50 Municipios

DESARROLLO
INDGENA
EN 50 MUNICIPIOS
AGOSTO DE 2005
NDICE
Presentacin
1. Objetivos
1.1. Objetivos especficos

2. Dnde estamos?
2.1. Los pueblos indgenas
2.2. Indicadores sociodemogrficos
2.3. Presupuesto, programas y acciones de la
Administracin Pblica Federal
2.4. Formas y aspiraciones de desarrollo de los
pueblos indgenas
3. Qu nos proponemos hacer?
3.1. Potencial de cobertura de los programas de la
Administracin Pblica Federal
3.2. Requerimientos regionales
3.3. Consulta a la poblacin indgena para su
anuencia a la accin institucional
4. Cmo lo vamos a lograr?
4.1. Retos
4.2. Acciones de la Administracin Pblica Federal y
mecanismos de coordinacin interinstitucional
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DESARROLLO INDGENA EN 50 MUNICIPIOS
Presentacin
Las acciones que esta administracin ha emprendido para la superacin de la pobreza y la
marginacin han sido mltiples y destacadas. Sin embargo, resolver cabalmente los rezagos
es una tarea de aos e implica esfuerzos mltiples y consistentes, tanto de las instituciones
de gobierno en sus tres rdenes como de la sociedad.
En algunas regiones y municipios del pas, los rezagos alcanzan mayor profundidad. A travs
del ndice de Desarrollo Humano es posible identificar las expresiones ms severas de la
falta de oportunidades de desarrollo. En estos municipios es escasa la posibilidad de tener
una vida larga y saludable, un avance educativo y opciones de ingreso.
Por tanto, el titular del Ejecutivo Federal ha instruido a las instituciones federales a
instrumentar una estrategia que intensifique sus acciones en los 50 municipios del pas con
menor desarrollo humano, todos ellos municipios indgenas y en el conjunto de los cuales el
92 por ciento de su poblacin es indgena. El diagnstico de estos municipios y las estrategias
para profundizar el esfuerzo se presentan en este documento.
La estrategia emergente ha sido elaborada por el Ejecutivo Federal como una respuesta para
dar una atencin articulada e integral a los 50 municipios con menor ndice de desarrollo
humano. Esta medicin incluye variables sociales y econmicas y se aplica en todo el mundo,
a travs de las oficinas del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
El ndice de Desarrollo Humano Municipal se integra por tres componentes:
Una vida larga y saludable, medida por el ndice de sobrevivencia
infantil
Educacin, medida por la tasa de alfabetizacin de adultos mayores de
15 aos (con una ponderacin de dos tercios) y por la tasa de asistencia
escolar de 6 a 24 aos
Un nivel de vida decoroso, medido por una estimacin del ingreso a
partir del consumo
Respecto de los 50 municipios con el IDH ms bajo en el pas, en 36 casos el componente
de ingresos fue el determinante para el bajo resultado del ndice, y en los 14 restantes fue la
educacin.
1. Objetivos
El objetivo de la estrategia es intensificar las acciones de gobierno para mejorar la calidad
de vida de la poblacin de los 50 municipios con mayores rezagos en desarrollo humano,
mediante una colaboracin integral entre las instituciones federales y de coordinacin con
siete entidades federativas y cincuenta municipios.
1.1. Objetivos Especficos
1. Ampliar la cobertura de los programas federales en un marco de respeto a las culturas
indgenas.
2. Fortalecer la coordinacin de esfuerzos con los niveles de gobierno estatal y
municipal.
3. Impulsar una estrategia intensiva de proyectos productivos agropecuarios, forestales y
artesanales, entre otras iniciativas, y apoyar la comercializacin de los productos.
4. Incidir en la calidad de la vivienda.
5. Impulsar la alfabetizacin, la asistencia escolar, la calidad educativa y la capacitacin
extraescolar.
6. Ampliar los servicios de salud y nutricin.
7. Impulsar con mayor intensidad la construccin de infraestructura bsica: redes de
agua potable, electrificacin y carreteras y caminos.
2. Dnde estamos?

Los 50 municipios con el ndice de desarrollo humano ms bajo en Mxico tienen una
poblacin conjunta de 592 447 habitantes, de los cuales 92.4 por ciento son indgenas
pertenecientes a 16 pueblos: amuzgo, cora, chatino, huichol, mazateco, mixe, mixteco,
nahua, otom, tepehuano, tlapaneco, totonaca, triqui, tzeltal, tzotzil y zapoteca. Estos
municipios se ubican en diez regiones indgenas de siete entidades federativas: Oaxaca,
Chiapas, Puebla, Veracruz, Guerrero, Nayarit y Durango.

Todos estos municipios se localizan en zonas montaosas y estn marcados por
su aislamiento, dispersin de su poblacin e incomunicacin; en ellos coinciden el
monolingismo, el analfabetismo, la escasez de infraestructura social y productiva, la
precariedad de los servicios, la alta conflictividad agraria y poltica y la creciente migracin
por carencias de oportunidades que inhiben las posibilidades de desarrollo local. Cada
municipio, sin embargo, cuenta con caractersticas propias, por lo que debern considerarse
sus especificidades socioculturales para desplegar la accin pblica emergente.

Un aspecto particularmente relevante es la elevada proporcin de monolingismo
en los 50 municipios, ya que concentran ms de la quinta parte del total de monolinges
del pas. La mitad de los hablantes de lenguas indgenas mayores de cinco aos no hablan
espaol, mientras que a nivel nacional los monolinges representan casi 17 por ciento.
Destacan, sobre todo, los municipios ubicados en las regiones Selva Lacandona, Altos de
Chiapas y Montaa de Guerrero, donde las proporciones de monolinges son de 71.9, 60.6
y 53.8 por ciento, respectivamente.
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2.1. Los pueblos indgenas

Sin duda, el gran rasgo comn de los municipios con menor ndice de desarrollo humano de
Mxico es su condicin indgena. La problemtica ms apremiante en ellos es la ausencia
de una estructura productiva slida que garantice fuentes de ingreso estables para la
poblacin.

La migracin se ha convertido en una estrategia fundamental para la subsistencia.
Los flujos migratorios adquieren un cariz distinto segn la regin de que se trate: pueden
ser temporales o permanentes, internos de cada regin, hacia otros puntos de la Repblica
Mexicana o hacia Estados Unidos; para dedicarse a labores agrcolas, o bien a actividades
tan diversas como la construccin, los servicios o el comercio ambulante.

Otro rasgo comn de estos municipios es la riqueza natural de los territorios que
habitan. Su diversidad abarca todo tipo de ecosistemas, desde el semidesierto hasta el
bosque de conferas, el bosque mesfilo y el bosque tropical o selva. Todos ellos albergan
una diversidad biolgica de gran importancia para el pas; sin embargo, en muchos casos
estos ecosistemas han sido sometidos a una explotacin intensiva o a una excesiva presin
demogrfica que los ha colocado en grave situacin de riesgo.

En la mayor parte de estos municipios prevalecen formas de gobierno que tienen su
origen en prcticas tradicionales, en muchos casos reconocidas legalmente, como en los
municipios de Oaxaca regidos por el sistema de usos y costumbres. En otros, pese a no tener
reconocimiento constitucional, las autoridades tradicionales tienen gran relevancia en los
procesos de acceso y ejercicio del poder; as como en la toma de decisiones importantes
para la poblacin del municipio.

Las ltimas dcadas han marcado otro denominador comn para la mayor parte
de los municipios con menor IDH del pas: el de una creciente conflictividad social,
que frecuentemente ha dado lugar a estallidos violentos y al desplazamiento interno de
poblaciones.

Asimismo, en todos estos municipios se observa un importante rezago en materia
de procuracin e imparticin de justicia, entre cuyas principales causas se encuentran la
inexistencia de recursos e infraestructura, las violaciones procesales sistemticas y la falta
de garantas de seguridad para las vctimas. Existe dilacin en la investigacin de los hechos
y en los procedimientos penales; en general, hay una falta de resultados en la obtencin de
justicia.
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Regin los Altos, Chiapas

Los Altos de Chiapas constituye una de las nueve regiones socioeconmicas del estado. Se
localiza en el centro del mismo y se caracteriza por su estructura montaosa, con alturas que
oscilan entre los 1 200 y los 2 400 metros sobre el nivel del mar, con amplios valles de difcil
acceso y de clima fro. Est constituida por 18 municipios, 8 de los cuales estn clasificados
entres los 50 con menor IDH en el pas.

En esta regin se observan complejas dinmicas de movimiento poblacional a las
ciudades cercanas y a otras regiones de la entidad, tanto por la presin demogrfica como
por los conflictos religiosos o militares. Est habitada por tzotziles en los municipios de
Chamula, Chenalh y Zinacantn, y en menor medida por tzeltales. Su territorio colinda al
norte con los pueblos zoque y chol, y desde este territorio se han dado los flujos migratorios
ms importantes de las dos ltimas dcadas.

La densidad de poblacin promedio en Chiapas es de 42 habitantes por kilmetro
cuadrado, mientras que en los Altos, en municipios como San Juan Chamula, llega a ms
de 392 habitantes por kilmetro cuadrado. Cabe hacer notar que, a pesar de los dinmicos
procesos de migracin temporal y permanente, la zona cuenta con los ndices ms altos
de crecimiento de poblacin, lo que ha ocasionado una pulverizacin de la tierra y un
permanente deterioro de sus recursos naturales: la tasa de deforestacin anual para la regin
fue de 1.6 por ciento anual entre 1974 y 1984 y de 2.1 por ciento entre 1984 y 1990.

La regin puede dividirse en dos reas: una de altitudes menores a 1 800 msnm, que
se distingue por tener el caf como base de su economa y por haber sido deforestada desde
hace varias dcadas, y la otra de altitudes superiores a los 1 800 msnm, caracterizada por
un paisaje de tierras agrcolas, de pastos y bosques en el que vive dispersa la poblacin
indgena.

Los Altos es una regin tradicionalmente cafetalera que se vio severamente afectada
por la crisis del mercado internacional a principios de los aos noventa, lo que provoc
el estancamiento de su produccin y el retraimiento de una de las principales fuentes de
empleo en el campo.

En cuanto a las formas de apropiacin de la tierra y los bosques en los ejidos, los datos
muestran que un tercio de ellos no tiene tierras de propiedad comn, en otro tercio dicho
tipo de tierras ocupa entre 1 y 25 por ciento de la superficie ejidal, y en el tercio restante,
entre 33 y 100 por ciento de la propiedad ejidal.

La actividad agrcola tradicional est determinada por cultivos bsicos de maz y frijol,
destinados en su mayor parte al autoconsumo. Debido a la fuerte presin demogrfica, se
han reducido los tiempos de descanso del suelo, lo que ha ocasionado bajos rendimientos.
De igual forma, las condiciones fisiogrficas de paisajes con pendientes muy altas han
favorecido la erosin de los suelos por las prcticas tradicionales de cultivo de roza, tumba
y quema.

El cultivo del maz no ha sido una alternativa para la economa de esta regin,
por lo que durante los ltimos aos las dependencias gubernamentales han introducido
nuevas actividades productivas, basadas en formas intensivas de uso del suelo, como son la
produccin de flores y hortalizas.
En las zonas donde la tierra es limitada o escasa se practica la agricultura sin rotacin de
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tierras. El principio que domina la organizacin familiar es la descendencia patrilineal,

tal como se practica en Zinacantn o Chenalh. En cambio, el patrn de residencia del
municipio de Chamula se caracteriza por ser mucho ms disperso, as como por un sistema
de parentesco bilateral con herencia muy fragmentada, en la que se dejan bienes a todos los
hijos sin importar el sexo.

En la mayora de los municipios, la tierra dej de ser un proveedor de alimentos y
la principal fuente de ingresos de la familia, de manera que los sistemas de herencia y las
relaciones familiares empezaron a sufrir modificaciones. El ejemplo ms claro es el de San
Juan Chamula, cuya dependencia econmica actual es producto del trabajo asalariado y
de la produccin y venta de artesanas, la cra de ovejas, el negocio del transporte y, en
Zinacantn, el cultivo de flores para la exportacin.

En los Altos no se han logrado estructuras organizativas amplias de productores debido
a factores como el proceso de migracin permanente, la presencia de distintas religiones y
las prcticas caciquiles sumamente arraigadas. El sistema de cargos hace que el proceso
organizativo gire alrededor del entorno familiar, sumando tradicin y religin. Sin embargo,
dicha organizacin tiene que convivir con el ayuntamiento constitucional, lo que provoca
constantes choques entre una y otra instancias.

Los principales procesos de organizacin social en esta zona tienen su origen en las
expulsiones que sufren grupos que se haban convertido a diferentes religiones protestantes.
Este proceso se radicaliz en San Juan Chamula hace aproximadamente 30 aos, cuando
comenzaron las expulsiones masivas de grupos que no aceptaban los mecanismos de control
establecidos por los caciques locales, obligando a los expulsados a ubicarse en la periferia
de la ciudad de San Cristbal. La mayora son de San Juan Chamula, pero tambin de
Zinacantn, Tenejapa, Chalchihuitn y Mitontic.

Las expulsiones de poblacin indgena en Chenalh datan de 1974 y, de acuerdo con
los informes de la Comisin Nacional de Derechos Humanos, se estima que para 1994 haba
entre 15 mil y 30 mil indgenas tzotziles y tzeltales expulsados de su comunidad.

En enero de 1994, a pesar de que el levantamiento zapatista arranca en la Selva y la
Caada con tzeltales, muchas de sus filas estaban engrosadas por indgenas de la regin de
los Altos. Sin embargo, incluso antes del conflicto armado ya existan organizaciones de la
sociedad civil que enfrentaban a las autoridades locales y estatales.
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Regin de la Costa y Sierra Sur, Oaxaca

Entre los 50 municipios con el menor ndice de desarrollo humano del pas, seis se ubican en
la regin Costa y Sierra Sur de Oaxaca: San Andrs Paxtln, San Lorenzo Texmelucan, Santa
Cruz Zenzontepec y Santa Luca Miahuatln, de la Sierra Sur; y Santa Mara Temaxcaltepec
y Santo Domingo de Morelos, de la Costa de Oaxaca.

En los municipios que integran la regin Costa y Sierra Sur habitan e interactan
distintos pueblos indgenas: triqui, amuzgo, mixteco, zapoteco, zapoteco sureo, mixe,
chontal, chatino y chinanteco; tambin cuenta con presencia de poblacin afromexicana,
as como con poblacin no indgena.

Las actividades econmicas de los diferentes pueblos indgenas son desarrolladas por
las estrategias de subsistencia agrupadas en el sistema de la milpa, las cuales se combinan
con la produccin de cultivos comerciales: ajonjol, caf, caa, etctera. La venta de su
fuerza de trabajo y otras actividades productivas han sido incorporadas por las unidades
domsticas de los diferentes pueblos indgenas para acceder a los productos que requieren
del mercado. Recurren as al desarrollo de otras actividades productivas, como las artesanas,
a explotar los recursos naturales y, sobre todo, a la migracin.

Para formar parte de la comunidad, todos los adultos tienen la obligacin moral de
formar parte del poder comunal, sobre todo al asistir a las asambleas generales y al cumplir
con los servicios para los que son electos de acuerdo al sistema de cargos. En las tradiciones
culturales indgenas oaxaqueas existe la tendencia generalizada a establecer un sistema
de grados de edad. Esa posicin generacional define los distintos papeles domsticos: hijo,
hermano, padre, abuelo; pero a su vez se determina la vida poltica mediante la insercin
generacional dentro de los sistemas de cargos civiles y religiosos.
14
Regin Cuicatln-Zongolica, Oaxaca, Puebla y Veracruz

La regin Cuicatln-Zongolica incluye las subregiones cuicateca y mazateca en el estado de
Oaxaca, as como las de Tehuacn, en Puebla, y Zongolica, en Veracruz. La regin CuicatlnZongolica se caracteriza por lo accidentado de los terrenos, con pendientes pronunciadas
que forman montes escarpados y profundas caadas que abarcan desde los 100 metros de
altitud, en la zona inundada por la construccin de la presa Temascal, hasta los 3 200 msnm
en la sierra de Huautla.

En esta regin, que comprende un rea geogrfica de enorme diversidad y complejidad
y abarca porciones de tres entidades federativas, se ubican doce de los cincuenta municipios
del pas con menor ndice de desarrollo humano: 7 en Oaxaca, 1 en Puebla y 4 en Veracruz.
La poblacin indgena que habita en estos municipios est compuesta mayoritariamente por
mazatecos y nahuas: al primer grupo corresponden cerca de 35 mil personas y casi 50 mil al
segundo.

Las caractersticas climticas y del suelo permiten el cultivo de caf bajo sombra, que
predomina sobre otros cultivos. Los terrenos que se dedican a la milpa son muy reducidos y
se localizan en las partes ms elevadas. Se combina el cultivo de la milpa con la produccin
de chcharo, haba o cebada, los cuales han disminuido considerablemente en superficie
ocupada y en productividad debido a los cambios climticos, que han ocasionado la
prolongacin de la temporada de secas y, como consecuencia, la aparicin de plagas y
enfermedades. Las familias complementan sus ingresos con la cra de algunos animales en
el traspatio o con ganado menor que pastorean en los terrenos en descanso. Las familias que
viven en las comunidades ms pequeas y que se ubican de manera contigua o relativamente
cerca a las cabeceras municipales se dedican a la recoleccin de lea para la venta. La
falta de inversin en insumos y tecnologa ocasiona menores rendimientos y una altsima
dependencia a las compras de maz en grano y harina para la alimentacin.

En cuanto a la tenencia de la tierra, predominan las pequeas propiedades. En
promedio, las familias productoras-propietarias o arrendatarias trabajan una superficie de
1.5 a 2 hectreas.

La mano vuelta como forma de cooperacin contina siendo importante, pero
solamente se da para el cultivo de la milpa. En el cultivo del caf se utiliza el pago de jornales
en algunas labores, en especial en el corte.

La migracin, fenmeno caracterstico de la zona desde la dcada de los cincuenta,
el cual tuvo un incremento notable en la etapa de crisis de los precios del caf, se da
hacia centros urbanos como la ciudad de Mxico, Puebla o Tehuacn, en donde realizan
actividades tales como la albailera, el comercio ambulante y el servicio domstico.

Las autoridades tradicionales, como los consejos de ancianos, an existen en los
municipios de la mazateca alta, y se encargan de los rituales agrarios. Los curanderos que
antes tuvieron un gran poder han pasado a un segundo plano, pero su influencia a nivel
informal es importante.
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Regin Huasteca, Veracruz

La Huasteca abarca porciones significativas de tres entidades federativas: el oriente de San
Luis Potos, el norte de Veracruz y el noreste de Hidalgo. La regin est conformada por
55 municipios y en ellos habitan nahuas, teenek o huastecos, otomes, tepehuas, pames y
totonacas. Esta regin ocupa la parte conocida como Costa del Golfo del Altiplano Central.

A pesar de la unidad geogrfica e histrica que la conforma, la pertenencia a tres
entidades federativas distintas define dinmicas sociales, econmicas y polticas particulares.
La Huasteca que corresponde al estado de Veracruz constituye una de las zonas con mayor
grado de marginacin, excluida de los grandes corredores econmicos del estado. Es
precisamente en esta zona donde se encuentran los municipios de Ilamatln y Texcatepec;
en el primero la mayora de la poblacin indgena es nahua y en el segundo predomina la
poblacin otom.

Si bien es innegable la presencia de otras actividades econmicas, sobre todo de
carcter artesanal, stas aparecen siempre despus y por debajo de la agricultura. Por esta
razn, el calendario de celebraciones y ritos religiosos est profundamente apoyado en el
calendario de tareas agrcolas, en especial y de manera sagrada alrededor del maz y de los
ritos propiciatorios para el cultivo de la milpa. En general, la vida colectiva se sigue regulando
en forma recurrente por el ciclo agrcola y festivo anual.

De manera amplia, las condiciones econmicas, productivas, organizativas, de
infraestructura y de acceso a servicios permiten diferenciar claramente la Huasteca potosina
como una zona con mayor desarrollo y orientada en trminos comerciales hacia el norte
del pas, frente a la hidalguense, que articula la identidad regional, y la veracruzana, con un
mayor atraso.
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Regin Huicot, Durango y Nayarit

La regin Huicot, tambin identificada como Gran Nayar o Sierra Madre Occidental,
comprende el territorio de tres estados: Durango, Nayarit y Jalisco. Est conformada por 8
municipios, 2 de los cuales se ubican entre los 50 con menor IDH del pas. En esta regin
predomina un relieve montaoso, lo que determina una diversidad de ecosistemas. Se trata
de una regin intercultural derivada de la presencia de los pueblos tepehuano (odam), cora
(nayarite), huichol (wixaritari) y mexicanero, adems de poblacin no indgena.

Las condiciones orogrficas hacen difcil la construccin de caminos, dificultan la
comercializacin de productos locales y encarecen las mercancas que son introducidas
desde las zonas urbanas.

En esta regin la actividad econmica principal es la agricultura. El cultivo de la
parcela (coamil) tiene en promedio una extensin de 3 a 5 hectreas de monte. En esa
actividad se construyen relaciones de cooperacin que mantienen la cohesin social
y parental entre familias nucleares y extensas que habitan dispersas en un conjunto de
rancheras. La produccin en estas unidades es de autosubsistencia y los escasos excedentes
permiten adquirir otras mercancas mediante el sistema de trueque. Para complementar
sus necesidades, la gran mayora migra por lo menos una vez al ao a diferentes partes de
la Repblica (adems de las zonas urbanas y agrcolas de los propios estados, a Sinaloa,
Sonora, Baja California, entre otros) o a los Estados Unidos.

Otra actividad econmica, de menor relevancia, es la ganadera de tipo extensiva; se
aprovechan principalmente los agostaderos en las riberas de los ros y las reas deforestadas
en las zonas altas. La abundancia del recurso forestal ha atrado la atencin de compaas
madereras desde principios del siglo pasado, a partir de la cual se han abierto caminos de
acceso a las principales zonas de explotacin. Esta actividad ha rendido mnimos beneficios a
la poblacin local y contribuye, por el contrario, a la erosin de los suelos por el predominio
de terrenos inclinados. La actividad artesanal es otra actividad que permite ingresos para la
poblacin indgena.

Desde los aos sesenta del siglo XX la regin viene sufriendo una drstica transformacin.
Se reinici la evangelizacin franciscana, se increment la afiliacin protestante y el Estado
mexicano desarroll una cadena de programas de carcter econmico y educativo. La mayor
parte de las comunidades estn comunicadas por terracera. En ellas se ubican, adems
del templo y las casas del gobierno tradicional, edificios escolares, albergues, clnicas y
tiendas.

Los partidos polticos se imponen a la lgica de las autoridades locales y su presencia ha
generado algunas fricciones internas por la obtencin del poder en el manejo de los recursos
econmicos y polticos. La presencia de otros grupos religiosos ha generado una situacin
de conflictividad, sobre todo entre los huicholes de Santa Catarina Cuexcomatitln.
22
Regin Mixe, Oaxaca

La regin Mixe comprende una superficie de 6 470 kilmetros cuadrados, que constituye
el 6.8 por ciento de la superficie total del estado de Oaxaca, y est integrada por 20
municipios.

De los 50 municipios con menor ndice de desarrollo humano, dos se ubican en la
regin Mixe: Santa Mara Tepantlali y Santo Domingo Tepuxtepec. El primero se localiza en
la zona conocida como media o templada, donde predomina la produccin de maz y caf,
mientras que el segundo se localiza en la zona templada o fra, donde adems del maz
existen reas de frutales y maguey. En general la poblacin de ambos enfrenta una fuerte
crisis de su sistema productivo, debido a que no han podido integrarse ms favorablemente
a mercados regionales, sobre todo a travs de la venta de ganado, artesanas, hortalizas,
productos frutcolas y caf orgnico, como de hecho ya sucede en otros municipios de la
misma regin. A lo anterior se suma una intensa explotacin de sus recursos forestales y una
permanente escasez de agua.

Los conflictos por la demarcacin de lmites entre municipios contiguos representan
otro de los principales problemas a resolver.

En la regin Mixe la cultura resulta primordial para comprender aspectos relacionados
con la salud, la educacin y la economa. Por ejemplo, en toda la regin la lengua es un
elemento cultural de identidad fundamental que consiste en la comunicacin y difusin de
toda la cosmovisin, de las normas, los valores y la historia de lo que representa ser mixe.
Ello explica por qu en el ltimo censo se registraron 105 443 hablantes de lengua mixe,
lo que equivale a 9.4 por ciento del total de hablantes de lengua indgena del estado de
Oaxaca.

La tierra constituye un recurso importante para la identidad y organizacin de la
comunidad indgena. En el funcionamiento organizativo de los mixes, la tierra, los bosques,
los montes y los pastizales pertenecen a la comunidad como entidad colectiva y a quienes
son reconocidos y se reconocen a s mismos como miembros.

La importancia de conservar las tradiciones mixes conlleva que el sistema social
basado en los sistemas de representacin cvico-religiosos organice y lleve a cabo festejos y
celebraciones comunitarias. A travs de stos se muestra la eficacia del sistema de cargos y
se integra a los miembros jvenes que ms tarde debern ser reconocidos como ciudadanos
con plenos derechos en la localidad y el municipio.

La formacin de organizaciones sociales representa un mecanismo de cohesin entre
los pobladores, adems de que les posibilita enfrentar de forma colectiva los graves rezagos
histricamente acumulados, cuyos impactos afectan con mayor fuerza a los municipios
localizados en la zona fra o alta de la regin.
25
Regin Mixteca, Oaxaca

En la regin Mixteca de Oaxaca predomina un relieve montaoso y desigual, lo que
ocasiona una diversidad de microclimas y ecosistemas que han permitido el desarrollo de
una agricultura muy variada. Seis de los 118 municipios que la integran estn comprendidos
entre los 50 de menor IDH en el pas.

En estos municipios casi la totalidad de la poblacin es mixteca, con excepcin de
San Martn Itunyoso, donde los triquis son el pueblo mayoritario. Adems, existen hablantes
de otras lenguas: nahuas, amuzgos, chinantecas y chontales, en Coicoyn de las Flores;
zapotecas y mixes, en Santiago Amoltepec, y mazatecos y chatitos, en San Simn Zahuatln
y Santiago Ixtayutla.

La erosin de los suelos y la falta de agua, principalmente en la parte alta de la
Mixteca, han sido factores decisivos para que la agricultura no sea redituable; de hecho, su
produccin es prcticamente de autoconsumo. Esta es la situacin que viven los municipios
de Coicoyn de las Flores y San Martn Itunyoso; a pesar de ello, el sector agrcola es el ms
importante para la economa local, ya que se produce maz y frijol, bsicamente.

En los municipios de San Simn Zahuatln, Santiago Amoltepec, Santiago Ixtayutla y
Santos Reyes Yucun, las condiciones son completamente diferentes, debido a que cuentan
con el recurso del agua y adems de tierras frtiles, obteniendo mejores productos. Adems,
existen zonas con pastos adecuados para la ganadera, sobre todo en la parte de la costa.

Respecto a las artesanas, en la parte alta y baja de la Mixteca se elaboran objetos de
palma, carrizo y madera; mientras que en la costa se elaboran textiles. En Coicoyn de las
Flores se producen guitarras, violines y diversos productos tallados en madera; en San Simn
Zahuatln y Santos Reyes Yucun se elaboran sombreros, y en San Martn Itunyoso y Santiago
Ixtayutla la poblacin produce artculos textiles, como bolsas, hamacas y la vestimenta de la
localidad. Sin embargo, estas actividades son mal pagadas por los comerciantes.

Una alta proporcin de su poblacin ha migrado a distintos puntos del pas o bien
hacia los Estados Unidos. Generalmente, aquellos que emigran de zonas en donde no hay
alternativas de empleo lo hacen de manera definitiva, mientras que aquellos en cuyo lugar
de origen existen mnimas opciones de empleo lo hacen de manera temporal. El fenmeno
migratorio en la Mixteca es un problema que, por su intensidad, la distingue de otras regiones.
Las remesas se han convertido en el sostn de miles de familias indgenas mixtecas. Dichos
recursos se destinan principalmente para cubrir las necesidades de alimentacin, mejora de
vivienda, obras de infraestructura pblica y para gastos de las fiestas patronales.

En el municipio de Santos Reyes Yucun la migracin se hace presente en hombres
y mujeres, quienes emigran a Puebla, Guadalajara, Quertaro y la ciudad de Mxico; en
la mayora de los casos se emplean como peones y en el comercio informal. Mientras que
en el municipio de San Simn Zahuatln, los migrantes son incluso familias completas,
cuyos destinos son la ciudad de Mxico, Puebla, Veracruz, Cuautla, Guadalajara, San Luis
Potos, Tamaulipas y Chihuahua, migrando de dos a tres veces durante el ao; se emplean
regularmente como peones y en el comercio informal.
27
Regin Montaa de Guerrero

Entre los 50 municipios con mayor rezago en desarrollo humano del pas, 8 se ubican en la
regin de la Montaa de Guerrero: Acatepec, Alcozauca de Guerrero, Atlixtac, Copanatoyac,
Metlatnoc, Tlacoachistlahuaca, Xalpatlhuac y Xochistlahuaca. Esta regin comprende un
total de 28 municipios.

Una caracterstica relevante de estos municipios es que son espacios interculturales,
pues en sus territorios habitan distintos pueblos indgenas: mixtecos, nahuas, tlapanecos
y amuzgos. Especficamente, los mixtecos se encuentran en los municipios de Alcozauca,
Metlatnoc, Copanatoyac, Tlacoachistlahuaca, Xochistlahuaca y Xalpatlhuac; los nahuas,
en Acatepec, Alcozauca, Atlixtac, Copanatoyac y Xalpatlhuac; los tlapanecos, en Acatepec,
Atlixtac y Metlatnoc; y los amuzgos, en Tlacoachistlahuaca y Xochistlahuaca.

Entre las actividades econmicas de estos municipios destaca la agricultura para
la autosubsistencia; el maz, el frijol, la calabaza y el caf son los principales productos
agrcolas.

Como resultado del rezago econmico y social en que se encuentra actualmente la
poblacin indgena de estos municipios, se viven procesos migratorios de gran intensidad.
Los principales destinos en el pas son las zonas de desarrollo agroindustrial de entidades
como Sinaloa, Sonora, Jalisco y Baja California, donde trabajan como jornaleros agrcolas.
En este sentido, Metlatnoc es el municipio ms representativo, seguido de Alcozauca,
Atlixtac, Acatapec, Copanatoyac y Tlacoachistlahuaca.

Por lo que respecta a la migracin internacional, los principales destinos son Nueva
York, Chicago, California, Nebraska, Virginia, Arizona, Las Vegas, Queens, Washington,
Texas, Atlanta y Florida. Las remesas que envan los migrantes generalmente son utilizadas
para cubrir gastos de alimentacin, vestido, calzado, construccin de la casa, educacin y
salud, principalmente. Aunque otros gastan, en menor cantidad, en la compra de automviles
o instalacin de negocios.

Por lo que respecta a la estructura de gobierno constitucional, la autoridad en el
mbito localidad recae en el comisario municipal, que es electo en asamblea por los
habitantes; junto con l se nombra un comisario suplente, un secretario y a los integrantes
de la Polica Comunitaria. En la comisara se expresa tambin el sistema de cargos y el papel
de la asamblea como autoridad rectora de la vida comunitaria.

En los ltimos aos, estos municipios han enfrentado diversos conflictos polticos y
sociales. En general, la Montaa de Guerrero se caracteriza por tener una larga tradicin de
accin colectiva, que da lugar a la existencia de un amplio nmero de organizaciones sociales.
Algunas tienen un carcter marcadamente productivo y otras, poltico; frecuentemente ambos
tipos de procesos confluyen en movimientos sociales, lo que genera mltiples conflictos y
divisin en las comunidades indgenas. Tambin se han registrado muchas denuncias por
violacin a los derechos humanos.
32
Regin Selva Lacandona, Chiapas

La regin Selva Lacandona est situada en el sureste de la Repblica Mexicana y la conforman
16 municipios, 2 de los cuales, San Juan Cancuc y Sital, estn incluidos en el grupo de los
50 municipios con menor IDH. Las caractersticas naturales de la selva hacen que sea una
importante reguladora del clima.

Es precisamente esta riqueza natural de la regin Selva Lacandona la que ha provocado
que sea el destino de distintos intereses, tanto de carcter econmico como poltico y
migratorio, entre otros. Esto ha contribuido a que, ms all de la biodiversidad presente en la
regin, exista una gran diversidad cultural, compuesta por distintos pueblos indgenas y no
indgenas.

Muchos arribaron a la regin Selva Lacandona a partir de dos causas: la primera se
refiere a la colonizacin de la Selva, alentada por las autoridades estatales y federales con
el fin de que tzeltales, choles y tojolabales no se dirigieran a las tierras centrales, en manos
del sector privado chiapaneco; y la segunda, a la llegada de los inmigrantes indgenas
guatemaltecos que huan de la represin militar en su pas. As, en la selva se asent la
poblacin indgena chuj, mame y kanjobal, adems de indgenas de otros estados de la
Repblica Mexicana, como chinantecos, mixtecos y nahuas.

El conjunto de procesos de ndole sociopoltica, de uso de suelo, de inmigracin, de
reparto agrario y del decreto de la Reserva de la Biosfera Montes Azules, ha definido una
estructura donde es posible reconocer cinco subregiones: Reserva de la Biosfera Montes
Azules, Marqus de Comillas, zona de las Caadas, zona Norte y Comunidad Lacandona.

Los municipios de San Juan Cancuc y Sital se encuentran dentro de la regin definida
como Selva Lacandona. Sin embargo, el primero se encuentra en la zona de las Caadas, en
las de Ocosingo, especficamente; mientras que el municipio de Sital corresponde a la zona
Norte.

La zona de las Caadas ha tenido tres etapas de colonizacin. La primera fue de
ejidatarios procedentes de Tabasco y la segunda de asentamientos indgenas procedentes de
los Altos de Chiapas, que se dio desde finales de los aos cincuenta y tuvo mayor intensidad
en los sesenta. As, la tenencia de la tierra es de pequea propiedad, aunque tambin estn
la ejidal y la privada. La mayor parte de la superficie se encuentra deforestada y los terrenos
estn destinados a las actividades agropecuarias.

En la zona Norte del estado de Chiapas, el tamao de los poblados es reducido y
la tenencia de la tierra es ejidal. Existen asentamientos por ejidos, colonias y pequeas
propiedades. Estas ltimas estn pobladas por inmigrantes de Guerrero, Tabasco y Puebla.
Con respecto al uso del suelo, no difiere de las otras zonas en cuanto a tener cultivos
bsicos con rendimientos bajos, debido a la erosin del suelo por ubicarse en pendientes
pronunciadas; tambin existe la ganadera extensiva.
34
Regin Sierra Norte de Puebla-Totonocapan, Puebla y Veracruz

La regin conocida como Sierra Norte de Puebla o Totonacapan abarca una porcin importante
del actual estado de Veracruz, entre los ros Cazones, al norte, y de La Antigua o Huitilapan, al
sur, adems de algunos tramos comprendidos dentro de la Sierra Madre Oriental sealada
hoy en da como Sierra Norte, que actualmente corresponden al estado de Puebla. Esta
regin est conformada por 72 municipios, 2 de los cuales, Hueytlalpan, Puebla, y Filomeno
Mata, Veracruz, forman parte del grupo de municipios objeto de esta estrategia.
En la Sierra Norte de Puebla se ubican pueblos indgenas nahua y totonaco en los lmites
con el estado de Veracruz que habitan, como en otras reas del pas, zonas rurales. La regin
se caracteriza por la escasez de tierra para los campesinos que viven en las zonas ms altas
de la sierra y por el agudo contraste con las enormes praderas en las que pasta el ganado de
algunos grandes propietarios.

Se produce maz, frijol, cebada y trigo y algunos frutales cercanos a las casas,
para el autoconsumo. El trabajo en la unidad productiva es a partir de los diferentes
miembros de la familia. Sin embargo, las cosechas no son abundantes, ya que les
alcanzan solamente para su alimentacin de 3 a 8 meses, el resto lo tienen que comprar
con los ingresos obtenidos de la venta de la fuerza de trabajo o de la migracin.

En la parte norte de la regin el caf es un cultivo generalizado, con el que prcticamente
todas las familias cuentan. La diversidad, tanto de huertos de traspatio y de cultivos como de
especies silvestres es mucho mayor que al sur de la Sierra Norte. Encontramos igualmente,
como parte de las actividades productivas, la produccin de pimienta y la cra de ganado
bovino de traspatio. En la parte sur, dado el bajo potencial agrcola y la falta de alternativas,
se ha venido generalizando la alfarera como actividad que reporta ingresos a las familias.
36
2.2. Indicadores sociodemogrficos

La mayor concentracin de poblacin en municipios con el ndice de desarrollo humano
ms bajo se encuentra, en primer lugar, en la Montaa de Guerrero, con cerca de 160 mil
personas, seguida por los Altos de Chiapas, con casi 150 mil, y por la regin denominada
Cuicatln-Zongolica, con poco ms de 86 mil habitantes. Estas regiones concentran, a su
vez, el mayor numero de municipios con menor IDH.

La menor concentracin de poblacin en estos municipios se ubica en la Huasteca,
con dos municipios, en los que habitan 22 mil personas; la Mixe, con dos municipios y casi
siete mil personas; la Selva Lacandona y la Sierra Norte de Puebla-Totonacapan, igualmente
con dos municipios cada una y en donde viven alrededor de 26 y 16 mil personas,
respectivamente. Por su parte, la regin Huicot o Gran Nayar es la que cuenta con mayor
superficie, aun cuando nicamente comprende 2 municipios y 54 mil personas.

En general, la estructura por edad de la poblacin en estos municipios es sumamente
joven. Casi la mitad de la poblacin (45.3 por ciento) tiene entre 0 y 14 aos, lo que contrasta
con la estructura a en el mbito nacional: para el ao 2000 este grupo de edad representaba
33.4 por ciento. En trminos generales, los municipios de las diferentes regiones presentan
patrones similares en la estructura demogrfica; destacan los valores ms altos para la
Mixteca y la Montaa de Guerrero, con casi 50 por ciento de su poblacin en este grupo de
edad.

Con relacin a otros de los indicadores demogrficos publicados por el Consejo
Nacional de Poblacin, todos los municipios presentan tasas globales de fecundidad,
con niveles altos y muy altos, destacando las regiones de los Altos de Chiapas, CuicatlnZongolica, Mixteca y Montaa de Guerrero: casi la totalidad de los municipios ubicados en
ellas presentan valores cercanos a 4 hijos por mujer, es decir, casi el doble del nivel nacional,
cuya tasa es de 2.4.

Con relacin a la mortalidad infantil, la totalidad de los municipios presentan valores
muy altos, cercanos a 50 defunciones de menores de un ao por cada mil nacidos vivos,
mientras que en el pas este indicador es de 23.3 infantes. Destacan, en particular, los
municipios de Alcozauca de Guerrero, en la regin de Montaa; Tehuipango, en CuicatlnZongolica, y Santa Luca Miahuatln, en la Costa y Sierra Sur, con tasas de mortalidad infantil
de 66.9, 60.2 y 58.6, respectivamente.

Con relacin a los servicios de salud, 87.6 por ciento de la poblacin no es
derechohabiente, mientras que a nivel nacional este indicador es de 57 por ciento. No
obstante, entre las diferentes regiones en que se inscriben estos 50 municipios destaca la
regin Costa y Sierra Sur de Oaxaca, en donde 98.2 por ciento de la poblacin no tiene
acceso a servicios de salud; la regin Sierra Norte de Puebla, con 97.9 por ciento; la regin
Mixe, con 97.8 por ciento, y la regin Montaa de Guerrero, con 96.4 por ciento de la
poblacin sin derechohabiencia.

Otra de las caractersticas distintivas de estos municipios es su diversidad cultural:
nueve de las regiones donde se ubican pueden considerarse pluritnicas, pues en ellas
habitan al menos dos pueblos indgenas.

Tres de los pueblos que habitan en los municipios de inters concentran un alto
porcentaje de la poblacin total: destaca el cora, con 60.6 por ciento de su poblacin ubicada
38
en los municipios de la regin Huicot, al igual que los tepehuanos, con 46.5 por ciento del
total nacional en la misma regin, y los amuzgos, cuyo 42.2 por ciento de su poblacin
radica en alguno de los municipios con menor IDH ubicados en la Montaa de Guerrero.
Otro grupo que cuenta con un volumen importante en estos 50 municipios es el tzotzil: poco
ms de 133 mil personas en hogares tzotziles habitan en alguno de los municipios de los
Altos de Chiapas. En el mismo caso, se pueden mencionar los pueblos mixteco y nahua, ya
que en esos municipios habitan poco ms de 94 mil y 81 mil personas, respectivamente.

Con relacin a los indicadores educativos, el 53.6 por ciento de la poblacin mayor
de 15 aos que habita en estos municipios es analfabeta, es decir, casi seis veces el promedio
nacional, que es de 9.5 por ciento. Incluso, algunos municipios alcanzan proporciones
superiores a 70 por ciento de su poblacin de 15 aos y ms, como es el caso de Coicoyn
de las Flores, en la Mixteca; Metlatnoc, en la Montaa de Guerrero, y tres municipios de la
regin Cuicatln-Zongolica.

Con respecto de los indicadores de instruccin escolar, casi el 50 por ciento de los
mayores de 15 aos en esos municipios carecen de cualquier instruccin, porcentaje cinco
veces ms alto que el promedio nacional, que es de 10.2 por ciento. Entre las diferentes
regiones, la Montaa de Guerrero alcanza 53.2 por ciento de los mayores de 15 aos.

La poblacin en estos municipios que logr terminar la primaria representa 15.6
por ciento de los mayores de 15 aos, mientras que slo 3.5 por ciento logr terminar la
secundaria. De los nios de 6 a 14 aos, poco ms de 23 por ciento no asiste a la escuela;
entre las regiones con promedios superiores destacan Selva Lacandona y Altos de Chiapas,
con 37.4 y 28.5 por ciento, respectivamente, seguido de la Mixteca de Oaxaca, donde casi
25 por ciento de los nios en edad escolar no asisten a la escuela.

Con relacin a la informacin sobre las actividades productivas, destaca que aun
cuando 99.2 por ciento de la poblacin econmicamente activa se declar ocupada, el 46
por ciento no recibe ingresos por su trabajo. En los municipios de la Mixteca, ms de 70
por ciento de poblacin ocupada no recibe ingresos, lo que resulta casi 9 veces superior
al promedio nacional (8.4 por ciento). En diversos municipios de la Montaa de Guerrero
(Acatepec, Metlatnoc y Atlixtac), 80 por ciento de su poblacin ocupada no recibe ingresos,
y Santa Cruz Zenzontepec en la Costa y Sierra Sur de Oaxaca, cuyo indicador alcanza a 86.1
por ciento de su poblacin ocupada.

De la misma forma, la poblacin ocupada que recibe menos de un salario mnimo
representa 33.4 por ciento para los 50 municipios; destaca los Altos de Chiapas, donde ms
de 50 por ciento de la poblacin se ubica en esta categora, mientras que en el pas slo 12.3
por ciento de la poblacin ocupada recibe menos de un salario mnimo mensual.

Por su parte, 72 por ciento de la poblacin ocupada trabaja en el sector primario,
mientras que a nivel nacional esta proporcin es de 15.8 por ciento. La regiones con mayores
proporciones de poblacin ocupada dedicada a las actividades agropecuarias son Selva
Lacandona, Sierra Norte de Puebla-Totonacapan y Mixe, con 92.8, 84.9 y 79.5 por ciento de
su poblacin ocupada trabajando en el sector primario, respectivamente. En la mayora de
los municipios y regiones es el sector secundario el que ocupa el segundo lugar, con casi 15
por ciento de la poblacin ocupada, y con 11.2 por ciento cuyas actividades corresponden
al sector terciario, a excepcin de la Huasteca y la regin Huicot, en donde es mayor la
proporcin de personas ocupadas con actividades en el sector terciario.
39

Los 50 municipios con menor IDH agrupan 3 034 localidades, de las cuales ms de
la mitad (59.5 por ciento) tiene entre 1 y 99 habitantes y donde viven poco ms de 55 mil
personas, que representan 9.4 por ciento del total de la poblacin de estos municipios. En
segundo lugar se encuentran las localidades rurales de 500 a 2 499, con 45.5 por ciento,
en donde vive la mayora de la poblacin, ya que en ellas se ubica 45.5 por ciento del
total; es decir, casi 270 mil personas; le siguen las localidades rural-dispersas (de 100 a 499
habitantes), con 29.7 por ciento del total de localidades y 36.7 por ciento de la poblacin.

Como se puede observar, la informacin sobre los tamaos de las localidades
indican un patrn de asentamiento caracterizado no slo por la ruralidad, sino tambin por
la dispersin de la poblacin, caracterstica que en muchas ocasiones est directamente
vinculada a elementos de tipo cultural de los pueblos indgenas. Sin embargo, un concepto
ms adecuado para analizar los patrones de asentamiento es el de dispersin-concentracin
de las localidades y la poblacin, el cual es posible analizar, adems de por tamao de las
localidades, por el acceso que pudieran tener a los diferentes tipos de carreteras o caminos.

En el caso de los 50 municipios, segn datos del Instituto Mexicano del Transporte
para el ao 2000, de 3 034 localidades 1 963 se encuentran a ms de 3 kilmetros de
cualquier carretera, camino pavimentado, revestido o de terracera, y en ellas habita casi 65
por ciento del total de la poblacin. En algunos casos, como son los municipios de la Selva
Lacandona, el total de las localidades y la poblacin se encuentran incomunicados, y en la
regin Mixe esta proporcin es de 97 por ciento. De la misma forma, alrededor de 75 por
ciento de las localidades y de la poblacin de las regiones Costa y Sierra Sur, Mixteca de
Oaxaca y Huicot se encuentran a ms de 3 kilmetros de cualquier va de comunicacin.
Incluso, dos localidades de 5 mil habitantes se encuentran en esta situacin, ambas en los
Altos y la Selva Lacandona, en Chiapas.

Slo dos localidades rebasan los 5 mil habitantes: una en Chanal, en los Altos de
Chiapas, con 5 159 personas, y la otra en Filomeno Mata, en el municipio del mismo nombre
de la Sierra Norte de Puebla-Totonacapan, con 8 782 habitantes. Las localidades con mayor
dispersin se encuentran en la regin Huicot, donde 89.9 por ciento de sus localidades
concentra 44.1 por ciento de la poblacin en los municipios de la regin.

En los 50 municipios se registraron en el ao 2000 poco ms de 108 mil viviendas,
de las cuales 34 por ciento cuenta con agua entubada, 8.1 por ciento con drenaje y 57.2
por ciento con energa elctrica, indicadores que a nivel nacional son de 84.3, 78.1 y 95
por ciento, respectivamente. Los municipios con mayores rezagos en los servicios de agua
entubada estn ubicados en las regiones Sierra Norte de Puebla-Totonacapan, Huasteca y
Cuicatln, ya que en ellas 12.2 por ciento, 14.8 y 18.8 por ciento, respectivamente, cuentan
con el servicio. En el caso de drenaje, destacan la Costa y Sierra Sur, en Oaxaca, con 1.4
por ciento; la Huasteca, con 2.9 por ciento, y la Mixteca, con 3 por ciento de las viviendas
con servicios de drenaje. La energa elctrica presenta los mayores rezagos en las regiones
Huicot y Mixteca, ya que en ellas slo 34.1 y 37.8 por ciento, respectivamente, de las
viviendas cuenta con electricidad.

Otro indicador de las caractersticas de las viviendas, que se vincula fuertemente con
la salud de la poblacin, es el piso de tierra y el uso de lea o carbn para cocinar. En los
50 municipios, 85.2 por ciento de las viviendas tiene piso de tierra y en 95.6 por ciento se
cocina con lea o carbn.
40
Desarrollo indgena en 50 municipios

Estadsticas generales
Municipios indgenas con menor IDH
Regiones indgenas
Entidades federativas
Municipios con 70 por ciento y ms de poblacin indgena
Grupos etnolingsticos en los 50 municipios
Total de Localidades
Total de Poblacin en los 50 municipios
Poblacin indgena
Localidades a ms de 3 km de carreteras o caminos
Localidades con menos de 100 habitantes
Poblacin monolinge en los 50 municipios
Poblacin analfabeta de 15 aos y ms en los 50 municipios
Poblacin de 15 aos y ms sin instruccin primaria en los 50
municipios
Poblacin de 6 a 14 aos que no asiste a la escuela en los 50
municipios
Municipios con tasa global de fecundidad superior a 3.6 hijos
nacidos vivos por mujer en edad reproductiva (TGF nacional 2.41)
Municipios con tasa de mortalidad infantil superior a 46.1
defunciones de menores de un ao (TMI nacional 23.3)
Poblacin sin derechohabiencia a servicios de salud en los 50
municipios
Poblacin ocupada empleada en el sector primario en los 50
municipios
Poblacin ocupada empleada en el sector secundario en los 50
municipios
Poblacin ocupada empleada en el sector terciario en los 50
municipios
Poblacin ocupada que no percibe ingresos por su trabajo en los
50 municipios
Poblacin ocupada que percibe menos de un salario mnimo por
su trabajo en los 50 municipios
Viviendas particulares habitadas con acceso a agua entubada en
los 50 municipios
Viviendas particulares habitadas con acceso a energa elctrica en
los 50 municipios
Viviendas particulares habitadas con piso de tierra en los 50
municipios
Viviendas particulares habitadas donde se cocina con lea o
carbn en los 50 municipios
50
10
7
49
16
3,034
592,447
92.4 por ciento
1,963
59.5 por ciento
50.3 por ciento
53.6 por ciento
49.5 por ciento
23.5 por ciento
39
41
87.6 por ciento
72.2 por ciento
14.6 por ciento
11.2 por ciento
48.5 por ciento
33.4 por ciento
34.8 por ciento
57.2 por ciento
85.2 por ciento
95.6 por ciento
Fuente: INEGI, XII Censo General de Poblacin y Vivienda, Mxico, 2000.

PNUD, ndice de Desarrollo Humano Municipal en Mxico, Mxico, 2004.
41
2.3. Presupuesto, programas y acciones de la Administracin Pblica Federal

En el presupuesto consolidado de 2004 las dependencias destinaron recursos a municipios
indgenas a travs de 122 programas y acciones de 12 dependencias, los cuales reportaron
un ejercicio de 34 413.1 millones de pesos. La informacin de 62 programas fue identificada
a nivel municipal con una inversin de 22,796.0 millones de pesos.

En los 50 municipios con los niveles ms bajos en el IDH, los programas presentes
fueron 52, los cuales corresponden a la CDI y a 10 dependencias federales: Secretara de
Agricultura, Ganadera, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentacin (Sagarpa), Secretara de
Comunicaciones y Transportes (SCT), Secretara de Economa (SE), Secretara de Turismo
(Sectur), Secretara de Desarrollo Social (Sedesol), Secretara de Medio Ambiente y Recursos
Naturales (Semarnat), Secretara de Educacin Pblica (SEP), Secretara de la Reforma Agraria
(SRA), Secretara de Salud (Ssa) y Secretara del Trabajo y Previsin Social (STPS). Asimismo,
en dicho monto se consideran los recursos del Fondo de Infraestructura Social Municipal
(FISM), del Ramo 33.

En los 50 municipios, la inversin de los programas identificados a nivel municipal
fue de 1 865.92 millones de pesos, cifra que representa 8.2 por ciento del total identificado
a detalle municipal. Los municipios por regin que concentran mayor inversin son los de la
regin Montaa de Guerrero. El promedio de recursos ms alto por habitante corresponde a
la regin Huicot.
Regin
Altos De Chiapas
Costa y Sierra Sur
Zongolica-cuicatln
Huasteca
Huicot
Mixe
Mixteca
Montaa de Guerrero
Selva Lacandona
Sierra Norte De Puebla
y Totonacapan
Total
Inversin total
de la regin
(pesos)
Percapita Inversin total

de toda la
pesos
region
(50 municipios)
Percapita
50
municipios
1 093 616 207.50

719 677 248.49
1 827 157 533.22
3 200 313 309.63
435 682 371.14
466 883 007.37
1 156 293 941.43
1 526 348 856.73
2 033 786 300.83
2 137.17
1 512.89
1 481.43
2 045.13
4,275.17
2 737.88
1 912.16
2 373.14
2 831.48
436 182 197.13

117 576 211.24
264 077 493.52
61 377 900.53
238 708 200.33
21 980 512.54
100 791 735.78
476 855 039.41
107 301 834.22
2 921.03
3 077.51
3 051.58
2 789.02
4 407.38
3 253.48
3 126.29
3 013.28
3 742.00
2 258 755 861.89

14 718 514 638.23
1 390.22
1 924.25
41 070 145.80
1 865 921 270.51
2 521.34
3 149.52
Fuente: Elaborado por la CDI, con base en el cuarto informe trimestral de 2004 que las dependencias integrantes de la
Junta de Gobierno de la CDI reportaron en cumplimiento del acuerdo 6.1.04. No incluye 16.8 millones de pesos del
Programa de Desarrollo Rural de la Sagarpa.
42
El municipio que menos recursos recibi en trminos absolutos fue el de Santa Ana
Ateixtlahuaca, en la regin Cuicatln-Zongolica, con 1 454 588 pesos. A Ciudad Ixtepec,
Oaxaca, que obtuvo el ndice de desarrollo humano ms alto entre los municipios indgenas
(0.831183 IDH), el monto de inversin federal que le correspondi fue de 16 036 289 pesos.

El municipio indgena con mayor inversin per cpita es San Ildefonso Villa Alta
(0.698860 IDH), ubicado en la regin Sierra Jurez, Oaxaca, con un monto de 13 144
pesos. El promedio de recursos ms bajo por habitante corresponde a San Simn Zahuatln
(0.448618 IDH), en la regin Mixteca, con una inversin per cpita de 1 761 pesos.

Los programas con mayor presencia son Programa de Desarrollo Humano
Oportunidades, Consejo Nacional de Fomento Educativo (Conafe), Programa de Apoyos
Directos al Campo (Procampo), Diconsa, Arranque Parejo en la Vida y Albergues Escolares
Indgenas de la CDI.

Durante 2004, la Sedesol tuvo presencia en los 50 municipios con el menor ndice de
desarrollo humano, a travs de 10 de los 15 programas que oper a escala nacional; stos
ejercieron recursos por 476.91 millones de pesos.

En materia alimentaria, el Programa Oportunidades tuvo presencia en los 50
municipios, Diconsa en 43 y Liconsa en 38, con una inversin global de 414.0 millones de
pesos. Este monto signific el 86.8 por ciento de los recursos totales que la Sedesol destin
a estos municipios.

Los 50 municipios estn comprendidos en 18 Microrregiones de Sedesol, programa
mediante el cual 120 de sus localidades han sido identificadas como Centro Estratgico
Comunitario (CEC); 36 de stas se encuentran en la Montaa de Guerrero y 28 en los Altos de
Chiapas. En contraste, solamente se ubicaron dos centros en la regin Mixe, tres en la Sierra
Norte de Puebla, cinco en la Huasteca y seis en Costa y Sierra Sur de Oaxaca. Asimismo, en
19 de estos municipios se han instalado 62 Centros Comunitarios de Aprendizaje (CCA).

La SEP tuvo presencia en dichos municipios a travs de 4 de los 14 programas que
oper a escala nacional y ejerci recursos por 264.52 millones de pesos. El Programa
Oportunidades (becas educativas) y los Programas Compensatorios de Conafe participaron
en los 50 municipios, con una inversin de 258.5 millones de pesos, lo que represent el
97.7 por ciento de los recursos totales que la dependencia destin a esos municipios.

La Sagarpa oper cinco programas: Programa de Desarrollo Rural, Fondo de
Estabilizacin, Fortalecimiento y Reordenamiento; Procampo, Fomento a la Acuacultura
y Fondo de Caf. En conjunto, invirti 165.2 millones de pesos en los municipios que nos
ocupan.

La cobertura del Procampo fue importante ya que oper en 49 municipios y el Fondo
Productivo del Caf en 36, con una inversin de 135.3 millones de pesos, que representan
el 81.9 por ciento de los recursos totales que la Sagarpa destin a estos municipios.

Con relacin al Programa Nacional de Microcuencas 2004, de Sagarpa-Fideicomiso
de Riesgo Compartido (FIRCO), se identific que de las 191 obras que realiza en municipios
indgenas tres coinciden con alguno de los 50 municipios con IDH ms bajo.

La SSA opera un total de 16 programas en regiones indgenas. En los municipios con
menor IDH se identificaron siete, con una inversin de 86.4 millones de pesos. Esta cifra no
incluye los recursos estatales ni municipales.

En los 50 municipios destaca la presencia del Programa Oportunidades (consultas
43
y suplementos alimenticios) y del Sistema de Proteccin Social en Salud, que en conjunto

ejercieron recursos por 78.9 millones de pesos, lo que represent el 91.4 por ciento de los
recursos totales que la Ssa destin en estos municipios.

La Semarnat oper en 16 de los 50 municipios, con una inversin de 10.7 millones
de pesos. El programa con mayor presencia fue el de Desarrollo Integral al Silvicultor, que
tuvo cobertura en 5 municipios. Le sigue el Programa de Empleo Temporal, en 3, cuyo monto
de inversin fue de 2.3 millones de pesos. El de Desarrollo Sustentable slo oper en dos
municipios. El programa que invirti ms fue el Programa de Pago de Servicios Ambientales
e Hidrolgicos (PSAH), con 4.1 millones de pesos, con un proyecto en el municipio de
Mezquital, en la regin Huicot.

En el ejercicio fiscal de 2004 la SRA tuvo presencia en 8 de los 50 municipios con
el menor ndice de desarrollo humano, a travs de 2 de 5 programas que coordin a nivel
nacional, los cuales ejercieron recursos por 8.1 millones de pesos. El Fondo para el Apoyo
a Proyectos Productivos de las Organizaciones oper en 5 municipios y el Programa de la
Mujer en el Sector Agrario en 8.

La Secretara de Economa llev a cabo 34 acciones de seis programas que operaron
en 16 de los 50 municipios con ms bajo IDH, por un monto de 6.2 millones de pesos. La
presencia por programa fue la siguiente: el Fondo Nacional de Apoyo para Empresas de
Solidaridad (Fonaes), en 4 municipios; el Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones),
en 2; el de Apoyo a Proyectos Productivos de Mujeres (IPM-Fonaes), en 6; del Fondo
de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (Fommur), en 10; el Programa Nacional de
Financiamiento al Microempresario (Pronaf), en 5, y el Programa para el Desarrollo Local
(Microrregiones), Fonaes, en 7.

En 2004 la STPS oper el Programa de Apoyo al Empleo en 16 de los 50 municipios
con menor IDH y ejerci recursos por 6.4 millones de pesos. Cabe destacar que hubo
presencia del programa en 7 de los 8 municipios de la regin Montaa de Guerrero y en los
dos municipios de la regin Huicot.

La SCT llev a cabo 42 acciones de tres programas que operaron en 30 de los 50
municipios, con una inversin de 136 mil pesos. Se tuvo presencia con el Programa de
Empleo Temporal en 29 municipios; con el Programa de Empleo Temporal Inmediato en 7 y
con el Programa de Caminos Rurales en 6.

Sectur oper con el Programa Encuentro Nacional de Empresas Comunitarias
Ecotursticas, que slo se aplic en el municipio de El Nayar, de la regin Huicot.

En el 2004 la CDI tuvo presencia en 35 de los 50 municipios mediante 6 de los 7
programas que oper a nivel nacional, los cuales ejercieron 208.3 millones de pesos.
En cuanto a concurrencia de programas destaca el de Albergues Escolares Indgenas, que
tuvo presencia en 35 municipios de las 10 regiones y Fondos Regionales Indgenas en 26
municipios de 7 regiones.

En trminos de inversin, el Programa de Infraestructura Bsica para la Atencin de los
Pueblos Indgenas, Albergues Escolares Indgenas y Fondos Regionales Indgenas ejercieron
201.44 millones de pesos, lo que represent el 96.7 por ciento de los recursos totales que
destin la CDI a estos municipios.

La CDI tiene cobertura institucional en los cincuenta municipios a travs de su
estructura territorial, que involucra 28 centros coordinadores para el desarrollo indgena
44
(CCDI) de siete delegaciones estatales: Chiapas, Durango, Guerrero, Nayarit, Oaxaca,

Puebla y Veracruz.

La inversin de las instituciones de la Administracin Pblica Federal en los 50
municipios con menor IDH tuvo la siguiente distribucin: en desarrollo social y humano se
concentr 43.3 por ciento de la inversin; en infraestructura, 41.6 por ciento; en desarrollo
econmico, 12.7 por ciento, y en comunicaciones, 2.3 por ciento. En cultura y vigencia de
derechos hubo inversin mnima de 0.11 por ciento y 0.97 por ciento, respectivamente.
45
2.4. Formas y aspiraciones de desarrollo

La Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas, en cumplimiento a los
artculos 2 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 6 del convenio 169
de la OIT y 2 de la Ley de la CDI, entre noviembre de 2003 y abril de 2004 llev a cabo la
Consulta Nacional a los Pueblos Indgenas sobre sus Formas y Aspiraciones de Desarrollo.

Durante este proceso se efectuaron 96 eventos de consulta, en localidades de 28
entidades federativas. En ellos participaron 4 269 indgenas de 59 pueblos.

Aun cuando la informacin obtenida en los talleres no puede ser desagregada para
cada uno de los 50 municipios con el IDH ms bajo, la informacin recabada en la misma
permite un primer acercamiento a las formas y aspiraciones de desarrollo en 8 de las 10
regiones en las que se ubican los municipios de inters para esta estrategia.
Regiones Altos y Selva Lacandona, Chiapas
En el taller de consulta celebrado en San Cristbal de las Casas, Chiapas, confluyeron
indgenas originarios de los 5 municipios con el IDH ms bajo de esta regin y los 2 de la
regin Selva Lacandona. Aunque en este taller los participantes manifestaron que entre los
pueblos indgenas no existe el concepto de desarrollo tal y como lo conciben los gobiernos
federal y estatal, expresaron una serie de ideas que pudieran compatibilizar las aspiraciones
de estos pueblos con las propuestas del Estado, entre las cuales destaca que el desarrollo
debe estar dirigido a la obtencin de una vida ms digna y justa para todos, que debe
intensificarse el dilogo horizontal y una distribucin equitativa de los planes y programas de
gobierno y que el mejoramiento de los pueblos indgenas no es slo cuestin de dinero, si no
que tiene que ver con su cultura, su poltica, su educacin, su salud y su comunicacin.

A igual que en otros talleres, tambin se identificaron las responsabilidades del gobierno
y de las comunidades que generan el retraso y la pobreza. Entre las ms significativas a cargo
del gobierno est combatir la inequidad y el apoyo al cacicazgo, respetar las organizaciones
propias de los indgenas y crear dependencias para la atencin a los pueblos indgenas. En
las que corresponden a los pueblos y comunidades, se seal evitar los conflictos internos
entre familias y comunidades, y usar de mejor manera los recursos que se canalizan a los
pueblos y las dependencia de gobierno, entre otras.

Para el desarrollo econmico se hicieron sugerencias relativas a lograr la
autosuficiencia alimentaria, a la necesidad de impulsar actividades productivas y de apoyo a
la comercializacin, sobre todo de productos bsicos, y se hizo nfasis en el ecoturismo, el
buen manejo forestal y los apoyos a la produccin y comercializacin de artesanas.

Con respecto al desarrollo social y humano, especficamente respecto a salud, se
propuso incrementar el apoyo a los agentes comunitarios de salud, aumentar la capacidad
de decisin de las mujeres en materia de planificacin familiar y la necesidad de contar
con programas de prevencin del alcoholismo; en materia de educacin, los temas de
preocupacin eran infraestructura educativa en todos sus niveles, y se puso nfasis en las
escuelas interculturales y bilinges, en la calidad y tica de los maestros y en la adecuacin
de los materiales didcticos.
47
Regin Costa y Sierra Sur, Oaxaca

En el taller realizado en esta regin participaron indgenas originarios de 6 de los municipios
de inters para esta estrategia. En este caso, el orden de las preocupaciones vari,
concentrndose en mayor proporcin en temas vinculados a las formas de representacin,
al desarrollo social y humano y al concepto mismo de desarrollo. Este ltimo se concibe
como crecimiento econmico, poltico y social a travs de proyectos productivos en los que
se respeten los usos y costumbres, y se requiere contar con mejores servicios de educacin,
salud y empleo para satisfacer sus propias necesidades.

En torno al desarrollo social, especficamente respecto a salud, se propuso mejorar la
atencin y la cobertura de los centros de salud. Para educacin, se expuso la necesidad de
que los profesores que realizan la educacin intercultural sean hablantes de la lengua de las
comunidades en que se encuentran adscritos y que los padres de familia y las autoridades
cuenten con mayor informacin sobre los planes y programas.

Con relacin al desarrollo econmico las propuestas versaron sobre la creacin de
proyectos de diversos tipos para el cuidado y buen aprovechamiento de los recursos naturales
y para el fomento de actividades productivas que preserven el medio ambiente, tales como
la produccin orgnica y el ecoturismo.
Regin Cuicatln-Zongolica
En los tres talleres realizados en municipios de esta regin el concepto de desarrollo fue
ubicado, por la frecuencia de las propuestas y las opiniones, como el ms relevante, seguido
de desarrollo econmico y de desarrollo social.

Respecto del primero, se ubic la necesidad de buscar alternativas de manera
permanente para la solucin de necesidades bsicas, respetando los usos y costumbres y sin
trastocar la identidad y el entorno, debiendo ser obligacin y corresponsabilidad de todos, y
de que las propias comunidades deberan retomar formas de organizacin en las que participen
todos los habitantes de las comunidades, a efecto de que las instituciones gubernamentales
acten con responsabilidad en lo que les corresponde y sin discriminacin.

En torno al desarrollo econmico, que se ubic en el segundo lugar, destacan las
propuestas y opiniones relativas a la necesidad de impulsar el desarrollo regional con
actividades sustentables, de definir estrategias de comercializacin de productos agropecuarios
indgenas, de contar con una mayor participacin de la Profepa para la conservacin de los
recursos naturales, de evitar que las comunidades indgenas sean los lugares en donde las
instituciones imponen innovaciones cientficas, producto de la formacin de sus tcnicos
y que perjudican al medio ambiente, y de crear tribunales agrarios indgenas que le den a la
problemtica agraria una adecuada atencin.

En lo que corresponde a la educacin y a la salud, se propusieron cuestiones
relacionadas con cmo partir de la alfabetizacin en la lengua materna, con la creacin de
modelos educativos enfocados al desarrollo regional, a formacin adecuada de maestros a
la realidad indgena, con la eleccin de los maestros por parte de las propias comunidades
indgenas y con el equipamiento y el mejoramiento de la infraestructura escolar. Se propuso
el reconocimiento formal de la medicina tradicional, que las instituciones del sector se
48
coordinen entre s y con los tres rdenes de gobierno. Finalmente, se ubic como importante
el contar con un seguro mdico para la poblacin indgena.
Regin Huasteca, Veracruz
A los talleres realizados en esta regin asistieron indgenas de dos de los municipios del
grupo de los 50 con el IDH ms bajo. Prevaleci la tendencia de considerar los problemas
econmicos como los ms relevantes; sin embargo, se acot la idea de desarrollo y se seal
que se debe pensar en la transformacin de las comunidades, dotarlas de ms beneficios y
servicios pblicos para una vida digna.

En torno al desarrollo econmico, que ocup el segundo lugar, se manifest una
amplia preocupacin por la preservacin del medio ambiente y por el impulso a cultivos
tradicionales que ayuden a la alimentacin y a proyectos novedosos que impacten al
mercado. Con respecto a la comercializacin, las propuestas se referan a la creacin de
centros de acopio adecuados.

En el tema de la salud se reiter, como en los otros casos, la necesidad de mejorar el
servicio y lograr mayor cobertura con infraestructura. En el rubro de la educacin, gran parte
de las propuestas coinciden en que se fortalezca la educacin intercultural y bilinge.
Regin Huicot, Durango y Nayarit
En esta regin se llevaron a cabo talleres en Nayarit y en Durango, a los cuales asistieron
indgenas de los dos municipios considerados en la estrategia que nos ocupa. Las propuestas
de estos talleres se ocuparon principalmente de los temas vinculados al desarrollo social y
humano; respecto a la salud, se seal la necesidad de lograr el mejoramiento del servicio
en cuanto a infraestructura, medicinas y personal. En educacin se reiter, como en otras
regiones, la necesidad de mejorar la educacin intercultural y bilinge con la participacin
de los padres de familia, y de incrementar el nmero de becas y mejorar la preparacin del
profesorado.

Sobre el concepto de desarrollo se presentaron mltiples propuestas relacionadas
con el acceso a mejores condiciones de vida y a la disponibilidad de infraestructura. Llama
la atencin el sealamiento de que el desarrollo implica promover la no discriminacin,
impulsar la integralidad y transversalidad de las comunidades indgenas y el respeto a las
costumbres, tradiciones y lengua. Cabe anotar que se realiz un amplio anlisis de las
causas que generan la pobreza y el retraso, que se ubicaron como causantes de la inequidad
y la falta de participacin, aunque tambin se destac la falta de organizacin comunitaria.

En lo que se refiere al desarrollo econmico, las propuestas se referan a la
explotacin sustentable de los recursos naturales y al apoyo para el fomento de mltiples
actividades productivas, agropecuarias y de ecoturismo. Estas opiniones se complementan
con las relacionadas con la demanda de apoyos a la comercializacin a travs de acciones,
como la creacin de programas de apoyo para la consecucin de mercados nacionales e
internacionales, con el financiamiento especfico para esta actividad.
49
Regin Mixteca, Oaxaca

La informacin de los talleres realizados en la regin Mixteca permite inferir que hay ah
una importante preocupacin por el propio concepto de desarrollo, por las causas de la
pobreza y de los rezagos municipales y comunitarios, por la burocracia y la participacin
comunitaria en la toma de decisiones y por la falta de organizacin de las comunidades,
como responsabilidades del gobierno y de las comunidades; en segundo y tercer lugar se
encuentran los temas de desarrollo econmico y desarrollo social.

En torno al desarrollo econmico se expusieron puntos de vista relacionados con
el cuidado del medio ambiente, la seguridad en la tenencia de la tierra y la necesidad
de proyectos productivos integrales. En desarrollo social y humano, las propuestas se
concentraron en demandar infraestructura para la salud y la educacin, particularmente para
apoyar la medicina tradicional y eficientar la educacin intercultural.
Regin Montaa de Guerrero
En los tres talleres de consulta realizados en municipios de esta regin las participaciones
se centraron en la necesidad de apoyar el desarrollo econmico, por ejemplo, a travs de
proyectos de aprovechamiento de los bosques por parte de los comuneros.

En segundo lugar, por orden de frecuencia, las participaciones se ocuparon de temas
de desarrollo social y humano, entre las cuales destacaron la importancia de contar con ms
infraestructura de salud, de fortalecer la medicina tradicional, de apoyar las actividades de
abasto y de contar con escuelas de educacin media y superior en la regin. El tercer lugar
de la preocupacin fue el propio concepto de desarrollo, que es concebido como beneficio
comunitario, pero sin afectar el entorno ecolgico y cultural.

En lo que corresponde a la educacin y a la salud, se propusieron cuestiones
relacionadas con cmo partir de la alfabetizacin en la lengua materna, con la creacin de
modelos educativos enfocados al desarrollo regional, con la formacin adecuada de maestros
a la realidad indgena y con la eleccin de los maestros por parte de las propias comunidades
indgenas; se requiri equipamiento y mejoramiento de la infraestructura escolar y se propuso
el reconocimiento formal de la medicina tradicional y que las instituciones del sector se
coordinen entre s y con los tres rdenes de gobierno. Finalmente, se ubic como importante
contar con un seguro mdico para la poblacin indgena.
3. Qu nos proponemos hacer?
3.1. Potencial de cobertura de los programas de la Administracin Pblica Federal
Con base en la informacin relativa a los programas y acciones de las dependencias de la APF,
con desagregacin por municipio, se identifica que en los 50 municipios con menor ndice de
desarrollo humano inciden 51 programas de 11 dependencias federales, incluyendo a la CDI.

A partir de la informacin sobre la intervencin institucional y el diagnstico general
de las condiciones socioeconmicas de la poblacin de los municipios objetivo, se ha
delineado un horizonte territorial donde es posible intensificar la accin institucional para
50
cumplir con los objetivos trazados. Se han tomado como marco de referencia las entidades
federativas donde se ubican dichos municipios, as como las dependencias federales y los
programas involucrados
Nmero de programas presentes en las entidades federativas donde se ubican los

50 municipios con menor ndice de desarrollo humano (IDH),
por dependencia federal*
Estado
Sagarpa
SCT
SE
Chiapas
Durango
Guerrero
Nayarit
Oaxaca
Puebla
Veracruz
Sectur
Sedesol Semarnat
SEP
SRA
Ssa
STPS
CDI
10
* Considera exclusivamente los 51 programas con informacin a nivel municipal.
Chiapas
En los municipios con bajo IDH del estado inciden acciones de diez dependencias federales,
con un total de 36 programas. Es decir, 15 programas no estn presentes en estas regiones.
Dadas las condiciones de rezago en los 10 municipios y la estimacin de que en ellos se
ha incrementado la expulsin de mano de obra agrcola, se plantea que debe analizarse la
instrumentacin del Programa Educacin Primaria para Nias y Nios Migrantes, de Conafe,
operado por la SEP, as como el de Jornaleros Agrcolas, de la Sedesol.

Otro concepto importante de atender es el de la salud; en los municipios con menor
IDH de Chiapas la cobertura de este sector es a travs de los programas OportunidadesConsultas y Alimentos Complementarios y Arranque Parejo en la Vida, que tienen una
cobertura total, no as como el de Comunidades Saludables, que slo incide en dos
municipios o los de Educacin Saludable y Sistema de Proteccin Social en Salud, que no
reportan accin alguna. Las carencias en los municipios objetivo indican que es necesario
valorar la instrumentacin de estos programas con una cobertura total.

En cuanto a los programas de desarrollo y fomento a las actividades productivas, la
Sagarpa opera 4 programas; la Secretara de Economa, 6; la Semarnat, 1; la SRA y la CDI,
dos programas cada una.

En 8 de los 10 municipios se encuentran regiones cafetaleras donde la produccin
es importante. No obstante que hay presencia de la Sagarpa con dos programas especficos
para este segmento de productores agrcolas, se requiere ampliar las oportunidades que
permitan la generacin de empleo, por lo que sera necesario que la cobertura actual de
los diversos programas de apoyo a la incorporacin de valor a las actividades primarias se
51
potencie. Concretamente, es importante ampliar la cobertura de los programas operados por

la Secretara de Economa, principalmente el Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en
Solidaridad (Fonaes) y el Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (Pronaf),
y articularlos con otros programas que promuevan y apoyen la integracin de cadenas
productivas y el fortalecimiento de la organizacin productiva. En este mbito, un mayor
apoyo por parte de las acciones de la APF ser relevante. As, tendr que ser considerada
la ampliacin de la cobertura del Programa de Opciones Productivas de la Sedesol, del
Programa para el Desarrollo Local (Microrregiones) y de los Fondos Regionales de la CDI.

Una opcin importante para fortalecer y desarrollar las economas locales ha sido
la incorporacin de la mujer a los procesos productivos. En ese contexto, la necesidad de
aprovechar este potencial requiere de una rotunda intervencin institucional que, adems
de ampliar cobertura de programas como el de Apoyo a Proyectos Productivos de Mujeres,
de Fonaes, el Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (Fommur), ambos de la
Secretara de Economa, el Programa de la Mujer en el Sector Agrario, de la SRA, y el
Programa Organizacin Productiva para Mujeres Indgenas de la CDI, tendrn que establecer
mecanismos de coordinacin y articulacin que permitan potenciar sus acciones.

En general, se reconoce que Chiapas es una de las entidades federativas con un
importante potencial en cuanto a biodiversidad y recursos naturales y que su aprovechamiento,
tanto en su explotacin racional as como en la instrumentacin de proyectos de turismo
alternativo, puede ser un factor de desarrollo para las comunidades. Este panorama abre la
posibilidad de potenciar la presencia de programas especficos de la Semarnat. Actualmente
la presencia de este organismo federal es a travs del Programa para la Sostenibilidad de los
Servicios de Agua, que se aplica en slo un municipio.
Otros de los programas que podrn coadyuvar en el mejoramiento de las condiciones de vida de
la poblacin son los que permiten el abasto de mercancas, que tendrn que llegar a la totalidad de
los municipios. El Programa de Abasto Social Diconsa y el de Abasto Social de Leche Liconsa sera
conveniente que ampliaran su cobertura a los tres municipios donde no se registra accin alguna.

El abatimiento de las condiciones de inaccesibilidad de las comunidades de los
municipios objetivo slo habr de lograrse con el impulso a las acciones del Programa
de Caminos Rurales, que en el estado de Chiapas slo registra acciones en 1 de los 10
municipios. El Programa Infraestructura Bsica para la Atencin de los Pueblos Indgenas
de la CDI ha incidido en 6 de los 10 municipios. La coordinacin y suma de recursos, tanto
federales como estatales y municipales, es la estrategia que habr de dar los resultados
esperados.
Oaxaca
En los 21 municipios objetivo ubicados en el estado de Oaxaca se identificaron 34 programas
que son operados por diez dependencias federales; es decir, 17 programas no estn presentes
en estos municipios.

En general, la cobertura de los programas federales es baja, pues nicamente cinco
programas inciden en la totalidad de los municipios objetivo. Slo uno de ellos est
vinculado a la actividad productiva (Procampo), dos al aspecto educativo, uno a salud y uno
a desarrollo social.
52

El estado de Oaxaca es reconocido como proveedor de mano de obra, principalmente
para las actividades agrcolas. Las condiciones actuales indican que este fenmeno se ha
generalizado y que en las localidades con mayores rezagos y menores oportunidades de
desarrollo se generan las corrientes de migrantes. Estas condiciones se encuentran en los
21 municipios objeto de la estrategia emergente. Por tanto, es conveniente la ampliacin
de la cobertura de los programas que brindan apoyo a estas comunidades. Por lo anterior,
las coberturas potenciales de los programas de Jornaleros Agrcolas, de la Sedesol, y de
Educacin Primaria para Nias y Nios Migrantes, Conafe, se extenderan de los dos
municipios actuales a los 21 municipios con menor IDH ubicados en el estado.

Las condiciones de rezago generalizado indican que la accin federal en materia de
salud ha de reforzarse de manera importante para ampliar las coberturas de los programas,
con el fin de que abarquen la totalidad de los 21 municipios objetivo. Esto requiere, por una
parte, que se instrumenten programas como Arranque Parejo en la Vida; Salud Reproductiva
y Violencia contra la Mujer y el Sistema de Proteccin Social en Salud.

Asimismo, que las coberturas de los programas Comunidades Saludables, Educacin
Saludable y Salud y Nutricin para la Poblacin Indgena (Ramo 23) amplen su accin
territorial en 19, 18 y 5 municipios, respectivamente, para alcanzar una cobertura total.

En cuanto a los acciones de desarrollo y fomento productivo, la Sagarpa opera en esta
entidad 3 programas, de los cuales 2 son para el apoyo a la produccin de caf y el otro es el
Procampo. No obstante que estos instrumentos de apoyo inciden en buena parte del sector
primario, es necesario diversificar y ampliar las opciones de desarrollo productivo. Esto
implica un decidido impulso a actividades que permitan agregar valor a los productos. En
consecuencia, la intervencin coordinada y articulada de los programas de la Secretara de
Economa, del Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (Fonaes), del Programa
para el Desarrollo Local (Microrregiones) y del Programa Nacional de Financiamiento al
Microempresario (Pronaf), as como de los programas Opciones Productivas, de la Sedesol,
el Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos de las Organizaciones Agrarias, de la SRA, y
el de Fondos Regionales de la CDI, sern determinante para alcanzar el objetivo de mejorar
las condiciones de vida de la poblacin.

La participacin de las mujeres en el desarrollo econmico local es un factor que
ha de ser aprovechado para acelerar el desarrollo de las comunidades y con ello lograr
mejores niveles de bienestar de los pobladores. Por ello, es necesario el fortalecimiento de
los todas las acciones institucionales para promover su organizacin, impulsar sus iniciativas
y consolidar sus organizaciones productivas. En Oaxaca, los cuatro programas especficos
de apoyo a la mujer (Mujer en el Sector Agrario; Apoyo a Proyectos Productivos de Mujeres;
Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales, y Organizacin Productiva para Mujeres
Indgenas), tienen muy baja presencia, por lo que ser necesario ampliar sus coberturas a 19
municipios ms y articular sus acciones.
53
Guerrero
En este estado se encuentran ocho municipios con bajo IDH. En ellos la accin institucional
se registra a travs de 39 programas de diez dependencias federales.

Al igual que en las dems entidades federativas, el fenmeno de la migracin se
generaliza en las regiones con mayores rezagos y, por tanto, con grandes limitaciones para
la obtencin de oportunidades de desarrollo. Si bien el Programa de Jornaleros Agrcolas se
encuentra en seis municipios, el correspondiente de la SEP (Programa Educacin Primaria
para Nias y Nios Migrantes), slo se encuentra en uno, por lo cual es necesario que exista
una correspondencia para incrementar la accin institucional y lograr que sta sea integral.

En materia de salud, de los siete programas operados por el Sector Salud en el conjunto
de los 50 municipios con menor IDH se operan cuatro en esta entidad. Si bien los programas
Arranque Parejo en la Vida, Oportunidades-Consultas y Suplementos Alimenticios, y Salud y
Nutricin para la Poblacin Indgena tienen una cobertura total, las condiciones de rezago
requieren de la instrumentacin de una batera de acciones con diversos componentes,
que no necesariamente estaran presentes en los programas hasta ahora aplicados en los
municipios objetivo. Por lo que ser necesario analizar la cobertura total de todos los
programas del sector, lo cual implica, al menos, instrumentar acciones de los programas
Comunidades Saludables, Educacin Saludable y Sistema de Proteccin Social en Salud.

En el mbito productivo los programas operados indican que, aun cuando se incide
en el sector primario de los municipios objetivo con el Procampo y los programas de caf de
la Sagarpa, es necesario incorporar otros instrumentos de fomento y apoyo a la produccin.
En esta entidad es donde se reporta la presencia del Programa de Desarrollo Rural de la
Sagarpa.

En cuanto a los programas de apoyo a actividades secundarias que permiten incorporar
valor a los productos o impulsar iniciativas agroindustriales y manufactureras, la Secretara
de Economa opera cinco programas, dos de ellos especficamente orientados a impulsar
y fortalecer la incorporacin de la mujer en las actividades productivas. Sin embargo, la
cobertura es baja, ya que en el mejor de los casos la presencia de programas de dicho Sector
se da en cuatro de los ocho municipios. La importancia de estos programas en el desarrollo
de las economas locales es innegable, por lo que es conveniente la ampliacin de sus
coberturas operativas.

Adicionalmente, las acciones institucionales en materia de apoyo a la organizacin y a
los proyectos debe considerar la inclusin de todos los sectores productivos de la poblacin,
de manera especial de la mujer y los jvenes. Para ello, es importante la coordinacin y
articulacin de programas como el Programa de Opciones Productivas, de la Sedesol; para el
Desarrollo Local (Microrregiones); Fondos Regionales, y Opciones Productivas para Mujeres
Indgenas, estos dos ltimos de la CDI; Apoyo a Proyectos Productivos de Mujeres (Fonaes),
Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR) y Mujer en el Sector Agrario,
de la SRA.

En cuanto a recursos naturales, en Guerrero se presenta una situacin donde stos
han sido afectados de manera severa por el uso no planificado. El resultado de esta accin
ha sido la degradacin de los suelos, la poca retencin de agua por la deforestacin y, en
algunos casos, la casi extincin de especies vegetales endmicas que se han sobreexplotado
54
por su uso en la manufactura de diversos productos. Por tal motivo, es importante que los
programas del Sector Medio Ambiente y Recursos Naturales ampliaran su presencia, sobre
todo para la recuperacin de los recursos e incidir en el manejo adecuado de los existentes.
Esto implica que la atencin a dos municipios se ample a los ocho municipios objetivo.

En materia de abasto, para tener una cobertura ptima se requiere que el Programa
de Diconsa llegue a los ocho municipios, ya actualmente se encuentra ausente en uno de
ellos.
Veracruz
En esta entidad federativa se localizan siete municipios del grupo de los 50 con menor IDH,
en ellos se han identificado la operacin de 33 programas de diez dependencias federales,
lo que implica que no estaran presentes 18 programas, de los que se tiene informacin a
nivel municipal.

En trminos generales, la cobertura de los programas federales por municipio es baja,
pues slo ocho de ellos registran acciones en la totalidad de los municipios objetivo, tres
son operados por el Sector Desarrollo Social (programas de Abasto y Oportunidades) y dos
responsabilidad de la SEP; de los tres restantes, dos son del Sector Salud (Arranque Parejo
en la Vida y Oportunidades-Consultas y Suplementos Alimenticios) y uno, Procampo, de la
Sagarpa.

En Veracruz opera el Programa de Jornaleros Agrcolas en tres municipios, lo que
indica que al menos en stos se manifiesta el fenmeno de la migracin; sin embargo, el
Programa Educacin Primaria para Nias y Nios Migrantes, de la SEP, no reporta accin
alguna, por lo que ser necesario considerar su instauracin a fin de complementar el apoyo
a este sector de la poblacin.

Al igual que en las dems entidades federativas, los programas en materia de apoyo
a la produccin agrcola estn presentes en casi todos los municipios. En particular, los
dos programas de apoyo a la actividad cafetalera, el Fondo Productivo de Caf y el Fondo
de Estabilizacin, Fortalecimiento y Reordenamiento, reportan acciones en cinco y seis
municipios, respectivamente. Dado que estos programas suelen ser complementarios, sera
conveniente considerar la equiparacin de sus coberturas territoriales.

La presencia de los programas especficos para apoyo a la produccin de caf indican
que en este grupo de municipios existe la posibilidad de impulsar actividades que le den
un valor agregado a la produccin primaria, para que se est en la posibilidad de ampliar el
mercado laboral local y la integracin de cadenas productivas. Con el fin de lograr esto, se
requiere la presencia de otros instrumentos de poltica para el desarrollo econmico, como
son los programas para el desarrollo local y el de financiamiento al microempresario, los
dos operados por la Secretara de Economa, y tambin el de Opciones Productivas, de la
Sedesol, el Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos de las Organizaciones Agrarias, de
la SRA, y el de Fondos Regionales, de la CDI. La cobertura de este ltimo incluye seis de los
siete municipios con menor IDH de la entidad.

Como en las dems entidades federativas, es necesario potenciar la participacin de la
mujer en el desarrollo econmico local. Este es un factor que deber ser aprovechado para
impulsar el desarrollo de las comunidades. Crear este escenario implica el fortalecimiento
55
de la accin institucional que promueva la organizacin productiva y sus iniciativas y brinde

el apoyo necesario para incrementar el capital humano que permita la consolidacin de sus
organizaciones productivas.

En el estado de Veracruz los programas que se ejecutan para el apoyo a la mujer
en materia de desarrollo econmico son tres: Apoyo a Proyectos Productivos de Mujeres,
Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales, ambos de la Secretara de Economa, y
Organizacin Productiva para Mujeres Indgenas, de la CDI. En este grupo de municipios
no se tienen reportadas acciones del Programa de la Mujer en el Sector Agrario. Como se ha
mencionado, el potencial de la mujer como factor de impulso al desarrollo es determinante,
por lo que ser necesario considerar que estos programas tengan una incidencia en la
totalidad de los municipios objetivo.

Slo dos de los siete programas del Sector Salud se encuentran presenten en todos los
municipios objetivo. Por ello, es necesario que se instrumenten los acuerdos necesarios para
que, al menos, se apliquen los otros cinco programas en todos los municipios.

Por lo que hace a la ampliacin de coberturas territoriales, es importante que el
Programa de Salud y Nutricin para la Poblacin Indgena incida en dos municipios ms, y el
de Educacin Saludable tendra que abarcar seis municipios ms. Para el caso de los programas
Arranque Parejo en la Vida, Comunidades Saludables y Salud Reproductiva y el Proyecto de
Violencia contra la Mujer, tendran que iniciar su operacin en estos municipios.

Las posibilidades de obtener una mejora en la calidad de vida se incrementan si se
cuenta con una infraestructura de caminos eficiente, por lo que el programa de la SCT,
Caminos Rurales, y el de Infraestructura Bsica para la Atencin de los Pueblos Indgenas, de
la CDI, debern continuar coordinndose a fin de potenciar la accin federal. La presencia
de estos programas ha sido alta si se considera que se han realizado acciones en seis de los
siete municipios objetivo.
Durango, Nayarit y Puebla
Del conjunto de los 50 municipios con el ms bajo ndice de desarrollo humano, en Durango
se ubica uno, Mezquital, y otro en Nayarit, El Nayar. A ambos municipios, aun cuando se
encuentran en entidades federativas diferentes, se les reconoce como parte de la regin
indgena denominada Huicot. En el estado de Puebla se localizan dos municipios.

En los municipios ubicados en la regin Huicot inciden 40 programas (31 en Durango
y 36 en Nayarit) de once dependencias federales. Sin embargo, en el municipio del estado
de Durango la presencia de los programas federales es sensiblemente menor, al registrarse 31
programas. En el caso del estado de Puebla, slo se identifican 22 programas federales que
brindan atencin en sus dos municipios y slo hay presencia de siete dependencias federales.
Las que no reportan actividad alguna son las secretaras de Economa, de la Reforma Agraria,
del Trabajo y Previsin Social y de Turismo.

En los municipios de Durango y Puebla se opera el Programa de Jornaleros Agrcolas,
por lo que se infiere que se ha identificado un foco de migrantes; no obstante, el programa
Educacin Primaria para Nias y Nios Migrantes no se encuentra presente, por lo que una
medida necesaria sera la de hacer corresponder los diferentes instrumentos de apoyo a este
segmento de la poblacin rural en ambas entidades federativas.
56
En los municipios de los estados de Nayarit y Puebla inciden los programas de caf operados
por la Sagarpa, lo que indica que pueden instrumentarse apoyos para impulsar actividades
productivas secundarias para su beneficio; sin embargo, los apoyos necesarios para ello, a
travs de programas como los operados por la Secretara de Economa no estn presentes
en Puebla y slo dos programas de los seis que opera dicha Secretara estn presente en
Nayarit.

Una de las principales actividades en Durango es la relativa a la explotacin forestal.
La informacin disponible indica que hay presencia de los programas de la Semarnat; sin
embargo, no es el caso con los de la Secretara de Economa, por lo que ser conveniente
analizar su instrumentacin para apoyar dicha actividad.

En materia de salud, operan siete programas en el municipio El Nayar, que es el que
cuenta con mayor cobertura, al identificarse acciones de cinco de los siete programas;
en Durango y Puebla la intervencin de la Secretara de Salud se reduce a cuatro y tres
programas, respectivamente. La urgencia de abatir los rezagos en la materia requiere
intensificar la presencia institucional de manera articulada, es decir, que se hace necesaria
la presencia de los programas en todos los municipios objetivo del estado.

En el apoyo a las iniciativas productivas de las mujeres slo interviene el programa
Organizacin Productiva para Mujeres Indgenas, de la CDI, en los cuatro municipios, y el
Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales, de la SRA, en los dos estados del norte
del pas. Para el ptimo aprovechamiento del potencial de la mujer en estos municipios, es
importante incluir todas aquellas acciones que han de potenciar su participacin.

Es importante sealar que en s misma la coordinacin y articulacin de las
acciones gubernamentales es un elemento necesario para alcanzar el objetivo de esta
estrategia emergente para los 50 municipios con menor IDH. Sin embargo, su efectividad
estar garantizada si se tiene como marco la interculturalidad y el papel que tiene en las
comunidades indgenas al mantener a la lengua materna como el principal instrumento de
comunicacin y, por tanto, es necesario ajustar los esquemas operativos a las condiciones
culturales.
57
Presencia de programas federales por Secretara y Estado

Nmero de municipios atendidos por programa
Estado
Programa
Nmero de municipios con bajo IDH

Fondo de Estabilizacin, Fortalecimiento y
Reordenamiento
SAGARPA PROCAMPO
Fomento a la Acuacultura Rural
Fondo Productivo de Caf
Programa de Desarrollo Rural
Caminos Rurales
SCT
Empleo Temporal
Empleo Temporal Inmediato
Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en
Solidaridad (FONAES)
Programa para el Desarrollo Local
(Microrregiones)
Apoyo a Proyectos Productivos de Mujeres
(FONAES)
SE
Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres
Rurales (FOMMUR)
Programa de Financiamiento al Microempresario
(PRONAF)
Programa para el Desarrollo Local
(Microrregiones) FONAES
Encuentro Nal. de Empresas Ecotursticas
SECTUR
Programas de Incentivos Estatales, Ramo 20
Abasto Rural, DICONSA
Abasto Social de Leche, LICONSA
Adultos mayores en zonas rurales
SEDESOL Desarrollo Local (Microrregiones)
Empleo Temporal SEDESOL
FONART
Jornaleros Agrcolas
Opciones Productivas
Oportunidades SEDESOL
Programa de Desarrollo Forestal, Conafor
Desarrollo Regional Sustentable
Empleo Temporal SEMARNAT
PHSA, Conafor
SEMARNAT Programa de Desarrollo Integral del Silvicultor
Conafor
Programa para la Sostenibilidad de los Servicios
de Agua
PSA-CABSA Conafor
Cursos comunitarios CONAFE
Educacin Primaria para Nias y Nios
SEP
Migrantes CONAFE
Oportunidades becas educativas
Programas Compensatorios CONAFE
Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos de
SRA
las Organizaciones
Programa de la Mujer en el Sector Agrario
Arranque Parejo en la Vida
Comunidades Saludables
Educacin Saludable
Oportunidades-Consultas y suplementos
alimenticios
SSA
Programa de Salud y Nutricin para la
Poblacin Indgena (Ramo 23)
Proyecto piloto sobre Salud Reproductiva y
Violencia contra la mujer
Sistema de Proteccin Social en Salud
Programa de Apoyo al Empleo
STPS
Albergues Escolares
Fondos Regionales
Infraestructura Bsica para la Atencin de los
Pueblos Indgenas
CDI
Programa de Organizacin Productiva de
Mujeres Indgenas
Programa Fomento y Desarrollo de las Culturas
Promocin de Convenios en Materia de Justicia
58
CHIAPAS DURANGO GUERRERO NAYARIT OAXACA PUEBLA VERACRUZ
Total
50
10
21
14
35
9
9
1
1
1
21

14
2

2
7

5
1
6
2
1
1
1
8

5
8
2
7
2
1
1
1

6
1
1
2

49
1
36
8
6
29
7
10

8
7
7
6
10
8
1

7
10

1
1

1
1

1
1
1
1

1
1

4
7
8
3
7
8
2
5
2
8

2

1
1
1
1
1
1
1

1
1
1

1

18
13
6
12
8

2
11
21

1

2
1
2

1

1

2

7
7
3
4
3

3
1
7

1
13
43
38
21
35
30
3
12
23
50
2
2
3
1

10
1
1
1
32
10
10
1
1
8
8
1
1
21
21
2
2
7
7
50
50
3
10
3

1
1

2
8

1
1

1
1
12
2
3

7

1
8
41
5
5
10
21
50
16
42

2
7
5

1
1
1

7
8
5

1
1
1

4
12
8
1

1

4
2
5
6
5
17
35
26
23
10
19
6
5
1
1
1
3
14
9
3.2. Requerimientos potenciales por regin

De acuerdo con la informacin del XII Censo Nacional de Poblacin y Vivienda 2000, se ha
identificado la demanda potencial de servicios bsicos en los 50 municipios indgenas.
Requerimientos potenciales para el desarrollo indgena de 50 municipios
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
Pisos firmes faltantes

Estufas tipo lorena por instalar
Menores que requieren ser reincorporados a la escuela
Analfabetas por atender
Enciclomedias por instalar
Personas a beneficiar con el seguro popular
Localidades sin agua entubada
Viviendas que requieren agua entubada
Localidades sin luz elctrica
Viviendas que requieren luz elctrica
Localidades sin drenaje
Localidades a ms de 3 km de un camino
92 633
103 864
72 213
164 894
2 806
571 832
1 101
70 879
1 027
46 505
1 742
1 370
La capacidad de accin gubernamental es diferenciada para cada uno de los requerimientos,

pues en algunos de ellos es posible implementar polticas de impacto de corto plazo, en
tanto que otros requieren una planificacin y acuerdos interinstitucionales para generar un
compromiso de mediano o largo plazo.

Las acciones inmediatas abarcan tanto aspectos de salud, de educacin, de vivienda
y de mejoramiento de los ingresos familiares, como de infraestructura bsica comunitaria.
La participacin de los estados es parte sustantiva del xito del programa. Se requiere una
coordinacin permanente con el gobierno del estado de Oaxaca, donde se encuentran 21 de
los municipios de inters en las regiones.
Requerimientos potenciales para el desarrollo indgena en Oaxaca
(cuatro regiones)
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12

18 190
20 302
13 059
31 328
510
113 510
226
15 507
163
10 517
364
322
59
En cuanto a Chiapas, la demanda se ubica principalmente en la regin de los Altos y en dos

municipios aledaos a la Selva Lacandona; en total, ocho municipios estn comprendidos en
los de menor IDH y generan ms de la cuarta parte de los requerimientos de seguro popular,
reincorporacin a la educacin formal y no formal, y de mejoramiento de viviendas.
Requerimientos potenciales para el desarrollo indgena en Chiapas

(dos regiones)
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12

28 571
31 747
61 090
47 714
674
178 000
89
18 787
70
8 626
223
163
Caso similar es el de Guerrero, en donde ocho municipios de la Montaa representan por

s mismos la tercera parte de los requerimientos de ampliacin para el seguro popular, as
como ms de la cuarta parte de los analfabetas de la estrategia que requieren atencin:
Requerimientos potenciales para el desarrollo indgena

Montaa
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
60

25 006
27 653
17 756
46 930
616
158 251
174
16 589
280
13 985
376
301
3.3. Consulta a la poblacin indgena para su anuencia a la accin institucional

La intensificacin de las acciones de gobierno que se pretende lograr con la estrategia
emergente habr de llevarse a cabo con pleno respeto al derecho que tienen los indgenas
a ser consultados cuando se promuevan reformas, actos administrativos, programas de
desarrollo o proyectos que impacten significativamente sus condiciones de vida y su entorno.
Derecho que se encuentra previsto en diversos ordenamientos que integran el marco jurdico
nacional.

Por la propia naturaleza de la Estrategia Emergente y por su condicin de impulsora de
la accin gubernamental, se considera que la manera ms adecuada para que los indgenas
ejerzan su derecho a la consulta es a travs de la modalidad de anuencia a la accin pblica
por parte de los beneficiarios directos de la misma.

Esta modalidad permite considerar las diferencias de la accin pblica y sus
implicaciones y referirse especficamente a los beneficiarios y condiciones de aplicacin
especficas de los programas, pero especialmente permite trabajar con personas integrantes
de 16 pueblos indgenas.

El necesario proceso de adecuacin de los programas y acciones que habrn de llevar
a cabo las dependencias y entidades para incorporar esta modalidad de la consulta, deber
ser acompaado por la CDI, institucin que cuenta con atribuciones para orientar la accin
pblica en materia de desarrollo de los pueblos indgenas.

La consulta, en la modalidad de anuencia, quedar a cargo de los agentes institucionales
responsables de cada uno de los programas y acciones, quienes debern tomar en cuenta los
siguientes principios y etapas:
Principios que debern regir la consulta en su modalidad de anuencia:
Diversidad. Se deber consultar a la poblacin tomando en cuenta su pertenencia a
los pueblos indgenas y sujetndose a las condiciones de tiempos, ritmos y formas
que la poblacin de estos municipios acostumbra para transmitir informacin y tomar
decisiones.
Transparencia. Es necesario que los agentes institucionales que ejerzan la consulta
proporcionen toda la informacin que sea necesaria para la debida comprensin de las
propuestas. Desde luego, en este caso como en el anterior, proporcionar informacin
en las lenguas indgenas resulta de primera importancia.
Representatividad. La consulta deber ejercerse con aquellas personas que se
encuentren directamente involucradas o que van a ser beneficiadas por la accin
gubernamental. En los casos en que sea necesario recabar la anuencia de autoridades
o representantes, es importante verificar su legitimidad. Cuando sea indispensable
consultar el punto de vista de otros actores, como lderes de organizaciones o agentes
significativos dentro de las localidades o cabeceras municipales, se deber contar
con informacin que corrobore su presencia y su trayectoria dentro de la regin o las
poblaciones con las que se trabajar.
61
Toda accin emprendida durante la estrategia emergente deber contar con la anuencia de
la poblacin indgena, misma que deber contar con la informacin necesaria.
Etapas de esta modalidad
Diseo y preparacin de la consulta-anuencia.
En esta etapa se disearn instrumentos y metodologas sencillos pero adecuados
culturalmente, a efecto de que la poblacin susceptible de ser beneficiaria de la accin
gubernamental conozca la informacin relevante y sus implicaciones, a efecto de que pueda
expresar libremente su anuencia o rechazo a dicha accin. Resulta fundamental que en esta
etapa las autoridades de los municipios, de localidades, de ejidos y de comunidades agrarias
se encuentren suficientemente informadas y participen.
Aplicacin de la consulta-anuencia.
A partir de las definiciones de la poblacin, cuya anuencia debe ser recabada en cada caso,
se aplicarn los instrumentos bajo las condiciones y mecanismos acordados en la etapa
anterior.
Envo para su registro y anlisis.
Los resultados de las consultas debern ser enviados a la Comisin Nacional para el
Desarrollo de los Pueblos Indgenas por las dependencias que intervienen en el proceso,
con el objeto de incorporarlos al sistema de consulta y generar las lneas de investigacin
pertinentes a efecto de mejorar y adecuar las polticas pblicas.
Seguimiento y verificacin de los resultados.
En esta etapa se llevarn a cabo monitoreos para verificar que el proceso de consulta se est
llevando a cabo de manera adecuada. Se trata de contar con la informacin que permita
ubicar si el ejercicio de consulta-anuencia cumple con sus propsitos.
Reintegro de los resultados.
Las instituciones pblicas debern hacer llegar, por los medios ms adecuados, los resultados
de la consulta a la poblacin que fue consultada y a sus autoridades. Este trabajo puede
llevarse a cabo a travs del Sistema de Radiodifusoras Culturales Indigenistas, de reportes a
la vista en los edificios pblicos o en asambleas convocadas al efecto.
62
4. Cmo lo vamos a lograr?

4.1. Retos
Uno de los principales retos de la estrategia emergente es el fortalecimiento de las acciones
en los tres rdenes de gobierno, a fin de garantizar que la poblacin de estos 50 municipios
tenga posibilidades reales de disfrutar de una vida larga y saludable, una educacin de
calidad para todos, un hogar cada da mejor y nuevas fuentes de ingreso familiar.
Una vida larga y saludable
En materia de salud, es deseable establecer la poltica de cobertura total en programas
federales que ya existen y que han comprobado su valor en otras zonas del pas.

Ampliar la cobertura de dichos programas es la va ms eficaz para que la poblacin
de estos municipios sea menos propensa a contraer enfermedades y disponga de servicio
mdico cuando lo requiera.

Uno de los retos principales en materia de salud es que se requiere beneficiar a
medio milln de personas con la cobertura del seguro popular creado durante la presente
administracin.

Los 539 mil 829 habitantes que no cuentan actualmente con el seguro popular
representan el 96.32 por ciento del total de la poblacin en los 50 municipios. Dado que
la gran mayora de la poblacin implicada tampoco es derechohabiente de otros sistemas
de salud, la atencin mdica resulta inalcanzable o representa quebrantos a la economa
familiar que profundizan la pobreza.

La ampliacin del seguro popular tendra efectos limitados si no se aplica con una
perspectiva intercultural, que incluya acciones que favorezcan las campaas de prevencin
de enfermedades y que promuevan una alimentacin adecuada en los primeros aos de
vida.

En 2004, el programa de Comunidades Saludables tuvo presencia en cinco de los 50
municipios con menor IDH del pas. Es recomendable aspirar a la cobertura total a fin de
reducir la proliferacin de padecimientos prevenibles, de potenciar el uso adecuado de la
infraestructura comunitaria y de introducir (drenaje, sanitario, agua potable) en el combate a
las enfermedades.

En cuanto al programa Arranque Parejo en la Vida, se considera que impactara
positivamente sobre estos municipios a fin de atender a la poblacin en sus primeros aos y
generar mayor igualdad de oportunidades. Durante 2004, 41 de los 50 municipios con menor
IDH del pas participan en esta estrategia, por lo que tambin es indispensable establecer
acciones que garanticen la cobertura total en el corto plazo.

La inversin anual en estos tres programas supera los 55 millones de pesos. La
ampliacin en la cobertura implicara un aumento sustancial del gasto, cuya aplicacin
exigir la coordinacin de siete gobiernos estatales, cincuenta alcaldas y el sector salud
federal.
63
Una educacin de calidad para todos

En materia de educacin, la Administracin Pblica Federal logr hacer presencia en los 50
municipios a travs de inversiones destinadas a la operacin de escuelas, albergues escolares
y becas.

No obstante, segn el ltimo registro, uno de cada tres menores entre los 5 y los 17
aos de edad no asisten a la escuela.

Es indispensable emprender acciones que combinen la reintegracin de quienes han
abandonado recientemente la escuela, los mtodos de educacin no formal, las nuevas
tecnologas pedaggicas y un enfoque de gnero.

En primera instancia, es primordial determinar el nmero de menores de edad que
abandonaron recientemente la vida escolar y que pueden ser reincorporados gracias al
estmulo de una beca.

Se requiere establecer mecanismos de seguimiento en los que se verifique la continuidad
de la vida escolar de la actual poblacin del nivel primaria. Los estmulos para la permanencia
en la escuela debern acompaarse con tcticas destinadas a mejorar el aprovechamiento.

Es indispensable tomar ahora las medidas pertinentes para generar una plantilla
de maestros que hablen la lengua indgena del municipio y tengan acceso a procesos de
capacitacin que les permitan una mejor interaccin con los alumnos.

Adems, el seguimiento a la asistencia de los menores en primaria debe ser
acompaado con un registro puntual de los das efectivos de clase del profesor.

Los ayuntamientos pueden convertirse en un aliado invaluable para el seguimiento
cercano, tanto de la asistencia como del conteo de los das efectivos de clases, por lo que
sera conveniente el establecimiento de un mecanismo que permita la interaccin entre
instancias federales, estatales y municipales.

Las condiciones tcnicas, de instalaciones escolares y de capacitacin del profesorado
para el uso y mantenimiento del equipo requieren ser asumidas como trabajos previos que
no pueden desvincularse del tema educativo. As, la inexistencia de redes elctricas, las
aulas que no permiten la conservacin del equipo y otros problemas deben ser resueltos
como parte del proceso para garantizar una educacin de calidad.

Es por ello que los mecanismos de seguimiento y verificacin en el tema educativo
no podrn limitarse a las dependencias estatales y federales ligadas directamente al tema,
sino que debern incorporar a aquellas otras que apoyan la creacin de la infraestructura
comunitaria bsica.

Como complemento a la educacin formal, cada municipio podr contar con un
Centro Comunitario de Aprendizaje en el que se apoye el mejoramiento de actividades
econmicas ya existentes en el municipio, se enseen oficios y sean formadores de aquellos
que quieren emprender nuevas actividades econmicas.

El fomento del uso de las nuevas tecnologas resulta tambin de primera importancia,
por lo que la vinculacin de estos centros con la red de e-Mxico tendra que garantizarse
en los 50 municipios con el fin de que no interrumpan su funcionamiento.

Por ltimo, pero no menos importante, es indispensable que el fortalecimiento
educativo de los 50 municipios se realice siempre con la premisa de hacer ms equitativo el
acceso a la escuela a hombres y mujeres.
64
Es importante sealar que los programas de estmulo educativo toman en cuenta ya la

perspectiva de gnero y los dividendos comienzan a reflejarse en un acceso ms igualitario
a la escuela. Sin embargo, se plantea que la estrategia Desarrollo Indgena en 50 Municipios
recoja el enfoque de gnero y lo aplique con la misma efectividad.
Un hogar cada da mejor
El mejoramiento de las condiciones de las viviendas podr convertirse en un medio para
impactar en mltiples aspectos de la vida de los habitantes de estos municipios.

Dos programas de este tipo debieran ser realizados bajo la poltica de cobertura total:
el de piso firme, con fuerte impacto en la salud de la familia, y el de dotacin de estufas tipo
lorena, con impacto tanto en la salud de las mujeres como en el aprovechamiento de los
recursos forestales.

En ambos casos se trata de tener cubierto en el corto plazo el rezago de piso firme en
92 mil viviendas y estufas tipo lorena en 48 mil.

En este caso, la instancia de coordinacin deber impulsar la confluencia de recursos
federales, estatales y municipales que den suficiencia presupuestal para cumplir esta meta.

En cuanto a los servicios de energa elctrica, agua entubada y drenaje, debern ser
considerados desde un punto de vista tcnico a fin de establecer metas realistas de corto y
mediano plazo.

En cuanto a la electrificacin de comunidades tcnicamente elegibles de entre 100 y
500 habitantes que no estn dentro de los planes inmediatos de ampliacin de la red elctrica
nacional, se contemplar tambin la posibilidad de introducir en ellas nuevas tecnologas.
Nuevas fuentes de ingreso familiar
En cuanto al mejoramiento del ingreso familiar en estos municipios, es necesario emprender
acciones que multipliquen el impacto positivo de la inversin anual de 230 millones de
pesos en proyectos productivos aplicados en 2004.

Actualmente, en estos 50 municipios se invierten solamente 10 millones de pesos de
la Administracin Pblica Federal en programas directamente dirigidos a las mujeres, por lo
que es importante fortalecer el papel de la mujer en las tareas productivas.

En cuanto a la ampliacin del nmero de proyectos productivos, en la generacin
de cajas de ahorro las diferentes dependencias participantes, los gobiernos estatales y los
municipios debern establecer la viabilidad y prioridades de operacin.

El apoyo a la comercializacin de los productos locales, incluyendo artesanas, ser
priorizado debido a su impacto directo sobre la economa familiar; en este caso, la instancia
de coordinacin interinstitucional establecer el catlogo de la oferta de productos por
municipio con el que se logre la mayor cobertura de familias posible. En el mismo sentido,
se deber contemplar la dotacin de caminos que favorezcan las actividades econmicas y
los desplazamientos laborales y comerciales entre poblaciones cercanas.

Si bien existen en estos municipios 1 963 localidades que estn a ms de tres
kilmetros de cualquier carretera asfaltada o de terracera, en principio el objetivo central
podr focalizarse en que la cabecera municipal est provista de un camino asfaltado.
65
Actualmente, 20 de estos 50 municipios tienen accesos de terracera y 12 ms no cuentan

con ningn camino a las cabeceras municipales.

Los trabajos destinados a lograr esta meta podrn ir acompaados por la introduccin
de programas de empleo temporal que debern abarcar la totalidad de los municipios
durante el siguiente ao.
4.2. Acciones de la Administracin Pblica y mecanismos de coordinacin interinstitucional
Con el propsito de intensificar las acciones de gobierno en los 50 municipios con menor
IDH, el gobierno federal pondr en marcha, mediante una estrategia integral de colaboracin
entre las instituciones federales y de coordinacin con siete entidades federativas y 50
municipios, las siguientes acciones y mecanismos de coordinacin interinstitucional.
Acciones
Las estrategias y acciones que se lleven a cabo en los 50 municipios indgenas con menor
IDH debern estar de acuerdo con la cultura y las lenguas indgenas que hablan.
Salud
1. Asegurar la permanencia del personal de salud en los centros del IMSS-Oportunidades
los 365 das del ao.
2. Priorizar la afiliacin al seguro popular de todas las familias de los 50 municipios.
3. Articular la estrategia para construir infraestructura y dotar de servicios a redes
regionales de salud, mediante convenios con las entidades federativas en un
mecanismo peso a peso.
Educacin
4. Incrementar la atencin educativa a travs de los Centros de Educacin Comunitaria
para el Medio Indgena, prestando especial atencin al analfabetismo.
5. Asegurar tanto la asistencia de los maestros como el cumplimiento de los das
efectivos de clases en las escuelas de los municipios.
6. Generar una plantilla de maestros que hablen la lengua indgena del municipio y
tengan acceso a procesos de capacitacin que les permitan una mejor interaccin
con los alumnos.
7. Introducir o fortalecer el uso de nuevas tecnologas pedaggicas, comenzando por la
herramienta Enciclomedia.
Vivienda
8. Poner pisos firmes.
9. Construir estufas tipo lorena.
Servicios de infraestructura
10. Electrificar las comunidades en las regiones a las que pertenecen los 50
municipios.
66
11. Construir caminos y carreteras que permitan integrar las regiones.

12. Construir caminos que permitan comunicar todas las cabeceras municipales.
13. Establecer sistemas de agua potable donde se cuente con las fuentes de agua.
14. Elaborar estudios sobre alternativas para abastecer de agua potable a comunidades
que no cuenten con fuentes de agua.
Agrario
15. Avanzar en la seguridad jurdica y la resolucin de conflictos agrarios.
Ingresos
16. Fortalecer los apoyos a la produccin con la constitucin de cajas de ahorro y con
los recursos de Alianza para el Campo que ya han sido municipalizados.
Mecanismos de coordinacin interinstitucional
La transversalidad, la coordinacin interinstitucional y la interaccin entre los diferentes
rdenes de gobierno darn viabilidad a la estrategia emergente diseada para los 50
municipios.
Para dar seguimiento a dicha estrategia se integrarn informes peridicos que permitirn
detectar la necesidad de adecuaciones y revisar el avance en el cumplimiento de los
compromisos. Se integrarn informes para los tres rdenes de gobierno y se presentarn en
las instancias que a continuacin se sealan:
1. Administracin Pblica Federal, en el Gabinete de Desarrollo Social y Humano. La
CDI integrar la informacin que proporcionen todos los participantes, para que en el
seno del Gabinete de Desarrollo Social se informe sobre los avances de las acciones.
2. En los estados, en los Coplade. La CDI, a travs de sus delegaciones, integrar la
informacin que proporcionen todos los participantes, para en el seno del Coplade se
informe sobre los avances de las acciones.
3. En los municipios, en los Coplademun o en los Consejos Municipales de Desarrollo
Rural Sustentable. La CDI, a travs de sus centros coordinadores, integrar la
informacin que proporcionen todos los participantes, para que en el seno del
Coplademun o en el Consejo Municipal de Desarrollo Rural Sustentable se informe
sobre los avances de las acciones.
La coordinacin general de la estrategia emergente la llevar a cabo la Comisin Nacional
para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas.
Con el propsito de cumplir con la estrategia emergente y concretar las acciones especficas
en cada uno de los 50 municipios, se disearn planes de trabajo operativos.
67

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DESARROLLO

1.1. Objetivos especficos

DESARROLLO INDGENA EN 50 MUNICIPIOS

DESARROLLO INDGENA EN 50 MUNICIPIOS

DESARROLLO INDGENA EN 50 MUNICIPIOS

2.1. Los pueblos indgenas

DESARROLLO INDGENA EN 50 MUNICIPIOS

Regin los Altos, Chiapas

DESARROLLO INDGENA EN 50 MUNICIPIOS

tierras. El principio que domina la organizacin familiar es la descendencia patrilineal,

DESARROLLO INDGENA EN 50 MUNICIPIOS

Regin de la Costa y Sierra Sur, Oaxaca

DESARROLLO INDGENA EN 50 MUNICIPIOS

Regin Cuicatln-Zongolica, Oaxaca, Puebla y Veracruz

DESARROLLO INDGENA EN 50 MUNICIPIOS

Regin Huasteca, Veracruz

DESARROLLO INDGENA EN 50 MUNICIPIOS

Regin Huicot, Durango y Nayarit

DESARROLLO INDGENA EN 50 MUNICIPIOS

Regin Mixe, Oaxaca

DESARROLLO INDGENA EN 50 MUNICIPIOS

Regin Mixteca, Oaxaca

DESARROLLO INDGENA EN 50 MUNICIPIOS

Regin Montaa de Guerrero

DESARROLLO INDGENA EN 50 MUNICIPIOS

Regin Selva Lacandona, Chiapas

DESARROLLO INDGENA EN 50 MUNICIPIOS

Regin Sierra Norte de Puebla-Totonocapan, Puebla y Veracruz

DESARROLLO INDGENA EN 50 MUNICIPIOS

2.2. Indicadores sociodemogrficos

DESARROLLO INDGENA EN 50 MUNICIPIOS

DESARROLLO INDGENA EN 50 MUNICIPIOS

DESARROLLO INDGENA EN 50 MUNICIPIOS

Desarrollo indgena en 50 municipios

Fuente: INEGI, XII Censo General de Poblacin y Vivienda, Mxico, 2000.

DESARROLLO INDGENA EN 50 MUNICIPIOS

2.3. Presupuesto, programas y acciones de la Administracin Pblica Federal

Percapita Inversin total

1 093 616 207.50

436 182 197.13

2 258 755 861.89

DESARROLLO INDGENA EN 50 MUNICIPIOS

DESARROLLO INDGENA EN 50 MUNICIPIOS

y suplementos alimenticios) y del Sistema de Proteccin Social en Salud, que en conjunto

DESARROLLO INDGENA EN 50 MUNICIPIOS

(CCDI) de siete delegaciones estatales: Chiapas, Durango, Guerrero, Nayarit, Oaxaca,

DESARROLLO INDGENA EN 50 MUNICIPIOS

2.4. Formas y aspiraciones de desarrollo

DESARROLLO INDGENA EN 50 MUNICIPIOS

Regin Costa y Sierra Sur, Oaxaca

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Regin Mixteca, Oaxaca

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Nmero de programas presentes en las entidades federativas donde se ubican los

* Considera exclusivamente los 51 programas con informacin a nivel municipal.

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potencie. Concretamente, es importante ampliar la cobertura de los programas operados por

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de la accin institucional que promueva la organizacin productiva y sus iniciativas y brinde