LOKALNE UPRAVE U CENTRALNOJ I ISTONOJ EVROPI

Poglavlje 3

Lokalna uprava
u Bosni i Hercegovini
Napisao Charles Jokay

Stabilizacija lokalnih uprava

Lokalna uprava u Bosni i Hercegovini

Sadraj
1. Pravni i ustavni osnov
1.1. Kratki historijat lokalne samouprave 1990
1.2. Teritorijalna organizacija
1.3. Nivoi lokalne samouprave
1.4. Status gradova
1.5. Odnos izmeu dravne uprave i lokalne uprave
1.6. Pravne reforme u toku

2. Lokalna politika, odluivanje

2.1 Sistem lokalnih izbora
2.1.1 Historijat lokalnih izbora
2.1.2 Postupak lokalnih izbora
2.1.3 Opinski izbori u Bosni i Hercegovini 1997. godine
2.2 Oblici direktne demokracije i uee graana u odluivanju
2.3 Unutranja organizacija odluivanja u lokalnoj upravi
2.4 Nacionalna pitanja, multikulturalna vlada
2.5 Udruivanje lokalne uprave i meunarodni kontakti

3. Lokalna uprava, pruanje usluga

3.1
3.2
3.3
3.4

Struktura i rad lokalne uprave

Kontrola, revizija i nadzor lokalne uprave
Pruanje usluga na lokalnom nivou
Zakljuci

4. Lokalno financiranje
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6

Opinski i kantonalni prihodi

Opinski i kantonalni rashodi
Opinski rashodi u Republici Srpskoj
Potencijali za lokalno oporezivanje
Zaduivanje opina i druga pitanja
Konkretne prepreke opinskom zaduivanju i razvoju lokalne ekonomije

5. Naredni koraci u procesu tranzicije

Nedavne publikacije o lokalnoj upravi u Bosni i Hercegovini
Napomene
Reference
Aneks 3.1: Glavni opi pokazatelji
Aneks 3.2: Stanovnitvo, naselja i administrativne jedinice
Aneks 3.3: Vaei zakoni o javnoj upravi i lokalnoj upravi
Aneks 3.4: Odgovornosti administrativnih nivoa

1.5. Odnos izmeu dravne uprave i lokalne uprave

Drava Bosna i Hercegovina je praktino sporedna vezano za funkcioniranje
regionalnih i opinskih uprava unutar dva entiteta.
U Republici Srpskoj unitarna uprava koja se sastoji od uobiajenih ministarstava
lokalne uprave i financija utvruje propise, formule za raspodjelu prihoda i dodjelu
izdataka/zadataka. Budui da u Republici Srpskoj ne postoje konkurentne regionalne
upravne ili politike jedinice, ezdeset i etiti opine su u direktnom kontaktu sa
resornim ministarstvima entiteta i Skuptinom entiteta. Putem opinskog udruivanja,
naelnici opina u Republici Srspkoj mogu vriti politiki pritisak i ugovarati bolju
raspodjelu prihoda. Opine u Republici Srpskoj se suoavaju sa znaajnim
geografskim barijerama i nedostaje im znaajna ekonomija obima. S obzirom na
oblik Republike Srpske u sutini oblik krivine koja pokriva sjeverne i istone granice
bive Bosne i Hercegovine opine su izolirane u pogledu komuniciranja sa Banja
Lukom, glavnim gradom tog entiteta. Slubeni poslovi se obavljaju nakon dugog
putovanja kroz teritoriju Federacije, kako za graane tako i za opinske dunosnike.
Opinski lobi je odbacio prijedlog da se ezdeset etiri opine organiziraju u
geografski i funkcionalno logine grupe, zvane "gradove". Oitim osvrtom na
probleme izazvane tenzijama meu kantonima, opinama i entitetom u Federaciji,
opinski politiari u Republici Srpskoj su se suprotstavili stvaranju regionalnih
centara, regionalnih administrativnih jedinica ili novog sloja podentitetske uprave.
Tenzije su se usmjerile na nemogunost manjih, izoliranih i siromanih opina da
ispunjavaju dodijeljene zadatke. Te izolirane opine su u veini sluajeva bile dio
velikog naseljenog mjesta ija se druga polovica sada nalazi u Federaciji. S obzirom
na "samoopredjeljenje" susjednih, a esto i graninih naselja i nedostatak
funkcionalne saradnje unutar entiteta, ove izolirane opine u Republici Srpskoj i dalje
lobiraju Banja Luku u cilju odobrenja grantova za hitne sluajeve i dodatnih sredstava
kako bi mogle isplaivati plate i obavljati osnovne funkcije. Imajui u vidu
nefunkcionalnost entiteta Republike Srpske i izoliranost nekih njenih opina od
prijestolnice entiteta, politike i psiholoke barijere koje stoje na putu saradnje sa
oblinjim (nesrpskim) opinama u Federaciji e se na kraju morati prevazii osim ako
entitet ne posjeduje sredstva za nastavak subvencioniranja nesolventnih zajednica
daleko u budunosti.
Druga oita tenzija izmeu veih opina i entitetskih organa vlasti se tie "raspodjele
izdataka". Na primjer, entitetske institucije kao pozorita i ustanove za srednje
obrazovanje posluju sa sredstvima entiteta i ine dio budeta entiteta (analogno
tome, to bi u Federaciji bile kantonalne institucije i kantonalni fondovi). Meutim,
naelnici opina se suoavaju sa pritiskom graana da "dodijele" opinska sredstva
za unapreivanje i proirenje materijalne osnove rada ovih institucija. Dakle, naelnik
opine ne moe odbiti zahtjeve direktora ustanova u vlasnitvu entiteta koji trae
sredstva za unapreenje i proirenje materijalne osnove rada s obzirom na pritisak
javnosti koja eli da vidi da se vri stvarna rekonstrukcija. Ova implicitna dodjela
tereta za unapreenje i proirenje materijalne osnove rada sa entitetskog nivoa na
opine se ponavlja u Federaciji od strane kantonalnih institucija koje vre pritisak na
opinske budete iz potpuno istih razloga.

Entitetske vlasti u Federaciji odravaju neznatan direktan kontakt sa opinama poto

ne postoji nijedno ministarstvo ili odjel iskljuivo nadlean za opine. Sedamdeset tri
priznate opine u tom entitetu su podijeljene izmeu deset kantona, od kojih svaki
ima svoj zakon o lokalnoj upravi, kako je to propisano entitetskim Ustavom i
entitetskim zakonom o lokalnoj upravi. Zakon o lokalnoj samoupravi Federacije ini
osnovu za zakone deset kantona o lokalnoj samoupravi.
Znaajniji elementi u definiranju okvira potencijalnih i postojeih konflikata izmeu
opina i viih nivoa vlasti su lanovi 18. i 19. Federalnog zakona o lokalnoj upravi.
Prvi navodi da kantonalni zakoni detaljno reguliraju financiranje lokalnih organa
uprave, njihovo funkcioniranje, direktno uee graana, opinske upravne organe,
opinsku imovinu, lokalne poreze i druga pitanja koja nisu ureena okvirnim
zakonom. lan 19. utvruje rok za usvajanje kantonalnih zakona o lokalnoj upravi
koji su veina kantona ispotovali tek etiri godine nakon donoenja Federalnog
zakona.
Prema tome, konflikti izmeu opina i kantona u Federaciji su obilati kako u
kontekstu prije donoenja propisa tako i poslije. Privremeni propisi, koji se zasnivaju
na Zakonu Federacije o lokalnoj upravi, su se tako primjenjivali na zadatke i
nadlenosti lokalnih vlasti u periodu od 1995. do 1999. godine dok svaki kanton nije
donio svoj zakon. Raspodjela prihoda od poreza, utvrena zakonom o budetu
Federacije, izmeu kantona i opina je stalni izvor sukoba (ovo pitanje se detaljnije
obrauje u dijelu o lokalnom financiranju). Kantoni i opine se ne slau oko
svrsishodnosti podjele i prijenosa prihoda, kao i imenovanja strunih saradnika u
kantonalne i opinske institucije koje u sutini financira kanton. Pored toga, isto kao i
u Republici Srpskoj, kantonalne institucije esto lobiraju naelnike opina za sredstva
za unapreenje i proirenje materijalne osnove rada za ustanove kao to su bolnice i
srednje kole. to se tie opih rashoda za sredstva rada, kantonalna zakonska
regulativa se razlikuje pri emu neki kantoni nadlenost za velike kapitalne projekte u
npr. sektoru vodosnabdijevanja, preiavanja otpadnih voda i vrstog otpada
dodjeljuju opinama bez osiguranja dodatnih sredstava. Te nadlenosti u drugim
kantonima, mada preuzete od kantona, jo uvijek optereuju opinske budete.
Zakon o lokalnoj upravi i u Federaciji i u Republici Srpskoj sadri tekst koji eksplicitno
navodi da opine "imaju pravo" da "odvoje izvore" financiranja za svoje obavezne
zadatke, kao i na dodatna sredstva ako im se delegiraju drugi zadaci bilo sa
entitetskog ili kantonalnog nivoa. To u praksi znai da opine u oba entiteta mogu s
pravom lobirati za dodjelu grantova u cilju pokria operativnih i budetskih praznina.
Ovo vanbudetsko post facto lobiranje crpi napore opinskih lidera i ljudima sa strane
izgleda kao samovoljan i politiki osjetljiv postupak. S take gledita pravednosti i
poreenja, razliiti stepeni rasporeivanja rashoda, lobiranje za grantove za pokrie
deficita, nedovoljno financirani kapitalni projekti i opi laissez faire (preputanje pune
slobode privatnoj inicijativi) pristup federalnih organa uprave ini prilino tekim
donoenje openitog zakljuka o prirodi odnosa izmeu kantona i opine, te moe
dovesti do iskrivljenog prikaza osim ako se svih deset kantona ne opie eksplicitno.

2.2. Oblici direktne demokracije i uea graana u odluivanju

Neki tragovi tradicije radnikog samoupravljanja u bivoj Jugoslaviji su sreom
preivjeli petogodinji rat i razaranja. Konkretno govorei, ustrojstvo drave i osnovni
zakoni oba entiteta koji se odnose na lokalnu upravu omoguavaju provoenje
referenduma za svako vano pitanje i ohrabruje uee graana u komisijama
lokalnih organa uprave i raspravama. Meutim, u praksi je dokazano da su graani
openito zamoreni ne samo zbog rata i rekonstrukcije, nego i od javne korupcije,
previe izbora od 1996. godine i ope "buke" politike. Kolektivni samoupravljaki duh
u oima mnogih je sluio za legitimizaciju starog reima u Jugoslaviji i, mada bolji u
poreenju sa tvrdolinijakim sistemima koji su bili na snazi u Rumuniji,
ehoslovakoj, Bugarskoj i Istonoj Njemakoj, u savremenoj Bosni ne postoji
rezervoar korisne nostalgije za starim sistemom. Ovo je posebno tano u smislu da
nove vladajue stranke, koje predstavljaju glavne nacionalne i politike podjele
zemlje, su u fazi konsolidiranja svojih politikih i ekonomskih snaga i preipremaju se
za konano povlaenje stranih trupa i lagano nestajanje donatorske pomoi za
rekonstrukciju. U ovakvom raspoloenju, stvarno uee graana i "samouprava"
ostaju formalni i retorini. Uz predstojeu privatizaciju i nadu za nekim stranim
investitorima, opine (i kantoni) koji su konano odgovorni za ekonomski razvoj
moda nee eljeti da naglase angaman graana, s obzirom na rizik koji taj
angaman predstavlja za potencijalne transakcije uih krugova koje su dominirale u
peocesu privatizacije u svim, ak i tehniki razvijenijim, ekonomijama u tranziciji.
2.3. Unutranja organizacija odluivanja u organima lokalne uprave
Stvarna mo u pogledu dodjele zadataka i raspodjele prihoda je bilo na kantonalnom
nivou u Federaciji ili entitetskom ministarstvu za lokalnu upravu u republici Srpskoj. U
oba entiteta nije upitno da su pitanja kao to su standardi obavljanja zadataka
opine, raspodjela i prikupljanje poreza, te pitanja financiranja i poslovanja i
kapitalnih rashoda za obavljanje zadataka na opinskom nivou regulirana
kantonalnim zakonom o budetu i zakonom o lokalnoj upravi ili, na minsitarskom
nivou u Republici Srpskoj, putem upravnih odluka, dekreta, propisa i, konano,
zakona.
Vlada Federacije je u obavezi samo prema kratkom zakonu o lokalnoj upravi i u
sutini delegira sva pitanja osim fiskalnih i monetarnih pitanja na dravnom nivou,
ukljuujui opu podjelu prihoda koje je prikupio entitet ili ih trai kantonalnim
skuptinama. Ove skuptine zauzvrat donose zakone kojim osnivaju odjele (ili
ministarstva) financija i lokalne uprave koji, sa svoje strane, djeluju kao kontrolori,
revizori, kreatori politike i konano arbitri u opinskim predmetima. Kantonalne
skuptine, kao dravni upravni uredi u drugim zemljama u tranziciji, imaju pravo da
preispitaju odluke koje su donijela opinska vijea. Ove skuptine mogu donijeti
odluku o zakonitosti lokalnih uredbi i propisa i imaju pravo da ih stave van snage.
ini se da je ova ovlast nametljiva ali se u praksi ustvari moe iskoristiti za zatitu
nacionalnih grupa koje su manjina u opini, ako to kanton smatra prioritetom. Drava
definirana kao drava Bosna i Hercegovina i entitetska vlada Federacije se inae
ne mijeaju u aktivnosti opina niti ih nadziru. U Republici Srpskoj, entitetska
ministarstva nadlena za lokalnu upravu obuhvataju jedan dio u Ministarstvu financija
i Ministarstvu lokalne uprave. S obzirom da u Republici Srpskoj postoji neto manje

od sedamdeset opina, osoblje u ministarstvima, predsjednici lokalnih izvrnih

komisija (naelnici opina) i profesionalna lica koja rade u opinama mogu uivati u
direktnoj komunikaciji i kontaktima sa svojim ministarskim kolegama. Na taj nain,
entiteti i sama drava nemaju potrebu da odravaju paralelni sistem ureda javne
uprave ili izvrnih ureda i sugestije da se obrazuju distrikti ili prelazni nivo
samouprave u Republici Srpskoj nisu naile na dobar prijem.
Prijeporna taka izmeu opina u oba entiteta i kantona ili entitetskih organa uprave
su imovina javnih preduzea u dravnom ili entitetskom vlasnitvu (voda, gas, struja i
slino) koja se moraju reorganizirati u dioniarska drutva prije privatizacije odnosno
prije nego to bude moglo doi do znaajnog priliva kapitala. Batina nad
nepokretnom imovinom i fizikom infrastrukturom koje su naslijedili entiteti ili imovina
koja je jo uvijek u vlasnitvu drave Bosne i Hercegovine predstavljaju jo uvijek
nerijeeno pitanje. Ne samo da se u konanoj liniji radi o vrijednosti imovine,
raspolaganju imovinom i potencijalnom dobiti od privatizacije, nego, gledajui
kratkorono, na opinske budete nepovoljno djeluju porezi i ostale naknade koje
plaaju ova kvazi-dravna javna preduzea. Na primjer, bh. telefonska kompanija i
elektroenergetska mrea su plaale dio poreza lokalnoj opini na osnovu izvrenih
aktivnosti u toj opini ili obima sredstava na teritoriji te opine. Porezi od preduzea
koji su uplaivani kantonima i opinama od pruanja javnih usluga bi mogli biti i
jesu preusmjereni u Federaciju od strane entitetske vlade. Batina nad imovinom
bive drave Bosne i Hercegovine, opinskom imovinom, javnim preduzeima i
drugim oblicima komunalnog vlasnitva nije rijeena, to u sutini stvara nesigurnost
u pogledu mnogih izvora opinskog prihoda i potencijala za ekonomski razvoj.
Lobiranje u cilju koritenja i konanog raspolaganja ovom imovinom e se nastaviti
sve dok se ne izvri velika privatizacija i stvaranje dioniarskih drutava.
2.4. Nacionalna pitanja, multikulturalna vlada
Pored neslaganja u vezi sa fiskalnim pitanjima unutar i izmeu kantona i opina u
Federaciji, te izmeu drave i opina u Republici Srpskoj, nacionalna dimenzija
proima upravljanje lokalnih organa vlasti i doprinosi iskrivljenom ponaanju. Kao to
je prethodno reeno, opinska vijea i naelnici opina koje biraju su odgovorni za
imenovanje lanova administrativnog osoblja, ukljuujui glavnog upravitelja,
financijske slubenike i drugo kljuno osoblje kao to su efovi odjela i institucija koje
vodi opina. Pored politikih razmatranja koja proistiu iz sastava vijea, on mora da
izbalansira sa nacionalne take gledita sastav profesionalnog osoblja; stoga,
zamjenici odraavaju nacionalne grupe ili grupe koje imaju mandat u gradskom
vijeu. Ustvari, ovi pojedinci ispunjavaju vie od same uloge zamjenika; oni su
jednaki partneri koji ne mogu donositi odluke bez neformalnog odobrenja drugog.
Neki izvori informacija su naznaili da u Federaciji postoje opine koje neformalno
imaju tri budeta: jedan koji se prezentira kantonu i predstavlja dio obaveznog javnog
registra, i dva koja su nezvanino dogovorena izmeu dominantnih nacionalnih
grupa. Ovi nezvanini budeti su proizvod nagodbe i pregovaranja i ne odraavaju
nuno u potpunosti namjere zakonskog i obaveznog budeta kojeg usvoji vijee.
Ovaj nezvanini budet na nacionalnoj osnovi i paralelna javna uprava i rukovoenje
su u manjoj mjeri pojava u Republici Srpskoj, gdje se ovakvi aranmani sklapaju po
stranakim i ideolokim linijama, budui da ove zajednice nemaj utakvu nacionalnu
raznolikost to je posljedica rata.

Administrativno osoblje koje imenuje zakonodavno tijelo po stranakoj i nacionalnoj

liniji ne moe biti jedinstveno za Bosnu i Hercegovinu. Prvenstvena namjena ovih
aranmana nije da lokalne organe uprave uini efikasnijim nego su prije dio "nadnice
za mir" u neizvjesnu budunost.
2.5. Udruivanje lokalne uprave i meunarodni kontakti
Lokalni zakon o upravi i Ustav dozvoljavaju i ohrabruju opine u Federaciji da se
slobodno udruuju sa ostalim jedinicama uprave u veini sluajeva sa drugim
susjednim opinama u cilju pruanja javnih usluga. Implicitno, opine u Federaciji
mogu obrazovati funkcionalne asocijacije, distrikte posebne namjene i slino izmeu
sebe sve dok se njihove aktivnosti uklapaju u okvir ustava i zakona. Ove vrste
funkcionalnih asocijacija su u potpunosti dobrovoljne i osnivaju se po diskreciji
obuhvaenih opina. Ovo se moe posmatrati kao metod izbjegavanja stvaranja jo
jednog sloja administracije ili samouprave pored postojeeg entitetskog, kantonalnog
i opinskog nivoa.
lan 16. Zakona Federacije o lokalnoj upravi navodi sljedee: "Pri obavljanju svojih
dunosti, opine imaju pravo da uzajamno sarauju sa drugim opinama u cilju
izvravanja zadataka od obostranog interesa i moe se udruivati u asocijacije
opina ... Opine mogu pristupiti meunarodnim asocijacijama lokalne uprave... "
Znaajno je to da bi ova odredba u teoriji omoguila saradnju s agraninim opinama
u Republici Srpskoj ili ak u Hrvatskoj i drugim susjednim republikama bive
Jugoslavije, ako usluga koja se prua zahtijeva ili moe imati koristi od veeg
podruja za pruanje usluga. Nacrt zakona o lokalnoj samoupravi u Republici Srpskoj
iz jula 1999. godine ne odobrava konkretno formiranje asocijacija; zapravo, on
nabraja pregovaranje, voenje i odobrenje sporazuma o saradnji kao zadatak
izabranog izvrnog organa, tj. predsjednika izvrnog odbora, te gradske skuptine.
Dakle, moe se izvesti zakljuak da opine u Republici Srpskoj mogu osnivati
asocijaicje u cilju obavljanja javnih zadataka zajedno sa susjednim zajednicama. S
obzirom na geografsku razuenost srpskog entiteta, entitetska vlada dozvoljava
otvaranje opinskih terenskih ureda u cilju pruanja usluga udaljenim podrujima koja
su administrativno dodijeljena opini ali su u sutini po prirodi ruralna i daleka.
to se tie pozitivne strane, u Federaciji je poela sa radom asocijacija
profesionalnih opinskih financijskih slubenika i strunjaka pod nazivom JAFIS, koja
vri obuku i prua savjetodavne usluge. Naelnici opina su formirali svoje
profesionalne asocijacije u oba entiteta sa razliitim nivoima efikasnosti i aktivnosti.
Sveukupno gledajui, razvoj politikog i administrativnog sistema na kantonalnom i
opinskom nivou e trebati najmanje etiri godine mira poslije narednog ciklusa
opinskih izbora (izabrani dunosnici na izborima 1997. godine su imali manje od tri
godine da se dokau). Kada se prevazie zamor od izbora, razni entitetski i
kantonalni zakoni se mogu provjeriti, a saradnja i povjerenje preko entitetskih granica
mgu otpoeti.

3. Lokalna uprava, pruanje usluga

3.1. Struktura i rad lokalne uprave
Ne postoji standardni set pravila za rad niti upravna organizacija koja se moe
jedinstveno iskoristiti za prikaz strukture i funkcioniranja opinskih ureda u Bosni i
Hercegovini. Ustavne odredbe i kantonalni zakoni u Federaciji pozivaju lokalna vijea
da donesu svoje pravilnike o radu, d aimenuju odgovarajue profile i broj javnih
dunosnika i da osnuju komisije, odbore i druga radna tijela u cilju izvravanja
zadataka koja su im dodijeljena zakonima Federacije i konkretnim kantonalnim
zakonima. Isto vai i za Republiku Srpsku gdje se od lokalnih skuptina trai da
izrade pravilnike o radu i osnuju organizaciju koja ispunjava zadatke koje je dodijelila
entitetska vlada. Osoblje koje radi u opinskim upravama je ili imenovano po
politikoj liniji, i nema trajni status dravnih slubenika, ili su to dravni slubenici koji
uglavnom rade u pomonim i administrativnim oblastima. Opinske korporacije i
javna komunalna preduzea ne zapoljavaju dravne slubenike, ali im se razrijei
pravni status ovih kvazi-javnih pravnih lica u pogledu naslijea i propisa, stvarni
status njihovi namjetenika e postati skori isti kao status namjetenika u privatnim
preduzeima.
Opinski odjeli i institucije obavljaju upravne, rukovodne i personalne poslove isto
kao i veina opoina u Evropi. Meutim, s obzirom da se od opina esto oekuje da
pokriju kapitalne izdatke institucija u vlasnitvu kantona ili entiteta, njihova uloga
naspram kantona ili entiteta (u sluaju Republike Srpske) nije razjanjena. Drugaije
reeno, prosvjetne i socijalne radnike moe plaati kanton ili entitet, a instituciju u
kojoj rade posjeduje drugi nivo vlasti; od nadlenog opinskog odjela se oekuje da
se angaira u kapitalnom planiranju, odravanju i unapreenju materijalne osnove
rada. Ovakve konfuzne situacije e i dalje nastajati sve dok kantoni ne razrijee
stvarnu funkcionalnu ulogu opina, a u Republici Srpskoj sve dok se u potpunosti ne
procijeni i uspostavi kompenzacija za geografski udaljene i male ekonomije putem
ragionalne upravne jedinice ili drugaija dodjela sredstava i zadataka.
3.2. Kontrola, revizija i nadzor lokalnih organa uprave
Kontrolna, revizorska i nadzorna funkcija lokalnih organa uprave varira po kantonima
i izmeu Federacije i Republike Srpske. Kantonalni zakon o lokalnoj upravi utvruje
ministarstvo ili odjel nadlean za tehniki, funkcionalni i financijski nadtor opina.
Openito gledajui, ove cjeline su kantonalna ministarstva financija i lokalne uprave.
U Republici Srpskoj taj nadzor obavljaju entitetska ministarstva financija i lokalne
samouprave. Revizorska funkcija e sama po sebi postati znaajnija kada entiteti i
drava osnuju glavne revizorske odbore, oslanjajui se na savjete i preporuke
meunarodnih donatora i savjetnika.
Stvarni zakonski nadzor nad opinama jo uvijek nije jasan. Neki kantoni u Federaciji
su sami sebe ovlastili da ukinu lokalna vijea i imenuju povjerenike da vode opine
pod konkretnim uslovima. Na primjer, lan 45. Zakona o lokalnoj samoupravi u
kantonu Herceg-Bosna predvia da kantonalna skuptina moe, na prijedlog vlade
kantona, raspustiti opinsku skuptinu u sljedeim sluajevima:

ako se opi akti neprestano donose u suprotnosti sa ustavom, zakonom i

drugim propisima ili zbog estog krenja zakona i drugih propisa;
ako se opinski naelnik ne imenuje u roku od devedeset dana nakon prve
sjednice opinskog vijea;
ako se statuti ne donesu u skladu sa uslovima utvrenim zakonom;
ako se ne usvoji opinski budet u skladu sa uslovima utvrenim zakonom.

Znaajno pitanje za Federaciju, u kontekstu politike, je da li je intervencija svojstveno

funkcija kantona ili entiteta. Ako kreatori politike utvrde da je to funkcija na nivou
entiteta, koje bi ministarstvo ili agencija trebala biti zaduena za pokretanje
intervencije? to se tie Republike Srpske, da li bi to trebalo biti Ministarstvo financija
ili Ministarstvo lokalne samouprave koje vri nadzor i inicira proces intervencije?
Zakon o lokalnoj upravi u kantonu Herceg-Bosna sadri odredbu koja bi mogla
ukazati ili na izvjestan nivo uplitanja kantona u negativnom smislu ili mogunost za
korisnu intervenciju od strane bolje obuenih profesionalaca u pozitivnom smislu.
lan 44. navodi da se predsjedniku kantona mora dati kopija svakog opinskog akta i
svakog naknadnog zakona koji je odobrilo lokalno vijee. Predsjednik kantona ima
pravo odbaciti zakonitost ili ustavnost opinskog akta: konanu odluku donosi
Ustavni sud. Ova ovlast ulaganja veta od strane predsjednika kantona, u kombinaciji
sa njegovom mogunou da izdvaja prihod od poreza, omoguava kantonima da
vre tijesnu kontrolu opinskih organa vlasti, te da na taj nain posiju sjeme nesloge
izmeu opina koje imaju nacionalnu ili politiku veinu koja je drugaija od ostatka
kantona. Situacija je ista i u Republici Srpskoj gdje entitetska vlada zadrava pravo
da suspendira predsjednika izvrnog odbora (naelnika), da odbaci lokalne odluke i
da imenuje povjerenike da vode opinu koja je u tekoj financijskoj situaciji.13
Pravo kantona i entiteta Republika Srpska da revidiraju i odbace opinske odluke bi
moglo dovesti do politike manipulacije zasnovane na budetskim i drugim
prioritetima kantonalne ili entitetske skuptine.Drugim rijeima, stranka odana
fiskalnim i drugim interesima organa vlasti na viem nivou vri administrativne i
pravne revizije.
3.3. Pruanje usluga na lokalnom nivou
Obavezni zadaci nabrojani u zakonima o lokalnoj upravi, koje su donijele kantonalne
skuptine, u sutini ponavljaju one zadatke koje utvruje federalni zakon. Meutim,
formulacija i definicija ovih zadataka nije precizna to omoguava velike razlike u
tumaenju. Pored toga, veliki broj tehnikih uslova po sektorima utvruje radne
obaveze i obaveze za unapreenje materijalne osnove rada za lokalne organe
uprave koje oni ne mogu ispuniti. Postoje preklapanja u pogledu radnih odgovornosti,
vlasnitva, unapreenja i odravanja materijalne osnove rada. Svaki kanton ima
slobodu da doda ili pojasni dunosti koje im delegira Federacija.
Prema federalnom zakonu, organi lokalne samouprave, opine i, u nekoliko
sluajeva, gradovi imaju sljedee ope funkcije:

13

zatita ljudskih prava i osnovnih sloboda;

"ispunjavanje potreba graana na lokalnom nivou" koje se tiu djeje zatite,
obrazovanja, zapoljavanja, socijalne zatite, kulture, sporta i slino;
provoenje stambene i urbane politike;
upravljanje opinskom imovinom;
osiguranje komunalnih usluga;
podrka lokalnoj televiziji i radiju;
promoviranje turizma;
upravljanje neizgraenom imovinom;
osiguranje javnog reda;
ostalap itanja utvrena Ustavom.

Kantonalni zakoni o lokalnoj upravi utvruju dodatne ili konkretnije zadatke.

Dvosmislena priroda ovih odgovornosti omoguava kantonima da nametnu uslove za
unapreenjem materijalne osnove rada i te odredbe ne definiraju ko zapoljava
osoblje u zdravstvenim ustanovama, kolama ili socijalnim ustanovama. U praksi,
ove institucije uglavnom financiraju i vode kantoni. U kantonu Herceg-Bosna, na
primjer, od opina se oekuje da vode pitanja u vezi sa razvojem lokalnih preduzea i
da osnivaju institucije za socijalnu zatitu. Pored toga, od opina se trai da grade i
odravaju puteve, vodovodne sisteme i ostalu infrastrukturu od lokalnog znaaja.
Kantoni od opina oekuju da ustanove izvore poreza i drugih prihoda kako to
utvruje zakon u cilju popunjavanja svih financijskih praznina. Drugim rijeima,
kanton otvoreno daje mandat svojim opinama za koji ne postoji financiranje.
Razlika izmeu obaveznih i fakultativnih zadataka nije toliko relevantna koliko
razliitosti meu kantonima u pogledu onoga to se oekuje od opina i nejasnom
prirodom standarda za obavljanje svakog zadatka. Nametanje tereta kapitalnih
izdataka opinama od strane kantona u vezi sa obrazovnim, socijalnim i
zdravstvenim ustanovama koje posjeduje i vodi kanton dodaje jo jedan nivo
nesigurnosti u pogledu toga ta koji nivo radi u Federaciji.
Ovaj isti model se ponavlja u manjem obimu u Republici Srpskoj u tome to ne
postoje regionalne razlike s obzirom na nedostatak srednjeg nivoa lokalne uprave.
Umjesto toga, zbog geografske razuenosti opina, njhova mala veliina i esto
podijeljen karakter (dijelovi naselja su u Federaciji i obratno), lokalnoj upravi
nedostaje ekonomija obima to oteava uvoenje univerzalne liste zadataka za
opine bilo koje veliine.
Ovi zadaci, prema nacrtu zakona o lokalnoj upravi, su sljedei:

usvajanje i implementacija opinskog programa razvoja;

donoenje opinskog budeta i godinjeg financijskog izvjetaja;
reguliranje i osiguranje javnih komunalnih usluga;
usvajanje programa ureenja gradskog graevinskog zemljita;
gradnja, odravanje i nadzor nad koritenjem lokalnih puteva, cesta i drugih
javnih objekata;
ispunjavanje potreba graana u oblasti kulture, obrazovanja, sporta, zdravstvene i
socijalne zatite, informiranja, zanatstva, turizma i ugostiteljstva;

provoenje zakona, propisa i opih akata republike, distrikta ili gradova koji su
povjereni opini;
osiguranje provoenja opinskih pravila i opih akata;
osnivanje i zakonsko reguliranje tijela, organizacija i slubi koje su neophodne u
opini;
obavljanje drugih aktivnosti utvrenih Ustavom, zakonima i opinskim statutima.

Ove odredbe su jako sline odredbama u zakonu o lokalnoj upravi Federacije i

raznim kantonalnim zakonima o lokalnoj upravi koji su doneseni krajem 1999.
godine. Naelnike opina i graane esto sprjeava udaljenost koju moraju prei da
bi obavili posao u prijestolnici entiteta, Banja Luci, a manje opine se nadaju da e
neke funkcije delegirati nazad na entitetski nivo. Ovo je opravdanije u Republici
Srpskoj nego u federaciji ali je i tee s obzirom na geografsku realnost ovog entiteta.
Ustvari, lan 29. nacrta zakona o lokalnoj upravi Republike Srpske (verzija iz jula
1999. godine) pojanjava da opine sa manje od hiljadu stanovnika ne moraju
formirati lokalnu upravu; one mogu imenovati naelnika i skuptinu. U tom sluaju,
resorno entitetsko ministarstvo e utvrditi koje e susjedne opine obezbijediti usluge
u i za manju opinu i dodijelie sredstva manje opine njenom susjedu. Meutim,
opina sa manje od hiljadu stanovnika moe izabrati da zadri svoju upravu i
institucije mada bi, dugorono gledajui, fiskalni problemi mogli dovesti do njihovog
"dobrovoljnog" prijenosa.
Imajui na umu da standardi za obavljanje zadataka nisu jasni, da svaki kanton ima
svoj set zadataka, eme financiranja i tumaenje nadlenosti, da se u Republici
Srpskoj zadaci delegiraju prema gore na entitetsku vladu kada je to primjenljivo, i s
obzirom na otpor stvaranju novog srednjeg nivoa samouprave, tabela 3A.1 u aneksu
3.4 ukratko prikazuje ta svaki nivo radi. U mnogim sluajevima vlasnitvo,
odgovornost za rad i zadaci za unapreenje materijalne osnove rada su podijeljeni
izmeu opinskog, kantonalnog i entitetskog nivoa u federaciji, to oteava
sagledavanje jasne distinkcije. Kolona oznaena "sve opine" nije u potpunosti tana
s obzirom da u Republici Srpskoj manje opine delegiraju zadatke entitetu, a u
Federaciji neki kantoni implicitno zahtijevaju od opina da uestvuju u kapitalnim
trokovima u sluaju institucija koje su u vlasnitvu kantona, dok su u drugim
kantonima opine poele zaraunavati naknade korisnicima ak i u zdravstvenim
ustanovama koje su u vlasnitvu kantona, s obzirom na zahtjeve graana za
pruanjem boljih usluga.
Gotovo bez izuzetka, tradicionalne institucije i komunalna preduzea kojima upravlja
opina, kanton i entitet pruaju ove usluge. Alternativni oblici pruanja usluga u Bosni
i Hercegovini su zapoeti 2000. godine s obzirom na probleme u vezi sa naslijeem i
neisprobane prirode veine kantonalnih zakona o lokalnoj upravi. Zajedniko
pruanje usluga, koje je omogueno progresivnim odredbama u federalnim i
kantonalnim statutima, je jo uvijek daleko od toga da postane istinska alternativa
tradicionalnim institucijama i javnim korporacijama. Dok se Bosna i Hercegovina
oporavlja od graanskog rata, donacije stranih zemalja obezbjeuju glavninu
financijskih sredstava za izgradnju lokalne infrastrukture. Ni potencijalni zajmoprimci
ni potencijalni zajmodacvi ne razmiljaju previe o buduoj pomoi privatnog sektora
za opinsku infrastrukturu. Meutim, kako grantovi i krediti za subvencioniranje
nestaju, bilo bi korisno uspostaviti okvir koji e olakati opinsko zaduivanje.
Uzimajui u obzir jedan takav okvir, zajedno sa stabilnom i adekvatnom opinskom

strukturom prihoda, te odriv privatni financijski sektor i dobre opinske rukovodne

sposobnosti, moemo oekivati razvoj trita kapitala u opinama i preuzimanje
veeg dijela tereta za financiranje infrastrukture.
Opine i preduzea za pruanje javnih usluga u Bosni i Hercegovini su nadleni za
osiguranje veine lokalne infrastrukture. Mada se vode razgovori o koncesijama u
sektoru javnih usluga kako bi se privukao osnvni kapital i mada postoji rasprostranjen
interes za ideju opinskog zaduivanja kako bi se privukao posudbeni kapital, ne
postoji jasna politika na dravnom ili entitetskom nivou u pogledu toga da li bi se ili
kako bi se privatne investicije trebale utvrditi u cilju pruanja pomoi za financiranje
lokalne infrastrukture. Takoer, ne postoji jasan, zajedniki dogovor o tome kako i
gdje e opine dobiti sredstva za ulaganje u infrastrukturu. Kretanje ka trinoj
ekonomiji je osnovni princip Daytonskog sporazuma i predvieno je da se financijske
institucije privatiziraju (ili da izrade jasnu strategiju za privatizaciju) do 2001. godine,
ali jo uvijek ne postoji privatni financijski sektor kojima se opine mogu obratiti za
kapital.
3.4. Zakljuci
Glavni izazov koji stoji pred opinama u Bosni i Hercegovini je rekonstrukcija
lokalnog graanskog drutva u psiholokom i fizikom smislu dok obezbjeuju
osnovne usluge utvrene zakonom. Ugovaranje, privatizacija, angairanje nevladinih
organizacija u pruanju usluga i ostale nove ideje koje imaju uinak u centralnoj
Evropi su preuranjene u ovom kontekstu. Osnovna pitanja u vezi sa naslijeem,
privatizacijom i raspodjelom zadataka, prihoda i sredstava ekaju stabilnije rjeenje.
Moda e opi i opinski izbori 2000. godine utvrditi etvorogodinji politiki ciklus u
kojem rekonstrukcija nakon rata ustupa mjesto usavravanju angairanja graana i
nevladinih organizacija u pruanju usluga u opinama.
Mada je Bosna i Hercegovina jedna drava, sainjena je od dva entiteta. Svaki entitet
utvruje svoju politiku prlema zaduivanju opina i prema samim opinama i
njihovom financiranju uope. Svaki entitet ima svoje banke i financijske institucije,
vlastite opinske strukture i ministarstva nadlena za ova pitanja. Najznaajnija
razlika je ta da kantoni u Federaciji zadravaju velike ovlasti u pogledu ovlasti,
aktivnosti i prihoda opina. Takva ovlast se ogleda naprimjer u tome da se udjeli
prihoda nekih opina u Federaciji mijenjaju iz godine u godinu, to ih ini isuvie
nestalnim da bi se podralo dugorono zaduivanje. Ako se ovlasti za prihod i
odluivanje zadre na kantonalnom nivou, vjerovatno je da e morati preuzeti teret
zaduivanja za lokalnu infrastrukturu. Ovo se razlikuje od Republike Srpske gdje ne
postoji srednji nivo vlasti i gdje se odui prihoda opine ini stabilnim. Ova razlika u
osnovnoj politici prema opinama e zahtijevati ili fleksibilan okvir u kojem e se
nalaziti obje strukture ili dva zasebna okvira politike.S obzirom da je zemlja mala, to
bude vie udruenosti to bolje, zajedniki okvir za politiku ini zajedniko kreditno
trite vjerovatnijim i oekuje se vea efikasnost od veeg broja potencijalnih
zajmodavaca i zajmoprimaca.
Za razliku od zemalja kao to je Poljska, Maarska i Juna Afrika, gdje su
decentralizacija i ovlaenja opina prihvaeni kao lijek protiv prethodnog sistema,
ini se da ni Bosna i Hercegovina ni dva konstitutivna entiteta nemaju jaku politiku

opredijeljenost za decentralizaciju do lokalnog nivoa. Mada se za opinske budete

tvrdi da su samostalni, ne postoji rasprostranjena vizija bilo o opinama kao
nezavisnim akterima koji mogu odluivati o investicionim prioritetima i njihovom
financiranju (ovo se posebno odnosi na Federaciju) ili o privatnim financijskim
institucijama koje mogu konkurisati u pogledu kapitala i investicija. Postoji elja da se
privue privatni kapital za financiranje lokalne infrastrukture, ali vrlo malo osjeaja za
to koji je politiki izbor potreban da bi se to uradilo.14
4. Lokalno financiranje
Prilikom analize financija poddravnog nivoa u Bosni i Hercegovini, potrebno je imati
na umu da deset kantona u Federaciji obuhvata ogroman dio javne potronje i na
dravnom nivou kantoni predstavljaju najveu jedinicu potronje. N aprimjer, 1998.
godine kantoni su inili 23,0 procenta GDp-a, pri emu je federalni nivo inio 15,
procenata, a opine u kantonima 6,0 procenata. Dakle, 42,8 procenata GDP-a Bosne
i Hercegovine je u 1998. godini pokrio potronju Federacije, kantona i opina i
oekuje se da e se taj trend nastaviti i ubudue ako ustavna i fiskalna struktura
utvrena Daytonskim sporazumom ostane nepromijenjena. Gotovo trideset
procenata dravnog GDP-a otpada na izdatke lokalne uprave samo u Federaciji. Ove
cifre odraavaju ustavnu realnost da entiteti i kantoni unutar jednog entiteta
dominiraju javnom potronjom i obavljanjem javnih funkcija, ostavljajui dravu sa
malim budetom i malim brojem zadataka. Ovo postaje evidentno prikazom
apsolutnih brojeva (dalje u tekstu). Republika Srpska i dravni nivo dodaju oko
dvadeset procenata udjelu GDP-a koji pokriva javni sektor, tako da je javna potronja
krejem 1990. godine iznosila ezdeset do sedamdeset procenata GDP-a. Gledano
na drugi nain, potronja kantona i opina u Federaciji je iznosila etrdeset osam
procenata od ukupne javne potronje u Bosni i Hercegovini s obzirom na mali omjer
potronje na dravnom nivou i relativno mali budet Republike Srpske. Ove cifre su u
sutini iste u 1997. godini.15
Ostatak dravne potronje odlazi na razne nezavisne fondove za zdravstvo, penzije i
boraka pitanja. Podaci prije 1997. godine, u biti za 1996. godinu, nisu pouzdani s
obzirom na nepostojanje sistema za prikupljanje podataka i iskrivljenog efekta
velikog obima aktivnosti na rekonstrukciji koje su financirali donatori, koje ili nisu
uvedene u slubenu statistiku ili imaju tendenciju da uveliaju lokalnu ekonomsku
statistiku. Na primjer, 1996. godine ukupna dravna potronja za Bosnu i
Hercegovinu je iznosila 2,245 miliarde DM, od ega sedamdeset i pet procenata
potie sa federalnog, opinskog i kantonalnog nivoa. Samo je esnaest procenata
ukupne dravne potronje na svim nivoima nastalo u Republici Srpskoj, a sama
drava je uestvovala sa samo est procenata u cjelokupnoj javnoj potronji.
Meutim, kada se doda donatorska pomo za 1996. godinu, ukupna cifra dravne
potronje raste za 1,200 milijarde DM ili skoro pedeset procenata, do 3,414 milijarde
DM. U takvoj raspodjeli udio Federacije na svim nivoima se poveava do osamdeset
i pet procenata, uz samo dva procenta za dravu i trinaest procenata za republiku
Srpsku.16 Zbog ovog razloga, podaci za 1996. godinu i prethodne godine e
uglavnom biti iskljueni iz diskusije u daljem tekstu.
14
15
16

Podaci za ratne godine kada je Bosna i Hercegovina u sutini prestala da postoji kao
jedinica uprave ne bi doprinjeli naem znanju o relativnim udjelima lokalne uprave
prema potronji dravne uprave. Precizno utvrivanje udjela GDP na koji otpada
javna potronja je iskrivljeno time to je teko izmjeriti GDP u jednoj ekonomiji u kojoj
postoji ogroman neoporezovan sektor, a visoki nivo rekonstrukcije koju financiraju
strani donatori se pojavljuje u ciframa za potronju, ali se ne moe obuhvatiti
tradicionalnim metodama za prikupljanje podataka.
4.1. Opinski i kantonalni prihodi
Prihodi i u Federaciji i u Republici Srpskoj su dominantno javni prihodi budui da
drava Bosna i Hercegovina u velikoj mjeri zavisi od poreza koje drava dijeli sa
entitetima. Drugim rijeima, uz izuzetak nekih manjih akciza, dva entiteta daju
doprinose za podrku dravnog budeta. Federacija uestvuje sa dvije treine a
Republika Srpska sa jednom treinom u operativnim trokovima drave (u ovom
sistemu, sto procenata jednakih carinskih prihoda pripadaju entitetima a ne centralnoj
dravi, iako drava utvruje stope i politiku). Federacija ubire prihod iz sljedeih
izvora: carine i tarife, akcize, administrativne naknade, sudske naknade i novane
kazne. Kantoni ubiru sto procenata od poreza na dodatu vrijednost (na robe i
usluge), poreza na promet preduzea (javna preduzea ovaj porez plaaju Federaciji
u nekim sluajevima), poreza na lini dohodak i kantonalnih naknada i kazni. U 1999.
godini trideset i sedam procenata prihoda Federacije su ubirani od carina, etrdeset
est procenata od akciza (benzin, kafa i duham) i ostatak od poreza na dohodak i
neporeskih prihoda.17 Kantoni zauzvrat doznaavaju dvadeset do trideset procenata
od poreza na promet i poreza na dohodak opinama, pri emu omjeri variraju izmeu
pedeset i osamdeset procenata koji ostaju kantonu u periodu od 1996. do 1999.
godine.
Tabela 3.1 prikazuje raspodjelu prihoda izmeu kantona i opina. Kao to je
prethodno reeno, svaki kanton ima svoju vlastitu formulu raspodjele prihoda koju
moe godinje mijenjati.

Tabela 3.1
Podjela prihoda u kantonu i opini od zajednikih poreza u Federaciji Bosne i
Hercegovine u 1997. godini
Kanton
Unsko-sanski
Posavina
Tuzlanski
Zeniko-dobojski
Bosansko-podrinjski
Srednjo-bosanski
Hercegovako-neretvanski
Zapadno-hercegovaki
Sarajevo
17

Udio kantona
67%
45%
78%
74%
82%
69%
73%
75%
93%

Udio opine
33%
55%
22%
26%
18%
31%
27%
25%
7%

Hercegbosanski
Prosjek

72%
80%

28%
20%

IZVOR: Ekonomski fakultet, Univerzitet u Sarajevu "Struktura fiskalnog sistema u

Bosni i Hercegovini" u dokumentu za konferenciju pod nazivom Fiskalna
decentralizacija u Bosni i Hercegovini, Federaciji Bosne i Hercegovine, koji je
pripremljen za Inicijativu fiskalne decentralizacije za centralnu i istonu Evropu,
Sarajevo, juni 1999. godine, 31.
Do 1999. godine, tipina podjela prihoda se vrsto kretala prema omjeru 80:20 u
korist kantona. U 1998. godini tri zajednika poreza, koja su detaljno navedena u
gornjem tekstu porez na prihod, porez na dohodak i porez na dohodak iz radnog
odnosa su inili preko ezdeset i sedam procenata kantonalnih prihoda a ostatak je
ubiran od naknada, transfera zdravstvenog fonda i manjih lokalnih poreza i dohotka
od rente.18
Svaki kanton nezavisno utvruje svoju formulu za podjelu poreza svake godine u
raspodjeli prema zakonu o budetu mijenjajui omjer dva glavna poreza koja se
dodijeljena kantonu, tj. porez na dohodak i porez na promet roba i usluga. U nekim
sluajevima kantoni takoer imaju udio u porezu na dobit preduzea.
Tabela 3.2 pokazuje strukturu prihoda na federalnom, kantonalnom i opinskom
nivou vlasti. Obratiti panju na injenicu da opine zavise od transfera sa
kantonalnog nivoa i da se sama Federacija oslanja na carine i akcize, pri emu se
jedan dio tih poreza dodjeljuje dravi.

Tabela 3.2
Konsolidirani budetski prihodi Federacije Bosne i Hercegovine, kantona i
opina po vrsti izvora, 1998. godina (% od ukupnog prihoda)
Porezi na plate
Porezi na dohodak
Porezi na prihod i akcize
Porezi na imovinu, darove,
naslijee i drugo
Prihod od naknada i kazni
Prihod po osnovu specijalnih
propisa (dabine itd.)
Zdravstvena zatita
Obrazovanje, kultura i sport
Kapitalni prihod
Ostali prihodi

Federacija
1,33
41,52
-

Kanton
13,60
,26
48,53
0,33

Opina
11,94
2,67
28,59
2,51

40,05

2,72
4,05

6,97
14,57

0,00
15,61

15,79
1,62
3,32
4,79

19,94
12,81

IZVOR: Ekonomski fakultet, Univerzitet u Sarajevu "Struktura fiskalnog sistema u

Bosni i Hercegovini" u dokumentu za konferenciju pod nazivom Fiskalna
decentralizacija u Bosni i Hercegovini, Federaciji Bosne i Hercegovine, koji je
18

pripremljen za Inicijativu fiskalne decentralizacije za centralnu i istonu Evropu,

Sarajevo, juni 1999. godine, 40.
Preko etrdeset i tri procenta prihoda opine potiu od zajednikih poreza koje
dodjeljuje kanton. Ovo je svakako dravni prosjek i, ovisno od omjera tri poreza koji
se dijele i koje kanton dodjeljuje opini, stepen moi kantona moe veoma da varira.
Znaajne su lokalne naknade i kazne od kojih se neke mogu pojaviti u obliku
naknada korisnika za koritenje usluga zdravstvenih organizacija i kategorije "ostali
prihodi" koja obuhvata manje lokalne poreze na imovinu, malu privredu i slino.
Kapitalni prihodi u 1998. godini e vjerovatno obuhvatati veliki dio grantova za
izgradnju koje dodjeljuju donatori, doprinose u naturi i koncesione kredite. Prema
konsolidiranim ciframa makronivoa za Federaciju, kamatni trokovi su u biti bili na
nuli u 1996. i 1997. godini, to podrazumijeva da red u tabeli sa kapitalnim prihodom
ne prikazuje previe stvarne posudbe opina.
Situacija u Republici Srpskoj je slina gdje entitetska vlada direktno dijeli odreene
poreze sa opinama. Glavna razlika u odnosu na Federaciju je ta da entitetski zakon
o budetu utvruje dio poreza na prihod koji se dodjeljuje opinama u visini od
trideset procenata, uz neto vii iznos trideset i pet procenata za gradove (koji
imaju vie opina unutar svojih granica).
"Gradovi u krizi" imaju pravo na dodatni udio u prihodu od pet procenata mada su,
prema miljenju nehih izvora, kriteriji za odabir prilino proizvoljni i podlijeu
politikim pregovorima. Porezi na prihod preduzea ostaju entitetu dok se trideset
procenata od poreza na samostalne djelatnosti dodjeljuje opinama. Porez na
imovinu, iskljuujui nekretnine, se takoer dodjeljuje opinama u iznosu od trideset
procenata, dok porez na lini dohodak u potpunosti pripada vladi entiteta. Ostali
manji porezi i naknade za dozvole se u veini sluajeva ne dijele nego ih prikuplja i
koristi onaj nivo uprave koji ih i donosi. Tako su se u periodu od 1996. do 1999.
godine ova dva izvora prihoda pokazala stabilnim i predvidivim za opine u Republici
Srpskoj, a entitet je uspio da izbjegne godinje cjenkanje koje se vri izmeu
kantonalnog i entitetskog nivoa u Federaciji.

Tabela 3.3
Izvori opinskih prihoda u Republici Srpskoj bazirano na uzorku od pet
indikativnih naselja (%)
Vrsta
Porezi sa entitetskog nivoa
Lokalne naknade i kazne
Ostali javni prihodi
Pozajmice a.
Vanredni prihodi b.
Razno (lokalni porezi i sl.)

1996. g.
63,8
2,6
16,2
2,1
15,2
6,8

1997. g.
73,1
6,7
7,8
2,1
5,5
6,1

1998. g.
76,3
7,7
8,6
2,1
2,8
13,0

IZVOR: Prorauni autora na osnovu podataka Instituta za ekonomiju i organizaciju,

Univerzitet u Banjaluci, Forum o fiskalnoj decentralizaciji u Bosni i Hercegovini,
zbirka radnih dokumenata koji su pripremljeni za Inicijativu fiskalne decentralizacije
za centralnu i istonu Evropu, Sarajevo, juni 1999. godine, 14-15.

NAPOMENE:

a. Varira izmeu 0 i 4%
b. Varira izmeu 0 i 31%.

Opine u Republici Srpskoj ak i vie zavise od entitetske vlade u pogledu transfera

od opina u Federaciji, ali znaajniji porast u udjelu lokalnih naknada i kazni, kao i
manje koritenih lokalnih poreza, u periodu od 1996. do 1999. godine pokazuje da su
ova naselja takoer u stanju stvarati vlastiti prihod. Ako definicija lokalnog prihoda iz
vlastitog izvora podrazumijeva iskljuivanje zajednikih poreza koje dodjeljuje entitet,
onda je mogunost opina u Republici Srpskoj da usmjere tok dohotka ka
servisiranju duga (preko dvadeset procenata prihoda se uklapa u ovaj opis u 1998.
godini, uz stalne transfere koji zavise od opeg stanja ekonomije entiteta) malo via
od mogunosti opina u Federaciji da usmjere tokove dohotka imajui u vidu
nepredvidivost udjela prihoda koji dolazi sa kantonalnog nivoa.
4.2 Opinski i kantonalni rashodi
Javnoma potronjom na nivou drave, Federacije i Republike Srpske dominira pet
sljedeih funkcija: obrazovanje, javni red i mir (entitetske i kantonalne policijske
snage), socijalna zatita, javna uprava i zdravstvena zatita. Na ove funkcije (vidjeti
tabelu 3.4) otpadaju sedamdeset dva procenta opih javnih rashoda (iskljuujui
specijalne fondove koji iznose dvadeset procenata od ukupnih javnih rashoda iznad
opih javnih rashoda) na ova tri nivoa vlasti. Specijalnim fondovima u svakoj upravnoj
jedinici za sdravstvenu zatitu, nezaposlenost i penzije dominiraju penzije za boraku
populaciju (ezdeset i pet procenata od ukupnih izdataka specijalnih fondova).

Tabela 3.4
Javni rashodi u Bosni i Hercegovini po funkciji, 1996. 1997. godina
(u milionima KM)

Opi budet
Opa javna uprava
Odbrana
Javni red
Obrazovanje,kultura, sport
Zdravstvena zatita
Socijalna zatita
Stambena pitanja i okoli
Energija,
industrija
i
ekonomski razvoj
Transport, komunikacije i
mediji
Poljoprivreda, umarstvo i
vodosnabdijevanje
Rekonstrukcija,
ratni
zloinci i SFOR
Ostali rashodi glavnih
grupa
Doprinos dravi BiH

BiH

1996
FBH

BiH

1997
FBH

RS

1,809
209
131
236
297
201
222
49
106

1,423
121
74
212
276
201
185
46
83

268
38
57
22
30
0
35
3
8

RS

2,233
199
408
263
334
177
336
52
61

1,719
132
318
211
295
177
274
49
59

354
46
89
52
39
0
62
3
2

83

68

15

98

81

15

14

13

15

13

37

11

25

90

72

30

27

29

29

35

17

18

Doprinos kantonima
opinama
Plaena kamata
Rezerva
Rashodi javnih fondova
Zdravstvena zatita
Penzije
Obrazovanje
Nezaposlenost
Ostalo

Ukupno

37
68
436
91
286
4
40
15
2,245

0
41
328
46
223
4
40
15
1,751

0
23
108
45
63
0
0
0
366

130
87
485
100
316
27
25
18
2,719

0
57
377
55
252
27
25
18
2,096

0
25
108
45
63
0
0
0
463

IZVOR: Ekonomski fakultet, Univerzitet u Sarajevu "Struktura fiskalnog sistema u

Bosni i Hercegovini" u dokumentu za konferenciju pod nazivom Fiskalna
decentralizacija u Bosni i Hercegovini, Federaciji Bosne i Hercegovine, koji je
pripremljen za Inicijativu fiskalne decentralizacije za centralnu i istonu Evropu,
Sarajevo, juni 1999. godine, 46.
NAPOMENA: Strana pomo za rekonstrukciju bi dodala oko pedeset procenata na
javnu potronju, iskrivljujui relativne omjere rashodovnih funkcija.
Rashodima na kantonalnom nivou dominira zdravstvena zatita, obrazovanje,
kultura, sport i istale takve usluge sa pedeset i est procenata od kantonalnih
rashoda, pri emu administrativni trokovi uzimaju dvadeset I jedan procenat od
kantonalnog budeta. Za razliku, na opinskom nivou u Federaciji, administrativni
trokovi iznose preko etrdeset procenata od rashoda, pri emu zdravstvena zatita
uzima samo osamnaest procenata od budeta. Ovo odraava ulogu koju kantoni
imaju u institucijama unutar opina. Meutim, kapitalni rashodi na kantonalnom nivou
iznose osamnaest procenata, a na opinskom nivou su varirali izmeu dvanaest i
sedamnaest procenata u 1997. i 1998. godini. Relativno govorei, opine imaju
znaajne kapitalne rashode u odnosu na to kako su njihove funkcije poronje
razlikuju od kantonalnog nivoa. Podaci iz 1997. i 1998. godine pokazuju da je svih
deset kantona platilo samo 56 miliona na 506 miliona KM u kamatama na
neisplaene kredite, dok su sve opine u Federaciji u istom periodu platile 1,1 milion
na 2,6 miliona KM u kamatama, iako su ukupni kantonalni budeti bili etvorostruki u
odnosu na ukupne opinske budete u istom periodu (vidjeti tabele 3.5 i 3.6 u daljem
tekstu). Servisiranje duga u 1997. i 1998. godini za opine je iznosio samo 0,4 do 0,9
procenata od izdataka.19

Tabela 3.5
Javni rashodi u kantonima Federacije Bosne i Hercegovine
1997. 1998. godina (u hiljadama KM)
Opis
Tekui rashodi
Plate i rad organa vlasti
19

1997. godina
Iznos
%
237.961
21,7
149.798
13,7

1998. godina
Iznos
%
265.148
21,2
175.391
14,0

Odbrana
Kapitalni rashodi
Nabavka opreme
Transferi kapitala
Ostali organi vlasti
Ulaganja i subvencije
Zdravstvena zatita,
obrazovanje, kultura, sport
i ostale usluge
Obrazovanje
Nauka, kultura i fizika
kultura
Socijalna i djeja zatita
Zdravstvena zatita i
osiguranje
Prava vojnika
Ostale usluge
Financijski rashodi
Servisiranje kredita
Ostali rashodi
Ukupno

87.893
184.485
33.132
151.353
79.268
79.085

8,0
16,8
3,0
13,8
7,2
6,6

89.757
151.062
36.381
114.681
102.551
12.130

7,2
12,1
2,9
9,2
8,2
1,0

615.196

56,1

672.180

53,8

268.945

24,5

318.152

25,5

20.643

1,9

31.192

2,

20.642

1,9

36.996

3,0

187.947

17,1

176.176

14,1

83.239
33.960
43
43
52.976
1.097.391

7,6
3,1
5,5
100,0

67.457
42.207
506
506
160.788
1.249.684

3,4
3,4
12,9
100,0

Tabela 3.6
Javni rashodi opina u Federaciji Bosne i Hercegovine
1997. 1998. godina (u hiljadama KM)
Opis
Tekui rashodi
Plate i rad organa vlasti
Odbrana
Kapitalni rashodi
Nabavka opreme
Transferi kapitala
Ostali organi vlasti
Ulaganja i subvencije
Zdravstvena zatita,
obrazovanje, kultura, sport
i ostale usluge
Obrazovanje
Nauka, kultura i fizika
kultura
Socijalna i djeja zatita
Zdravstvena zatita i
osiguranje
Prava vojnika
Ostale usluge

1997. godina
Iznos
%
115.917
41,8
113.030
40,8
2.887
1,0
50.173
18,1
14.100
5,1
36.073
13,0
15.577
5,6
20.496
7,4

1998. godina
Iznos
%
127.728
42,1
125.883
41,5
1.845
0,6
57.202
18,9
17.314
5,7
39.888
13,2
15.071
5,0
24.817
8,2

50.843

18,4

51.679

17,0

10.147
11.622

3,7
4,2

11.051
12.751

3,6
4,2

7.060
1.246

2,5
0,4

8.417
1.041

2,8
0,3

9.681
11.087

3,5
4,0

6.778
11.641

2,2
3,8

Financijski rashodi
Servisiranje kredita
Ostali rashodi
Viak rashoda iz
prethodne godine
Rezerve
Ostali rashodi
Ukupno

2.609
2.609
57.458
-

0,9
0,9
20,7
-

1.149
1.149
65.391
7.553

0,4
0,4
21,6
2,5

277.000

100,0

3.309
54.529
303.149

1,1
18,0
100,0

4.3 Opinski rashodi u Republici Srpskoj

Tabela 4.7 je bazirana na ogranienom uzorku pet opina, ukljuujui glavni grad
entiteta Banjaluku i naselja iji je budet manji za jedan red veliine. I pored velikih
promjena i male veliine uzetog uzorka, ope tendencije i kategorije rashoda su
indikativne za entitet u cjelini. Funkcije koje se obavljaju na kantonalnom ili
entitetskom nivou u Federaciji, kao to je obrazovanje, veina socijalnih usluga,
transport i slino, su vidljive u budetu Republike Srpske a ne opina. Zadaci
dravne uprave obuhvataju stavke kao to su matine knjige roenih, vjenanih i
umrlih i razne vrste dozvola.

Tabela 3.7
Opinski rashodi u Republici Srpskoj
Bazirano na uzorku od pet indikativnih naselja (%)
Vrsta
Plate i porezi
Zadaci dravne uprave
Transferi
Socijalne usluge
Ostalo

1996
34,6
33,25
3
26,6
2,55

1997
3404
20,5
4
30
11,1

1998
37,2
22,
3,
29,6
7,2

IZVOR: Prorauni autora na osnovu podataka Instituta za ekonomiju i organizaciju,

Univerzitet u Banjaluci, Forum o fiskalnoj decentralizaciji u Bosni i Hercegovini,
zbirka radnih dokumenata koji su pripremljeni za Inicijativu fiskalne decentralizacije
za centralnu i istonu Evropu, Sarajevo, juni 1999. godine, 16-17.
NAPOMENA: Ostale kategorije rashoda odraavaju velike promjene meu uzorkom.
Svi procenti su ilustrativni I bazirani su na raspoloivim podacima.
4.4 Potencijali za lokalno oporezivanje
Opine u oba entiteta su u mogunosti da prikupe prihode u obliku naknada, kazni,
trokova za izdavanje dozvola i manjih lokalnih poreza. Kao to je naprijed
naznaebo, stvarni prihodi od lokalnih poreza u oba entiteta su bili ispod deset
procenata u periodu od 1996. do 1998. godine. Zajedniki prihodi, ak i oni koji su
naprijed utvreni i koji su se pokazali stabilnim i u porastu u skladu sa prihodima
entiteta od poreza, mogli bi se smatrati "lokalnim porezima" iz perspektive

financiranja. Zakonodavni i dudetski rizik, izvan kontrole opine, bi trebali snositi

potencijalni zajmodavci budui da se od kantonalnih skuptina odnosno parlamenata
entiteta oekuje da kontroliraju financijsku sudbinu opina daleko u budunosti.
Opine u Republici Srpskoj mogu utvrditi poreze na iskljuivo vlasnitvo, ume i
poljoprivredu, neizgraeno zemljite, reklamiranje, poker aparate, ugostiteljske
objekte, odmaralita i hotele, naknade za koritenje vode, odreene manje poreze na
plate, koritenje zemljita i druge manje ekonomske aktivnosti. Porezi na zemljite i
imovinu se ne temelje na vrijednosti, nego na kvadratnom metru i obimu u kojem se
zemljite koristi u stambene ili poslovne svrhe.
U Federaciji, opine u sutini mogu odrediti sline naknade, kazne i manje poreze na
imovinu, zemljite i malu privredu. Na osnovu naprijed datih konsolidiranih tabela,
opine su u 1998. godini bile u mogunosti prikupiti sedam do dvadeset procenata
svog prihoda iz lokalnih izvora (kategorije u konsolidiranim tabelama na nivou drave
ne definiraju uvijek jasno vrste prihoda koje su ukljuene u statistiku).
4.5 Opinske pozajmice i ostala pitanja20
Obilate prepreke stoje na putu opinskih pozajmica za kapitalne svrhe (posebno u
Federaciji). Pored obilne pomoi izvana, nedodtaje povjerenje u dugoronu stabilnost
drave i ekonomije. Iako se horizont povjerenja iri, okruenje koje se ne vidi kao
stabilno stvara slab kontekst za dugorone pozajmice.
Potencijalnim zajmodavcima u Bosni i Hercegovini nedostaje i financijski i analitiki
kapacitet. Najvei problem je nedostatak investicijskog kapitala. Banke i druge
financijske institucije jednostavno nemaju znaajne akumulacije kapitala, na primjer,
u obliku uteevina domainstava ili depozita privatnih preduzea. U onoj mjeri u
kojoj takvi depoziti postoje, to su kratkorini depoziti koji nisu poeljna osnova za
dugorone pozajmice. Strane financijske institucije smatraju da je rizik u zemlji visok,
uglavnom zbog politike i ekonomske neizvjesnosti i, kao rezultat toga, dugoroni
strani kapital nije raspoloiv na meunarodnim tritima. Takav dugoroni kapital koji
je raspoloiv zajmodavcima ili e vjerovatno biti raspoloiv u neposrednoj budunosti,
se openito obezbjeuje programima stranih donatora.
Da bi mogle odgovorno vriti pozajmice, opine moraju imati i sposobnost i
informacije da saine budet za tekuu godinu i budue godine (ukljuujui i
operativni i kapitalni budet); sposobnost shvatanja uticaja pozajmica za
infrastrukturu na godinje servisiranje duga i godinje operativne rashode i rashode
odravanja, te sposobnost da utvrdi, odredi prioritete i stretaki planira za kapitalna
ulaganja. Opine moraju biti u stanju utvrditi i analizirati tehnike i financijske opcije,
te pokazati investitorima da imaju adekvatne i pouzdane prihode za ispunjavanje
obaveza za servisiranje duga.
Sumnje u pogledu stabilnosti i upravljanja na lokalnom nivou u Bosni i Hercegovini su
ini se baene u zasjenak zabrinutou oko rizika u zemlji, ali kako se

20

makroekonomska i politika situacija stabilizira, stabilnost i kapacitet na lokalnom

nivou e vjerovatno postati znaajniji.
4.6 Konkretne prepreke opinskim pozajmicama i razvoju lokalne ekonomije
Nijedna opina u bivoj Jugoslaviji, bez obzira na veliinu, nije mogla izvriti
pozajmicu21 a kantoni nisu postojali. Opinske pozajmice su sada dozvoljene
zakonom o budetu (ne zakonima o lokalnoj upravi) i u Republici Srpskoj (u obliku
nacrta) i u Federaciji (postojei).22 lan 38. i 39. u oba ova zakona su veoma slini
po sadraju i oito imaju isto porijeklo. Ovi lanovi dozvoljavaju kantonima (u
Federaciji) i opinama i gradovima u oba netiteta da uzimaju pozajmice. Ove
odredbe i politike na kojima se one zasnivaju su nejasne. tavie, neki nosioci vlasti
ih pripisuju tumaenja koja je teko uskladiti sa obinim jezikom zakonodavstva.
ini se da je namjera lana 38. u oba zakona da dozvoli kratokrone pozajmice.
Njime se odobravaju opinske pozajmice samo za onaj dio budeta koji se odnosi na
investicione rashode, te samo is budeta Republike Srpske/Federacije za
kratkorone deficite. Pored toga, lan 38. predvia da pozajmica ne moe prekoraiti
dvadeset procenata ukupnog budetskog prihoda, te da se dug mora otplatiti u istoj
fiskalnoj godini.
ini se da lan 38. regulira kratkorone pozajmice da bi se pokrile nepravilnosti u
novanim tokovima. Meutim, ako je cilj da se obezbijedi nain za pokrivanje
kratkoronih novanih problema, nije jasno zato opinski organ koji vri kratkoronu
pozajmicu treba biti ogranien na investicijske trokove. Uslov da se kratkoroni
deficiti financiraju samo pozajmicama iz Republike Srpske ili Federacije nepotrebno
optereuje financije entiteta.23 Ako je njegova svrha kontrola obima pozajmica, ne
ini se efikasnim bez obzira na taj uslov, kratkorona pozajmica od lokalnih banaka
nije rijetka.
lan 39. oba zakona se ini usmjerenim na dugorone pozajmice i dozvoljava
zaduivanje, i u zemlji i u inostranstvu, za financiranje rashoda "kapitalnih investicija"
u skladu sa kriterijima koji se trebaju utvrditi. Pored toga, lan 39. oba zakona
predvia da skuptina opine (u Republici Srpskoj) ili kantonalna skuptina (u
Federaciji) donese odluku o zaduivanju24 a pozajmica ne moe prekoraiti dvadeset
procenata od ukupnih budetskih prihoda.
Nije jasno da li je planirana razlika izmeu termina "investicioni rashodi"
upotrijebljenog u lanu 38. i "kapitalnih investicionih rashoda" upotrijebljenog u lanu
39. Kriteriji spomenuti u lanu 39. nisu usvojeni ni u jednom entitetu to za posljedicu
ima nejasnou u vezi sa tim koja je dugorona pozajmica dozvoljena.
Osnovno pitanje u Federaciji se odnosi na prirodu opine i njene uloge i nadlenosti,
posebno u poreenju sa nadlenostima kantona. Ako su opine zamiljene da budu
zasebni, nezavisni politiki i fiskalni akteri unutar svojih nadlenosti, onda proizilazi
21
22
23
24

da e im trebati pouzdani prihodi (moda i ovlatenje da utvrde vlastite politike

prihoda), da bi trebale izraditi svoje vlastite investicione planove i bi vjerovatno
trebale biti ovlatene da vre pozajmice po svom vlastitom nahoenju. S druge
strane, ako je planirano da opine jednostavno provode politike kantona i da nemaju
ni pouzdane ni adekvatne prihode, onda bi svaka pozajmica opine vjerovatno
zahtijevala garanciju kantona, a opine ne bi imale realnu potrebu za ovlatenjem za
nezavisne pozajmice.
Ovo pitanje uloge opina u Federaciji danas je nejasno zbog toga to opinski prihodi
i upravljanje infrastrukturom i planiranjem u velikoj mjeri zavisi od kantonalnog
zakonodavstva. Zakoni nedostaju u tri od deset kantona. ak i tamo gdje postoje
zakoni, oni ne reguliraju sve aspekte dodjele zadataka i prihoda.25 U najmanje dva
sluaja, kantonalni zakoni zadravaju veliku diskreciju u pogledu politika i praksi
kantonalnih organa vlasti. Neki kantoni dodjeljuju znaajne kapitalne i operativne
nadlenosti za infrastrukturu opinama bez obezbjeenja adekvatnih prihoda. U
nekim kantonima lokalni udjeli prihoda koje kontrolira kanton opadaju.26 Nesigurnost
prihoda opina, nesigurnost u pogledu nadlenosti opine i iroki nefinancirani
mandati ne slute dobro za odrivost opine, a kamoli za opinske pozajmice.
Kada uloga opina bude jasnija, kao u Republici Srpskoj, postoji jo jedno pitanje
politike a to je da li sve opine trebaju biti ovlatene da vre pozajmice ili da li se
pozajmice trebaju ograniiti na gradove odreene veliine ili klasifikacije. Argument
za ograniavanje na to koje opine mogu vriti pozajmice je esto paternalistiki: da
manje jedinice nee imati rukovodne kapacitete ili prihode za vraanje dugova ili da
pozajmice mogu nainiti vie tete nego dobra. U zemljama koje dozvoljavaju svim
opinama da vre pozajmice, osnovna teorija je ta da su pozajmice korisno sredstvo i
da treba biti raspoloivo svima, pri emu pozajmice manjeg obima idu manjim
opinama a vee pozajmice veim opinama koje imaju vee financijske kapacitete.
5. Naredni koraci u procesu tranzicije
Uz pretpostavku da oba entiteta u Bosni i Hercegovini nastave sa oporavkom od rata
i da politiki sistemi utvreni Daytonom preive naredni izborni ciklus i uz postepeno
povlaenje UN administracije i stranih vojnih snaga, politika lokalne uprave e se
trebati stalno doraivati. U oba entiteta se treba rijeiti pitanje kapitalnog financiranja
kola, ustanova za socijalnu zatitu, institucija za zdravstvenu zatitu i infrastrukture.
Ove vrste usluga openito financiraju kantoni u Federaciji i entitetski organi vlasti u
Republici Srpskoj, ostavljajui otvorenim u oba entiteta mandat za zamjenu i
unapreenje nefundiranog kapitala. Postoje obilni dokazi da unapreenje i
renoviranje ovih jedinica u nekim prilikama je de fakto nepisana obaveza opina koje
nemaju vlastite resurse kapitalnog financiranja (dovoljna poreska mo, stabilni,
predvidivi transferi). Opine u kojima su ove jedinice locirane se suoavaju sa
politikim pritiskom na lokalnom nivou da izvre kapitalna unapreenja koja tehniki
ne spadaju u njihovu nadlenost.
Pitanje sredstava "za hitne potrebe" za nesolventne ili pogoene zajednice o oba
entiteta se treba razjasniti. "Meka" budetska sredstva u kantonima, koja podlijeu
25
26

politikoj manipulaciji i cjenkanju, kompenziraju opine sa privremenim financijskim

problemima. U Republici Srpskoj opine u izvjesnom smislu imaju garancije entiteta
da imaju dovoljna sredstva za provoenje svih aktivnosti, i to je dovewlo do izvjesne
zloupotrebe od strane manje a ne istinski ugroenih zajednica. Pitanje kompenziranja
opina od strane entiteta za nepokrivene trokove sugerira da opina koja vri
pozajmicu moe imati stvarnu garanciju za plaanje svojih dugova. Postoji takoer
obilje nesigurnosti u pogledu tumaenja granica duga ili granica za servisiranje duga,
te opsega pregleda odnosno odobrenja kantona, koje se u federaciji trai za
opinske pozajmice. Obim potencijalne opinske pozajmice je takoer nesiguran u
Federaciji budui da neki kantoni eksplicitno prenose teret kapitalnih izdataka na
opinski nivo dok drugi, barem na osnovu svog kantonalnog zakona o lokalnoj
upravi, ne raunaju eksplicitno na odgovornost za kapitalne izdatke.
Kako poslijeratni grantovi za rekonstrukciju od raznih donatora nestaju, pitanje uloge
same drave e se ponovo postaviti s obzirom na manjak infrastrukture koja prelazi
sve granice unutar drave. U sutini, ako se izbori 2000. godine ispostave dobrim za
dravni, entitetski, kantonalni i opinski nivo, onda dijalog o politici moe poeti sa
rjeavanjem nekih od ovih pitanja uz postepenu profesionalizaciju gornjeg sloja
organa uprave, nastajanje nevladinih organizacija i zastupnikih grupa i
legaliziranjem crne i sive ekonomije u transparentni sektor za plaanje poreza.