PARECER N’ AGU/GV - 01/2007 Interessada: Uniao Origem: Advocacia-Geral da Unido Assunto: Denincia anénima Ementa: Proceso Administrativo fundado em deniincia andnima. Vedagio. Caracterizagao de abuso e desvio de poder. Vulnerago do art. 5°, incisos XXXIV, a, e LXIX, in fine, da Constituigdo Federal. I- Trata-se de matéria cuja discussio ja esgotou ha muito a fase de citagZo exaustiva de autores e jurisprudéncia, inclusive do Supremo Tribunal Federal, e que juntamos a este, em anexo, impondo-se agora um esforgo de assimilagdio dos ensinamentos ministrados, transcendendo os limites académicos para considerar, de forma pritica, procedimento a ser adotado pelo Estado. - As decisdes ¢ autores em comento concordam na imprestabilidade juridica da denuncia anénima para fundamentar_um procedimento formal, mas se debatem todos no dilema relativo ao que é alegado, para que a Administragio no peque por omissio. m- Na verdade, trata-se de um falso dilema, j4 que para produzir resultados a denincia anénima nao depende de autuagio, da mesma forma que ocorre com o rumor, 0 boato ¢ o falatério, que a ninguém ocorreria tomar por termo, e que, calando no espirito de quanto deles tomam conhecimento,influenciam inevitavelmente as autoridades, repercutindo na ago fiscalizadora, permanente, do Poder Piiblico, e fazendo pairar desde logo suspeigdo sobre 0 denunciado. Iv- A dentincia anénima produz desde logo, portanto, resultados nefastos que provéem de seu conteido, independentemente de sua forma e dando identificagdo de sua autoria. v- Assim, 0 primeiro dever da Administragdo, e¢ a nosso ver, como demonstraremos, o tinico, é informar 4 parte atingida, nio como interpelago, mas para que adote as providéncias de seu interesse, inclusive investigago da autoria. VI- A jurisprudéncia referida, adotando um meio termo entre a opgio indicada, e a alternativa da apuragdo, recomenda e louva, nos casos examinados, a diserigdo e cautela das autoridades nas verificagées que entendam realizar. Vil - Cumpre-nos, portanto, tomando a questo a partir do ponto a que ja chegou, verificar 0 que significa recomendar cautela apuratéria a Administragiio Publica. VIIT- Ora, 0 inquérito administrativo, ¢ 0 Processo Administrative Disciplinar, nfo admitem adjetivos nem advérbios, pois nfo ha inquérito ou processo cauteloso ou rigoroso, nem como proceder cautelosa ou rigorosamente, da mesma forma que a Lei no se aplica moderada ou rigorosamente, apenas se aplica, Ix- Existem no 4mbito administrativo apenas inquérito e processo, four court, com todas as implicagdes ¢ conseqiiéncias, que perduram no tempo aindaque a0 final julgados improcedentes ou nulos, realizando 0 temor contido na adverténcia dos franceses, “caluniai, caluniai, sempre ficard alguma coisa...” x- Nao havendo como apurar cautelosamente, resulta temerario encampar a Administragdo, sob a forma de apuragao de oficio, deniincia & qual falta a identificagdo de autoria e sobre cujo contetido o Poder Piblico nada sabe além da iniciativa apécrifa, invertendo o principio do in dubio pro reo ¢ da presungdo constitucional de inocéncia (C-F., art. 5°, LVI). XI- ‘A Administragiio Publica, regida pelos principios contidos no art. 37 da Constituigo Federal, concernentes a moralidade, legalidade, impessoalidade e publicidade, nao pode acolher uma iniciativa incompativel com a Constituigao — que veda o anonimato (art. 5°, IV) — e que se choca frontalmente com a legalidade, a moralidade a transparéncia, para fundamentar uma apuragao formal, que se tornaria eivada de nulidade, por abuso e desvio de poder, vulnerando o art. 5°, incisos XXXIV, a, e LXIX, in fine, da Constituigao Federal, pois a finalidade da regra de competéncia é garantir a legalidade e no prestigiar a imoralidade em detrimento da presuncio constitucional de inocéncia (C.F., art. 5°, LVI). xiI- ‘A denincia anénima transmitida por qualquer meio, inclusive eletronico, reduz-se a categoria inferior & prova obtida por meios ilicitos — ja que nem prova é — como a gravagio obtida de forma ilegal, ou qualquer procedimento do género, que sequer podem ser considerados no proceso judicial ou administrativo (C-F., art. 5°, LVI) XIM- A administrago tem portanto 0 dever observar esse procedimento, nfo considerando a demincia ilegal ¢ inconstitucional, a qual no pode dar seguimento ou conseqiiéncia.XIV- _ A cautela que se recomenda @ Administrago ha de ser entendida como o dever de nao estimular o denuncismo, que abriga a injtiria, a calinia ¢ a difamag3o, sendo que constitui ilicito penal encorajar a pritica de qualquer crime, xV- Em épocas anteriores, aqui ¢ alhures, 0 procedimento que aqui se impugna resultou no macartismo ¢ no Servigo Nacional de Informagdes, cujo poderio se construiu aos poucos, encorajando, de degrau em degrau, procedimentos que tiveram sua expressiio maior € mais monstruosa na denominada Geheim State Polizei, cujas letras iniciais formam a sigla temivel que & uma adverténcia permanente no sentido de se preservar a clareza dos procedimentos, em beneficio da legalidade e da democracia. XVI- Em face da auréola indevida que j4 parece cercar as denuncias € os denunciantes, cumpre acusar, isto sim, que a motivagao da dentincia nada tem a ver com 0 interesse publico, mas com o interesse pessoal do denunciante em prejudicar o denunciado, quase sempre em posigiio mais destacada que a sua, € muitas vezes com 0 intuito de impedir nova e iminente ascensdo, com o que fica claro que 0 aparelho estatal no pode ser posto a servigo de interesses pessoais envolvidos em disputas rasteiras. XVII- Toda a Constituig&o Federal busca a grandeza nacional. E é exatamente disso que aqui se trata, de uma opedo entre a grandeza e a mesquinharia, representada esta por procedimento ilegal e inconstitucional. XVII - O eventual processo apuratério de dentincia anénima frustra ainda os princfpios da ampla defesa e do contraditério (C-F., art. 5°, LV), pois ainda que setratem de supostos fatos, os fatos, como os homens, s&éo os fatos e suas circunstincias, que nao se podem aclarar com precis%io sem conhecimento da sua autoria e motivagdo. XIX- —Acrescente-se que © desconhecimento da autoria impede a parte atingida de adotar os procedimentos penais e civeis contra o verdadeiro responsavel pela denincia, em intoleravel impunidade, ao mesmo passo em que, encampada pelo Estado, expde o mesmo e seus agentes a processo por dano moral (CF,, art. 5°, V, e 37, pardg. 6°) j4 que no hi dever ou poder legal de apurar a partir de uma ilegalidade, ao contrario, ha impedimento incontorndvel. XX detrimento de pessoa protegida como todas pela presungdo constitucional de Nao se pode beneficiar uma ilegalidade, de iniciativa apécrifa, em inocéncia e contra quem nada consta além da demincia anénima. XXI- —_O devido processo legal, due process od law (C.F., att. 5°, LIV), 0 processo administrative, nao podem ter como fundamento uma ilegalidade, também inconstitucional, o que contraria o principio constitucional da razoabilidade, a ser observada tanto pelas leis como pelos atos de que resulta sua aplicagio, conforme leciona Alexandre de Morais, in Constituigéo do Brasil Interpretada, Ed. Atlas, 3* edigdo, 2003, pags. 2330 e 2331: “Possibilidade de controle de constitucionalidade de lei ou ato normativo incompativel com 0 principio da razoabilidade, em virtude de flagrante desrespeito ao art. S*, LIV, da Constituicdo Federal: “A jurisprudéncia constitucional do Supremo Tribunal Federal jé assentou o entendimento de que transgride o principio do devido processo legal (CF, art. 5°, LIV), analisado este na perspectiva de sua projecdo material (substantive due process of law) a regra legal que veicula, em seu conteiido, preserigiio normativa qualificada pela nota da irrazoabilidade, Coloca-se em evidéncia, neste ponto, 0 tema concernente ao principio da proporcionalidade, que se qualifica - enquanto coeficiente de \/aferigéo da razoabilidade dos atos estatais — como postulado basico de contengio dos excessos do Poder Piiblico. Essa é razdo pela qual a doutrina, apés destacar a ampla incidéncia desse postulado sobre os miiltiplos aspectos em que se desenvolve a atuacao do estado — inclusive sobre a atividade estatal de producdo normativa — adverte que o principio da proporcionalidade, essencial @ racionalidade do Estado Democrdtico de Direito e imprescindivel & tutela mesma das liberdades fundamentais, proibe o excesso e veda o arbitrio do Poder, extraindo a sua justificag&o dogmdtica de diversas cléusulas constitucionais, notadamente daquela que veicula, em sua dimenso substantiva ou material, a garantia do due process of law. Como precedentemente enfatizado, 0 principio da proporcionalidade visa a inibir e a neutralizar 0 abuso do Poder Piiblico no exercicio das funcdes que the sdo inerentes, notadamente no desempenho da atividade de cardter legislative, Dentro dessa perspectiva, 0 postulado em questiio, enquanto categoria fundamental de limitagiio dos excessos emanados do Estado, atua como verdadeiro parametro de afericéo da prépria constitucionalidade material dos atos estatais” (STF — Pleno — Adin n° 1.753- S/DF ~ Medida liminar — Rel. Min, Celso de Mello — Presidente, Didrio da Justiea, Seedo I, 4 fev.1988, capa).” XXxil- Essa inobservancia do prineipio constitucional de razoabilidade reforga a caracterizagao do abuso e desvio de poder, j4 que nao pode a autoridade ir além de sua competéncia ou desviar-se da finalidade da regra de competéncia, que é prestigiar a legalidade, e nfo a ilegalidade, o que vulnera 0 art. 5°, incisos XXXIV, a, e LXIX, in fine, da Constituigio Federal. XXII - Relevante assinalar, depois de ter destacado 0 caréter dos denunciantes anénimos e as circunstancias das demincias que produzem, que a demineia licita e procedente pode ter sua autoria perfeitamente protegida pelo sigilo, que s6 no atende aos que precisam do anonimato porque no tém como sustentar suas aleivosias. XXIV- Isto posto, concluimos que o dever do Estado nao é com a ilegalidade que abriga a calinia, a injiria e a difamago, mas com a presungdo constitucional de inocéncia, com o devido processo legal, com a ampla defesa e contraditério, com a moralidade, legalidade, transparéncia e impessoalidade da administragio, com a responsabilidade civel ¢ penal — no com a impunidade — sem 0 que sevulneraria © principio constitucional da razoabilidade, incidindo-se em abuso ¢ desvio de poder (Constituigdo Federal, art. 5°, incisos XXXIV, a, € LXIX, in fine), como ja salientamos em livro a respeito da matéria (Desvio de Poder, Galba Velloso, Ed. Malheiros, Séo Paulo, 2007), na mesma linha de todos os outros autores nacionais. XXV- Em conseqiiéncia, 0 interesse da Sociedade ¢ 0 dever da ‘Administragao Piblica em face da denincia anénima, que por si sé ¢ sem autuagio j& produz nefastos e permanentes resultados, € remeter o original a parte interessada, para as providéncias que entender de direito, inclusive apuragao da autoria, sendo que os processos porventura j4 iniciados devem ser declarados mulos, e desfeitos, pelos fundamentos expostos, adotando-se 0 mesmo procedimento de remessa, 4 parte interessada, do original da deniincia, se dela ainda nao tiver conhecimento. B o que nos parece, s.mj. Brasilia, 20 de novembro de 2007. Soe ee a / GALBA VELLOSO Consultor da UnidoDespacho do Consultor-Geral da Unido n* 396/207. PROCESSO N." 00406.001054/2007-12 INTERESSADO: CGAU ASSUNTO: Dendncia de supostas irregularidades na Secretaria-Geral da AGU Sr. Advogado-Geral da Unido, 1. Os autos do processo em epigrafe me foram encaminhados no dia de ontem, 22.11.2007, para que fosse apreciada manifestagio do Consultor da Unido, Dr. Galba Velloso, exarada por intermédio do PARECER N° AGU/GV — 01/2007, as fs. 2. Mencionado Parecer analisa, em tese, questo controversa no ambito do Direito Constitucional, Administrativo ¢ Penal, qual seja, a possibilidade de Produgdio de efeitos juridicos a partir de “dendincia andnima” 3. O presente despacho, em atengfo a solicitag#o do Sr. Advogado-Geral da Unido, trataré:exclusivamente dos aspectos conceituais e constitucionais da ‘matéria, posto que 0 caso concreto tretado nos autos vem sendo apreciado pela Corregedoria-Geral da Advocacia da Unido e pela Secretaria-Geral da AGU, desde fevereiro de 2003, 4. A controvérsia mencionada no se limita ao campo da doutrina ja tendo, inclusive, alcangado o Plendrio do Supremo Tribunal Federal, guardiéo da Constituigao Federal. 5. Caso paradigmatico em que a controvérsia constitucional aqui mencionada foi tratada com profuundidade € o Inquerito n° 1.957-7, origindrio do Parand, Julgado pelo Pleno em 11.11.2005. 6, Neste julgamento, em que diversas violagSes a Lei de licitagdes foram imputadas a extenso rol de agentes piiblicos, a questo da possibilidade de produgdo de efeitos juridicos de dentincia andnima foi colocada como questo de ordem a Corte pelo eminente Ministro Marco Aurélio, 7. Para S* Exceléncia, a Constituigdo brasileira repugna o anonimato, ex vi do 1 disposto no inciso IV, in fine, do art. 5°, pelo fito de, no caso de a denincia ser falsa, nfo ter o denunciado a quem responsabilizar civil ou penalment8. Essa linha hermenéutica foi seguida pelo Ministro Cezar Peluso, para quem a dentincia andnima é um desvalor constitucional e, portanto, no pode der censejo A produgtio de qualquer efeito juridico. 9. De outro lado, o Ministro Carlos Britto, apoiado pelos Ministros Sepiilveda Pertence, pelo Presidente & época, Nelson Jobim, ¢ pelo Relator, Ministro Carlos Velloso, entendiam que mesmo a deniincia an6nima seria capaz de produzir efeitos juridicos se houvesse verossimilhanga nos fatos relatados e ‘ue, a partir dela, pudesse ser tilhada linha de investigagtio capaz. de aferir « veracidade do alegado, 10. 0 Ministro Celso de Mello, em seu voto, denso e consistente, entremeado de citagdes doutrinérias no campo do Direito Administrativo e Penal, pétrio estrangeiro, bem sintetizou a polémica. 11, Ha, embutida nessa controvérsia, aparente colis8io de preceitos fundamentais que de um lado dizem com a necessidade de preservago da intimidade das pessoas ¢ do dircito a reparagto contra infundada e injusta imputagdo, e de outro, o dever do Estado de promover a averiguago que tenha como objetivo preservar o patriménio piblico, a saiide piblica, a vida de seus cidadios, bem ‘como outros direitos constitucionalmente tutelados. 12. Aponta S* Exceléncia, com precisto, que a solugdo para esse suposto contflito ha de ser buscada a partir da adogdo, no caso concreto, do principio da Proporcionalidade, em que as circunstincias objetivas que envolvem 0 caso sejam ponderadas para que, de um lado, se for 0 caso, se rechace de plano documento imprestavel, impregnado de aleivosias, rancores ¢ ressentimentos, ‘mormente contra autoridades piiblicas que, no seu mister cotidiano, tomam decisdes que sempre desagradam alguém ou grupo social. 13. De outro lado, se a dentincia andnima trouxer relevantes e verossimilhantes informagées para preservar a vida de pessoas ameagadas, impedir violagbes raves saiide pablica ou proteger o patrimdnio piblico contra préticas que tenham © potencial de dilapidé-lo, deve ser conferida conseqUéncia & deniincia e averiguagées preliminares ho de ser instauradas, 14..Nao serd, nessa hipstese, a denincia andnima o fim da investigacio, mas inicio, precério, que deve ser cercado de todas as cautelas possiveis para que, ‘no caso de falsidade, nflo produza danos irrepardveis & dignidade e a honra subjetiva ¢ objetiva de qualquer um. 15. No me parece haver, Sr. Advogado-Geral, como adotar posigo aprioristica ‘numa ou noutra diregéo, *16.Cabe ao agente ptiblico, no exereicio de suas atribuigdes, temperar os clementos de decistio postos a sua disposigdo para que forme sua convicgto. sobre 0 caso concreto,17. Néo se trata, pois, de refutar peremptoriamente toda e qualquer dentincia em prol da intimidade, da vida privada, da honra e da imagem das pessoas, visto que, em dadas circunstincias, valores maiores podem estar se levantando como a vida, a sate, a paz social, a moralidade administrativa, o interesse ¢ © pattiménio piblicos. 18, Registre-se que, nessas hipéteses, A denincia andnima nflo seré conferido valor absoluto e definitivo, Tratar-se-4, caso assim entenda 0 agente piiblico responsivel pela averiguagio, de mero indicio, inicio de investigagio a ser confirmado por provas com maior densidade e robustez. 19, Bssas, Sr. Advogado-Geral da Unio, so as reflexes, em tese, fundadas em ‘manifestago paradigmética da Suprema Corte, que trago & polémica questdo posta & andlise, que demonstram a minha parcial divergéncia com o douto Consultor da Unio, subscritor do parecer, pois, diferentemente do que assevera, em alguns casos a demincia andnima pode ser o trago inicial que conduza ao desmonte de graves violag6es. 20. Valho-me, por'fim, das conclusdes do voto do Ministro Celso de Mello, langadas as fls. 278 € 279 do acérdio supracitado que justificam a rejeigto & questo de ordem posta pelo Ministro Marco Aurélio que visava afastar qualquer averiguagto fundada em carta anénima, verbis: Bacerro o meu voto, Senhor Presidente. #, ao tazé-lo, ontadaa as seguintes conclusbes: (a) os esorites anénimos nfo podem justificar, 6 Por si, desde que isoladamente considerados, a imediata instaurago da “persecutio criminis’, eis que pecas apécrifas nfo podem ser incorporadas, formalmente, ao Proceso, salvo quando tais documentos forem produzidos pelo acusado, ou, ainda, quando constituirem, eles Préprios, © corpo de delito (como sucede com bilhetes de resgate no delito de extorso mediante seqdestro, ou como ocozze com cartas que evidencien a pratica de crimes contra a honra, ou que corporifiquem o delito de ameaca ou que materializem o “crimen falei", p. ex.) 7 {b) mada impede, contido, que © Poder Piblico, provocads por delagio anénima ("disque-dentincia", P. ex.), adote medidas informais destinadas a apurar, previamente, em averiguago sunéria, “com prudéncia © discriedo", a possivel ocorréncia de eventual situago de ilicitude penal, desde que o faga com o objetivo de conferir a verossimilhanca dos fatos nela denunciados, em ordem @ promover, entio, em caso pogitivo, a formal instauragio da “persecutio criminis", mantendo-se, assim, ‘completa deavinculagio di Procedimento tatel em relagio as pecas apécritas; e(oe) 0 Xinistério Piblico, de outro lado, independentenente da prévia instauracio de inguérito policial, também pode formar a sua “opinio delicti" con | ‘apoio em outros elementos de convicco que evidencien a materialidade do fato delituoso e a existéncia de indicios suficientes de sua autoria, desde que os dad | informativos que dio suporte a acusacio penal nio tenham,. como Gnico fundamento causal, documentos ow | escritos anéninos. Sendo assim, @ consideradas as razées expostas, peco vénia, Senhor Presidente, para acompanhar 0 douto voto proferido pelo eminente Relator, rejeitando, em consegiéacia, a questio de ordem ora sob exame desta Suprema Corte. £0 mou-voto. A sua superior consideragaio, ORDespacho do Advogado-Geral da Unio Aprovo os termos do Despacho do Consultor-Geral da Unitlo n° 396/2007, acrescentando as seguintes consideragdes, que passam a ser as conclusdes sobie o tema analisado, todas elas no sentido do decidido pelo STF sobre a matéria: ) Nenhuma dentincia ou escrito anénimo pode justificar, desde que isoladamente, « imediata apuragdo por parte da autoridade piblica em processo ou procedimento formal: ~_b) Deniincias apécrifas no podem ser incorporadas formalmente a0 processo. S6 os eseritos produzidos pelo préprio acusado ou a ele imputados, ou que sejam eles proprios 0 corpo de delito, podem ser juntados ao proceso; ©) © Poder Pablico, provocado por delacdo enénima (disque-denincie, por exemplo), pode adotar medidas sumérias de verificagdo, com prudéncia e discrigao, sem formagao de processo ou procedimento, destinadas a conferir a plausibilidade dos fates nela denunciados. Acaso encontrados elementos de verossimilhanga, poder o Poder Piblico formalizat a abertura do processo ou procedimento eabivel, desde que mantendo completa desvinculagao desse procedimento estatal em relagto a peca apécrifa, ou seja, desde que baseado nos elementos verificados pela acio preliminar do préprio Estado; @) Cumpre ignorar de imediato aquelas dentincias anénimas que desejam apenas alaear, por ressentimento ou mé-fE, os desafetos, colegas ou superiores, bem como aquelas notoriamente de cardter calunioso, difamatério e injurioso. ©) Em conelusto, nenhum proceso ou procedimento formal do Poder Piiblico pode set instaurado tendo como fimdamento causal documentos ou escritos anénimos, sendo vedada sua juntada aos autos. Comunique-se “as Consultorias Juridicas dos Ministérios © demais orgiios governamentais ¢ 4 Controladoria-Geral da Unio, Brasilia, Jf de novembso de 2007