MIRKINE-GUETZÉVITCH, Boris, Le Régime Parlementaire Dans Les Constitutions Européennes D'après-Guerre, 1936

Annuaire de l'Institut
international de droit
public
Source gallica.bnf.fr / Bibliothque nationale de France
Institut de droit international. Annuaire de l'Institut international de droit public. 1929-1940.
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TABLE DES MATIERES

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AVERTISSEMENT.
PREMIERE PARTIE
Personnel, Statuts et Reglements

de l'Instltut international de Droit public.
I. Conseil de Direction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
II. Membres de I'Institutinternationalde Droit
public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
A. Membres titulaires. . . . . . . . . . . . . . .
B. Membres associes " . . . . . . . . . . . . . .
III. Statuts de l'Institut international de Droit
public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
IV. Reglement de )'Institut . . ...............
19
19
19
22
24
31
DEUXIEME PARTIE
Rapports presentes
a la session de 1934-37.
Le r~gime parlementaire dans les Constitutions

europeennes d'apres-guerre, rapport de M. Mirkine-Guetzevitch ................ . . . . . . . . . . . .
39
TROISIEME PARTIE
Lois de Droit public (1935-1936)

(Textes et notices.)
Allemagne .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Auiriche ..................................
Belgique ..................... '. . . . . . . . . . . . .
89
106
118
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TABLE DES MATIBRBS

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Brisil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Amendements de 1935 a la Constitution
federale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Chili. . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Le Droit public chilien dans la decade de1925 a 1935... ..... .......... .... .. ..
Chine.... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ...
Constitution du 5 mai 1936 (Extraits). . . . ..
Costa-Rica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Amendements a la Constitution...... .. ..
Cuba ........................................
Constitution du 11 juin 1935... . .. . ......
Dantzig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Suspension des garanties constitutionnelles.
Egypte .. .... '" ............ .......... . ...... . . ..
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137
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138
159
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163
163
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165
165
171
171
172
Rescrit royal relatif au regime constitutionl1cl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Espagne ............................................ .
172
176
192
Eslhonie ........ ~ .......................... .

Plebiscite du 23-25 fevrier, relatif a la convocation d'une AssembIee Nationale ..... 192
Loi sur l'organisation du Gouvernement du
19 janvier 1934 ...................... . 194
Etals- U nis ................................ . 200
La Cour supr"eme et Ie programme de Redressement national en 1935 .......... . 200
Principales decisions rendues par la Cour
supreme federale sur des questions de
droit constitutionnel, en 1935 ......... . 224
Nouvelle loi de neutralite ............. -.. . 260
France ...................... ............. .
Grec e ... ................................. .
263
30t
Chronique consti tutionnelle ............. .
304
Guatemala ........................... ..... .
324
H at"1'l
324
328
Modifications a la Constitution de la Repu. blique en da te dull j uiIlet 1935 ....... .

.................................
Constitutions de 19.35 .................. .
328
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TABLE DES MATIERES
Hongrie ...................................
349
ltalie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
367
Lc Droit public en Italie en 1935... .......

Loi communale et provinciale. . . . . . . . . . . .
Lettonie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Presidence de la Republique... . . . . . . . . ..
Lithuanie . ................................ ,
Modifications aux lois electorales. . . . . . . ..
Loi du 8 fevrier 1934 sur la securite de la
nation et de l'Etat. . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Luxembourg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
M exique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Philippines (Iles) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Constitution adoptee Ie 8 fevrier 1935 (Extrails) ..............................
P%gne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Constitution du 23 avril 1935 . . . . . . . . . . . ..
Loi du 3 j uillet 1935 concernant les elections
a la Diete. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Loi du 8 juillet 1935 concernant les elections
:J. u Sena t . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Deeret sur la redaction du Journal des Lois..
367
374
Portllgal ...................................
Suisse ....................................
Tchecoslovaquie ............................
376
376
377
377
383
391
393
395
395
404
404
435
438
440
444
455
459
Organisation constitutlonnelle internatlonale

Vel's la revision constitutionnelle ............. .
475
Appendice .
Les Parlements et leur droit electoral en 19361937 ......... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

,
509
DEUXlEME PARTIE
Les Rapports presentes it 18 session

de 1934 (1937)
(Suite)
LE REGIME PARLEMENTAIRE
DANS LES CONSTITUTIONS
EUROPEENNES
,
D' APRES-GUERRE.
Rapport de M. B.
r '. . . __,
..
MIRKINEGUETZEVITCH.
Notre rapport a Me presente it la session de 1934,

et c'est seulement Ie manque de place dans I' An
nuaire precedent 'qui nous ob1ige it ne Ie publier
que dans Ie present Annuaire. La discussion de ce
rapport aura lieu it Ia pro<:haine session de l'Institut.
Le regime parlementaire, en Europe, a subi au
cours de ces dernieres annees, de graves atteintes.
Le _uombre des pays ou Ie fonctionnement des instituthms libres a ete rem place par des regimes autori
taires s'est tellement augmente que l'etude du fonc
tionnement du parlementarisme dans Ies Constitu
tions europee,nnes d'apres-guerre releve plutot, a
l'heure actuelle, de l'histoire. En effet, parmi Ies
Etats qui se sont donnes de nouvelles 'Constitutions
- (et notre etude ne touche que ces Etats), H en reste
bienpeu actuellement qui pratiquent encore Ie regi
me pariementaire 1.
--
-i.-1.~t limite notre expose uniquement au regime

parlementar.:. da~s les Constitutions europeennes ~'apres
guerre, nous lai'~'t~s done completemcnt de cote les
-.
40
RAPP.oRTS
Le parlementarisme, dans les nouvelles Constitution's de l'Eur.ope d'apres . . guerre, n'est p}us, nous Ie
repet.ons, une questi.on de droit en vigueur, mais un
probleme hist.orique. Nous croyons, neanmoins, que
notre rapport, mme dan~ ces c.onditioD's, .presente
un interet juridi'que..
Les constructi.ons techniques, qui .ont ete ad.optees par les n.ouvelles Constitutions, bien qu'abandonnees a l'heure actuelle, meritent l'attention des
juristes. Bien entendu, ce n'est pas seulement ces
elements techniques qui .ont c.ontribue a 1a faillite
du parlementarisme en Eur.ope centrale et orientale; les causes profondes de ceUe crise ne sont
pas toutes d'.ordre juridique et constituti.onnel. C'est
a l'historien, au soci.oI.ogue it les. etudier; mais Ie juriste a s.on mot a dire dans l'explicati.on decette
crise de la democratie.
La c.onception du parlementarisme telle qu'elle a
ete ad.optee par les n.ouvelles Constitutions fut et
reste une des causes de la faillite de la dem.ocratie
en Euro.pe centrale et .orientale d'apres-guerre.
Ainsi, l'etude du regime parlementaire, dans les
nouvelles Constituti.ons europeennes d'lllPres-guerre,
ne sera pas seulement i'analyse des regles juridiques
abandonnees et non appliquees; elle d.oit comp.orter
nne critique des c.onstructions, un examen des
aussi
transformations du parlementarisme dans les pays de

l'Europe occidentale qui ont deja une longue experience
du regime parlementaire (Angleterre, France, Belgi(Jll!;c_ etc.). Les transformations du r~ime parlem~t:il"e
cidental exigent une etude speciale. Nous .!\""6parons acluellement un ouvrage consacre a ~.fU)ei .
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REGIME PARLEMENTAIRE
41
causes qui ont contribue it Ia faillite de la democratie, une analyse de la signification politique des nouvelles Constitutions europeennes. En recherchant les
erreurs constructives des nouvelles Constitutions, la
science juridique peut aboutir it aes conclusions pratiques en ce qui concerne la theorie et Ie fonctionnement du regime parlementaire.
C'est dans ces conditions que nous avons crn que
notre rapport, meme depasse par les evenements !pOlitiques des dernieresannees, gardait non seulement
son caractere historique, mais aussi presentait une
certaine utilite' pour Ie droit constitutionneI.
Dans la presente etude, nous nous proposO'ns

d'examiner Ie regime parlementaire dans l'Europe
d'apres-guerre.
Apres la guerre de 1914-1918 un grand mouvement
constitutionnel s'est manifeste en Europe centrale et
orientale : On a .procede it la fabricaHo'Il de
Constitutions en serie . Pour Ie droit compare,
ceUe epoque est surtout interessante, ,parce que les
causes de toutes ces revolutions etaient les memes
pour tous les peuples et Ie type meme du membre
moyen desassemblees constituantes etait partout
presque iden,uque 1.
1. V. nos livres : Les nouvelles tendances du droit
constitutionnel, 2 ed., iP'aris, 1936 ; Les Constiotutions de
"Europe nouvelle, 2" edit., Paris, 1930.
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Les revolutions de 1918-1919 naissent toutes sous

Ie signe de la guerre; eUes se produisent dans des
pay,s fatigues par la guerre; chez des peuples qui
n'ont pas d'experience democratique.
En meme temps, dans presque tous ces pays qui
n'ont Ipas connu la liberte politique, il n'y a .pas de
classe moyenne politiquement mure, qui puisse servir debase et de soutien a la democratie republi
caine. Dans la premiere periode, Ie pouvoir est .pris
par les elements de gauche, et les differents partis
socialistes par leur position anterieure, ne sont
pas prepares it prendre Ie pouvoir dans un moment
aussi critique.
Toutes les assembIees constituantes de I'Europe
centrale et orientale se proposaient de creer des
Etats libres et presque toutes deliberent sons la men.ace du bokhevisme. En outre, les privations economiques des annees de guerre et l'experience de la
revolution russe poserent Ie probleme social dans
toute son ,ampleur 2.
En dehors de la menace de la dictature sovietique,
d'autre,s facteurs, qui sont analogues dan.s les differents pays, devaieot intervenir; la democratie devait entrer en Iutte avec les vieilles traditions et,
parfois, l'heritage du passe etait trop lourd pour les
nouveaux gouvernants.
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2'. V. notre rapport presenteit I'Institut international

de Droit public : Les nOUJveUes tendiMces des Declarations des droit, (Annuaire de l'lnstitut imernational de
Droit public, 1930, p. 265 et suiv.).

43
Dans beau coup de pays en train d'elaborer leurs

Constitutions agissaient donc des facteurs communs.
Ces facteurs communs aboutirent a de,s rformules juridiques plus ou moins analogues dans les differents
textes constitution,nels.
Dans l'eIaboratiO'n des nouvelles Constitutions, la
science juridique a joue d'autre part un grand role.
Bien que les textes aient He Ie resultat de divers
compromis politiques, d'accord en tre partis, etc., Ie
rOle de la technique juridique a ete neanmoins tres
important. Les theoriciens du drait ont exerce leur
influence. Dans plusieurs pays, iIs se sont efforces de
rediger un texte ou leurs doctrines entrent en application,. En Allemagne, par exemple, la ,Constitution
doit beaucoupa H. Press; en Autriche, it M. Hans
Kelsen, etc. ICes Constitutions professorales ont
ete souvent et justement critiquees. Maisgrace ,a cette participation des savants toutes les <nouvelles
Constitutions ont la meme tendance que nous aVOIlS
definie dans nos travaux comme Ia tendance a la
rationalisation du pouvoir.
Depuis la parution de Ia premiere edition de nos
Co,nstiwtions de ['Europe IWuvelle 1 et apres la parution de notre livre Les nouvelles t,endances. du
droit constitutionne1 2 , notre formule, tout e,n sor. tant des cadres habitueIs de Ia terminologie juridique fran~aise, a Me souvent acceptee parIes auteurs
1. 1928, 2 edit., 1930.

2. 1931. Trad. portugaise 1933, espagnole 1934, 2" ed.
1936.
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RAPPORTS
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franl:ais et Hrangers. La rationalisation du pouvoir

explique' Ie processus historique de l'evolution du
droit public. La rationalisation du pouvoir, en temps
que ten dance it embrasser dans Ie reseau du droit
l'ensemble social de la vie 8, en tant que te'ndance it
remplacer Ie fait metajuridique du pouvoir par les
regles du droit ecrit, c'est l'evolution progressive de
Ia democratie.
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I
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II
La plupart de ces Constitutions ont He redigees

par les partis avances qui avaient garde un triste
souvenir de l'ancien Executif, etcette mefiance it
l'egard de l'iExecutif a donne la predominance au
pouvoir Iegislatif. Et c'est pourquoi, comme nous
Ie verrOlns, certain.s pays ont cree de nOillveLles formes de parlementarisme. Dans quelques Etats, les
Constitutions ont enleve la formation du cabinet au
pouvoir executif, lechoix des ministres ou du president du con,seil Hant reserve au parlement; et
dans Ies pays oil les mini-stres demeurent choisis par
Ie president, nous apercevons, neanmoins, nne tendance generale a affaiblir I'Executirf et it Ie subordonner am Legislatif.
3. Cf. une definition analogue et milme plus large ,parce qu'elle convient aussi au droit prive -chez Ie president
M. Alcala-Zamora, Le pouvoir iuridique sur ce qui est
au delQ: de la .vie.
,Preface de Mirkine-Guetzevitch, Paris,
1934, p. 20.
4. Les nouvelles tendances. Avant-propos.
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45
Les auteurs des nouvelles Constitutions, agissant

sous !'influence de theories constituiionnelles avancees, professaient une metiance glmerale a l'egard
de l'Executif. C'est d'ailleurs une tradition historique de toutes les revolutions, de donner la IPrimaute
au pouvoir legislatif; on se delie de l'Executilf; on
garde Un souvenir cuisant de l'ancien Executif et,
pour remedier au mal du passe, on etablit la primaute du Legislatif.Les auteurs des nouvelles Constitutions ont ete, on peut Ie dire, hYipnotises par Ie
,passe; au lieu de regarder avec confiance l'avenir,
ils ont regarde en arriere, et Ie souvenir penible de
Ia pratique gouvernementale du passe avait Iaisse
une trace si pro,fonde dans Ia conscience poIHique
de ces homme,s qu'ils ont oublie completement que
l'Executif des democraties nouvelles, l'Executif republicain n'a pas de passe. Cette influence nMaste du
passe a agi sur les auteurs des nouvelles Constitutions, qui ont desarme l'ExecutH. CeUe conception, qui faussait Ie regime parlementaire, ne correspondait pas non plus aux besoins les plus imperieux de la \ ie politique de ces pays. Tous ces pays
sortaient des desastres militaires, etaient ravages
par la guerre, et tous ces pays entraient immediate
ment apres l'armistice dans une periode de -crise
economique et flnanciere. Pour remedier a ceUe
crise qui menacait de ruiner completement les
Etats nouveaux, il fallaH prendre des mesures
rapides. C'est pourquoi dans plusieurs Etats nouveaux Ia Constitution a ete, en pratique, violee
presque des Ie premier jour de sa promulgation. Le
texte etablissailt Ia primaute du Legislatif; Ia crise
econoroique obligeait Ie gouvernement a passer ou-
---
--
--
46
RAPPORTS
Ire et it ne pas appliquer laConslitution. En quelques annees cette rupture entre la legalite constitutionnelle et la realite politique a pris une forme tellement aigue que l'opinion publique de ces pays a
insiste sur la necessite de la revision constitutionnelle. Pratiquement done plusieurs Constituti.ons ont
He violees des Ie jour de leur promulgati.on, d'autres ont ete revisees dans un sens contraire aux
principe's cO'nstitutionnels de leurs auteurs 1.
-
III
eet ensemble constitutionnel n'estplus en vigueur.

N..ous n'a'V.ons pas besoin de rappeler la crise pr.o-fonde de la democratie qui existe de puis plusieurs
3n'UleeS en Europe centrale et orient aile, crise de la
dem.ocratie, crise du regime parlementaire, crise
c.onstitutionnelle en general. Une partie de ces Constitutions est deja morte ; une ,partie a He revisee
dans un sens t.out it fait oppose au premier tex te;
IUne autre partie, tout en continuant ,il exister sur Ie
papier ne presente plus aucune realite p.oIitique :
ces Constituti.ons ont ~ubi une paralysie generale, ou
1. Cf. Joseph-Barthel6lIlY et Duez, Traite de droit constitutionnel, nouvelle edition, Paris, 1933, p. 181, 269 et
suiv. Joseph~BartheIemy, La crise de la Democratie contemporaine, Paris 193,1 (Bi,bliotheque oonstitutionnelle et
parlementaire contemp-oraine sous la direction de JosephBarthelemy et Mirkine-Guetzevitch). Cf. Burdeau, Le
regin:te parlementaire dans les Constitutions europeennes

d'apres-guerre. PrMa-ce de Joseph-Barthelemy, Paris, 1932.
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I
47
une paralysie partielle ; la C.onstituti.on n'a pas etc

abrQgee, mais deux .oU tr.ois p.oints essentiels c.oncernant la respO'nsabilite ministerieHe .ou les rapports entre I'Executif et Ie Legislatif, ,s.ont paralyses.
Quelle est la causegenerale de ceUe crise? Le
juriste ne peut pas d.onner une repons.e complete it
ceUe questi.on. Le .pr.obleme du fonctionnement du
regime parlementaire n'est pas ,seulement un pr.obleme de technique juridique ; c'est l'histoire politique, l'hist.oire s.ociale, l'hist.oire tout court qui peut
expliquer lit faillite des gouvernements libres en Eur.ope centrale. Neanmoi'ns, Ie juriste peut et doit flep.ondrea une question : quelles s.ont Jes causes purement techniques qui Qnt contribue ,a ceUe faillite
de la dem.ocratie, dont l'etude complete appartient
a l'histoire.
Le regime parlementaire presente p..our Ie droit
c.onstitutionnel et pour la science politique 1 deux
problemes : la technique juridique et la significati.on
politique.
Nous commencer.ons d'abord par l'etude de la
technique du regime parlementaire, de la nouvelle
technique du regime parlementaire introduite par
les nouvelles C.onstitutions.
1. La distinction entre Ie droit public et la scien'Ce

poIitique est artificielle. Que serait lun droit public qui
ne sera it pas une science des realites ? (Joseph-Barthelemy, Le rOle du powvoir executif dans les Republiques
modeMes, Paris, 1906, p. 6151.)
48
RAPPORTS
IV
En demontrant dans Ies nouvelles Constirutions Ie
phlmomime que 'DOUS avons appele la rutioillulisulion du poulJoir, nous avons deja etudie 4: Ie parlementarisme rationalise 1. En eifet, Ie regime parlementaire qui, avant Ia guerre, etait en g{meral base
sur Ies coutumes, lSur la pratique qui, dans Ia loi
franeaise du 25 fevrier 1875, par exemple, n'etait
indique que tres sommairement et tres incompletement dans l'article 6 : Les ministres sont solid airemen-t responsables devant les Chambres de la poUtique gmlt!rale du Gouvernement ... , Ie regime parlementaire a reeu uneformule juridique stricte et
complete daus les nouveLles Constitutions d'apresguerre. Ce phenomene nouveau, Ia con-stilutionnalisation du principe parlementaire doit etre etudie
en liaison etroite avec Ia tendance generale du droit
constitution-nel d'apres-guerre que nous avons appele dans nos travaux Ia tendance it Ia rationalisation du pouvoir, cette ten dance a soumettre toute la
vie politique it l'empire du droit constitutionnel en
eliminant completement leseIements purement p.olitiques qui etaient avant la guerre la base principale
duregime parlementaire.
Or, Ie principe du regimepariementaire qui restait
avant Ia guerre dans Ie domaine des coutumes recoit
bien dans Ies nouvelles Constitutions europeennes
1. Les nouvelles ten dances du droit constitutionnel,
2" ed., Paris, 1936.
49
uneformule juridique precise; les Constitutions

definissent la regIe principale du parlementarisme
qui consiste dans la responsabilile politique des
ministres, dans l'obligation, cette fois-ci juridique,
pour Ie minislere, de se retirer des qu'il est I'objet
d'un vote de mefiance. Varticle 54 de la Constitution allemande de Weimar disposait :
Le chancelier du Reich et les minislres du Reich
doivC'llt jouir de la eonfiance du Reich stag. Si Ie
Reichstag retire sa confiance a l'un d'eux ;par un vote
ex-pres il doit demissionner.
Le paragraphe 78 de la Constitution tchecoslo.vaque stipule :
Si la Chambre des deputes exprime sa defiance
au Gouvernement, ou si eUe rejette l'ordre du jour
de confiance propose par lui, le Gouvernement est
tenu de remettre sa demission entre les mains dru
President de la Republique. Celui-ci decide qui expediera les affaires en attendant la constitution. d'un
nouveau Gouvernement.
Si ceUe demig,sion se produit it un moment ou
il n'y a ni Presiden.t de la Republique ni president
suppleant, la commission prevue au 54, statue sur
la demission du Gouvernement, et prend les mesures
necessaires quanl it l'expedition provisoire des affaires gouvernemen.tales.
L'article 74 de la Constitution autrichienne, avant
sa revision, s'exprimait dans les termes suivanls :
Le Gouvernement federal au Ie minislre aruquel
Ie Conseil national refuse sa confiance par une resolution formelle doit etre releve de ses fonctions.
c Pour Ie vote d'une sembla'ble resolution, la pre4
..
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RAPPORTS
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sence de la moitie des membres du Conseil est ne

cessaire. Toute,foilS sur la demande d'un cinquieme
des memhres presents, Ie vote doit etre ajourne de
deux jours non feries. Un nouvel ajournement ne
peut avoir lieu qu'en vertu d'une resolution du Conseil.
Le Gouvernement federal et chacun de ses
membres en particulier sont releves de leurs fonclions par Ie president de la Confederation dan5 les
cas prevus 'par la loi Ou sur loor demande.
L'article 58 de la Constitution polonaise disait :
La responsabiIite parlementaire des ministres
est mise en jeupar un vote de la Diete it la majorite
ordinaire des voix. Le Conseil des ministres en son
entieret chaque ministre en particulier doivent se
retirera la demande de la Diete 1 ...
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Les auteurs de,s nouvelles Constitutions .ont voulu

rationaliser la procedure de nomination du ministcre 2; Us ant voulu abautir a la mecanisalion de
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1. V.Mirkine-Guetzevitch et TibaI, La Poiogne, Paris,

1930.
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2. L'article 75 de Ia Constitution espagnole dispose :
Le PJ'esident de Ia Republique "nommera et revoquera librement Ie IPresident du Gouvernement, et, sur Ia
proposition de ce dernier, Ies ministres. Il devra necessairement s'en separer au cas oil Ie Parlement leur'refuserait explicitement sa confiance.
REGIl\lE PARLEMENTAIRE
51
Ia formation de l'Executif. En elfet Ie sens reel du

parlementarisme moderne c,onsiste dans Ie pouvoir
de Ia majorite parlementaire. Le sens politique du
parlementarisme n'est pas dans la responsabilite des
ministres devant la majorile du parleme'l1t, mais
dans Ie fait que cetle majorite recoil Ie pouvoir, que
cette majorite a Ie droit de choisir son ministere resp,onsable devant eUe. Ainsi, malgre les vives
critiques qu'a suscitees Ie systeme de l'election du
ministere par Ie parlement, il Iaut reconnaitre que ce
parlementarisme rationalise correspond a la logiqUe juridique du parlementarisme republicain, ou
I'Executif a Ies memes origines democratiques que
Ie Legislatif 1. }'Iais, bien enlendu, l'election du ministere par Ie parlement suppose les partis organises et tres peu nombreux 2.
CeUe 'procedure de l'election du ministere, fut
inscrite dans Ia Constitution prussien'lle (art. 45) :
La Diete elit sans discussion Ie President du
Conseil. Celui-ci nomme les autres mini,stres.
La, Constitution de Baviere (art. 58) disposait :
I. Le Conseil des ministre'S est nommc par Ia
Diete_ La Diete elit Ie Ministre-President. I.e vote
pour etre valable, doit reunir la majorite du nombre
Iegal des deputes. Le Ministre-President soumet it la
Diete une lisle de propositions pour les autres. II
_-c- _ _
1. Voir notre ouvrage : Les nouvelles tendances ... , p'.

15 et suiv.
2. Sur les attri,butions des chefs d'Etat et la nomination des ministres. V. ou:vrage de E. Gordon, Les nouvelles Constitutions europeennes eot le role du chef de
['Etat, Paris, 193,2, p. 155 et suiv_
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52
RAPPORTS
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uomme ceux-ci d'accord avec la Diete. Au cas de

vacance des differents ministeres, il est procede de
la meme faeon.
II. Des Secreiaires d'Etat peuvent etre adjoints
aux mionistres oomme remplaeants politiques permanents. lIs sontnommes et revoques sur la proposition des ministres, par Ie Conseil des ministres d'accord avec la Diete.
Dans la Constitution autrichienne, avant la revision de 1929, l'article 70 etablissait la meme procedure : Le Gouvernement federal est eIu au scrutin nominal par Ie Con,seil national sur une lisle
d'ensemble presentee 'par la cammission centrale 1 ... A'Vant la revision constitutionnelle de 1933,
la Constitution estonienne contenait des dispositions
analogues : UAssemblee nationale nomme Ie Gouvernement ,et accepte sa demission ... (art. 59) 2.
Cette nouvelle forme du regime pariementaire
rationalise a trouve dans la litterature juridique
une critique assez severe. Notons, par exemple, les
critiques de M. Redslob s, qui reproche Ii la procedure d'eIection directe du ministere par Ie parlement
de ne pas leire con forme it la theorie du regime par-
1. V. Mirkine-Guetzevitch et Tibal, L'Aulriche, Paris,

1932.
'
2. Cf. H. de Montfort, Le droit constitutionnel des nouveaux Elats de la Baltique orientale (Ann ales de l'Institut
de droit compare de l'Universite de Paris, I, 1934, p. 69).
V. aussi H. de Montfort, Les nQuveaux Etats de la Baltique, Paris, 1933.
3. Redslob, Le regime parlementaire, Paris, 1924. Cf.
Gordon, O. C., p. 155 et sui-v.
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,
REGIME PARLEMENTAIRl':
53
Iementaire. L'auteur divise Ies regimes :parlementaires en deux groupes .: Ies regimes authentiques et Ies
regimes inauthentiques. Les premiers sont ceux qui
sont bases sur l'equilibre entre Ie chef de l'Etat et
Ie pariement. Mais ce que M. Redslob appelle Ie parIementarisme authentique , c'est tout simplement
Ia description du regime parlementaire du commencement du XIX" siecle, ou ce regime etablissait un
certainequilibre entre Ie parlement et Ie roi dynastique. A notre epoque, Ie probleme de cet equilibre
et de I' authenticite ne se pose meme pas, vu
que Ies origines du pouvoir executif et du pOllvoir
li~gislatitf sont les memes, que Ie chef de l'Etat est
issu des elections populaires soit directement. soit
indirectement.
Cette construction adoptee par quelques nouvelles
Constitutions peut et doH Hre critiquee au p<>int de
vue pratique, mais non au point de vue theoriquc.
II n'y a pas de regimes parlementaires authentiques ; it y a des regimes parlementaires qui {onetionnent et d'antres qui ne {onctionnent pas, c'est
Jaseule distinction realiste possible.
L'election du ministere par Ie Parlement doit etre
critiquee au :point de vue du {.onctionnement et du
mauvais rende.ment qu'elle a donne, mais Ce n'est
pas un probIeme juridique, c'est une question d'opportunite.
VI
Un autre probleme de fonctionnement du regime
parlementaire, qui a tr{)'llve une solution interessante dans Ies nouvelles Constitutions europeennes
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54
RAPPORTS
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d'apres-guerre, est Ie probleme de Ia necessite d'une

legislation plus rapide dans Ia situation de crise ou
tous Ie-spays se trouv.ent iii. l'heure actuelle, de lois
sommaires adoptees par nne procedure speciale plus
rapide, des lois de circonstance. C'est encore un
vieux probleme du XIX" siecle. Les ordo,nnances de
necessite dont l'usage en France a conduit Ie peuple
parisien aux barricades, en juillet 1830, et qui ont
ete une arme redoutable au debut de la vie constitutionnelle russe de 1906 it 1917, ont ete aussi un
procede presque normal dans la pratique constitutionnelle autrichienne.
,Ce probleme des ordonnances de necessite a trouve une nouvelle solution democratique dans quelques Constitutions europeennes d'apres-guerre ; il a
retenu l'atte-ntion de i'assemblee constituante tchecoslovalque. Et cella u'a rien d'etonnant : ce peupJe
qui gardait un triste souvenir de l'application arbitraire du Ifameux 14 de l'ancienne loi constitutionnelle autrichienne, a voulu trouver un moyen nouveau, nne formule nouvelle qui permettrait it l'Etat
de faire face aux besoius uTgents sans tout de me-me
comrpromettre les prerogatives constitutionnellcs lIu
pouv.oir Iegislatif. Et la ConstituHon tchecoslovaque
a donne au Igouvel'llement la possi'biIite de faire des
lois plus rapides, des lois provisoires , sans
porter atteinte aux prerogatives du parlement, sans
detruire l'equilibre de la repartition des competences entre Ie pouvoir legislatif et Ie pouvoir exe-
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cutif.
La Constitution tchecoslovaqne dispose que les

deuxChambres elisent sur la base de la represen-
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55
tation proportionnelle un comite special de vingtquatre membres (seize de la Chambre et huit du

Senat) I; ce comite, en l'absen,ce des Chambres, peut
promulguer des lois provisoires et exerce les
fonctions du controle parlementaire sur Ie gouver
nement ( 54) 1. II jouit de la competence parlemen
taire totale, a l'exception de l'election du President,
de la revision de la Constitution, de la declaration
de guerre, de la modification de la situation nnancii~re du pays, etc. L'activite legislative du comite
cxige : une majoritequalifiee lors du vot-e, et l'ini
tiative gouvernementale. Ces lois ainsi adoptees tombent si les Chambres ne les sanctionne'nt pas dans
les deux mois de la session Ia plus proche. Le 54
de la 'Constitution tchecoslovaque cree done un nouveau droit de faire des reglements de necessite, ou
plutot une nouvelle forme de legislati:on provisoire
simplifiee, maisqui est l'reuvre d'un comHe parlementaire, et eette legislation provisoire plus expeditive s'appuie sur Ie suffrage universeI 2 - 3
1. V. l"etude de M. Beuve~l\fery, Les ,tendances gooerales de fa Constitution tchecosfouaque (Annales de I'Institut de droit compare de l'Universite de Paris, I, 1934,
p. 75 et suiv.).
2. En Lettonie, l'article 81 de la Constitution autorisait Ie Gouvernement it proonul,guer les deerets ayant
force de loi en l'absence du parlement.
3. Avee la Deputation pel1manente la Constitution espagnole a trouve Ia solution suivante :
Art. 61. - La 'Chambre pourra autoriser Ie Gouvernement it legiferer par deeret approuV'e en Conseil
des ministres, sur des matii~res reservees it la competence du PQuvoir Iegislatif.
Ces autorisations ne pourront pas revetir un earadere
",
56
RAPPORTS
La crise economique qui sevit dans tous les pays

a pousse les dem()craties Ii chercher un moyen encore plus rap ide que ceux que nous venons de voir.
de faire face aux hesoins de Ia situation, et Ie probleme des pleins-pouvoirs est devenu un probleme
important de l'Etat democratique1 La pratique des
generail, et les decreis qui en resulteront edictes en vertn
de celIe-ci, seront strictement 'ada,ptes aux bases etabIies
par Ie Parlernent pour chaqne matiere concrete.
La 'Chamhre pourra demander communication des decrets ainsi edictes, pour se prononcer sur leur adaptation aux bases par elle etabIies.
En aU'cun cas, il ne pourra etre autorise, sous ceUe
forme, une augmentation quelconque des depenses.
Art. 62. - La Chambre designera dans son sein, une
deputation permanente composee au maximum de vingt
et un represent ants des diverses fractions politiques, proportionnellement it leur force numerique.
CeUe deputation aura comme President, 'Ie President
de la 'ChaInibre, et elIe entendra :
Des cas signales it I'article 80 de la presente Constitution, concernant les decrets-Iois.
Art. 80. - Lorsqrue Ie 'ParIement ne sera pasreuni,
Ie President, sur la proposition faite it l'unan,imite du
Gouvernement, avec l'approbation des deux tiers de la
deputation permanente, pourra statuer par decret, sur
des matieres reservees it la competence du Parlement,
cela dans les cas 'exceptionnels requerant une decision
urgente, ou ,quand la defense de 1a Republique l'exigera.
Les decrets ainsi edictes n'a'llront qu'un caractere provisoire, et ils ne seront en vigueur que Ie temps 'necessaire it la Chambre pour prendre une dcicision ou Iegiferer en la matiere. (Mirkine-Guelzevitch et Reale,
L'Espagne, Paris, 1933, p. 60-61.)
1. Cf. Gouet, Quelques remarques relatives a des repercussions de la 'crise econ,omique dans Ie domaine consofitutionnel (<< Annales du droit et des scien'ccs sociales ,
I, Paris, 1933, p. 77 et suiv.) .
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57
pleins~pouvoirs
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dans les pays ou l'ainhiance consHtutionnelle penche vers Ie type autoritaire ne presente aucun interet parce qu'elle estconforme it la
preponderance generale de l'Executiif irresponsabIe;
ee qui est inleressant c'est l'application des pleins
pouvoirs dans l'ambiance democratique SOllS Ie regime de liberte. La Belgique a du faire usage des
pleins-pouvoirs en. 1933 et 1934; de meme Ia Tchecoslovaquie a edictt:\ une Ioi de pleins pouvoirs, du
9 juin 1933, pour parer aux circonstance,s graves de
Ia crise actuelle 1.
1. CeUe loi dispose :

' 1. - Le Gouvernement est autorise it modifier, par
voie de deeret, aussi longtemps que durera la situation
economique exceptionnelle,
l'interieur du pays et it
l'etranger, mais au p~us tard jusqu'au 15 novembre 1933,
Ie tadf douanier de la Republique tcheeoslovaque, et it
prendre - pour aut ant que la Constitution ne prevo it
pas 'la necessite d'une loi speciale, ou qu'il ne s'agit pas
d'une riglementation legale de la monnaie tchecoslovaque -- des mesures appropriees pour la reglementation
des prix et des conditions de production et d'ecoulement
dans l'industrie, les metiers et l'agricuIture, ainsi que
pour Ie maintien de l'equilibre dans l'economie de l'Etat, dans les entreprises, institutions, fonds ou etablissements d'Etat ou geres par l'Etat, ainsi que des institutions, fonds ou etabIissementsqui, en vutu d'une autorisation legale, prelevent des cotisations, taxes ou
impMs.
' 2. Les dispositions des .lois reglementant Ie
meme idomaine que les decrets edi'ctes en vertu de la
presente loi sont abroges pour aut ant qu'elles different
des decrets en question.
' 3. - Les decrets promulgues en vertu de la pre-
58
RAPPORTS
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Le regime parlementaire doH eire souple pOUI'

permettre a 1',Etat de lutter Icontre Ia crise. Si l'appareil constituU,()innei n'est pas souple, si, pour des
rai'sons de Iegalite rigide, l'Etat temoigne une carence,et ne peut re.mplir ses obligations sociales,
c'est la catastrophe politique, c'est l'ecroulement de
l'edifice democratique. La pratique tchecoslovaque
merite laplus grande attention parce qu'elle montre
que, meme dans l'ambiance democrat~que, l'Etat parlementaire peut trouver des moyens rapides, exceptionnels pour sortir de la crise actuelle 1.
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VII
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La nouvelle technique du regime parlementaire a

voulu, en outre, regler d'autres' details du fonction-
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sente loi sonl contresignes par Ie President de la RepubHque ...

' 5. - Les decrets edictes par Ie Gouvernement aux
termes de la presente wi devront Hre soumis, dans Ie
deIai de quinze jours it compter de leur promulgation,
aUK deux Chambres de l'Assemblee nationale.
,si les deux Chambres refusent Ie vote, confonnement
au ' 48, aUnea 1 de la Constitution, les decrets cessent
d'etre appHcables a partir du jour de cette decision. Le
~ouvernement publiera sans tarder, au Recueil des Lois
et Decrets, un avis mentionnant que, et, it partir de'
quand, les decrets ne sont plus en vigueur.
' 6. - La presente loi entrera en vigueur par sa
publication. EJle sera appliquee par tous les memlbres
du gouvernement.
La loi tchecoslovaque nous montre que la pratique des
pleiDs-pouvoirs est compatible avec l'Etat democratique.
1. Sur les decrets-Iois voir plus loin, p. 76 et suiv.
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59
nement du parlementarisme. Les auteurs des nQUvelles Constitutions, en etudiant la pratique parlementaire de l'Europe Qccidentale. Qnt rpu constater
qu'un des plus grands maux de ce regime Hail
l'instabilite gouvernementale.
Les Constitutions europeennes d'apres-guerre ont
tente de stabiliser l'ExecutH par l'adoption d'une
procedure speciale de vote de defiance. Par exempie, Ie 75 de la Constitution tchecoslovaque dispDse que pDur Ie vDte de defiance il faut un certain
qUDrum - la majDrite absDlue de la Chambre ; 13
propositiDn du vote de defiance doH etre signee au
mDins par 100 deputes et cDmmu'lliqu,ee it uncDmitc
special, lequel presente a sDn sujet un rappDrt dans
1es huit jours ( 76). LDrsque Ie Gouvernement pDse
lui-me me la question de cQnfiance, ceUe procedure
ne fonctionne pas ( 77).
Nous rencontrons des variantes plus DU mDinsana1Dgues -dans les autres Constitutions.
Dans la Constitution hellenique de 1927, l'article
88 cDntenait une fDrmule enCDre plus large en vue
de cette stabilisatiDn ministerielle. L'article en
questiDn dit que 1a mDtiDn de defiance dDH etre signee par 20 deputes au mDins, et il faut specifier
dans Ie texte meme de la mDtiDn rDbjet des debats
it propDs desquels .on prOPQse la defiance; la mDtiDn de defiance, de p:lus, ne peut letre proposee que
doox mDis apres un vDte precedent du meme genre ...
Mais si la prDpDsitiDn est presentee par 1a mDitie
des deputes, ce de1ai de deux mois cesse d'etre obli- .
gatoire. L'examen de la prDpositiDn ne peut CDmmencer que deux jDurs apres soOn depot et ne peut
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RAPPORTS-
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se prolonger plus de cinq jours. Vingt deputes ont

toujours Ie droit de faire ajourner Ie vote de confiance QIU de defiance de quaranle-huit heures. Enfin,
Ie vole de confiance ou de defiance n'est reconnu
val able que s'il a recueilli au moins Ies 2/5 des
voix 1.
1. La Constitution espagnole contient aussi, dans son
article 64, des dispositions du meme genre :
La Chambre pourra infliger un vote de blame au
Gouverllement ou it run quelconque de ses ministres.
Tout vote de blame devra etre pre>pose, avC'C motif
it l'a'ppui, et par ecrit, revetu de la signature de cinquante
deputes dans l'exercice de leurs fonctions.
Cette proposition devra etre communiquee it tous
les dep'utes, et eUe ne pourra etre ni discutee ni votee,
.que passe cinq jours apres sa presentation.
Le Gouvernement, pas plus que Ie ministre, ne se
considCrera oblige de demissionner, si Ie vote de blame
n'est pas approuve par la majorite absolue des deputes
constituant la Ohambre.
,Les memes garanties seront observees pour toute
autre proposition impU,quant indirectement un vote de
blame.
A la Chambre espagnale, au cours de la se'ance du
24 fevrier 19,33, pendant l'interpellation du depute 1\1. Sediles, sur les evenements de Casas Viejas , la proposition suivante fut presentee par Ie depute 1\1. BoteUa,
avec la signature de 50 autres deputes :
La Cham1bre des deputes declare : 10 que la repression op't!ree it Casas Viejas cause it la Republique un
dommage qui ne peut rester impuni et qui exige une
reparation; 20 que la responsabilite de cette repression
ne peut etre imputee au regime ;3 0 que l'interet superieur de la .patrie et de la RepubHque exige sans plus
t,arder, du Gouvernement, un aveu de l'erreur commise
et un changement immediat de conduite.
Le President estima que cette proposition, etait une
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61
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Mais ces dispositions interessantes sont restees

sans application pratique 1.
La stabilite gouvernementale n'est pas une question de droit, et ron ne peut pas remedier iii. ceUe
instabilite par des paragraphes constitution'llels ou
legislatifs. C'est une question de situation des par
tis politiques, c'est IUne !question de majorite, c'est
Ie fait de l'existence de trois ou quatre partis bien
organises ou d'un arc-e'll-ciel de petits partis impuissants. Le probh~me de la stabilite gouvernementale
n'est pas un probleme con stitution nel, et aucune loi,
propositi<Jll de censure et qu'elle devait, par consequent,
suivre la procedure etablie par l'article 64 de la Constitution; qu'il etait necessaire de communiquer ladite
proposition it tous les deputes et !qu'elle Ille pouvait etre
ni discutee ni "otee dans un delai de cin'q Jours it compter de celui oil eUe avait ete presentee. M. Botella pre"tendant parler sur la proposition, la Presidence lui repondit que la determination du caractere de celle-ci etait
de sa competence exclusive.
Le chef du Gouvernement, M. Azana, declara qu'il ne
pouvait accepter ce delai de dnq jours, pendant lequel
son autorite se trouverait en echec en raison d'une proposition de censure, et que, par consequent, la majorite
parlementaire presenterait une motion de confian'ce. Ainsi
fut fait; M. Santalo iut Ie premier ministre signataire
de cette motion de confiance qui fut discutee immediatement et approuvee par vote nominal par 173 voix contre 120.
Cette proposition fut defendue it la seance du 2 mars
1933 par M. Botella. AlPres la reponse du President du
ConseiI, elle fut rc\poussee par vote nominal par 190
voix contre 128.
1. Mirkine-Guetzevitch, L'etude comparative de la
technique parlcmcntaire (Ann ales de flnstitut de droit
compare de l'Univers~te de Paris, I, 1934, p. 76 et suiv.) .
62
RAPPORTS
aucune regIe rigide ne peut la realiser si, dans la

vie des partis d'un pays, il n'y a pas les elemen,ts
necessaires pour ceUe stabiHte. Les regles constitutionnelles de la procedure parlementaire sont presque inutiles lorsqu'iI s'agitd'un gouvernement ayaut
une forte majorite; quan'd il s'agit au contraire d'un
gouvernement de coalition s'appuyant sur une majorite instable, precaire, cette procedure ne peut pas
assurer la stabilite gouvernementale. Les dispositions
concernan t la slabillite ministerielle n'etaien t donc
pas appliquees.
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Le fonctionnement du parlementarisme est intimement lie au probleme des partis. Et c'est, peutetre, un des phenomenes les plus inter,essants du
droit constitutionnel nQuveau que ,]'apparition des
partis politiques sur la scene du droit ecrit. Les
partis politiques ont toujours existe, ils ont toujours
joue un role preponderant dans la vie constitutionnelle de tous les pays, mais leur existence, avant la
guerre, en Europe, n'etait cependant pas basee sur
un principe legal, et surtout, les Constitutions les
ig;noraient. La rationalisation a pousse les auteurs des nouvelles Constitutions it reconnaitre
la qualiteconstitutiO'nnelle aux partis politiques.
Quelques legislations de I'Europe centrale et orientale ont iutroduit la notion du partipolitique dans
leurs textes, lui donnant aionsi la qualite d'un element juridique. Le Tribunal electoral tchecQslovaque, p,ar exemple, constitue, a cet egard, une inno-
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63
vation interessante : un depute eIu sur la lisle d'un

parti, puis exclu par ce dernier, 'Peut etre prive
de son siege par une decision du Tribunal, con formement a la loi du 26 fevrier 1920 2 , Le role des
partis politiques dans Ie nouveau droit cO'nstitutionnel d'apres-guerre apparait surtout ,avec Ie systeme
des Commissions permanentes 2 qui jouent Ie role
de petits Padements pendant l'absence ou pendans les vacances du Parlement veritable.
Sous l'influence de ce role predominant des partis politiques, Ie parlementarisme tchecos1ovaque,
par exemple, a subi une certaine deviation 3. La
Constitution, par eX empIe, prevoyait la chute du Cabinet apres un vote de deJiance, mais l'histoire cons-
1. Peska, Le tribunal electoral de la Republique Tchecoslovaque (Revue du droit public, 192'3, pp. 318 et suiv.).
2. Cf. Joseph-Barthelemy, Essai sur Ie travail parle-
mentaire et Ie sllsteme des coml11lissio'ns (Bibliotheque de

l'Institut international de Dr,oit public, V, Paris, 1934,
pp. 75 et suiv.).
4. Cf. Weyr : Le regime politique a'Ctuellement en
vigueur, qui, avec son principe de relection sur la base
de la representation proportionnelle et ses listes rigides,
a fait de rEtat un Etat despartis dans lequel ~a vraie
puissance politique et la decision ne reposent plus dans
Ie Parlement Iui-ml!me, mais dans les differents partis
politiques, respectivement dans leurs clubs parlementaires. (Annuaire de l'Institut international de Droit public, 1 ~34, p. 7,ao.) cr. Gordon, o. c., pp. 190 et suiv.;
Burdeau, o. c., pp. 132 et suiv. ; Mirkine-Guetzevitch et
Twal, La Tchecoslovaquie, P,aris, 1929. Voir notre Regime parlementaire dans les constMutions europeennes
d'apres-guerre (Melanges Paul Negulesco, BUICarest, 1935).
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64
RAPPORTS
titutionnelle de Ia Tchecoslovaquie ne connaH pas

un seul cas de chute de ce genre; pratiquement,
c'est Ie comite de representants des partis politiques (organisation permanente mais inconnue de Ia
Constitution), ,qui a Ie caractere d'un organe supreme dans la vie politique de ce pays 1.
Lorsque ce comite a constate Ie desaccord entre
Ies partis politiques faisant Ia coalition gouvernementale, les minisleres doonent leur demission. Ainsi, au lieu d'une procedure prevue par Ia Constitution, Ie minislere, sans tenir compte de Ia procedure legale, a suivi 'Ilniquement Ies decisions d'un
organe inconnu de Ia Constitution 2.
1. Dans son etude : Les partis politiques dans les
constitutions d'apres-guerre (Reville de Droit public, 1934,

pp. 238et suiv.). M. Pelloux, en etudiant ce probleme
en relations etroites avec la tendance de la rationalisation que nous avons indioquee, arrive' it ces conclusions :
. lis (les partis) sont assez puissant-s lorsqu'iIs existent
sous forme d'associations de droit commun ; i1 est inutile d'accroitre leur role par une reconnaissance otUcielIe dans la Constitution. Pour les partis, COlOme en plusieurs autres domaines, l'eXIPerience des constitutions
d'apres-guerre a lOontre qu'il etait parfois dangereux de
rationaliser :t it l'exces des democraties :t (0. c., p. 200).
2. M. Hans Kelsen considere que Ie systeme des partis politiques est un element essen tiel du regime democratique. Sa theorie generale de la democratie est basee
sur Ie principe, suivant lequel la democratie est une
transaction, un compromis permanent entre ,la majorite
et la minorite dell citoyens, un systeme majoritaireminoritaire :t ; eeUe conception amene evidemment it la
reconnaissance des partis politiques, et it la necessite
de l'existence de ces partis dans la democratie organisee.
Et comme les partis, pour M. Kelsen, sont necessaires
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IX
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Les innovations techniques que les nouvelles Constitutions ont adoptees ne sont pas entrees dans la
vie, n'ont meme pas ete praHqueesj mais, au point
de vue purement theorique, il faut rec()llnaitre que
l'idee de rationaliser Ie parlementarisme etail juste,
et ceUe tentative merite Ja plus grande attention.
Mais si les auteurs Ides nouvelle.s Constitutions ont
tres bien saisi les problemes purement techniques
de la constitutionnalisation du regime parJementaire,
its n'ont pas pu comprendre la signification politiqne
du regime parlementaire : ils n'ont pas compris la
signification [XJlitique du pouvoir executif dans la
democratie moderne.
la bonne marche du gouvernement parlementaire, il

approuve les dis.positions des nouvelles constitutions
concernant !'introduction des partis politiques dans la
vie constitutionnelle. M. Kelsen dit : La democratie
moderne. repose entierement sur les partis politiques,
dont l'importance est d'autant plus grande que Ie principe recoit uneplus large aro>lication. On comp-rend par
suite les tendances - sans doute tres faibles jusqu'it
present - it donner aUK partis politiques une base dans
la Constitution, un statut juridique, qui reponde au role
qu'ils detiennent en fait depuis longtemps, Ie role d'organes de formation de la volonte etatique. n ne s'agirait ici que d'une manifestation particuliere de ce proces que B. Mirkine-Guetzevitch a justement rappele la
rationalisation du pouvoir et qui va de pair avec la
democratisation de l'Etat moderne. (H. Kelsen, La
dimocratie, Sa nature, Sa valeur. Traduction par ell.
Eisenmann, Paris, 19,32, p. 19.)
5
66
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RAPPORTS
.'
Les democrates ont pris Ie Jl{)uvoir immediatement

apres la guerrer; ils ont pris ce pouvoir dans les conditions les plus difficiles et surtout en temps de
crise economique. Les democrates de l'Eur.ope centrale et .orientale n'ont pas pu surmonter les obstacles ecoillomiques et financiers auxquels ils avaient '
a faire face; ils ont di't ceder la place aux dictateurs qui ont voulu faire penetrer dans la conscience
des peupJes que la cause de t.outes les miseres economiques etait justement Ie regime parlementaire.
Comme nous raYOnS indiqrie plus haut, l'etude des
causes qui ont provoque la faillite de la democratie dans quelques pays et leur remplacement par des
regimes dictatoriaux, depasse notre but et appartient non pas a Ia science juridique, mais a l'hisloire generale qui seule est capable d'effiibrasser
l'ensemble des causes p,olitiques, hist()riques et meme psycholog1ques qui ont determine Ie triomphe
de la dictature dans certains pays. Mais,' si l'ensemble des causes en question depasse notre but, rune
d'elles, au moins, appartient totalement .a la science
juri'dique et la lascience poIitique ; elle consiste en
une construction defectueuse des rapports entre Ie
pouvoir Iegis1aUf et Ie pouvoir executif dans les nouvetrles Constitutions. Nous avons indique deja que les
origines psychologiques de cette erreur viennent de
la mefiance des hommes nouveaux en:vers l'Executif,
et de la tenda.nce genera.le de tontes les Constitutions
revoJutionnaires d'etablir 1a primaute absolue du
pouvoir legiS1atif. Cette e,rreur de construction a eo
pour consequences I'aff.aiblissement de I'Etat, J'impossibilite d'assurer Ie fonctionnsment des services
I
1
~I
>
i
i

67
publics et surtout l'impossibilite pour Ies nouveaux

gouvernants de vaincre Ies diffiooltes ec.on.omiques.
Ce systeme ne pouvait etre adapte aux bes.oins de
Ia vie europeenne d'apres-guerre si difficile.
Si on relit Ies de'bats d'une assemhlee c.onstituante
de I'Europe orie'lltale .oU centrale, on verra que Ia
mentalite des re'V.oluti.onnaires est toujours Ia meme,
c'est..a-dire que Jes memes erreurs aveuglent ceux
qui prep:lJrent Ies Constitutions. Us pen sent plus aux
abus de Ia veille qu'a Ia ConstitutiO'l1 du Iendemain,
et Ies constituants d'apres-guerre pensaient telIement auxabus des Hohenzollern ou des HabsbO'llrg.
qu'ils n'ont pas c.ompris que l'Executif qu'ils devaient creer devait etre l'Executif republicain, l'Execulif democratique, au service des besoins
n.ou,
veaux. Les rev.oluti.onnaires regardent s.ouvent plus
en arriere qu'en avant.
Dans notre etude sur les origines fran~aises du
regime padementaire 1 noOus avons indique que les
hommes de 1830 ont c.ompris Ia grande verite politique du parlementarisme : Ie regime parlementaire,
c'est Ie pouv.oir executif dans les mains de Ia majorite. Mais Ies hommes d'apre,s-guerre aJVaient une
aversion psychologique poOur Ie pouv.oir, pour Ie
gouvernement. Les h.ommes de Ia Constituante de
1. Notre eommunication 11 I'Aeademie des sdences mo-
rales et politiques faite

nes fran(;ajses du regime
vaux de l'Academie des
juillet-aout 1932, pp. 32
Ie 20 fevrier 1932 : Les origiparlemen,taire (<< Seances et trasciences morales et 'politiques.

et suiv.).
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68
RAPPORTS
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1789 n'ont pas nonplus saisi 1a signification reelle

de l'Executif 1.
La CO'Ilstituante hesitait entre l'acceptation du regime :pariementaire et sa condamnation 2. L'exempIe anglais n'etait pas bien encourage-ant, tout d'abord parce que ce regime, en realite, u'existait pas
a ceUe epoque en Angleterre s. Dans la premiere moitie du XVIII" siecle, par exemp~e, Ie cabinet anglais
n',a pas toujours etc compose des memhres de la
majorite; les fonctions exactes du premier ministre n'ont apparu qU'a la fin du XVIII" siecIe, avec
Pitt. L'obligation pour Ie cabinet qui perd la confiance de Ia majorite, de se retirer, n'etait pas une
reg'le ahso~ue au XVIII" siecle, et quelquefois on considerait une pareille demande coonmeU'ne aUeinte a
la p,rerogative royale. Jusqu'en 1830, en outre, Ie
ministere ne Se retirait pas en raison du rejet d'un
projet legislatif oU meme financier, presente it Ia
ChalID'bre. Au point de vue technique, Ie regime parlementaire tel que nous Ie comprenons maintenant
n'existait pas en Angleterre, en 1789.
1. Mirkine-Guetzevitch,
Le parlementarisme ,sous La
Convention nation ale, Paris, 1936.

2. Joseph-Barthelemy, Le Pouvoir executif, p'. 471 et
suiv. L. Duguit, La separation des pouvoirs et l'AssembUe nationale de 1789 (Revue d'Economie politiq,ue,
1893); Deslandres, Histoire CO'1lstitutionnelle de la France de 17,89 d 1870, I, Paris, 1933, p. 118-119. MirkineGuetzevitch, Les prob[emes constitutionnels de la ROOolution franr;aise (<< Revue de synthese , 934, p. 58 et
sui".) .
3. Cf. Mirkine-Guetzevitch, Les origines franr;aises du
,
regime parlementaire, Paris, Academie des scienees morales et politiques, 1932.
.
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REGIME
PARLEMENTAIRE
69
Ce que les F'ran~ais connaissaient sous Ie noni de

Gouvernement du Cabinet ayaH une tres mauvaise 'presse, it cause de la corruption de la pratique
anglaise 1. Les hommes de la Constituante 2 ont He
vic times de plusieurs superstitions : entre autres',
la thoorie de la separation des pouvoirs. Montesquieu exercait un prestige enorme sur les membres
de la Constit'llante. La theorie de la separation des
pouvoirs Sfut une malediction pour les hommes de
1. Ainsi 'Petion a critique severement Ie systeme an-
gIais, sans comprendre la technique du parlementarisme,

quand il disait, par exemple : Voyez l'Angleterre, me
dira-t-on; ces fiers insulaires ont eru qu'iI suffisait au
maintien de leur sUrete, de se reserver Ia fa<culte de
refuser l'imrpOt et de rendre les ministres responsables.
V{}yez l'Angleterre, leur repondrai-je it mon tour, suivez les evenements <qui ont agite cette iIe celebre et vous
reoonnaitrez que cesprooautions ont toujours ete ",aines ... (Discours du 17 mai 1790, Archives parlementaires, XV, p. 540.)
2. Voir, par exempIe, I'interessant discours de l'abbe
Maury sur la difference profonde de l'Assemiblee et du
Parlement anglais (Moniteur, J, p. 459).
3. Nous parlons ici de l'interpretation des idees de
Montesquieu, donnees et adaptees p'ar les hommes de
1789. Une interessante interpretation de la doctrine de
Montesquieu a ete donnee par Ch,arles Eisenmann dans
son etude L'Esprit des lois et la separation des pouvoirs (dans Melanges Carre de Malberg, Paris, 1933, p.
1&5 et suiv.). L'auteur, apres une analyse de J.a theorie
de Montesquieu, arrive aux conclusions suivantes : II
faut done renon'cer, si on a Ie souci d'une terminologie
exacte, it designer Ie systeme de Montesquieu du nom
de systeme de la separation des pOllivoirs... Montesquieu ...
ne separe pas Parlement et Gouvernement; l'indepen-
- -"
70
RAPPOlrfS .
. .
la RevDlutiDn. On parlait de la separatiDn des pDUv.oirs comme d'une lDi sacree, d'une severite reU
gIeuse.
En Dutre, les h()mmes de la Constituante commirent les erreurs de tDus les revolutionnaires. En preparant la structure cOlnstibutiDnnelle de demain, Us
ne pensaient qu'aux abus du pouvoir d'hier. II suffit de .rappeler, par exemple, I'opinion de Mably :
c Tout legislateur doit partir de ce principe que la
puissance executoire a ete et sera eternellement 1'ennemie de la puissance legislative 1 ...
L'Executif, 'pDur eux, c'Hait Ie roi, les lettres de
cachet, la Bastille, en un mot, l'ancien Executif avec
tDUS ses abus. En 1919-1920, les socialistes de rEurope centrale et Drientale appeles, apres une Revo- .
lution, 8. prepl!rer les textes constitutionnels de
l'EurDpe nDuvelle, repetent les eITeurs commises par
la Constituante; ils s'efforcent de n'accorder dans
leurs Constitutions que la place la plus mooeste it
l'Executif, parCe que, 18. leurs yeux, I'Executif, c'est
Ie pouvoir des HDhenzollern .et des Habsbourg. lis
desarment l'Executif... Et la vie se venge : leul's
CDnstitutiOlDs deviennenl des documents theoriques,
sans fDrce vitale, et on est oblige de les violer presque au llendemain de leur promulgation ; au lieu de
blUr des edifices s()lUdes, Dn fait de l'inflatiDn constitutiOlnne1le, avec des revisions, des corrections, des
replatrages.
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dapce qu'il leur confue est nne independanee non de

fait, mais purement juridique :. (0. C" p. 191-192).
1. Du gouIJernement de fa Pofogne, cb. IV
71
Les auteurs des nouvelles Constitutions europeennes (lnt commis les memes erreurs que les hommes de 1789
Us n'ont pas saisi la veritable signification du pouvoir executif.
x
.
L'essence du regime parlementaire reside dans la

fQrce de l'Executif qui dispose d'une majorite stable. Sans cette majorite, l'Executif ne sera pas fort;
sans un Executif fort, Ie regime parlementaire degenere. Sous Ie regime parlementaire, Ie probleme de
la majo-rite joue IUn rOle plus important qu'un paragraphe constitutionnel ; et Ie probleme de la majorite n'est pas un proble.me juridique mais un prQbleme purement politique.
Lesconditions compliquees de Ia vie .actuelle
transforment les rapports entre Ie Legislatif et I'Executif. Dans la periode de lutte de la democratie conlre Ie pouvoir rQyal, Ie centre de gravite Hait Ie
contrOle du parlement. Mais dams une democratie
moderne ceUe Iutte n'existe plus; Ie sens veritable
du regime democratique exige Ie renforcement de
l'Executif qui peut devenir de ce fait beaucoup plus
fort et beaucoup plus puissant que Ie pouvoir des
anciens rois et de leurs ministres.
La vie actuelle est tellement coonplexe que, d'un
cote, plusieurs problemes de la vie sociale doivent
recevoir une reglementation administrati'Ve et non
pas legislative, et, d'un autre cote, c'est I'Executif
qui doit jouer Ie role Ie plus important dans la pro-
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72
. RAPPORTS
cedure legislative. Pour preparer une loi, il faut

avoir ,a sa disp.osition des specialistes, il faut avoir
recours aux competences techniques d'un grand
nombre de savants, de techiniciens, d'administrateurs, de fonctionnaires, etc. Ainsi, pour etablir un
.projet de loi, il faut l'appareil gouvernement:rl. Pour
rediger l'immortelle Declaration des Droits, i1 n'a pas
ete necessaire d'avoir recours a des techniciens;
mais pour edifier une Joi sur les assurances sociales, sur la protection de la maternite ou meme un
code de la route, il faut constammell1t avoir recours
aux competences techniques que seul Ie gouvernement peut toucher.
Ainsi que nous l'avons developpe dans notre livre cOl1lsacre au droit constitutionnel moderne 1, nous
estimons .que la prim'aute politique de l'Executif est
la base d'll regime parlementaire con!:u comme un
probleme technique de la democratie.
Actuellement, la. lutte electorale ne vise nulJement
a faire triompher un pri<tlcipe abstrait, mais bien a
mettre au pouvoir Ie parti qui a triomphe aux elections. Les conditions politiques d'aujourd'hui Se sont
flotalement mo'difiees par comparaison it celles d'Il
de-but du siecle precedent, si bien que la periode
creatrice de 1a vie de l'Etat ne Se restrei'nt plus
aux sessions parlementaires, ou autrefois se derou-
,I
'.
1. Les nouvelles tiendances du droit CO<1lstitutionnel,

2" ed., Paris, 1936, p. 197-200. V. aussi notre etude: La
revision de la Constitution fran~aise (<< L'Annee p o l i t i q u e ,
fi"ancaise et etrangere , avril 1934) .
73
lait la lutte entre la democratie et Ie pouvoir royal.

Dans les democraties modernes, Ie hut de la lutte
electora.leentiere consiste it ohtenir Ie ministere,
car c'est seulement s'il a obtenu Ila rmajorite aux elections et s'il a ohtenu son ministere qu'un parti peut
realiser son prog>ramme. Ainsi Ie veritable sens politique du regime parlementaire dans la democratie
contemporaine est la formation de l' Ex.ecutif.
Si, au debut du XIX siecle, Ie seul but d'une campagne eIectorale Hait d'obtenir une majorite parlementaire qui devait lutter aveC le pouvoir r.()yal,
etre une opposition pour empecher Ie gouvernement
d'agir au xx siecle i1 y a un deplacement considerable des forces politiques dans les pays democratiques. Actuellement, la majorite parlementaire
n'est pas Ie but definitif de la campagne electorale ;
la vie actuelle pose differents plroblemes tres compliques dant Ia solution n'est pas toujours legislative; Ie centre de gravite est deplace, et Ie but Ide
chaque parti politique qui entre dans la lutte electorale est d'avoir son ministere. Ce n'est pas la majoriteparlementaire, mais Ie gouuernemenl qui est Ie
but de la campagne electorale.
Dans les democraties contemporaines, avec Ie regime parlementaire, la lutte entre l'Executif et Ie Legislatif ne doit pas exister; l'Exe,cutif est aussi l'organe du peuple, et la difference entre la formation
du Legislatif et celIe de l'Executif est uniquement
dans Ie degre plus ou moins direct de ceUe formation; Ie parlement sort directement des elections,
l'Executif sort aussi des elections, mais par rinter-
74
RAPPORTS
mediaire de Ia majorite parlementaire 1. ALnsi la

tutte entre Ie gouvernement et Ie pariement a ete
remplacee par une collaboration 1. Maintenant, cette
eollaoboration 2 est transformee en primaute de
1. Cf. la definition du ca,binet parle.mentaire ;par Ba.gehot : Par ce mot nouveau, nous entendons une commission du COl'}>S Iegislatif choisie pour etre Ie Corps
executif. Le Corps tegislatif choisit pour eUe, pour cette
'principale commission, les hommes en qui i1 a Ie plus
.confiance. IJ. ne les choisit pas directement; mais il est
preSique tout~uissant pour les choisir indirectement.
y a un siecle, la Couronne a.vait reeUement Ie choix des
ministres, bien qu'eUe n'eut pas Ie choix de la politique
it suivre... Mais, en regIe generale, Ie premier ministre
en titre est choisi par la l(~gislature ; et celui qui, flbien
des flgards, represente Ie premier ministre effeetif c'est-'it-dire Ie leader de la Ohambre des Communes rest toujours sans ex<ception. Presque toujours dans Ie
parti qui predomine it la Chambre des Communes, la
branche predominante de la legislature, il y a un homme
nettement choisi par la voix de ce parti pour etre son
.chef et par consequent pour gouverner la nation. Nous
avons en Angleterre un premier magistrat electif, aussi
venitahlement que les Americains en ont un ... Cependant
.notre premier magistrat differe de celui des Americains.
n n'est pas elu directement par Ie peuple; il est elu par
les representants du peuple. C'estun exemple d'electioD
.it deux degres :. (The British Constitution, 1885, p. 11.
Esmein-Nezard, Elements de droM constitutionlllel, So ed.,
I, Paris, 1927, 'P. 171).
2. Cf. Joseph-Barthelem:y, Le role du pouvoir executif
dansles repuoliques modernes, Paris, 1907.
3. cr. Redslob, Le regime parlem en ta ire, Paris, 1924,
,.p. . 9.
I'Executif {primaule
75
po litique et non juridique) ,
laquelle represente la veritable realisation des aspirations de Ia democratie.

Arrivant au pouvoir, c'est-a-dire ayant sa majorite
parlementaire, ~e ;parti politique ,peut realiser son
programme. Comment va-toil Ie faire ? II peut Ie realiser tout d'abord par voie legislative. Et l'Executif
moderne, qui s'appuie sur la majorite parlementaire,
n'est pas seulement l'organe d'execution, il est l'organe Ie plus puissant de la legislation.
Le pouvoir executif ,represente, Em fait, l'ame de
la legislation. La plup.art des lois adoptees par Ie
parrlement sont dues Iii l'initiative du gouvernement.
Les projets de lois, de facto, deviennent <un monopole du gouvernement 1. Le gouvernement s'appuyant sur sa majorite, va transformer son projet
en loi. Si ce gouvernement a une forte majorite, la
discussion au sein du parlement doit Se produire
rapidement; Ie role poHtique de la majorite parlementaire doit consister uniquement dans I'homologation des projets gouvernementaux.
XI
,Ce principe de la primaute politique de I'Executif
permet aussi"la solution du probleme si controverse
des decrets-lois et des pleins-pouvoirs.
1. L'art. 90 de la nouvelle Constitution esa>agnole dit
la preparation des projets de lois est une attribution specifique du Gouvernement : Au Conseil des
ministres, il appartient principalement d'elaborer les
projets de loi qu'il devra soumettre au Parlement. :t
--
76
~-
RAPPORTS
II nous semble que, au moins, dans la discussion

juridique, il y a eu, autour de cette question, trop
de malentendus bases sur les notions traditionnelles
du XIX siecle.
Au XIX siecle, quand Ie regime parlementaire a
ete pratique par les monarchies constitutionnelles, les
pleins-pou'Voirs et les decrets-Iois ont toujemrs ete
une ~rme du !pouvoir dynastique contre Ie peuple.
Les ordonnances de Polignac O'nt amene les barricades de juillet. Les ordonnances de necessite
ont ete une pratique constantede l'ancienne Autriche et Ie fameux 14 de la loi constit'lltionnelle autrichienne etait un moyen de lutte contre Ie peup!e.
Dans les regimes pseudo-constitutionnels les
ordonnances de necessite etaient toujours un moyen
sftr de conserver la plenitude du ipouvoir au roi, au
detriment des interets du peuple.
Mais ,avec Ie regime parlementaire republicain ou
la lutte entre l'Executif et Ie Legis~atif n'existe
point, ou l'Executi'f sort des elections populaires par
l'intermediaire du parnement,
tout Ie probleme
des decrets-Iois et des pleins-'pouvoirs est change. La
Jutte eIectorale moderne a pour but la formation du
ministere. Les parHs politiques veulent gagner la
campagne electorale non 'point au nom d'un principe
abstrait, mais pour alVoir leur ministere. Dans une
repubIique parlementaire, - dit iM. Kelsen
Ie
gouvernement n'est qu'une commission duparlement 1, Le parti qui a etc victorieux accede' au
,
I
1. ReIsen. La Democratie, Sa natnre, Sa valeur, trad.

fro PlIIl' Ch. Eisenmann (Bibliotheque Constitutionflelle d

77
pouvoir et peut gouverner; or, gouverner it l'heure

actuelle, ce n'est pas seulement executer :to
Le gouvernement n'est pas seulement .l'executioill.
Cette idee simpliste etait repandue it la fin du
XVIII" siecle 2 et les auteurs de la Constitution de
1793 notamment, ont ete influences par eUe; pour
eux, Ie gouvernement c'etait seulement l'execution
des lois : c Le conseil (executil> ... ne peut agir
qu'en execution des lois et des decrets du corps legislatif. ('Constitution du 24 juin 1793, art. 65.) Cette conceptiO'n simpliste n'a d'ahlleurs jarrnais ete appliquee, et les hommes de 1793 ont He obliges de
suspendre la Constitution et de la remplacer par
un gouvernement revolutionnaire .
Comme dit M. Kelsen, Je gouvernement d'une republique parlementaire est une commission executive
du parlement. Mais cette commission n'est pas une
commission de pure execution. Gouverner, ce n'est
pas seulement executer des lois; gouverner, c'est
donner I'impulsion it la vie politique du pays, prendre des initiatives, proposer au parlement de voter
des lois, faire des nominations, commencer des
poursuites judiciaires, bref, gouverner ne consiste
pas du tout it executer seulement. Dans la notion
de gouvernement, il y a, bien entendu, une execu-
Parlementaire Contemporaine sous la direction de JosephBarthelemy et Mirkine-Guetzevitch), III, Paris, 1932,

page 51.
2. V. notre etude : Les problemes constitutionnels de

la Revolution franr;aise, Revue de Synthese , 1934,
pp. 53 et sui van tes.
..
78
RAPPORTS
tion de lois, mais c'en est seuJement une p.artie.

L'Executif, sous Ie regimeparlementaire moderne,
n'est pas seulement l'organe du gouvernement, il est
l'organe puissant de la legislation. Le pO'll'voir executif represente l'ame de la legislation. La plupart
des lois adoptees par lIes parlements soot dues Ii
l'initiative du gouvernement. Les projets .de lois de
facio, deviennent, nous Ie repetons, un monopole du
gouvernement. Le gouvernement s'appuyant sur sa
majorite va transformer son projet en loi. Si ce gouvernement a une forte majorite, la discussion au
sein du parlement doit se produire assez rapidement ; Ie role politique de la majorite parlementaire
doit consister dans l'homologation des projets gouvernementaux.
Si c'est Ie paI"lement qui vote les lois, c'est l'Execulif qui les prepare et qui oblige Ie parlement it
les voter. I'gnorer ceUe transformation capitale de
l'Executif, c'est ignorer l'evolution parlementaire. De
Ce fait, Ie role de l'EXlecutif dans la legislation devient de plus en plus important et que1quefois decisif. C'est la tendance progressive du parlemeo.tarismeet c'est sa consequence logique : la chambre
n'a qu.'a homologuer Ie programme du ministere.
C'est une action legislative qu'exerce, au point
de vue politi.que l'iExecutif moderne. L'Executif est
une force creatrice du regime parlementaire ; l'Executif doit avoir un veritable mono'Poie de l'initiative
legislative; et, contrairement it toutes les vieilles
theories Uvresques de la separation de pouvoirs, sous
Ie regime parlementaire, c'est l'Executif qui IegHere >.
7S
Le probleme des decrets-Iois et des pleins-pouvoirs devient donc plus simple et perd Ie caractere scolastique qu'ont voulu lui donner les auteun
du XIX siecle, operant avec les theories creees
sous la monarchie constitutionnelle. Ces theories
concernant la non-delegation du 'pouvoir legislatif au la non-delegation de la souverainete, dont
Ie seul but sous la man archie constitutionnelle Hait
Ia defense de la representation nation ale contre Ie
pouvoir royaJ, ne sont plus applicables au regime
parlemcntaire moderne. Sous Ie regime pal'lementaire d'aujourd'hui, l'Executif, au point de vue technique, n'est que Ie deuxieme degre de formation
(par rapport au parlement) ; l'Executif a la competence legislative, i1 la detient toujours sous la forme
du monopole de facto de l'initiative legislatiVe. Le
ministere s'appuie sur la majorite parlementaire, et
de ce fait, II n'y a aucune difference au pOint de
vue technique, entre une loi proposee par Ie ministere et homologuee ensuite par Ie parlement - et
une regIe legislative preparee directement par Ie
ministere en vertu des pleins-pouvoirs. Vune el
l'autre de ces regles sont basees sur Ie consentement
de Ia majorite, c'est-a-dire sur Ie suffrage universe!'
Vne de ces regles est plus simple, plus rapide et plus
sommaire, mais au point de vue technique, les deux
sont des emanations de la majorite parlementairc
et, par consequent, du suffrage universel. Dans la
procedure normale, c'est toujours Ie ministere qui
propose une loi et comme Ie ministere doit avoir
derriere lui u'ne majorite, ceUe majorite homologue
Ia proposition de son ministere. Dans Ia pratique des
----------
80
RAPPORTS
decrets-Iois et des p'leins-pouvoirs, c'est la majorite

qui donne aussi son homologation anterieure ou
posierieure aux mesures qui serO'nt proposees par
Ie ministere.
XII
Mais, it Celte de I' action legislative qu'exeree, au point de vue politique, l'Executif moderne,
il ya d'autres moyens de realisation du programme,
par la voie administrative, et, dans les conditions
de la vie actuelle, un decret, un reglement, une or
donnance, voire meme une nomination ou une revocation, presentent quelquefois plus d'elements de
realisation du programme qu'une loi, qu'une mesure
legislative.
Ainsi l'Executif moderne se differencie tout it fait
du pouvoir executif du debut du XIX siecle ; par ses
origine.s, il s'appuiesur Ie suffrage universel; par
son earactere politiJque, il est contrelle et agit sous
Ie contrelle de sa majorite, c'est-a-dire sous Ie contrMe juridi.que et politique de la nation. Mais dans
les limites de ce controle exerce par Ie parlement
au nom de la nation, l'Executif de ,la democratie
mod erne est beaucoup plus fort que Ies gouvernements de l'ancien regime. Le premier ministre d'un
Etat democratique, s'ila derriere lui une forte majorite parlementaire, est presque omnipotent, et est
beaucoup plus fort que tous les ministres des rois .
du XVIII" siedle. Tout d'abord, il est plus fort que ces
81
ministres d'autrefois, parce que Ie champ d'action

de I'Executif au xx' sh!cle est beau coup plus vaste
qu'aux XVIII' ou XIX siecles.
Les mi'Distres de Louis XVIII ou de Charles X
n'avaient a se preoccuper uniquement que de la police, de Ia politique exterieure et un peu des finances. La vie sociale etait en dehors de raction gouvernementale ; tandis qu',a l'heure actuelle, l'Etat penetre ,partout, notamment comme Etat-administrateur
plus sou'Vent que comme Etat-Iegislateur ou Etat-juge.
L'infiltration profonde de l'Etat dans Ia vie sociale
des pays democratiques renforce I'Executif. Les
questions sont importantes, urgentes, souvent leur
solution ne peut !pas etre donnee par voie legislative; l'Executif est Ie centre de l'activite dans la
democratie parlementaire.
Laprimaute politi'que de I'Executif, essence du
regime parlementaire moderne, permet de trouver
des solutions techniques aux grands problemes de
Ia democratie contemporaine, car I'Executif fort est
une necessite technique du regime des Ipeuples libres. Cette conception de Ia primaute politique du
pouvoir executif, est une base technique du bon
fonctionnement du regime parlementaire democratique. Et comme Ie droit constitutionnel pour nous
est la technique de la Uberte, la primaute politique
de 1',Executif sous Ie regime parlementaire est pour
nous une necessite du regime libre.
82
RAPPORTS
XIII
L'etude sommaire que nous venons de Caire
sur Ie- regime parlementaire d'apres-guerre 'n'est aujourd'h'lli, nous Ie repetons, qu'une etude histol'ique.
Les nouveHes Constitutions europeennes appartiennent deja au passe, a l'histoire. CesConstitutions, abolies ou revisees, n'existent plus. L'ensembIe constitutionnel qui fut cree en Europe centrale
et orie'l1tale apres la guerre n'existe plus.
Les nouvelles Constitutions etaientfondees sur
la primaute absolue du pouvoir legislatif. VExecutif
Hait neglige, presque oublie. Or, la vie s'est vengee
de ces constructions theoriques et Jes revisions 1.
faites jusqu'ici en Europe. centrale et orientale ont
eu comme but Ie renforeement ,de I'Executif. L'equilibre politique ayant ete rompu, ces revisions, en
general, pechent par un autre extreme; elles detruisenlles 'prerogativesnecessaires et salutaires du parlement, en Caveur de l'Executif, qui devient de Qlus
en plus independant. Dans les conditions anormales
de la vie politique de l'Europe d'a:pres-guerre, cette
tendance au renforcement de l'Executif a depasse
tres rapidement les cadres habituels de l'Etat democratique ; Ie renforcement de l'Executif a abouti a
l.Voir notre etude : Les r~centes revisions constitutionnelles en Europe (1933..,19,35), dans Bulle.tin de la S()cUt~
de LegislaUon compar~e, 1936, p. 83 et suiv.
,
.83
la creation d'un Executif irrespO'l1sable, voire meme

dictatorial.
L'Europe centrale et orientale vit actuellement
sous Ie regime du neoabsolutisme, sous Ie signe ,de
la negation des principes de 1a liberte 'francaise de
1789.
1,1 . ne s'agit plus de l'absolutisme de l'ancien regime; c'est un abso1utisme nouveau etabli au profit des gouvernants qui exercent leur pouvoir sans
aucun cO'lltrOle de 1a part des gouvernes et souvent
meme sans aucune participation de ces derniers a la
formation de ce qu'on appelle depuis 1a fin du XVIII"
siecle 1a volonte glmera1e '>. Et cette constatation
n'est pas seulement une conclusion politique, c'est
une constatation basee sur ,l'examen des textes, c'est
une constatation de 1a technique juridique.
Les nouvelles Gonstitutioos europeennes d'apresguerre, nous Ie redisons, tout en introduisant des
disPositions ingeonieuses :concernant 1a technique
parlementaire, n'avaient pas compris la signification
politique de l'Executif. Or, Ie regime parlementaire
n'est pas seulement un article constitutionnel, mais
surtout la pratique politique, les mmurs, l'attitude
des partis, etc., Ie regime parlementaire a fait faillite en Europe centrale et orientale, non pas a cause
des textes constitutionnels. SOllS un autre cIimat politique les memes textes pouvaient creer une autre
realite ; mais les peuples pour lesquels ces GonsU-
84
RAPFORTS
tutiO'ns etaient etaborees n'e!aient pas preis ni prepares au regime padementaire. Dans une etude consacree a la crise de la democratie, M. Joseph-Barthelemy a donne une excellente fonnule de la democratie : La liberte democratique est Ie regime des
peua>les majeurs 1 . Les peuples de I'Europe centrale
et orientale n'avaient pas enCOTe atteint leur majorite politique.
Le regime parlementaire si souple, si simple dans
sa structure exterieure, peut eire pratique, pensonsnous, uniquement par les peuples majeurs . Nous
allons meme plus loin : ce regime peut etre pratique
uniquement par l'aristocratie des peuples. Les 'peupIes qui peuvent pratiquer Ie parlementarisme sont
des peuples superieurs, c'est une eHte dans Ie monde,
une veritable aristocratie. La notion de peuple
majeur ne peut eire identifiee avec les richesses
matericlles ni meme avec Ie degre d'instruction. La
maturite politique, nous y insistons, ce n'est pas
Ie nombre des ecoles, des usines, des hanques, des
livres iIlllPrimes ou des chemins de fer, c'est une
qualite speciale, une synthese psychologique de l'evolution politique du peuple.
Le regime parlementaire a fait faillite da'Ds les
pays ou les pe~les n'etaient pas prepares a la Iiberte, ou les :peuples n'avaient pas Ie goiit de la
liberte.
Le regime parlementaire est une forme de gouvernement libre base sur la raison et sur l'opi'nion
.,
1. Joseph-Barthelemy, La crise de la demOICratie
temporaine, Paris. 1931, p. 225.
COil-
---
--
.
publique. Le regime parlementaire 'possCde en Juimeme les elements necessaires pour sa tr.ansformation et son amelioration. Le parlementarisme n'est
pas une .formule dogmatique, mais une verite historique; ce regime correspond it I'evalution politique des peuples Iibres, et il sera retabli dans l'Europe des que les elements psychologi,ques et sociaux
creeront i'ambiance poliUque necessaire, sans IaqueUe Ia technique de la lib erie . but .et postulat
du droit constitutionnel moderne, n'est guere realisable.
B.
MIRKINE-<GUETZEVITCH,
Secretaire General de l'Iml'litut

International de Droit Public.

MIRKINE-GUETZÉVITCH, Boris, Le Régime Parlementaire Dans Les Constitutions Européennes D'après-Guerre, 1936

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Annuaire de l'Institut

Institut de droit international. Annuaire de l'Institut international de droit public. 1929-1940.

lIBRAIRIE DU RECUEtL StREY

22, rue Soufflot .

LlBRAIRIE DU RECUEIL SIREY

22, rue Soufflot -

TABLE DES MATIERES

Personnel, Statuts et Reglements

Le r~gime parlementaire dans les Constitutions

Lois de Droit public (1935-1936)

TABLE DES MATIBRBS

Egypte .. .... '" ............ .......... . ...... . . ..

Rescrit royal relatif au regime constitutionl1cl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Eslhonie ........ ~ .......................... .

France ...................... ............. .

Grec e ... ................................. .

Chronique consti tutionnelle ............. .

Guatemala ........................... ..... .

Modifications a la Constitution de la Repu. blique en da te dull j uiIlet 1935 ....... .

Constitutions de 19.35 .................. .

TABLE DES MATIERES

Lc Droit public en Italie en 1935... .......

Organisation constitutlonnelle internatlonale

Les Parlements et leur droit electoral en 19361937 ......... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Les Rapports presentes it 18 session

Notre rapport a Me presente it la session de 1934,

-i.-1.~t limite notre expose uniquement au regime

transformations du parlementarisme dans les pays de

Dans la presente etude, nous nous proposO'ns

"Europe nouvelle, 2" edit., Paris, 1930.

Les revolutions de 1918-1919 naissent toutes sous

2'. V. notre rapport presenteit I'Institut international

Dans beau coup de pays en train d'elaborer leurs

1. 1928, 2 edit., 1930.

' ", ." ."1

franl:ais et Hrangers. La rationalisation du pouvoir

La plupart de ces Constitutions ont He redigees

Les auteurs des nouvelles Constitutions, agissant

eet ensemble constitutionnel n'estplus en vigueur.

regin:te parlementaire dans les Constitutions europeennes

une paralysie partielle ; la C.onstituti.on n'a pas etc

1. La distinction entre Ie droit public et la scien'Ce

2" ed., Paris, 1936.

uneformule juridique precise; les Constitutions

sence de la moitie des membres du Conseil est ne

Les auteurs de,s nouvelles Constitutions .ont voulu

1. V.Mirkine-Guetzevitch et TibaI, La Poiogne, Paris,

Ia formation de l'Executif. En elfet Ie sens reel du

1. Voir notre ouvrage : Les nouvelles tendances ... , p'.

uomme ceux-ci d'accord avec la Diete. Au cas de

1. V. Mirkine-Guetzevitch et Tibal, L'Aulriche, Paris,

d'apres-guerre, est Ie probleme de Ia necessite d'une

La Constitution tchecoslovaqne dispose que les

tation proportionnelle un comite special de vingtquatre membres (seize de la Chambre et huit du

La crise economique qui sevit dans tous les pays

1. CeUe loi dispose :

Le regime parlementaire doH eire souple pOUI'

La nouvelle technique du regime parlementaire a

sente loi sonl contresignes par Ie President de la RepubHque ...

se prolonger plus de cinq jours. Vingt deputes ont

Mais ces dispositions interessantes sont restees

aucune regIe rigide ne peut la realiser si, dans la

vation interessante : un depute eIu sur la lisle d'un