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Ricardo Varsano**
* Este artigo baseia-se em diversos trabalhos realizados pelo autor, publicados ou no,
ao longo dos ltimos 15 anos. Deve ser mencionado, em particular, O sistema tributrio
brasileiro, 1981, um relatrio da pesquisa realizada pelos autores na Secretaria da
Receita Federal do Ministrio da Fazenda, que justifica, inclusive com documentao,
diversas afirmaes que aqui, por restrio de espao, so apenas apresentadas.
** Coordenador Geral de Estudos Setoriais da Diretoria de Pesquisa do IPEA.
Diretoria
Claudio Monteiro Considera
Lus Fernando Tironi
Gustavo Maia Gomes
Mariano de Matos Macedo
Luiz Antonio de Souza Cordeiro
Murilo Lbo
TEXTO PARA DISCUSSO tem o objetivo de divulgar resultados
de estudos desenvolvidos direta ou indiretamente pelo IPEA,
bem como trabalhos considerados de relevncia para disseminao
pelo Instituto, para informar profissionais especializados e
colher sugestes.
ISSN 1415-4765
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IPEA, 1998
permitida a reproduo deste texto, desde que obrigatoriamente citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so rigorosamente proibidas.
SUMRIO
1. INTRODUO ...................................................................................1
BIBLIOGRAFIA ....................................................................................34
1. INTRODUO
O Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional, em agosto de 1995,
uma proposta de emenda Constituio que reforma o sistema tributrio
brasileiro. A emenda, ora em fase de apreciao por uma comisso do
Congresso, restringe-se s disposies contidas no captulo do sistema
tributrio da Constituio. Trata-se de uma reforma parcial; em particular,
no se consideram as contribuies sociais, tratadas em outro captulo da
Constituio, que, reconhecidamente, carecem de aperfeioamentos. A
proposta, a despeito de ser acusada de tmida por alguns, tem sido objeto
de intensa discusso, o que, por si s, demonstra que ela mais
importante do que seus acusadores crem. A reforma proposta
certamente no ser a ltima, talvez nem mesmo a ltima deste sculo,
posto que, como se argumentar em uma passagem deste texto, as
mudanas que ocorrem no ambiente econmico garantem a evoluo
permanente do sistema tributrio. Ela sugere, porm, mudanas
importantes para o aprimoramento do sistema tributrio brasileiro.
Este artigo discute a evoluo do sistema tributrio brasileiro desde a
primeira Constituio republicana, com a inteno de retirar da
ensinamentos que possam ser teis para futuras reformas. Por no se
tratar de mero relato de fatos, estando o contedo do trabalho certamente
contaminado por interpretaes do autor, as concluses a respeito da
direo que se deve imprimir tributao no Brasil, que a adotada na
proposta do Poder Executivo, esto sujeitas contestao daqueles que
tm uma viso diferente do processo de evoluo dos sistemas tributrios
em geral e, em especial, do brasileiro.
A Seo 2 relata brevemente a evoluo do sistema tributrio brasileiro
desde a Proclamao da Repblica at a dcada de 60. A Seo 3
detm-se na anlise da reforma tributria daquela dcada e na evoluo
da tributao at 1988 quando, no processo de elaborao da
Constituio ora vigente, nova reforma de monta ocorreu. Esta reforma
a matria da Seo 4, que considera tambm a evoluo recente do
sistema tributrio. A ltima parte do trabalho, utilizando o relato das
sees anteriores e agregando reflexes do autor, discute trs temas:
reforma versus revoluo tributria como parte do processo de
evoluo do sistema; aspectos do federalismo fiscal brasileiro; e objetivos
desejveis de futuras reformas tributrias no Brasil, bem como
dificuldades encontradas para atingi-los.
3. A REFORMA DA DCADA DE 60
1988
EA
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desses recursos, atravs do FPE e do FPM, aos estados e municpios -os recursos do PIN e do Proterra so, de fato, receitas vinculadas.
Ao encerrar-se a fase do "milagre brasileiro", o sistema tributrio j
comeava a mostrar os primeiros sinais de exausto. A proliferao dos
incentivos fiscais havia enfraquecido a sua capacidade de arrecadar e, a
partir de 1975, o sistema praticamente deixou de ser utilizado como
instrumento para novas polticas. Suas ms caractersticas quanto
eqidade haviam se acentuado a ponto de exigir ajustes na legislao do
IR, realizados em 1974, com o intuito de mitigar a regressividade da
tributao. Os estados e municpios comeavam a esboar reao ao
baixo grau de autonomia, o que sustou o processo de crescente
centralizao das decises a que haviam sido submetidos e gerou a
Emenda Constitucional n 5/75, que elevou os percentuais de destinao
de recursos ao FPE e ao FPM a partir de 1976.
No perodo 1979/83, a despeito da recesso que caracterizou seus anos
finais, ainda foi possvel -- atravs de freqentes alteraes na legislao
e pela sustao da criao de novos incentivos e eliminao de alguns j
existentes -- manter a carga tributria oscilando entre 24,5 e 27% do PIB.
interessante observar que as iniciativas no sentido de promover a
desconcentrao de recursos atravs de medidas legais, como a
mencionada Emenda Constitucional n 5/75 e a n 17/80, no surtiram
qualquer efeito at 1983. Estas emendas elevaram progressivamente os
percentuais do produto da arrecadao do IR e do IPI destinados ao FPE
e ao FPM que, de 5% em 1975, atingiram 10,5% em 1982 e 1983. Nesse
ano, as participaes da Unio tanto na arrecadao como na receita
tributria disponvel do setor pblico alcanaram picos histricos. Em
outras palavras, a cada ao no sentido de descentralizar os recursos
corresponderam reaes da Unio que as neutralizaram. O total das
transferncias tributrias da Unio para estados e municpios mantevese, desde 1976 at 1983, ano a ano, na faixa de 8,5 a 9,5% da sua
receita tributria, a despeito do aumento dos percentuais de destinao
de recursos aos fundos.
A impressionante quantidade de alteraes processadas na legislao
tributria na dcada de 80, quase sempre -- como no incio da dcada de
60 --, com o objetivo de sustentar o nvel da arrecadao que podia ser
obtida por um sistema reconhecidamente deficiente, conseguiu evitar que
a carga tributria se reduzisse drasticamente a partir de 1984. Entre
aquele ano e 1988, ela se manteve em nvel apenas ligeiramente inferior
ao observado at 1983, oscilando entre 23,4 e 24,3%, com exceo de
1986, ano do Plano Cruzado, em que atingiu 26,5%.
Embora o esforo legislativo tenha comprometido a qualidade da
tributao, inclusive criando mais um tributo cumulativo, o Finsocial -contribuio para o Fundo de Financiamento Social -- , e transformando o
IPI e o ICM em tributos pouco semelhantes ao que se concebe ser um
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apontam as armas formiga -- os custos de administrao dos tributos -e alimentam os elefantes -- os custos econmicos dos tributos e da
ineficincia do Estado.
A despeito da grande campanha publicitria -- com farta distribuio de
adesivos e botes, cobertura da imprensa, inclusive com veiculao de
publicidade em horrio nobre da televiso, e at uma candidatura
Presidncia da Repblica, que permitiu a divulgao do imposto nico
nos programas eleitorais gratuitos do rdio e da televiso -- lanada pelos
revolucionrios com o apoio financeiro de uma parcela do empresariado
nacional, pode-se afirmar, com razovel grau de segurana, que a tese
da reforma nos moldes tradicionais prevaleceu sobre a da revoluo nos
debates realizados nos ltimos anos e ser o caminho escolhido.
H, no entanto, ainda apenso Proposta de Emenda Constituio que
o Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional visando reforma da
tributao (PEC 175/95) um projeto (PEC 46/95) que representa a tese da
revoluo. Atualmente, amadurecido pelos longos debates, ele j se
assemelha mais a uma reforma que a uma revoluo. Ainda assim
continua a mostrar incompreenso da lgica de evoluo do sistema
tributrio, prope que a tributao se concentre em impostos com ms
caractersticas econmicas, que prejudicam as economias dos estados
menos desenvolvidos distantes dos grandes centros de produo, e que
a arrecadao seja centralizada, ferindo a tradio e pondo em risco o
federalismo brasileiro.
5.2. Sobre a Evoluo do Federalismo Fiscal no Brasil
Um problema bsico do federalismo fiscal consiste na busca de um
equilbrio entre, de um lado, a necessidade de garantir um grau razovel
de autonomia financeira e poltica aos diferentes nveis de governo e, de
outro, a necessidade de coordenao e sistematizao dos instrumentos
fiscais em termos nacionais.
A experincia brasileira tem sido especialmente marcada pela dificuldade
em se atingir uma compatibilizao destes dois objetivos, registrando
ciclos de menor ou maior centralizao de poder tributrio, que, por sua
vez, acompanham estreitamente a evoluo histrica de regimes
polticos, mais democrticos ou de menor difuso de poder.
Abstraindo-se, porm, dos ciclos e do simples aspecto de distribuio dos
recursos tributrios entre os trs nveis de governo, a tendncia
claramente para a reduo da autonomia dos nveis subnacionais de
governo no que se refere sua capacidade de legislar em matria
tributria. Esta tendncia gerada por uma crescente preocupao com a
coordenao de polticas pblicas e com o impacto da tributao sobre as
atividades produtivas, bem como, mais recentemente, em vista do
movimento no sentido da integrao internacional das economias
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ter que ser alocada aos governos locais ou estaduais. Como a execuo
etapa que exige dispndios muito superiores aos das demais fases,
razovel esperar que o montante de recursos disponveis para as
unidades
subnacionais
de
governo
cresa
futuramente.
Conseqentemente, haver uma tendncia a que se faa futuramente
uso mais intenso de transferncias intergovernamentais bem como de
competncias partilhadas para arrecadar tributos, uma forma de diviso
dos recursos pblicos sem tradio na histria de nosso sistema
tributrio, que a proposta de reforma recentemente enviada pelo Poder
Executivo ao Congresso Nacional pretende nele inserir.
5.3. Sobre os Objetivos Desejveis de Futuras Reformas
No obstante os discursos ideolgicos em contrrio, parece haver limites
claros para a expanso ou reduo da carga tributria no Brasil.
Dificilmente o Estado brasileiro, por mais eficiente que seja sua
administrao, ser capaz de produzir aes relevantes para a
sociedade, caso no possa dispor anualmente de mais de 1/4 do PIB,
que o que arrecadou, em mdia, nas duas ltimas dcadas. O regime
federativo, que prezamos a ponto de assegurar que no possa ser
abolido nem mesmo mediante reforma constitucional patrocinada pela
unanimidade dos parlamentares, exige mltiplas estruturas de governo,
acarretando custo do setor pblico bem mais elevado que o de Estados
unitrios. Uma carga tributria inferior levaria o setor pblico paralisia,
transformando toda a despesa de sua manuteno em mero peso morto
para a sociedade.
Por outro lado, dados o nvel, a distribuio da renda e a organizao do
sistema econmico do pas, o governo dificilmente conseguir, por maior
que seja o esforo da administrao fazendria, extrair da sociedade, de
forma contnua, financiamento compulsrio para suas aes superior a
1/3 do PIB. Ao aumento de alquotas nominais se contraporia o aumento
da sonegao e da informalizao ou, pior, reaes que poriam em risco
a democracia.
Assim, a realidade atual do pas fornece um balizamento para as
propostas viveis de tamanho do Estado brasileiro. Dentro dessa faixa,
um sistema tributrio bem concebido, constitudo por impostos de base
ampla, pode ser calibrado para que se aumente ou diminua a carga
tributria, de forma a fornecer financiamento adequado para as atividades
do Estado em cada etapa, sem que sejam necessrias reformas de
grande porte que perturbam o funcionamento do setor produtivo.
Dificilmente isto ser possvel se os componentes do sistema tributrio
tiverem bases mais estreitas, que exigem tributao excessivamente
pesada de uns poucos segmentos da atividade econmica. A ampliao
das bases e a racionalizao da tributao de modo a interferir cada vez
menos com o funcionamento do sistema econmico so, claramente,
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BIBLIOGRAFIA
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