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La Rpublique a t maintenue, ses valeurs qui sont les bases du pacte rpublicain
sont maintenues, mais aussi renforces par le rle tout fait inattendu jou par le
Conseil Constitutionnel.
Sous-section I Le prambule
La constitution de 1958 est tout dabord dote d'un prambule court qui fait
rfrence aux grands droits et liberts de 1789 et au prambule de 1946. Cest donc
laffirmation de la continuit des liberts individuelles et des droits sociaux et collectifs
consacrs en 1946.
Le prambule sest enrichi en 2005, initi par Jacques Chirac, de la Charte de
lenvironnement qui consacre notamment le principe de prcaution en matire
denvironnement. Enfin, la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008, initie par Nicolas
Sarkozy, qui est quantitativement la plus importante puisquelle modifie pratiquement
plus de la moiti des dispositions de la constitution, est venue renforcer, consacrer
certains droits et mettre en place certaines procdures protectrices des droits. On a aussi
donn la possibilit aux citoyens de saisir le Conseil conomique, social et
environnemental, le Conseil suprieur de la magistrature qui gre la carrire des
magistrats, et le Dfenseur des droits qui est une autorit indpendante prvue larticle
71-1 de la constitution.
Donc la surprise est limportance prise par ce prambule. En 1958, il sagissait
essentiellement dun rappel idologique et politique. Or, ce prambule va prendre une
importance juridique extrmement grande avec une dcision du Conseil Constitutionnel
du 16 juillet 1971 qui est la libert dassociation : elle consacre pour la premire fois la
valeur constitutionnelle du prambule, c'est dire que pour la premire fois, le Conseil
Constitutionnel va dcider dapprcier la constitutionnalit dune loi, qui venait ici
rglementer et limiter la libert dassociation, non seulement par rapport la constitution
elle-mme mais aussi par rapport au prambule.
En 1958, le Conseil Constitutionnel avait un rle assez limit : seul le prsident de la
Rpublique, le premier ministre, le prsident du Snat et le prsident de lAssemble
Nationale pouvaient le saisir. Ds 1971, le Conseil Constitutionnel devient le gardien des
valeurs fondamentales, et par la rvision de 1974, 60 dputs ou snateurs ont le droit de
saisine. Une minorit peut alors censurer une loi vote par la majorit, ce qui est un
changement considrable parce que jusqu prsent, la loi tait lexpression de la volont
gnrale.
Dsormais, la volont de la majorit parlementaire est soumise au respect de la
constitution assur par un juge. Donc cette dcision de 1971 et la rvision de 1974
conduisent un nouveau systme de protection des droits de lhomme et des liberts
fondamentales. Auparavant, la protection tait assure par le lgislateur et par le juge
ordinaire (le juge judiciaire ou administratif). Puis, ce systme classique sen ajoute un
nouveau o les droits se trouvent dsormais protgs par la constitution et un juge
constitutionnel. On passe donc dune libert publique une libert fondamentale garantie
par la constitution et par un juge constitutionnel qui est la Conseil Constitutionnel.
La deuxime grande consquence est une nouvelle conception de la constitution qui
se met en place, et plus exactement la dfinition de la constitution qui est donne
larticle 16 de la DDH. La seule dfinition de ce quest la constitution se trouve dans un
texte valeur constitutionnelle. Selon cet article 16, la constitution est la garantie de
certains droits, et il ne peut tre atteint que par une organisation particulire du pouvoir,
la sparation des pouvoirs. Or, cette notion de constitution na jamais t vritablement
mise en uvre mais seulement laspect de la sparation des pouvoirs. Mais laspect de la
garantie des droits de la constitution est seulement et rellement mis en uvre en 1971.
Mais au-del de cette conception de la constitution, on a des consquences sur le
systme juridique franais. On a un nouveau systme de dfense des droits de lhomme et
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une conception de la nouvelle dmocratie qui se met en place parce que la dmocratie, au
sens le plus gnral, est le pouvoir du peuple. Donc dAristote jusquau tiers du XX e sicle,
la dmocratie tait avant tout un procd lectoral, llection des gouvernants. La Conseil
Constitutionnel, compos de membres de droit et de membres nomms, se permettait de
censurer la loi vote par les lus du peuple. Donc de ce point de vue l, le Conseil
Constitutionnel si on conservait la vision de la dmocratie, tait une institution
profondment anti-dmocratique. Donc deux possibilits pour le Conseil Constitutionnel :
soit on conservait la dfinition traditionnelle et le Conseil Constitutionnel tait antidmocratique, soit il fallait changer de dfinition pour concilier le statut et le rle du
Conseil Constitutionnel, et cest ce qui sest pass en France dans les annes 1970 1980.
La dmocratie devient llection des gouvernants mais sajoute un aspect substantiel
(contenu) : cest aussi le respect de certains nombres de droits et de liberts
fondamentales. Selon cette conception de la dmocratie, le Conseil Constitutionnel qui
protge les droits fondamentaux, devient une institution profondment dmocratique. Le
changement de rle du Conseil Constitutionnel va acclrer et favoriser un changement
de la dfinition de la dmocratie. Pour entrer dans lUnion Europenne, il faut mettre en
uvre cette conception particulire de la dmocratie, et cest en grande partie les doutes
sur la solidit de cette conception de la dmocratie qui empche la Turquie dentrer dans
lUnion Europenne.
le principe dindivisibilit est entendu dune marnire souple : ce principe ne soppose pas
aux sessions, changes ou adjonctions de territoire (article 52). On remarque que la
constitution de 1958 ne parle pas de scession parce quon est dans une priode de
dcolonisation. De Gaulle revient au pouvoir pour que lAlgrie ne fasse pas de scession.
La seule limite qui a t pose par le principe dindivisibilit est que la loi peut tre
diffrente pour telle ou telle collectivit territoriale mais il ny a quun seul lgislateur. Mais
mme ce contenu connat une drogation en ce qui concerne la Nouvelle-Caldonie qui a
un statut particulier avec un Congrs qui vote les lois du pays .
La lacit Rpublicaine : principe nonc par la loi du 9 dcembre 1905 qui proclame
la sparation de lglise et de ltat. Ce principe a t raffirm par une loi du 15 mars
2004 qui interdit le port de signes religieux ostensibles dans les coles, collges et lyces
publics. Au niveau du champ dapplication, cela ne concerne pas les coles prives ni les
universits ; ce qui est interdit sont les signes religieux ostensibles ce qui est diffrent
dostentatoire. Le Conseil dtat avait estim en 1992 que le voile ntait pas un signe
ostentatoire et quil ne pouvait donc pas y avoir dinterdiction gnrale. Cest pour revenir
sur cette jurisprudence que le lgislateur est intervenu en 2004 et quil a interdit les
signes ostensibles (visible -> ostensible -> ostentatoire). On a aujourdhui un dbat sur la
burqa.
La France est sociale : cest laspect droit conomique et social consacr par le
prambule de 1946 qui consacre lexistence de ltat providence avec la reconnaissance
de droits conomiques et sociaux (droit de grve, la protection de la sant,
linstruction, la culture, la formation professionnelle).
La France est galitaire : elle assure lgalit devant la loi de tous les citoyens sans
aucune distinction. La constitution interdit toute discrimination fonde sur lorigine, la race
ou la religion (article 1), mais aussi en vertu du prambule de 1946, sur le sexe. Les
politiques, de prfrence nationales, sont donc constitutionnellement interdites. Cela
signifie que le lgislateur ou le gouvernement ne peut pas mettre en uvre ce type de
discrimination, mais on peut rviser la constitution. Donc une protection constitutionnelle
certes, mais ce nest pas une garantie absolue : une constitution peut tre rvise.
Le 10 fvrier 2010
2me Sance :
de parit). Ce principe de parit ne sest pas impos sans mal en France : en 1982, le
lgislateur avait dj tent dinstaurer un traitement prfrentiel pour les femmes. Cette
loi avait t censure par le Conseil Constitutionnel en 1982 et avait instaur le quota
par sexe , contraire au principe dunicit du peuple franais. Il a fallu attendre une
rvision du 8 juillet 1999 pour introduire le principe de parit dans les articles 3 et 4 de la
constitution. Le Conseil constitutionnel a appliqu le principe de parit dans les listes
politiques mais a refus pendant dix ans de lcarter dautres lections (syndicales par
exemple).
Il a fallu attendre la rvision du 23 juillet 2008, o lon transfre la parit de larticle
3 larticle 1. Cest plus quun symbole parce que la parit devient un des fondements du
pacte rpublicain. Dsormais, le principe de parit ne sapplique pas quau champ
politique mais aussi au champ professionnel.
3. Le corps lectoral
Article 3 de la constitution. Le corps lectoral se constitue des personnes qui
disposent du droit de vote, et est dtermin par la constitution, mais aussi par la loi parce
que la constitution renvoie la loi. Tout ceci signifie que ce suffrage universel nest pas
vraiment universel parce quil est toujours plus troit.
- Premire condition : ce sont les nationaux franais qui ont le droit de voter. Donc
le droit de vote appartient ceux qui ont la nationalit franaise. Exception :
depuis le trait de Maastricht, les citoyens membres de lUnion Europenne qui
vivent en France peuvent voter aux lections municipales de leur lieu de
domicile. Ils peuvent mme tre lus mais ne peuvent pas tre maires ou adjoints
au maire parce quils exercent certaines fonctions dlgues par ltat qui
mettent en jeu la souverainet. Ils peuvent donc tre conseillers municipaux.
- Deuxime condition : il faut tre majeur pour pouvoir voter. Depuis 1974, la
majorit est fixe 18 ans, avant ctait 21 ans.
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Larticle 4 de la constitution
Article 4 de la constitution de 1958 : Les partis ou groupements politiques
concourent lexpression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activit librement. Ils
doivent respecter les principes de la souverainet nationale et de la dmocratie .
Cest le premier article constitutionnel qui, en France, sintresse aux partis
politiques. De Gaulle dteste les partis politiques, mais il inscrit tout de mme cela dans
sa constitution. Quand il revient au pouvoir, il doit faire un compromis avec tous les petits
partis au pouvoir. Pour certains, cest un moyen de limiter les drives dictatoriales, mais
pour de Gaulle cest pour changer la IVe Rpublique.
Cet article 4 nous dit que cest la libert de constitution, dactivit avec tout de
mme une limite. Ils doivent respecter les principes de la souverainet nationale et de la
dmocratie.
Le rle des partis politiques en 1958 est trs limit. Ils participent et concourent
lexpression du suffrage, mais on ne dit rien de leur rle parlementaire. Cependant, ce
sont les partis qui vont former une majorit parlementaire et sans cela, il ny a pas de
politique qui peut tre conduite. Ce rle va tre accru par deux rformes :
- Juillet 1999 : les partis politiques contribuent la mise en uvre du principe de
parit puisquil porte atteinte ce principe. Ils peuvent tre sanctionns
financirement.
- Rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 : Selon le dernier alina de larticle 4,
les partis et groupements politiques se voient garantis une participation quitable
la vie dmocratique de la Nation. Cela aura des consquences sur lordre du
jour des Assembles et sur les droits que la constitution rserve aux groupements
politiques dopposition ou minoritaires.
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Le 16 fvrier 2010
3me Sance :
La procdure
Larticle 89 met en place une procdure qui comprend trois tapes et qui distingue
les projets et les propositions.
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La premire tape est linitiative : on distingue aussi bien pour les lois
constitutionnelles quordinaires les projets (dorigine excutive) et les
propositions (dorigine parlementaire). Le prsident de la Rpublique dcide ou
non de soumettre un projet mais ne peut pas agir de sa propre initiative, sur
proposition du premier ministre. Pour les propositions, ce sont les parlementaires
(dputs et snateurs).
La deuxime tape est commune au projet et la proposition. Le texte doit
tre adopt par les deux Assembles en termes identiques. Cela peut poser
problme parce quil ny a pas possibilit de convoquer une commission mixte
parlementaire (dputs et snateurs) qui se mettraient daccord sur le texte.
La troisime tape, en qui concerne les propositions, elles doivent tre
adoptes par rfrendum. Pour les projets, le prsident de la Rpublique a le
choix : soit par rfrendum soit par la voix du Congrs Versailles qui doit
adopter le projet la majorit des 3/5, ce qui nest pas vident puisqu la fin, on
na pas t trs sur que la rvision du 23 juillet 2008 ait t adopte la majorit
des 3/5, sauf que a a t le cas.
1re Initiative
2me initiative
3me initiative
Projet
Proposition
un parlementaire.
Rfrendum.
Limites
Le pouvoir constituant originaire est laborer une constitution nouvelle, cest le
souverain qui llabore. Le pouvoir constituant driv est le pouvoir accord au
souverain afin de rviser la constitution.
Mais parfois, la distinction nest pas si facile, comme la constitution de 1958 qui est
sembl rviser la constitution de 1946. En thorie, le pouvoir constituant originaire ne
connat pas de limite, alors que le pouvoir constituant driv peut connatre certaines
limites tablies par la constitution (cas de la constitution de 1958 qui nonce certaines
limites apportes au pouvoir constituant driv).
Premire limite qui est nonce larticle 89-4 : Aucune procdure de rvision ne
peut tre engage ou poursuivie lorsquil est port atteinte lintgrit du territoire . Cet
article a pou objet dempcher les rvisions faites en pleine catastrophe nationale.
Deuxime limite larticle 89-5 : La forme rpublicaine du gouvernement ne peut
faire lobjet dune rvision . Cest l une limite traditionnelle parce quelle a t pose par
une loi constitution du 18 aot 1884 pour empcher le retour de la Monarchie ou de
lEmpire.
Quest-ce que signifie la forme rpublicaine du gouvernement ? Est-ce quon adopte
une forme stricte ou est-ce quon adopte une interprtation plus large ? Est-ce que la
forme rpublicaine nest pas celle aborde larticle 1 ? Est-ce que la Rpublique
laquelle on ne peut pas porter atteinte est celle dfinie larticle 1 et larticle 2 ?
On a vu en 1940 quil y avait un texte constitutionnel qui interdisait de porter
atteinte la forme rpublicaine du gouvernement, mais cest ce qua fait la loi
constitutionnelle du 10 juillet 1940. Si on veut vacuer ce type de limite, on fait une
rvision en deux temps : on supprime dabord la limite qui nous gne puis on rvise lobjet
qui nous intresse.
Troisime limite larticle 7 de la constitution qui dit que lon ne peut pas rviser la
constitution lorsque la prsidence de la Rpublique est vacante ou lorsque le prsident de
la Rpublique est dfinitivement empch. Ce peut tre une dmission comme celle de de
Gaulle, un aboutissement dune procdure de destitution ou un dcs comme celui de
Pompidou en 1974. Donc lide est quen cas de vacance de la prsidence de la
R publique, il y a suffisamment de trouble dans le pays, donc il serait nfaste doprer
une rvision de la constitution dans ces circonstances anormales.
Quatrime limite pose par la constitution larticle 16 : en cas de circonstances
exceptionnelles, le prsident de la Rpublique peut dcider dappliquer larticle 16 qui lui
donne des pouvoirs dictatoriaux temporairement pour remdier des circonstances
exceptionnelles tragiques. En cas dapplication de cet article, il ne peut pas y avoir de
rvision de la constitution, et ce quaffirme le Conseil Constitutionnel dans une dcision du
2 septembre 1992 appele Maastricht 2. Lapplication de larticle 16 permet un retour
rapide la Rpublique.
Nous avons donc trois limites temporelles (article 7, 16 et 89) et une limite de fond
qui interdit de porter atteinte la forme rpublicaine du gouvernement (article 89).
Mais est-ce que le Conseil Constitutionnel est comptent pour contrler la
conformit et la constitutionnalit des lois exceptionnelles et ordinaires ? Le Conseil
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Application
En 70 ans, sous la IIIe Rpublique, on a eu quatre rvisions, et sous la V e Rpublique
depuis 1992 on en a eu 17 (24 en tout). Pourquoi ?
- Premire raison : la normalisation de la politique franaise. Auparavant, la
constitution tait la constitution dun homme ou dun parti. Rsultat, si un homme
ou un parti quittait le pouvoir, celui qui arrivait au pouvoir changeait la
constitution. Cette vision de la politique a t change ds la 5 e Rpublique car
rares sont ceux qui veulent changer de constitution.
- Deuxime raison : les qualits de la constitution de 1958. Elle a survcu la
guerre dAlgrie, la mort de de Gaulle, les cohabitations Elle est adaptable et
prsente dautres qualits. Sa longvit sexplique par le fait quelle soit rvise
rgulirement pour sadapter aux temps nouveaux. La procdure de rvision
nest pas lourde mais il faut en avoir la possibilit.
La rvision de 1974 ouvre le droit de saisine du Conseil Constitutionnel, la
rvision de 2000 porte sur le quinquennat, la rvision de 2008 porte sur la
modernisation de la constitution.
Six des 24 rvisions ont t imposes par la construction europenne. 22 se sont
faites en appliquant larticle 89, parmi elles 21 ont utilis en troisime tape la
procdure du Congrs et une seule a utilis la voix rfrendaire (le 2 octobre
2000).
Quid des deux restantes ? Il y en a une qui a t faite en 1960 selon une
procdure drogatoire qui prvoyait une procdure de rvision spcifique
larticle 85 (dispositions relatives la communaut franaise).
Lautre le 6 novembre 1962 prvoyant llection du prsident de la Rpublique au
suffrage universel direct, et cette rvision a t faite par le rfrendum de
larticle 11 et non pas par larticle 89. Est alors ne une polmique sur la
constitutionnalit de lutilisation de cet article 11 : est-ce quon peut rviser la
constitution en utilisant le rfrendum de larticle 11 ? De Gaulle sappui sur
larticle 11 parce que cest le premier qui veut que le prsident de la Rpublique
soit lu au suffrage universel direct. De manire tout fait exceptionnelle, le
gnral de Gaulle qui navait gure dadmiration pour la III e Rpublique sappuie
sur les lois constitutionnelles de 1875, dont une qui sintitule loi sur
lorganisation des pouvoirs publics . cela, ceux objections juridiques : il y a un
titre 16 dans la constitution o il ny a quun article (89) qui ne fait rfrence
aucune autre procdure parallle concurrente et larticle 11 permet au prsident
de la Rpublique lpoque de soumettre au rfrendum tout projet de loi qui
sans modifier la constitution aurait des incidences sur le fonctionnement des
institutions. Donc il semblerait que le rfrendum de larticle 11 soit uniquement
lgislatif, cad que lon peut lutiliser pour modifier une loi mais non pas la
constitution.
On a aussi un argument prsent par Georges Pompidou qui est le premier
ministre du Gnral de Gaulle : il sappuie sur larticle 89 qui permet au
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Sous-section I Statut
1. Mode de dsignation
Article 6 et 7 de la constitution. En 1958, la constitution prvoit une lection au
suffrage universel indirect, et cest seulement aprs la rvision constitutionnelle du 6
novembre 1962 que le prsident sera lu au suffrage universel direct. Il y avait deux
raisons essentielles cela :
- Dans les annes 1950, llection au suffrage universel direct dfinit le rgime
prsidentiel et non pas le rgime parlementaire.
- Le prsident de la Rpublique est aussi le prsident de la communaut franaise.
En 1958, on veut renforcer le statut du prsident de la Rpublique et le rendre plus
indpendant, donc on le fait lire par les lus locaux, les conseillers gnraux, les maires
et les reprsentants de la communaut franaise (80 000 personnes). On a donc un
collge lectoral relativement important tout de mme. Cest par lui que de Gaulle est lu
en 1958.
Mais les choses vont changer avec la rvision constitutionnelle du 6 novembre 1962.
Pourquoi cette date l ? En 1962, la guerre dAlgrie vient de se terminer, donc les partis
politiques nont plus besoin de de Gaulle et ce dernier est certain quil va y avoir un
conflit. De Gaulle va choisir le terrain qui va tre la rvision de la constitution, lire le
prsident de la Rpublique au suffrage universel direct.
Pourquoi cette rvision ? Depuis quil est au pouvoir, de Gaulle gouverne en dpit de
la constitution, et tout le monde veut quil gouverne. Ce que de Gaulle veut est
institutionnaliser cette prminence du prsident de la Rpublique qui est due uniquement
la rencontre entre de Gaulle et la guerre dAlgrie. Donc le suffrage universel direct va
permettre ses successeurs de gouverner.
Comment oprer cette modification ? Larticle 89 est exclut parce que le Parlement
peut sopposer la rvision, ce qui est le cas. De Gaulle va donc utiliser le rfrendum de
larticle 11 qui est rdig exprs pour autoriser cette rvision. La formule est suffisamment
vague pour permettre dinclure llection du prsident de la Rpublique.
Quelle est la porte de cette rvision ? A-t-elle institutionnalis la prminence du
prsident de la Rpublique ? En partie mais pas totalement. Certainement, elle a vit que
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lon retombe aprs le dpart de de Gaulle dans un systme parlementaire classique. Mais
llection au suffrage universel direct ne suffit pas pour assurer la prminence du
prsident. En tmoigne la cohabitation : on a un prsident lu mais ce nest plus lui qui
gouverne. Donc la primaut prsidentielle se fonde sur ce que Valry Giscard dEstaing
appelait les deux piliers de la Ve Rpublique : le premier est llection au suffrage
universel direct et le deuxime est une majorit favorable lAssemble Nationale.
La rvision de 1962 a eu des effets mais pas ceux escompts. Elle ne permet pas au
prsident de la Rpublique de gouverner.
Qui peut tre candidat ? Il faut avoir la nationalit franaise et il nest pas
ncessaire dtre n en France. Il faut avoir 23 ans accomplis. Il faut disposer de sa
capacit juridique et politique. Il faut tre parrain par des parlementaires, des conseillers
rgionaux, nationaux ou un maire (en 1962 il fallait 100 parrainages ; depuis 1976, il faut
500 parrainages disperss sur au moins 30 dpartements ou collectivits doutre-mer
sachant que chaque ne peut pas donner plus de cinquante signatures). Il y a eu six
candidats en 1965, sept en 1969, douze en 1974.
Le 23 fvrier 2010
5me Sance :
Quen est-il au sujet des dpenses ? Les dpenses sont plafonnes 13,7
millions deuros au premier tour et 18,3 millions pour les deux candidats du deuxime
tour.
En ce qui concerne la transparence, les comptes de la campagne doivent tre
certifis ; les dons des personnes morales sont interdits sauf ceux des partis politiques ;
les dons des personnes physiques sont accepts jusqu 4 600 euros par personne
physique pour tous candidats confondus.
Quant au financement public, tous les candidats du premier tour ont droit un
remboursement gal 1/20e du plafond. Mais les candidats qui auront au moins fait 5%
des suffrages exprims seront rembourss de la moiti du seuil. Do limportance
extrme pour les petits candidats dobtenir 5% des suffrages exprims : cest une mesure
trs dissuasive.
Pour les modes de scrutin, cest un scrutin uninominal majoritaire deux tours. Au
premier tour, est lu candidat celui qui remporte 50% des suffrages exprims + 1 voix. On
ne prend pas en compte les bulletins blancs ni les bulletins nuls. Ce premier tour permet
des petits candidats de se faire connatre, de sexprimer et desprer obtenir une clientle
lectorale.
Le deuxime tour est rserv aux deux candidats arrivs en tte, et le vainqueur est
nomm prsident de la Rpublique. Ce mode de scrutin est trs important parce quil
favorise la bipolarisation qui va permettre de structurer la majorit prsidentielle, et cest
autour de cette majorit que va se structurer la majorit parlementaire.
Encore faut-il pour cela que les lections prsidentielles prcdent les lections
parlementaires. Cela a aussi une importance symbolique parce quon a des pays o le
prsident est lu au premier tour et ne fait jamais plus de 35%, et bnficie donc dune
lgitimit faible.
Cest donc au deuxime tour que se structure ce quon appelle la majorit
prsidentielle. Cest un concept qui nexistait pas avant 1965 : il faut quil y ait lection
au suffrage universel direct pour quil y ait une majorit prsidentielle, donc avant De
Gaulle cela nexistait pas. Deuximement, parler dune majorit prsidentielle, cest
dessayer de prsidentialiser le systme politique franais, mettre en face de la seule
majorit importante parlementaire une autre majorit, prsidentielle, qui est conue
comme devant rivaliser avec cette majorit parlementaire.
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Mais quelle est la ralit de cette majorit prsidentielle ? Il y a certes une majorit
prsidentielle quand le prsident est lu 52%, mais quelques annes aprs les lections
cest tout autre chose. En priode de cohabitation, on a une majorit parlementaire hostile
qui a t lue parce que le prsident de la Rpublique a t dsavou par les franais.
Quelle est lexistence relle de cette majorit prsidentielle ? Cette notion de
majorit prsidentielle joue aussi quand les sondages concernant les prsidents lors de
leurs mandats sont mauvais.
Normalement, les lections prsidentielles aboutissent sur une bipolarisation du
monde politique, mais il y a des exceptions comme en 1969 avec De Gaulle qui
dmissionne et George Pompidou qui se prsente. La gauche narrive pas proposer un
candidat crdible. Donc rsultat, il ny a pas de combat droite/gauche mais un combat
lintrieur de la droite qui va se terminer par la victoire de Pompidou. En 2002 aussi il ny a
pas eu de bipolarisation parce quau premier tour, Jospin est dpass par Le Pen. Donc au
deuxime tour, on a un duel droite/extrme-droite sachant quune bonne partie des gens
de gauche ont vot pour Chirac.
En 2007, on avait 44 millions et demi dlecteurs, dont 53% dlectrices. Sur ces
lecteurs, il ny en a que 42 millions dinscrits sur les listes lectorales. Au premier tour,
sur ces 42 millions dinscrits, il y a 36 millions et demi de suffrages exprims. Nicolas
Sarkozy obtient 31% des suffrages exprims (11 millions de voix), Sgolne Royal 25%
des suffrages exprims (9 millions de voix), Franois Bayrou 19% des suffrages exprims
(6 millions et demi de voix), Jean-Marie Le Pen 10% des suffrages exprims (7 millions de
voix). Au deuxime tour, 35,7 millions de suffrages exprims : Nicolas Sarkozy a obtenu
53% des suffrages exprims et Sgolne Royal 47% de suffrages exprims (7 millions de
voix).
2. Mandat
La dure du mandat prsidentiel : Pendant trs longtemps (du 20 novembre
1873 au 20 octobre 2000), le prsident de la Rpublique a t lu pour 7 ans en France
(on parlait du septennat prsidentiel). Puis le 20 octobre 2000, on a une rduction du
mandat prsidentiel qui passe de 7 ans 5 ans (quinquennat).
Ds les annes 1970, on a parl de rduire le mandat prsidentiel, et il a fallu
attendre 30 ans pour passer excution. Pourquoi ? En 1958, la question ne se pose pas
parce que le prsident joue un rle trs modeste et la tradition est de 7 ans.
Mais les choses changent un peu en 1962 lorsque le Gnral De Gaulle veut
llection au suffrage universel direct du prsident de la Rpublique, et la gauche milite
pour une rduction du mandat prsidentiel 5 ans en estimant que cela permettra de
rduire un pouvoir prsidentiel qui saccrot. Mais de Gaulle est contre : il ne faut pas
que le prsident soit lu simultanment avec les dputs . Lide de de Gaulle est de ne
pas aligner le mandat prsidentiel sur le mandat des dputs, ce qui mnerai les lections
prsidentielles au combat des partis et ce qui altrerai llection prsidentielle et laisserai
les partis diriger.
En 1973, le prsident Pompidou commence une rvision de la constitution pour
mettre en place le quinquennat prsidentiel, pour aligner le mandat prsidentiel sur le
mandat des dputs. Deux raisons : nous sommes dans un rgime parlementaire, et donc
que le prsident de la Rpublique a besoin dune majorit parlementaire pour gouverner.
Deuxime raison : depuis 1959, on a un prsident qui gouverne, mais au bout dun
septennat, les franais risquent dtre lasss, donc il faut rduire le mandat prsidentiel
pour esprer tre rlu. Mais la gauche est maintenant contre parce que cela renforcerai
le pouvoir politique du prsident de la Rpublique.
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3. Irresponsabilit
La premire transformation est que le crime de trahison est remplac par le
manquement incompatible de la fonction.
La deuxime grande transformation est procdurale parce que la Haute Cour de
Justice (12 dputs + 12 snateurs) est supprime et remplace par une Haute Cour
compose du Parlement tout entier, donc le prsident de la Rpublique sera dsormais
jug par le Parlement tout entier runi en Haute Cour. La procdure reste structure par
les deux tapes : le prsident de la Rpublique doit tre mis en accusation par les deux
Assembles et le vote se fait la majorit des 2/3, ce qui est une garantie pour le
prsident de la Rpublique. Puis le Parlement se runit en Haute Cour et dcide si oui ou
non il y a manquement lexercice de la fonction. Le Parlement dcide la majorit des
2/3.
Deux observations :
Limportance de cette majorit des 2/3 aux deux tapes de la procdure : cette
condition est videmment une garantie considrable pour le prsident de la
Rpublique, il est difficile de rassembler une majorit des 2/3. Le projet, tel quil
avait t prpar par Chirac et Villepin, tait infiniment plus dangereux parce que le
parlement dans le projet dcidait la majorit ; elle aurait pu changer
compltement les quilibres sous la 5 e Rpublique, le prsident aurait t
responsable devant les deux assembles alors que le gouvernement nest
responsable que devant lassemble nationale. Mais le projet devait tre adopt la
majorit des 3/5e par le Congrs, il fallait ngocier avec les socialistes qui refusaient
ce projet.
Sous-section II Prrogatives
Les prrogatives confres au prsident sinsrent dans un rgime parlementaire, et
on distingue les prrogatives traditionnelles dun chef dtat parlementaire (confres par
la constitution de 1958 quon retrouve sous la III e et IVe Rpublique) et les prrogatives
nouvelles (mme ces prrogatives sinsrent dans un rgime parlementaire).
b) Excutif
Le prsident de la Rpublique nomme les membres du gouvernement sur
proposition du premier ministre avec le contreseing du premier ministre. Ce pouvoir de
nomination est partag et encadr par le premier ministre et lintervention du prsident
de la Rpublique est encadre par celle du premier ministre. Cest une procdure que lon
retrouve lors de la IIIe et IVe Rpublique. Les ministres et le Parlement sont nomms sous le
contreseing du premier ministre. La IV e Rpublique nimpose pas une investiture par le
Parlement, alors que sous la V e Rpublique, le prsident de la Rpublique nommait le
gouvernement mais aprs quil ait t investi par le Parlement.
Prsidence du Conseil des ministres : le prsident de la Rpublique prside le Conseil
des ministres (article 9) mais cest lui aussi qui dcide de lordre du jour. Article 21 sur la
supplance : le premier ministre peut suppler le prsident de la Rpublique sur un ordre
du jour dtermin et en vertu dune preuve crite. En pratique, lordre du jour du Conseil
des ministres est dtermin par le secrtaire gnral de llyse en accord avec le
secrtariat gnral du gouvernement. Cette prsidence est traditionnelle dans le rgime
traditionnel franais mais est une spcialit du rgime franais : la reine dAngleterre, le
roi dEspagne ne prsident pas le Conseil des ministres.
La nomination aux emplois civils et militaire de ltat (article 13) : sous la IIIe
Rpublique, le pouvoir appartient au prsident de la Rpublique ; sous la IVe au prsident
du Conseil ; sous la Ve, ce pouvoir de nomination qui peut tre trs important pour ltat,
revient au prsident de la Rpublique. La constitution distingue deux procdures :
- Les nominations les plus importantes se font en Conseil des ministres (conseillers
dtats, prfets, recteurs dacadmies ) avec le contreseing du premier ministre.
21
Pour les nominations moins importantes, elles se font en dehors du Conseil des
ministres mais toujours avec le contreseing du premier ministre. Le pouvoir de
nomination du prsident de la Rpublique stendait sur 70 000 postes, soit 5 000
nominations par an.
c) Judiciaire
Une seule prrogative nonce larticle 17 : le droit de faire grce titre individuel.
La rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a limit ce titre de grce titre individuel et
non plus titre collectif. Cest une mthode de gestion pnitentiaire parce que les prisons
sont surpeuples et ce surpeuplement cause des problmes supplmentaires en t
lorsquil fait chaud. Le 14 juillet, on vidait les prisons en faisant sortir des milliers de
dlinquant par le droit de grce.
Mais ce droit de grce nest plus possible titre collectif, ce qui revient la
conception traditionnelle de la grce ( lorigine, elle se faisait individuellement). Cest
une prrogative qui existe depuis extrmement longtemps (existait sous lAncien Rgime,
disparait au dbut de la rvolution, rapparait lpoque napolonienne et existe sous la
IIIe et IVe Rpublique).
Elle est limite par le contreseing du premier ministre, et traditionnellement le
contreseing est automatique. Mais on sait quil y a eu des exceptions, notamment en
1963, lorsque les gnraux ont essay de faire un putsch contre la politique algrienne de
de Gaulle : lorsque les gnraux ont t condamnes mort, le premier ministre
Pompidou aurait mis sa dmission dans la balance pour obtenir leur grce = influence du
premier ministre.
Le droit de faire grce concerne des dizaines de milliers de personnes, donc le
prsident de la Rpublique ne peut pas faire cela tout seul. Une partie du travail est fait au
ministre de la justice qui prpare les dossiers et tri les demandes. Avant 1981, cad avant
labolition de la peine de mort, des dossiers allaient directement sur le bureau du
prsident de la Rpublique. Ce dernier pouvait gracier, transformer la peine de mort en
une peine de prison. Puis abolition de la peine de mort qui a t inscrite dans la
constitution par une rvision de 2007.
Il faut bien distinguer le droit de faire grce de lamnistie par :
- Lautorit comptente : lamnistie est dcide par une loi, le lgislateur peut seul
amnistier Vs la grce dcide par le prsident de la Rpublique.
- Les effets : le droit de faire grce dispense tout ou une partie de la peine, mais
laisse subsister linfraction Vs lamnistie qui efface linfraction et donc il ny a plus de
peine = effet beaucoup plus important, global.
On retrouve les prrogatives sous les rpubliques prcdentes.
Elles se trouvent toutes soumises la rgle du contreseing.
23
a) Larticle 5 de la constitution
Premier article qui concerne le prsident de la Rpublique et qui dfinit sa mission :
Le Prsident de la Rpublique veille au respect de la Constitution. Il assure, par son
arbitrage, le fonctionnement rgulier des pouvoirs publics ainsi que la continuit de l'tat.
Il est le garant de l'indpendance nationale, de l'intgrit du territoire et du respect des
traits . Le prsident de la Rpublique veille au respect de la constitution par son
arbitrage et est le garant de lindpendance nationale et des affaires trangres.
Pourquoi cet article 5, cette dfinition prcise de la mission prsidentielle quon ne
retrouve dans aucunes des constitutions prcdentes ? Cet article 5 doit tre lu en liaison
avec larticle 20 de la constitution Le Gouvernement dtermine et conduit la politique de
la Nation. Il dispose de l'administration et de la force arme. Il est responsable devant le
Parlement dans les conditions et suivant les procdures prvues aux articles 49 et 50 .
Donc lexistence de cet article 5 est rendue indispensable par larticle 20, cad par le
caractre parlementaire de la constitution de 1958. Le gouvernement gouverne parce quil
est responsable devant lAssemble Nationale
Larticle 5 rpond et taille une mission pour le prsident de la Rpublique qui ne
lautorise pas gouverner. Il est un gardien, un arbitre, un garant, donc il ne peut pas
gouverner. Cette mission de larticle 5 sinsre dans un rgime parlementaire : comment
renforcer le poids, le rle du prsident de la Rpublique dans un rgime parlementaire o
cest le gouvernement qui gouverne ? Larticle 5 rpond cette question.
Larticle 5 permet de justifier loctroi au prsident de la Rpublique de prrogatives
soustraites la rgle du contreseing. Pour pouvoir veiller au respect de la constitution,
assurer par son arbitrage le fonctionnement rgulier des institutions, il faut que le
prsident de la Rpublique puisse tre indpendant. Or, le contreseing lie la volont du
prsident de la Rpublique celle du premier ministre. Un arbitre doit tre indpendant, or
le contreseing lie la volont du prsident de la Rpublique celle du premier ministre.
Donc on justifie latteinte cette rgle classique du rgime parlementaire quest le
contreseing ministriel.
Le prsident de la Rpublique veille au respect de la constitution : mission qui peut
paraitre trs large mais qui trouve sa traduction constitutionnelle assez limite (articles
54, 56, 61).
Le prsident de la Rpublique nest pas le seul pouvoir saisir le Conseil
Constitutionnel (le premier ministre, le prsident de lAssemble Nationale, le prsident du
Snat, puis 60 dputs ou snateurs depuis 1992).
En ce qui concerne la saisine constitutionnelle, le prsident de la Rpublique ne la
jamais utilis, il a toujours laiss les dputs ou le premier ministre saisir le Conseil
Constitutionnel, donc aucune utilisation de larticle 61 par le prsident de la Rpublique.
On a eu sept saisines prsidentielles en un peu plus de cinquante ans, donc le prsident
24
aussi en 2005 pour permettre la ratification du trait constitutionnel europen qui na pas
t accept par le peuple franais. De Gaulle va utiliser cet article pour llection du
prsident de la Rpublique au suffrage universel direct.
Un trait qui est sans tre contraire la constitution, de nombreux juristes en ont
conclu que ce rfrendum tait seulement lgislatif : il pouvait faire des lois mais ne
pouvait pas rviser la constitution.
Un prsident de la Rpublique par intrim, c'est dire en cas de vacance de la
prsidence de la Rpublique, ne peut pas utiliser larticle 11.
Un certain nombre de prcautions entourent cette prrogative du rfrendum, qui
sont largement remises en cause par la jurisprudence du Conseil Constitutionnel qui
refuse de contrler la constitutionnalit des lois rfrendaires. Il estime que ces lois sont
lexpression directe de la souverainet populaire et refuse donc den contrler la
constitutionnalit, dcision affirme en 1962. Il y a donc deux moyens lgaux en France de
faire adopter des mesures contraires la constitution : rviser la constitution ou organiser
un rfrendum.
27
Le 10 mars 2010
8me Sance :
29
dun examen du Conseil Constitutionnel qui estimerait que les conditions dapplications ne
sont plus runies.
Section II Le gouvernement
Sous-section I - Statut
1. Un gouvernement parlementaire collgial, solidaire et responsable
Nous sommes dans un rgime parlementaire, donc le gouvernement tel quil est
institu par la constitution de 1958 est un gouvernement dont la structure est
parlementaire. Aux tats-Unis, le gouvernement prsidentiel est tout entier entre les
mains du prsident des tats-Unis. Nous avons un gouvernement de type collgial qui est
compos du premier ministre, de ministres, ventuellement de ministres dtat, de
ministres dlgus et de secrtaires dtat.
Les ministres sont de droit membres du Conseil du ministre et sont gaux en droit,
cad quil ny a pas de ministre juridiquement suprieur un autre. Politiquement, ce nest
pas la mme chose.
Selon les gouvernements, on peut avoir des ministres dtat : cest un titre
protocolaire qui nattribue aucunes prrogatives supplmentaires. Ils viennent aprs le
premier ministre. Il sagit de privilgier une personnalit, un parti ou de montrer
limportance quon attache un domaine. Exemple du gouvernement Fillon 1 : il y avait un
ministre dtat, Alain Jup, qui avait t premier ministre et ministre de lcologie.
Parfois on peut avoir des ministres dlgus. Il ny a pas dans les gouvernements
Fillon. Cest une fonction qui est apparue sous la IV e Rpublique o on tait ministre
dlgu auprs du prsident du Conseil. Sous la 5 e, on est ministre auprs de nimporte
quel ministre.
Les secrtaires dtat apparaissent sous la IV e Rpublique et sont maintenus sous la
e
V Rpublique. Ils nont pas le titre de ministre donc ils doivent tre convoqus pour aller
au Conseil des ministres. En revanche, ce qui disparait sont les sous-secrtaires dtat.
Gouvernement collgial o les structures sont lgrement modifies par le
prsident de la Rpublique : le nombre des ministres nest pas arrt.
Sous la Ve Rpublique, les gouvernements sont relativement nombreux : le moins
nombreux a t celui de Georges Pompidou (25 membres du gouvernement) et le plus
nombreux celui de Rocard avec 48 membres.
Un gouvernement parlementaire est aussi solidaire. La solidarit apparait avant
tout au niveau du contreseing larticle 19 pour les actes du prsident de la Rpublique
mais aussi larticle 22 pour les actes du premier ministre. Le contreseing de larticle 19
(endosser les actes du prsident de la Rpublique) na pas la mme fonction que le
contreseing de larticle 22 (manifester la solidarit gouvernementale).
Lunit daction est obtenue par la mise en place dune hirarchie gouvernementale.
Le gouvernement est collgial mais hirarchis : premier ministre, ministre, ministres
dlgus, secrtaires dtat.
Ce gouvernement est aussi politiquement responsable : cette responsabilit
politique va manifester aussi la solidarit gouvernementale, ce qui est le critre essentiel
dun rgime parlementaire.
31
Sous-section II - Prrogatives
Renforcement des prrogatives du gouvernement lui-mme mais aussi du premier
ministre.
1. Du gouvernement
Ce renforcement apparait en toute clart larticle 20 de la constitution. Cet article
20 conduit un renforcement considrable de la fonction gouvernementale. Le
gouvernement nest pas l simplement pour excuter les lois, il dtermine et conduit la
politique de la nation, gouverne. Cest ce que va justifier notamment loctroi par le
gouvernement dun pouvoir autonome par larticle 37. Cest aussi ce qui va justifier
loctroi au gouvernement de toute une srie de prrogatives qui en font le directeur du
travail lgislatif.
Le gouvernement est aussi le directeur du pouvoir lgislateur. Contrairement ce
qui se passait sous les IIIe et IVe Rpubliques, la constitution de 1958 lui donne toute une
srie de prrogatives qui permettent au gouvernement et au premier ministre dencadrer
et de diriger le travail lgislatif. De plus, cet article 20 est aussi important par ce quil dit
que par ce quil exclut : si cest le gouvernement qui dtermine et conduit la politique de
la nation, cela signifie que ce nest pas le gouvernement qui gouverne mais aussi que le
prsident de la Rpublique ne gouverne pas car ce dernier ne fait pas partie du
gouvernement.
Deux arguments en faveur de cette affirmation : le titre II est consacr au prsident
de la Rpublique et le titre III au gouvernement. De plus, le gouvernement est
politiquement responsable (articles 20, 49 et 50), alors que le prsident de la Rpublique
est irresponsable politiquement (articles 67 et 68), ce qui lui interdit de faire partie du
gouvernement.
Larticle 20 est absolument essentiel et il faut toujours le mettre en relation avec
larticle 5.
Diffrences entre le gouvernement et le Conseil des ministres :
33
2. Du premier ministre
Ce rle dirigeant du premier ministre est proclam larticle 21 de la constitution :
le premier ministre dirige laction du gouvernement . Constitutionnellement, le premier
ministre est le chef du gouvernement, donc ce rle dirigeant est expressment exprim.
La constitution lui donne toute une srie de prrogatives qui traduisent ce statut du
chef de gouvernement :
- Premire prrogative : article 8. Le premier ministre joue un rle dans la nomination
et la rvocation des membres du gouvernement.
- Deuxime prrogative donne au premier ministre dans la survie du gouvernement
lui-mme larticle 8 alina 1 : la fin du gouvernement ne peut se faire sans la
dmission du premier ministre, force ou non. Cest lui qui utilise la question de
confiance ou la procdure de larticle 49-3.
- Troisime prrogative : article 19. Tous les actes du prsident de la Rpublique sont
contresigns par le premier ministre.
- Quatrime prrogative : article 21. Le premier ministre est responsable de la
dfense nationale, il assure lexcution des lois, il exerce le pouvoir rglementaire et
nomme aux emplois civils et militaires, il peut suppler le prsident de la Rpublique
dans le Conseil des ministres en vertu dune habilitation expresse et sur un ordre du
jour dtermin (cela est arriv six fois en cinquante ans). Il a aussi un rle essentiel
dans la procdure lgislative : il a linitiative des lois quil partage avec les
parlementaires (article 39) , il est la seule autorit qui dispose du pouvoir dinitiative
des lois. Le premier ministre dpose des projets de lois (entre 90% et 95% des lois),
les parlementaires des propositions de lois. En cas de dsaccord entre les deux
Assembles, cest le premier ministre qui dcide de la convocation dune
Commission mixte paritaire qui va tablir un texte de compromis acceptable pour
les deux Assembles.
- Le premier ministre peut saisir le Conseil Constitutionnel concernant la conformit
dun trait (articles 54 et 55) ou dune loi (article 61). Article 89 : le premier ministre
propose au prsident de la Rpublique de rviser la constitution. Le premier ministre
a aussi un pouvoir de consultation en cas de dissolution de lAssemble Nationale
34
36
aa Linterprtation de larticle 8
Selon la Constitution, le Prsident nomme librement le premier ministre. En priode
prsidentielle, il arrive que le Prsident de la Rpublique dispose dune libert totale.
Ctait le cas en 1959 quand De Gaulle impose Debr qui ntait pas un gaulliste mais un
fidle. En 1962, idem avec Pompidou. En 1976, Giscard dEstaing nomme Raymond Barre,
un inconnu politiquement. En 2002, Jacques Chirac a nomm Raffarin.
La rvocation du premier ministre: nulle part dans la Constitution nest prvue la
possibilit de rvoquer le premier ministre par le Prsident de la Rpublique. De Gaulle
avait expressment abandonn cette ide lors de la rdaction de la Constitution durant
lt 1958. On a eu 33 dmissions sous la V me Rpublique des premiers ministres. On en
a une qui tait obligatoire, ctait celle de Pompidou en 1962 ; on en a une autre en 1976
de Jacques Chirac qui est volontaire parce que Valry Giscard dEstaing lui rogne ses
prrogatives. Hormis ces dmissions, les autres sont traditionnelles, aprs des lections
lgislatives ou prsidentielles. Cest une tradition, rien nest inscrit dans la Constitution.
Il reste sept rvocations qui sont des dmissions dguises. La premire est celle de
Debr en 1962; la deuxime en 1968 de Pompidou; Jacques Chaban-Delmas est remerci
en 1972 ; en 1984, Pierre Mauroy ; en 1991, Michel Rocard ; dith Cresson en 1992 ; JeanPierre Raffarin en 2005. Toutefois, ces dmissions ont t exiges par le Prsident de la
Rpublique, mais la Constitution est formellement respecte mme sil y en a eu des
forces.
Le 23 mars 2010
11me Sance :
En 1959, Michel Debr, premier ministre, dit que rien ne loblige dans la constitution
mais que lesprit de la constitution loblige aller devant lAssemble Nationale pour avoir
la confiance. En revanche, ds que le prsident de la Rpublique est lu au suffrage
38
aa Linterprtation de larticle 20
Linterprtation prsidentialiste de la constitution va viser vider cet article 20
dune bonne partie de son contenu. On va tenter de dire que le prsident de la Rpublique
gouverne, donc dire le contraire de ce quaffirme larticle 20. Linterprtation
prsidentialiste conduit une neutralisation partielle de larticle 20. Cest le prsident de
la Rpublique qui dtermine la politique de la Nation et non pas le gouvernement et
plusieurs indices le prouvent : on le voit tous les jours dans les mdias, on a une
disparition des Conseils de Cabinet sous la V e Rpublique prsids par le prsident du
Conseil. Avec linterprtation prsidentialiste de la constitution, ces Conseils de Cabinet
disparaissent. Michel Debr essayera den conserver un par mois mais ils vont totalement
disparaitre en 1962 avec Pompidou.
Autre indice : la constitution confre certaines attributions au gouvernement et au
Conseil des ministres qui sont deux institutions diffrentes. Or, dans linterprtation
prsidentialiste de la constitution, les comptences confres au gouvernement seront
exerces en Conseil des ministres.
De plus, on a la disparition de la notion de programme gouvernemental au profit de
la notion de programme prsidentiel : la constitution ne connait quun seul programme qui
est celui du gouvernement (article 49-1). Le seul programme voqu par la constitution
est le programme du gouvernement. Or, ce programme gouvernemental sefface au profit
du programme prsidentiel. De ce point de vue l, le basculement sopre en 1974 et
1981 ; avant, il tait vident que celui qui dcidait tait le prsident de la Rpublique donc
le gouvernement prsentait son programme et chacun savait quil avait t valid par le
prsident de la Rpublique. En 1974, Valry Giscard dEstaing devient prsident de la
Rpublique mais il est minoritaire au sein de la majorit de droite, et donc dans son
premier message au Parlement, Valry Giscard dEstaing insiste sur le programme
prsidentiel qui sera le programme du gouvernement. En 1981, Mitterrand, peine lu,
rappelle lui aussi que ses engagements constitueront la Charte de lAction
Gouvernementale, cad quil ny a pas dautres programmes que le programme
prsidentiel. Donc pour des raisons un peu diffrentes, on a une promotion de cette ide
de programme prsidentiel, et de nos jours le gouvernement, hors priode de
cohabitation, na pas dautre programme que celui du prsident de la Rpublique. Mais si
cest le prsident de la Rpublique qui dtermine la politique de la nation, cest toujours le
gouvernement qui la conduit : le prsident de la Rpublique na pas les moyens juridiques
matriels de conduire la politique de la nation : il y a donc une dissociation au sein de
larticle 20. Le gouvernement conduit toujours la politique de la nation et sauf exception,
les actes du prsident de la Rpublique doivent tre contresigns donc le prsident de la
Rpublique ne peut quasiment rien faire sans ses ministres et son premier ministre.
Deuximement, la constitution donne au gouvernement ladministration et la force
arme. Le prsident de la Rpublique constitutionnellement na quasiment aucune relation
avec ladministration et la force arme. Sous la IV e Rpublique, le nombre des
collaborateurs du prsident de la Rpublique slevait une dizaine. Sous la V e
Rpublique, on a dpass le millier de collaborateurs, mais ceci est ridicule pour une
39
fonction civile, publique et militaire comme la France. Donc les moyens administratifs sont
laisss au gouvernement. De mme, toutes les prrogatives que donne le
parlementarisme rationnalis contre le Parlement sont donnes au gouvernement : cest
lui qui peut diriger, encadrer le travail lgislatif et non pas le prsident de la Rpublique
(na que le droit de message, le droit de dissolution, le droit de demander une nouvelle
dlibration).
Pendant trs longtemps, llyse sest trouve dans une dpendante matrielle
complte vis--vis du gouvernement. En 1960, le budget de la prsidence de la rpublique
slevait 2,3 millions deuros ; en 1994 3,3 millions deuros ; en 2007 90 millions
deuros ; 2008 101 millions deuros ; aujourdhui on devrait tre 120 millions deuros.
Pompidou explique dans une dcision faite devant lAssemble Nationale le 24 avril
1964 que quelque soit la part que prend le prsident dans llaboration de la politique,
celle-ci ne peut tre conduite que par le gouvernement, et le gouvernement peut tre
tout moment renvers . On a l la description de la 5e Rpublique en une phrase.
aa Linterprtation de larticle 68
Il pose le principe de lirresponsabilit du chef de ltat. Le pouvoir de dcision va de
paire avec la responsabilit. Cest ce qui explique que petit petit, lexercice de
prrogatives confres au roi glisse vers le gouvernement. Or, sous la V e Rpublique, on a
un prsident de la Rpublique politique irresponsable qui prtend gouverner.
Comment concilier cette irresponsabilit et cette volont politique de gouverner ?
Les prsidents de la Rpubliques concdent une vritable occultation de larticle 68 : on
a limpression que cet article 68 nexiste plus sous linterprtation prsidentialiste. Les
prsidents de la Rpublique insistent sur le fait quils sont l pour gouverner, quils sont
responsables et nvoquent jamais larticle 68 qui pose au contraire le principe de leur
irresponsabilit.
De Gaulle a dit lors de sa confrence de presse 31 janvier 1964 que le prsident de
la Rpublique est lhomme de la nation mis en place par elle-mme pour rpondre son
destin . Pompidou son successeur dit en 1969 le prsident de la Rpublique est la fois
arbitre et le premier responsable national . Cest une affirmation qui va lencontre de
larticle 68.
Est-ce quil y a des procdures dans la constitution qui permettrait de mettre en
uvre cette responsabilit politique des prsidents de la Rpublique ? Il ny a aucune
procdure efficace effective qui permet de mettre en uvre cette politique revendique
par les prsidents de la Rpublique.
Il y aurait une ventuelle responsabilit devant qui ? Ils ont toujours ni une
responsabilit politique devant lAssemble Nationale car ils sont lus au suffrage direct,
ils estiment quils en ont une devant la nation. Il est difficile un Parlement de mettre en
cause le prsident de la Rpublique lu par le peuple. Si un Parlement essaye de
poursuivre un prsident de la Rpublique la dmission, il peut se servir de son droit de
dissolution. Il est fort probable que la procdure prvue larticle 68 nira pas jusquau
bout si elle est mise en uvre. Llection au suffrage universel direct et le droit de
dissolution protge le prsident de la Rpublique du Parlement.
Les prsidents disent quils sont responsables devant le peuple. Mais alors quelle
procdure ? Effectivement, le rfrendum pourrait tre procdure car le Gnral de Gaulle
remettait en jeu chaque fois son mandat sil ne passait pas, et en 1969 il a dmissionn
quand le rfrendum tait dfavorable au prsident de la Rpublique. Or, quest-ce que
quune procdure de contrle qui dpend uniquement du contrle ? Parce que cest le
prsident de la Rpublique qui dcide du rfrendum et de sa porte retirer. Une
procdure qui dpend du contrl nest pas une procdure de contrle efficace, le
40
aa Autres dispositions
Larticle 11 permet au prsident de la Rpublique de rviser la constitution dans un
sens qui lui est favorable contre le Parlement.
Le prsident de la Rpublique soctroi dans le cadre de larticle 89 le pouvoir
dempcher. Comme larticle 89 ne prvoit aucun dlai pour que le prsident de la
Rpublique choisisse entre le Congrs et le rfrendum sil sagit dun projet de loi, le
prsident de la Rpublique soctroi un pouvoir dempcher la procdure de rvision. En
priode de cohabitation, le prsident de la Rpublique avec laccord du gouvernement
sest octroi un autre pouvoir dempcher, cad la possibilit de remettre plus tard un
Congrs qui avait dj t convoqu. En 2000, Chirac va le faire : 10 ans plus tard, ce
Congrs ne sest toujours pas tenu. On ne peut donc pas rviser la constitution sans
laccord du prsident de la Rpublique.
Avec tout cela, cette interprtation prsidentialiste permet au prsident de la
Rpublique dimposer son contrle sur le texte constitutionnel : on ne peut pas rviser la
constitution sans son accord, donc on ne peut diminuer ses pouvoirs sans son accord. A
linverse, il peut lui rviser la constitution et accroitre ses pouvoirs sans laccord du
Parlement = la maitrise sur le texte constitutionnel.
Le 24 mars 2010
12me Sance :
La cohabitation est un phnomne ancien. Sous la V e Rpublique, la position vis-vis de la cohabitation a normment chang en 50 ans. En 1958, lide de la cohabitation
tait inconcevable, aucune majorit (prsidentielle car le prsident est lu au suffrage
universel indirect ou parlementaire) nexiste.
Dans les annes 1960, avait lapparition du fait majoritaire et llection du prsident
de la Rpublique au SUD, la question commence se poser. Mais immdiatement, le
Gnral de Gaulle nie quil y a un problme. Dans sa confrence de presse du 31 janvier
1964, il nie quil y ait une majorit bicphale : il ny a pas un partage horizontal du pouvoir
mais vertical entre le premier ministre et le prsident de la Rpublique, donc pas de
cohabitation possible.
Dix ans plus tard, Valry Giscard dEstaing est confront au mme problme avec les
lections lgislatives de 1978 qui semblent tre en mesure dtre gagnes par la gauche.
L encore, la cohabitation est prsente comme une crise. Une attitude assez thtrale et
contreproductive de Mitterrand lorsque celui-ci sera confront la cohabitation, il reste au
Palais de llyse.
Les choses changent compltement en 1983 : se dessine la perspective dlections
lgislatives perdues par la gauche. Dans le Monde du 16 septembre 1983, Balladur
exprime ce changement : tout coup, Balladur nous explique que la cohabitation nest
pas une crise mais quelle permettrait dviter une crise, et donc la cohabitation ne serait
pas si ngative. Le RPR, parti gaulliste, envisage une collaboration avec Mitterrand.
Pourquoi ce changement ? Trois raisons :
Une raison de principe : expose par Balladur. Le refus de la cohabitation est la
IIIe et la IVe Rpublique, un prsident qui na pratiquement aucun pouvoir. Donc de
ce point de vue l, accepter la cohabitation cest accepter le poids nouveau que la
Ve Rpublique veut donner au prsident de la Rpublique. Si on refuse la
cohabitation et si on pousse le prsident de la Rpublique dmissionner, on
revient la IIIe ou la IVe Rpublique, cad un prsident qui na gure de pouvoir et
dpendant.
Une raison tactique : on a affaire des hommes politiques qui veulent le pouvoir
et conserver leurs siges. Si on va aux lections en affirmant quon refuse la
cohabitation, cela signifie quil va y avoir une crise de rgime. Donc la perspective
42
dune crise risque dinquiter llectorat modr quon doit attirer pour gagner les
lections = argument de tactique lectorale.
Une raison relle : en 1986 et 1983 dj, tous les sondages disent que le
candidat de la droite nest pas Chirac mais Reymond Barre, qui fut premier ministre
de Valry Giscard dEstaing de 1976 1981. Si les gaullistes refusent la
cohabitation, sil y a crise et lection prsidentielle en 1986, le candidat de la droite
au deuxime tour sera Reymond Barre et il y a beaucoup de chances pour que ce
soit lui qui devienne prsident de la Rpublique. Cette ide est inacceptable pour
Chirac, et son ide est de cohabiter pour rebondir dans les sondages et devenir le
candidat de la droite en 1988 : et cest ce quil sest pass. Ce troisime lment
qui est une tactique personnelle, exige non seulement la cohabitation mais que
cette dernire aille jusquau bout, cad que Chirac, toute sa tactique lectorale,
nest pas en position de force aussi grande quon pourrait le penser face
Mitterrand. Le prsident de la Rpublique et le premier ministre sous la premire
cohabitation ont un objectif commun : remonter leur cte de popularit. Donc plus
la cohabitation dure, plus leur cte de popularit risque daugmenter.
ministre. Pratiquement tous les membres du gouvernement proposs par Chirac ont t
accepts lexception des affaires trangres et de la dfense. Dabord, Chirac propose
lancien prsident de la Rpublique Valry Giscard dEstaing pour les affaires trangres
mais Mitterrand refuse. Puis Chirac propose ensuite le leader centriste, refus. Finalement
on nomme un ministre technicien. Pour la dfense, Chirac propose F. Lotard qui a t
refus et l encore on va finalement nommer un ministre technicien. Pour tous les autres
postes, le prsident de la Rpublique ne dit rien. Le prsident de la Rpublique Mitterrand
utilise donc le pouvoir dempcher pour les deux ministres. Pourquoi lutilise-t-il ? Le
refus de Mitterrand ne lui faisait pas beaucoup de peine car ces deux personnages se
dtestent, le premier ministre ne veut pas trop corner une fonction prsidentielle
laquelle il aspire, le premier ministre ne veut pas engager dans des domaines (affaires
trangres et dfense) o limage du prsident de la Rpublique est particulirement forte
depuis le Gnral de Gaulle, et pour Chirac il faut que la cohabitation marche. Toute sa
stratgie prsidentielle se fonde sur le fait quil va tre le premier ministre de la
cohabitation pendant deux ans. Chirac a donc besoin dun accord, ne peut pas aller
jusquau clash parce que clash sil y a, il y aura une crise puis des lections anticipes et
ce ne sera pas lui le prsident de la Rpublique.
Sous la deuxime cohabitation (1993 1995), linfluence du prsident de la
Rpublique est beaucoup moins importante. Toutes les propositions sont acceptes et il
nest plus question de ministres techniciens aux affaires trangres et la dfense qui
font office de tampon.
Sous la troisime cohabitation, le prsident de la Rpublique na gure son mot
dire dans la composition du gouvernement. Chirac, prsident de la Rpublique va dire le
14 juillet 1997 : Je nai pas jugement porter sur la composition du gouvernement de
Jospin. Jtais attentif certains postes [] . Donc un rle difficile apprcier mais qui
semble-t-il va en diminuant entre la premire et la troisime cohabitation.
Un pouvoir dont on a du mal apprcier, le prsident de la Rpublique ne peut pas
rvoquer la premier ministre en priode de cohabitation. Hors priode de
cohabitation, le prsident de la Rpublique peut obtenir la dmission du premier
ministre parce que cest lui qui est le vritable chef de la majorit parlementaire.
LAssemble Nationale soutient le gouvernement contre le prsident de la
Rpublique donc cest la seule autorit qui peut renverser le premier ministre.
Aucun des premiers ministres de cohabitation na t rvoqu.
En ce qui concerne les remaniements ministriels, le prsident de la Rpublique est
tenu inform mais on ne demande pas son avis. Par exemple pour la troisime
cohabitation, les ttes changent rgulirement.
Le gouvernement, en priode de cohabitation, est pour la premire fois indpendant
du prsident de la Rpublique. Ce nest plus le gouvernement du prsident de la
Rpublique mais il procde du Parlement, de lAssemble Nationale.
Rpublique signe les ordonnances : est-ce que cest un impratif, et dans ce cas l le
prsident de la Rpublique doit signer les ordonnances (on dit que sa comptence est
lie), ou est-ce que cest un simple indicatif, et dans ce cas l le prsident de la
Rpublique conserve sa libert (peut refuser de signer) ? On est alls rechercher dans les
documents concernant llaboration de la constitution de 1958 mais rien sur cette
question.
Il faut interprter telle ou telle disposition en rapport avec le reste de la constitution.
Et l, les juristes ont rapprochs larticle 13 de larticle 10. Mais larticle 10 il y a un
dlai, donc ce dlai lie la comptence ; or, larticle 13, il ny a aucun dlai, donc le
prsident de la Rpublique dispose en la matire dun pouvoir discrtionnaire, il est libre
de signer ou de ne pas signer.
Le prsident de la Rpublique na pas raisonn en termes dobligation mais en
termes de contrainte : il ne sest pas dit quest-ce que je dois faire ? mais quest-ce
que je peux faire ? . Il sest donc dit quest-ce que le premier ministre peut me faire si
je ne signe pas lordonnance ? . Donc la stratgie de Chirac se fondait sur russie la
cohabitation pour tre le candidat aux prsidentielles. Donc si Mitterrand refuse de signer,
le gouvernement na aucun moyen de pression et va devoir accepter ce refus. Quelles
consquences ? La procdure est ici est bloque. Mais le gouvernement peut alors
dposer un projet de loi qui reprendra le contenu de cette ordonnance : cest ce que fera
le gouvernement Chirac chaque fois que Mitterrand refusera de signer les ordonnances.
Avec les projets de lois, on a un dbat parlementaire public que le gouvernement souhaite
viter, mais surtout il y a un organe qui intervient pour les lois et qui nintervient pas pour
les ordonnances, cest le Conseil Constitutionnel. Lintervention de cet organe va
totalement valider le refus du chef de ltat, et le refus va empcher ldiction de
certaines rgles non conformes la constitution.
Les dcrets sont dlibrs en Conseil des ministres et il ny a pas de procdure en
parallle : le refus de signature par le prsident de la Rpublique bloque le dcret. Il y a
alors une vritable ngociation, do lintrt de savoir si on a en priode de cohabitation
un dcret du premier ministre ou un dcret du prsident de la Rpublique.
Le pouvoir de nomination du prsident de la Rpublique sexerce soit en Conseil des
ministres (avec le contreseing du premier ministre et des ministres responsables) soit hors
du Conseil des ministres avec le contreseing du premier ministre). Le pouvoir dempcher
du prsident de la Rpublique joue plein pour quune nomination soit valable, et cest l
que sexerce la guerre cohabitationniste. Les rsultats sont des pacs de nomination : on se
met daccord pour nommer les hauts fonctionnaires civils et militaires de ltat Il est
arriv sous les deux premires cohabitations que laccord ne se fasse pas pour certaines
fonctions, donc pendant plusieurs mois certaines fonctions nont pas t pourvues. Pour la
troisime cohabitation, laccord a t trouv dans tous les cas sauf en ce qui concerne le
directeur des renseignements gnraux, place sensible. Le premier ministre Jospin, le
ministre de lintrieur Chevnement, voulaient changer ce directeur alors que Chirac a
toujours refus. Pendant quatre, un directeur des renseignements gnraux est rest en
place alors que le gouvernement voulait changer le titulaire de la fonction.
Article 30 : convocation du Parlement en session extraordinaires sur proposition du
premier ministre ou de la majorit de lAssemble Nationale. Mais est-ce que cela donne le
pouvoir au prsident de la Rpublique de refuser une convocation qui lui est demande
par le gouvernement ?
Une fois sous la premire cohabitation, une autre fois sous la deuxime cohabitation,
le prsident de la Rpublique Mitterrand a refus la convocation du Parlement en session
extraordinaire. En 1960, le Gnral de Gaulle avait refus aussi la convocation qui avait
t demande par lAssemble Nationale.
47
Chapitre I Le Parlement
Le statut du Parlement et des parlementaires change trs peu alors quen ce qui
concerne les prrogatives, le bouleversement est considrable.
Section I Statut
Le bicamrisme est renforc sous la V e Rpublique. Larticle 24 de la constitution
pose ce principe : Le Parlement compose lAssemble Nationale et le Snat , donc on
maintien la tradition parlementaire. Et non seulement on la maintien mais on renforce le
bicamrisme, cad quon renforce les pouvoirs du Snat par rapport ce qutait le Conseil
de la Rpublique sous la Rpublique prcdente. Vu son mode de recrutement (suffrage
universel indirect par les maires et reprsentants des communes rurales), le Snat est
peru en 1958 comme lallier naturel de lexcutif et du prsident de la Rpublique : ils
sont lus par le mme corps lectoral.
On va donc renforcer le bicamrisme parce que le Snat viendrait protger le
prsident de la Rpublique contre lAssemble Nationale. Mais cest une ide en partie
rfute parce que ds llection du premier Snat, les gaullistes sont trs minoritaires et il
faudra attendre quarante ans pour quun gaulliste soit lu prsident du Snat. Pendant dix
ans, le seul opposant institutionnel au Gnral de Gaulle sera le Snat, donc de ce point
de vue l les rdacteurs de la constitution se sont plants. Grace ce mode de
recrutement, il ny a eu aucune alternance au Snat : il est rest de droite depuis 1958.
Jusquen 1998, ctait surtout la droite non-gaulliste mais depuis cest surtout lUMP qui
49
est majoritaire au Snat. Cest donc un chec pour le Gnral de Gaulle mais pas pour la
droite, do les enjeux et les difficults considrables modifier le Snat et son mode de
recrutement : il est oppos ce que lon modifie son mode de recrutement, la gauche elle
aimerait bien.
LASSEMBLEE NATIONALE
Cest un mandat reprsentatif (article 27 de la constitution : tout mandat impratif
est nul ). Les dputs et les snateurs reprsentent la nation et pas seulement leur
circonscription, et ils ne peuvent recevoir dinstructions de la part de leurs mandants.
Cest un mandat lectif.
Selon larticle 24, les dputs de lAssemble Nationale sont lus au suffrage
universel direct la majorit absolue. Le renouvellement est intgral, tous les cinq, au
contraire du Snat.
LAssemble Nationale peut tre frappe de dissolution donc le mandat dpend de
ce droit. Larticle 25 prvoit la supplance qui a t trs largement vide de tout intrt
par la rvision de 2008 : on parle dsormais de remplacement temporaire du ministre. Il
reprendra ses fonctions parlementaires un mois aprs.
50
Dans les annes 1990, il y a eu toute une srie de rgles concernant la transparence
des partis politiques et depuis une rvision constitutionnelle de 1999 sur la rgle de parit.
Le mode de scrutin : il nest pas prvu par la constitution. Cest la loi voire
lordonnance qui dtermine le mode de scrutin, ce qui signifie que tout ceci est
abandonn la majorit parlementaire. Cest ce quil sest pass en 1985 et 1986 : les
socialistes ont chang le mode de scrutin (on est pass du scrutin majoritaire au scrutin
proportionnel) face un chec. Ds que la droite est revenue au pouvoir, elle a rtabli le
scrutin uninominal deux tours. Le scrutin majoritaire est donc abandonn la majoritaire
parlementaire, ce qui est un trs gros avantage pour cette majorit.
Hormis ce mode de scrutin de 1986, le mode de scrutin principal est le scrutin
uninominal majoritaire deux tours : pour tre lus au premier tour, il faut avoir 50 % des
suffrages exprims + une voix, mais encore faut-il que cela reprsente au moins 25 % des
inscrits, ce qui peut poser problme avec des abstentions qui se promnent entre 40 % et
50% du corps lectoral.
Sil ny a pas dlu au premier tour, on a un deuxime tour. Rgle essentielle pour
participer au deuxime tour : il faut avoir obtenu un nombre de voix des inscrits gal ou
suprieur 12,5 %. Donc ce seuil est essentiel la bipolarisation de la vie politique et
pour dgager des majorits stables, disciplines et cohrentes.
lections lgislatives de 2007 : abstention de 40 %. lpoque, effondrement
temporaire du Front National (15 % 5 %). En 2007, on aura une seule triangulaire, cad
une circonscription sur 577 o il y aura trois candidats au troisime tour, provoque par le
Modem. LUMP avait un peu moins de 48 % des suffrages exprims et obtient 320 siges
alors que la majorit absolue est de 289 siges ; le PS obtient 204 siges. On transforme
la plus forte minorit au niveau lectoral pour faire une majorit parlementaire, tel est
lobjet du scrutin majoritaire.
Un des problmes rcurrent en France est le dcoupage lectoral, le charcutage
lectoral , cad quon coupe les circonscriptions en fonction de tel ou tel parti, et est
susceptible de porter atteinte lgalit du suffrage. En 1958, on a calcul quil fallait
entre 8 et 10 fois plus de voix pour lire un dput communiste quun dput gaulliste.
Larticle 25 de la constitution, rvis en 2008, a voulu moraliser ces pratiques
jusqu un certain point : il prvoit lexistence dune Commission indpendante de six
membres, avec un membre nomm par le prsident de lAssemble Nationale, un par le
prsident du Snat, un par le prsident de la Rpublique (qui est le prsident de la
Commission et qui tranche en cas dgalit), un par la Cour de Cassation, un par le Conseil
dtat et un par le Conseil Constitutionnel. Cette commission ne peut que donner des avis
sur des textes qui viendraient modifier les circonscriptions lgislatives.
Le pouvoir de dcision reste la majorit parlementaire sous le contrle du Conseil
Constitutionnel. Cest le gouvernement qui a pris une ordonnance en 2009 pour modifier
le dcoupage, qui a t valide par la loi et accepte par le Conseil Constitutionnel. Une
rgle essentielle concernant le dcoupage lectoral pose par le Conseil Constitutionnel :
celui-ci doit tre bas sur la dmographie, et dans sa dcision du 18 fvrier 2010 a
accept toutes les dispositions de la loi qui validaient lordonnance en estimant que le
dcoupage actuel tait plus juste que celui qui rsultait de la loi de 1986, puis ensuite a
dit quil ntait pas comptent pour le dcoupage. Cette modification touche prs de la
moiti des circonscriptions, cest une rforme densemble et a t trs critique par
lopposition, parce que sur 33 circonscriptions supprimes, 10 lUMP, 19 au PS, 1 aux
verts et 3 au PCF. Dans des pays comme lAngleterre, le dcoupage lectoral est ralis
par une commission qui nest pas politique, et donc il nest pas remis en cause.
LE SENAT
51
Depuis une loi organique du 31 juillet 2008, on est pass 346 snateurs. On a une
base du nombre de snateurs UMP et 116 snateurs PS. Petit petit, le PS grignote des
places.
Avant cette loi organique, les snateurs taient lus pour neuf ans. Depuis cette loi
organique, les dputs sont lus tous les six ans et renouvelables tous les trois ans. Il faut
avoir 30 ans rvolus, ils sont lus au suffrage universel indirect (par le collge lectoral
compos des Conseillers gnraux, des maires, de reprsentants des Conseils municipaux
en fonction de la population des communes). On a un collge lectoral dun peu plus de
80 000 personnes et compos plus de 90 % de maires et reprsentants de petites
communes. Le Snat reste donc au Snat alors que la gauche obtient la majorit dans les
grandes villes.
La particularit de llection snatoriale est quon a deux modes de scrutin selon
limportance dmographique du dpartement. Pour les dpartements qui lisent quatre
snateur ou plus, llection se fait la proportionnelle et donc va tre plus favorable la
gauche. Pour les dpartements les moins peupls qui lisent moins de quatre snateurs,
llection se fait au scrutin majoritaire, qui favorise la droite.
2. Inligibilit et incompatibilit
Linligibilit se fait avant llection, empche de participer Vs incompatibilit qui se
fait aprs. Une inligibilit dun an pour tous les candidats qui auraient viol les rgles
relatives au financement des campagnes politiques.
Les incompatibilits qui imposent un choix aprs llection. On a dabord
incompatibilit entre certaines fonctions lectives : on ne peut pas tre la fois dputs,
snateur et parlementaire europen. Une loi du 5 avril 2000, prise par le gouvernement
Jospin, a commenc limiter le cumul des mandats. Dans les pays trangers, on estime
que le fait dtre parlementaire est un travail plein temps. En France, on a pu pendant
trs longtemps cumuler sans aucune limite les mandats : on avait donc des gens dputs,
snateurs et prsidents du Conseil gnral. Cest donc une rgle qui revalorise la fonction
parlementaire, qui permet aux parlementaires daccorder toute leur intention sur leur
mandat parlementaire.
Jusqu prsent, aucune majorit na voulu procder cette rforme ; les socialistes
ont fait un premier pas avec la loi du 5 avril 2000 qui limite le cumul des mandats (un
mandat parlementaire et un mandat local dont celui de maire dune ville de plus de 3500
habitants).
Incompatibilit avec des fonctions non-lectives entre fonction ministrielle et
mandat parlementaire pose par larticle 23 de la constitution mais vide de tout contenu.
Incompatibilit entre membre du Parlement et membre du Conseil Constitutionnel par
larticle 57. Incompatibilit entre le mandat parlementaire et la fonction de dfenseur des
droits.
3. Immunits
Elles sont prvues larticle 26 de la constitution. Ce sont les protections accordes
aux parlementaires. Ces protections sont pour certaines dentre elles essentielles au bon
fonctionnement de nimporte quel rgime reprsentatif. Deux catgories dimmunit : les
irresponsabilits et linviolabilit.
Lirresponsabilit : elle concerne les actes non dtachables de la fonction
parlementaire (vote, opinion, amendements, propositions de loi) perptuelle (survie
lextinction du mandat) et absolue pour les parlementaires (aucune exception). Elle est
52
Section II Prrogatives
La rvision constitutionnelle de 2008 a modifi beaucoup de choses. En 1958, il
sagit dabaisser le Parlement et se traduit tout dabord par un rgime trs strict des
sessions parlementaires ordinaires et extraordinaires. On avait une session de printemps
et une session dautomne qui duraient chacune 90 jours, ce qui signifiait que le Parlement
ne sigeait pas un jour sur deux, il y a des jours o il ne sigeait pas. La rvision de 1995
a remplac tout ceci par la session unique qui commence en octobre et fini en juin (120
jours).
Le gouvernement en 1995 avait propos mais ce sont les parlementaires qui ont
demand diminuer le nombre des sances. Donc un rgime des sessions qui tait
lorigine strict et qui a t un peu assoupli en 1995, qui sest rvl insuffisant parce que
le Parlement narrive jamais venir bout de son ordre du jour, do la multiplication des
sessions extraordinaires (en moyenne, une par an jusquen 2007 ; depuis 2007, deux
sessions par an en plus de la session ordinaire).
cot de ce rgime de session, la constitution de 1958 encadre trs strictement
lactivit lgislative et de contrle politique du Parlement que lon voit de manire trs
matrielle dans la constitution. La constitution de 1946 ne parlait presque pas de la
procdure lgislative parce que chaque Chambre dcidait de son ordre de travail dans son
rglement.
Dans la constitution de 1958, on assiste une constitutionnalisation de la procdure
lgislative (une dizaine darticles) parce quelle vient encadrer cette procdure lgislative,
limiter les pouvoirs du Parlement dans cette procdure lgislative. Donc la
constitutionnalisation est le signe de cette volont dencadrer la procdure lgislative, de
ne pas laisse le travail lgislatif la bonne volont du Parlement. On attribue donc un
certain nombre de prrogatives au gouvernement dans cette procdure lgislative.
Finalement, avec le fait majoritaire, on sest rendu compte quun certain nombre de
prrogatives taient devenues dun intrt limit voir totalement inutiles. Cest le fait
majoritaire qui explique quen 2008 est dcid dallger le cadre qui pesait sur le
Parlement depuis 1958, dallger les contraintes imposes en 1958. Lobjectif est dalors
53
2. Diminue
Diminue avec lapparition dun domaine de la loi. Larticle 34 de la constitution
numre les matires o le lgislateur est comptent. Pour tout le reste, ce qui nest pas
inscrit dans le domaine de la loi, cest le gouvernement qui est comptent (article 37) par
le biais de rglements autonomes.
Une loi dite Andr-Marie (prsident du Conseil lpoque) du 17 aot 1948 avait
cr un domaine du rglement. Il y avait rpartition du travail entre le lgislateur et
lautorit rglementaire mais cette rpartition tait diffrente de celle que lon fait en
1958.
Le 06 avril 2010
15me Sance :
54
La rvolution nest pas du tout l o on lattendait, pas du tout dans lapparition dun
domaine de la loi mais dans lapparition de ce qui apparait tre le gardien des
comptences, cad le conseil constitutionnel.
En effet, pour ce qui concerne le domaine de la loi, le Conseil Constitutionnel va
sefforcer de lisser, de rduire la rupture opre en 1958 et va finalement empcher
lapparition dune vritable rupture par rapport ce quil se passait avant 1958. Deux
raisons pour que la continuit lemporte sur la rupture : la jurisprudence du Conseil
Constitutionnel et lapparition du fait majoritaire qui rend moins utile la rpartition des
comptences opre par les articles 34 et 37.
De ce point de vue, trois jurisprudences vont dans le sens de la continuit :
- Larticle 34 distingue les matires o la loi fixe les rgles et les matires o la loi
dtermine les principes fondamentaux. On voit que cet article met en place deux
formes dintervention pour le lgislateur : une intervention trs pousse (l o la loi
fixe les rgles) et une catgorie o le lgislateur intervient de manire plus allge
(l o la loi dtermine les principes fondamentaux). La jurisprudence estime que le
lgislateur intervient de la mme manire pour toutes les matires de larticle 34.
- Le domaine de la loi, de la comptence du lgislateur ne se limite pas larticle 34.
Par exemple, larticle 36 sur ltat de sige, larticle 53 pour ce qui est des traits les
plus importants, lautorisation de ratifier doit tre donne par le lgislateur ; articles
72 et suivants concernant les collectivits locales.
- La dcision du Conseil Constitutionnel du 16 juillet 1971, la libert dassociation, qui
consacre la valeur constitutionnelle du prambule. Or, dans ce prambule, on a la
dclaration de 1989, le prambule de 1946 et dans ces deux textes qui consacrent
lexistence dune libert, chaque fois quil y a conscration dun droit, il y aussi
possibilit den limiter lexercice par la loi. Donc avec la constitutionnalisation du
prambule, le lgislateur rcupre un domaine de comptence considrable : toutes
les grandes liberts se trouvent dans le prambule et seul le lgislateur peut venir
rglementer lexercice de ces droits.
- Jurisprudence qui dcide que seul le lgislateur peut porter atteinte, rglementer
lexercice dun principe gnral du droit. Le Conseil Constitutionnel dgage deux
grandes sortes de principes ; les principes de valeur constitutionnelle (libert
dassociation, de runion, de vie prive, de mariage ...) et des principes gnraux du
droit (le silence gard par ladministration pendant un certain temps). Seul le
lgislateur peut y porter atteinte.
Il y a bien une rvolution en 1958 mais elle nest pas l o on sattendait : la
rpartition des comptences opre en 1958 ne change pas grand-chose ce quil se
passait auparavant. Ce qui change est lapparition du Conseil Constitutionnel.
Les articles 34 (loi) et 37 (rglement autonome) organisent une rpartition des
comptences souple entre la loi et le rglement en ce sens que sous certaines conditions,
le lgislateur peut sortir du domaine de la loi (jurisprudence du Conseil Constitutionnel du
30 juillet 1982) et le gouvernement peut rentrer dans le domaine de la loi avec les
ordonnances de larticle 38.
Le lgislateur peut sortir de son domaine et pntrer dans le domaine du rglement
autonome. Cest ce que le dcide le Conseil Constitutionnel dans cette dcision du 30
juillet 1982. Cette dcision prcise bien que larticle 61 nest pas applicable en la matire,
que les 60 snateurs et les 60 dputs ne peuvent pas invoquer quune loi soit sortie de
son domaine pour en contester linconstitutionnalit : sortir de son domaine est une
simple irrecevabilit sanctionne uniquement par les procdures des articles 37-2 et 41.
Elle remet donc en cause lexistence dun pouvoir rglementaire autonome.
Avec le fait majoritaire, le gouvernement sait que la majorit va voter ses textes
donc na aucune raison de dfendre ces matires rglementaires. Et si le gouvernement
passe par le lgislateur, ce rglement peut tre attaqu par le juge administratif et tre
55
annul. Donc le gouvernement va laisser le lgislateur sortir de son domaine parce que
cela lui donne une protection beaucoup plus importante vis--vis du juge administratif.
Dcision du 25 avril 2005 intitule avenir de lcole o le Conseil Constitutionnel,
pour protger la qualit de la loi et la comptence du lgislateur, censure pour la premire
fois des dispositions qui normalement seraient de nature rglementaires qui se trouvaient
inscrites dans une loi. Le gouvernement nest donc pas libre de laisser sortir le lgislateur
de son domaine de son plein gr et est sanctionn = remise en cause de la jurisprudence
pris et revenus de 1982 par cette dcision ?
De plus, la rvision constitutionnelle de 2008 a un peu modifi la situation parce que
dsormais, le gouvernement nest plus le seul pouvoir imposer lirrecevabilit de larticle
41 : le prsident de lAssemble intresse peut dornavant le faire afin de protger la
qualit de la loi sachant que, jusqu prsent, aucun des prsidents na exerc cette
comptence.
linverse, la constitution prvoit sous certaines conditions la possibilit pour le
gouvernement de pntrer dans le domaine de la loi : ce sont les ordonnances de larticle
38. Ces ordonnances constitutionnalisent une pratique qui t apparue sous les III e et IVe
Rpubliques, les dcrets-lois. Le gouvernement a besoin dune loi dhabilitation vote par
le Parlement pour entrer dans le domaine de la loi par voie dordonnance pendant un
certain dlai sur certaines matires.
Les ordonnances sont prises en Conseil des Ministres donc signes par le prsident
de la Rpublique, ce qui a permis Mitterrand pendant la premire ordonnance de refuser
de signer trois ordonnances. La loi dhabilitation prvoit deux dlais diffrents : le dlai de
dpt de lordonnance sur la table de lAssemble qui est important parce que si le
gouvernement ne le respecte pas, les ordonnances sont nulles et non-avenues et le dlai
dhabilitation o le gouvernement peut rglementer les domaines de la loi pendant 1
mois, 6 mois, un an voir plus.
Une modification opre par la rvision de 2008 : la ratification des ordonnances par
le Parlement doit tre expresse. Mais quelle est la porte de cette ratification ? Les
ordonnances, tant quelles ne sont pas ratifies, sont des actes rglementaires qui
peuvent donc tre attaques par le juge administratif et plus particulirement devant le
Conseil dEtat, donc le Parlement ne dlgue pas son pouvoir lgislatif. Le gouvernement
prend des ordonnances, des actes rglementaires, sur telle ou telle matire qui est
provisoirement dclasse. Larticle 38 ne permet pas au Parlement de dlguer son
pouvoir lgislatif. Comme pour les dcrets-lois : ils ne sont que des actes rglementaires
et non pas des lois.
Il y a eu plus de lois dhabilitation et dordonnances ces dix dernires annes que les
quarante annes prcdentes : sur-utilisation de larticle 38. On a eu 35 lois dhabilitation
de 1960 2000 et 29 votes entre 2001 et 2005. 245 ordonnances prises par le
gouvernement et signes par le prsident de la Rpublique entre 1960 et 2000 et 124
signes entre 2001 et 2005. Cette procdure est devenue un moyen de gouvernement
quasi-normal et habituel aprs 2000 accept par le Conseil Constitutionnel pour deux
raisons : lurgence et la technicit. Quant lurgence, cest une position qui peut tre
fortement critique parce que cest le gouvernement qui est maitre de lordre de jour et il
a sa porte une procdure acclre. Quant la technicit, certaines lois prsentent des
complications absolument inutiles et trs souvent, on saperoit que les ordonnances sont
crites de manire beaucoup plus confuses que les lois, cad que la procdure
parlementaire sert de filtre, et le Parlement franais na que de trs faibles moyens
juridiques, techniques, pour laborer des lois.
En 1958, on avait voulu crer un domaine de la loi pour lgifrer moins mais mieux.
Rsultat : en 2000 il ny aurait 9000 lois applicables avec une moyenne de 70 lois votes
par le Parlement et 50 ordonnances signes le gouvernement et le Prsident. Donc les lois
sont de plus en plus nombreuses et sont de plus en plus longues. Le volume du JO qui
56
publie les lois a t publi par 5 en 1975 et 2000. On parle donc dinflation lgislative qui
non seulement na pas diminu sous la Ve Rpublique mais qui a considrablement
augment durant les 30 dernires annes et surtout depuis la prsidence de Nicolas
Sarkozy. 90% des lois votes par le gouvernement sont des projets de loi, autrement dit
cest le gouvernement qui est trs largement responsable de linflation lgislative. A
lheure actuelle, on a un trs net mouvement de protestation des dputs ou snateurs de
droite, voir mme des prsidents dassemble contre le rythme que leur impose le
prsident de la Rpublique et le gouvernement.
A. La procdure lgislative
1. Initiatives
Linitiative des lois appartient concurremment au premier ministre et au Parlement
(dputs et snateurs). Les textes dposs par le premier ministre sont des projets de loi
et les textes dposs par les parlementaires sont des propositions de loi. On a ensuite
toute une srie de dispositions qui viennent favoriser le premier ministre au dtriment des
parlementaires. Cest ce qui explique que les lois sont 90 % dorigine excutive.
Premire disposition : lordre du jour. Jusqu la rvision constitutionnelle de 2008, le
gouvernement fixait lordre du jour prioritaire du Parlement. Cest lun des lments
essentiels du parlementarisme rationnalis en apparence strictement technique mais qui
a des consquences politiques considrables.
Sous la Ve Rpublique, le gouvernement dispose dun ordre du jour prioritaire la
diffrence des rpubliques diffrentes. Grand changement en 2008 parce que larticle 48
rvis renverse le principe : dsormais, lordre du jour est fix par le Parlement. Mais la
moiti de lordre du jour (cad 2 semaines sur 4) reste maitrise par le gouvernement.
De plus, la constitution prvoit la priorit pour un certain nombre de textes
importants (la loi de finance de la scurit sociale, les projets de lois relatifs ltat de
crise et les demandes dautorisations de larticle 35 cad lautorisation du parlement pour
les oprations militaires ltranger qui durent plus de 4 mois). En apparence cest donc
une mesure positive ; mais le Parlement sige 120 jours par an et est totalement
surcharg. Avec la moiti de lordre du jour qui est renvoy aux Assembles, le
gouvernement se trouve pouss utiliser de plus en plus lancienne procdure durgence.
On va alors multiplier les sessions extraordinaires et le recours la procdure durgence
(devenue la procdure acclre, qui va plus vite, qui rduit les discussions devant les
Assembles).
57
Dsormais, la discussion en sance aura lieu en ce qui concerne les projets de loi,
sur le texte adopt par la Commission qui la examin et non plus sur le projet du
gouvernement. En 1958, une bonne partie du travail effectu en Commission tait
remis en cause lors de la discussion gnrale puisquelle avait lieu sur le projet du
gouvernement et non pas sur le texte tel quil avait t adopt par la Commission :
ctait l une manire de rduire limportance des Commissions. La rvision de 2008
veut la fois renforcer le rle des Commissions et acclrer la procdure
parlementaire, donc une bonne partie du travail va dsormais se faire en
Commission, et notamment le travail damendement. Trois exceptions importantes
en ce qui concerne la loi de finance, la loi de financement de la scurit sociale et
les projets de rvision constitutionnelle o on en reste la situation antrieure (cad
la discussion est sur le projet du gouvernement et non pas sur le texte tel quil a t
invent et vot en Commission).
La condamnation des procdures lgislatives bcles, cad on adoptait un texte de loi
au pas de charge et on arrivait un texte mal crit et mal pens. En 2008, on veut
condamner les procdures lgislatives bcles parce que dsormais il doit se passer
six semaines entre le dpt du texte et sa discussion en assemble, autrement dit
les Commissions auront plusieurs semaines pour travailler. Le dlai est de quatre
semaines devant la deuxime Assemble parce quon estime que le travail a dj
t fait. Mais l encore, des exceptions qui peuvent se comprendre en ce qui
concerne la loi de finance (doit tre adopte de manire rapide), la loi de
financement de la scurit sociale (encore plus rapide), les lois qui mettent en place
ltat de crise (besoin dtre adoptes extrmement rapidement), la procdure
acclre prvue par larticle 45 qui permet de rduire voire mme supprimer ce
dlai. Mais le problme avec lencombrement de lordre du jour du Parlement, le
gouvernement fait appel de plus en plus souvent cette procdure acclre.
Depuis 2007, plus de 60 % des lois adoptes lont t selon la procdure acclre,
ce qui signifie que cette procdure nest plus exceptionnelle et devient la procdure
lgislative normale.
3. Discussion
Droit damendement : aprs la discussion devant les Commissions, la troisime
grande tape est la discussion et le vote devant lAssemble Nationale runie ou devant le
Snat runi. On a dabord une discussion gnrale et ensuite une discussion article par
article, et cest l que sinsre le droit damendement. Ce droit damendement est prvu
larticle 44 pour les parlementaires et le gouvernement. Mais l encore, la constitution
favorise le gouvernement : par exemple pour lirrecevabilit financire de larticle 40 qui
sapplique aux propositions de lois mais aussi aux amendements proposs par les
parlementaires.
Premire prrogative : lorsque lamendement propose une aggravation moins
importante de la charge publique que celle des membres du gouvernement ou propose
une diminution des ressources publiques mais moins importante que celle du
gouvernement, il est irrecevable.
Deuxime prrogative : lirrecevabilit de larticle 41. Lamendement propos par
un parlementaire comme pour la proposition, doit porter sur le domaine de la loi. Le
gouvernement peut accepter une proposition de loi ou un amendement qui porte sur le
domaine de la loi. Lirrecevabilit est une simple facult pour le gouvernement. Une
rforme opre en 2008 en ce qui concerne cet article : lirrecevabilit peut dsormais
tre oppose par le gouvernement mais aussi par le prsident de lAssemble intresse
pour prserver la qualit de la loi.
Troisime prrogative : spcifique lamendement, prvue larticle 44 alina 3
sur la procdure du vote bloqu. Cela permet au gouvernement de ne mettre aux voix que
59
le texte quil a propos ou le texte quil a accept. Donc au lieu de voter amendement par
amendement, le gouvernement peut finalement bloquer le vote en obligeant lAssemble
se prononcer soit sur le texte quil a propos lorigine ou le texte quil a accept. Mais
cette procdure ne joue que pour le vote et non pas pour la discussion, on va continuer
discuter amendement par amendement.
Quatrime prrogative : article 49-3 qui permettait au gouvernement de mettre sa
responsabilit en jeu sur un article de loi, une disposition. Cest l une prrogative qui ne
sexercera plus quexceptionnellement depuis 2008.
Ce droit damendement a connu sous la V e Rpublique une vritable drive. En
1950, on avait peu prs en moyenne 1 000 amendements par an ; cinquante ans plus
tard, on en avait 20 000 parce quest apparu en 1983 ce que lon appelle la pratique de
lamendement obstruction , cad que lopposition va multiplier le nombre des
amendements (on parle de mur damendement ) pour essayer de bloquer ladoption du
texte. Avant 2008, le gouvernement avait le choix lAssemble Nationale entre ngocier
et utiliser larticle 49-3 ; depuis la rvision de 2008, larticle 49-3 nest utilis que dans des
cas particuliers donc le gouvernement est oblig de ngocier avec lopposition.
Le summum a t atteint en septembre 2006 concernant un projet de loi
privatisant GDF : lopposition a dpos plus de 130 000 amendements. Le gouvernement
avait pens utiliser larticle 49-3 mais il y a eu finalement une ngociation avec le PS
parce que le ministre des finances, Sarkozy, avait dit quil ny aurait pas de privatisation
supplmentaire de GDF. Cette utilisation du droit damendement peut donc bloquer une
procdure et amener le gouvernement ngocier. Cest pour cela entre autres que la
jurisprudence du Conseil Constitutionnel est venue apporter une certaine limite assez
stricte puis la rvision constitutionnelle de 2008.
En ce qui concerne la jurisprudence du Conseil Constitutionnel, une premire
jurisprudence a t mise en place le 23 janvier 1987 appele amendement Seguin :
une ordonnance sur lamnagement du temps de travail avait t repousse par
Mitterrand qui avait refus de signer. Le gouvernement Chirac a transform cette
ordonnance entire en un amendement prsent par le ministre des affaires sociales ;
Seguin, quil va faire voter par lAssemble pour contourner lopposition du prsident de la
Rpublique. On a donc l un amendement qui contenait une loi entire : la loi a t
dfre au Conseil Constitutionnel par le PS qui a censur cette loi en estimant quil y
avait dpassement des limites inhrentes aux droits damendement .
Cest une jurisprudence normment critique parce que le Conseil Constitutionnel
apportait une limite qui nexistait nulle part dans la constitution, ce qui explique que cette
jurisprudence a t abandonne la fin des annes 1990 au profit dune autre
jurisprudence qui est celle de lentonnoir mise en uvre par une dcision du 25 juin
1998. Entre la premire lecture devant une Assemble et la deuxime lecture, on va
liminer un certain nombre damendements. Le Conseil Constitutionnel met en uvre que
les amendements qui ont t accepts en premire lecture ne peuvent pas tre remis en
cause lors de la deuxime lecture, les amendements rejets ne peuvent pas tre remis en
discussion en deuxime lecture et les amendements qui vont tre proposs en deuxime
lecture doivent entretenir une relation directe avec les dispositions qui sont restes en
discussion .
Lautre restriction apporte par la rvision constitutionnelle de 2008 : le droit
damendement se droule dsormais (article 44) en Commission ou en Assemble (Vs
2008 o ctait en Commission et en Assemble). Pour le reste, la rvision
constitutionnelle renvoi une loi organique cad une loi vote selon une procdure
particulire par les deux Assembles.
Loi organique du 15 avril 2009 pose le principe du temps lgislatif programm, cad
la confrence des prsidents peut dsormais fixer une dure maximale dexamen pour un
60
texte et le temps de parole est distribu entre chaque groupe parlementaire (UMP, PS ),
ce qui oblige ces derniers et notamment les groupes dopposition de crer une stratgie
parce que si leur temps de parole est puis, les amendements qui sont dposs aprs
seront vots sans discussion.
Procdure acclre (article 49) : avant 2008, on parlait de procdure durgence.
Elle permet de rduire presque rien le dlai et remet en cause la revalorisation du travail
des Commissions. Elle permet aussi au premier ministre de demander la runion dune
Commission mixte paritaire (7 dputs et 7 snateurs) aprs la premire lecture dans
chaque Assemble.
La procdure acclre peut dsormais bloquer la procdure par la confrence des
prsidents de chaque Assemble au moyen dune dcision conjointe.
Le vote devant lAssemble : elle ne peut pas voter sil ny a pas la moiti de ses
membres (quorum). Le vote se fait la majorit simple des prsents. La plupart du temps,
le vote nest pas public et devient obligatoire lorsque le gouvernement remet en cause sa
responsabilit.
En ce qui concerne les lois de finance (article 47), qui concerne les charges et
ressources de lEtat, la loi est vote en gnral en fin danne pour lanne suivante. Il
peut y avoir des vnements particuliers en cours danne (une crise conomique, des
lections) qui font que les objectifs, les ressources ou les charges changent, et donc on
peut avoir une ou des lois de finance rectificatives.
En 1981 quand Mitterrand est lu prsident de la Rpublique, il ne va pas appliquer
le budget vot trois mois plus tt par la majorit de droite prside par Valry Giscard
dEstaing, do une loi de finance rectificative.
On a aussi en fin dexercice la loi de rglement : on apure les comptes, la Parlement
valide les diffrences qui sont apparues en cours dexcution (des crdits qui nont pas t
excuts, des projets qui ont trop dpens). Llment essentiel qui caractrise la
procdure des lois de finance est la rapidit pour deux raisons :
- Elle est essentielle pour lEtat et la nation.
- Sous les IIIe et IVe Rpublique, le budget tait rarement adopt en temps et en heure
parce quil ny avait pas toujours de majorit pour valider telle recette ou telle
dpense et surtout ctait un moyen pour le Parlement de maintenir la pression sur
le gouvernement. Donc on veut viter ces inconvnients
Premire spcificit : procdure hrite du XIXe sicle, le projet (il ny a pas de
proposition de loi) de loi de finance est dpos en priorit sur le bureau de lAssemble
Nationale parce quil sagit dun hritage dune poque o les deux Chambres taient
aristocratiques. Une des grandes revendications des rvolutionnaires tait pas dimpt
sans consentement de la Nation. Etait rest de cette ide rvolutionnaire celle que la loi
de finance devait dabord tre examine par la Chambre lue.
Deuxime spcificit : elles font la demande du gouvernement partie de lordre
du jour prioritaire du gouvernement (article 48).
Troisime spcificit : les dlais dadoption prvus par la constitution larticle 47
sont extrmement stricts. LAssemble Nationale a quarante jours pour adopter la
premire lecture le projet de loi de finance et quinze jours pour le Snat, sachant que le
62
dlai dadoption ne doit pas dpasser 70 jours. La commission mixte paritaire est toujours
possible aprs les deux Assembles. Cest le gouvernement qui dcide de la procdure
durgence. La commission mixte paritaire nest possible quen deuxime lecture
normalement, alors quici elle est possible aprs la premire lecture. Enfin, prrogative
trs importante, le gouvernement peut toujours utiliser larticle 49-3 concernant la loi de
finance. La rvision de 2008 a restreint les conditions dutilisation de larticle 49-3 mais
pas en ce qui concerne les lois de finance. Nouvelle loi organique en 2001 sur la loi de
finance : LOLF du 1er aot 2001 qui rorganise la procdure.
Quatrime spcificit : Les lois de financement de la scurit sociale (LFSS), cad
le budget de la scurit sociale devenu dans les annes 70-80 plus important que le
budget de la nation. Or, ce budget ntait pas discut car dtach du budget de lEtat
mais par le Parlement. Une rvision Constitutionnelle de 1996 article 47. La procdure est
semblable celle des lois de finance, mais dlai plus courts. Il y a dpts sur le bureau de
lAN, et dlai de 20 jours (alors que 40 pour les LF) et 15 jours pour le Snat, le dlai
global tant de 50 jours. Le gouvernement peut mettre en uvre cette loi de financement
par ordonnance. Enfin mme chose que pour les lois de finance, larticle 49-3 peut
toujours tre utilis concernant les lois de financement de la scurit sociale. On a des
dlais encore plus cours parce que le dlai dadoption est de 20 jours devant lAssemble
Nationale (alors quil tait de 40 jours pour les lois de finance) et 15 jours pour le Snat. Le
dlai global de ladoption est de 50 jours avec la mme sanction en cas de dpassement
des dlais.
Enfin, mme chose que pour les lois de finance, larticle 49-3 peut toujours tre utilis
concernant les lois de financement de la scurit sociale.
Rapidit de la procdure, on laisse au gouvernement une arme extrmement
importante, larticle 49-3.
Lessentiel de cette rvision constitutionnelle porte sur la procdure lgislative.
Quelle est la porte exacte de cette rvision ? Est-de quil y a vritablement un
rquilibrage au profit du Parlement ?
Premier acteur politique : Jean-Franois Cop qui est le chef du groupe UMP
lAssemble Nationale. Il est trs positif concernant cette rvision constitutionnelle
puisquil estime que la rvision conduit ce quil appelle le systme de la coproduction
lgislative cad une laboration de la loi o il y a association, accord entre le gouvernement
et la majorit parlementaire. Donc selon Cop, la rvision de 2008 est venue renforcer les
prrogatives, linfluence de la majorit de lAssemble Nationale. La meilleure preuve de
ce rquilibrage est limportance prise par Mr Cop.
Deuxime acteur politique : Robert Badinter, ancien prsident du Conseil
Constitutionnel. Pour lui, la rvision de 2008 est un leurre : depuis le quinquennat et la
succession des lections prsidentielles et lgislatives, il est le chef de la majorit
prsidentielle lAssemble. [] De surcroit, ce pouvoir sans pareil est assorti daucune
responsabilit. Jappelle ce rgime la monocratie : le pouvoir dun seul dans la Rpublique.
Le renforcement des prrogatives du Parlement est donc un leurre en termes de pouvoir
re. Tant que le prsident sera le chef incontest de la majorit lAssemble, le Palais
Bourbon demeura une annexe du Palais de lElyse . Cest une analyse assez
intressante, cest un leurre tant que le prsident demeure le chef incontest de la
majorit lAssemble Nationale. Si on commence avoir des tiraillements entre la
majorit lAssemble et le prsident, il est vident que les pouvoirs nouveaux donns en
2008 au gouvernement prennent une importance nouvelle.
Troisimes acteurs politiques : Guy Carcassonne estime quil y a effectivement
rquilibrage en faveur du Parlement qui joue la marge, on ne touche pas aux
fondements, on reste dans un rgime parlementaire direction prsidentielle.
63
Pierre Avril admet quil peut y avoir un renforcement plus ou moins effectif du
pouvoir du Parlement mais qui insiste surtout sur laspect poudre aux yeux de cette
rforme puisque pour lui le rquilibrage ne passe pas par le rquilibrage
Parlement/gouvernement pour deux raisons : en France, le Parlement nutilise pas les
pouvoirs dont il dispose et dans un rgime parlementaire moderne, on s fonde sur lunit
Parlement /gouvernement et non pas sur leur opposition. Donc si on veut un rquilibrage,
il faudrait quil y en ait un au sein de lexcutif, diminuer linfluence du prsident de la
Rpublique au profit du premier ministre.
Dominique Rousseau, spcialiste du Conseil Constitutionnel, crit en juin 2008 crit
un article dans le Monde. Il estime que la principale victime de cette rvision
constitutionnelle est le premier ministre : elle est l pour acter les liens privilgis entre le
prsident de la Rpublique et sa majorit parlementaire hors cohabitation, et donc pour
consacrer ces liens la rvision de 2008 affaiblirait les pouvoirs du gouvernement, du
premier ministre, ce qui ne prsente pas dinconvnient tant que le prsident de la
Rpublique tient sa majorit parlementaire.
Nicolas Sarkozy rsume tout cela en une formule : Il me laisse gouverner .
La constitution ajoute une dfinition matrielle larticle 34 de la loi en rapport avec
larticle 24 (dfinition formelle, traditionnelle).
Est-ce que cest le Parlement qui fait toujours la loi ? Sous la Ve Rpublique, on peut
avoir des lois rfrendaires, le Parlement nest pas le seul voter les lois. Lorsque le
gouvernement applique la procdure de larticle 45 alina 4, lorsquil donne le droit du
dernier mot lAssemble Nationale, cest cette dernire qui vote les lois et non pas le
Parlement.
Une fois que le Parlement a vot la loi, il peut y avoir lintervention du Conseil
Constitutionnel. Avant la Ve Rpublique, le Parlement jouait un rle prpondrant dans
llaboration de la loi et le vote de la loi par celui-ci tait ltape essentielle. Mais ce nest
plus le cas sous la 5e Rpublique : non seulement le Parlement ne prend pas seul les lois,
non seulement cest le gouvernement qui joue un rle important dans la procdure
lgislative, mais le vote de la loi nest quune des deux tapes trs importantes dans la
procdure (Contrle du Conseil Constitutionnel).
Il y a aussi sous la Ve Rpublique des lois de transpositions avec la construction
europenne qui vont transposer des directives europennes pour lesquelles le Parlement
dispose dune libert limite. En 2006, avec la loi sur le CPE, le texte voulu par le
prsident et le Parlement est un texte promulgu, publi mais qui ne sera jamais appliqu
en raison de lopposition dune partie du pays. Donc parfois un texte qui aura suivit tout le
cheminement constitutionnel pourra ne pas tre appliqu ; en lespce, il sera
immdiatement modifi en raison de lopposition dune partie de lopinion publique.
Nous somme dans un rgime parlementaire rationnalis, rnov et lun des
lments classique est dencadrer la responsabilit politique du gouvernement devant le
Parlement. Il y a deux grands moyens pour encadrer cette responsabilit : on a un
bicamrisme ingalitaire en matire de contrle politique du gouvernement et on a une
rglementation des procdures qui permettent la mise en uvre de la responsabilit
politique du gouvernement devant lAssemble Nationale.
50. Or, ces derniers articles ne prvoient que la responsabilit du gouvernement devant
lAssemble Nationale, donc larticle 20 sert dinterface entre la loi constitutionnelle du 3
juin 1958 et les articles 49 et 50.
Article 49-1 : la question de confiance ne peut tre pose que devant lAssemble
Nationale. Larticle 49-2 est la motion de censure qui est vote par lAssemble Nationale.
Article 49-3 : la motion de censure provoque est aussi provoque par lAssemble
Nationale.
Article 49-4 qui dit le premier ministre a la facult de demander au Snat lapprobation
dune dclaration de politique gnrale . Le premier ministre peut agir ici isolement. Il ny
a aucune consquence juridique mais les consquences politiques pourraient tre
dplaisantes. Cest ce qui nous explique que, vue lhostilit quil y avait entre le Snat et
le Gnral de Gaulle puis Georges Pompidou, la procdure de larticle 49-4 na pas t
utilise dans les quinze premires annes de la V e Rpublique. Elle na t utilise qu
partir de la prsidence de Valry Giscard dEstaing qui a permis au gouvernement de
renforcer sa lgitimit politique. De la mme manire, ce ne sont que les gouvernements
de droite qui peuvent utiliser cet article parce que les gouvernements de gauche auraient
une rponse ngative. Seule exception : au moment o Rocard tait premier ministre, le
Snat a du approuver la dclaration de Rocard concernant les perspectives ouvertes par la
chute du mur de Berlin. Donc cette procdure namne pas la chute du gouvernement.
Article 50 : seuls le refus de confiance de lAssemble et les motions de censure ont
des consquences juridiques, obligent le gouvernement prsenter sa dmission. Donc
cet article prcise bien que le gouvernement nest responsable que devant lAssemble
Nationale.
La rvision constitutionnelle de 2008 na rien chang concernant ce bicamrisme
ingalitaire. La rvision de 2008 prvoit dabord la possibilit larticle 34-1 pour les
Assembles de voter des rsolutions. Sont irrecevables les solutions qui contiendraient
des injonctions ou qui remettraient en cause la responsabilit du gouvernement, ce qui est
normal parce que le gouvernement nest responsable que devant lAssemble Nationale.
La rsolution est une prrogative qui devrait permettre la suppression des lois nonnormatives qui condamnent par exemple le gnocide armnien, cad des textes vots
selon les procdures lgislatives mais qui nont aucun caractre obligatoire.
Le 14 avril 2010
18me Sance :
a prfr utiliser larticle 49-1 et engager sa responsabilit. Donc cet article 50-1 peut se
rvler dangereux pour le prsident et le gouvernement parce qu partir que lexistence
du gouvernement nest pas remis en cause, les dputs peuvent voter contre telle ou telle
dcision car ils ne se sentent pas soutenus. Or, la V e Rpublique se repose sur le fait
majoritaire.
de censure est un acte gravissime et quil doit donc tre collectif, donc il faut pour dposer
une motion de censure quun 1/10 e des membres de lAssemble fasse cette dmarche
(58 dputs). Ce systme est hors de porte des petits partis.
IL y a un dlai de 48h entre le dpt de la motion de censure et le vote de celle-ci.
Pourquoi ce dlai. Officiellement, cest pour viter els votes dans la chaleur de la
discussion, mais la vritable raison est quon laisse un d lai de 48h au gouvernement
pour sassurer de sa majorit et ventuellement se rallier des dputs non-inscrits. Par
exemple, sous la premire cohabitation entre 1986 et 1988, la droite navait quune
majorit trs faible, et trs vite certains dputs se sont dclars non-inscrits pour mieux
ngocier leur soutien au gouvernement.
Autre limite qui joue en faveur du gouvernement : le dcompte des voix. Seuls sont
recenss les votes favorables la motion de censure. Labstention profite donc au
gouvernement ; le dput qui sabstient soutient le gouvernement.
Autre disposition essentielle : on compte la majorit absolue (289 dputs ou plus)
et le scrutin est public, ce qui parait normal concernant un scrutin qui remet en cause
lexistence du gouvernement.
Dernire prcaution prise par la constitution : interdire les dpts rptition. Un
mme dput ne peut pas dposer plusieurs motions de censure dans une mme
lgislature. En 1958, lorsquil y avait deux sessions, la constitution prvoyait un dpt par
session. Avec la session unique rsultat de la rvision du 4 aout 1995, la constitution
prvoit dsormais un maximum de trois dpts par session sauf si la motion de censure
est vote, alors elle ne sera pas comptabilise. On a eu plus de 100 motions de censures
dposs depuis le dbut de la Ve Rpublique, une seule a t vote la majorit absolue
par lAssemble Nationale en 1962 contre le gouvernement de Pompidou et lannonce
du Gnral de Gaulle dutiliser larticle 11. Le fait majoritaire nexistait pas cette poque,
de Gaulle est juste soutenu par une majorit de coalition.
A partir du moment o le gouvernement dispose du fait majoritaire, il na presque
aucune chance dtre renvers par une motion de censure, ce nest plus un mode normal
dextinction des gouvernements et est plutt maintenant un statut du mouvement
dopposition.
Article 49-3 : motion de censure atypique ou provoque. La rvision de 2008
change beaucoup de choses en la matire. Procdure atypique parce quon commence
comme une question de confiance et on va brutalement basculer vers une motion de
censure. La premier ministre et lui seul engage la responsabilit de son gouvernement
aprs dlibration du Conseil des ministres. Seule diffrence avec larticle 49-1 ce
niveau : il porte sur le programme ou une dclaration de politique gnrale. Avant 2008, le
premier ministre pouvait engager la procdure de larticle 49-3 sur un texte, cad un texte
de loi mais aussi un simple article voire mme un amendement, donc larticle 49-3 tait
une question de confiance qui pouvait porter sur nimporte quel texte dlibr devant
lAssemble Nationale. Et cest l que la procdure bascule.
Si lAssemble Nationale ne fait rien, le texte est adopt sans vote. LAssemble
Nationale peut sinon dposer dans les 24h une motion de censure et on retombe sur la
procdure de larticle 49-2.
Cest donc un moyen de pression, de chantage considrablement efficace du
gouvernement vis--vis dune majorit partage. Cest aussi un moyen de gouverner
lorsquil y a une majorit trs faible voire une simple majorit relative.
Jusquen 2008, cet article 49-3 a servit de paramtres entre les relations du
gouvernement et sa majorit (entre 1959 et 1962, trois utilisations de cet article pour
ladoption du budget essentiellement ; entre 1962 et 1967 ainsi quentre 1968 et 1976,
aucune utilisation de larticle ; Entre 1976 et 1981, on a 5 utilisations de larticle ; entre
1986 et 1988, 7 utilisations ; aucune utilisation entre 1997 et 2002 ; 2 utilisations entre
2002 et 2007, dont une en 2006 concernant le CPE). Entre 1992 et 2010, on a eu 6
utilisations : le fait majoritaire rend moins utile lutilisation de larticle 49-3.
67
Mais la loi peut aussi tre attaque devant le Conseil Constitutionnel pour
inconstitutionnalit. Jusquen 2008, lintervention du Conseil Constitutionnel se faisait a
priori, avant que la loi soit applique. Aprs la rforme, le contrle peut tre mis en uvre
par tout dfendeur dans un procs et est un contrle a posteriori. Donc le Conseil
Constitutionnel participe de laffaiblissement de la loi et du lgislateur.
Section I Statut
Sous-section I - Composition
Larticle 56 de la constitution distingue deux catgories de membres : les membres
de droit qui sont les anciens prsidents de la Rpublique et des membres nomms (
lheure actuelle il y a 11 membres).
Il y a neuf membres nomms pour neuf ans non renouvelables. Trois sont nomms
par le prsident de la Rpublique dont le prsident du Conseil Constitutionnel, trois par le
prsident de lAssemble Nationale et trois par le prsident du Snat. Renouvellement par
tiers tous les trois ans pour assurer la continuit de
Mr Michel Charras, ancien ministre du budget a t nomm membre du Conseil
Constitutionnel par le prsident de la Rpublique N. Sarkozy le 24 fvrier 2010, H. Hanel
ancien ministre du budget sous Mitterrand et Jacques Barrot, ancien commissaire
europen par le prsident de lAssemble Nationale.
La rvision constitutionnelle de 2008 a modifi la procdure de nomination puisque
dsormais, la nomination du prsident de la Rpublique doit suivre la procdure de
larticle 13 : il doit dsormais nommer aprs avis des commissions du Snat et de
lAssemble Nationale, sachant quil peut se transformer en droit de vto si les votes
ngatifs obtiennent 3/5e des suffrages exprims.
Pour les prsidents des Assembles, ka procdure est plus simple parce quil suffit
juste que lAssemble du prsident donne son avis qui est simple et qui ne peut pas se
transformer en droit de vto.
En quoi la nomination du prsident de la Rpublique serait plus dangereuse que
celle des prsidents des Assembles ? Il y a une distinction qui ne repose sur aucune
raison valable. Cette procdure na pas pu tre utilise en 2010 parce que la loi organique
qui devait venir la mettre en place na toujours pas t adopte. Dailleurs, cette loi a fait
lobjet dune CMP qui na pas russi dgager un texte commun, pour la premire fois
depuis 2002.
Le 04 mai 2010
19me Sance :
Sous-section II Indpendance
Le mode de nomination est videmment politique. On critique ce mode de
nomination comme liant trop troitement le Conseil la classe politique, sachant que la
solution de remplacement la plus frquemment propose est llection par le Parlement
qui est un mode nanmoins politique. Mme en admettant que la nomination est un
69
accord entre deux partis, elle nen sera pas moins politique. Les membres de la Cour
Constitutionnelle sont nomms en partie par le Parlement et en partie par dautres
institutions dont les juges eux-mmes.
La longueur du mandat : les membres du Conseil Constitutionnel sont nomms
pour neuf ans et pour un mandat non renouvelable (mandat le plus long actuellement) et
qui garantie donc une certaine indpendance. On ne pourra pas faire pression en
menaant dun renouvellement.
Les cohabitations et alternances entre 1981 et 2002 : jusquen 1981, le
Conseil Constitutionnel avait t nomm uniquement par des hommes politiques de
droite ; depuis 2002, cest la mme chose. Entre 1981 et 2002, il y a eu des nominations
faites par la droite et la gauche, donc les cohabitations ont favoris une diversit dans le
recrutement du Conseil Constitutionnel et ont favoris certainement son indpendance. Le
dernier membre du Conseil Constitutionnel nomm par la gauche, Pierre Joxe, en 2001 est
sorti de charge en 2010.
Lindpendance est aussi renforce par un certain nombre dincompatibilits
numres larticle 57 : on ne peut pas tre membre du Conseil Constitutionnel et tre
ministre, ni tre parlementaire. Le Conseil Constitutionnel contrle la constitutionnalit
des lois et les textes proviennent 90% du gouvernement, donc lindpendance exige une
incompatibilit.
Autre incompatibilit prvue par la rvision de 2008 entre la fonction de membre du
Conseil Constitutionnel et celle de dfenseur des droits qui est une fonction cre en 2008
dont pour linstant on ne connait pas grand chose parce que loi organique qui devait
prciser ses missions na toujours pas t adopte.
Dernier lment qui vient renforcer cette indpendance : le fait que les membres
du Conseil Constitutionnel soient irrvocables. Contrairement ce qui se passe pour
le prsident de la Rpublique et pour les parlementaires, la constitution ne prvoit aucune
immunit pour les membres du Conseil Constitutionnel. Mais en revanche, elle ne prvoit
non plus aucune procdure de rvocation et aucune procdure de destitution. Donc un
membre du Conseil Constitutionnel se trouve protg par cette absence de procdure de
rvocation et de destitution Reste la dmission volontaire : un cas en 1995 juste avant de
quitter sa charge, le prsident Mitterrand avait nomm Roland Dumas comme ministre des
affaires trangres et prsident du Conseil Constitutionnel ; or celui-ci a t souponn
davoir pris part laffaire des frgates de Tawan, cest pourquoi il a bnfici dun nonlieu. Cest pourquoi ils ont obtenu sa dmission car le Conseil Constitutionnel dispose luimme de certains pouvoirs lgard de ses membres : il peut en effet constater la
dmission doffice dun de ses membres lorsque celui-ci a t priv de la jouissance de ses
droits civiques et politiques et lorsque celui-ci aurait compromis lindpendance et la
dignit de ses fonctions .
par dcret pris aprs avis du Conseil dEtat. Autrement dit, pour ce qui est des lois
antrieures lentre en vigueur de la constitution de 1958, le gouvernement fait ce
quil veut, il a juste demander lavis du Conseil dEtat.
Prvoit lhypothse qui concerne une loi adopte aprs lentre en vigueur de la
constitution de 1958 et qui porterait sur le domaine du rglement. Dans ce cas l, le
gouvernement ne peut modifier ce texte quaprs avis conforme du Conseil
Constitutionnel, donc une contrainte beaucoup plus importance parce quil faut
soumettre le texte au Conseil Constitutionnel et il faut que celui-ci donne son
autorisation. En revanche, si le Conseil Constitutionnel dit que ce texte porte sur le
domaine de la loi, le gouvernement ne peut rien faire.
Article 41 : cest une procdure de contrle dite a priori parce quelle intervient
avant la promulgation et lapplication de la loi. Elle permet au gouvernement, et depuis la
rvision de 2008 au prsident de lAssemble intresse, dopposer lirrecevabilit au
cours de la procdure lgislative face une proposition de loi ou un amendement
parlementaire qui ne respecterait pas la rpartition des comptences opres par la
constitution. En cas de dsaccord, cest le Conseil Constitutionnel qui tranche dans les huit
jours.
Article 61 : organise une procdure de contrle a priori, intervient entre le vote et la
promulgation de la loi. Le prsident de la Rpubliques, le premier ministre, les prsidents
des Assembles et 60 dputs/snateurs peuvent saisir le Conseil Constitutionnel. En
ralit, lutilisation de cet article va tre totalement modifie par les rvisions
constitutionnelles de 1971 et 1974 ainsi quune dcision du Conseil Constitutionnel du 30
juillet 1982 qui interdisent dutiliser la procdure de cet article pour sanctionner la
rpartition des comptences opres par les articles 34 et 37. Cette procdure est un
contrle de constitutionnalit de la loi qui exclut la rpartition des comptences et
sanctionne cette rpartition : ce qui tait vrai en 1958 ne lest plus en 1982.
Article 39 (rvis en 2008) : prsentation des projets de loi. Dsormais, la
prsentation des projets de loi obissent des rgles prvues par la loi organique et la
constitution. Linscription lordre du jour peut tre refuse par la confrence des
prsidents en cas de mconnaissance des rgles. En cas de dsaccord persistant, le
Conseil Constitutionnel pourra tre saisit par le premier ministre ou le prsident de
lAssemble intresse, et dcidera sil respecte la procdure de prsentation ou non.
du peuple Corse : il nie alors lexistence de minorit nationale sur le territoire franais, cad
des minorits qui pourraient se dfinir par une communaut de langue, de culture et de
religion. Tout ceci soppose aux politiques communautaristes qui reconnaitraient des droits
collectifs certaines communauts dfinies par une langue et une religion. Donc
prohibition de toute inconstitutionnalit, de politique de type communautariste. Cest ce
qui nous explique quil aura fallu un rfrendum en 1988 et une rvision de la constitution
en 1990 pour quon puisse parler en Nouvelle-Caldonie du peuple Kanak. Cest aussi ce
principe de lunicit du peuple franais qui nous explique les modifications qui ont eu lieu
en 1995 avec la rvision constitutionnelle : on ne parle plus de territoire doutre-mer mais
de collectivit doutre-mer, ce qui est beaucoup plus neutre.
La rvision du 23 juillet 2008 aurait selon certains modifi un peu les termes du
problme concernant les langues rgionales et minoritaires parce que cette
rvision institue un article 75-1 selon lequel les langues rgionales appartiennent au
patrimoine de la France . Pour les partisans des langues rgionales, cest une
reconnaissance de leur existence et cet article 75-1 devrait permettre dsormais de
ratifier la CELRM. Pour ceux qui ne sont pas engags dans ce combat, les termes mmes
employs nimpliquent rien de nouveau, cest une disposition qui ne fait que constater une
vidence.
On a une diffrence de traitement entre langue franaise qui est reconnue comme la
langue officielle (article 2) et ces langues rgionales qui ne sont voques quen fin de
constitution dans un titre consacr aux collectivits territoriales. On rattache
artificiellement ces langues une rgion et on qualifie ces langues comme appartenant au
patrimoine, ce qui renvoi au pass dune manire ou dune autre : donc cet article est
pes.
Le trait concernant la Cour Pnale Internationale (CPI), sign Rome le 17 juillet
1998 : na rien voir avec les traits europens. Apparait une date trs tardive pour
deux raisons :
- les juridictions internationales sont des choses rcentes dans lhistoire des Etats, de
difficilement admis car un juge international qui va condamner les Etats, les
dirigeants dEtats est une atteinte la souverainet de ces Etats donc simpose trs
difficilement. Le premier tribunal international cr a t celui de Nuremberg mais il
ntait que temporaire. Il y a alors eu une ngociation pour en cre un permanent
mais pendant 50 ans, lURSS va compltement bloquer toutes les ngociations et
cest seulement aprs la chute de lURSS en 1991 que les ngociations vont avancer
et quun trait va pouvoir tre sign en 1998 concernant une juridiction pnale
internationale permanente. Ce trait va entrer en vigueur le 1 er juillet 2000. La
comptence de la CPI ne joue que pour lavenir, elle ne revient pas sur les anciens
crimes.
- Cette CPI est permanente mais est institue par trait et donc ne concerne que les
Etats qui ont sign et ratifi ce trait. A lheure actuelle, il y a un peu plus de cent
Etats qui ont ratifi le Trait de Rome de 1998 et qui sont donc concerns. Parmi
ceux qui ont refus de sign, on retrouve les Etats-Unis, la Chine, Isral et lInde. La
comptence de la CPI est subsidiaire cad que la CPI nintervient que lorsque les
juridictions nationales ne font pas leur travail. La CPI est comptente pour rprimer
uniquement quatre crimes : crime de gnocide, crime contre lhumanit, crime de
guerre et crime dagression. La CPI ne peut pas condamner mort et le cas pour
toutes les juridictions internationales depuis la disparition du Tribunal de Nuremberg.
Cette convention de Rome a t soumise au Conseil Constitutionnel qui la dclar
contraire la constitution et notamment larticle 68 qui lpoque prvoyait seulement
que la responsabilit du prsident de la Rpublique ne pouvait tre engage que pour
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haute trahison et uniquement par la Haute Cour de Justice ; il y avait donc contrarit
entre la comptence de la HCJ et la CPI. On a alors rvis la constitution le 8 juillet 1999.
Le Conseil Constitutionnel a du se prononcer sur le Trait de Maastricht, le Trait
dAmsterdam, le Trait europen et le Trait de Lisbonne et a jou un rle trs important
dans cette construction europenne puisquil avait dcider des modalits dont il fallait
articuler cette construction europenne avec larticle 3 de la constitution qui dispose que
la souverainet nationale appartient au peuple . Lorsque le Conseil Constitutionnel doit
se prononcer sur le texte qui prvoit llection du Parlement europen au suffrage
universel, il opre une distinction extrmement critiquable entre les limitations de
souverainet qui seraient autorises et les transferts de souverainets qui seraient
interdits.
A chaque fois, le Conseil Constitutionnel a trouv certaines dispositions qui portaient
atteintes aux conditions essentielles dexercice de la souverainet nationale, et il a donc
fallu quatre reprises rvision la constitution pour pouvoir ratifier ces traits (par voie
rfrendaire comme Maastricht et Trait europen, par voie parlementaire comme
Amsterdam et Lisbonne) car chaque fois il y avait atteinte lexercice de la souverainet
nationale.
1. Larticle 61 de la constitution
A lorigine, cet article 61 prend place parmi les autres procdures
41). Sa seule fonction est doprer la rpartition des comptences
Parlement de sortir du domaine de la loi. Cet article explique la limitation
saisine : lpoque, seul le prsident de la Rpublique, le premier
prsidents des Assembles peuvent saisir le Conseil Constitutionnel.
(articles 37-2 et
pour viter au
des autorits de
ministre et les
75
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C. Procdure
Larticle 61 devait empcher le Parlement de sortir de son domaine donc il tait
parfaitement logique de limiter la saisine du Conseil Constitutionnel aux quatre plus hauts
personnages de lEtat. On parlait dun contrle a priori et trs ferm.
Avec le changement de rle du Conseil Constitutionnel en 1971 et la rvision
constitutionnelle de 1974, le Conseil Constitutionnel peut tre dsormais saisit par 60
dputs ou 60 snateurs : on parle alors dun contrle semi-ouvert. Mais les choses
changent encore avec la rvision de 2008 et la QPC.
A. Normes de rfrence
La QPC ne peut sappliquer que quand une disposition lgislative est susceptible de
contrarier les droits et garanties de la constitution, cad une partie de la constitution. La
QPC ne permet pas de sanctionner nimporte quelle inconstitutionnalit mais que celles
qui mettent en cause les droits et liberts garantis par la constitution.
Les normes de rfrence sont nettement plus rduites. Se trouve donc exclu tout ce
qui dans la constitution nest pas droit et libert.
B. Actes contrls
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Ce sont les actes soumis la QPC. Larticle 61 nous dit que la procdure est ouverte
contre toute disposition lgislative qui porterait atteinte aux droits et liberts garantis par
la constitution. Cela signifie que ne sont concernes que les dispositions lgislatives
lexclusion des actes de lexcutif et des traits. La QPC ne concerne que les lois.
Est-ce que cela concerne aussi les lois adoptes avant 1958 ? La loi organique a
rpondu cette question : cela concerne aussi bien les lois adoptes depuis lentre en
vigueur de la constitution de 1958 que les lois entres en vigueur avant.
La loi organique du 10 dcembre 2000, dans son article 107, prvoit aussi que la
QPC est applicable aux lois du pays de Nouvelle-Caldonie. La QPC permet de mieux
contrler la constitutionnalit de ces actes drogatoires.
Restent quelques questions qui ne seront rsolues que par la Conseil
Constitutionnel : est-ce que les lois organiques seront soumises la QPC ? Ce nest pas
vident car il y a eu contrle a priori obligatoire. Quid des lois rfrendaires ? Le Conseil
Constitutionnel refuse de contrler a priori la constitutionnalit des lois rfrendaires sauf
changement de jurisprudence peu probable. En revanche, les ordonnances de larticle 38
seront certainement contrles par le biais de la QPC ainsi que celles de larticle 92.
Le 12 mai 2010
22me Sance :
C. Procdure
1. Questions
La QPC ne peut pas tre souleve par le Tribunal des Conflits et devant le Conseil
Constitutionnel statuant comme juge lectoral car il ne relve ni du Conseil dEtat ni de la
Cour de Cassation. Donc le Conseil Constitutionnel ne relve pas de la QPC.
Autre exception prvue par la loi organique : on ne peut pas soulever une QPC
devant une Cour dAssises parce que quand on soulve une PQC devant un juge, celui-ci
doit surseoir statuer, il ne peut pas statuer tant que le Conseil Constitutionnel na pas dit
sil y avait ou non inconstitutionnalit. Donc dans lintrt dune bonne administration de
la justice qui devient un objectif de valeur constitutionnelle, le Conseil Constitutionnel
valide cette exception, sachant que la QPC peut tre souleve en amont (pendant la
priode dinstruction) et en aval (en appel).
Cette QPC peut tre souleve nimporte quel moment de linstance par les partis
au procs, en instance, en appel et en cassation. La QPC doit faire lobjet dun crit
distinct et motiv pour que le juge puisse immdiatement se saisir de cette QPC.
2. Question prioritaire
Larticle 61-1 ne contient rien quant ce caractre prioritaire. Il institue juste une
QPC devant le Conseil Constitutionnel avec le filtre des juridictions suprmes. Ce caractre
prioritaire est mis en place dans la loi organique du 10 dcembre 2009, ce qui change
considrablement la situation.
Pourquoi ce caractre prioritaire ? Officiellement, il sagit de rappeler la place de la
constitution au sommet de lordre juridique. Cette QPC arrive bien tard : le juge judiciaire
contrle la conventionalit des lois depuis 1975, le juge administratif depuis 1989, donc
on a un recours qui, pour le requrant, aura peu prs les mmes effets.
Ici, la libre concurrence entre QPC et recours en inconventionnalit risquait dtre
catastrophique pour la QPC, et donc le lgislateur organique sest arrang pour confrer
cette QPC deux trs gros avantages qui devraient lui permettre de simposer face au
recours en inconventionnalit. Le lgislateur organique va essayer de remdier cet
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3. Un double filtre
Officiellement, il ny a quun seul organe qui contrle constitutionnalit, le Conseil
Constitutionnel. Mais on a eu peur que le Conseil Constitutionnel soit submerg par les
questions de constitutionnalit et on a donc mis en place un double filtre : au niveau des
juridictions infrieures et au niveau des juridictions suprmes.
Les juridictions sont saisies dune QPC et doit immdiatement statuer sur celle-ci
sans dlai. Sils estiment quil y a inconstitutionnalit, ils doivent la renvoyer devant leur
juridiction suprme qui a trois mois pour statuer. Sil y a un encore un problme, le Conseil
Constitutionnel aura galement trois mois pour statuer. Sil y a un problme de dlai
nimporte quel moment, la QPC est directement renvoye devant le Conseil
Constitutionnel.
La juridiction infrieure, si elle estime quil y a effectivement une QPC, doit surseoir
statuer et ne doit pas juger si elle estime que la loi quelle va appliquer est
inconstitutionnelle. Elle doit attendre une rponse du Conseil dEtat, de la Cour de
Cassation ou du Conseil Constitutionnel pour surseoir statuer, mais elle peut en
attendant continuer juger. Lorsquest remis en cause une privation de libert ou quand
le juge doit dcider en urgence, le juge statut, rend son jugement mais cela narrte pas la
progression de la QPC. Donc la rgle gnrale est le sursis statuer pour les juridictions
infrieures et donc lallongement du procs.
La juridiction infrieure se prononce en fonction de trois lments pour savoir si elle
transmet ou non la QPC :
- Le lien entre la QPC et le procs : on ne peut pas en tant que parti en procs
soulever nimporte quelle QPC sur limporte quel droit ou libert. Cest ce que dit la
loi organique.
- Larticulation entre le contrle a priori et le contrle a posteriori : on ne veut pas que
le Conseil Constitutionnel soit oblig de revenir sur une disposition qui a dj t
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Mais cest aussi une nouvelle conception du droit constitutionnel : jusque dans les
annes 1970, ctait uniquement une tude des textes constitutionnels. Mais depuis, cest
aussi une tude de la jurisprudence constitutionnelle.
Mais cest aussi une nouvelle conception de la dmocratie qui est mise en uvre.
Du Ve sicle avant J.C. jusquau XX e sicle aprs J.C., la dmocratie dAristote posait le
principe du pouvoir du peuple qui repose sur la procdure de la nomination des
gouvernants. De ce point de vue l, le Conseil Constitutionnel est une institution
antidmocratique car cest un organe qui peut censurer des dcisions des reprsentants
du peuple. Face ces dmocraties populaires, loccident propose une autre conception de
la dmocratie : cest aussi un contenu, la dmocratie acquiert une dimension
substantielle. Mais cest aussi la sauvegarde de droits fondamentaux. Donc on a une
volution de la notion de mme dmocratie qui est pousse par le Conseil Constitutionnel.
En 1947, le plan Marshall daide lEurope va couper lEurope en deux : ceux qui
acceptent et ceux qui refusent. Il y a aussi la Tchcoslovaquie qui connait un coup dtat
en 1948 qui va instaurer une dictature, en plus des problmes en Allemagne.
En 1949, cration de lOTAN et du Conseil de lEurope. En 1950, guerre de Core. En
1951, cration de la CECA qui est un des anctres de lactuelle Union Europenne. On
essaye ensuite de mettre en place une communaut europenne de dfense qui est un
chec. En revanche, lUnion sovitique arrive mettre en place le pacte de Varsovie qui
disparaitra avec la chute du mur de Berlin. En 1957, signature de deux traits de Rome,
lun qui cr lEuratom et lautre qui cr la communaut conomique europenne qui
vont rentrer en vigueur en 1958. Se met alors en place lEurope des six. En 1973 entre
de la GB. En 1981, Europe des 10 avec la Grce. En 1986 lEurope des 12. En 1991, chute
de lUnion sovitique. En 1992, trait de Maastricht. En 1995, Europe des 15. En 1997,
trait dAmsterdam. 1er janvier 2002, mise en circulation de leuro. En 2004, Europe des
25. En 2007 Europe des 27. En 2009, entre en vigueur du trait de Lisbonne.
On largit lEurope donc sest impos une rvision des traits. La dynamique
Europenne est aussi quelque chose qui fonctionne par crise.
En 1954, ctait lchec de communaut europenne de dfense qui conduit la
mise en uvre de la mthode Monet. Cet homme part du constat quil ne faut pas tre
trop ambitieux en ce qui concerne lEurope, il faut commencer par essayer de construire
lEurope sur des sujets particulirement sensibles du point de vue de la souverainet
nationale comme la dfense nationale. Il prconise alors davancer petits pas mais de
manire rgulire dans des domaines beaucoup plus techniques, qui apparaissent moins
en apparence remettre en cause la souverainet nationale. Mais le problme est ce qui
pouvait apparaitre comme une bonne ide dans les annes 1950, dans les annes 1960
est devenu un handicap force de se pencher sur les questions techniques, on a ngligs
dautres sujets qui peuvent tre importants et qui peuvent entraver la construction
europenne.
Quand on parle du dficit dmocratique de lEurope, les lecteurs europens sintressent
fort peu aux lections du Parlement Europen (60% dabstention en 2009) et ces lections
sont domines par des problmatiques nationales. Mais il ya aussi un autre dficit
dmocratique mais qui est structurelle et non pas conjoncturelle : pour quil y ait une
dmocratie (le pouvoir du peuple) europenne, il faut quil y ait un peuple europen. Or,
aucun des traits ne reconnait lexistence dun peuple europen, au contraire. Donc audel du dficit conjoncturel de lEurope, il y aussi un dficit structurel.
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