve javne slubenike ili
samo na dravne slubenike). Dakako, ne postoji jedinstven recept koji
e biti jednako primjenjiv. Kako je ve reeno, kodeksi jako variraju u
nazivima, sadraju i opsegu od zemlje do zemlje. Njima mogu biti postavljena samo opa naela, ali i vrlo detaljne odredbe s jasno odreenim
pravilima, dunostima i sankcijama u kojim sluajevima oni predstavljaju
kodekse ponaanja. Palidauskaite navodi da noviji kodeksi ponaanja u
zemljama srednje i istone Europe pokazuju strukturu slinu zakonima
te sadravaju definicije, naela, praktinu primjenu naela, sankcije, poveznicu s postojeim zakonima itd. (Palidauskaite, 2006). No, efektivni etiki kodeksi predstavljaju mnogo vie od obinog teksta ili pravnih
pravila. Oni trebaju tumaiti fundamentalna naela i vrijednosti javne
slube (Gilman, 2005: 10).
S obzirom na to, ne treba zaboraviti da Etiki kodeks nije zakon, ne bi
trebao biti zamjena za zakon niti bi trebao biti kopija pojedinih zakonskih
odredbi. ZODS vrlo detaljno navodi naela ponaanja dravnih slubenika i odnosa slubenika prema graanima te ih je nepotrebno ponovo
isticati u Etikom kodeksu. Zakon je takoer vrlo detaljno propisao lake i
teke povrede slubene dunosti i sankcije za te povrede. Ali u ZODS-u nisu
navedene osnovne vrijednosti i opa naela na kojima bi trebala poivati
hrvatska dravna sluba. Upravo je Etiki kodeks akt kojim bi se trebala
popuniti ta praznina.
Krug osoba na koje se primjenjuju odredbe Kodeksa treba proiriti i na
dravne dunosnike koji su neopravdano izuzeti od sankcioniranja neetinih ponaanja. Zakon o sprjeavanju sukoba interesa te dokumenti i
akti kojima se nastoji suzbiti korupcija ne pokrivaju itav spektar neetinih i neeljenih ponaanja koje dravni dunosnici mogu poiniti prema
dravnim slubenicima i namjetenicima te graanima, osobito u hrvatskim okolnostima u kojima je institucija politike odgovornosti jo uvijek
u fazi razvoja. Nadalje, osoblje na lokalnim i regionalnim razinama, kao i
sve zaposlenike u javnim slubama, treba podvrgnuti zajednikim opim
naelima i vrijednostima, dok se detaljnija razrada pojedinih ponaanja
moe regulirati posebnim propisima i kodeksima ovisno o specifinosti
podruja o kojem je rije.

530

Intencija da se obuhvati iri krug osoba vidljiva je u Akcijskom planu uz

Strategiju suzbijanja korupcije koji je donesen u studenom 2012.,43 meutim s potpuno pogrenom premisom. Naime, radi unapreenja etikih
standarda u cjelokupnom javnom sektoru predvia se donoenje zakona
(podcrtala autorica) kojim bi se na jedinstven nain propisali osnovni
standardi ponaanja slubenika i zaposlenika prema graanima ... i na
kojim standardima bi se temeljili etiki kodeksi svakog javnog tijela.
Dilema pravo etika ovdje dolazi do izraaja u najveem moguem
stupnju. Koja je pravna sankcija za odreena neetika ponaanja koja ne
spadaju u krug povreda slubene dunosti ili kaznenih djela, a koja su kao
takva ve regulirana mnogobrojnim drugim propisima? Ako takav zakon
bude donesen, produbit e mnoge probleme i poveati konfuziju koja je
ve nastala u primjeni Etikog kodeksa (osobito u pogledu razgranienja
povreda slubene dunosti od neetikih ponaanja), a istovremeno nee
rijeiti problem nejedinstvenosti postojeeg slubenikog zakonodavstva.
U institucionalno-organizacijskom smislu potrebno je ojaati stvarnu suradnju izmeu svih tijela koja se bave ovim podrujem Etikog povjerenstva,
Slube za etiku i povjerenika za etiku te jasno razgraniiti njihove poslove i ovlasti. Takoer je nuno osigurati stabilnu tehniku i administrativnu podrku Etikom povjerenstvu kako bi se omoguilo kontinuirano
voenje evidencije i drugih administrativnih poslova nunih za rad Povjerenstva, to je do sada zbog razliitih okolnosti bilo nedostatno. Sluba za
etiku treba preuzeti aktivnu ulogu koordinativnog tijela u podruju etike.
U suradnji s Etikim povjerenstvom trebala bi djelovati na ujednaavanju
prakse i utemeljenju suvremenih etikih standarda za cjelokupnu dravnu
upravu. Koordinacija rada povjerenika za etiku te standardizacija postupaka u ispitivanju osnovanosti pritubi koji se provode u svim dravnim i
pravosudnim tijelima podrazumijevaju daleko vie od pukog voenja evidencije i zaprimanja pritubi.
Da bi se mogle izvriti gore navedene promjene, potreban je vei personalni kapacitet od postojeeg. U tom smislu nuno je poveati broj strunjaka unutar Slube za etiku kojima e taj posao biti jedini ili glavni, a ne
jedan od mnogih. Postojee slubenike treba kontinuirano usavravati u
podruju etike te ih upoznati s meunarodnim standardima i iskustvima
kako bi mogli uinkovito i kvalitetno obavljati zadatke koji su im dati u
nadlenost. Nadalje, rad povjerenika za etiku treba nagraditi, bilo nova43
Akcijski plan je zamiljen kao ivi dokument koji se revidira svake godine u cilju
praenja i analize provedbe Strategije. Do sada je od 2008. godine revidiran jednom, 2010.
godine (AP, 2012: 5).

531

no, bilo drugim vrstama nematerijalnih nagrada. Svi povjerenici za etiku

moraju uspjeno zavriti programe osposobljavanja i usavravanja, po mogunosti prije ili odmah po preuzimanju te dunosti, te se nastaviti kontinuirano usavravati u tom podruju. Odgovornost za to treba preuzeti
Ministarstvo uprave.
Edukacija i prevencija trebaju dobiti mnogo znaajnije mjesto. U tom smislu potrebno je poboljati postojei program edukacije povjerenika i povezati ga s uenjem na konkretnim sluajevima iz prakse. Uz to, potrebno
je utemeljiti niz programa prema ciljanim skupinama dravnih slubenika,
osobito onih na rukovodeim i dunosnikim funkcijama, te prema graanima. Dravna kola za javnu upravu i Centar za struno usavravanje
trebaju se spojiti u jednu instituciju iz razloga ekonominosti i efikasnosti
kako ne bi dolazilo do nepotrebnog preklapanja i udvostruenja programa. Akademija lokalne demokracije takoer se treba pripojiti sredinjoj
instituciji, a slubenike na lokalnim i regionalnim razinama treba podvrgnuti istim programima osposobljavanja i usavravanja kao i dravne
slubenike. Nuno je razviti i prikladne programe za dravne dunosnike.
Otkrivanje javnosti mnogobrojnih korupcijskih afera i skandala, neetinih
ponaanja i zlouporaba funkcija, jasno pokazuje da mnogi dravni dunosnici u Hrvatskoj jo uvijek nemaju razvijenu svijest o vanosti uloge koju
obavljaju i utjecaju koji imaju na zajednicu.

5. Zakljuak
Prva opsena komparativna analiza slubenikih sustava provedena tijekom 1997. i 1998. u devet zemalja srednje i istone Europe (Bugarska,
Estonija, SR Jugoslavija,44 Maarska, Letonija, Litva, Poljska i Rusija)45
pokazala je nizak stupanj povjerenja javnosti u dravne slubenike u svim
promatranim zemljama. Je li u meuvremenu dolo do pozitivnog pomaka? Vjerujemo li danas vie naim vladama, dunosnicima i slubenicima?
Izvjesno je da odgovor nije pozitivan. injenica da proizvodimo toliko
mnogo antikorupcijskih strategija, propisa, etikih kodeksa i standarda te
pravila ponaanja u javnim slubama, kojima pokuavamo sprijeiti i suzbiti korupciju i neetino ponaanje, upozorava na velike probleme u tom

44

SR Jugoslavija je u analiziranom razdoblju obuhvaala Srbiju, Crnu Goru i Kosovo.

45

Civil Service Systems in Central and Eastern Europe, koju su uredili Tony Verheijen i
Alexander Kotchegura.

532

podruju. No, koja je korist tih mnogobrojnih normativnih pokuaja? Jesu

li oni uinkoviti i efektivni u praksi i mogu li uistinu utjecati na individualno i organizacijsko ponaanje? Neki autori upozoravaju da u nedostatku institucionalnih reformi novi zakoni i pravila koji ciljaju na suzbijanje
korupcije esto imaju izopaene efekte. tovie, u reimima koji nisu
potpuno utemeljeni na pravnim pravilima mogu pridonijeti poveanju potencijala za korupciju (Kaminski i Kaminski, 2001: 1).
Ne postoji slaganje u relevantnoj literaturi i organizacijskoj praksi u tompitanju. Pojedini istraivai smatraju da etiki kodeksi i pravila ponaanja
poboljavaju i potiu etiko ponaanje te slue kao vodi pojedincima u
rjeavanju etikih problema. Drugi, pak, dre da su kodeksi irelevantni
za praktiare i nekorisni u promicanju etikog ponaanja (GrundsteinAmado, 2001: 462). Nalazi istraivanja koja su Miller i njegovi suradnici
proveli u razdoblju od 1996. do 1998. u ekoj, Slovakoj, Bugarskoj i
Ukrajini pokazuju da su graani tih zemalja skeptini u pogledu njihove
uinkovitosti, to je opet u suprotnosti s injenicom da mnogi strunjaci
ipak podravaju pojavu etikih kodeksa (Miller i drugi, 1999: 235249).
I ve spomenuto de Vriesovo istraivanje upuuje na to da su metode kojima se eli ojaati potenje individualnih slubenika, poput propisivanja
etikih standarda ili individualnih odgojnih mjera, slabe uinkovitosti (de
Vries, 2002: 332). Neki autori kritiziraju kodekse zbog toga to su suvie
legalistiki i restriktivni, dok se, s druge strane, ne zasnivaju na sustavnom
moralnom prosuivanju ili vrsto utemeljenoj i dobro razvijenoj etikoj
teoriji (Grundstein-Amado, 2001: 462). Takva bi se kritika nesumnjivo
mogla uputiti i hrvatskom Etikom kodeksu.
Postojanje, sadraj i uloga etikih kodeksa u pojedinoj zemlji svakako e
ovisiti o njezinoj kulturi, upravnoj i pravnoj tradiciji, politikoj i demokratskoj razvijenosti te mnogim drugim faktorima. U anglosaksonskim zemljama kodeksi su u pravilu detaljniji i dulji (s iznimkom Novog Zelanda)
nego u ostalim zemljama bive Jugoslavije (Mareti i Manojlovi, 2011:
6588), osim opsenog hrvatskog Etikog kodeksa. Znai li to da je cijela
drutvena zajednica ve inkorporirala temeljne, zajednike vrijednosti i
naela pa se kodeksi smatraju vie praktinim vodiima za konkretno ponaanje slubenika?
to je sa zemljama koje uope nemaju kodeks? injenica da u Francuskoj
ili Njemakoj ne postoje etiki kodeksi za dravne slubenike niti posebni dokumenti o etici zasigurno ne znai su te zemlje nezainteresirane za
promicanje etikih standarda. Obje su zemlje tradicionalno ukorijenjene
u ideji vladavine prava, a vrijednosti javne uprave izraavaju prije svega u
zakonima. U Njemakoj su dunosti i temeljne vrijednosti dravne slu-

533

be postavljene federalnim slubenikim zakonodavstvom (Bundesbeaumtengesetz i Beamtenrechtsrahmengesetz) i primijenjenim zakonodavstvom

na razini pojedinih zemalja, dok pravila ponaanja u francuskom javnom
sektoru proizlaze iz zakona i propisa te, u odreenoj mjeri, iz presuda
suda i profesionalnih vodia o dobroj praksi (Greco, u: Pevkur, 2007: 19).
Crema istie da se u zemljama s karijernim slubenikim sustavom (kakav
ima Francuska) smatra nepotrebnim, ili ak besmislenim, ponovo stavljati
u etiki kodeks postojee odredbe iz ustava, zakonodavstva i odredbi obiajnog prava kojima je ve postavljen zakonodavni okvir dravne slube
(Crema, u Pevkur, 2007: 19). Zanimljiv je i primjer Slovenije koja formalno nije donijela etiki kodeks do 2011. Ta okolnost, meutim, nije utjecala na injenicu da je u cijelom prethodnom razdoblju Slovenija imala
najmanji stupanj korupcije i znaajno bolju poziciju na ljestvici percepcije
korupcije od svih ostalih zemalja bive Jugoslavije koje su donijele etike
kodekse ili kodekse ponaanja. tovie, kako je prije navedeno, Slovenija
je jo prije deset godina imala najnii rang korumpiranosti meu svim
postsocijalistikim zemljama.
Hrvatski primjer jasno pokazuje da nije dovoljno samo donijeti Etiki kodeks i propise kojima se utvruju pravila ponaanja dravnih slubenika
kada primjenu tih pravila u stvarnosti oteava niz faktora, od ope kulture
i mentaliteta zajednice do rigidne, autoritarne organizacijske kulture i birokratskog mentaliteta nesklonog promjenama koji prevladava u hrvatskoj
dravnoj upravi. Suvie politizirani rukovodei dravni slubenici nerijetko sprjeavaju znaajnije promjene u svojim organizacijama zbog specifine, dvojake pozicije u kojoj se nalaze46 te, po logici stvari, radije odabiru
politiku lojalnost nego rizik da izgube poziciju zbog uvoenja noviteta
koji bi mogli izazvati tektonske promjene i uzdrmati sustav.
Iako pojaana normativna produkcija, donoenje etikih kodeksa i pravila ponaanja u mnogim zemljama nisu utjecali na smanjenje korupcije i
nezakonitosti, oni su znaajan pokazatelj promijenjenog gledanja na dravu i javnu upravu. U neku ruku se dogaa tranzicija od autoritarnih,
svemonih drava prema liberalnijim i povezanijim tipovima drutvenih
interakcija izmeu javne i nejavne sfere (Makrydemetres, 2002: 262)
u svim zemljama svijeta. Tomu je znaajno pridonijela i doktrina novog javnog menadmenta koja je nepovratno naruila staru weberijansku

46
Rukovodee dravne slubenike, koji bi po svojem nazivu i poslovima koje obavljaju trebali biti profesionalni dravni slubenici, nakon natjeajnog postupka imenuje Vlada,
koja ih moe i smijeniti. Oni su neka vrsta hibrida, niti profesionalni slubenici niti politiki imenovani dunosnici, a istovremeno i jedno i drugo.

534

paradigmu, donosei sa sobom fleksibilnost, individualizam, ekonominost i uinkovitost, ali i arbitrarnost, nejednakost, nepravednost i brojne
etike dileme.
Stoga, etike kodekse ne treba precjenjivati, ali ni podcjenjivati. Oni su
svakako vrijedan alat prevencije. Kombinacija jakih institucija, jasnih i realnih strategija, zakona, kodeksa i upravljakih mehanizama predstavlja
nuan temelj za sprjeavanje korupcije i promicanje potenja i etike u
javnoj upravi vie nego ikad prije. No, potrebno je imati na umu da etiki
kodeksi po prirodi stvari spadaju u meko pravo (soft law) te ih ne treba
poistovjeivati s pravnim propisima i zakonima, koji poivaju na mehanizmu prisile i sankcija. Oni implicitno ili eksplicitno sadravaju temeljna naela i vrijednosti javne slube kojima redovito pozivaju javne slubenike
na viu svrhu (Gilman, 2005: 12). Etika pravila ne mogu se nametnuti
od izvrnih i zakonodavnih tijela, osobito ne u zemljama u kojima caruje
korupcija i neetiko ponaanje u politikom vrhu. Stoga ni etike kodekse
za javne slube ne bi trebali donositi parlamenti, vlade ili ministarstva, ve
oni na koje se odnose javni slubenici, kao izraz prihvaenih i internaliziranih vrijednosti, naela i poeljnih oblika ponaanja. Najvei dobitak
za sve nastaje u trenutku kada su lanovi organizacije sposobni da pravila
kodeksa integriraju u svoj osobni vrijednosni sustav (Grundstein-Amado,
2001: 461). Niti jedna kolektivna mjera ne moe uspjeti ako nije prihvaena na osobnoj razini, kako od strane dunosnika, slubenika i namjetenika tako i od strane graana. S druge strane, naivno je oekivati da
e slubenici sami po sebi izvravati kodeks. Uspjeni kodeksi zahtijevaju
implementaciju od strane organizacije, to znai da ih organizacija treba
pisati, interpretirati, educirati zaposlenike o njima, provoditi u ivot i procjenjivati (Gilman, 2005: 51).
Na koncu, ne treba zaboraviti da etika, unato tomu to je socio-kulturno
uvjetovana faktorima na razini organizacije i cjelokupne zajednice u kojoj pojedinac ivi, ima i drugu, duboko individualnu perspektivu. Kao to
Androniceanu sugerira, mogue je o njoj razmiljati kroz prizmu Sokratovog pitanja: to netko mora uiniti? Ako ne preuzmemo odgovornost
za svaku akciju, izbor ili odluku u svakodnevnom ivotu, neemo biti u
mogunosti odgovoriti na to pitanje koje je teko izbjei. Jedini siguran
nain za izbjegavanje tog pitanja je da budemo ljudi koji nemaju naviku
razmiljati te koji hodaju kroz ivot radei stvari zato to svi tako ine
(Androniceanu, 2009: 21), ili zato to je to jednostavno nain kako mi
radimo stvari ovdje (ibid., 2009: 21).

535

Literatura
Analytica (2007) Human Resources Management and Practices in Macedonian Civil Service, Analytica thinking laboratory, 12/07, www.analyticamk.org
(6/09)
Androniceanu, Armenia (2009) Code of Conduct/Code of Ethics. In: Patrycja J.
Suwaj, Hans J. Rieger (eds.) Public Integrity: Theories and Practical Instruments. Bratislava: NISPAcee
Cvjetanovi, Ilijana (2010) Programi strunog usavravanja u Ministarstvu uprave. Neobjavljeni seminarski rad, knjinica Pravnog fakulteta u Zagrebu
EU/Es (2010) Public Employment in European Union Member States. Presidencia Espaola de la Unin Europea, Ministerio de la presidencia, Gobierno de
Espaa, www.eu2010.es
Gilman, C. Stuart (2005) Ethics Codes and Codes Of Conduct as Tools for Promoting an Ethical and Professional Public Service: Comparative Successes
and Lessons. Prepared for the PREM, the World Bank, Washington, DC.
Winter 2005, www.oecd.org/dataoecd/17/33/ 35521418.pdf
Grundstein-Amado, Rivka (2001) A Strategy for formulation and implementation
of Codes of Ethics in Public Service Organizations. International Journal of
Public Administration 24(5): 461478
Hellman, Joel, Geraint Jones, Daniel Kaufmann (2000) Seize the State, Seize
the Day: State Capture, Corruption and Influence in Transition Economies.
World bank Policy Research Working Paper No. 2444. (Washington), http://
www.worldbank.org/ wbi/governance
Hellman, Joel, Daniel Kaufmann (2001) Confronting the Challenge of State
Capture in Transition Econonomies. Finance & Development 38(3) ili http://
www.imf.org/
Kaminski, Z. Antoni, Bartlomiej Kaminski (2001), Governance and Corruption in
Transition: The Challenge of Subverting Corruption. Paper prepared for the
Spring Seminar of the UN Economic Commission Europe, Geneva, May 7,
2001, http://www.unece.org/ead/sem/ sem2001/papers/Kaminski.pdf
KAT (2010) Katalog programa osposobljavanja i usavravanja. Ministarstvo uprave, Centar za struno osposobljavanje i usavravanje slubenika
Kernaghan, Kenneth (1980) Codes of Ethics and Public Administration: Progress, Problems and Prospects. Public Administration 58(2): 207223
Klai, Bratoljub (1972) Veliki rjenik stranih rijei. Zagreb: Zora
Kopri, Ivan (2010) Attracting and Retaining the Best People in Civil Service.
UNDP, 2010: 140, www.rcpar.org
Kopri, Ivan (2011) Contemporary Croatian Public Administration on the Reform Waves. Godinjak Akademije pravnih znanosti Hrvatske 2(1): 140
Kopri, Ivan, Gordana Mareti (2000) Kriza socijalne drave, reforme javne
uprave i hrvatsko upravno osoblje. Hrvatska javna uprava 2(1): 2582

536
Krbek, Ivo (1932) Upravno pravo; Organizacija javne uprave, knjiga II., Zagreb:
Jugoslavenska tampa
Makrydemetres, Anthony (2002) Dealing with ethical dilemmas in public administration: the ALIR imperatives of ethical reasoning. International Review
of Administrative Sciences 68(2): 251266
Mareti, Gordana (2005) Javni slubenici i tranzicija. Zagreb, Drutveno veleuilite u Zagrebu i Konrad Adenauer Stiftung
Mareti, Gordana, Manojlovi Romea (2011) Codes of Ethics and Codes of
Conduct for Public and Civil Servants in Anglo-Saxons and Ex-Yugoslavian
Countries Can a Common Pattern be found?. U: G. Matas, B. Kostadinov
(ur.) Social and Cultural Implications of Multiculturalism / Implications socials et culturelles du multiculturalisme. Hrvatsko/kanadsko akademsko drutvo, 2010/2011, 6588
Mareti, Gordana, Anamarija Musa (2012) Europeizacija slubenikog prava:
usklaivanje hrvatskog zakonodavstva s europskim standardima. U pripremi
za objavu u Zborniku Pravnog fakulteta u Splitu
Miller, William L., se B. Grdeland, Tatyana Y. Kosheckina (1999) What is to
be done about corrupt officials? Public opinion and reform strategies in postcommunist Europe. International Review of Administrative Sciences 65(2):
23524
Moilanen, Timo (2007) The Adoption of the Ethics Framework in the EU Member States. Presented at the Conference on Public Integrity and Anticorruption in the Public Service. Bucharest, 2930 May
MU-Oe (2011) Izvjee Odjela za etiku Ministarstva uprave RH, travanj 2011.
MU-Oe (2012) Izvjee Slube za etiku, sustav vrijednosti i izobrazbu dravnih
slubenika Ministarstva uprave RH, rujan 2012.
OECD (1996) Ethics in the Public Service Current Issues and Practice. Public
Management Occasional Papers No. 14., www.oecd.org/dataoecd/59/24/1898
992.pdf
Palidauskaite, Jolanta (2006) Codes of Ehics in Transitional Democracies Comparative Perspective. Public Integrity, Winter 2005-6, 8(1): 3548
Peari, Mirko (2011) Administrative Culture. Hrvatska i komparativna javna
uprava Croatian and Comparative Public Administration 2(11): 379404
Peri, Berislav (1996) Filozofija povijesti i pravna znanost. Zagreb: Tisak
Pevkur, Aive (2007) Compatibility of Public Administration Systems and Ethics
Management. Vieoji politika ir administravimas 19: 1624
Pusi, Eugen (1989) Drutvena regulacija. Zagreb: Globus i Pravni fakultet Sveuilita u Zagrebu
Pusi, Eugen (2002) Nauka o upravi. Zagreb: kolska knjiga
Pusi, Eugen (2007) Drava i dravna uprava. Drutveno veleuilite u Zagrebu i
Pravni fakultet u Zagrebu
RESPA (2008) Civil Service Training Systems in the Balkans Region. www.cep.
si/view (6/09)

537
Sevi, eljko, Aleksandra Rabrenovi (1999) The Civil Service of Yugoslavia: Tradition vs. Transition. U: Tony Verheijen, Alexander Kotchegura (eds.) Civil
Service Systems in Central and Eastern Europe. Cheltenham, Northampton:
Edward Elgar Publishing
SIGMA (2006) Kosovo Public Service and the Administrative Framework.
Assessment June 2006, www.sigmaweb.org, 6/09
Sprout, Ron (2002) An Overview of Corruption in Central and Eastern Europe &
Eurasia. http://www.cipe.org./pdf/whatesnew/events/budaconf/overview.pdf
UN (1997) Ethics, professionalism and the image of the public service. Izvjee
skupine eksperata UN-ovog programa za javnu upravu i financije pripremljeno za Sekretarijat UN-a, ST/SG/AC.6/1997/L.3, 6. 5. 1997.
Verheijen, Tony, Alexander Kotchegura (1999) Civil Service Systems in Central
and Eastern Europe. Cheltenham, Northampton: Edward Elgar Publishing
Vries, Michiel S. de (2002) Can you afford honesty? A Comparative Analysis of
Ethos and Ethics in Local Government. Administration & Society 34(3):
309334
Zlatanovi, Ivana, Sneana Antonijevi (2007) Expiriences of Civil Servants training in Serbia. www.nispa.sk (6/09)
Whitton, Howard (2001) Implementing Effective Ethics Standards in Government and the Civil Service. www.oecd.org/dataoecd/62/57/35521740.pdf

Internetske stranice
ADU (2009) Agencija za dravnu slubu Republike Srpske, http://adu.vladars.
net/latn.
ADS (2009 Agencija za dravnu slubu Federacije BiH, http://www adsfbih.gov.
ba/
GOV (2009), Uprava za kadrove Crne Gore, http://www.gov. me/minunutr/indeks
SELD (2002) Corruption indeks, http://www.online.gb/ur./SELDIO1.html
TICPI (2011) Transparency International, Corruption Perception Indeks 2000,
2002, 2004, 2006, 2008, 2010, www.transparency.org/pressreleases, preuzeto
s internetskih stranica stranica u svibnju 2011.
UNMIK (2003) Administrative Direction No. 2003/25, United Nations Interim
Administration Mission in Kosovo, 10/2003, www.unmikonline.org (7/09)
UPR (2012) Slubene stranice Ministarstva uprave RH, www.uprava.hr

Vaniji pravni izvori

AP (2012) Akcijski plan uz strategiju suzbijanja korupcije, Ministarstvo pravosua
RH, 2012, www. antikorupcija.hr/ (preuzeto 12/2012.)

538
Etiki kodeks dravnih slubenika i namjetenika Crne Gore, Slubeni list Republike Crne Gore 81/05, 29. prosinac 2005., www.ndicrnagoraorg/files/Ethics
Code.pdf, preuzeto 4/2011.
EK1/H (2008) Etiki kodeks dravnih slubenika Republike Hrvatske, NN 49/06,
134/08
EK2/H (2011) Etiki kodeks dravnih slubenika Republike Hrvatske, NN 40/11.
Etiki kodeks za dravne slubenike Makedonije (Macedonian Code of Ethics for
Civil Servants) Civil Servants Agency, 21. 11. 2001, http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/ documents/un-dpadm/unpan038300.pdf, preuzeto 4/2011.
Etiki kodeks za dravne slubenike u Federaciji Bosne i Hercegovine, Slubene novine Federacije BiH 7/05, 82/09, www.adsfbihgov. ba/index.php?lang=
hr&sel=137, preuzeto 4/2011.
Kodeks etike javnih slubenika u dravnim organima i upravama lokalnih zajednica Slovenije (Kodeks etike javnih uslubencev v dravnih organi in upravah lokalnih skupnosti), www.upravneenote.gov/si i www.loskadolina.si/mma,
preuzeto 9/2012.
Kodeks ponaanja dravnih slubenika Kosova (Kosovo the Civil Service Code of
Conduuct), United Nation Regulation No. 2001/36 UNMIK/REG/2001/36,
kao dio Regulation No. 2006/20, http://km.undp.sk/ uploads/ public/File/AC_
Practitioners_Network/Kosovo_ Civil_ Service_Law.pdf, preuzeto 4/2011.
Kodeks ponaanja dravnih slubenika Republike Srpske, Slubeni glasnik Republike Srpske 83/02, http://parco.gov.ba/?id=561, preuzeto 4/2011.
Kodeks ponaanja dravnih slubenika Srbije, Slubeni glasnik Republike Srbije
29/08, www.ombudsman.rs/index.php/lang-sr_YU/vazni-pravni-akti/oblast-dobre-uprave, preuzeto 4/2011.
Kodeks etike radnika u upravi u SFR Jugoslaviji, 1984, asopis Komuna, Gornji
Milanovac.
OECD (1998), Recommendation of the Council on Improving Ethical Conduct
in the Public Service Including Principles for Managing Ethics in the Public
Service, C(98)/70, 23 April 1998, http://acts.oecd.org/Instruments/ShowInstrumentView.aspx?InstrumentID=129& IstrumentPID=125&Book=False, preuzeto 4/2011.
UNMIK (2003) Administrative Direction No. 2003/25, United Nations Interim
Administration Mission in Kosovo, 10/2003, www.unmikonline.org, preuzeto
7/2009.
Zakon o dravnim slubenicima, NN 92/05, 142/06, 77/07, 107/07, 27/08, 49/11,
150/11, 34/12 i 49/12 proieni tekst

539

CODES AND CIVIL SERVANTS ETHICS

Summary
The paper analyses the development of civil servants ethics in Croatia after
1990. There is a particular emphasis on the normative and organisational aspects of the issue, which include three interconnected measures recommended by
the OECD: an effective legal framework, an implementable code of ethics, and
a coordinative body in charge of ethical matters. The development of legislation
in the field of ethics is described, followed by an evaluation of its implementation
in practice. The lack of value dimension in the Croatian Code is pointed out.
The paper proceeds to discuss the role, competences, and tasks of the Civil Servants Ethics Commission, as well as those of the individuals in charge of ethical
matters in the central state administrative bodies and in the Ethics Department
of the Ministry of Administration from their establishment onwards. In addition, the author makes suggestions for improvement of ethical measures in the
Croatian Civil Service. There is an outline of the comparative situation in the
countries at the territory of former Yugoslavia together with a description of the
development, content and bodies competent for adopting of the codes of ethics,
since Croatia and the other countries on that territory share the same historical circumstances and common administrative tradition. It is concluded that
usefulness of laws and codes as ethical measures is insufficient unless they are
internalised by the very servants. Thus, codes of ethics should not be compared
to legal regulations that are based on the mechanism of force and sanctions nor
should they be adopted by legislative and executive bodies, but by civil servants
themselves as a reflection of internalised values and principles.
Key words: ethics, civil service, codes of ethics, codes of behaviour, Croatia,
countries at the territory of former Yugoslavia