Professional Documents
Culture Documents
Leonardo Morlino
LEONARDO MORUNO
ros setenta. As, pues, no slo se trata de un fenmeno actual y amplio, sino
tambin bastante relevante en el inmediato pasado.
Inmediata e inevitablemente, los ejemplos citados ponen en evidencia una
delimitacin del referente emprico considerado o considerable y, al mismo
tiempo, un primer tema de fondo del que es preciso partir. La delimitacin
es espacial y temporal. Espacial, porque se toman en consideracin slo dos
reas, en muchos aspectos relativamente distantes en cuanto a tradiciones polticas, equilibrios econmico-sociales y cultura: la Europa occidental y la
Amrica Latina. Temporal, porque se hace referencia slo al perodo posterior
a la segunda guerra mundial.
El tema implcito es que se consideran slo pases que han tenido experiencias autoritarias de mayor o menor duracin y, en la mayora de los casos
considerados, experiencias de tipo democrtico anteriormente. Esto significa:
a) que la atencin no se enfocar hacia aquellos casos europeos o del mundo
occidental en los que el proceso de consolidacin, largo y gradual, se dio sin
interrupciones autoritarias, despus del paso de la oligarqua competitiva a
la liberal-democracia de masas; b) que una o ms rupturas autoritarias introducen importantes diferencias, tanto en las caractersticas como en las explicaciones de la propia posible consolidacin. Ambos temas podran ser objeto
de anlisis autnomo. Aqu, sin embargo, se toman como puntos de partida
que no hay que demostrar, en base a una simple opcin por una perspectiva
distinta de investigacin. En todo caso, volver sobre el segundo punto en
la ltima parte de este trabajo.
Adems, conviene recordar ahora que los casos de transicin gradual, instauracin y posterior consolidacin constituyen ms bien excepciones en el
panorama de las actuales democracias, y se trata de casos incluidos en determinadas reas geopolticas, como Gran Bretaa y los Estados Unidos o Australia y Nueva Zelanda, o las llamadas pequeas democracias de la Europa
septentrional. Esto quiere decir que el referente emprico a considerar sigue
siendo notablemente amplio y plantea numerosos y complejos problemas de
estrategia de investigacin. De nuevo, no parece oportuno detenerse aqu para
explicarlos. Es til, sin embargo, sealar uno slo de ellos, el ms relevante:
con un mbito de referencia tan amplio y ante la exigencia de ser ms articulados, precisos y, al mismo tiempo, significativos, ser necesario introducir
diferenciaciones que permitan comprender mejor los principales recorridos seguidos para alcanzar la consolidacin (o que se pueden seguir para lograr
ese fin).
El presente trabajo tocar los tres problemas principales que debe resolver cualquiera que se disponga a investigar sobre este tema: en primer lugar,
la definicin del fenmeno; despus, el sealar los caracteres comunes del proceso y los modelos principales de consolidacin seguidos (o perseguibles) por
los pases examinados; en tercer lugar, cules puedan ser las principales hip-
LEONARDO
MORLINO
aspectos ms especficos, tales como los que tratan de las estructuras de mediacin (partidos y grupos de inters). Sobre este punto es necesario aadir
dos precisiones. La primera: que todo este amplio cuerpo de estudios e investigaciones no slo es heterogneo, sino que adems presenta enfoques y posiciones diferentes. Por lo tanto, implcitamente habr que tomar opciones,
que ahora no hay que justificar ni especificar en detalle. La segunda precisin: de esta bibliografa no surgen respuestas satisfactorias ni precisas a los
tres temas centrales planteados antes. Se trata, pues, de una parte, de revisar
aquellos anlisis desde la distinta y particular visin impuesta por el fenmeno de la consolidacin democrtica.
Paso ahora a enfrentarme con el primer problema: cmo definir la consolidacin democrtica. En cuanto al predicado, es decir, a la expresin democracia, aqu es necesaria y suficiente una definicin emprica general. No
hace falta sealar cules pueden ser las diferentes variantes posibles dentro
del genus democrtico. Es, en cambio, til aclarar cul es la compleja estructura poltico-institucional que en concreto se alcanza al trmino del proceso
de instauracin. Tampoco es necesario dar una definicin que sea, en definitiva, una definicin de democracia estable: si se hiciese as, de hecho, se estara anticipando un acontecimiento que slo puede llegar al final de la
propia consolidacin. Es decir, que se anticipara el resultado del proceso que
se est examinando. En cambio, es til una definicin que contemple, por un
lado, la posibilidad de que la consolidacin fracase y, por otro, tenga muy
presente que todos los pases en cuestin han tenido experiencias autoritarias,
aunque de distinta duracin y con caractersticas diferentes.
Aqu hay que definir con una expresin ms articulada y clara qu es en
concreto una liberal-democracia de masas que sigue coexistiendo con una estructura industrial capitalista, mientras sucede a un rgimen autoritario. En
otros trminos, creo que puede servir una definicin emprica y gentica de
la democracia industrial. En coherencia con una lnea de pensamiento, que se
puede hacer remontar al menos a Kelsen y a los posteriores desarrollos tericos propuestos por Shumpeter y Dahl o tambin por Bobbio y Sartori, democracia es ante todo un mtodo, o un conjunto de reglas de juego que
sirven para permitir la participacin y la competicin a todos los ciudadanos.
Las reglas se sustancian en estructuras y procedimientos que permiten la resolucin pacfica de los conflictos a travs de diversas modalidades, y que garantizan, en medidas diferentes empricamente en cada caso, los derechos polticos y civiles (derecho de voto, libertad de pensamiento, palabra, imprenta,
libertad de organizacin y asociacin, etc.). Adems, tales derechos permiten
a su vez al menos mayores posibilidades de defensa y afirmacin de los intereses propios y, por tanto, de competencia y de igualdad poltica respecto al
anterior perodo autoritario. Elecciones libres, peridicas, competitivas y correctas, sufragio universal masculino y femenino, ms de un partido poltico
10
en liza, diferentes organizaciones de intereses, fuentes alternativas de informacin, eleccin de los cargos ms importantes son los indicadores mnimos
de un orden liberal-democrtico de masas.
Adems, si se recuerda que tales estructuras institucionales y reglas de
procedimiento vienen tras un perodo autoritario, su estructuracin constituye
la fase de instauracin y es el resultado, no necesariamente duradero, a veces
momentneo e incluso casual 5 , de un compromiso acerca de las reglas de resolucin pacfica de conflictos entre todos los actores polticos, y tambin
entre los actores institucionales y los actores sociales polticamente relevantes
y activos. El contenido de ese compromiso reside en la aceptacin, de nuevo
ms o menos amplia o parcial, de la presencia de una oposicin, de la politizacin de las clases inferiores, pero sobre todo reside en la aceptacin de la
incertidumbre 6 acerca de los intereses que podrn prevalecer y los mismos
resultados de los procesos de decisin. Por otra parte, esa incertidumbre es
limitada, tanto por la distribucin de los distintos recursos, incluidos los organizativos, permitidos por el aparato de los derechos civiles y polticos, como
por las estructuras institucionales acordadas. As, pues, relativa certidumbre
sobre las reglas de juego, determinadas a priori, que se conjuga con una relativa incertidumbre de los resultados sustantivos, del modo en que se resolvern los diferentes conflictos en el terreno parlamentario o en otras instancias. Exactamente lo contrario de lo que ocurre en el caso de los ordenamientos autoritarios 7.
En cualquier caso hay que reconocerlo, en una sociedad industrial,
esa incertidumbre es relativa y limitada, tambin en lo que se refiere a los
intereses de los actores sociales, que son centrales en una estructura industrial
en la que empresarios u obreros no pueden ser tocados o condicionados ms
all de ciertos lmites. No es posible llegar a negar aspectos cruciales relativos
al papel de esos actores en las estructuras productivas. No es posible, en una
palabra, negar la posibilidad del beneficio, por un lado, ni la posibilidad de
5
Sobre las condiciones de la crisis autoritaria y de la instauracin democrtica, con
especial referencia a Europa en los aos cuarenta y setenta, debo sealar L. MORLINO,
Democratic Establishments. A Dimensional Analysis, en E. BALOYRA (comp.), Comparing New Democracies: Dilemmas of Transition and Consolidaron in Mediterranean Europe and the South Cone, Boulder (Col.), Westview Press, 1986. Pero vanse tambin la
introduccin y ensayos del volumen compilado por G. O'Donnell, P. S. Schmitter y
L. Whitehead, citado en la nota siguiente.
6
Sobre este tema, cfr. A. PRZEWORSKI, Some Problems in the Study of the Transi-
11
LEONARDO MORUNO
12
ment de iniciar la consolidacin de estas estructuras institucionales, comienza la crisis y el vuelco que llega hasta la reforma constitucional de 1982.
Al mismo tiempo se emprende el proceso de consolidacin en una democracia, que ya entra en el mbito de la definicin que hemos propuesto antes, y
si acaso caracterizada en este punto slo por una fuerte presencia pblica en
la economa.
En qu consiste, pues, el proceso de consolidacin del que ya se ha empezado a hablar, en relacin a los casos especficos a que nos referimos antes?
De nuevo, ante todo, hay que explicitar los principales problemas que plantea
tal definicin. Es fundamental no slo tener bien firmes los anclajes histrico y terminolgico del concepto, es decir, tener en mente tanto los casos
concretos a los que nos queremos referir como el significado que parece ms
adecuado 9. Pero por lo menos hay otros dos aspectos igualmente importantes.
Primero: llegar a una definicin que no se resuelva en una simple tautologa.
Segundo: insertar la definicin en el campo semntico que le es propio, es
decir, distinguirla de y al mismo tiempo definir, por una parte, trminos
contiguos, tales como estructuracin, encapsulamiento e institucionalizacin,
y, por otra, tambin los otros procesos de cambio y continuidad propios de
un sistema poltico, tales como transicin, instauracin y persistencia.
Puedo empezar a definir consolidacin democrtica como el proceso de
reforzamiento, afirmacin, robustecimiento del sistema democrtico, encaminado a aumentar su estabilidad, su capacidad de persistencia y a contrarrestar y
prevenir posibles crisis. Aunque correcta, tal definicin apenas va un poco
ms all de la temida tautologa y, al mismo tiempo, mantiene la metfora
ingenieril que est detrs del trmino: se consolida un muro, una pared
o hasta un terreno que se considera o se teme que pueda venirse abajo, derrumbarse, precisamente para evitar que se caiga, aunque acabe de ser construido. Pero esta definicin, en su generalidad, muestra tres puntos importantes, y no precisamente obvios. El primero: se est consolidando un proceso,
es decir, algo que emplea un cierto tiempo en completarse y que, al mismo
tiempo, es el resultado de complejas interrelaciones entre todos los actores
en juego, los institucionales y los sociales polticamente relevantes, con sus estrategias, posiciones, opciones, recursos. Se trata, adems, de interrelaciones
tambin entre actores de lite y de masa. En este proceso, efectivamente,
como sostiene Rustow, los actores que saben aprovechar mejor el nuevo contexto institucional sacan ventaja en la afirmacin de sus opciones y, en general, en la proteccin de sus intereses 10. Esta observacin, en suma, pone de
relieve an ms la importancia de las dos preguntas sobre las que me detendr
9
En esto sigo a SARTORI, The Tower of Babel, en G. SARTORI, F. W. RIGGS y
T. TEUNE, Tower of Babel. On the Definition and Analysis of Concepts in the Social
Sciences, Pittsburg, University Center for International Studies, 1975.
10
Cfr. D. A. RUSTOW, Transitions to Democracy, cit., p. 358.
13
LEONARDO MORUNO
14
tras la instauracin. Tambin es, sin embargo, una posibilidad bastante importante: baste pensar que muchas de las crisis y fracasos en los pases de
la Europa de entreguerras, o del continente latinoamericano, se explican en
una primera pasada como incapacidad del rgimen para consolidarse, o bien,
por ejemplo, como incapacidad, ausencia o debilidad de los actores democrticos interesados en alcanzar aquel resultado 12.
Si la transicin, entendida aqu en. sentido estricto, se refiere a los momentos fluidos y confusos en que estn a punto de surgir las nuevas estructuras democrticas, pero al mismo tiempo permanecen algunas estructuras
propias del antiguo rgimen, o bien si se concentra en unos cuantos acontecimientos, pocos y rpidos, como los que caracterizan un golpe de Estado, y
si la instauracin se caracteriza por el diseo de las nuevas instituciones y
procedimientos, adems de por todos los aspectos propios de un sistema democrtico, como el que hemos delineado antes, la consolidacin no acaba de
presentar este tipo de fluidez o de creatividad. Por el contrario, es poco
innovadora y se caracteriza ms bien por el establecimiento de una continuidad, por la fijacin de algunos aspectos que persistirn a lo largo de los aos.
Desde este punto de vista, tal proceso experimenta, en primer lugar, la importancia del transcurrir del tiempo. En otras palabras, es tambin su resultado, caracterizado por diferentes secuencias de la interrelacin entre la variable tiempo y cada uno de los elementos esenciales que componen todo el
sistema poltico. Para sealar de modo ms sencillo el papel crucial que desempea el tiempo en esta fase, se podra representar por una simple frmula
matemtica de este tenor:
15
LEONARDO MORUNO
tiempo una variable crucial, la consolidacin se puede alcanzar muy rpidamente tras la instauracin, o puede necesitar una duracin mucho ms larga.
As, pues, una primera definicin de consolidacin que tenga presente
tanto la diferencia con la instauracin como la variable temporal es la siguiente: la consolidacin es el proceso de fijacin en sus caracteres esenciales y de adaptacin en los secundarios de las diferentes estructuras y normas
democrticas, influido por el transcurso del tiempo. El tiempo puede llevar
a crisis, rupturas, cambios, pero si se da la congelacin-adaptacin, hay consolidacin. Aado enseguida que congelacin-adaptacin no significa o comporta necesariamente rigidez, sino slo precisin y fijacin de instituciones
y procedimientos propios de un cierto rgimen democrtico.
Sin embargo, es sta una definicin limitada de la consolidacin del rgimen democrtico en sentido estricto, en cuanto que tambin es importante
considerar la relacin rgimen-sociedad civil. As, pues, all donde eso no
ocurra inmediatamente y se plantee un problema de ese tipo, consolidacin
significa tambin ampliacin progresiva de la aceptacin de aquellas estructuras y normas para la resolucin pacfica de los conflictos, conocimiento cada
vez mayor en la aceptacin y apoyo al compromiso institucional, reconocimiento de la bondad de la frmula de la "incertidumbre limitada", o bien, en una
palabra, progresiva ampliacin de la legitimidad del rgimen. Este aspecto
conviene precisarlo se plantea como necesario, pero se puede sostener
que una parte importante de la consolidacin ya est virtualmente lograda al
final de la instauracin, si el rgimen y, en trminos ms amplios, el sistema
gozan pronto de una amplia legitimacin.
Si se introduce la distincin entre consolidacin y persistencia, hay que
hacer otras observaciones. Tambin sobre la base de cuanto he afirmado anteriormente, en una primera aproximacin se puede decir que hay una consolidacin que se refiere a las normas y las estructuras del rgimen democrtico
en su conjunto y sus correspondientes relaciones, y que hay tambin una
consolidacin que se refiere a esa ampliacin de la legitimacin que no se
frena ni se vuelca por la crisis, ya citada antes. Mientras la primera sigue
inmediatamente a la instauracin y en un cierto momento puede considerarse
concluida 13, la segunda, cuando no se alcanza inmediatamente, puede tambin superponerse y confundirse en parte con la siguiente fase de persistencia y continuar durante ella, siempre en el sentido de adquisicin de mayor
legitimidad del rgimen o hasta del sistema poltico. En este sentido, en una
primera ojeada se pueden ver dos elementos diferentes de la consolidacin, el
segundo de los cuales puede durar mucho ms (o, por el contrario, ser brevsimo) y prolongarse durante la persistencia del sistema democrtico, superponindose y aadindose a ella.
Siguiendo con la delimitacin y especificacin del proceso, la consolidacin
13
16
17
LEONARDO
MORLINO
Publications, 1973.
18
19
LEONARDO
MORLINO
mentales del ordenamiento democrtico de un determinado pas; puede permitir a algunas instituciones la adquisicin de identidad y un notable grado
de autonoma respecto a la sociedad civil; puede consistir en un aumento
del apoyo a las diferentes instituciones democrticas. En otras palabras, a ese
refuerzo se puede llegar de modos muy diferentes entre s. No hay que olvidar, sin embargo, que la legitimacin, cada vez ms amplia, o la aceptacin,
tanto de las estructuras del rgimen como de las propias estructuras intermedias, son tambin condicin esencial que conduce al esfuerzo de las instituciones y, por tanto, a la consolidacin del rgimen, en sentido estricto. En
este sentido, la legitimacin, aun formando parte analticamente de ese proceso, es su propia base.
Resumiendo, pues, las principales modalidades del proceso son: la aparicin de pautas repetidas de comportamiento; la adaptacin institucional; la
identidad; la autonoma; el esfuerzo organizativo, conseguidos o bien por el
simple paso del tiempo, sin que haya desafos claros a los ordenamientos democrticos, o bien por una mayor legitimacin de stos, que deriva del mismo
hecho del funcionamiento de las instituciones. Est claro que si existe ya
una amplia legitimacin del rgimen, y adems no hay amenazas, el refuerzo
y la posible legitimacin posterior sern slo y ante todo resultado de paso
del tiempo.
Las modalidades o formas que adopta en concreto la consolidacin democrtica se especifican mejor contemplando las distintas direcciones en que
puede manifestarse, y que afectan a los siguientes mbitos: a) estructuras y
procedimientos democrticos; b) relaciones entre las estructuras, o entre los
poderes previstos por el ordenamiento del pas; c) partidos y sistema de partidos; d) estructuras de intereses; e) relaciones estructuras de mediacinsociedad civil; f) relaciones estructuras de mediacin-rgimen. El cuadro 1
muestra ms claramente las modalidades de la consolidacin en relacin a los
distintos terrenos en los que se expresa o puede expresarse (vase cuadro 1).
Casi a modo de ejemplo, ahora se puede decir que en el mbito de las
estructuras y procedimientos democrticos propios del rgimen, y en especial
a nivel de Gobierno y Parlamento, o de estructuras administrativas, el proceso se expresa con la afirmacin de prcticas de decisin y, eventualmente,
con el perfeccionamiento de los mecanismos de ejecucin de las decisiones.
Despus puede haber o bien problemas de adaptacin del ordenamiento
a las necesidades de funcionamiento del rgimen, que se clarifican progresivamente, o bien necesidades de adaptar, integrar o eliminar toda la vieja normativa propia del anterior rgimen no democrtico. Aunque con mucha frecuencia tal necesidad aparece ya en la fase de instauracin, a veces tambin
se plantea con claridad en la fase siguiente. Y ms en particular, dentro del
Parlamento, el tiempo y la necesidad de resolver los problemas dejados por
el rgimen anterior, crean pautas de relacin mayora/oposicin o de toma
20
CUADRO 1
La consolidacin democrtica: mbitos, modalidades, caractersticas, indicadores
mbitos
Estructuras y procedimientos
Modalidades
Caractersticas
Indicadores
Recurrente/necesario
No superposicin
No desfase
Medio plazo
Modificaciones legislativas
Funcionamiento recaudacin fiscal
Recurrente/necesario
No superposicin
No desfase
Corto/medio plazo
Estabilidad gubernamental
(eventualmente)
Neutralidad militar
En parte necesario
Superposicin con persistencia
Desfase
Medio plazo
Refuerzo organizativo
Formacin de identidades
Fijacin canales de presin
Fijacin modalidades de presin
Identificaciones
Autonoma
Estructuras de mediacin/rgimen
Legitimacin
Integracin
Relaciones interestructurales
Estructuras de intereses
n
o
o
r
i
o
z
2
O
n
En parte no necesario
Superposicin con persistencia
No desfase
Corto/medio plazo
No necesario
Superposicin con persistencia
Desfase
Medio/largo plazo
Necesario
Superposicin con persistencia
Desfase
Corto/largo plazo
Crecimiento membership
Articulacin organizativa
Integracin interna
Fijacin posiciones sobre issues
No nuevos partidos
No divisin de partidos
No fusiones de partidos
No cambios de nombre
Crecimiento de membership
Articulacin organizativa
Fijacin de intereses
No nuevos grupos, ni divisiones, ni fusiones de grupos
Elecciones crticas
Disminucin volatilidad
Coalicionabilidad de partidos
No desorden civil
z
n
o
z
2
O
O
w
r
o
LEONARDO MORUNO
de decisiones por consenso o, por ltimo, en la formacin de mayoras distintas para los distintos problemas que hay sobre la mesa. La instauracin,
aunque se caracteriza por la creacin de nuevas estructuras, tambin se ha
ocupado de resolver con mayor o menor xito los problemas urgentes
heredados del rgimen anterior, pero el siguiente perodo contempla el nacimiento de prcticas de funcionamiento en la toma de decisiones.
En segundo lugar, la adquisicin de prcticas y, en su caso, de capacidad
de decisin supone haber conseguido de modo estable el control de los recursos, incluso materiales (con medidas fiscales, por ejemplo), hasta el punto
de que las decisiones tomadas no slo sean ejecutadas, sino que tambin sean
obedecidas. En trminos ms concretos, esto implica, en la fase posterior a
la instauracin, o a veces mientras se realiza sta, el llegar a conseguir una
estructura administrativa sirviente y autnoma respecto a los grupos dominantes en el anterior rgimen autoritario. En otras palabras, ahora ya el
personal administrativo debe considerar legtimo al nuevo rgimen y a los
nuevos gobernantes, o bien tiene que haber purgas en ese personal, de
modo que se consiga el mismo resultado por diferentes vas. Otro aspecto
importante aqu es la posibilidad de que las estructuras administrativas tengan
que atravesar una fase de gradual integracin-racionalizacin y ajuste-adaptacin inmediatamente despus de la instauracin democrtica. A algunos pases
y a sus nuevos gobiernos democrticos tambin se les puede plantear en esta
fase de manera muy clara un problema de construccin del Estado, o la necesidad de dotarse de las estructuras administrativas funcionales y necesarias
para la ejecucin de las decisiones. Adems, tambin es propio de esta fase
que, tanto en la clase poltica como en el personal administrativo, pueda aparecer y fijarse un inters en el mantenimiento del rgimen, que puede contribuir, asimismo, a su consolidacin.
En el mbito de las relaciones entre las diferentes instituciones o poderes
democrticos por ejemplo, en las relaciones Gobierno-Parlamento o en
las relaciones entre las distintas instituciones, electivas o no, cuando se produce la consolidacin se asiste, bien a la aparicin de pautas de comportamiento y a la asignacin de roles, bien a un cierto grado de adaptacin al
modelo original constitucional, bien al control y contencin de conflictos dentro de reglas democrticas o bien, por ltimo, al mantenimiento de la expresin de los intereses de los organismos pblicos dentro de las prcticas permitidas por las leyes (o expresamente por la Constitucin). Este ltimo punto
es especialmente importante durante la consolidacin en lo que se refiere a
los militares. Aspecto esencial de cualquier ordenamiento democrtico debe
ser la subordinacin, legalmente establecida, de los militares despolitizados
al gobierno civil. As, pues, donde no lo estn desde el principio, los intereses de los militares deben ser encauzados gradualmente dentro de los canales
admitidos por la ley, en el mbito de campos de decisin no coercitivos. As
22
23
LEONARDO MORUNO
24
tizando esa persistencia, que es el principal resultado de la propia consolidacin. Me limito aqu a estas consideraciones esenciales sobre un tema en s
amplio y tratado por diversos autores 19, mientras dejo para los apartados
finales algunas hiptesis acerca de las condiciones que pueden conducir a esa
ampliacin de legitimacin e integracin.
Se podra pensar tambin en otro mbito, no sealado en el cuadro 1 porque es menos importante para la consolidacin. Me refiero a las relaciones
directas, sin mediacin de ninguna estructura, entre sociedad y rgimen. El
problema central en estos mbitos es la existencia o ausencia de actitudes
difusas de legitimidad hacia el rgimen, o bien formas diversas y no organizadas de protesta, insatisfaccin, alienacin o pasividad e indiferencia. Sobre
todas estas actitudes slo se puede incidir a travs de la actividad gubernamental y la estructura de mediacin. Volvemos, pues, a mbitos ya mencionados anteriormente.
Vistas las modalidades y mbitos del proceso que examinamos, es til,
para los fines del anlisis que desarrollo en los siguientes apartados, contemplar tambin algunas de sus caractersticas. Otras se analizarn en el
siguiente apartado. Ante todo, hay que preguntarse si todas las modalidades sealadas hasta ahora son recurrentes y necesarias para que se pueda
hablar de consolidacin. Ahora bien, si todo lo que hemos considerado a nivel
de rgimen democrtico (los dos primeros mbitos) afecta a aspectos esenciales, sin duda, del proceso entero, y si despus se puede repetir el mismo razonamiento a propsito de los problemas de legitimacin, al menos en el sentido de su necesidad, no puede decirse lo mismo para los otros mbitos. En
efecto, cabe pensar en una consolidacin ya plenamente lograda sin que el
proceso haya desplegado completamente sus efectos en los otros mbitos. En
otras palabras, se puede pensar en estructuras institucionales consolidadas y
estables con partidos y/o grupos de intereses relativamente dbiles e identificaciones claras y gran autonoma de esas instituciones. Pero precisar y desarrollar despus estas consideraciones me llevara a entrar en el fondo del
tema de los modelos de consolidacin. As que es el momento de acabar estas
breves consideraciones y dejar la discusin de este tema para el cuarto apartado, dedicado a ello.
Ahora podemos preguntarnos si no cabe suponer un desfase entre los diferentes subprocesos sealados en el cuadro 1, es decir, si en relacin a las
diferentes modalidades, en sus respectivos mbitos, la consolidacin se produce a la vez, a la par o puede tener tiempos distintos de realizacin. No creo
que esto pueda ser as en lo que se refiere al rgimen ni, eventualmente, a
los partidos y l sistema de partidos, es decir, en los mbitos que afectan al
19
El tema de la legitimidad (y de la legitimacin) es muy amplio y hay numerosas contribuciones sobre ellos. Remito a L. MORLINO, Come cambiano i regimi politici, cap. 6 y
bibliografa (traduccin castellana, Cmo cambian los regmenes polticos, Madrid, Centro
de Estudios Constitucionales, 1985).
25
LEONARDO MORUNO
26
Este objetivo hace especialmente difcil una buena e inmediata comprobacin en cuanto al primer mbito: cualquier aspecto de ese mbito en el
que se piense supone anlisis bastante complicados y necesariamente puntuales. De todos modos, entre los ms simples se puede indicar toda aquella
actividad legislativa destinada a adoptar normas y estructuras cuando stas
se encuentran con que tienen que funcionar, concretamente: una actividad de
revisin del ordenamiento jurdico promovida por el Gobierno y/o el Parlamento. O bien, como un segundo aspecto emprico, el funcionamiento normal
de los mecanismos de recaudacin fiscal. Para el segundo mbito puede ser
la medida de la estabilidad gubernamental, es decir, un indicador muy clsico,
pero significativo slo en el caso de que el ordenamiento institucional sea
parlamentario. Lo que no es el caso en algunos de los pases a examinar. Un
segundo fenmeno, que slo es indicador en sentido muy amplio, est constituido por la neutralidad o neutralizacin de los militares, en comparacin
con el perodo inmediatamente anterior. Aunque no sea un aspecto de fcil
comprobacin, est claro que tiene la suficiente importancia como para tener
que analizarlo en todos los pases considerados. Ya hemos dicho algo de su
significacin antes. Ahora, ms especficamente, cabe aadir que hay que ver
las modalidades de subordinacin a los civiles, que estn fijadas por el ordenamiento de cada pas; la ausencia/presencia de los militares en los procesos
normales de toma de decisiones (a nivel gubernamental o parlamentario); su
ausencia/presencia en el terreno coercitivo; el control civil de los aparatos de
seguridad interior.
En cuanto a las estructuras de mediacin partidista, los posibles indicadores se refieren al crecimiento organizativo respecto al perodo anterior en
trminos de membership, articulacin y complejidad de la organizacin, integracin interna de las distintas tendencias; la fijacin de las posturas y estrategias de los partidos, que se pueden deducir de los congresos y declaraciones
pblicas de los lderes; la ausencia/presencia de divisiones o fusiones entre
partidos e incluso cambios de nombre. Para las estructuras de representacin
de intereses, los indicadores posibles son, en parte, similares: crecimiento organizativo en sus diversos aspectos; fijacin de los intereses y de sus modalidades especficas de defensa que resultan a nivel pblico; ausencia/presencia
de nuevos grupos, divisiones o fusiones de grupos a medio plazo. Todos estos
aspectos sugieren que, en situaciones consolidadas, el espacio poltico en el
mbito de las estructuras de mediacin est ocupado de manera ms o menos
estable y permite tambin un control-integracin de la sociedad civil.
Algunos de estos indicadores mencionados son tambin tiles para la relacin estructuras de mediacin/sociedad civil. Aqu cabe aadir, especficamente, el hecho de que haya habido elecciones crticas21; es decir, recuperan21
Cfr. V. O. KEY, A Theory of Critical Elections, en The Journal of Politics, XVII
(1955), pp. 3-18.
27
LEONARDO MORUNO
do el sentido en que Key usa este concepto para las elecciones americanas,
si ha habido elecciones que han llevado a alineamientos partidistas y alianzas
grupos-partidos que no se modifican sustancialmente durante cierto tiempo
o, incluso, en las dos o tres elecciones inmediatas siguientes. Este ltimo fenmeno, que es juzgable fundamentalmente ex post, puede usarse como til
indicador si va acompaado de un esmerado anlisis de las elecciones postinstauracin, de la situacin del sistema de partidos y de los alineamientos
partidos-grupos. Por ejemplo, con la distancia de cuatro aos y evaluando la
situacin de los partidos y del sistema de partidos espaol en este perodo,
sin que haya habido nuevas elecciones, es digno de consideracin sealar a las
elecciones de 1982, que han visto la desintegracin del partido de la instauracin, la Unin de Centro Democrtico (UCD), y la clamorosa victoria del
Partido Socialista (PSOE), como elecciones crticas. Para especificar mejor
el fenmeno en que consisten las elecciones crticas, se puede aadir con
mucha cautela un indicador ms: la disminucin de la volatilidad electoral en
relacin con el perodo anterior a la instauracin. La cautela que decimos y
el hecho de que este indicador sea considerado fundamentalmente integrante
respecto a los anteriores, se debe a dos consideraciones. Primera: los datos
resultantes en s mismos pueden indicar muy poco, y en cambio pueden resultar muy engaosos. Un partido puede haber mantenido el mismo porcentaje
de votos y haber cambiado sustancialmente su propio electorado. Segunda:
la presencia de una importante volatilidad electoral puede deberse a otros factores, incluida la ley electoral; y, aun en presencia exclusivamente de una elevada volatilidad electoral, no se puede excluir tampoco que haya consolidacin
en ese mbito. Desde este punto de vista, sera ms oportuno y riguroso recurrir a tcnicas ms sofisticadas de clculo de los flujos electorales 22. Pero,
por otra parte, la menor volatilidad electoral ofrece algunas tiles indicaciones sobre el ajuste que se ha producido o sobre la sintona partidos/sociedad civil; en otras palabras, sobre la constitucin y solidificacin de esos alineamientos de los que hablbamos antes, cuando se recordaba el tema de las
elecciones crticas.
El grado de legitimacin-integracin alcanzado por los ordenamientos democrticos se puede ver sobre todo en la ausencia de amenazas polticas a
ellos y, ms en especial, en la fuerza/debilidad de los partidos, movimientos
o grupos antirrgimen. Las maneras ms fciles de examinar la presencia/
ausencia o el progresivo debilitamiento de tales formaciones son no slo la
ms difcil de establecer la ideologa y posicin antidemocrtica de esos partidos, movimientos o grupos, sino tambin con ms facilidad la compro22
28
bacin, tanto de la capacidad de todos los partidos para participar en coaliciones gubernamentales, potencial de coalicin o coalicionabilidad, como las
manifestaciones de protesta, desrdenes o represin. La ausencia de potencial
de coalicin denuncia con claridad que el partido que carece de ella propone
opciones ideolgicas y desarrolla una actividad inaceptable para las dems
fuerzas partidistas o polticas en general. Las manifestaciones de protesta, el
desorden civil, pueden ser centrales en las actividades de esas formaciones
que rechazan las reglas democrticas de solucin pacfica de los conflictos en
los escenarios establecidos legalmente.
Es el momento de recordar que, en algunos casos, en vez de grupos, movimientos y partidos clara y netamente antirrgimen, puede haber formaciones con ideologas y posiciones mucho ms ambiguas, semiantirrgimen. El
anlisis de estas fuerzas, en sus aspectos especficos, tambin contribuye a
establecer el quantum de la consolidacin. Tambin aqu, pues, la coalicionabilidad de esos partidos es un elemento importante y discriminante.
El anlisis de todos estos aspectos, no siempre cuantificables clara y fcilmente y que, por lo tanto, no se pueden considerar como indicadores en sentido estricto, debera, sin embargo, permitir evaluar la ausencia o presencia
de la consolidacin, as como las situaciones intermedias. Se ira, pues, desde
una consolidacin parcial o dbil hasta una consolidacin completa o fuerte.
Reduciendo a lo esencial los trminos de la cuestin, es posible sostener que
un caso en que se d una fuerte politizacin de los militares y su control
autnomo del escenario coercitivo, una fuerte presencia de formaciones, partidos o grupos antirrgimen, desorden civil, configura una situacin de no
consolidacin, tanto si se contempla en un momento dado tras la instauracin
como si se analiza diacrnicamente en los aos inmediatamente siguientes a
esa fase. La situacin transparente configura una consolidacin completa o
fuerte. Entre esos dos polos se pueden ubicar distintos casos intermedios.
Hay que hacer, sin embargo, una importante y posterior precisin: como ya
hemos visto en parte, al final del apartado anterior, y como se ver mejor
en el prximo, para que haya consolidacin completa o fuerte no es indispensable que se realicen completamente los fenmenos ms especficos, sealados
antes, y que se refieren a las estructuras intermedias. En cambio, es necesario que la consolidacin se d en los dos primeros mbitos y en el ltimo,
aunque slo sea a medio-largo plazo (vase cuadro 1).
La no consolidacin significa que una determinada democracia, tras la instauracin o en los aos siguientes, desemboca en la va de la crisis o de la
inestabilidad. El xito de la consolidacin significa, por el contrario, dar comienzo a una fase de persistencia, ms o menos estable, segn el grado de
consolidacin conseguido. Estas dos propuestas generales exigen, sin embargo,
una aclaracin explcita acerca de la duracin del proceso, y sobre todo de
su terminus ad quem. En efecto, en lo que respecta al terminus a quo el pro-
29
LEONARDO MORUNO
blema tiene ms fcil solucin. Con mayor claridad respecto a lo que ha surgido de la discusin desarrollada hasta ahora, preciso que la consolidacin comienza en los diferentes aspectos sealados anteriormente (cuadro 1), en cuanto
ha terminado en aquellos mbitos la construccin de las instituciones, o la
instauracin. Y tambin esto puede suceder en momentos diferentes. As, por
ejemplo, si se aprueba una nueva Constitucin, si entra en vigor una nueva
ley electoral, si se forman los partidos democrticos o nacen las estructuras
de intereses, la instauracin puede considerarse terminada con la aprobacin
de la carta fundamental o de la ley electoral, o, incluso, con la formacin
del sistema de partidos, con motivo de las primeras elecciones, o, por ltimo,
con el nacimiento de los sindicatos o de las principales formas de representacin de intereses, e inmediatamente puede comenzar la consolidacin. Pero
los aspectos-acontecimientos que hemos puesto de ejemplo pueden suceder
y de hecho suceden en distintos momentos. Por tanto, el proceso de
consolidacin en las formas especificadas en el cuadro 1 puede comenzar, y
comienza con mucha frecuencia, de manera desfasada temporalmente entre los
diferentes mbitos, o incluso en (en el interior de) diferentes mbitos.
Volviendo al problema del terminus ad quem, esto enlaza con la duracin
del proceso en su conjunto. Pero as planteado, el problema no tiene solucin. Bastar sencillamente decir que no existe un claro terminus ad quem
por dos buenas razones. Una consolidacin que ha triunfado prosigue sin solucin de continuidad en la persistencia estable. Adems, la consolidacin en
sus diferentes manifestaciones tiene, de hecho, duraciones distintas. As, por
ejemplo, las relaciones entre las diferentes estructuras del rgimen se pueden
fijar en poco tiempo, incluso modificndose, despus, a ms largo plazo. Se
fijan en poco tiempo, puesto que el rgimen comienza enseguida a funcionar y, por consiguiente, a poner a prueba esas relaciones. Despus, frente a
diversas situaciones reales, aquellas relaciones pueden modificarse lentamente.
Con los militares puede darse un fenmeno distinto: donde su politizacin
no existe ya al final de la instauracin, dadas las caractersticas principales
sealadas en las que se realiza la instauracin, y no reaparece ni siquiera en
los primeros aos de la consolidacin, entonces se fija pronto un modelo de
subordinacin a los civiles. Despus es difcil que este aspecto se modifique
a medio-largo plazo.
Igualmente, el proceso de legitimacin, bsico para la consolidacin, puede darse en tiempos muy cortos, pero si se logra en algn grado de la consolidacin, aun en presencia de formaciones antirrgimen, puede eventualmente dilatarse y meterse en tiempos largos. En otras palabras, puede ser que el
rgimen sea aceptado enseguida por todas las fuerzas polticamente activas
o bien, en parte, se consolide, pero surgen, adems, formaciones antidemocrticas que slo muy lentamente, y si el rgimen se mantiene, se integran en el
proceso democrtico. Es muy difcil, salvo ante acontecimientos especiales y ex-
30
31
LEONARDO MORUNO
32
33
LEONARDO MORUNO
34
35
LEONARDO
MORLINO
36
te se puede recordar cmo el propio mecanismo democrtico que prev la competicin electoral impulsa a los partidos a fortalecerse organizativamente25.
No puede, pues, asombrar que en todas las consolidaciones ms o menos recientes hayan sido precisamente los partidos las estructuras y los actores centrales de la consolidacin, incluso all dondecomo, por ejemplo, en Portugal tales estructuras no han sido los actores iniciales de la transicin ni
de la instauracin. Toda la diferencia entre caso y caso reside en el hecho
de si los partidos han sido el principal agente de consolidacin o no. Desarrollar este punto ms adelante. Ahora tengo que hacer an otras precisiones.
- Cuando hablo de partidos refirindome a los distintos casos concretos, en
realidad me refiero tambin a sistemas de partidos. En muchos casos se han
formado partidos antirrgimen o semiantirrgimen, pero, a la vez, existen
uno o ms partidos cuyas lites cooperan o, incluso, autolimitan la competencia recproca durante todo el perodo de la consolidacin, aislando y marginando de los procesos de toma de decisiones y de la gestin de recursos y
tratando de reducir el eco electoral de los actores que no son claramente
pro rgimen. En este sentido surge un sistema interno, apoyado al menos por
una mayora absoluta a veces arriesgada del electorado. Tal sistema tiene
lgicas propias respecto al sistema de partidos entendido en su conjunto. Puede ser, sin ms, un solo partido que logrando una mayora parlamentaria cualquiera, y aprovechndose de una baja movilizacin de las otras fuerzas, alcance ese resultado. Es mucho ms frecuente el caso de lites de dos a cinco
partidos que aceptando la cooperacin y la divisin de roles de autoridad en
el rgimen, cuando no la alternancia parcial, consiguen una consolidacin,
aunque sea dbil o parcial.
A propsito de los partidos, hay que especificar an que la necesidad de
su fortalecimiento organizativo y de todos los dems aspectos indicados en el
cuadro 1 est directamente ligada al nivel de movilizacin y de potencial participacin de la sociedad civil, como resultado de la fase de instauracin anterior.
Si en la instauracin el papel, la intervencin, la movilizacin de la sociedad
ha sido mayor, para alcanzar no una consolidacin cualquiera, hace falta un
mayor fortalecimiento organizativo, una ms precisa identidad y un mayor
arraigo en la sociedad. Si, por el contrario, la fase de instauracin se ha caracterizado por grandes pasividades y ausencia de participacin, entonces incluso los partidos menos estructurados pueden lograr una autonoma propia
y, por tanto, es fcil el control de la sociedad. En conjunto, es evidente en
nuestros casos que el proceso de consolidacin se caracteriza ms bien por el
descenso de la participacin, en unos casos normal, pero, en otros, debido a
25
Diversos autores coinciden en ver a los partidos como posibles pilares del proceso
identificado aqu como consolidacin. Entre otros, vase, por ejemplo, HUNTINGTON, Political Order in Changing Societies, cit., p. 461.
37
LEONARDO MORUNO
38
Factores comunes
Activacin del compromiso democrtico
Legalidad
Neutralidad (neutralizacin) militar
Proteccin de intereses privados
Papel de los partidos
Forma de gobierno:
a) Presidencial
b) Parlamentaria
Sector pblico
Polticas de clientelas, asistenciales, sustantivas
Relaciones partidos/grupos:
a) Ocupacin
b) Penetracin
Lder carismtico
Movilizacin
-f
+
444-
44+
+
4-
4444-
4+
4-
4
44-
44
LEONARDO
MORLINO
40
toman el control del conflicto y de las competencias y se lleva a cabo el proceso de ocupacin, que es un elemento clave de este modelo. El ejemplo a
contrario de la Cuarta Repblica parece claro y dice mucho de la importancia
del modelo: si los partidos no estaban en el origen de la transicin, despus
llegaron a ser las estructuras bsicas de la instauracin, pero el proceso de
ocupacin no cuaj, sino que, por el contrario, fueron los grupos de inters
los que tomaron la delantera y dominaron la escena poltica de los aos cincuenta. El resultado fue que al final no hubo ninguna consolidacin, sino ms
bien un cambio de rgimen, aunque en sentido democrtico.
Por lo tanto, dentro del modelo que discutimos se pueden configurar
y de hecho se han configurado distintas variantes. Los principales factores de diferenciacin vienen dados por el papel de los partidos (y de sus
lites) durante la transicin y la instauracin, por los niveles de movilizacin
de la sociedad civil durante todo el perodo considerado, por las formas y
el grado de refuerzo organizativo de los partidos, por la importancia de los
principales terrenos de decisin (dentro de las estructuras de los partidos en
relacin con los grupos, dentro del Parlamento o de otras instituciones de
gobierno nacionales o locales), por las relaciones partidos-sociedad civil en
cuanto a posiciones e identificaciones, por las lgicas de competencia dominantes en el sistema de partidos y, en particular, por el grado de ocupacin
partidista de las estructuras gubernativas, en sentido amplio, o de los grupos
de intereses. Recuerdo, en cuanto a un aspecto muy importante en s, que
para el xito de tal consolidacin, independientemente de sus variantes, existe
una estrecha relacin entre el grado de refuerzo de las estructuras partidistas
y los niveles de movilizacin: a una mayor movilizacin debe corresponder
un mayor robustecimiento, con los perfiles sealados antes, de esas estructuras
de mediacin; y viceversa, a una menor movilizacin puede corresponder un
menor robustecimiento organizativo, identificaciones menos claras, y as sucesivamente. En todo caso, ante la carencia de estudios y materiales sobre
estos aspectos concretos, un anlisis ms puntual y la necesaria identificacin
de las distintas variantes requerira investigaciones ad hoc, caso por caso. En
este artculo no es posible ir ms all de las indicaciones que he hecho.
Aado, adems, que la insistencia sobre el papel central de la ocupacin de los partidos en el diseo del modelo necesita una nota de posterior
aclaracin. En trminos normativos de calidad democrtica, o de la capacidad del ordenamiento poltico resultante de esa consolidacin para expresar,
efectivamente, las preferencias de los ciudadanos considerados como iguales 28, no nos encontramos, por cierto, ante el mejor ordenamiento posible.
En este sentido, se comprende cmo, bajo el empuje de algunos valores, ideales, principios democrticos, se pudo producir en Italia ya en los aos
28
41
LEONARDO
MORLINO
42
entre lites de partidos y lites econmicas o religiosas; y los mismos sindicatos estn en posicin de condicionar a los partidos obreros sin llegar a convertirse en su correa de transmisin. La instauracin, despus, tiene que
haberse caracterizado por una baja movilizacin de la sociedad civil y por una
expresin muy limitada de movimientos o grupos antirrgimen. En una palabra, desde el principio debe haber habido un problema de movilizacin. En
este modelo es indispensable una fuerte tradicin estatal, con un eventual peso
en el sector econmico pblico. Por ltimo, la realizacin de ese modelo se
concilia mejor con una estructura parlamentaria que d a los grupos mayores
posibilidades de penetrar e influir los procesos de decisiones en ese terreno;
pero, a nivel de hiptesis, no se puede excluir completamente que tambin
con una forma de gobierno presidencial los grupos logren penetrar las estructuras de decisin y defender mejor sus propios intereses vitales. El caso concreto que ms se acerca a este modelo es el austraco de los aos cuarenta,
mientras como ya he sostenido la mayora de los otros estn en una
posicin intermedia o ms cercana al otro modelo principal.
Esquematizando an ms, cabe plantear la hiptesis de la existencia de
una tercera posibilidad que presenta algunas caractersticas contrarias a las dos
anteriores. En primer lugar, en el sentido de que el proceso de consolidacin
mal se puede inscribir en el continuum papel de los partidos-papel de los grupos, subyacente en los modelos anteriores. Ms explcitamente, si en la base
de la transicin y, sin duda, de la instauracin democrtica ha habido un
lder carismtico, que ha logrado crear un amplio movimiento de masa en
torno a s, se podra hablar de una consolidacin carismtica?, es posible
que ese lder, mediante una relacin directa con las masas, logre legitimar
todo el sistema democrtico y, de alguna manera, estructurar su propio movimiento transformndolo en un partido ms o menos arraigado en la sociedad civil? Evidentemente, detrs de tales preguntas est el caso de la Quinta
Repblica francesa y, ms lejos y en posible perspectiva, algn caso latinoamericano. La consolidacin a travs del carisma de un lder, posibilidad efectivamente existente, choca con dificultades objetivas de organizacin y arraigo
del partido o derivadas de las relaciones con los grupos. En todo caso, en la
hiptesis considerada, adems de una tendencia general a la personalizacin
de la vida poltica, deben darse al menos otras dos condiciones: a) una estructura institucional presidencial o gubernamental de tal tipo que atribuya
un particular relieve al papel del primer ministro: esa estructura confiere al
lder los recursos de base para la consolidacin; b) una tradicin y una estructura administrativa y, en sentido ms amplio, gubernativa eficaz que dara
el posterior apoyo de recursos necesarios para la consolidacin.
Con todo, la consolidacin a travs de un lder carismtico resulta ser al
final siempre un modelo ms especfico de alguno de los otros dos diseados
antes. De hecho, si el lder logra, efectivamente, forjar un partido bien orga-
43
LEONARDO MORUNO
44
a fundar una autonoma del Estado. El paso del tiempo podr debilitar la
memoria colectiva, pero tambin podra encaminar gradualmente a esos pases
hacia una consolidacin simbitica, basada en ese reconocimiento de la oposicin, esa admisin del papel de las clases inferiores en el proceso democrtico, esa aceptacin, en definitiva, del compromiso democrtico que es la base
del proceso que estudiamos.
No he incluido la incidencia de factores internacionales, polticos o econmicos, ni entre los factores comunes de la consolidacin ni en los modelos
propuestos. La conviccin que saco de este primer anlisis de los casos mencionados es que mientras est muy claro que factores polticos, y tambin
econmicos, de origen internacional pueden estar y estn de hecho en el
origen de algunas instauraciones democrticas, as como tambin del mantenimiento de regmenes democrticos sin consolidacin, por sus propias caractersticas que hemos considerado hasta ahora, el proceso de consolidacin tiene
una mecnica predominantemente interna. Esto no quita que en ciertos casos
algn factor internacional pueda contribuir a explicar mejor el resultado. Por
lo tanto, se har referencia a este tema en la tercera parte, la de las hiptesis
explicativas.
Qu transiciones e instauraciones?
Sobre la base de cuanto se ha mantenido en los dos apartados anteriores,
debera estar claro ahora si en un determinado pas ha habido, y en qu medida, consolidacin democrtica, y qu consolidacin se ha dado, efectivamente.
Ahora se trata de intentar comprender las condiciones posibles, las ms'frecuentes que deben existir para que ello ocurra. As es que esta tercera parte
del trabajo se propone presentar un inventario de las principales hiptesis
que estn o pueden ponerse en la base de las distintas consolidaciones y
quiz sugerir despus vas hacia ese objetivo all donde no se haya alcanzado
an el proceso o ste se est desarrollando todava. No hay en esta parte
ninguna pretensin de ser exhaustivo, pero s hay un esfuerzo por indicar los
principales aspectos y explicaciones de las que no se puede ni se debe
huir, sobre todo cuando se privilegian en el anlisis las variables ms claramente polticas. Ms exactamente, a este nivel creo que las principales hiptesis deben referirse a los problemas propios del refuerzo de las estructuras
de mediacin y de la adquisicin y eventual ampliacin del compromiso democrtico y, en este sentido, de la legitimidad en relacin: a) a las modalidades de transicin e instauracin; b) a algunos aspectos especficos, propios
de los actores polticos, institucionales o no; c) al papel y al peso de la herencia-tradicin anterior, autoritaria o, si la hubiese habido, tambin democrtica.
No hace falta tocar otros aspectos de la consolidacin, sea cual fuere el modelo a considerar, resultantes sobre todo del paso del tiempo. En todo caso,
45
LEONARDO MORUNO
se tratar de hiptesis-gua o de hiptesis generales indispensables para orientarse y encontrar un punto de partida en distintos mbitos y pases. Se indicar la lgica subyacente a ellas. Sin embargo, cuando se descienda a los detalles de cada uno de los pases, debern formularse otras hiptesis ms especficas.
Empiezo a considerar algunos aspectos y modalidades de las transiciones
y de las instauraciones que hacen ms probable la consolidacin. Ante todo,
considero un elemento que es esencial a la propia definicin de democracia.
Con el proceso de transicin y de instauracin, pero no slo a causa de ello,
sucede que ya se reconoce, se da por descontada la dimensin de masa del
ordenamiento democrtico y se reconoce el carcter efectivo de la ciudadana
de los obreros, de los campesinos y su derecho a organizarse a nivel de partidos y sindicatos. As es que la hiptesis sera: si durante la transicin y la
instauracin todas las fuerzas polticas han aceptado la participacin de
masas y la organizacin y representacin poltica y sindical de las clases inferiores, la consolidacin es ms probable. Este es, por ejemplo, todava un
problema sin resolver en algunos pases latinoamericanos, para los que es
importante la distincin, dentro del proceso de transicin-instauracin, entre
liberalizacin y democratizacin; distincin, por otra parte, ya recordada al
principio de este artculo. El intento de consolidacin de un rgimen en el
que se haya producido el primer fenmeno plantea problemas muy diferentes
de los de la democratizacin, es decir, de la instauracin de la democracia
y de su consolidacin. Es til aadir que, en algunos pases de esa zona, la
larga crisis del rgimen oligrquico an no ha sido sustituida completamente
por una estabilizacin-aceptacin de la poltica de masa. El tema central, de
hecho, a este respecto, se refiere ms an a la legitimacin de un determinado rgimen democrtico, a la aceptacin por parte de todas las fuerzas polticas, y tambin de los grupos sociales dominantes econmicamente, de la
poltica de masa en s, con lo que ello implica. En este sentido, existe tambin un elemento que se refiere a tradiciones y actitudes culturales, cualquiera
que sea su origen y explicacin, que no hay que descuidar. En cambio, no
se puede sostener lo contrario, o sea, la necesidad de que se acepte una poltica de masa por parte de las clases inferiores y de sus expresiones polticas,
ms o menos claras, por la sencilla razn de que esa dimensin es condicin
necesaria para la existencia de esas fuerzas polticas.
En segundo lugar, un alto grado de implicacin y movilizacin de masa durante la transicin y/o la instauracin contribuye beneficiosamente a reforzar
las posibilidades de consolidacin (a travs de partidos) por tres motivos diferentes y relacionados entre s. Primero, una legitimidad amplia y general
para el rgimen ser ms fcil de crear si se basa sobre una experiencia colectiva de participacin activa de la sociedad civil en la fundacin de ese rgimen.
En este caso, de hecho habr una especie de memoria colectiva fijada de in-
46
mediato precisamente por aquella experiencia comn que les implic, que
llevar a compartir por lo menos algunos valores, principios, smbolos generales, que se colocarn como base y justificacin de ese determinado rgimen
democrtico. Despus, desde el momento en que no puedan mantenerse ya
altos niveles de participacin muy a largo plazo en situaciones democrticas,
probablemente seguir una fase de pasividad y distancia que tambin servir
para los fines de la consolidacin en cuanto es probable que coincida con las
desilusiones provocadas por las grandes expectativas existentes antes y que
el nuevo rgimen no est en condiciones de mantener. En este sentido, la
probable y potencial formacin de una oposicin al rgimen estar limitada
en su traduccin prctica por el reflujo de participacin que sigue a la fase
movilizadora. De todos modos tercer aspecto, la situacin inicial, de
amplia participacin sin duda, ha llevado en un segundo momento inmediato,
si no inicial, a la formacin de las identificaciones de partido y, en este sentido, ha ayudado a la formacin de partidos ms fuertes y presentes en la
sociedad.
As, pues, una triple ventaja para centrar el objetivo de la consolidacin,
desde el punto de vista de la legitimidad y del papel de los partidos. Pero
en el caso de que no se den ni la movilizacin ni la participacin, qu sucede? Simplemente vienen a faltar aquellas ventajas: est claro que la consolidacin no se obstaculiza del todo, ni desde el aspecto de la legitimidad ni
del de la formacin de los partidos, ni tan siquiera de otros. As, una transicin y una instauracin sin participacin de masa podran ofrecer otras ventajas que, si se aprovechan adecuadamente, y en presencia de otras condiciones, permitiran del mismo modo la consecucin del objetivo principal. De
hecho, si el cambio de rgimen se da sin movilizaciones, entonces se tratar
probablemente de un cambio gradual, convenido, dirigido desde arriba por las
mismas fuerzas en el poder en el rgimen autoritario. Independientemente
del juicio poltico que se pueda hacer de tal cambio, y queda pendiente la
necesidad de un retorno de los militares a los cuarteles, un cambio perfectamente continuo y sin rupturas reales con el pasado, tendra la ventaja
de una transferencia de legitimidad no traumtica al nuevo rgimen por parte
de los aparatos burocrticos, incluidos los militares. En cualquier caso, debera
configurarse un sistema poltico en el que los partidos y sindicatos obreros
en su conjunto sean menos fuertes y bsicos para aquella democracia y en
el que, a la vez, otros grupos de intereses organizados hubiesen aceptado,
ya desde el principio, las reglas del compromiso democrtico. En este sentido,
sera positiva la existencia de un condicionamiento en sentido democrtico
desde el exterior, por parte de actores internacionales, con respecto a los
anteriores gobernantes autoritarios y de las expresiones polticas de aquellos
grupos sociales dominantes que anteriormente han apoyado la solucin autoritaria.
47
LEONARDO
MORLINO
El anlisis y las hiptesis expuestos hasta aqu hacen indispensable plantear una cuestin general: respecto al grado de continuidad del cambio de
rgimen, es decir, en relacin a las modalidades de la transicin gradual, pacfica y convenida, o bien clara, violenta y con la victoria de las oposiciones
al autoritarismo, cul de las dos soluciones parece la mejor para lograr los
fines de la consolidacin? Simplificando la pregunta, con dos expresiones
acuadas y repetidas en estos aos en pases que han experimentado cambios de
rgimen, una transicin a travs de una reforma pactada, que ve desempear
un papel crucial a las mismas lites del antiguo rgimen, resulta al final ms
ventajosa que una ruptura pilotada por una oposicin victoriosa? Pese a la
evidente simplificacin frente a una realidad tan compleja y a menudo intermedia entre uno y otro polo, creo que, a pesar de sus costes, la ruptura es
mejor base para la consolidacin. Por qu?
Si se tiene en cuenta la experiencia histrica de los pases europeos como
Austria, Alemania e Italia tras la segunda guerra mundial, es ms simple
contestar a ese interrogante. Ante todo, los protagonistas de la instauracin
son lites, en gran parte nuevas, para las que se crea inmediatamente un
inters en el mantenimiento del nuevo rgimen democrtico; lites que han
estado en la oposicin, incluso en el exilio o la crcel, durante el perodo
autoritario, para las que el tipo de rgimen vigente es completamente diferente. Adems, la derrota definitiva de la opcin autoritaria en los casos europeos citados, inmediatamente despus de la derrota en la guerra, en otros por
otras quiebras que no podemos indagar ahora en detalle 29 puede impulsar a
los mismos grupos sociales, que inicialmente haban apoyado la opcin autoritaria o totalitaria, a buscar y encontrar expresin poltica en el contexto democrtico, aceptando las nuevas reglas del compromiso democrtico: para ellos, que
pueden sentir como propia la derrota, la solucin democrtica es la nica
posible, y se convierte as en la mejor. De hecho, ofrece inmediatamente la
posibilidad de organizarse y hacer valer los propios recursos en el nuevo orden poltico. En tercer lugar, puesto que normalmente la ruptura va acompaada de participacin y movilizaciones, estn las otras ventajas que hemos
sealado antes. Por ltimo, todas estas lites, polticas y econmicas, tienen
presente el valor en s del acuerdo, de la acomodacin, del compromiso, por
las experiencias anteriores que han vivido directamente.
\JK otta alternativa, el cambio mediante reforma, tiene las caractersticas
y las ventajas consideradas antes, pero tambin tiene un inconveniente claro:
si las mismas lites civiles pueden permanecer en el poder, sea cual sea el
ordenamiento poltico, entonces ese orden en s se convierte en algo relativamente poco importante. Su adhesin a las reglas democrticas puede tener un
carcter de provisionalidad, condicionada incluso a la posibilidad de transfor29
Para el anlisis de las crisis autoritarias remito a MORUNO, Democratic Establishments, cit.
48
49
LEONARDO
MORLINO
50
51
LEONARDO MORUNO
52
53
LEONARDO MORUNO
54
55
LEONARDO MORUNO
56
57
LEONARDO
MORLINO
58
o bien puede dejar otra herencia, sobre todo si se contempla junto a una posible experiencia democrtica an anterior. Desde esta perspectiva, en primer
lugar, propondra la siguiente hiptesis: aun en presencia de una experiencia
anterior, ms o menos importante, de poltica democrtica de masas, si el rgimen autoritario, por su duracin, por las polticas de movilizacin que llev
a cabo, por el grado de coercin al que recurri, consigui destruir las anteriores identidades polticas y sociales, y si, al mismo tiempo, adems, hubo
profundas transformaciones socioeconmicas que han contribuido igualmentte
a esa destruccin, entonces el nuevo rgimen se encuentra frente a un vaco
poltico y la disgregacin social. En determinadas situaciones ideolgicas, y
bajo un impulso de reaccin de la sociedad civil, ese vaco y esa disgregacin
podran llenarse y superarse por nuevos partidos y/o asociaciones de intereses,
facilitando una consolidacin sobre bases polticas y sociales completamente
nuevas y diferentes. Se puede despus prever, donde se den el conjunto de
condiciones sealadas, una recuperacin de la sociedad civil ms lenta, pero
duradera, o bien partidos impuestos ms fcilmente a la sociedad por lites
polticas activas. El caso en el que se puede pensar al describir este escenario
es el de Alemania occidental. Pero tambin conviene recordar que la socialdemocracia alemana tiene su antecedente en el partido weimariano, y lo mismo
ocurre con los partidos de base religiosa que pueden hacer referencia al
Zentrum prenazi. En otras palabras, sern normales los intentos de volver a
dar vida a las viejas siglas y simbologas, aunque sobre bases nuevas 39.
Intentemos, sin embargo, pensar en la hiptesis contraria: limitada existencia de experiencias democrticas de masas anteriores, rgimen autoritario
o incluso militar que no incide sobre las reducidas fidelidades preexistentes, sino que sencillamente despolitiza, controla y reprime moderadamente.
Con la instauracin renacen los viejos partidos o grupos, en buena medida
oligrquicos. Pero a menos que los gobernantes autoritarios no se hayan deslegitimizado por una desastrosa gestin econmica o razones parecidas, no es
sta precisamente la situacin ms favorable a la consolidacin. De hecho,
mas bien produce un crculo vicioso de poca significacin de las instituciones
polticas, indiferencia hacia las estructuras democrticas, que, sin duda, no
favorece a la democracia.
Si se piensa, en especial, en el rea latinoamericana, marcada precisamente
por esa adicidad m que ve cmo regmenes militares suceden a democracias
inestables, se nos recuerda de modo ms explcito otro aspecto que se refiere
a las tradiciones polticas anteriores. Se advierte cmo en sociedades tradicionales y ordenamientos polticos dominados por lites hay una oposicin casi
natural al surgimiento de los partidos o al reconocimiento de ciudadana y
39
Esta hiptesis tambin es til para entender qu consolidacin se produce (o puede
producirse). Vase el anlisis anterior de la consolidacin a travs de partidos.
40
Este es el trmino que usa S. P. HUNTINGTON, Will More Countries Become Democratic, en Political Science Quarterly, XLIX (1984).
59
LEONARDO MORUNO
legitimidad a asociaciones de intereses; cmo las mismas estructuras burocrticas, y en especial los militares, han visto en esas organizaciones una fuente
de infeccin, corrupcin, conflicto, inestabilidad; es decir, un factor que, en
suma, impide el orden, la eficacia, la racionalidad; cmo, por ltimo, el fenmeno populista, que acepta la participacin de masas sin compartir la necesidad de organizara, se opone tambin a los partidos y, sobre todo, a su pluralidad, privilegiando la relacin directa, emotiva y simblica entre lderes y
masas41. Todos stos son tambin aspectos a superar para llevar a cabo cualquier modelo de consolidacin.
Todava se pueden proponer otros dos interesantes escenarios en relacin
con la herencia autoritaria. En presencia de una breve experiencia democrtica anterior, un posterior rgimen autoritario con fuertes polticas de movilizacin puede hacer irreversible el paso a una poltica de masas. En este sentido,
puede favorecer el arraigo de partidos de masa o de organizaciones de intereses, como los sindicatos, para los que ya no existe el problema de legitimacin como instituciones: ha sido precisamente la experiencia movilizadora,
aunque con un partido nico y organizaciones corporativas, la que llev a
cabo ese paso crucial para la consolidacin democrtica. La Italia republicana
de despus de 1945, donde adems hubo una experiencia parcial de participacin en la fase de transicin, puede ser el mejor terreno de control de esta
hiptesis.
Alternativamente, en ausencia de experiencias democrticas anteriores de
alguna importancia y en presencia de una experiencia autoritaria fuertemente
corporativa podra ser ms fcil, slo bajo este concreto punto de vista, para
las nuevas estructuras democrticas de mediacin, arraigarse en una sociedad
sin tradiciones de participacin poltica, pero s de aquiescencia al poder establecido y de encuadramiento en rganos funcionales de representacin. Aun
con todas las variables de contexto que llevara aadidas, el Portugal de despus de 1976 sera un buen caso para controlar y precisar mejor esta
hiptesis.
Si nos centramos aqu slo en las anteriores experiencias democrticas, son
necesarias otras hiptesis y observaciones. Si tal experiencia fue importante
en trminos de existencia de estructuras intermedias y prctica democrtica,
se tiene una reinstauracin, y la consolidacin que le sigue puede resultar facilitada. De hecho, ser ms rpida e inmediata la recreacin de las antiguas
alineaciones partidos-grupos o de las asociaciones de clase, sindicatos u otras
organizaciones que ya existan en el anterior perodo democrtico. Pero hay
que aadir a continuacin que ese proceso es, efectivamente, ms fcil slo
41
El populismo ha recibido enorme atencin por parte de los estudiosos de Amrica
Latina. Sobre l hay una produccin muy rica y articulada. Aqu me limito a remitir a
G. PASQUINO, Populismo, en M. CARMAGNANI (comp.), Storia delVAmerica Latina, vol. VI
de II Mondo Contemporneo, (comp. de N. TRANFAGLIA), Florencia, La Nuova Italia,
1979, y a la bibliografa que all aparece.
60
A guisa de conclusin
El objetivo principal de este trabajo era, a fin de cuentas, el de contribuir
a dar mayor peso terico a un tema que pareca carecer de l. La discusin
de la definicin, la elaboracin de los modelos y la presentacin del inventario de hiptesis han ido en esa direccin. Cualquiera que sea el resultado
alcanzado con este trabajo, me parece que haba que perseguir ese objetivo.
Por otra parte, es indudable que todava existen importantes perspectivas de
investigacin precisamente en esa direccin. No slo, pues, no se pueden establecer conclusiones, sino que es probable que una posterior investigacin
emprica sobre diferentes casos, ms esmerada y profunda, obligar a revisar,
si no a repensar por completo, muchas de las afirmaciones hechas aqu.
(Traduccin: Miguel A. Ruiz
61
DE AZA.)