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Revista Internacional
de Ciencias Administrativas
Editorial
El cambio de la guardia y cmo guardar el cambio
Christopher Pollit
Simposio para la Administracin Pblica en frica
Introduccin
Robert Cameron
La Administracin Pblica desde un punto de vista comparativo: frica
Jamil Jreisat
Las reformas en las retribuciones de la funcin pblica en frica
Dele Olowu
Podra desarrollar la capacidad del Estado en el frica Subsahariana
el que ste se sostenga sobre los ingresos tributarios?
Wilson Prichard y David K. Leonard
Redefinir las relaciones poltico-administrativas en Sudfrica
Robert Cameron
Obstculos administrativos para la reforma en la Repblica Democrtica
del Congo
Theodore Trefon
Desarrollo de nuevas competencias para administradores y gestores
del gobierno en una era de reformas del sector pblico:
el caso de Mozambique
Nicholas Awortwi
Seccin especial: 80 aniversario del Instituto
Para singularizar el 80 aniversario de IAAS. Nota del editor Jefe
de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas
Christopher Pollitt
Tendencias en el estudio comparado de la Administracin Pblica
Fred W. Riggs
Mirando hacia atrs medio siglo: los planteamientos de Riggs
sobre la administracin pblica comparada
Christopher Pollitt
Reconsiderando la administracin del desarrollo y recordando
a Fred W. Riggs
M. Shamsul Haque
La filantropa en los estados europeos del bienestar:
una promesa que incluye un reto?
Theo N.M. Schuyt
La reforma del sector de gestin del agua en Italia y en los Pases Bajos:
un ambicioso cambio con resultado incierto, o un cambio moderado
consensuado
Daniela Argento y G. Jan van Helden
Ubicando y delimitando la coordinacin en las reformas, Parte 1?
Sandra van Thiel
Resea crtica
Christopher Pollit
Crnica del Instituto - IIAS, sus secciones y miembros
Rolet Loretan
9 77025 5 363007
INAP
Composici n
CM
MY
CY CMY
Volumen 76
Nmero 4
Diciembre 2010
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Revista de Administracin
Pblica Comparada
MINISTERIO DE
POLTICA TERRITORIAL
Y ADMINISTRACIN PBLICA
INAP
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Volumen 76, nmero 4, diciembre 2010
Editorial
El cambio de la guardia y cmo guardar el cambio
Christopher Pollit
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La reforma del sector de gestin del agua en Italia y en los Pases Bajos:
un ambicioso cambio con resultado incierto, o un cambio moderado
consensuado
Daniela Argento y G. Jan van Helden
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223
Resea crtica
Christopher Pollit
227
231
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Editorial: El cambio de la guardia y cmo guardar el cambio
Christopher Pollitt1
Me veo en la necesidad de informar de no menos de cuatro cambios importantes
en IRAS/RISA. En primer lugar, el Profesor Pan Suk Kim, que ha venido ejerciendo
como Vicedirector desde principios de 2008, ha sido reemplazado por el Profesor
Shamsul Haque. En segundo lugar, el Profesor Pierre Sadran, quien, durante mucho
tiempo, ha sido Director Asociado de RISA, nuestra edicin francfona, se ha retirado de este cargo. En tercer lugar, el Profesor Yves Emery se ha convertido en Director Asociado, con responsabilidad especial, en RISA. En cuarto lugar, desde finales de 2010, RISA estar disponible en formato electrnico, al igual que en formato
impreso, gracias a un contrato firmado entre el IIAS y CAIRN, conocida compaa
en el campo de las publicaciones cientficas.
Perdemos a Pan Suk Kim inmediatamente despus de su traslado a niveles ms
altos. Le deseamos muchas felicidades por su xito al haber sido elegido Presidente del IIAS, sucediendo al Profesor Franz Strehl. IRAS tiene con l una deuda de
gratitud por sus considerables esfuerzos como vice-editor, y confiamos en que
continuar su dedicacin al trabajo cientfico de alta calidad, emplendola en sus
nuevas ocupaciones presidenciales. Muchos de nuestros lectores conocen ya a
Shamsul Haque, cuyos libros y artculos han alcanzado amplia circulacin. Somos
afortunados por haber podido atraer a nuestro equipo a un estudioso tan distinguido y conocido.
Pierre Sadran se preocup de la RISA francfona durante una dcada. En esta
tarea, trabaj junto al anterior Editor Jefe, el Profesor Kenneth Kernaghan, as
como, ms recientemente, junto a m. Tanto Ken como yo, le hemos considerado
el ms agradable de los colegas, siempre dispuesto a guiarnos a travs del intrincado mundo acadmico francs. Ambos le damos las gracias y le deseamos lo mejor.
Yves Emery, su sucesor, es, al igual que Shamsul Haque, un conocido y respetado
profesor, cuyo fuerte es la gestin pblica y de recursos humanos. Ya se ha ocupaChristopher Pollitt es Editor Jefe de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas y Profesor
Investigador en Gestin Pblica, Instituto de la Gestin Pblica, Katholieke Universiteit Leuven
(Blgica).
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo The changing of the guard and the
guarding of the change.
do de dar los pasos para organizar una red de estudiosos francfonos en frica,
Canad, Suiza y, por supuesto, en la propia Francia: dicha red contribuir a incrementar el flujo de artculos en francs y tambin promover una mayor cantidad de
lectores del mundo francfono.
La ltima de las modificaciones es la disponibilidad de RISA en una plataforma
electrnica. Hasta hoy, solamente la edicin inglesa (IRAS) ha estado disponible en
formato electrnico. A partir de ahora, IIAS ha firmado un contrato con CAIRN
para asegurar que RISA est on-line. Una de las primeras tareas de Yves Emery ser
la supervisin del desarrollo y funcionamiento de esta plataforma electrnica (al
tiempo que contina con la versin impresa).
De esta forma, la modernizacin de RISA/IRAS contina a buen ritmo. Se han
producido tantos cambios durante los relativamente pocos aos transcurridos desde que me convert en Editor Jefe, que ya me cuesta trabajo recordar cmo trabajbamos cuando me incorpor a esta tarea. Pero, sin estos cambios, no hubiramos
tenido la posibilidad de desenvolvernos en el cambiante entorno de las publicaciones peridicas. Hoy da recibimos muchos ms manuscritos que hace cinco aos.
Nuestra circulacin es ms amplia, y hemos aadido las ediciones en espaol y en
chino. Nuestro factor de impacto ha crecido ao a ao. La mayor parte de nuestros
lectores, simplemente en trminos numricos, es, por supuesto, la que forman
aqullos que se descargan artculos individuales. Ahora tendremos la capacidad de
aadir los lectores francfonos a los ms de 70.000 anglfonos que nos descargan
cada ao.
En conclusin, si se me permite una apreciacin personal, me gustara decir que
estoy entusiasmado ante la perspectiva de trabajar y formar parte de este slido
equipo. Estamos encantados de que se nos juzgue por resultados, ms que por
promesas, pero, dicho sto, tambin nos alegra contar entre nosotros con talentos
como los de Emery, Haque y Proeller; con ellos, creo que la buena fortuna de IRAS/
RISA solo podr continuar en ascenso.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Introduccin
Robert Cameron1
Hace diez aos, la revista The Economist calific a frica de Continente sin remedio, sugiriendo que en l se estaba produciendo un descenso inevitable hacia el
estado fallido. Aunque podra haber cierta parte de verdad en esta afirmacin, an
sera posible cuestionar si es sensato generalizar sobre un continente que tiene 54
pases, y cerca de un billn de habitantes. En realidad, el relativo xito de la gestin
de la Copa del Mundo de la FIFA 2010 ha disipado, en cierta forma, tal mito.
Lo que s es cierto es que frica es el ms pobre de los continentes. Se teoriza
sobre los dbiles estados que caracterizan al frica sub-sahariana, con excepcin
de Sudfrica. El legado especfico que desemboc en los estados dbiles de frica
es el colonialismo (Leonard y Strauss, 2003:8).
Olowu y Sako (2002:59-60) han planteado que muchos problemas de gobernanza campean en los pases africanos. Tales problemas se refieren a un paradigma dominante, autoritario y patrimonial, que incluye violaciones de los derechos
humanos; clientelismo sistemtico; corrupcin y uso indebido de los recursos estatales; degeneracin del mbito pblico, evidenciada por la corrupcin a niveles
mnimos de burcratas de bajo nivel, al tiempo que existe otra a gran escala por
parte de muchos dirigentes; y el hecho de que las fronteras internacionales de
frica reflejan las realidades de sus antiguos amos coloniales. Encajar grupos tnicos diferentes dentro de los estados se ha mostrado como uno de los problemas
de la construccin nacional, y, en algunos casos, ha conducido a la violencia
tnica.
Los funcionarios africanos no tienen incentivos suficientes para ser eficientes en
su gestin. Los gestores de la mayora de estos estados no obtienen un salario suficiente que les permita reproducirse (por ejemplo, para educar a sus hijos a fin
de que alcancen niveles sociales equivalentes al que ellos ocupan), si son decentes,
eficientes y permanecen dentro del sector pblico. Las retribuciones dentro del
sector pblico africano son patentemente insuficientes (Leonard y Strauss,2003:48).
Ello ha contribuido a la fuga de los que ocupan altos niveles de gestin hacia el
sector privado, as como hacia empleos ms sustanciosos fuera del continente.
Profesor del Departamento de Estudios Polticos, Universidad de Ciudad del Cabo, Sudfrica.
Los mismos problemas se plantean dentro de los estudios sobre la Administracin Pblica. Los bajos salarios acadmicos han contribuido al xito de los estudiosos mejores y ms brillantes de frica en otros pases. Se les puede encontrar en
universidades y organizaciones internacionales de pases desarrollados. Incluso
quienes permanecen en las universidades africanas se ven forzados a hacer trabajos extra para sobrevivir. Por ejemplo, muchos acadmicos de las universidades
pblicas de Nigeria dan clases en universidades privadas en su tiempo libre. Tales
circunstancias son difcilmente propicias para que surja una plataforma de estudiosos de la Administracin Pblica a base nicamente de personal autctono.
Pero, adems, las cuestiones tericas se consideran un lujo en frica, enfrentada a una pobreza a gran escala que precisa solucin. Normalmente, se da prioridad
a polticas de intervencin pblica urgente, por delante de planteamientos ms
reflexivos y acadmicos. Tampoco existe un grupo profesional que represente a los
estudiosos africanos de la Administracin Pblica. La Asociacin Africana de Gestin y Administracin Pblica (AAPAM), con base en Nairobi, es una organizacin
activa, que organiza conferencias y workshops anuales. Normalmente, se ocupa de
cuestiones que preocupan a los profesionales, y no es un vehculo especfico para
los temas acadmicos.
Pese a todas estas dificultades, se han producido algunas innovadoras reformas
del sector pblico en frica en los ltimos aos, algunas veces por solicitud de los
pases donantes, en otras, debido a su dinmica interna, y, en ocasiones, por factores tanto internos como externos.
La presente edicin especial se centra en la Administracin Pblica africana. Los
objetivos que pretende son, en primer lugar, ofrecer a la Administracin Pblica
africana y a los estudiosos de la Gestin Pblica una plataforma que sirva de escaparate a su trabajo y promueva la comunicacin entre ellos; y, en segundo lugar,
informar a los lectores de esta revista, en todo el mundo, sobre un continente cuya
situacin, desde el punto de vista de la administracin pblica, no es conocida,
excepto para los especialistas.
Esta edicin especial ofrece seis artculos:
El de Jamil Jreisat se ocupa de la Administracin Pblica Comparada (CPA) y
frica. La CPA es, probablemente, la rama ms rigurosa, metodolgicamente hablando, de la Administracin Pblica.
Los objetivos de este artculo son, primeramente, definir las contribuciones de
la CPA al conocimiento de la gobernanza, la gestin de servicios pblicos, y el desarrollo nacional; segundo, evaluar la importancia de tales contribuciones para la
experiencia africana; tercero, examinar la forma en que la investigacin comparada, pese a algunas limitaciones, ha obligado a la Administracin Pblica a salir de
un sistema de anlisis etnocentrista y provinciano para entrar en un horizonte ms
amplio y global; y, finalmente, estudiar la importancia de los conceptos de administracin del desarrollo para la prctica en frica, en particular durante la fase formativa de la experiencia post-colonial.
Este autor plantea que muchos estados africanos continan soportando una
crisis de gobernanza. No existe una explicacin nica ni simple a los motivos por los
cuales el estado africano post-colonial es disfuncional. An se sigue investigando
sobre los factores que explican los sistemas de gobernanza en frica, pero la ma-
cin con el nmero y calidad de sus funcionarios pblicos a niveles local y nacional,
contrastando radicalmente con la idea de que los servicios pblicos africanos son
de gran tamao.
Uno de los problemas de mayor importancia ha sido los aos de rebaja de salarios, en los cuales los polticos han intentado ser igualitarios a expensas de la calidad de la funcin pblica. Se ha tendido a que las retribuciones de los funcionarios
de bajo nivel sean ms altas que las que reciben sus correspondientes del sector
privado, en tanto que las de los altos niveles muy capacitados se han mantenido
iguales en el tiempo. El resultado es un exceso de personal de bajo nivel y sin especializacin de ninguna clase, frente a un gran nmero de puestos vacantes de
personal especializado.
Su planteamiento es que los pases africanos deberan adoptar un enfoque de
gestin estratgica por resultados para resolver los problemas relacionados con las
retribuciones de los funcionarios, problemas que son la base de los relacionados
con la cantidad, calidad y ejecucin de la funcin pblica y el estado en toda la
zona. Tal enfoque debera intentar ampliar el tamao y calidad de la funcin pblica africana en reas fundamentales, captando y reteniendo personal especializado
al tiempo que se asegura de que se encuentra mejor estructurada para una gestin
estratgica por resultados. Un repaso a este tema muestra que Botsuana, seguida
de Sudfrica, Ghana, Mauricio y Tanzania, son los pases que han realizado ms
progresos con respecto a esta cuestin.
Una de las crticas a la Administracin Pblica es que carece de un ncleo emprico sistemtico. Prichard y Leonard intentan una contribucin a los estudios cuantitativos sobre esta temtica. Han construido conjuntos de datos de referencia para
frica, a partir de fuentes diversas.
Sus estudios apuntan a que tanto los donantes como los acadmicos plantean
que los estados africanos pueden mejorar su capacidad administrativa ampliando
su capacidad de recaudacin tributaria, en particular la que se refiere a los impuestos gestionados administrativamente. La recaudacin de impuestos se halla entre
las funciones de mayor importancia del estado y se basa fundamentalmente en que
las unidades gubernamentales compartan la informacin y cooperen entre s. En
este sentido, la mejora en la recaudacin tributaria puede ser una ayuda, al tiempo
que una necesidad, para ms amplias mejoras en la administracin pblica.
Los autores son escpticos en lo relativo a la creencia de que los progresos en
una parte de la administracin tendran necesariamente que afectar a otras. En
particular, esta teora entra en conflicto con una lnea bien desarrollada de investigacin que plantea que pueden existir islotes de eficacia (o excelencia, o productividad) incluso en la administracin pblica de estados generalmente conocidos
por su baja gobernanza. La hiptesis de los islotes de eficacia implica que diferentes reas de la administracin pblica funcionan, a menudo, aisladamente entre
s, y sus resultados no se reflejan en la situacin general. Si ello es cierto, las mejoras
en la administracin tributaria pueden persistir durante largos periodos sin que se
reflejen en una calidad mayor de la administracin pblica.
Prichard y Leonard estudian tanto la extensin como los lmites de las pruebas
que sustentan que una mejora de la recaudacin tributaria puede ser el motor para
ms amplias mejoras de la administracin pblica. Intentan comprobar esta hip-
ocup de los nombramientos polticos para altos cargos dentro del servicio pblico.
sta se ocupaba de la captacin de personal de los partidos, sin hacer referencia,
sin embargo, a la necesidad de eficiencia administrativa, mientras se esperaba del
personal que comprendiese y aceptase las lneas polticas bsicas y los programas
de la ANC.
Cameron resalta que existe un problema de baja especializacin dentro del
servicio pblico. Plantea que, en tanto las razones de tal problema pueden tener
muchas facetas, el nombramiento de personal basndose en criterios polticos ms
que en la capacidad, es uno de los principales factores de la situacin. Para mejorar
la prestacin de servicios, afirma, el gobierno sudafricano necesita apoyarse mucho
ms en el mrito, como base de los nombramientos y promociones. La experiencia
de la administracin comparada muestra que la preferencia por nombramientos
basados en el mrito es una de las formas ms fundamentales por las cuales un
gobierno puede mejorar su eficacia.
Existe una creciente literatura sobre lo que constituye el estado fallido. Theodore Trefon contribuye a estos estudios con un anlisis de la Repblica Democrtica del Congo, uno de los estados fallidos ms clamorosos dentro de frica.
Desde que el Presidente Joseph Kabila subi al poder en 2001, la comunidad internacional ha invertido muy ampliamente en la reconstruccin del Congo. Sin
embargo, estas inversiones no siempre han alcanzado los resultados esperados.
Argumenta que los socios internacionales y las autoridades congoleas comparten la responsabilidad del fracaso para conseguir un autntico cambio poltico y la
reconstruccin institucional. Los primeros han subestimado las complejidades de
la cultura poltica congolea, en tanto que los ltimos han cortocircuitado deliberadamente la reforma.
Las debilidades administrativas y la naturaleza particular de la prestacin de
servicios pblicos en el Congo son obstculos insuperables para la construccin
del estado. La mquina administrativa congolea debera ser un factor de refuerzo dentro del proceso de reforma, pero es, en la prctica, un obstculo. En el
contexto de un estado en crisis, las administraciones congoleas son incapaces,
y, a menudo, renuentes, en trabajar para la reforma. La crisis del estado en el
Congo se caracteriza por la prdida de legitimidad, abandono de la agenda del
desarrollo, incapacidad para mantener la seguridad, ineficiencia en la gestin de
las prioridades tcnicas y polticas, y la falta total de capacidad para movilizar,
generar o gestionar recursos financieros internos y externos. Pese a todos estos
problemas, el Congo se mantiene como un espacio administrativo en el que los
agentes del estado y los ciudadanos parecen haber alcanzado un ajuste complejo
pero manejable.
Trefon llega a la conclusin de que el proceso de planificacin de la reforma en
el Congo tiene defectos. Por una parte, existen obstculos externos a la reforma,
pero tambin los factores internos de gobernanza suponen un impedimento importante. Faltan funcionarios cualificados, dinmicos, honestos y trabajadores que
reciban un salario decente, sean respetados por los usuarios de los servicios y se
hallen motivados a la reconstruccin del pas. Ello explica en una gran parte por
qu las iniciativas de reforma no han conseguido los resultados esperados. La ausencia, o la lentitud, de la reforma se explica tambin por el hecho de la masiva
presencia de apoyos internacionales, que han sustrado la responsabilidad al gobierno congoleo y a sus funcionarios. En lugar de ser responsables ante la poblacin, las autoridades derivan la nocin abstracta de exigencia de responsabilidad
hacia sus socios internacionales. As, las autoridades quedan exoneradas de la responsabilidad a que les obligara su mandato de poner en marcha el desarrollo y
mejorar el bienestar de la poblacin.
La creciente, y, por supuesto, controvertida aplicacin de la nueva gestin
pblica en frica, a menudo a instancias de las organizaciones donantes, ha
presentado una serie de retos a los sistemas de gestin y administracin pblicos. Nicholas Awortwi apunta que la administracin pblica africana hoy da se
caracteriza por elementos del viejo modelo burocrtico que operan juntamente
con aspectos de las nuevas estrategias. La creciente aplicacin de este planteamiento ha puesto a la administracin y gestin pblicas bajo los focos, y suscitado una serie de cuestiones a resolver. Entre ellas, la importancia de polticas importadas y la existencia de funcionarios que tengan la capacidad necesaria para
asumir las responsabilidades fundamentales de gobierno que tales reformas introducen. Su planteamiento es que, de todos los factores precisos para construir
un estado en desarrollo que sea eficaz y eficiente, el ms importante es la existencia de altos funcionarios especializados: el personal de alto nivel tanto tcnico
como administrativo.
Basndose en el caso de Mozambique, su artculo muestra cmo la puesta en
marcha de las reformas del sector pblico ha supuesto, igualmente, la existencia de
importantes lagunas entre las estrategias de reforma y las capacidades precisas
para ejecutar aqullas. Convencido de que la capacidad de los administradores
pblicos es un requisito previo fundamental para el xito de las reformas, el gobierno de Mozambique ha implantado una serie de programas de formacin para desarrollar el tipo de especializacin que dara respuesta a las nuevas demandas y
realidades a que se enfrenta el sector pblico. Aunque an es demasiado pronto
para tener resultados, este captulo llega a la conclusin de que las capacidades
tcnicas, gestoras y de liderazgo de los administradores y gestores pblicos han
mejorado a travs de programas de formacin mejores que los existentes en el
pasado.
Por lo que se me alcanza, sta es la primera vez que se dedica un nmero especial sobre la administracin pblica africana en cualquiera de las grandes revistas
anglfonas sobre la Administracin Pblica. Tenemos una clara percepcin de sus
limitaciones (debidas, no en pequea parte, a los factores que hemos reseado),
pero tambin tenemos la esperanza de que servir para impulsar a otros estudiosos
a dar un paso adelante y construir sobre estos cimientos. Los enormes problemas a
que se enfrenta la mayora de los estados africanos hacen que sea an ms importante la existencia de anlisis independientes y basados en planteamientos tericos.
El equipo editorial de IRAS se ha implicado totalmente en esta temtica y, junto con
ellos, yo invito a otros investigadores a que presenten sus teoras. IRAS es la revista
internacional sobre la Administracin Pblica de mayor antigedad que contiene
especficamente planteamientos internacionales comparativos. Tenemos la esperanza de que esta edicin especial generar debate sobre la Administracin Pblica
africana en los siguientes nmeros de la revista.
Referencias bibliogrficas
Leonard, D.K., and Strauss, S. (2003), Africas Stalled Development: International Causes and Cures. Boulder, CO., Lynne Rienner.
Olowu, D., y Sako, S. (2002), Better Governance and Public Policy: Capacity Building and Democratic Renewal in Africa. Bloomfield, CT: Kumarian.
Rweyemanu, A. And Hyden, G. (eds.) (1975), A decade of Public Administration in Africa. Nairobi:
East African Literature Review.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
La Administracin Pblica desde un punto de vista
comparativo: frica
Jamil Jreisat1
Resumen:
Los objetivos del presente artculo son: 1) definir las contribuciones de los estudios sobre la
Administracin Pblica desde un punto de vista comparativo al conocimiento de la gobernanza, gestin de los servicios pblicos y desarrollo nacional; 2) evaluar la importancia de tales
contribuciones para la experiencia africana; 3) examinar en qu forma la investigacin comparada, pese a ciertas limitaciones, haba encaminado a la administracin pblica para que
saliera de su sistema de anlisis etnocntrico y provincial en direccin a un horizonte ms
amplio y global de investigacin y hallazgos; y 4) examinar la importancia de los conceptos
de administracin en desarrollo que se han puesto en prctica en frica, particularmente
durante la fase formativa de la experiencia post-colonial. Ofrece sugerencias de estrategias
de cambio.
Palabras clave
Reforma administrativa, frica, administracin desde el punto de vista comparativo, administracin del desarrollo, gobernanza.
Jamil Jreisat es Profesor de Administracin Pblica & Ciencia Poltica en la Universidad de South
Florida, USA. Email: jreisat@cas.usf.edu
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Comparative public administration and
Africa.
Introduccin
La Administracin Pblica desde el punto de vista comparativo (CPA2) es un mtodo de aprendizaje y exploracin que usa el anlisis comparado para aumentar el
conocimiento administrativo. El estudio comparado de las estructuras, funciones y
comportamientos administrativos, atravesando fronteras organizativas y culturales,
favorece la mejora del conocimiento de la administracin pblica, su solvencia y su
aplicabilidad. Como Bannister (2007: 171) apunta: La necesidad humana de comparar la propia actividad con la de los otros parece ser parte intrnseca de nuestra
contextura psicolgica. Tambin se han llevado a cabo estudios comparados a lo
largo de los siglos, desde la Poltica de Aristteles, propiciando muchas importantes
generalizaciones multidisciplinares (Deutsch, 1987:7). Despus de que la Asociacin Americana de Ciencia Poltica crease un comit sobre administracin comparada en 1953, la Sociedad Americana para la Administracin Pblica (ASPA) form
el Grupo de Administracin Comparada, que, a continuacin, se convirti en Seccin de Administracin Comparada e Internacional (Heady and Stokes, 1962).
El presente artculo tiene como finalidad definir las premisas y conceptos bsicos
de la CPA, as como evaluar sus efectos sobre la gobernanza en frica, fundamentalmente tras la Segunda Guerra Mundial. En general, la CPA evolucion como
culminacin de varias finalidades que se influenciaban mutuamente. Hubo muchos
factores que contribuyeron a que el movimiento para la administracin comparada
saliese adelante y se mantuviera, tanto en los Estados Unidos como en el extranjero,
previamente a que las universidades y los estudiosos comenzasen a ofrecer cursos y
especializacin sobre la materia. Al final del periodo colonial, se estimul especialmente el inters por la administracin desde el punto de vista comparativo por el
dramtico incremento del nmero de estados independientes que pas, de 45 al
final de la Segunda Guerra Mundial, hasta ms de 190, hoy da. Muchos de estos
estados se hallan en frica. El surgimiento de tan gran cantidad de estados independientes aument la urgente necesidad de que la administracin pblica asumiese el
reto de aprender sobre un amplio nmero de sociedades, as como sobre sus sistemas administrativos, necesidad impulsada especialmente por la tensin, cada vez
mayor, ocasionada por la Guerra Fra. Uno de los efectos de sta fue la competencia
para atraer la bienquerencia de otros pueblos hacia Occidente, a travs del generoso
apoyo a la investigacin sobre pases en fase de desarrollo. Con tal soporte financiero, los investigadores pertenecientes al sistema comparado avanzaron en los estudios de campo, insertndose an ms en el estudio de dichos pases.
La expansin global de la investigacin de la administracin desde el punto de
vista comparativo profundiz nuestro conocimiento y comprensin de otras naciones y culturas. Se definieron mejor las condiciones que podran llevar a que las actuaciones administrativas tuvieran, o no, xito. Los estudios comparados se convirtieron en bsicos para el trazado de distintos patrones de actuacin administrativa,
as como para identificar las anomalas que impiden su eficacia. Igualmente, la CPA
se ha mantenido en sintona con los procesos de globalizacin en marcha, dentro
C.P.A.: iniciales de Comparative Public Administration. N. de la T. Hemos preferido dejar el orden
de las iniciales en su original ingls, ya que el autor utiliza el acrnimo con mucha frecuencia.
rrollo han tenido consecuencias que son una mezcla de funcionalidad y trivialidad.
Sin duda, ambos planteamientos, en su etapa temprana, fueron origen de la ampliacin del conocimiento sobre las sociedades en desarrollo, estimularon la investigacin, enriquecieron los sistemas educativos y aportaron una sistemtica y
prctica comprensin a los profesionales. Sin embargo, estas contribuciones no
bastaron para cubrir las enormes necesidades del momento. Algunas de las crticas
especficas sobre la CPA se basaron en los siguientes factores:
1.Falta de consenso sobre lo que el desarrollo y la modernizacin suponen
para los pases en vas de desarrollo. Como Heady (2001:111) apunta, los
conceptos dominantes y variables, utilizados con frecuencia en la literatura,
han venido derivados de conceptos y prcticas administrativos que se emplean en las sociedades occidentales. La puesta en marcha de tales conceptos y prcticas en los pases en vas de desarrollo encontr diversos obstculos. La experiencia africana, como Montgomery (1974:399) explica, supone el hecho de que el legalismo francs, el pragmtico elitismo ingls y
la rigidez sovitica han tenido muy poca influencia, durante el siglo pasado,
en el mundo en vas de desarrollo. Montgomery (1974:399) pone de relieve
que las modernas versiones de la administracin pblica americana son
menos dignas de ataque que los principios ms sistemticos, universalistas
y pretenciosos desarrollados en los Estados Unidos durante el primer tercio
del siglo XX. En tanto que las prcticas de control y el estado de derecho,
que son una base poltica segura y estable, junto con un sector privado
factible por sus iniciativas empresariales, han supuesto una importante
ayuda para elevar los estndares de vida en Occidente, ninguna de estas
caractersticas se hallaba presente, ni era factible, en la mayora de las naciones emergentes, y mucho menos en los nuevos estados africanos. Por
otra parte, en tanto que el estudio de la administracin del desarrollo se
converta en la caracterstica principal del planteamiento comparado, an
nos faltaba una comprensin clara de las fuerzas que conducen a las
transformaciones administrativas, a los cambios desde burocracias tradicionales, en las que lo importante es el estatus, hacia patrones modernos de
organizacin gubernamental en los que los ideales de eficiencia y eficacia pueden convertirse en principios de actuacin (Riggs, 1964:3). De
esta forma, la literatura CPA se ha mantenido sin un marco que responda a
las necesidades de relevancia y utilidad, o de la capacidad de sntesis (Jreisat, 1975). La falta de uniformidad, tanto en lo relativo a la cultura como a
la orientacin poltica, son aadidos a estas dificultades (Otenyo and Lind,
2006:2). Esta necesidad bsica de relevancia e integracin del conocimiento administrativo fue subrayada tambin por Morgan (1974: xxiii) que
apunt que la riqueza acumulada de experiencia prctica y casos de estudio
de Asia y frica tenan muy poca significacin sin un esfuerzo organizador
que destilase, de la experiencia, un conjunto de problemas generalizables
con soluciones tericas y prcticas.
2.La intensa preocupacin por la reforma administrativa requiri una evaluacin cuidadosa y una verificacin de los hallazgos de la investigacin y el
tipos y fracasa en la explicacin de por qu las mismas personas se comportan de forma diferente en diferentes entornos. Las opiniones contrarias
plantean la cultura como un comportamiento fluido y cambiante, particularmente ante la existencia de una educacin e interaccin globales.
En resumen, los factores enumerados han influenciado los aos de formacin
de los pases en vas de desarrollo, cuando el conocimiento administrativo cambi
su caracterstica cerrazn por una apertura y toma de conciencia del contexto sin
precedentes. Esto es particularmente cierto en frica, tanto en su periodo colonial
como el posterior, porque las estructuras administrativas y polticas han sido conformadas en gran medida por atributos y experiencias institucionales, incluyendo
las interacciones polticas, econmicas y sociales, as como por el colonialismo. La
investigacin comparada sac a la administracin pblica de su estrecha mentalidad etnocentrista y provinciana y la catapult a un horizonte mucho ms amplio y
global, que trasciende las fronteras culturales, sin olvidar las caractersticas que
emanan de cada contexto particular. Pese a sus limitaciones, la administracin
desde el punto de vista comparativo ha estado en la punta de lanza de las ciencias
sociales por su temprano reconocimiento e investigacin de los problemas y prcticas de gobernanza en las sociedades en desarrollo. En lo que se refiere a frica,
la conciencia y el conocimiento de los problemas de la administracin y el desarrollo han demostrado no ser sustituto de abstracciones y generalizaciones transformadoras conducentes a estrategias de reforma y capacidades prcticas eficaces.
El legado colonial
Bajo el colonialismo, los estados africanos estuvieron gobernados por un sistema
administrativo dual o bifronte, que separaba el gobierno de las zonas urbanas, es
decir, el centro, del gobierno de las zonas rurales: los territorios (Mamdani, 1996:7).
Aunque ambas formas de poder se hallaban bajo el control de una autoridad hegemnica del estado imperialista, la diferenciacin entre el centro urbano y los territorios se organiz, por parte de los colonialistas europeos, para garantizar su
poder en el centro a travs de la segregacin institucional, basada, especficamente, en la raza (Mamdani, 1996:15).
El rgimen colonial no practicaba polticas de desarrollo de recursos humanos en
ningn estado africano. Los colonizadores no se molestaron en trazar lneas de actuacin tendentes a crear un sistema de funcionariado indgena adaptado a las necesidades de la gente (Adu, 1965: 11). No es sorprendente que los recursos humanos del continente hayan sido, y an lo estn, o infrautilizados o mal administrados
(Fonge, 1997: 2). Los puestos de funcionarios de bajo nivel se cubran con personal
local (que en frica Occidental y Oriental inclua europeos y asiticos). Los ingleses,
el rgimen colonial dominante, dictaban las polticas por las cuales la Oficina Colonial y los Agentes de la Corona gestionaran el reclutamiento de personal, incluyendo los puestos en los niveles de altos cargos administrativos, tcnicos profesionales
y supervisores (Adu, 1965:11). Por el hecho de que todos estos altos cargos estaban generalmente reservados a los europeos, los futuros estados africanos se vieron
privados de cuadros gestores bien formados y cualificados que pudieran administrar
de forma eficaz los nuevos estados cuando alcanzaron su independencia.
Es importante poner de relieve que, hasta recientemente, la atencin que se ha
prestado a los servicios pblicos en los problemas de desarrollo de frica ha sido
muy escasa. Sin embargo, en todas las naciones independientes de frica el servicio pblico sigue siendo el pilar principal del estado (Fonge, 1997:5). En un estudio de caso sobre Zaire4, David Gould (1980:xiii) concluye que varios anlisis sobre
la crisis del Zaire de los aos 70, y las consiguientes propuestas de reformas institucionales, concretaban la mala gestin como una de las causas principales, si no la
ms importante, de la crisis.
Fue conocido oficialmente como Zaire desde 1971 y se convirti en Repblica Democrtica del
Congo cuando Laurent Kabila asumi el poder, en mayo de 1997 (Tordoff, 2002: xvii).
La actuacin de los lderes africanos, tanto a nivel nacional como local, ha sido
especialmente importante para el xito de los proyectos de reforma que se plantearon al principio de la independencia. La construccin de la nacin y la promocin
del desarrollo en los nuevos estados requirieron lderes polticos y administrativos
que mostrasen una serie de atributos-clave, como la competencia, la integridad, la
clarividencia y la capacidad de comenzar polticas pblicas adecuadas a las necesidades y condiciones de los estados emergentes. En la aurora de la independencia,
tales lderes eran muy escasos. Sin un liderazgo competente y tico, y sin instituciones de administracin pblica que tuviesen la capacidad de poner en marcha polticas pblicas, Gould (1980:xiii) llega a la conclusin de que las iniciativas socioeconmicas de desarrollo nacional en frica estaban condenadas al fracaso. La
independencia no produjo, en muchos estados, aquello a lo que se aspiraba: prosperidad y sistemas de gobernanza efectivos, estables y constitucionalmente definidos. El resultado de la falta de accin para desarrollar los recursos humanos, junto
con el xodo repentino de los funcionarios expatriados, supuso que los nuevos
estados adolecan de fallos que no eran fciles de solucionar por gestores africanos
(Adu, 1995:19).
Los lderes africanos de los movimientos de independencia, con pocas excepciones, no resaltaron la importancia, ni marcaron la prioridad, de las polticas de reconstruccin y desarrollo despus del colapso del orden colonial (Adu, 1965:22).
Qued claro lo problemtico de la tarea de sacar adelante a las instituciones pblicas, tras el lamentable estado en que quedaron tras la partida de los gobiernos
coloniales. La lite africana occidentalizada vea la independencia simplemente
como un medio para alcanzar los puestos reservados anteriormente a los europeos,
y el deseo de pertenecer a esta clase privilegiada se intensific con el tiempo
(Fonge, 1997:5). Como Gould (1980:xiii) informa sobre Zaire: La clase gobernante
en Zaire ha privatizado claramente la burocracia pblica y la ha convertido en un
instrumento de autoenriquecimiento. Muchas de estas lites continuaron su ciega
identificacin con sus antiguos colonizadores y se vieron a s mismos como francfonos o anglfonos, ms que como africanos representantes del pueblo africano
(Fonge, 1997:6). Por otra parte, hacia el final del periodo colonial, las burocracias
africanas eran, y se mantuvieron, radicalmente subordinadas a la poltica, hasta
tal punto que, en algunas instancias, se poda decir que el servicio pblico era un
instrumento del partido poltico en el poder (Fonge, 1997:6).
Entre los aos 50 y 80, la literatura sobre administracin comparada reflej
considerables niveles de concienciacin y conocimiento de las cuestiones con las
que se estaban enfrentando los estados africanos (Morgan, 1974; Gould, 1980). El
punto de vista comparado resaltaba claramente el cambio administrativo y los efectos generales de contexto sobre el desarrollo de las instituciones y estructuras, a fin
de que las funciones administrativas se llevasen a cabo correctamente (Riggs, 1964;
Esman, 1974; Waldo, 1974). Sin embargo, de nuevo, la CPA nunca mostr algo
parecido a una hoja de ruta para moverse a travs del terreno particular de la poltica, la economa y las cuestiones sociales de los estados africanos, tanto anteriores
como posteriores a la independencia. La literatura sobre administracin pblica
mantuvo sus planteamientos eurocntricos y americanocntricos en lo referente a
algunas consideraciones prcticas como la disponibilidad de fondos, conocimiento
del continente, idiomas, y barreras culturales. El contexto africano era, simplemente, extrao, nuevo, o de baja prioridad para los estudiosos occidentales.
Asimismo, existan dudas persistentes sobre en qu medida los atributos del
conocimiento administrativo occidental pudieran servir de algo al referirse a cuestiones especficas de los estados africanos (Montgomery, 1974). En el prefacio a
una obra sobre el cambio administrativo en frica, Dwight Waldo planteaba que,
para alcanzar la industrializacin y modernizacin, los pueblos occidentales han
tomado prestado. de pueblos no occidentales. Tambin reconoca que los pases copian cada vez ms unos de otros. Pero, en lo referente a inevitabilidad,
Waldo mantiene que en este momento, se hallan en movimiento tantas fuerzas
contradictorias e impredecibles, que la idea de que el no-Occidente debe y quiere
copiar de un moderno Occidente industrial es, simple y totalmente, absurda (Waldo, 1974: vi). Milton Esman (1974:3) expres tambin preocupacin sobre la importancia que los conceptos y mtodos clsicos u occidentales de administracin
pblica pudieran tener para las necesidades de desarrollo de los administradores en
los pases en vas de desarrollo. En realidad, la administracin pblica, y tambin la
que se observa desde un punto de vista comparativo, han permanecido inertes al
enfrentarse a la singularidad de la experiencia africana. Existan algunas cuestiones
persistentes e irritantes que eran muy difciles de solucionar, como:
el que las estrategias de reforma fallaran al propugnar la responsabilidad por
la gestin y la democratizacin como objetivos. Tales crticas se basan en lo
que se ha denominado la tradicin anti-democrtica de las teoras del desarrollo, especialmente la administracin del desarrollo y los enormes retos a los
que la administracin pblica se enfrenta en las democracias ex novo, o en
las reconstruidas, en muchos pases en desarrollo. (Baaklini, 2001:57). En
este caso, la premisa se refiere a que el entorno operativo de los nuevos sistemas independientes no ha desarrollado las instituciones, ni la legislacin,
necesarias para que se pueda exigir responsabilidad a la administracin pblica. En la actualidad, las estrategias de reforma en frica requieren, cada vez
ms, que se d una mayor prioridad a desarrollar capacidades institucionales
dentro de un sistema de limitaciones constitucionales diseado a travs de un
proceso que incluye consultas muy frecuentes a los ciudadanos (Agbese and
Kieh, 2007:282).
la compleja relacin entre burocracia y autoridad poltica ha atrado una amplia atencin y debate entre los comparativistas. Como Heady (2001:192)
indica, si la burocracia y las instituciones que le hacen la competencia dentro
del sistema poltico se han desarrollado de forma ms o menos simultnea a
lo largo de un considerable perodo de tiempo, entonces, lo poltico debe
hallarse en equilibrio. Si existe desequilibrio, la burocracia lleva siempre la
delantera a todas las dems instituciones de un pas en desarrollo, por su
tamao, conocimiento tcnico, continuidad y acceso a la informacin. Como
resultado de todo ello, Riggs sita un nfasis especial en la necesidad de imponer un control eficaz y eficiente sobre la burocracia, haciendo de ste una
condicin necesaria para un desarrollo poltico positivo (Heady, 2001:192;
Riggs, 2001).
En primer lugar, el tema de la sucesin del liderazgo conlleva, a menudo, consecuencias desastrosas para la gobernanza africana. An continan en el poder
bastantes lderes autocrticos, pese a su psima gestin, a la falta de confianza de
sus ciudadanos, o a la existencia de una oposicin poltica creciente. Hasta hoy, por
ejemplo, Libia y Zimbabwe han sido gobernadas por el mismo lder autocrtico
durante cuarenta aos, en el primer caso, y ms de tres dcadas, en el segundo. En
el plazo de un ao hemos visto tensiones y violencia en Kenya, Zimbabwe y la Repblica del Congo relacionadas con la sucesin de sus lderes polticos. Los militares
tomaron el poder en Mauritania en 2009, derrocando un gobierno democrticamente elegido. En Guinea, el ejrcito asumi el poder tras la muerte de su dirigente
(diciembre 2008), que haba gobernado desde 1984, y se trataba del segundo al
mando del pas desde que se produjo la independencia de Francia, en 19588. Situaciones de este tipo hacen ms complicados, tanto la gestin, como el desarrollo,
aislando an ms a los dirigentes de sus ciudadanos y negando cualquier reivindicacin de que exista representacin democrtica, adems de crear inestabilidad
poltica.
En segundo lugar, el problema de la corrupcin es endmico, y causa perjuicios
incalculables. Ningn estado africano se cuenta entre los 35 pases en la escala
superior de un grupo de 180, dentro del ndice de Percepcin de la Corrupcin de
T.I. 20099. Los ltimos 20 pases en dicho ndice pertenecen casi todos a frica,
incluyendo Somalia, Chad, Sudn y Congo. La corrupcin genera desconfianza en
el gobierno, alimenta muchas caractersticas institucionales negativas, desperdicia
recursos e intensifica el deterioro de los servicios pblicos. La corrupcin y el subdesarrollo parecen realimentarse mutuamente. Zaire es el pas potencialmente
ms rico de frica, pero, hoy da, aparece como una tragedia del desarrollo de la
pobreza (Gould, 1980: xi). Adems de una defectuosa gestin y el desprecio hacia
las necesidades de la gente, los burcratas parecen haberse profesionalizado en el
fraude, el cohecho y el robo del tesoro pblico (Gould, 1980: xiv). Los altos cargos
parecen haber institucionalizado la corrupcin, incluyendo a sus subordinados en
tales prcticas.
El futuro anlisis comparado de la gobernanza tiene que definir de forma emprica qu instrumentos especficos son ms o menos efectivos para reducir la corrupcin de cualquier sistema. En el contexto africano, es absolutamente bsico adquirir
datos fiables sobre la corrupcin y la gobernanza, con el fin de llevar a cabo un
anlisis en profundidad e informar a quienes trazan las lneas polticas de actuacin. Se han utilizado indicadores agregados, como los de Transparency International, o los de Gobernanza del Banco Mundial, para comparar y clasificar a los pases,
y tambin se han demostrado tiles como instrumentos de concienciacin. Su potencial como guas de los procesos de trazado de lneas polticas de actuacin, sin
embargo, es limitado, ya que no han sido designados para identificar reas que
necesitan reforma, o para recomendar estrategias de mejora. Los instrumentos de
medida de la gobernanza y la corrupcin facilitan la evaluacin del progreso, o su
ausencia. Pese a todo, tales ejercicios seran mucho ms valiosos si se ampliaran
Noticia de Associated Press, publicada en el St. Petersburg Times, 25 de diciembre de 2008, p. 6.
Transparency International; http://.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2009.
8
9
para suministrar guas prcticas sobre cmo llegar a atributos que conduzcan hacia
el desarrollo sostenible, la reduccin de la pobreza, la mejora de la exigencia de
responsabilidad por la gestin, y la equidad.
En tercer lugar, la complejidad del contexto africano, ha constituido un reto
para los estudiosos de CPA. El desorden dentro de la gobernanza africana en los
aos post-coloniales se ha descrito y analizado a menudo en estudios de caso; los
hallazgos de tales estudios se minusvaloraron, subsumieron o racionalizaron. Las
cuestiones de la reforma, la libertad, la democratizacin o la lucha contra la corrupcin, conducen directamente hacia temas relacionados con el rgimen poltico y la
tica poltica. Estas intrusiones se enfrentan a formidables consecuencias negativas, incluyendo la prdida de apoyo econmico para los investigadores que se
apartan de los planteamientos polticos de sus patrocinadores, ya sean stos instituciones acadmicas, fundaciones privadas o agencias gubernamentales. A menudo se advierte a los investigadores de que no se mezclen en asuntos internos de
un pas anfitrin.
Igualmente, durante la Guerra Fra, las medidas americanas y europeas para
favorecer a un rgimen, se vean reconducidas por el hecho de que un dirigente
fuese pro-Occidental o anti-Comunista, ms que por la calidad de su eficacia o de
democracia. Despus de la Segunda Guerra Mundial, las polticas USA y la ayuda
exterior se entendan como medidas para contrarrestar al comunismo, al tiempo
que favorecan la expansin de los mercados a las antiguas colonias. El contexto
poltico africano de la era post-colonial se ha descrito as:
El rgimen colonial implant en las sociedades africanas instituciones autoritarias y a menudo despticas algunas de las naciones emergentes se vieron
obligadas a la Guerra Fra. El estado post-colonial se caracteriza por los siguientes atributos: prioridad en la construccin de la nacin por una lite hegemnica, competencia dentro de sta por el dominio del estado, considerado como
fuente de riqueza y poder, exclusin y marginalizacin de importantes grupos
sociales, los intereses econmicos de las lites africanas se hallan vinculados a
los de los poderes regionales e internacionales, y, finalmente, formacin de sistemas polticos autoritarios (Grawert, 2008: 596).
En cuarto lugar, la necesidad coincidente de la gestin del desarrollo y de la
prestacin de servicios pblicos en los estados africanos independientes se mostraron particularmente exigentes. Cara a la adversidad econmica y a crecientes problemas de deuda, los gobiernos africanos se situaron bajo la presin, tanto de las
instituciones financieras multilaterales, como de las agencias bilaterales occidentales, para redefinir el papel del estado dentro de la economa (Tordoff, 2002:153).
El resultado fue el despojo, ms que la reforma, de las empresas pblicas. El caso de
Nigeria es ilustrativo de la experiencia africana con la privatizacin, en particular, el
impacto sobre la administracin pblica, tal como informa Godwin Onu (2007). La
transicin en Nigeria del poder del ejrcito al de los ciudadanos y desde una economa intervenida o semi-intervenida hacia un rgimen de mercado totalmente libre,
no se desarroll en su totalidad. En realidad, el cambio a una reforma democrtica y de mercado no fue una eleccin libre, sino una condicin impuesta por los
Al margen de considerar el contexto en primer lugar, cualquier estrategia efectiva de reformas que tenga por finalidad profundizar las capacidades de las instituciones pblicas y mejorar los procesos de gobernanza, tiene que plantearse, como
prioridad, el cambio de actuacin de la funcin pblica. Los sistemas de funcin
pblica tienen un papel fundamental, incluso aunque el conocimiento bsico de
stos sea, en general, poco adecuado (Bekke et al., 1996: vii). Una de las motivaciones ms importantes de la administracin pblica desde el punto de vista comparativo se dirige a descubrir patrones regulares a travs de la experiencia humana,
independientemente del lugar y el tiempo. La investigacin comparada promueve
estudios interculturales transversales a fronteras nacionales, as como experiencias
multiculturales que emergen de cuestiones tnicas institucionales dentro de
cada pas. En un sentido ms amplio, la administracin desde el punto de vista
comparativo se refiere a las formas en que las organizaciones y la gestin se relacionan con otras formas de la actividad humana: la poltica, la economa, y las interacciones sociales que influencian el comportamiento administrativo (Jreisat,
2005). En la introduccin de una obra reciente, Ethics and Integrity of Governance:
Perspectives across Frontiers, los editores plantean:
La investigacin acadmica en este campo (de la tica) se hallaba, hasta muy
recientemente, dominada fundamentalmente por los investigadores americanos centrados, en principio, en cuestiones que afectan a Amrica esta situacin ha cambiado recientemente, al haber generado los debates sobre la tica
del sector pblico un inters acadmico fuera de los USA (Huberts et al.,
2008:1).
Una administracin pblica global tiene que alimentar un tipo de investigacin
que colabore y se organice en torno a cuestiones geogrficas, unidades de anlisis,
instrumentos, metodologas o asuntos bsicos que transciendan los intereses de la
academia y de las naciones. El reto que representan temas como la buena gobernanza, la tica global, la proteccin del medio ambiente, la sanidad, el comercio
exterior y las transacciones financieras, requiere enfoques administrativos nuevos y
rigurosos encaminados a desarrollar el conocimiento de las buenas prcticas internacionales sin separarse de sus fundamentos necesariamente empricos (Jreisat,
2005: 238). Asimismo, la perspectiva internacionalista intenta una mejor integracin de los estudios sobre la administracin pblica, echando abajo fronteras entre
algunas disciplinas y llegando a adquirir un nivel ms alto de incorporacin e integracin del conocimiento.
Conclusin
Es necesario que se transforme y revitalice la administracin pblica, a fin de
mejorar la capacidad administrativa, lo que le habilitar para llevar a cabo las
estrategias polticas y la prestacin de servicios pblicos, prerrequisitos de la gobernanza positiva. frica, en particular, tiene que construir su capacidad administrativa y mejorar en general su gobernanza. En un mundo en el que la interde-
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Las reformas en las retribuciones de la funcin
pblica en frica
Dele Olowu1
Resumen:
Las diferentes instituciones de funcin pblica en frica se han visto sometidas a perpetuos
movimientos de reforma que, en muchos casos, han empeorado la situacin, porque la cuestin principal, que es la remuneracin apropiada a cambio de una funcin pblica sostenible
de calidad, no ha merecido nunca una atencin suficiente. Muchos pases africanos han
perdido la capacidad de remunerar a un funcionariado de calidad, en parte, por la pobreza
de sus economas, por la estructura poltico-administrativa, por la globalizacin y tambin por
programas de reforma desacertados. Algunos (pocos) pases de la regin han optado, para la
reforma de la funcin pblica, por un sistema de gestin estratgica por resultados que pone
en pie de igualdad a todas las diversas reformas que se han llevado a cabo en este mbito.
Este planteamiento centra la atencin sobre los resultados y la productividad, en captar el
inters, y retener, al personal competente, y de alto nivel que, a su vez, surge de una nueva
cultura de exigencia de responsabilidad por el uso de los recursos, medida a travs de sus
resultados. Todas estas cuestiones resultan fundamentales para la mejora de las retribuciones,
as como para la cantidad, cualidad y actuacin de la funcin pblica y del estado en la
regin.
Palabras Clave:
Funcin pblica, reforma de las retribuciones, frica, funcin pblica de calidad, desarrollo
institucional, retribuciones de la funcin pblica, reforma de la funcin pblica, gestin estratgica por resultados, servicio pblico, Administracin Pblica.
Introduccin
El presente artculo repasa las reformas de las retribuciones de la funcin pblica
(CS2) en los pases africanos. En l se intenta explicar por qu las reformas realizadas en la funcin pblica (CSRs)3, y, en concreto, las dirigidas especficamente a la
mejora de la remuneracin, no han tenido efectividad en muchos pases de la regin. Se resalta lo que podra constituir los elementos de un planteamiento de xito
para la reforma de las retribuciones del funcionariado.
La funcin pblica, en tanto que agente del estado, es esencial para el desarrollo, as como para la buena gobernanza, aunque no ha sido siempre claro por qu
estas instituciones han hecho contribuciones positivas al desarrollo del continente
y a su buena gobernanza en el pasado, pero no hoy en da, en muchos pases, pese
a diferentes iniciativas de reforma.
El presente artculo critica las reformas realizadas hace una dcada en la funcin
pblica de frica (CSRs): reformas que han sido parte del problema, ms que de la
solucin, porque las mismas se basaban en un diagnstico de los problemas que tena graves fallos, o en soluciones que no iban en la direccin apropiada (Olowu,
1999; Haque & Aziz, 1999). Solo en algunos pases los lderes polticos han tenido
como prioridad, y han valorado, a sus funcionariados, organizando sistemas remunerativos que suponen un atractivo y un motivo de retencin para el personal de calidad. Todo ello ha conducido a la funcin pblica a poner en marcha su papel fundamental de mejora de la gobernanza y del desarrollo. Tales pases han llevado a cabo
diferentes clases de reforma, distintas de las ms ortodoxas promovidas por las instituciones financieras internacionales que han asumido prcticamente la responsabilidad del desarrollo de las polticas de gestin en varios pases de la regin (Court et.
al., 1999).
Tambin planteamos que los funcionarios de calidad, especialmente en los niveles
ms altos, suelen salir caros, y no solamente en trminos monetarios, sino tambin
por el tiempo que es preciso para formarlos. Muchos pases africanos han perdido la
capacidad de pagar a un funcionariado de calidad (QCS4). Ello se debe, en parte, a la
pobreza de sus economas, pero tambin a la economa y la estructura polticas, a la
globalizacin, y tambin a programas de reforma que no se dirigan a los objetivos
correctos, y que devaluaban la importancia fundamental de QCS. Solamente all
donde se han resuelto estas cuestiones adecuadamente, y tambin en el momento
apropiado, ha habido mejoras considerables en la calidad y en la actuacin de la
funcin pblica africana. QCS es tambin clave para el desarrollo general, porque una
institucin eficaz y slida es esencial para que se desarrollen las revoluciones capitalista, demogrfica, tecnolgica y de gobernanza que se expanden por el continente.
Empezaremos clarificando dos conceptos clave: la funcin pblica y el estado, ya
que las distintas concepciones de ambas instituciones han sido parte del problema
en frica, especialmente en el contexto de un discurso comparado internacional.
CS: iniciales del original ingls Civil Service: Funcin Pblica.. Hemos preferido dejar el orden de las
iniciales en su original ingls, ya que el autor utiliza el acrnimo con mucha frecuencia. N. de la T.
3CSR: Reformas de la Funcin Pblica.. Hemos preferido dejar el orden de las iniciales en su original ingls, ya que el autor utiliza el acrnimo con mucha frecuencia. N. de la T.
43QCS: Quality Civil Service. N. de la T.
2
gobernaban frica. Segn tales pases se aproximaban a la independencia, la institucin se fue refinando cada vez ms para garantizar que poda funcionar impecablemente bajo los nuevos lderes polticos. Existen datos y documentos que muestran que esta institucin cumpli su propsito. Por ejemplo, una evaluacin comparada de la funcin pblica de Nigeria y Uganda (situadas en las zonas este y
oeste del continente) mostr en qu forma la funcin pblica de ambos pases
contribuy, de forma considerable, al crecimiento econmico y a la buena gobernanza tanto con anterioridad como con posterioridad a la independencia poltica
(Olowu, 2001). En dicha evaluacin se poda ver el contraste entre su actuacin en
la dcada de los 60, y la que se produjo en los aos 90, y qued claro que hubo un
importante descenso. Lo importante aqu es que ambos pases no eran una excepcin. La funcin pblica de cada pas tuvo un descenso de nivel, por lo general, en
la mayora de los pases africanos desde los aos 70 (vase Adamolekun, 2001,
para un planteamiento ms amplio). En otra encuesta realizada en los aos 90 a los
burcratas africanos (de alto nivel) en 19 pases africanos5, las respuestas, basadas
en un cuestionario realizado por un grupo de expertos, tuvieron como resultado
que:
en contraste con sus correspondientes asiticos y latinoamericanos, los burcratas africanos tenan la conviccin de que no eran responsables de la formulacin de la poltica econmica de sus pases. De este papel se haban
hecho cargo las Instituciones Breton Woods.
las relaciones entre los burcratas africanos y el sector privado haban mejorado, habiendo llegado a colaborar ms positivamente en las dos ltimas
dcadas (1980-90), aunque solamente en unos pocos pases debaten los
burcratas sobre importantes cambios en las polticas generales con sus correspondientes del sector privado.
los niveles de soborno se han incrementado en varios pases africanos y llegaron a ser un importante problema en algunos de ellos, porque el soborno
duplica el salario de los funcionarios en pases como Kenia y Nigeria.
en general, la prestacin de servicios se ha reducido en la mayora de los
pases africanos, con la excepcin de Botsuana y Eritrea.
la calidad burocrtica general es alta en unos pocos pases de la regin, como
Botsuana, Tunez, Namibia, Mauricio y Eritrea, pero muy baja en el resto, incluyendo pases con Instituciones Breton Woods, como Uganda y Ghana
(Court et al. 1999).
Tres desarrollos importantes explican el declive al que nos estamos refiriendo. El
primero, fue la poltica de indigenizacin. El segundo, la politizacin sistemtica de
los altos puestos de la funcin pblica, y, finalmente, la inclinacin hacia la dictadura y el gobierno militar. Cada uno de estos tres aspectos condujo a una situacin
Dichos 19 pases eran Botsuana, Camern, Eritrea, Ghana, Kenia, Malawi, Mauricio, Mozambique, Namibia, Niger, Nigeria, Senegal, Sudfrica, Tanzania, Togo, Tunez, Uganda, Zambia y
Zimbabue. En cada uno de ellos, entre 4 y 6 expertos locales con amplia experiencia dentro de
la funcin pblica, o con grandes conocimientos sobre el tema, respondieron a un conjunto de
preguntas.
en la que fueron las vctimas varios de los valores burocrticos de mayor importancia, como el mrito, la objetividad, la neutralidad poltica y la integridad. Por ejemplo, la comisin de la funcin pblica de Uganda pas de ser una institucin independiente, a depender directamente del presidente, no siendo vinculantes sus
opiniones, ya que el presidente era competente para nombrar a cualquiera como
funcionario pblico.
Incluso los consejos de distrito que servan a los gobiernos locales recibieron el
mismo trato. Igualmente, en Nigeria, 10.000 funcionarios pblicos fueron despedidos por los militares en 1975, a continuacin de un golpe militar, siendo sustituidos
por una administracin militar en la que se estableca la politizacin en los altos
niveles de la funcin pblica como parte de su reforma. Esta situacin se anul tras
la llegada de un gobierno de civiles en 1994, pero el dao ya estaba hecho y la
funcin pblica nigeriana nunca volvi a ser la misma.
En resumen, los polticos y los acontecimientos polticos han esquilmado sistemticamente a la funcin pblica su valor para la sociedad, as como sus atributos
esenciales. El resultado ha sido una degeneracin general de la misma. Como mostraremos ms adelante, tanto las actividades internas como externas dirigidas a
promover reformas han agravado an ms la situacin, en lugar de mejorarla, en
muchos casos.
Muchos de los gobiernos nacionales africanos comenzaron las primeras reformas administrativas en los aos 70, poco despus de la independencia (la mayora
de los pases africanos accedieron a sta en torno a 1960, Sudn y Ghana en 1956
y 1957, respectivamente, sin embargo, en la Repblica de Sudfrica y Namibia se
produjo mucho ms tarde, en los aos 90). El objetivo de aquellas reformas era
transformar las burocracias heredadas de los sistemas coloniales, cuya misin era
mantener la ley y el orden en las colonias en beneficio de sus amos coloniales, y
convertirlas en entidades administrativas capaces de promover el desarrollo. Ello
significaba realizar esfuerzos para incrementar, tanto el campo como la eficacia, de
aquellos sistemas administrativos.
Sin embargo, muchos pases africanos haban organizado estructuras polticas y
econmicas dentro de sus emergentes sistemas administrativos que fomentaban la
autocracia poltica y la autarqua econmica, que socavaban la productividad y
efectividad. Con la llegada de las dos crisis del petrleo y la recesin global de los
aos 70, algunos se endeudaron ampliamente y se vieron impulsados, por sus socios en el desarrollo y por las instituciones financieras internacionales, a emprender
una segunda oleada de reformas, asociada con un programa de ajuste estructural
liberal. Ello se plasm en importantes recortes del sector pblico a principios de los
aos 80. A principios de los 90, sin embargo, iba ya quedando claro que las medidas de recorte no mejoraban tampoco la productividad. De hecho, condujeron a
una burocracia y corrupcin mayores, en lugar de ofrecer un entorno que capacitase para liberar las posibilidades del sector privado. De hecho, los gobernadores
africanos del Banco Mundial dejaron claro que tales reformas solamente se referan
a cuestiones cuantitativas (reduccin de coste y tamao) ms que a otras ms importantes de tipo cualitativo.
Por ende, se produjo una tercera oleada de reformas del sector pblico llevada
a cabo por pases que deseaban aplicar reformas del tipo de la nueva gestin p-
blica, centradas en hacer crecer las capacidades y el desarrollo para fomentar las
tres M: mercado, gestin y medida6 (segunda oleada). Esta reforma signific un
alivio de la gestin por recortes asociada con la estabilizacin y los programas de
reforma basados en el ajuste estructural (SAP)7. Por otra parte, fue un fracaso en
cuanto a la modificacin de la realidad existente: porque en aquellos pases an no
se hallaban completamente establecidos ni el mercado, ni la democracia, ni las
burocracias de tipo weberiano. Para el ao 2000, se inici una cuarta oleada de
reformas, centradas en la prestacin de servicios a los ciudadanos, considerados
como clientes. Los Objetivos del Milenio, en los que estaban de acuerdo los lderes
mundiales, significaron un nuevo incentivo a esta focalizacin en la prestacin de
servicios.
Pese a estas nuevas reformas, los servicios pblicos africanos continuaron empantanados en una crisis multidimensional relativa a su misin, su gestin interna
y su finalidad, tanto en trminos de produccin como del nivel alcanzado (Olowu,
2004). Los hechos que ms grficamente muestran la situacin se refieren a la
cantidad y calidad, cada vez menor, de las infraestructuras: tanto fsicas (transporte, electricidad), como ambientales (agua, alcantarillado) y humanas (sanidad,
educacin, etc.) (Calderon, 2009).
Quiz lo ms importante, desde nuestro punto de vista, es que tales reformas
fracasaron en la solucin de la crisis de gestin de recursos humanos con que se
enfrentaban aquellos pases (la continua disminucin de la oferta y la demanda de
capacidades de alta calidad para la funcin pblica en la poca de la globalizacin).
Todo ello tuvo unas consecuencias desastrosas para el continente como mostraremos en el prximo captulo. Con muy pocas excepciones, la mayora de las reformas de la funcin pblica que se realizaron en la regin no se ocuparon de este
hecho.
envejecidas, nuevas tecnologas, movilidad de las empresas y finanzas multi-nacionales, etc.) los pases ricos atraen a quienes poseen estas competencias en los pases en vas de desarrollo a partir de sofisticados programas para emigrantes. Existe
un consenso claro de que ello podra suponer un impacto en los esfuerzos para
reducir la pobreza en los pases sin medios.
Sin embargo, algunos discuten sobre si la fuga de cerebros podra convertirse
en una ganancia bajo ciertas condiciones. Si los pases emisores recibiesen importantes retornos (algunos pases como las Filipinas y Cabo Verde reciben ms del
20% de su Producto Interior Bruto a partir de estos retornos, una cifra mayor que
la de la ayuda al desarrollo) tales ingresos podran estimular de forma efectiva la
economa.
Los servicios pblicos en los pases pobres (africanos) se enfrentan as a un dilema: necesitan las pocas capacidades personales de las que disponen, pero, dada la
erosin y disminucin de salarios que existe en la funcin pblica, se produce una
emigracin interna y externa de tales capacidades hacia fuera de la funcin pblica
y hacia fuera del pas, respectivamente.
El problema se complica, adems, por el descenso de nivel del sistema educativo
superior en particular. Muchos pases africanos no han sido capaces de invertir en
educacin superior, prefiriendo centrar los escasos recursos financieros en educacin bsica (Awortwi, 2008). Las polticas de los donantes (por ejemplo, en cuanto
a estabilizacin/ajuste, incluyendo recortes de la gestin) y las prcticas de creacin
de enclaves han agravado los problemas porque garantizan que los expatriados
ganen grandes salarios a expensas de los indgenas. Asimismo, como hemos visto,
muchos gobiernos nacionales africanos tambin han abandonado el reclutamiento
por mritos, para favorecer el patronazgo y la etnicidad, as como el dominio de
grupos privilegiados con acceso no solamente a los empleos apetitosos, sino tambin a la educacin de calidad. As, tanto en el lado de la oferta como en el de la
demanda, las capacidades escasas son difciles de atraer y de retener.
Un estudio patrocinado por el British Department for International Aid (DFID)
lleg a la conclusin de que, mientras la fuga de cerebros (la emigracin de personas de educacin universitaria de forma permanente al extranjero) era un fenmeno global en todos los pases, pero especialmente en aquellos en vas de desarrollo,
stos ltimos perdieron entre el 10 y el 30% de sus talentos en 1990, siendo frica
la ms afectada entre los continentes. Este continente ha perdido el 75% de su
fuerza de trabajo con educacin universitaria, seguida de Asia/Pacfico (52%), Latinoamrica (48%) y Europa del Este (20%) (Lowell and Findlay, 2001). Paradjicamente, son los pases ms pobres quienes ms necesitan los servicios de estas capacidades escasas que son incapaces de pagar en un mercado competitivo global,
y, por ende, pierden estas posibilidades a favor de otros pases ms ricos y con
mejores recursos. En relacin con el caso de frica, especficamente, la Comisin
del Reino Unido para frica (2005) lamenta que el continente gaste anualmente 4
billones de dlares USA para reclutar aproximadamente a 100.000 expatriados
capacitados para reemplazar a los aproximadamente 70.000 profesionales africanos que se van anualmente a trabajar al extranjero. La decisin de estos profesionales africanos para emigrar se basa en complejos factores de oferta y demanda,
pero la consecuencia es que la cantidad de profesionales de alta calidad descendi
PAISES
> 50
25-50
5-25
<5
sector pblico, por los programas de desarrollo de capital y por la ausencia de sistemas de control efectivo de gobiernos excesivamente centralizados. El resultado
de todo ello es que los servicios bsicos en las comunidades rurales son prcticamente inexistentes, lo que produce un abandono an mayor por parte del personal
eficiente. En la mayora de los pases, los sistemas de gobierno local son an dbiles
pese a las distintas oleadas de reformas de tipo descentralizador dentro de stos.
En Ghana, por ejemplo, mientras que la reforma del gobierno local de 1989
puso en marcha una atrevida poltica segn la cual los distritos seran semi-autnomos y capaces de gestionar sus finanzas y recursos humanos, tales recursos clave
haban permanecido en el gobierno central por la supuesta razn de que los gobiernos locales y las unidades descentralizadas no tenan capacidad para ello (Ayee,
2044). La escena no es muy diferente en otros pases (la diferencia es de grado, no
de sustancia). En Uganda, una serie de osadas reformas en la gobernanza local
desde 1993 ha conducido a grandes mejoras en las unidades administrativas a los
niveles bsicos, y los distritos tienen la capacidad de gestionar sus plantillas. Sin
embargo, los recursos financieros de los consejos han sido reducidos: los impuestos
graduales que anteriormente formaban la espina dorsal de los consejos municipales han sido abolidos sin ninguna clase de sustitucin, incluso en los centros urbanos. El resultado es una situacin en la que los gobiernos locales no han sido capaces de atraer o retener personas con las competencias bsicas que necesitan. En
Nigeria, se han derivado ms recursos (casi el 30% de las rentas pblicas) hacia el
sistema de gobiernos locales que se ha revitalizado, pero la falta de capacidad
contable en dichos niveles no ha permitido que tales recursos se viertan en la adquisicin de personal competente o hayan producido el desarrollo deseado (Sherman, 2005).
El estado, a nivel local y nacional, se complementa para la prestacin de servicios pblicos. De hecho, en muchos pases industrializados el nivel local tiene una
importante responsabilidad por los servicios que necesitan los ciudadanos (desde
los bsicos como la educacin y la sanidad, que deben ser suministrados de acuerdo a las necesidades de cada comunidad, hasta infraestructuras como las del agua
corriente, carreteras, servicios, planificacin y gestin agrarias, etc.). En los pases
de la OCDE, el nivel local es responsable de casi el 30% de los gastos del gobierno
y del 12,8% del PIB (algunos son responsables, incluso, hasta del 60% de los gastos generales, mientras que el abanico va desde el 61% en Canad al 12% en
Portugal). En contraste, los pases en vas de desarrollo tienen un nivel mucho menor, entre los cuales se encuentra la mayora de los pases africanos hasta recientemente. Igualmente, en una encuesta actual de los gobiernos locales en los pases
de la OCDE, Wollman y Bouckaert (2006) descubrieron que incluso cuando stos
han debido reducir sus gastos en el mundo occidental desde 1980, como resultado
de innovaciones para asemejarse al sector privado (la nueva gestin pblica) sus
operaciones an mantienen un tamao considerable. Sin embargo, aunque en
otros pases en vas de desarrollo en Asia y en Latinoamrica han empezado a incrementar las competencias de sus gobiernos locales, en frica solamente un puado de pases han ido ms all de verbalizar la importancia de su desarrollo.
(Banco Mundial, 2004; Kersting et al., 2009, vase tambin ILO 2001, SchiavoCampo y McFerson, 2008).
ciones, as como las estrategias de reforma que se generaron en cada uno de los
ocho pases8.
En relacin con los niveles salariales, los ocho pases experimentaron un descenso general en relacin con el salario real. Ello concuerda con los hallazgos de
Schiavo-Campo y otros sobre que las reformas en frica eran ampliamente responsables del descenso de los salarios reales en los aos 80 y 90. El motivo era que la
reforma se centraba fundamentalmente en contener el tamao y coste de la funcin pblica. Sin embargo, apareca, paradjicamente, que se trataba de la misma
regin en la que exista una menor proporcin de funcionarios en relacin con la
poblacin y que, adems, gastaba menos en su funcin pblica. De acuerdo con el
estudio de Kiragu y Munkandala (2005:22), se produjo un descenso o estancamiento generalizados en los niveles salariales de los pases seleccionados entre
1990 y 2001. Hubo, sin embargo, algunas excepciones a este descenso general. En
primer lugar, en Burkina Faso y en Senegal, algunos grupos polticos poderosos,
como los ministros, los miembros de la asamblea nacional y los secretarios generales, adems de algunos profesores y trabajadores de la sanidad se organizaron para
aplicar presin poltica a fin de que se les aumentara el salario, se les dieran ms
compensaciones, o ambos a la vez. Con la ayuda financiera de los donantes, Uganda y Tanzania pudieron cobrar por los servicios de asistencia social, y garantizar
aumentos de salario para algunos grupos de la funcin pblica. En Tanzania, esto
sucedi a travs de la puesta en marcha de lo que se supona deba ser un plan de
aumento selectivo acelerado de salarios, basado en resultados. En general, solamente Botsuana tuvo la capacidad de mantener un nivel alto de salarios para sus
funcionarios en todo este periodo. Ello qued claro al comparar los niveles salariales ms altos de Botsuana: 40.235 dlares americanos, con los siguientes; Uganda:
12.908 y Ghana, 3.373 (Kiragu y Mukandala, 2005).
Las leyes salariales se redujeron igualmente en la mayora de los pases (excepto
en Botsuana, Uganda y Tanzania por las razones que acabamos de dar). De hecho,
en la subregin de frica occidental, la Comunidad Econmica de Pases de frica
occidental (ECOWAS) tena un artculo obligatorio para todos los pases segn el
cual los gobiernos deban ajustar el gasto salarial al 35%, artculo que todos ellos
han invocado al negociar con sus sindicatos. Cuando se aaden los costos de reduccin a los ltimos por contratacin de nuevo personal, especialmente en los
sectores educativo y de sanidad, tales reducciones se demostraron imposibles de
sostener (Ibid.).
Pero el indicador ms importante son las ratios de descompresin, o el diferencial entre los salarios ms altos y los ms bajos. Normalmente, un diferencial alto
hace que los empleos en los altos niveles sean atractivos en cualquier pas, y, como
dichos trabajos exigen un tipo de capacidades altamente desarrolladas, la medida
es importante. En general, los lderes polticos han preferido basarse en objetivos
igualitarios y, por ende, han ido reduciendo slidamente las ratios de compresin a
lo largo del tiempo (elevando los salarios mnimos pero manteniendo los ms altos
constantes o en declive). Durante este periodo, solamente Botsuana tena una ratio
Los pases seleccionados eran Benin, Burkina Faso y Senegal (francfonos en frica occidental) y
Botsuana, Ghana, Uganda y Tanzania (anglfonos en el este, oeste y sur de frica).
ca diferente para atraer y retener a los mejores (Olowu, 1999; AfDB, 2005). Podemos encontrar esta cuestin especialmente en el nivel estratgico, entre el grupo
de los altos cargos de la funcin pblica, porque ellos tienen la responsabilidad de
la gestin de los recursos, de asistir a los polticos en la formulacin y puesta en
marcha, una vez adoptadas, de las lneas polticas de actuacin. El anlisis de las
infraestructuras en frica muestra que son esos mismos pases los que han sido
capaces de registrar una mejora en la calidad de sus servicios durante un periodo
de quince aos (1991-2005), mientras que los otros pases del continente han experimentado un descenso en la calidad y cantidad de sus infraestructuras, comparndolas con perodos anteriores y con otras regiones (Calderon, 2009).
Mientras tanto, en cada pas se desarrolla una serie de actividades encaminadas
a reformar la funcin pblica; stas se han convertido en parte del problema, ya
que los escasos recursos se usan para intentar llevar a cabo polticas que, en ltima
instancia, fracasan en la resolucin de los problemas ms importantes de la funcin
pblica de estos pases. Por eso, la actividad actualmente en marcha, que el Secretariado de la Commonwealth (con base en el Reino Unido) viene favoreciendo a fin
de poner en marcha un planteamiento diferente en la CSR africana, de la que hablaremos inmediatamente, viene siendo muy recomendada a los gobiernos africanos y sus socios en el desarrollo.
Otra razn por la cual se necesitara personal de alto nivel en el gobierno central
es porque SPM conllevara una amplia descentralizacin: delegar los ministerios y
otras unidades dentro del gobierno central, desconcentrar administraciones locales
y organismos sub-nacionales. Todo ello hara necesario que existiera una gestin
eficaz de la informacin y que se realizase una coordinacin inteligente, emptica,
y tambin que los responsables se hallen comprometidos en el desarrollo de las
competencias de los organismos hacia los que se realiza la descentralizacin de
autoridad y recursos. Implicara tambin una gestin competente de las relaciones
y asociaciones con organismos no-gubernamentales a todos los niveles de gobernanza. Solamente un personal que sea a la vez competente y profesional ser capaz
de desarrollar esta descentralizacin tan necesaria para que resulte positiva y no
intil (Olowu et al., 2010).
El problema ms difcil de resolver es el desarrollo de medidas de actuacin que
sean aceptadas, as como sus resultados, por todos, adems de ser implantadas
con eficacia en toda la funcin pblica y asumidas claramente por todo el mundo
sobre todo en relacin con la remuneracin, que debe tener una vinculacin directa
con la actividad y sus resultados, con el nico objetivo de elevar la productividad a
todos los niveles: individual e institucional. Ello hara necesario que las unidades
responsables de la Gestin de Recursos Humanos (en muchos pases anglfonos,
estas unidades son las Comisiones para la Funcin Pblica y las Oficinas de los Directores de la Funcin Pblica) realizaran una puesta a punto de sus efectivos. Tal
actuacin supondra que los responsables trabajasen de consuno con los Ministerios de Finanzas (MoF). Afortunadamente, MoF es un ministerio que se ha ido
conformando como un islote de excelencia en muchos pases africanos y el objetivo
debera ser garantizar la integracin de las reformas presupuestarias y de gestin
por resultados en cada pas. Se ha planteado que habra que dar prioridad absoluta
a la capacidad tcnica para el trazado de lneas polticas de actuacin, ya que aqu
radica una de las mayores carencias en la mayora de las unidades de servicio pblico de frica. La reforma debera realizarse por fases, para que pudiese abarcar todos los dems aspectos de los servicios y la funcin pblicos a lo largo de un periodo
de tiempo.
Esta clase de reforma debera ser financiada no solo con recursos gubernamentales, sino tambin con otros externos. Habra que intentar implicar al sector empresarial as como a las organizaciones sociales (fundaciones, organizaciones altruistas y cvicas) as como a agencias donantes, pero todo ello debera centrarse, al
principio, en dos ministerios-piloto (el de finanzas y otro que sea prioritario para el
gobierno) as como en las unidades responsables de la gestin de recursos humanos. La financiacin de todo ello debera situarse en una organizacin especial cuya
finalidad fuese la revitalizacin de la funcin pblica.
Uno de los mayores problemas capaz de complicar esta mejora de la gestin de
recursos humanos en muchos pases africanos es la ausencia de datos seguros, pese
a los muchos aos que han transcurrido durante los cuales se ha intentado reducir
el tamao y nmero de unidades y personal de la funcin pblica. Habra que movilizar tanto a las moribundas instituciones africanas dedicadas a la educacin superior como a los institutos de gestin del desarrollo para recapturar la capacidad de
investigacin an latente, as como los datos existentes al respecto. Este tipo de
accin podra significar un salvavidas que capacitara a tales instituciones para volver
a su anterior situacin, bajo un liderazgo apropiado, como ha sucedido en algunos
centros de frica (el Instituto de Gestin de Uganda y el Instituto de Gestin y Administracin Pblica de Ghana). A su vez, ello ofrecera un indicador ms slido y
conjuntos de datos valiossimos para la gestin de recursos humanos.
Quiz sea innecesario decir que los interesados ms importantes (polticos, administrativos, empresas y lites de la sociedad) habran de involucrarse en la puesta
en marcha de estas reformas. Esta involucracin inducira a cada uno de estos
grupos a realizar una contribucin financiera mayor para apoyar a la funcin pblica (a travs de sistemas tributarios remodelados y mejorados, y de donaciones y
becas a la investigacin de la productividad de las innovaciones en los servicios
pblicos).
Finalmente, sera aconsejable que los pases centrasen sus esfuerzos en la mejora de la funcin pblica de alto nivel en los sectores clave de la economa que los
Estudios de Estrategia para la Reduccin de la Pobreza (PRSP) u otros planes de
economa nacional muestren que son los esenciales para cada pas. Tales sectores
deberan ser capaces de estimular el resto de la economa tras un periodo de dos o
tres aos; se puede ir ampliando el campo gradual y selectivamente a continuacin.
Mientras tanto, habra que sealar una prioridad mayor a las reformas a medio y
largo plazo para el fomento de la economa y las finanzas a nivel interno. Adems,
habra que ocuparse de garantizar no solo la coordinacin horizontal, sino tambin
la vertical detro del gobierno, de forma que los ministerios sean los responsables
fundamentales de las polticas de desarrollo, presupuestaria y SPM, as como de su
desarrollo y seguimiento (incluidos sus objetivos), mientras que la gestin diaria
quedara en manos de las unidades administrativas, municipios, empresas estatales, asociaciones y consorcios de co-produccin entre el estado e instituciones
emergentes, como las religiosas, u otras de otro tipo.
Para terminar el presente artculo, es preciso recalcar dos planteamientos en
relacin con la CSR, especialmente en su relacin con las retribuciones, en dos
pases de la regin que se han dedicado a mejorar stas en sus respectivas funciones pblicas.
Despus de varios aos de gobierno militar, Nigeria volvi a la gobernanza civil
en 1999 y el Presidente, un militar retirado (el Sr. Obasanjo), inici una revitalizacin de la funcin pblica. Tras una serie de estudios subvencionados por el gobierno, qued demostrado que las retribuciones del sector pblico se haban reducido
a lo largo del tiempo, comparadas con la inflacin, y eran bajas y poco competitivas
(el percntil de comparacin con el sector privado era cero). El Gobierno tom la
decisin de incrementar los salarios en un 15% en enero de 2007. El Comit Tcnico haba recomendado un 25%, ms un incremento del 10% anual, por el aumento del costo de la vida (COLA: cost of living allowance) durante 10 aos, pero
el gobierno realiz nuevos incrementos vinculados con la puesta en marcha de reformas que deban quedar completadas en 2008. Estas reformas se dirigan a
corregir el tamao de la funcin pblica, con el despido de 33.000 funcionarios
a nivel federal, cuyo nmero era de 180.000, al tiempo que se exigan nuevos conocimientos, se estableca la remuneracin dineraria y se introduca la automatizacin y centralizacin de las nminas. Desgraciadamente, incluso tales modestas
REPBLICA
SUDAFRICANA
NIGERIA
$ 1.000,-
Director
$ 4.441,-
$ 700,-
Administradores
$ 1.000,-
$ 400,-
Conclusin
frica se halla, de hecho, en un proceso revolucionario triple que incumbe a la
globalizacin, la urbanizacin y la democratizacin. Para garantizar que frica y los
africanos se beneficien al mximo de estas mltiples revoluciones, se precisa un
nuevo planteamiento de las reformas de la funcin pblica en el continente. Tales
reformas deberan intentar elevar su tamao y calidad en las reas fundamentales,
atrayendo y reteniendo personal competente al tiempo que garantizan que se estructura para favorecer la gestin basada en actuaciones y sus resultados, especialmente en los altos niveles estratgicos. Se trata de una agenda a largo plazo cuyo
punto de partida debera ser la adopcin de una gestin estratgica comprensiva
por resultados que remunere ampliamente las actuaciones correctas, la inteligencia
y la integridad de la funcin pblica en los pases africanos. Solamente este tipo de
funcin pblica podra ayudar a reconstruir las moribundas y decadentes infraestructuras de frica, condicin previa para el desarrollo, y para que el continente sea
uno de los protagonistas de la competencia global del siglo XXI.
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Podra desarrollar la capacidad del Estado en el frica
Subsahariana el que ste se sostenga sobre los ingresos
tributarios?
Wilson Prichard y David K. Leonard1,2
Resumen:
El mundo acadmico y los pases donantes vienen debatiendo, cada vez ms, sobre el hecho de
que los estados africanos pueden ampliar su capacidad general administrativa mejorando los
ingresos tributarios. Algunos protagonistas del debate plantean que las mejoras administrativas
en la recaudacin tributaria pueden afectar positivamente a otras reas de la administracin
pblica por la introduccin de prcticas ms eficientes, exigiendo mejoras en otros lugares y
suministrando datos de otras actividades del gobierno. Seremos nosotros los primeros en aplicar
empricamente esta hiptesis utilizando un conjunto perfeccionado de datos de los pases del
frica subsahariana. Disponemos de alguna evidencia de que, desde 1973 hasta finales de los
90, las mejoras en la administracin tributaria tendan a ser el precedente de otras mejoras
administrativas ms amplias, lo que coincide con la hiptesis que pretendemos investigar. Por
el contrario, no hemos hallado evidencia de que tal situacin se haya dado en la pasada dcada. Llegamos a la conclusin de que tales resultados son un posible apoyo de la hiptesis de
que el perfeccionamiento de la recaudacin de los tributos podra ser un catalizador para
ampliar an ms la capacidad del estado, aunque tal vinculacin no est confirmada y depende
del tipo concreto de reforma.
Persona de contacto respecto del presente artculo: Wilson Prichard, Munk School of Global
Affairs and Dpt. of Political Science, Universidad de Toronto - email: wilson.prichard@utoronto.
ca. David K. Leonard, Equipo de Gobernanza, Institute of Development Studies (Sussex)
2Los autores desean mostrar su profundo agradecimiento a la Sra. Machiko Tsubura por su asistencia en la investigacin de este proyecto y a los Profesores James Fearon y David Laitin, de la
Universidad de Stanford por compartir los datos que han compilado sobre situaciones de conflicto en frica.
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Does Reliance on Tax Revenue Build
State Capacity in sub-Saharan Africa?
1
Palabras clave:
Tributos, Capacidad del Estado, Administracin Pblica, Islotes de eficiencia.
Introduccin
El mundo acadmico y los pases donantes vienen debatiendo, cada vez ms, sobre
el hecho de que los estados africanos pueden ampliar su capacidad administrativa
mejorando los ingresos tributarios, y, en concreto, la recaudacin de los tributos
ms importantes administrativamente hablando (DFID, 2009; Brautigam, 2008;
Brautigam and Knack, 2004)3. La lgica de esta prediccin es clara: la recaudacin
de tributos es una de las funciones administrativas ms exigentes entre las que
gestiona el estado y tiene que apoyarse fundamentalmente en informacin compartida y en la cooperacin entre unidades del gobierno. En tal sentido, las mejoras
dentro de este campo deberan exigir y dar lugar a que se produzcan grandes mejoras en la administracin pblica.
Y, sin embargo, aunque estos razonamientos son persuasivos, existen buenas
razones para ser escpticos sobre la posibilidad de que las mejoras de un rea de la
administracin puedan afectar, necesariamente, a otras. En concreto, esta teora
entra en conflicto con una lnea de investigacin bien desarrollada que plantea que
islotes de eficiencia (o excelencia, o productividad) pueden existir incluso en la
administracin pblica de estados que son conocidos por su bajo nivel de gobernanza (por ejemplo, Daland, 1981; Grindle, 1997; Grosh, 1991; Leonard, 1990,
2008; Lundgren and Fischer, 1975; Schneider, 1991; Strauss, 1998; White, 1954,
1958). La hiptesis de los islotes de eficiencia plantea que distintas reas de la
administracin funcionan a menudo en relativo aislamiento recproco, cuyos resultados no se reflejan, frecuentemente, en ninguna otra. Si ello fuese cierto, las mejoras en la administracin tributaria podran existir durante largos periodos de
tiempo sin que se reflejasen en una mayor calidad de la administracin pblica.
En el presente artculo analizaremos tanto la extensin como los lmites de las
pruebas en que se basa la afirmacin de que una mejora en la recaudacin tributaria
puede ser la base para mayores perfeccionamientos de la administracin pblica.
Pese a que esta hiptesis ha sido considerada con mayor atencin ltimamente,
existen muy pocas pruebas reales, procedentes de fuentes cuantitativas o cualitatiAdvirtase que no estamos comprobando la hiptesis de que la tributacin de los recursos
domsticos puede llevar a mejoras en la exigencia de responsabilidad del estado frente a sus
ciudadanos. ste es un tema objeto de otra investigacin por uno de los autores (Prichard, 2009,
2010).
vas, por lo que el presente estudio representa un primer impulso para comprobar
empricamente en varios pases tal afirmacin, usando mtodos cuantitativos. Admitiendo que las tcnicas y datos de que disponemos son imperfectos, y que se precisar realizar ms trabajo en el futuro, creemos, sin embargo, que el presente anlisis
significa un paso importante en nuestra comprensin emprica de esta cuestin.
Nuestro planteamiento general sobre el anlisis cuantitativo desea resaltar dos
aspectos: simplicidad e intuicin, al tiempo que pretende ser muy claro sobre las
limitaciones de los datos, los mtodos economtricos existentes y la especificacin
del modelo. Este planteamiento refleja un reconocimiento ms amplio de las imperfecciones de los datos de los tributos y la gobernanza en varios pases, as como
del riesgo ms general inherente al anlisis economtrico de cuestiones complejas
de ciencia poltica, usando conjuntos de datos relativamente reducidos (Beck and
Katz, 1995; Beck, 2001; Wilson and Butler, 2007). En tanto tales limitaciones son
significativas, deseamos, no obstante, mantener que este tipo de estudio sigue
siendo valioso, ya que suministra una referencia analtica clara, aunque mnima, y
comprueba si son plausibles o no las hiptesis existentes. Ello, a su vez, ampla inmediatamente nuestro conocimiento del tema investigado y ofrece un contexto
valioso para futuras investigaciones4.
En ltimo trmino, nuestros hallazgos son complejos, y sugieren la existencia de
una relacin histrica dbil, aunque significativa, entre mejoras de la administracin tributaria y un ms amplio perfeccionamiento de la capacidad del estado. El
anlisis sugiere, aunque de forma ligeramente dubitativa, la existencia de un corte
estructural en los datos de la dcada pasada, con mejoras en la actuacin tributaria
que no se han plasmado tambin en mejoras de la administracin pblica. En trminos generales, los hallazgos sugieren que las mejoras en la actuacin tributaria
pueden ser un catalizador para mejoras de la administracin pblica, pero que tales
avances estn lejos de ser seguros y pueden depender de las caractersticas particulares de los programas de reforma tributaria.
La proposicin terica
La hiptesis de que un estado que se sostiene sobre ingresos generados por el
propio pas tendr una capacidad administrativa mayor deriva, en origen, de datos
histricos irrefutables, sobre todo de Europa. Que exista dependencia de los ingresos que genera el pas requiere que el estado sea capaz de tener agentes eficaces
en los rincones ms lejanos de la sociedad (Tilly, 1990). De esta forma, un estado
que disfrute de este tipo de fundamento fiscal tiene que tener, mnimamente, una
Existe, por supuesto, la tentacin de ignorar tales estudios metodolgicamente problemticos,
pero ello significara que obviaramos una comprensin valiosa, aunque desviada, de las fuentes
en lo referente a una cuestin muy importante en esta investigacin. En realidad, varios de los
ms recientes artculos sobre las relaciones entre tributacin y mayores resultados en la gobernanza se han basado en datos menos completos, y en un conjunto menos amplio de tests que
los que hemos empleado en el presente artculo (Ross, 2004; Mahon, 2005; Timmons, 2005).
Aunque tales estudios son claramente imperfectos, han jugado, sin embargo, un importante
papel en los adelantos de la investigacin dentro de esta rea, y el presente artculo se plantea
las mismas ambiciones.
micos era el uso de contratos para proyectos del gobierno y estadsticas de aduanas. Se atrofiaron otras formas de verificacin e informacin independientes, y se
iniciaron megaproyectos (por el Ministerio de Finanzas) en una ciega euforia de
gasto estatal (125). Adems de este trabajo, el conjunto de los datos, o es anecdtico, o es residual a la investigacin sobre temas relacionados con la tributacin
(vase Prichard, 2010, para un resumen de tales datos).
As, lo que resta es una convicente propuesta terica que se apoya en ejemplos
histricos, pero de la que casi no existen datos contemporneos que la confirmen.
Esta ausencia de datos es significativa, porque la posibilidad alternativa: que la recaudacin y administracin de tributos perfeccionadas no tienen por qu derramarse sobre otras reas de la administracin pblica, tambin es muy plausible.
Tal posibilidad se basa en la lgica de la hiptesis de los islotes de eficiencia: algunas reas de la administracin pblica pueden ser suficientemente distintas y
estar desconectadas entre ellas de tal manera que las mejoras en una de ellas no
son especialmente importantes en relacin con otras. En realidad, el hecho de que
los niveles de recaudacin tributaria tiendan a ser notablemente estables a lo largo
del tiempo en algunos pases, sin conexin alguna con el ambiente poltico, econmico y administrativo (Lieberman, 2002) se hallara en cierta manera enfrentado
con la creencia de que los cambios en la tributacin son normalmente la correa de
transmisin para otros cambios ms amplios.
De hecho, la posibilidad de que la recaudacin tributaria pueda ser relativamente
independiente de otras funciones administrativas se refleja explcitamente en la
creacin, por todas partes, de Autoridades Tributarias Semiautnomas (SARAs)5 en
pases en vas de desarrollo en las dos pasadas dcadas (Fjeldstad and Moore, 2009).
Estas autoridades operan como las unidades tributarias tradicionales, pero, en general, se les ha concedido una importante autonoma en relacin con el resto de la
administracin, con respecto a toma de decisiones, salarios, contratacin y despido
de personal, todo ello con la intencin de conseguir rpidos incrementos de eficiencia en la recaudacin tributaria. La base implcita de tal modelo es la creencia de que
una zona concreta de la administracin puede ser aislada de las realidades de la
funcin pblica en general, con la finalidad de acelerar las reformas. Si se pretende
que este modelo impida que realidades ms amplias moldeen la administracin tributaria, no es difcil imaginar que los cambios en sta pueden, igualmente, no tener
efecto en la ms extensa realidad de la administracin pblica.
El modelo economtrico
Las pruebas economtricas son, en principio, una estrategia muy atractiva para
solucionar esta cuestin, puesto que la hiptesis que se investiga arroja resultados
concretos sobre la relacin entre tributacin y capacidad del estado a lo largo del
tiempo y de los pases. Dicho esto, y aunque las pruebas economtricas resultan,
en principio, atractivas, en la prctica suponen un grave problema metodolgico.
Los prrafos siguientes explican el modelo bsico y sus limitaciones, de forma que
Iniciales de Semiautonomous Revenue Authorities. N. de la T.
mentar la calidad de los datos subyacentes. Como tal actividad implica un cierto
grado de subjetividad y selectividad en la utilizacin de mltiples fuentes, no hay
duda de que los datos resultantes son muy superiores a los disponibles desde las
fuentes tradicionales6. Adems, tales datos sistematizados, aunque imperfectos,
quedan parcialmente justificados por el hecho de que, simplemente por necesidad,
se han convertido en comunes en otros estudios similares7.
Hemos recogido lo que creemos sea el conjunto de datos ms completo y preciso posible, basado en la informacin publicada disponible8. El conjunto de datos
resultante se refiere a 45 pases, entre 1972 y 20059, e incluye 1214 observaciones
de un potencial terico de 1530. En la prctica, el campo que cubren es mucho
ms completo que lo que sugieren estos agregados, ya que la mayora de los datos
inexistentes lo es de pases que no empezaron a tener datos hasta despus de
197210, o que no disponen de datos de 2005. Si excluimos estas dos cuestiones, el
campo total cubierto es de 1146 entre 1236 posibles observaciones.
Adems de incrementar el mbito cubierto por estos datos, el nuevo conjunto
de stos mejora extraordinariamente la fiabilidad y precisin de los datos subyacentes. Dado el hecho de que a menudo hay discrepancias entre diferentes fuentes
internacionales, el proceso de recurrir a fuentes mltiples resalta, y permite la anulacin, de datos claramente no plausibles dentro de conjuntos individuales. Tal
planteamiento subjetivo no es lo ideal, pero es preferible a la subjetividad implcita
existente si nos basramos en un nico conjunto de datos que incluyese algunos
claramente problemticos.
An ms importante es el hecho de que nuestra base de datos plantea el problema de las diferencias entre los pases por su forma de acopiar datos sobre ingresos de recursos naturales. Especficamente, en algunos grupos de datos, los pases
La preocupacin de que el conjunto de datos pueda reflejar una inclinacin, no intencionada, a
favor de los resultados que esperamos, queda mitigada por el hecho de que el mismo se compil originalmente para finalidades que no tenan relacin con el presente trabajo.
7
En un reciente artculo del FMI, Keen y Mansour (2009) no se basan en la base de datos de las
Estadsticas Financieras Gubernamentales del FMI, sino que se apoyan fundamentalmente en
datos sacados de los informes-pas del FMI. Otro reciente estudio tambin del FMI (Bornhorst,
Gupta y Thornton, 2008), parece haber tomado el mismo camino para superar los ambiguos
informes sobre ingresos por recursos naturales. James Mahon (2005) se dirige a estos informespas, adems de a un amplio abanico de fuentes histricas, para enfrentarse al problema de los
ingresos por recursos. Todos estos estudios apuntan a la necesidad de una nica base de datos
aceptada en general, que sea ms segura que las opciones existentes, sin embargo, todos ellos
dan clara validez al planteamiento de que es preferible recurrir a una variedad de fuentes de
datos que a las alternativas existentes en la actualidad.
8Describir el proceso de reunin y depurado de estos datos es algo que va ms all de la finalidad
del presente artculo. Los autores tienen a disposicin informacin adicional y los datos depurados; igualmente, se presentar, en el futuro, un artculo sobre los problemas del uso de datos
en trabajos de tipo cuantitativo utilizando datos tributarios.
9Somalia queda excluida, ya que no existen datos de ingresos tributarios en ningn periodo, y
tambin Togo, cuyos datos era necesario excluir totalmente porque ha sido imposible separar
con credibilidad las rentas procedentes de recursos de los ingresos tributarios (este tema se
explica ms ampliamente ms adelante, en el presente captulo).
10Ello se debe sobre todo, aunque no exclusivamente, a que muchos pases alcanzaron la independencia posteriormente a 1972, como Eritrea, Namibia, Angola, Mozambique y Zimbabue,
entre otros.
6
difieren sobre si recogen estos ingresos como tributos o no. Al recurrir a mltiples
fuentes de informacin, y, sobre todo, a los datos de los informes-pas del FMI,
hemos tenido la posibilidad de garantizar que los ingresos de recursos naturales se
han recogido como ingresos no-tributarios. Esta depuracin es particularmente
importante, porque la recopilacin de ingresos de fuentes naturales no precisa de
una sofisticacin administrativa como la que requeriran otros tipos de recaudacin
tributaria, y, as, no existe la pretensin de que contribuyan directamente a ampliar
la capacidad estatal.
11
parcialmente a constituir nuestra variable dependiente hace que sea muy plausible
una correlacin contempornea entre las dos. Y, sin embargo, ello no parece poner
en grave riesgo nuestro modelo causal, que se basa en el uso de una estructura de
demora y, por tanto, est interesado en los cambios en la calidad de la administracin pblica que se producen, despus, de los cambios en la administracin tributaria. Mientras que una administracin tributaria mejorada obtendr, casi con seguridad, mejores datos contemporneos de la capacidad general del estado, parece
tambin fiable atribuir los consiguientes cambios en nuestras mediciones de la capacidad del estado a procesos administrativos de ms amplio espectro. Adems,
cuando comprobamos economtricamente la relacin entre tributos y el indicador
ICRG, hallamos que, aunque existe una fuerte correlacin general entre las dos
variables, stas no se desplazan conjuntamente en periodos de tiempo ms
cortos.
Finalmente, las mediciones de gobernanza disponibles son indisolubles de un
costo prctico imposible de evitar, porque reducen el tamao de la muestra muy
considerablemente. El indicador ICRG solamente est disponible en 31 pases y
comienza en 1983, reduciendo el tamao de la muestra prcticamente a la mitad,
aunque muchos de los valores excluidos proceden de islas y pequeas naciones12.
El indicador del Banco Mundial est disponible para 47 pases, pero solo se inicia
en 1996, lo que nos aporta unas series temporales muy cortas.
En ltimo trmino, reconocemos las imperfecciones inherentes a estas fuentes
de datos, pero seguimos a muchos otros estudios que nos preceden y las consideramos limitaciones aceptables en ausencia de otras alternativas ms viables (Williams and Siddique, 2008). Para lo que exponemos a continuacin, nos apoyamos
exclusivamente en el indicador ICRG, porque los del Banco Mundial no ofrecen una
serie temporal suficientemente amplia para nuestros propsitos, considerando que
la solidez de los tests que utilizan indicadores del Banco Mundial no proporcionan
datos que pudieran poner en cuestin los resultados que vamos a ofrecer.
12
rencias entre economas, y tambin sobre diferencias en la calidad de la administracin tributaria. En general, la recaudacin se incrementa segn se elevan las rentas
y segn la parte del comercio dentro de la actividad econmica crece, debido, sobre todo, a la creciente formalizacin de la actividad econmica y a la consiguiente
mayor facilidad para evaluar los tributos. An ms generalmente, algunas formas
de actividad econmica, como la industria a gran escala, son fcilmente sujetas a
tributacin, en tanto que los altos niveles de evasin de impuestos son caractersticos de otras actividades, como el trabajo por cuenta propia.
El resultado de todo ello es que los expertos en tributacin han intentado tradicionalmente la medicin de la calidad de la administracin tributaria a travs de los
denominados estudios de esfuerzo impositivo, ms que sobre simples mediciones de rentas como parte del PIB. Tales estudios realizan estimaciones de la actuacin de las autoridades tributarias comparando los niveles reales de recaudacin
con los niveles previstos, basados en variables econmicas subyacentes (vase Gupta, 2007 para una revisin de tales estudios). En tanto las cifras de esfuerzo impositivo pretenden medir la actuacin general de las autoridades tributarias, ms
que la calidad de la administracin per se, estas mediciones de esfuerzo impositivo
son la aproximacin disponible ms cercana al concepto que nos interesa, y muy
preferibles a las simples ratios del PIB.
Dadas las consideraciones precedentes, hemos optado por realizar nuestros
tests economtricos utilizando cifras de esfuerzo impositivo como medida de la
calidad de la administracin, ms que basarnos en simples ratios tributarias que,
como era de esperar, no ofrecieron resultados slidos desde el punto de vista estadstico a lo largo de los tests de solidez. Hemos derivado los indicadores de esfuerzo
impositivo: a) haciendo una regresin de los ingresos tributarios sobre una serie de
variables de pronstico, b) calculando un valor pronosticado para cada observacin, y, c) dividiendo el nivel real de recaudacin por el valor pronosticado. Nos
basamos en un modelo de esfuerzo impositivo muy simplificado, que incluye solamente las variables ms ampliamente aceptadas15, aunque, pese a todo, tenemos
confianza en las cifras que empleamos. En tanto el clculo de las cifras de esfuerzo
impositivo se enfrenta a importantes problemas economtricos y conceptuales
(Therkildsen, 2001; Gupta, 2007), las cifras-pas son relativamente estables si se
usan otras especificaciones distintas.
En ltimo trmino, vamos a comprobar dos diferentes variables de esfuerzo
impositivo, una basada exclusivamente en los ingresos de tributos sobre las rentas,
Empleamos un modelo simple de esfuerzo impositivo, en el que los ingresos tributarios se explican
por el PIB per capita y la participacin del comercio incluida en el PIB, reflejando ambos el nivel de
formalismo de la actividad econmica, y, as, la dificultad relativa de evaluar los impuestos. Ambas
variables, junto con la participacin debida a la agricultura y el nivel de ingresos no-tributarios (a
menudo utilizando como sustitutos las exportaciones de minerales y petrleo) son las nicas
variables que se utilizan siempre como significativas en un gran nmero de estudios de este tipo.
Excluimos la participacin de la agricultura porque siempre se halla en lnea con el PIB, y los
estudios ms recientes solamente incluyen una de estas dos variables en cualquier especificacin
individualizada. Excluimos tambin los ingresos no-tributarios porque estamos interesados en
cuntos impuestos recauda un pas en relacin con su potencial, ya que la inclusin de variables
no-tributarias nos indica la recaudacin de un pas en relacin con lo que habramos de esperar,
dado que los pases ricos en recursos a menudo eligen reducir el nmero de tributos.
15
Variables de control
La variable de control ms importante que empleamos se refiere a guerras civiles
(majcivwarfrn)16, cuyos datos hemos extraido de Fearon and Laitin (2003) y del
Instituto Internacional de Investigacin de la Paz (PRIO: International Peace Research Institute) (Gleditsch et al., 2002). Utilizamos los datos del PRIO para ampliar los iniciales de Fearon and Laitin, y, desde aqu, derivamos una segunda variable en relacin con grandes guerras civiles, basndonos en la conjetura de que
solo stas ltimas socavaran de forma importante la capacidad del estado y la
recaudacin de tributos. Nuestros tests confirman que las grandes guerras civiles
tienen, de hecho, una significacin mucho mayor en lo que se refiere a nuestros
propsitos, y los resultados que ofrecemos ms adelante solo contemplan esta
variable.
Hemos incluido tambin controles por tipo de rgimen, basados en los datos
Polity IV, y en secuencias del PIB. Aunque se podra conformar un caso, en principio,
incluyendo otros, incluso la inclusin de estas variables tan importantes tiene un
impacto relativamente modesto en el meollo de nuestras conclusiones, lo que sugiere que las especificaciones relativamente simples que hemos utilizado son suficientes para captar de forma efectiva la relacin que nos interesa.
16
Modelo de
Variable
(2)
(3)
(5)
(6)
icrgbur
Prais-Winsten
icrgbur
Prais-Winsten
icrgbur
LDV
icrgbur
LDV
0.143
0.145
(0.112)
(0.112)
0.326
(0.387)
0.403
(0.378)
0.900*
(0.465)
0.781*
(0.460)
-0.0381***
(0.0144)
-0.0378***
(0.0141)
-0.0889***
(0.0137)
-0.0899***
(0.0138)
L5icrgbur
Pibsecuenciado
Rgimen
L3.taxeffinc
L3.taxeff
L5 taxeffinc
0.0830
(0.0713)
0.245**
(0.120)
L5.taxeff
0.186*
(0.111)
majcivwarfrn
-0.156
(0.102)
-0.151
(0.102)
L. majcivwarfrn
-0.136
(0.0967)
L2. majcivwarfrn
0.437**
(0.171)
-0.202
-0.229
(0.150)
(0.147)
-0.126
(0.0964)
-0.185
(0.178)
-0.152
(0.176)
-0.132
(0.119)
-0.114
(0.119)
-0.355**(0.160)
0.346**
(0.159)
L3. majcivwarfrn
-0.157
(0.112)
-0.157
(0.113)
-0.226
(0.159)
-0.240
(0.157)
L4. majcivwarfrn
-0.287**
(0.125)
-0.294**
(0.125)
-0.269
(0.185)
-0.293
(0.185)
L5. majcivwarfrn
-0.228**
(0.107)
-0.208**
(0.108)
-0.379**
(0.160)
-0.348**
(0.159)
0.940
(1.185)
0.646
(1.160)
-0.373
(1.372)
-0.104
(1.347)
496
495
389
389
0.436
0.450
0.705
0.706
29
29
29
29
Constante
Observaciones
R-cuadrado
Nmero de id
El cuadro general ofrece, as, una relacin significativa y positiva entre tributacin y mejoras en la capacidad del estado. Los problemas relacionados con la especificacin de modelo, y la imperfeccin de los indicadores disponibles exigen que
se contemplen con moderacin las conclusiones de los resultados, en lugar de enfatizarlas. Sin embargo, creemos que el presente artculo ofrece un apoyo economtrico slido a la hiptesis de que la tributacin puede ser un catalizador para
mayores y mejores resultados de la capacidad estatal, aunque se necesita, lgicamente, profundizar en la investigacin. Desde un punto de vista estricto, los pre-
sentes resultados ilustran que la realidad estadstica subyacente confirma la hiptesis que vincula la tributacin con una mayor capacidad estatal, lo que, en s mismo,
es un hallazgo importante.
Comprobacin de solidez
En gran medida, la comprobacin de solidez ha estado implcita en los resultados
fundamentales que hemos venido explicando, puesto que hemos puesto a prueba
dos modelos alternativos y variables independientes. Nuestras comprobaciones de
solidez se centran, inicialmente, en las cuestiones de la amplitud de la demora y las
desviaciones.
Con respecto a la amplitud de la demora en las variables tributarias, hemos
optado, en principio, por la utilizacin de un plazo de cinco aos, porque la expectativa de derramas administrativas ocurrira de forma relativamente lenta. Consiguientemente, pusimos a prueba mltiples demoras alternativas utilizando ambos
modelos economtricos para verificar la solidez de nuestros resultados. La Tabla 2
muestra los resultados utilizando variables de demora dependientes y amplitudes
de demora de uno, tres, cinco, siete y diez aos. Aunque no se halla en el presente
trabajo, el patrn de resultados usando el modelo prais-winsten es virtualmente
idntico, aunque sus niveles de relevancia son un poco ms bajos en todos los casos. Los hallazgos son precisamente como hubiramos pronosticado, porque los
resultados son ms positivos utilizando demoras de cinco o siete aos, y menos, o
en absoluto, con demoras de uno, tres y diez aos. El hecho de que los resultados
sean ms dbiles usando una demora de un ao, y que se vayan haciendo progresivamente ms slidos segn se incrementa la demora, coincide totalmente con la
expectativa de que existan derramas graduales sobre la administracin a lo largo de
varios aos. El hecho de que la conexin sea ligeramente menos significativa ms
all de los siete aos no es preocupante, ya que tan amplia demora abre la posibilidad de que intervenga una gran cantidad de factores que pueden sobrepasar el
efecto de la administracin tributaria sobre cambios administrativos ms consistentes. Si hacemos la comparacin, nuestras pruebas de solidez no solo confirman que
nuestros resultados son slidos, sino que refuerzan la confianza en nuestra conclusin inicial, ya que las demoras de amplitud alternativa ofrecen un patrn general
muy slido.
Volviendo a la posibilidad de que las desviaciones conformen los resultados,
hemos realizado dos amplios tests de solidez. En primer lugar, intentamos omitir
los estados que dependen en gran medida de sus recursos, entre los cuales el
caso de mayor preocupacin era Botsuana, que recauda muy poco por impuestos, pese a tener un nivel relativamente alto de capacidad estatal. El excluir a estos pases no cambia el patrn general de los resultados. En segundo lugar, intentamos excluir observaciones que pudieran causar grandes desviaciones en los
datos, los ms notables: Zimbabue, Sudn, Eritrea y Mauricio. En todos los casos,
los resultados se mantuvieron igual, al excluir casos excepcionales, y los niveles de
relevancia, as como las magnitudes cambiaron solamente en grado, ms que en
sustancia.
L3.taxeff
L3.taxeffinc
L. taxeff
0.137
(0.0878)
0.0564
(0.0992)
-0.0650***
(0.00929)
0.392***
(0.146)
-0.0650***
(0.00975)
-0.0889***
(0.0137)
-0.0899***
(0.0138)
-0.0854***
(0.0200)
-0.0876***
(0.0202)
-0.101***
(0.0288)
-0.0140
(0.0598)
icrgbur
(9)
L.taxeffinc
-0.0244***
(0.00645)
-0.0196
(0.613)
-0.131**
(0.0615)
icrgbur
(8)
-0.0236***
(0.00641)
0.310
(0.529)
-0.132**
(0.605)
icrgbur
(7)
Rgimen
0.781*
(0.460)
0.145
(0.112)
icrgbur
(6)
-0.917
(0.831)
0.900*
(0.465)
0.143
(0.112)
icrgbur
(5)
0.611***
(0.214)
1.150***
(0.432)
0.487***
(=.0971)
icrgbur
(4)
Loggdp
1.175***
(0.442)
0.489***
(0.0985)
icrgbur
(3)
-0.131**
(0.0628)
0.588***
(0.208)
0.832***
(0.0523)
icrgbur
icrgbur
0.833***
(0.0527)
(2)
(1)
L.10 icrgbur
L7. icrgbur
L.5 icrgbur
L.3 icrgbur
L. icrgbur
Variables
-0.0975***
(0.0268)
-1.370
(0.836)
-0.146**
(0.0620)
icrgbur
(10)
icrgbur
icrgbur
icrgbur
(10)
29
29
29
0.758
29
0.761
445
29
0.705
389
29
0.706
389
29
0.737
334
29
0.732
334
29
0.785
252
29
0.779
252
N de id
0.909
445
0.909
502
6.021**
2.712)
0.410***
(0.127)
icrgbur
(9)
R-cuadrado
2.897
(1.967)
0.489**
(0.219)
icrgbur
(8)
502
1.978
1.696)
0.420***
(0.121)
icrgbur
(7)
Observac.
-0.104
(1.347)
0.437**
(0.171)
icrgbur
(6)
7.280***
(2.742)
-0.373
(1.372)
0.245**
(0.120)
icrgbur
(5)
-1.433**
(0.604)
-2.046*
(1.233)
icrgbur
(4)
Constante
-2.011
(1.251)
icrgbur
(3)
0.438*
(0.229)
-1416**
(0.589)
(2)
(1)
L10.taxeff
L10.taxeffinc
L7.taxeff
L7.taxeffinc
L5.taxeff
L5.taxeffinc
Variables
(4)
(5)
(6)
icrgbur
1972-1996
icrgbur
1997-2005
icrgbur
1972-1996
icrgbur
1997-2005
loggdp
0.0553
(0.458)
1.121**
(0.475)
0.232
(0.445)
1.242**
(0.486)
rgimen
-0.0272*
(0.0164)
-0.0423*
(0.0220)
-0.0233
(0.0151)
-0.0444**
(0.0215)
L5.taxeffinc
0.272**
(0.121)
-0.0880
(0.0591)
0.557**
(0.248)
0.0928
(0.125)
Variables
L5.taxeff
majcivwarfrn
-0.0523
(0.0901)
-0.106
(0.0668)
-0.00736
(0.104)
-0.103
(0.0643)
l.majcivwarfrn
-0.155**
(0.0688)
-0.103
(0.0646)
-0.125
(0.0859)
-0.125**
(0.0620)
L2.majcivwarfrn
-0.0339
(0.0828)
-0.0582
(0.0748)
-0.00749
(0.101)
-0.0454
(0.0653)
L3.majcivwarfrn
-0.109
(0.0884)
-0.0830
(0.0718)
-0.157
(0.110)
-0.108*
(0.0650)
L4.majcivwarfrn
-0.536***
(0.0863)
-0.0767
(0.0689)
-0.568***
(0.107)
-0.0890
(0.0637)
L5.majcivwarfrn
0.0189
(0.0720)
-0.181**
(0.0736)
0.0745
(0.0876)
-0.181***
(0.0690)
Constante
0.667
(1.413)
-1.625
(1.421)
1.793
(1.499)
-1.984
(1.447)
Observaciones
R-cuadrado
Nmero de id
260
213
259
213
0.753
0.881
0.763
0.883
28
28
28
28
(4)
(5)
(6)
icrgbur
1972-1996
icrgbur
1997-2005
icrgbur
1972-1996
icrgbur
1997-2005
L5.icrgbur
-0.0686
(0.0670)
0.00685
(0.114)
-0.0763
(0.0671)
0.0133
(0.115)
Loggdp
1.095**
(0.450)
1.182***
(0.405)
1.040**
(0.452)
1.314***
(0.427)
rgimen
-0.0321**
(0.0152)
-0.0384**
(0.0181)
-0.0312**
(0.0158)
-0.0406**
(0.0178)
L5.taxeffinc
0.305***
(0.1,5)
-0.0811**
(0.0408)
0.383**
(0.175)
0.108
(0.117)
Variables
L5.taxeff
majcivwarfrn
0.132
(0.262)
-0.0999
(0.0671)
0.112
(0.271)
-0.0989
(0.0638)
L.majcivwarfrn
-0.297
(0.248)
-0.105
(0.0672)
-0.296
(0.265)
-0.127**
(0.0625)
L2.majcivwarfrn
-0.322**
(0.152)
-0.0565
(0.0763)
-0.398**
(0.182)
-0.0445
(0.0656)
L3.majcivwarfrn
-0.0108
(0.132)
-0.0830
(0.0806)
-0.0616
(0.134)
-0.108
(0.0730)
L 4.majcivwarfrn
-0.559***
(0.122)
-0.0707
(0.0798)
-0.572***
(0.119)
-0.0845
(0.0764)
L5.majcivwarfrn
-0.144**
(0.0709)
-0.183***
(0.0609)
-0.177**
(0.0783)
-0.177***
(0.0524)
Constante
-2.311**
(0.964)
-1.830*
(1.078)
-1.702*
(0.998)
-2.236**
(1.139)
Observaciones
R-cuadrado
Nmero de id
153
213
153
213
0.916
0.900
0.915
0.900
27
28
27
28
Los resultados detallan la naturaleza de la ruptura estructural, que fue confirmada por el test Chow. Utilizando los datos hasta 1996, los resultados son ligeramente ms positivos y elocuentes que los que obtenemos utilizando la muestra completa, en la que los cuatro tests ofrecen resultados positiva y estadsticamente
expresivos. Por contraste, todos los tests realizados utilizando los datos desde 1997
en adelante, o aparecen como estadsticamente irrelevantes, o, en un caso, muestran una relacin negativa y estadsticamente relevante.
De esta forma, nos encontramos enfrentados al problema de dar cuenta de la
aparente desaparicin de la relacin positiva despus de 1996. Desgraciadamente, los datos no ofrecen respuestas claras, y una investigacin ms detallada sobre
esta cuestin excede a las finalidades del presente artculo. Dicho esto, la explicacin ms intuitiva e interesante de tal ruptura de los datos sera que algo funda-
Conclusiones
En el presente artculo hemos planteado si las mejoras en la recaudacin tributaria
de los estados africanos tienden a ejercer una influencia relevante para ampliar la
solidez de la capacidad administrativa. Nuestros resultados apuntan a una relacin
significativa entre tributos y amplitud de mejoras en la capacidad del estado.
Hemos puesto de relieve muchas razones para que se use la moderacin al sacar
conclusiones tajantes, particularmente con respecto a la debilidad de los datos
disponibles y las limitaciones de los modelos economtricos existentes. Dicho lo
cual, creemos que los resultados que presentamos permiten extraer dos conclusiones importantes. En primer lugar, existe evidencia suficiente para reforzar nuestra
confianza en los planteamientos existentes de que una administracin tributaria
fuerte puede servir de acicate para llegar a mayores mejoras en la capacidad administrativa. Incluso si se es escptico en lo relativo a los planteamientos apoyados en
una fuerte causalidad sobre la base de los datos imperfectos de que disponemos,
el anlisis efectuado confirma, aunque mnimamente, que los datos empricos disponibles coinciden con la hiptesis que se investiga. Solamente esto ya es un hallazgo importante y justifica la realizacin de una ms amplia investigacin as
como su inclusin en las lneas de actuacin.
En segundo lugar, los resultados sugieren que la relacin entre tributacin y
amplitud de la capacidad del estado no es universal ni automtica. La incertidumbre de estos vnculos queda resaltada en el juego final de resultados, que identifican una importante brecha estructural en los datos durante los aos 90, tras la cual
no vuelven a aparecer evidencias de una relacin positiva entre tributacin y aumento de la capacidad estatal. Existen razones para pensar, aunque se trate de
planteamientos especulativos y que precisen una ampliacin en la investigacin,
Referencias bibliogrficas
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Redefinir las relaciones poltico-administrativas en Sudfrica
Robert Cameron1
Resumen:
El presente artculo es una visin general de las cambiantes relaciones poltico-administrativas en
Sudfrica, con particular referencia a la creciente politizacin (control de la burocracia por los
partidos). Los estudios sobre la politizacin de los servicios pblicos son importantes porque la
implicacin de los polticos en la gestin ha conducido, a menudo, a efectos negativos en la
prestacin de los servicios pblicos. El artculo plantea un marco terico para el anlisis de las
relaciones poltico-administrativas, examinando la creciente politizacin de los servicios pblicos,
el impacto de la Nueva Gestin Pblica (NPM2), as como las relaciones poltico-administrativas
en los pases en desarrollo. Se ocupa luego de las relaciones poltico administrativas en Sudfrica,
incluyendo la historia del apartheid, el desarrollo de un nuevo marco relacional en la Sudfrica
democrtica y la politizacin en la poltica de personal del servicio pblico. Examina tres reas
funcionales (la descentralizacin de las competencias, la contratacin de personal y la gestin
por resultados) y estudia las implicaciones de este marco cambiante para la prestacin de los
servicios pblicos. La metodologa consisti en la realizacin de entrevistas a una serie de funcionarios de alto nivel, incluyendo tres directores generales en activo y un exministro de Servicios
Pblicos y Administracin, un anlisis de la legislacin gubernamental, datos de la Comisin de
Servicios Pblicos (PSC) que incluyen encuestas, datos no publicados del Departamento de
Servicios Pblicos y Administracin (DPSA), materiales relacionados con lneas polticas del
Congreso Nacional Africano (ANC) y un estudio de la Organizacin para la Cooperacin
Econmica y el Desarrollo (OCDE) sobre la implicacin de la poltica en las burocracias. El artculo llega a la conclusin de que la politizacin creciente del servicio pblico ha contribuido a que
los servicios pblicos se degraden, y que el Gobierno sudafricano tiene que poner un mayor
nfasis en el mrito como base de las contrataciones y promociones del personal.
1
2
Palabras clave:
Burocracia, nombramientos basados en el mrito, control partidista de la burocracia, relaciones
poltico-administrativas, reforma del sector pblico.
Introduccin
Negociaciones polticas en la Sudfrica de principio de los aos 90 produjeron un
nuevo y democrtico sistema de gobierno. Una vez en el poder, el Congreso Nacional Africano (ANC) empez a transformar lo que haba sido una burocracia basada
en el apartheid. Despus de 1994, ya estaba claro lo que era preciso hacer. Era
necesaria una transformacin fundamental desde aquel tipo de burocracia hacia
un servicio pblico ms democrtico que tuviera como principal objetivo los ciudadanos (Fraser-Moleketi y Saloojee, 2008).
El Libro Blanco de la Transformacin del Servicio Pblico (RSA, 1995) estableci el
marco de la poltica nacional en relacin con la transformacin del servicio pblico. A
finales de los aos 90, se publicaron nuevos trabajos sobre cuestiones de administracin pblica, como la actuacin positiva, la prestacin de servicios y la formacin del
personal. El Gobierno cre una Comisin Revisora Presidencial (1998) para la evaluacin del servicio pblico que emiti una serie de recomendaciones de largo alcance,
algunas de las cuales se pusieron en marcha (Bardill, 2000). Estos informes fueron la
base conceptual del marco para la reforma del sector pblico en Sudfrica.
Se incluy en la Constitucin de la Repblica de Sudfrica un captulo con un listado de los valores y principios-gua de la administracin pblica (Ley 108 de 1996)
(Constitucin) y se realiz una serie de cambios legislativos al respecto. Existen varios
estudios que han examinado estas reformas del servicio pblico de Sudfrica (Miller,
2005; Picard, 2005; Maphunye, 2001; Cameron y Tapscott, 2000; Cameron, 2009).
El presente artculo se ocupa de la cuestin, bsica dentro de la administracin
pblica, de las cambiantes relaciones poltico-administrativas dentro del servicio
pblico sudafricano, con una referencia particular a la politizacin creciente. Los
estudios sobre la politizacin de los servicios pblicos son importantes a causa de
que la implicacin de los polticos en la gestin pblica ha producido, a menudo,
efectos negativos en la prestacin de servicios (Pierre, 2004).
Rouban (2003: 200) ha apuntado al hecho de que la politizacin del funcionariado tiene, al menos, tres manifestaciones diferentes: politizacin en cuanto a la
intervencin de los funcionarios en la toma de decisiones polticas dirigidas a la
definicin y puesta en marcha de las polticas pblicas; politizacin en cuanto al
control poltico sobre los nombramientos y carreras de los funcionarios y politizacin en forma de implicacin poltica por parte de los funcionarios en tanto que
ciudadanos y votantes.
El presente artculo se preocupa, fundamentalmente, de la segunda manifestacin, es decir, la politizacin en tanto que control por los polticos de la burocracia:
por el hecho de que la carrera de un funcionario dependa ms de la actividad poltica que de las normas profesionales definidas por la administracin y existentes en
la ley (Rouban, 2003: 202). El punto focal se dirige, bsicamente, a los altos funcionarios dentro del servicio pblico.
La primera parte establece el marco terico para la comprensin de las relaciones poltico-administrativas en Sudfrica. Apunta a los nombramientos basados en
el mrito, la dicotoma poltica-administracin, la politizacin creciente, el impacto
de las reformas de la Nueva Gestin Pblica (NPM) y las relaciones poltico-administrativas en los pases en desarrollo.
La segunda parte examina las relaciones poltico-administrativas en Sudfrica.
Describe la historia de esta relacin durante el apartheid, el desarrollo de un nuevo
marco poltico-administrativo en la Sudfrica democrtica y la politizacin en cuanto a los nombramientos de personal en el servicio pblico. A continuacin, se dirige
a las tres reas funcionales para poner de manifiesto las cambiantes relaciones
poltico-administrativas, en concreto, la descentralizacin de competencias hacia
los gestores, los contratos de personal y la gestin por resultados. Se plantean las
amplias implicaciones de esta cambiante relacin poltico-administrativa para la
prestacin de servicios.
Este estudio forma parte de un proyecto mayor de reforma del servicio pblico
en Sudfrica. La metodologa consisti en:
entrevistas con una serie de altos funcionarios, incluyendo tres directores
generales en activo, y una ex ministra del Servicio Pblico y la Administracin,
Geraldine Fraser-Moleketi;
un anlisis de la legislacin gubernamental, en particular, la Ley del Servicio
Pblico;
datos de la Comisin del Servicio Pblico (PSC) incluyendo encuestas;
datos no publicados del Departamento del Servicio Pblico y la Administracin (DPSA);
documentos sobre polticas del Congreso Nacional Africano (ANC);
un estudio sobre la implicacin de la poltica en las burocracias de la OCDE
(Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo);
individuos elegidos a partir del patronazgo (el amiguismo) son mucho ms susceptibles de estar dispuestos favorablemente hacia el programa de un partido poltico
en el poder que los supuestamente neutrales nombrados por el sistema de mrito,
que pueden ser apticos, si no hostiles, hacia tal programa. Sugiere que una burocracia comprometida requiere personas nombradas por criterios polticos, elegidos
a travs de una combinacin de disposicin poltica y talento administrativo, ms
que por las simples ideas polticas. Cameron (2003) plantea que los gobiernos entrantes deberan tener derecho a reemplazar al personal de altos cargos por personas que compartan su ideologa, siempre dentro de la competencia administrativa.
Christensen (2004: 15) apunta que los ministros pretenden que la burocracia les
sea receptiva, pero tambin que dicha receptividad no aparece de forma automtica. Ello significa que los ministros pueden preferir nombramientos polticos.
De acuerdo con Pierre (2004: 49, 52) los argumentos en contra de la politizacin tienden a ser los dominantes. Plantea que la politizacin socava los sistemas
de reclutamiento y ascenso basados en el mrito, y, con ellos, la eficiencia y la
profesionalidad; conduce a la lealtad para con el gobierno en el poder, pero sin
integridad institucional y con una confianza debilitada entre los sujetos de su entorno externo.
Dierickz (2004: 185) indica que el patronazgo conduce a la prdida de la especializacin y tiene efectos sobre la moral de los funcionarios. Pollitt y Bouckaert
(2004: 51-52) observan que la politizacin en los altos puestos crea una separacin
mayor entre los altos cargos y la plantilla y adelgaza y rebaja la legitimidad de los
primeros a ojos de los ltimos.
de stos. Existe hoy da un proceso interactivo entre las lneas polticas y sus gestores. Apunta a que la administracin pblica tradicional intent despolitizar lo que
era, esencialmente, un proceso poltico. Kaul (1996:134) plantea que la bsqueda
de una mayor transparencia y una ms estricta responsabilidad conduce a un intento de redefinir la relacin entre el trazado de lneas polticas y su implementacin.
Se argumenta que, si se distingue el papel de los altos cargos administrativos del
de los polticos, se pueden distinguir con ms facilidad los objetivos estratgicos de
los procesos operativos.
Hughes (2003: 66-67) concede que algunas caractersticas de la NPM pueden
abrir la puerta a acusaciones de politizacin, como el hecho de que los lderes polticos puedan elegir los jefes de sus unidades administrativas hoy da, y ello requiere
cierta empata con sus finalidades organizativas. Ello tambin supone un salto por
encima del nfasis que el modelo tradicional establece en relacin con la neutralidad y la administracin no partidista.
Kaul (1996: 139) plantea que se delega en los gestores la autoridad a cambio
de que asuman la responsabilidad de sus decisiones. Los gestores han de ser juzgados por sus resultados. El control se realiza a travs de contratos por resultados y
por la especificacin de expectativas en los contratos a corto plazo para el personal
de alto nivel, que proporcionan la base de la revisin ministerial de los resultados
conseguidos.
Rouban (2003:205) cita un estudio comparativo que muestra que la NPM ha
tenido distintos efectos en los funcionarios de alto nivel de diferentes pases. En
algunos de ellos, como el Reino Unido, stos son sometidos a un estrecho control
poltico, mientras que en otros, como Holanda y Finlandia, los gestores disfrutan de
ms autonoma. Aucoin (2002:42) pone de relieve que en pases como Australia, el
Reino Unido y los Estados Unidos, la NPM es considerada por los lderes polticos
como la reafirmacin del control poltico sobre la burocracia de carrera.
Pollitt y Bouckaert (2004:147) sugieren que el mbito de la poltica parece haber
disminuido, mientras que ha crecido el de la gestin. Los polticos han reafirmado
la distincin entre poltica y administracin. Los gestores son responsables de alcanzar resultados, pero los polticos han guardado para s la autoridad, para, en el caso
de que algo falle, poder intervenir pblicamente a travs, por ejemplo, de investigaciones, equipos de inspeccin y reestructuraciones. Los gestores disfrutan de una
mayor libertad de actuacin, por ejemplo, dirigiendo las inversiones hacia los equipamientos en lugar de hacia el personal, pero esta actividad se halla bajo escrutinio
por los resultados obtenidos.
Pases en desarrollo
No existe un consenso general en la literatura sobre si son los polticos o los burcratas de alto nivel quienes dominan las relaciones poltico-administrativas en los
pases en desarrollo.
Existen al menos dos planteamientos al respecto. Smith (2003) cree que la burocracia fue, a menudo, la nica fuente de especializacin y conocimiento en los
pases en desarrollo, particularmente en lo referente a cuestiones profesionales o
tcnicas. Los gobiernos coloniales desarrollaron burocracias al tiempo que desatendan legislaciones, partidos u otros organismos sociales capaces de mantener control y reforzar la responsabilidad. Ello ha dejado una herencia: una burocracia que
ha obtenido demasiado poder debido a un sistema poltico dbil (ver tambin Hughes, 2003).
El planteamiento alternativo expresado por Rouban (2003:205-206) argumenta
que el compromiso ideolgico del funcionariado es un elemento clave para el establecimiento de un nuevo sistema poltico, particularmente en cuanto a los regmenes que han aparecido en frica en los aos 60. Su opinin es que, en los pases
donde la democracia es frgil, los gobiernos intentan ganar al funcionariado para
su causa. Peters (2001: 209) apunta que cierto nmero de pases no occidentales
han creado puestos no basados en el mrito para los empleos ms rutinarios y triviales. La justificacin de esto se basa, sobre todo, en la necesidad de unidad nacional y de movilizacin frente a las dificultades del desarrollo. La lealtad a la nacin
(o, para ser ms precisos, al rgimen) se considera ms importante que la cualificacin profesional.
De acuerdo con Olowu y Saku (2002:59) han existido ejemplos de ambos planteamientos en frica. Peters (2001:305-306) opina que los pases en desarrollo se
inclinan ms hacia los nombramientos basados en el patronazgo. Como apunta
Migdal (1992:217), el nombramiento de altos cargos profundamente leales a los
lderes del estado es algo comn en el Tercer Mundo. El concepto de una burocracia neutral no est bien institucionalizado. Olowu (2002:59) cree que los lderes de
partidos nicos y los dictadores militares de frica han politizado deliberadamente
los altos niveles de la burocracia con el fin de asegurar que solamente son nombrados aquellos para quienes el valor ms importante es la lealtad a los lderes
polticos.
Un informe de las Naciones Unidas (2005:59) resalta la idea general de que se
ha permitido que las capacidades tcnicas y analticas de los gobiernos en muchos
de los pases en desarrollo se degraden con el tiempo. Las razones para ello incluyen la creciente politizacin del servicio pblico y el nfasis en el papel de la gestin
entre los altos funcionarios junto con su capacidad de disear lneas polticas de
actuacin, a menudo como resultado de la NPM.
tas, interdependientes e interrelacionadas. Hoy da existen nueve gobiernos provinciales y 283 gobiernos locales.
El principio de gobernanza cooperativa de la Constitucin definitiva apuntala las
relaciones intergubernamentales. El cambio del trmino nivel al trmino esfera
significa que se trata de un sistema no-jerrquico de relaciones intergubernamentales.
El Parlamento est compuesto por la Asamblea Nacional y el Consejo Nacional
de las Provincias (NCOP) que representa los intereses provinciales. La autoridad legislativa de una provincia se basa en un cuerpo legislativo provincial electo. Las
provincias pueden aprobar leyes que se refieran a cualquier asunto contemplado
en las reas funcionales que aparecen en los Programas 4 (reas Funcionales de
Competencia Legislativa Nacional y Provincial Coincidentes) y 5 (reas Funcionales
de Competencia Legislativa Provincial Exclusiva) y otros asuntos asignados a las
provincias por la legislacin nacional. Las funciones provinciales del Programa 5 no
tienen una naturaleza especialmente importante.
El basamento de la Constitucin es una Declaracin de Derechos muy avanzada. El Tribunal Constitucional es el superior para juzgar asuntos constitucionales y
tiene la capacidad de decidir disputas intergubernamentales.
El servicio pblico est distribuido en los gobiernos nacional y provincial. Hasta
diciembre de 2008, haba 1.666.735 funcionarios (Milne, 2009:997). Los gobiernos locales no tienen funcionarios a su servicio, sino personal contratado, en nmero de 203.000.
Durante la fase de transicin, a principios de los aos 90, los partidos polticos
ms importantes estuvieron de acuerdo en la clausula atardecer que garantizaba
los empleos de los funcionarios que tuvieran una antigedad anterior a las elecciones de 1994. Dicha clusula fue incluida en la Constitucin Provisional, con la finalidad de mantener los empleos de todos los funcionarios sin distincin de color
(Miller, 2005). Con ello, se asegur una transicin relativamente pacfica que no
tuvo que enfrentarse con disturbios dentro de la administracin. La clusula atardecer qued anulada cuando la Constitucin definitiva entr en vigor, tras las
elecciones de 1999.
objetivos ms importantes del SMS se basaban en la necesidad de mejorar el reclutamiento, seleccin y retencin de candidatos a gestores, disear un marco apropiado de empleo con la finalidad de atraer individuos de categora y crear un amplio
pool, mvil y flexible, de gestores de servicios pblicos para su utilizacin en todas
las unidades burocrticas precisas. La intencin era crear un gestor de categora,
capaz de mejorar la prestacin de servicios (PSC, 2008:7, DPSA, 2006). El SMS en
Sudfrica est formado por empleados de los cuatro niveles ms altos del servicio
pblico, es decir: director general, director general adjunto, director jefe y director.
miento del apartheid dentro del estado sudafricano, no debera sorprender que el
servicio pblico en Sudfrica se encuentre muy politizado.
Como se ha dicho, el ANC, una vez en el gobierno, comenz a realizar nombramientos para puestos elevados del servicio pblico con personal que comparta sus
valores ideolgicos. La exministra para el Servicio Pblico y la Administracin, Geraldine Fraser-Moleketi, explic que uno nombra a la gente en la que puede
confiar, sobre todo, viejos camaradas de los aos de lucha.
En 1997, el ANC introdujo su Poltica de Cuadros y Estrategia de Despliegue,
que se refera a los nombramientos polticos para altos puestos en el servicio pblico. En ella, se ponan por delante los nombramientos para personas de partido, y
los potenciales elegidos tenan que comprender y aceptar las lneas polticas bsicas
y los programas del ANC (Mafunisa, 2003; Maserumule, 2007). La estrategia no
haca referencia a la necesidad de competencia administrativa. En el nivel provincial
existen estructuras similares con respecto a los gestores nombrados tanto provincial
como localmente. La politizacin del servicio pblico pareci entonces alejarse de
los nombramientos para personal con los mismos planteamientos ideolgicos y
moverse hacia cuadros con carnet del ANC. Esta segunda oleada de nombramientos tenda a ser ms abiertamente poltica, y muchos de ellos no tenan ninguna
clase de experiencia (aunque las diferencias entre ambas oleadas no siempre fueron
absolutas; Cameron, 2009). Tambin ha emergido una tercera categora de nombramientos polticos, basada en una forma ms grosera de patronazgo, que implica
el nombramiento de familia y amigos para puestos en el gobierno. Esta ltima
tendencia es ms pronunciada en el nivel local (Department of Cooperative Governance and Traditional Affairs, 2009). Esta forma de patronazgo es menos susceptible de control poltico y tiende a ser una recompensa a la lealtad poltica (Cameron,
2007). Dado el hecho de que los gobiernos locales no son parte del servicio pblico, su estudio no se halla incluido en el presente artculo.
Gwede Mantashe, el Secretario General del ANC, defendi con energa la poltica de alargamiento de los contratos de los cuadros en una entrevista en la que
planteaba que sta propiciaba una mayor confianza entre el jefe poltico de un
departamento y los altos cargos nombrados por l. Se preguntaba, igualmente, si
el ANC, que haba obtenido el 70% de los votos, debera dirigirse, para nombramientos en las instituciones estatales, hacia el 30% del electorado que no le haba
votado (Sunday Times, 29 de abril de 2009).
Desde 1999, los directores generales han venido siendo nombrados por el Presidente (Miller, 2005: 117). Ello se basaba en las Normas del Servicio Pblico (PSR)
surgidas de la Ley del Servicio Pblico (PSA). El procedimiento establece que un
puesto, incluyendo los requisitos, debera ser anunciado a nivel interno y externo
de la administracin nacional. Aqu las competencias presidenciales se hallan delegadas. Una Autoridad Ejecutiva (EA) de importancia debe nombrar un comit de
seleccin que incluya, al menos, tres ministros, debiendo ser presentada la recomendacin del comit al Gabinete, donde se debe llegar a un consenso. El Presidente, que es la autoridad que nombra en realidad, ejerce su prerrogativa al respecto (DPSA, 2008c).
Este procedimiento garantiza que los directores generales sean nombrados
fundamentalmente sobre la base de la afiliacin poltica (es decir, de las amistades
56% de los EAs no haba delegado competencias, mientras que, en el 72% de los
casos, stas no haban sido delegadas a funcionarios de bajo nivel, ni por EAs, ni
por HoDs (DPSA, 2008: 8,9). Esta tendencia se repeta si se analizaba separadamente la de PSA.
Estos hallazgos muestran que muchos departamentos an se hallan centralizados, y en ellos, solamente el 28% de los HoDs ejerce niveles razonables de delegacin. Tambin actan denegando lo que todo el mundo sabe, y afirmando que ha
habido una amplia descentralizacin hacia los funcionarios desde 1999. Adems,
los datos revelan el principio de una tendencia por la cual los departamentos que
mostraron una actuacin competente eran los que ms haban delegado una buena proporcin de competencias y obligaciones a los HoDs (DPSA, 2008:8).
Parecera que a muchos de los gestores no se les han adjudicado las competencias necesarias para actuar. Cmo pueden stos ser responsabilizados de la prestacin de servicios si no han recibido autoridad suficiente? Un director general
apunt que no existan parmetros institucionales para que los gestores pudieran
actuar. Otra preocupacin era que los Ministros, en ocasiones, puenteaban a los
directores generales y delegaban en gestores de nivel ms bajo.
El contra-argumento es que los gestores no tienen inters en actuar. Geraldine
Fraser-Moleketi afirm en su entrevista que una de las razones de que se limitasen
las delegaciones era que los gestores no estaban preparados para tomar decisiones
radicales. Dijo que, en realidad, los Ministros tenan que tomar las decisiones difciles
a menudo, y que la delegacin a los gestores no impedira la corrupcin y el patronazgo. Continuara ocurriendo lo mismo de lo que los polticos eran acusados.
Cuando se le pregunt si, tras 14 aos de democracia en Sudfrica, habindose
marchado la mayora de los burcratas de la vieja guardia (blanca), no sera ya
momento para dar ms competencias a los gestores, su respuesta fue que los
gestores nunca deberan gestionar. Que, al contrario, exista la necesidad de que
los gestores mostraran un mejor liderazgo. Esto implica que, en su opinin, dar la
posibilidad de gestionar a los burcratas significaba inmiscuirse en las competencias de los ministros.
El PSC (2008b: 7-8) lleg a similares conclusiones, apuntando que, en algunos
casos, los HoDs opinaban que no se les haban delegado suficientes competencias
para gestionar sus departamentos apropiadamente. Por el contrario, en otros casos, los EAs crean que los HoDs tenan que ser razonables en lo referente a las
reas en que se desenvolvan, incluso aunque les hubieran sido delegadas las
competencias.
McLennan (2007: 14-15) ha hecho notar que muchas instituciones conformadas bajo el apartheid estaban acostumbradas a trabajar en una burocracia de lnea.
Ello conduca a que los funcionarios no fuesen partidarios de asumir responsabilidad o consecuencias por tomas de decisiones ms independientes.
La DPSA (2008b:9) sugiere que los directores generales deberan tener la consideracin de funcionarios de carrera, lo que implica que su capacidad no se perdera
para el servicio pblico cuando terminen sus contratos. Los directores generales
deberan formar parte de un pool de expertos para todo el sector pblico que
puede ser contratado de nuevo. En una entrevista, la ex-ministra Fraser-Moleketi
desarroll esta idea con ms detalle. Dijo que los gestores deberan ser considerados como parte del estado, ms que del gobierno, y, por ende, recontratados al
servicio del sector pblico en general. Se planteaba la consideracin de los HoDs en
un status a medias entre la contratacin y la permanencia, para desanimarlos si
quisieran marcharse. Sin embargo, deberan continuar bajo contratacin, para impedir la complacencia.
La evidencia sugiere que el sistema de nombramientos por contrato (al menos
en su forma NPM pura) no ha sido un gran xito. Existe la opinin de que los
nombramientos por contrato no son apropiados en los pases en desarrollo. Dada
la falta general de competencia, un sistema de contrato es un lujo que conduce a
que las capacidades fluyan hacia el exterior. El sistema de contrato por tres aos,
especialmente, ha tenido como resultado un control poltico mayor sobre los altos
cargos.
de los contratos de evaluacin por resultados. Tambin existe preocupacin por los
bajos niveles que alcanzan dichos resultados. Se trata de un rea en la que los burcratas de alto nivel tienen poderes discrecionales para influenciar las relaciones
poltico-administrativas. Como Miller (2005:93) ha puesto de relieve, aunque los
funcionarios dependen del Ministro por los contratos de evaluacin por resultados,
tambin pueden manipular el proceso. Las entrevistas revelaron que los Ministros
permiten con frecuencia que los empleados redacten sus propios contratos y luego
los firman con modificaciones nfimas. Algunos gestores tienen tendencia a fijar
objetivos fcilmente alcanzables en sus contratos, en lo relativo a asuntos sobre los
que tienen control, como los procedimientos de gestin interna, y, como contrapartida, ignoran los indicadores problemticos sobre objetivos difciles de cumplir,
como el grado de participacin del pblico en las lneas polticas.
Conclusin
El presente artculo supone una visin general de las cambiantes relaciones polticoadministrativas en Sudfrica. Se trata de un anlisis a nivel fundamentalmente superestructural basado en datos de los departamentos del gobierno. Muchas de las
conclusiones a las que hemos llegado son, por tanto, no definitivas. Deberan realizarse investigaciones futuras con estudios ms detallados de las prcticas de reclutamiento y promocin en departamentos concretos, con el fin de llegar a evaluaciones ms ajustadas de la politizacin en los mismos.
Aun contando con estas limitaciones, qu conclusiones podemos extraer del
presente estudio?. Peters y Pierre (2004: 288) apuntan que la lnea divisoria entre
lo poltico y lo apoltico se ha movido en direccin a lo poltico, y muchos puestos
que, en otros tiempos, hubieran estado fuera del alcance del chalaneo poltico se
encuentran hoy claramente sometidos a presiones y nombramientos polticos.
Este es claramente el caso de Sudfrica. Existi un cierto control poltico sobre
los nombramientos de los altos cargos del personal del servicio pblico, bajo el NP,
que se ha intensificado bajo el ANC. La imagen general refleja una gran intervencin poltica en los nombramientos, y un control importante sobre los ascensos,
traslados y actuaciones. Solamente existe amplia autonoma para los despidos. El
gobierno reclut, inicialmente, una serie de gestores de alto nivel para los que no
se exigi carnet del partido, pero que apoyaban el programa de radicales transformaciones del ANC. La calidad de esta oleada de recin llegados era heterognea.
Entonces, el ANC cambi hacia una postura de contratacin de sus miembros con
carnet para los altos cargos de la burocracia. Esta segunda oleada demostr estar
basada en motivaciones polticas y muchos de los reclutados no tenan experiencia
en la gestin.
Existe un nivel razonable de implicacin poltica en la evaluacin de resultados,
pero no se aplica de forma coherente. Los niveles de aceptacin de los contratos de
evaluacin por resultados, que eran bajos, se han incrementado recientemente.
Tambin existe preocupacin por los bajos niveles que alcanzan las evaluaciones de
resultados. Adems, aunque los funcionarios se hallan subordinados a sus Ministros, en cuanto a los acuerdos de resultados, stos son manipulados por ellos, bien
por marcarse objetivos fcilmente alcanzables, bien por ignorar indicadores problemticos, difciles de conseguir.
Peters y Pierre (2004:284) apuntan a que las reformas que tenan por finalidad
disminuir el papel de los lderes polticos han obtenido como resultado una mayor
intervencin poltica y un debilitamiento de los gestores no politizados y profesionales dentro del servicio pblico.
En Sudfrica esta apreciacin solo es cierta en parte, ya que las reformas NPM
solo se han implantado parcialmente. Los intentos de ampliar las competencias de
los gestores carecen de consistencia. En cierta medida, los gestores pblicos reciben lo peor de los dos mbitos. Por ejemplo, no se ha realizado una amplia delegacin de competencias, pero, sin embargo, se ha incrementado el control poltico
sobre los mismos, a travs de las evaluaciones por resultados y los contratos. Parece
claramente una paradoja. Por una parte, los polticos quieren mejorar la prestacin
de servicios por parte del servicio pblico, pero, por otra, no tienen confianza en
que los gestores de alto nivel, muchos de los cuales tienen nombramiento poltico,
puedan llevar a cabo estas tareas.
Sin embargo, existen indicios esperanzadores. Por ejemplo, en relacin con el
PSR revisado, se exige a los Ministros que deleguen ms competencias en los funcionarios (si cumplen esta exigencia, como si no, es irrelevante). Un informe del PSC
indicaba que algunos HoDs tenan la impresin de que se les deban delegar tanto
las competencias de personal, como las responsabilidades financieras (citado en
DPSA, 2007:49).
Existe una gran defeccin de los gestores de alto nivel. La razn principal, ms
que la capacidad, es la relacin poltico-administrativa entre EAs y HoDs. Los nombramientos polticos a nivel de gestores superiores han sido uno de los factores
importantes de la baja categora de la prestacin de servicios, aunque sta no es la
nica razn. Para mejorar sta, el gobierno sudafricano precisa atribuir una importancia mayor al mrito, como base de los nombramientos y ascensos. Un estudio
de las Naciones Unidas (2005: 80-82) apunta a que los nombramientos basados en
el mrito se han confirmado, en la prctica, como una de las maneras ms importantes por las que los gobiernos mejoran su eficacia. Tambin es un aspecto esencial para mantener y mejorar el prestigio del empleo en el sector pblico. Ello no es
necesariamente coherente con algn tipo de polticas positivas que se han aplicado
cuidadosamente. Finalmente, Rauch y Evans (2000) utilizando un conjunto de datos procedentes de burocracias de 35 pases menos desarrollados, llegaron a la
conclusin de que los nombramientos basados en el mrito (como contrapartida a
los basados en el patronazgo) eran un determinante definitivo de la mejora de los
resultados de la burocracia.
Los nombramientos basados en el mrito pueden contribuir en gran medida a
erradicar el patronazgo del servicio pblico. Olowu (2002:10) plantea que los pases que instalan una meritocracia se encuentran mejor situados para avanzar en las
reformas de la gestin. Adamolekun (2004: 7-8) apunta a que un servicio pblico
basado en el mrito sirve de apoyo para reforzar la eficacia y la productividad de un
sistema administrativo.
Ello no significa la introduccin de la nocin clsica de neutralidad poltica. Cameron (2003) plantea que los gobiernos deben tener derecho a nombrar a los
gestores de alto nivel que comparten sus criterios ideolgicos, siempre que estn
en posesin de capacidades gestoras suficientes. Algunos, de entre la primera
oleada de nombramientos del ANC, cumplan con tales requisitos, aunque muchos
de la segunda oleada eran deficitarios en este campo.
Existe una serie de retos dentro de la mejora de la prestacin de servicios, siendo
la politizacin uno de los factores ms importantes. Hasta el momento en que el
servicio pblico se separe de la Poltica de Cuadros y Estrategia de Recontratacin
del ANC, en direccin a un sistema de recursos humanos basado en el mrito, los
intentos del gobierno para mejorar la prestacin de servicios de forma sistemtica,
sern un constante forcejeo.
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Obstculos administrativos para la reforma
en la Repblica Democrtica del Congo
Theodore Trefon1
Resumen:
La Repblica Democrtica del Congo, que surge de dos grandes guerras (1996-97 y 19982002), es uno de los estados africanos que ms flagrantemente han fracasado. Desde que el
Presidente Joseph Kabila lleg al poder en 2001, la comunidad internacional ha realizado
importantes esfuerzos para reconstruir el Congo. Estos empeos, sin embargo, no han alcanzado los resultados que se pretendan. Los socios internacionales y las autoridades congoleas
comparten la responsabilidad del fracaso para conseguir un cambio poltico autntico y una
reconstruccin institucional. Los primeros han subestimado la complejidad de la cultura poltica
congolea, mientras que los segundos han entorpecido deliberadamente la reforma. Las debilidades administrativas y la particular naturaleza de la prestacin de servicios pblicos en el
Congo suponen obstculos imposibles de superar para la tarea de construccin del estado.
Despus de hacer patentes las distintas lgicas que motivan estas tareas, y una visin general
de la historia poltica reciente, se plantear la cuestin de la realidad administrativa del Congo.
Se realizar, a continuacin, un anlisis en el que se muestra lo improbable que ser poner en
marcha una reforma consistente en el marco actual.
Persona de contacto: Theodore Trefon, Investigador de Alto Rango en el Museo Real para
frica Central, Tervuren, Blgica. Email: theodore.trefon@africamuseum.be
2DRC: iniciales de Democratic Republic of Congo. N. de la T.
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Administrative obstacles to reform in
the Democratic Republic of Congo.
Introduccin
El fracaso del proceso de reconstruccin en marcha en la Repblica Democrtica
del Congo (DRC) se puede achacar a muchos factores. Los socios internacionales3
y las autoridades congoleas comparten la responsabilidad de instaurar un cambio poltico y una reconstruccin institucional autnticos (Trefon, 2009). Los
primeros han subestimado la complejidad de la cultura poltica en el tercer pas
ms grande de frica, en tanto que los ltimos, a base de estrategia y manipulacin, han entorpecido deliberadamente la reforma. Otros factores que se contemplan en el presente artculo son las debilidades administrativas y la particular
naturaleza de la prestacin de servicios pblicos en el Congo. Todo ello supone
una serie de obstculos imposibles de superar para la tarea de construccin del
estado. La maquinaria administrativa congolea debera ser un factor que facilitase el proceso de reformas, pero es, en la prctica, un obstculo. Despus de
hacer patentes las distintas lgicas que fundamentan el proceso de reconstruccin estatal, y ofrecer una visin general de la historia poltica reciente, se plantear el tema de la realidad administrativa del Congo. Se realizar, a continuacin, un anlisis en el que se muestra la improbabilidad de poner en marcha una
reforma consistente en el marco actual, dados los actuales contextos poltico,
institucional y administrativo.
Por falta de una mejor denominacin, utilizo socios internacionales colectivamente como el
conjunto de pases donantes a nivel bilateral y multilateral, organizaciones no-gubernamentales,
agencias de las Naciones Unidas, grupos religiosos, etc
mejores entre Kinshassa y Kigali, y el hecho de que el Congo haya llevado a trmino
el mecanismo HIPC4.
Los indicadores de pobreza (como la educacin, sanidad, alimentacin informada, situacin de la mujer) y de vulnerabilidad (fundamentalmente la seguridad fsica) siguen siendo muy bajos, pese a las grandes iniciativas que se han diseado,
dotado econmicamente y puesto en marcha por los socios internacionales del
Congo. Por otra parte, las actividades humanitarias y de ayuda al desarrollo han
generado, adems, una serie de efectos colaterales no deseados. En cierta ocasin
se realiz una simulacin para prever cundo se alcanzaran los niveles de desarrollo de los aos 60: el resultado fue que se llegara a ellos para 2030, pero siempre
que las tasas de crecimiento se mantuvieran slidamente hasta entonces (Rpublique Dmocratique du Congo 2006: 11, 27). La crisis financiera global y la cada de
los precios del cobre, cobalto y diamantes de 2008 han echado por tierra esta estimacin. La DRC ha sido sistemticamente reprobada por fuentes internacionales
solventes, como el ndice del Fondo para la Paz en Estados Fallidos, la evaluacin
anual del Banco Mundial Doing Business in Africa, los Indicadores de Desarrollo de
la OCDE y el estudio sobre la corrupcin de Transparency International. Una reveladora estadstica de la FAO (Food and Agricultural Organization) establece que el
50% de la poblacin congolea est infraalimentada.
Los especialistas en ciencia poltica tienen una idea clara de por qu colapsan los
estados y lo que constituye el fracaso de un estado. Sin embargo, estos sofisticados
conceptos no reducen el trauma del hambre, la enfermedad, la situacin de los
desplazados y la violencia. Esta es la realidad que viven millones de africanos dia a
dia. Ni estos especialistas, ni los expertos en desarrollo saben cmo reconstruir los
estados fallidos. Los activistas, los acadmicos y los que disean lneas polticas
estn de acuerdo en que estamos, ahora, empezando a captar las complejidades y
motivaciones (y, en algunos casos, paradjicamente, las desincentivaciones) de la
reconstruccin estatal. Para algunos, el inters de la comunidad internacional al
respecto se basa en planteamientos humanitarios, de seguridad y de desarrollo.
Ello se refleja en el discurso liberal de los occidentales. Para otros, como China, la
reconstruccin estatal es importante para el comercio y el intercambio.
Existe tambin una agenda neo-conservadora que invoca al 11-S para mostrar
la necesidad de la construccin estatal: los estados fallidos se mueven entre el caos,
el terrorismo y la guerra. Favorecen esta postura algunos influyentes polticos americanos: Los estados dbiles y fallidos y el caos que surge de stos terminarn
causando perjuicio a la seguridad de los U.S.A. y a la economa global, fundamento
de la prosperidad americana (Eizenstat et al., 2005:134). Otra interpretacin, cnica, del tema se centra en la lgica de la reproduccin deliberada de la disfuncionalidad del estado y su contnua dependencia de la ayuda exterior para mantener
una serie de estados fallidos en los que la comunidad internacional de donantes
HIPC: acrnimo de Heavily Indebted Poor Countries. La denominada Iniciativa HIPC, comenzada
en 1996, se refiere a la ampliacin de los umbrales de deuda de los pases pobres por parte del
Fondo Monetario Internacional y la Asociacin Internacional para el Desarrollo, que permiti la
posibilidad de condonacin de la deuda y una mayor asistencia por parte de sus acreedores
internacionales, para un amplio grupo de pases en situacin de pobreza. Para ms informacin,
vase http://go.worldbank.org/85B908KVEO. N. de la T.
Engelbert and Tull: En tanto los pases donantes tienden a ver la reconstruccin
como un nuevo comienzo tras la crisis del fracaso, las lites africanas tienden a
considerar la reconstruccin como una competicin por poder y recursos, hecha
posible por acuerdos de reparto del poder, aumentos en la ayuda exterior, y negligencia en el control internacional (2008:121).
internacional pag 450 millones de dlares USA para cubrir el costo del proceso
electoral, bajo la supervisin de una comisin electoral independiente (StrategiCo.,
2007: 22). Como se consideraba a Kabila el ms plausible y preferido ganador de
las elecciones (International Crisis Group, 2007: 2), recibi un amplio apoyo del
CIAT (Comit international daccompagnement de la Transition), con base en Kinshasa. El CIAT era un grupo ejecutivo paralelo muy implicado en la elaboracin de
estrategias y lneas polticas relacionadas con las prioridades polticas, econmicas
y de seguridad. Otro ejemplo de la estrategia de legitimacin de Kabila se plasm
en un aval de 3,9 billones de dlares USA para un grupo consultivo de pases donantes, que se reuni en Pars en diciembre de 2003, a fin de financiar el proyecto
del programa de accin del gobierno para 2004-06, (Clment, 2004: 45). Todo ello
fue parte de un paquete financiero mucho ms amplio destinado a apoyar las fases
de transicin y post-electoral, y que ascenda a casi 15 billones de dlares, entre
2001 y 20075.
Como beneficiario con acceso a las finanzas estatales, cobertura meditica y
seguridad, Kabila dominaba el panorama electoral. Estableci una coalicin con
grupos regionales y tnicos muy dispares: la Alianza para la Mayora Presidencial
(AMP). Se asegur inteligentes asociaciones estratgicas con Nzanga Mobutu, el
hijo del anterior presidente, con Antoine Gizenga, jefe del Partido Lumumbista
Unificado (PALU), y con Kyungu wa Kumwanza, de la Unin Nacional de Federalistas del Congo (UNAFEC). Kabila se aprovech tambin de una oposicin dbil
y fragmentada. Etienne Tshisekedi, el opositor sempiterno de Mobutu y jefe de
UDPS, tom decisiones estratgicas poco hbiles. Su peor equivocacin fue ordenar a sus seguidores que boicotearan todo el proceso electoral. El Rally Congols
por la Democracia (RCD) era ampliamente impopular, a causa de sus estrechos
vnculos con Ruanda y se automargin radicalmente, sobre todo en los Kivus6,
por su extremada violencia y brutalidad. El dbil liderazgo de Azaria Ruberwa
condujo a que desertaran algunos funcionarios clave del RCD. El Movimiento de
Liberacin del Congo (MLC) de Jean-Pierre Memba tambin experiment la desercin de algunos aliados importantes, como Olivier Kamitatu, Jos Endundo y
Alexis Thambwe, que iban a recibir puestos clave en los ministerios del gobierno
de Kabila.
Kabila consigui un 58,05% de los votos, frente al 41,95% de Memba en las
elecciones presidenciales de 2006. Kabila gan, en general, en el este. Bemba fue
favorito en Kinshasa. Como Kabila esperaba conseguir la mayora necesaria en la
primera vuelta, consider la necesidad de una segunda como mensaje electoral
poco agradable, especialmente por la pobreza de sus resultados en Kinshasa. Pero
los resultados de las elecciones al Parlamento, que no presentaron la brecha entre
el este y el oeste, se mostraron, en cierta medida, favorables a una coalicin presidencial. La Alianza para la Mayora Presidencial acopi mayoras absolutas en la
Asamblea Nacional (338 escaos, de 500) y en el Senado (55 de 108). El propio
partido del Presidente, el Partido del Pueblo para la Reconstruccin y la Democracia
(PPRD) obtuvo la mayora de los escaos.
Cifra compilada desde http://stats.oecd.org/wbos/Index.aspx?DatasetCode=ODA_RECIPIENT.
Las provincias de Kivu del Norte y Kivu del Sur, bordean el lago Kivu, en ellas se produjo una gran
violencia durante las guerras civiles congoleas. N. de la T.
5
6
interesante polticamente por dos razones: una, deja claro de nuevo que la cultura
poltica que se inici con Mobutu persiste y se basa en la lgica de en primer lugar,
aydate a ti mismo, y segunda, es un indicador evidente de que el Banco Mundial
controla al gobierno nacional, especialmente en lo relacionado con decisiones
financieras.
La parlisis que caracteriz la etapa de primer ministro de Gizenga contina
haciendo sombra al gobierno de su delfn, Adolph Muzito (del PALU) que tom
posesin como Primer Ministro en octubre de 2008. Su gobierno, dominado asimismo por miembros del Partido del Pueblo para la Reconstruccin y la Democracia, no gobierna. Las decisiones las toma el crculo cercano al Presidente: el equilibrio entre gobierno, Parlamento y poder judicial es prcticamente inexistente
(International Crisis Group 2010:1). En lugar de trabajar para que se cumplan las
prioridades de puesta en marcha de la reforma, la poltica del Congo est dominada por actividades encaminadas a consolidar el poder presidencial, sobre todo a
causa de las elecciones de 2011.
Cincuenta aos de Independencia! La fecha, 30 de junio de 2010, significaba
un momento culminante para muchos congoleos. Ricos y pobres, viejos y jvenes.
Todos los congoleos tanto en el Congo como los que viven en el exterior, todos
tenan una cita emocional con la fecha del medio siglo que los separa de su pasado
colonial. Las ceremonias sirvieron para impulsar la imagen del Presidente Kabila,
gracias en parte a la presencia de dignatarios internacionales de alto nivel. Este es
un buen ejemplo de la inteligencia de las autoridades congoleas para instrumentalizar a sus socios extranjeros, en este caso, en un importante acontecimiento
histrico. Fue una bendicin para el gobierno de Kabila que el palacio real belga
anunciase que el rey Alberto aceptara la invitacin del presidente, a lo que se
opusieron los polticos flamencos. La visita real estaba supuestamente condicionada a mejoras concretas de la gobernanza, derechos humanos y lucha contra la corrupcin7. El monarca belga, descendiente del rey Leopoldo II, particip en esta
farsa aceptando ir a Kinshasa pese a que no existan tales mejoras en las reas
claves de la reforma.
El establecimiento de la Comisin Nacional Electoral Independiente (CENI) es
otro ejemplo de cmo ha maniobrado el presidente para silenciar a los posibles
crticos. La Comisin Electoral Independiente (CEI) jug un papel importante en el
proceso electoral tras la transicin. Sus funciones incluan el registro de votantes, el
mantenimiento de las listas de stos, la puesta en marcha y seguimiento de las
operaciones electorales, el recuento de votos y el anuncio de los resultados. Para
organizar las elecciones de 2011, el CEI fue reemplazado por un nuevo organismo,
la Comisin Nacional Electoral Independiente. La composicin de ste provoc
chispas en los debates del Parlamento, por la ausencia de representantes de la sociedad. El Senado propuso un consejo de nueve miembros (cuatro de la mayora
gubernamental, tres de la oposicin y dos representantes de la sociedad), pero la
Asamblea Nacional rechaz la propuesta. La exclusin de la sociedad se percibe
como una tctica de la mayora gubernamental para sabotear la neutralidad del
proceso electoral. Una organizacin congolea, la Nouvelle socit civile congolaiAlberto II ir a Kinshasa en junio. La libre Belgique, 11 de marzo de 2010.
servicios que generan ingresos pblicos, como la Direction Gnrale des Impts, la
Office des Douanes et Accises (OFIDA), la Direction Gnrale de Recettes Administratives, Domaniales et Judiciaires (DGRAD) y la Office Congolais de Contrle
(OCC). Los funcionarios de alto nivel que dirigen estos servicios no han sido seleccionados al azar: sus nombramientos se deciden desde lo ms alto de la pirmide
poltica y respetan una lgica paternalista claramente definida, as como patrones
clientelares. En su nivel financiero externo, el estado se manifiesta a travs de la
administracin en el marco de la cooperacin al desarrollo, canalizando fondos de
la comunidad internacional. Esta cuestin es importante, porque la comunidad internacional ha venido contribuyendo a una suma entre la mitad y un tercio del
presupuesto total del estado en los ltimos aos. El presupuesto previsto para 2010
asciende a algo ms de 5 billones de dlares USA, cifra sorprendentemente pequea para un pas que disfrutan tantas riquezas naturales.
An cuando los socios internacionales se apoyan en un cuerpo de expertos y
consultores, la implicacin de los funcionarios congoleos es imposible de evitar,
sobre todo para la implementacin de proyectos y programas. En el contexto de la
internacionalizacin (o recolonizacin) del Congo, el personal administrativo
mantiene cierto grado de control con esta estrategia. Su papel, a todos los niveles,
es tambin muy importante para la realizacin de operaciones humanitarias o iniciativas de ONGs en los mbitos de la salud, educacin e infraestructuras. Sin su
apoyo, el xito de estas acciones podra quedar aminorado, o incluso ser saboteado, si un funcionario, aunque fuese de bajo nivel, no est suficientemente motivado, es decir, corrupto, para buscar un archivo o poner un documento a la firma
de un superior.
La administracin pblica congolea es ambigua, arbitraria e hbrida. Hay que
negociar constantemente con sus funcionarios, a todos los niveles: nacional, provincial y local. Los procedimientos administrativos se hallan condicionados por el
humor, la disponibilidad y las expectativas y necesidades personales de los funcionarios, que prosperan en esta ambigedad de su entorno de trabajo. Dependiendo
del contexto, pueden adoptar un planteamiento formalista (aplicando estrictamente las normas y reglas), igual que pueden optar por otro totalmente informal (inventando o interpretando normas). Desde un punto de vista estrictamente formal, la administracin se fundamenta en instrumentos legales que definen las
relaciones del estado con la sociedad, especificando derechos y responsabilidades.
Tericamente, la administracin congolea tiene a su cargo el control de la poblacin, mantiene los datos del censo y garantiza su bienestar. Es obligatorio preparar
previsiones presupuestarias y recaudar los impuestos del estado. Dichos servicios
enmarcan el contexto legal en el que los agentes del estado se mueven y maniobran para adquirir superioridad. Cuando se producen los imprescindibles procesos
de negociacin que caracterizan sus relaciones, suelen poner de relieve ante los
usuarios del pas, o los socios internacionales, la existencia de este marco legal para
intimidarles. La mayor parte de la investigacin sobre ciencia poltica de los ltimos
20 aos se ha centrado, casi exclusivamente, en las relaciones informales de poder:
sera importante volver a considerar el contexto administrativo formalista para intentar entender la dinmica de los problemas del estado contemporneo
africano.
dad. No se han hecho suficientes esfuerzos para intentar definir el tipo de administracin que correspondera, con ms precisin, a las necesidades de los congoleos.
Adems, las iniciativas de buena gobernanza, incluyendo las referidas a combatir la corrupcin, (diseadas en Washington, Pars o Bruselas, y, cada vez ms, en
Londres) consideran, de forma errnea, los problemas de la prestacin de servicios
en el Congo ms como una cuestin tcnica que como algo poltico (Anderson,
2005; International Crisis Group, 2006; Trefon, 2007: 23-29). Sigue siendo pertinente aqu aludir al escepticismo ya expresado por Lon de Saint Moulin respecto
de las relaciones de Mobutu con la administracin. Su planteamiento era que las
iniciativas cuyo objetivo es la reorganizacin de la mquina administrativa tienden
a referirse a cuestiones tcticas y no reflejan la voluntad de redistribuir el poder (de
Saint Moulin, 1988:221).
administrativos, que, o no existen, o son tan dbiles que reformarlos es simplemente imposible. Las nuevas relaciones internacionales con el Congo parecen intentar
remendar, una vez, ms un tejido ya muy remendado. Todo es pompa y ceremonia,
firma de acuerdos oficiales, asignaciones presupuestarias, etc., pero muy poca reduccin de la pobreza o ampliacin del bienestar. Por tales razones, se podra argumentar que el proceso de reforma es poco ms que una farsa. Muchas estrategias
de reforma y reconstruccin, adems, estn condenadas al fracaso por ausencia de
mantenimiento o seguimiento.
La farsa adquiere tambin la forma de la manipulacin de las expectativas: se
hacen promesas, se nombran jefes de equipo, se conjuntan grupos de trabajo y se
establecen plazos. Muchos socios internacionales han caido en la trampa tendida
por sus contrapartidas congoleas, que, de palabra, reconocen la necesidad de la
reforma, pero que, de hecho, han diseado astutas estrategias de resistencia. La
consideracin de Engelbert y Tull sobre las lites polticas africanas en general se
aplica perfectamente a las del Congo: No comparten ni el diagnstico de fracaso,
ni los objetivos establecidos por los promotores extranjeros de polticas de reconstruccin. En su lugar, intentan ampliar sus beneficios precisamente a partir de tales
polticas, aprovechando adems la inestabilidad poltica (Engelbert and Tull,
2008:110-111).
El fiasco de la descentralizacin en marcha es tambin un buen ejemplo de la
farsa y de la forma en que se realizan acuerdos antes de llevar a cabo los necesarios
estudios de viabilidad, ni las consultas polticas y pblicas. Ello se puede resumir
como decide primero, negocia despus. La DRC es una sociedad multitnica,
con un fuerte sentimiento de identidad nacional, donde tambin crece el de identidad provincial. Existe un debate a nivel de las autoridades congoleas, que se inclinan hacia un sistema poltico federal (descentralizado), en contraste con el rgimen fuertemente centralizado que viene ejercindose desde la independencia. La
constitucin de 2006 mantuvo la subdivisin del pas en 11 provincias, pero aadi
dos nuevos e importantes elementos. En primer lugar, se introdujo la descentralizacin a fin de conceder una mayor autonoma que la existente en el pasado, tanto
financiera como de recursos, a las provincias. En segundo lugar, y por de un periodo de tres aos, se dividieron las 11 provincias en 26. Las lneas de separacin de
las 26 provincias deban seguir las actuales divisiones administrativas, redefiniendo
principalmente algunos distritos como nuevas provincias. El plazo para esta transicin de 11 a 26 provincias ha transcurrido, y el proceso se encuentra totalmente
estancado. Ello cre cierto disgusto poltico en diciembre de 2009, suscitando discusiones sobre modificacin de la constitucin. El debate volvi a surgir en marzo
de 2010, momento en el que el Presidente de la Asamblea Nacional, y aliado de
Kabila, Evariste Boshab, plante que la revisin de la constitucin (que incluye el
plazo de los mandatos presidenciales!) es legal, porque la Constitucin debe
adaptarse a la realidad de la poblacin congolea (Dabo, 2010).
Existen estrategias de resistencia en los ms altos niveles del estado, que permean las estructuras administrativas, pero tambin en el nivel de la implementacin
de proyectos. Todo ello supone discusiones interminables sobre detalles, al tiempo
que se enmascaran las cuestiones reales, planteando temticas sin importancia, al
tiempo que se entorpecen las principales (por ejemplo, organizar una reunin sin
nada. Igualmente, otras voces claman que se precisa una revolucin de la mentalidad, proponiendo la rehabilitacin del sistema educativo como prerrequisito. Se
podran realizar propuestas similares en relacin con las infraestructuras, el control
macro-econmico, o la sanidad.
Pero no existe un planteamiento compartido. No hay un plan maestro mutuamente aceptable. Por el contrario, la proliferacin de planes maestros conduce al
resultado final: la patente ausencia de armona entre los donantes y las autoridades
congoleas. El contexto general de desconfianza y sospecha y la tendencia a llevar
a cabo planes especficos, ms que encauzarse hacia objetivos comunes, son tanto
la causa como la consecuencia de esta situacin de un paso adelante, dos hacia
atrs. La polmica se encuentra en tres distintos niveles: entre los propios socios
internacionales y los responsables congoleos, y entre las autoridades congoleas.
El resultado es un contexto poltico imposible de controlar, y una serie de acciones
y estrategias fragmentadas y frecuentemente contradictorias. El pueblo congoleo,
que debera ser el beneficiario principal del proceso de reforma, est ausente de la
mesa de negociaciones. Se toman decisiones sin consultarle, y sin tener en cuenta
sus necesidades y expectativas.
Conclusin
El proceso de planificacin de la reforma en DRC es defectuoso. Le falta un eslabn. Y este eslabn es la existencia de un conjunto de funcionarios cualificados,
dinmicos, honestos y trabajadores, decentemente retribuidos, respetados por los
administrados y motivados hacia la reconstruccin del pas. Ello explica, en una
gran parte, por qu las iniciativas de reforma no han obtenido los resultados que
se esperaban. Los legados de la guerra y la rapia, el papel de las corporaciones
multinacionales del (y la gestin corrupta de) sector de los recursos naturales (sobre
todo el minero y el maderero), los prolongados problemas de seguridad en los Kivus y las relaciones del Congo con sus vecinos, son los obstculos externos para la
reforma. La ausencia o lentitud de la reforma se explica tambin por el hecho de
que la presencia masiva de esfuerzos internacionales en pro de aqulla ha aliviado
la carga de los hombros del gobierno y los funcionarios congoleos. En lugar de ser
responsables ante el pueblo, las autoridades reasignan esta responsabilidad hacia
los socios internacionales. Las autoridades se ven exoneradas de las responsabilidades relacionadas con su obligacin fundamental de abrir camino a la agenda del
desarrollo y mejorar el bienestar de la poblacin. Todo ello contribuye a convertir al
pas en un protectorado internacional, al que a veces se denomina planteamiento
del neofideicomiso (Fearon and Laitin, 2004). De acuerdo con Tshibwabwa
(2008:213), esta transformacin se ve facilitada por la globalizacin y porque encuentra un modus vivendi apoyndose en la violencia que llevan a cabo algunos
actores internacionales, en complicidad con las lites locales.
El fracaso de la reforma en el Congo se muestra, as, como una responsabilidad
compartida. La comunidad internacional lleva a cabo estrategias fragmentadas y
competitivas, con medios financieros inadecuados y escasa comprensin del contexto poltico y cultural de la DRC. Las autoridades congoleas son reacias a hacer
suyas las estrategias de reforma que no les pertenecen, o que temen que puedan
poner en peligro sus posiciones de poder. El anlisis que presentamos en este artculo muestra la realidad de esta situacin. Aunque existen ejemplos de compromiso
y buenas iniciativas de reforma, tanto tcnicas como institucionales, pocos indicadores de cambio se pueden mostrar. No existe prueba alguna de que ciertos casos
de xito aislados, o el muy publicitado potencial congoleo, hayan tenido resultados positivos de reforma o mejoras sociales.
El presente artculo se ha basado en el problema del fracaso de la reforma en
trminos de la relacin gobierno-donantes. No se ha ocupado especficamente de
factores internos como el papel de la que sigue siendo una oposicin poltica dbil,
o de la sociedad en conjunto, porque todava no existen pruebas de que tales actores sean capaces de producir cambios positivos. Todo ello resalta, adems, otra
trgica paradoja del paisaje poltico congoleo: estn emergiendo, en la DRC,
nuevas formas de expresin poltica y de libertad, pero esta tendencia, potencialmente positiva, no ha contribuido a un cambio poltico relevante. Todo lo anterior
nos recuerda un famoso slogan poltico acuado por los estudiantes del mayo del
68 parisino: la dictadura se traduce en el silencio obligado; la democracia se traduce en habla cuanto quieras. El presente anlisis se apoya en un reciente informe que describe cmo se estanca la agenda democrtica del Congo (International Crisis Group, 2010).
Aunque es enorme el coste social e institucional de la crisis, la guerra, y la fracasada reforma, todo ello tambin ha suscitado que la gente adquiera el sentimiento de pertenecer al Congo. Existe una nacin del Congo (por supuesto, plural, pero
con una idea y sentimiento crecientes de pertenencia y destino colectivos). La curacin de las heridas del fracaso del estado llevar mucho tiempo, pero quizs este
sentimiento de ser congoleo se pueda transformar en la energa precisa para
reinventar el estado y la sociedad. El requisito previo de esta reinvencin es reconstruir un sistema administrativo que sea comprensible para el pueblo congoleo.
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Desarrollo de nuevas competencias para administradores
y gestores del gobierno en una era de reformas del sector
pblico: el caso de Mozambique
Nicholas Awortwi1
Resumen:
La administracin pblica africana de hoy es una mezcla de elementos del viejo modelo burocrtico que coexisten con la nueva gestin pblica (NPM). La aplicacin creciente del planteamiento
NPM ha colocado bajo los focos a los sistemas de administracin y gestin pblicos, y suscitado
una serie de problemas. Entre stos, se halla la significacin de la importacin de polticas y la
posibilidad de que los funcionarios dispongan de las competencias exigidas para llevar a cabo las
importantsimas responsabilidades de gobierno que introducen las reformas. El presente artculo,
basndose en el caso de Mozambique, muestra que la puesta en marcha de las competencias del
sector pblico ha puesto de relieve que existen vacos considerables entre las estrategias de reforma y las competencias precisas para ejecutarlas. El gobierno de Mozambique, convencido de que
las competencias de los administradores pblicos son un requisito previo esencial para el xito de
las reformas, ha establecido una serie de programas de formacin para que se adquieran las
competencias apropiadas a las nuevas demandas y realidades a que se enfrenta el sector pblico.
Aunque es demasiado pronto para tener resultados, la conclusin es que las capacidades tcnicas,
gestoras y de liderazgo de los administradores pblicos estn mejorando a travs de planes que
suponen una formacin mayor que la que exista en el pasado.
Persona de contacto: Nicholas Awortwi, Profesor de Gestin del Desarrollo, Instituto Internacional de Estudios Sociales de la Universidad Erasmus, La Haya, Holanda. Email: awortwi@iss.nl
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Building new competencies for government administrators and managers in an era of public sector reforms: The case of Mozambique.
Palabras clave:
Gestin de recursos humanos, Nueva Gestin Pblica, administracin pblica, gestin pblica,
reforma del sector pblico, planes de formacin.
Introduccin
La puesta en marcha de reformas de sector pblico en frica ha tenido como resultado algunos cambios en la forma en que la administracin pblica se organiza y
funciona. Por ejemplo, la aplicacin de algunos de los elementos de la Nueva Gestin Pblica (NPM) (Barzelay, 1992; Christensen, 2002; Hood, 1991; Minogue,
1998; Polidano, 1999; Pollitt and Boukaert, 2000; Schick, 1996) ha suscitado un
mayor uso de los mecanismos del sector privado en la prestacin y administracin
de servicios del gobierno en circunstancias que nunca haban experimentado sus
empleados (Minogue, 2001). Estos cambios han afectado a la estructura, sistemas,
funciones, procedimientos y procesos organizativos de la administracin gubernamental hasta el punto de que han tenido importantes implicaciones para el propio
concepto de burocracia sobre el que se basaba nuestra comprensin de las prcticas de la administracin pblica (Denhardt, 1999; Hughes, 1998; Borins, 1995).
En tanto se definen y redefinen las estrategias de reforma del sector pblico, los
administradores y gestores del gobierno han tenido que enfrentarse con una amplia serie de retos. En primer lugar, las cuestiones pblicas con las que tratan diariamente, se han multiplicado, y muestran una mayor complejidad y tambin mayores
aspectos tcnicos. En segundo lugar, el clamor por la participacin popular y por
una gobernanza democrtica significa que los procesos internos del gobierno, que
los funcionarios han empleado durante siglos para servir a sus sociedades, tienen
que adaptarse ahora a la demanda de expansin del espacio democrtico para
que incluyan protagonistas no estatales (Rosenbum, 2003). En otras palabras, los
administradores pblicos ya no son los nicos jugadores en la cancha pblica. Los
problemas pblicos han venido siendo resueltos por medios no pblicos. En tercer
lugar, el papel, cada vez mayor, del sector privado a travs de contrataciones externas, privatizaciones y otras formas de asociaciones pblico-privadas (PPPs) supone
una enorme presin sobre los gobiernos para que se regule esta multiplicidad de
actores (Awortwi, 2003). En un contexto en el que se pretenda que los gobiernos
cambiaran su planteamiento de funcionar a conducir, parece que hoy da es
ms fcil para stos gestionar empresas y servicios directamente, ms que formular
lneas polticas, definir normas, inspeccionar, controlar, evaluar y hacer cumplir las
leyes (Awortwi, 2002; Monteiro, 2003:82). En cuarto lugar, se espera que los funcionarios y polticos supriman la corrupcin y las malas prcticas. Ello les ha presionado para que aumenten su sensibilidad hacia estndares de conducta ticos y
profesionales. Los administradores y gestores pblicos, que en el pasado se basaban en lo que prescriban las leyes administrativas, deben ahora navegar en un
entorno en el que la diferencia entre lo tico y lo no tico no est, a menudo, tan
claro, como sola estarlo.
Para enfrentarse a tales retos, est meridianamente claro que los administradores y gestores del gobierno necesitan distintas clases de capacidades y no la doctrina tradicional del tipo Weber a la que se hallaban acostumbrados (Argyriades,
2003; United Nations, 2003). Y ello porque, casi en cada profesin, la aparicin de
nuevas circunstancias precisa del desarrollo de nuevas, y la redefinicin de las existentes, capacidades. Las competencias son el conocimiento, capacidades, habilidades y formas de comportarse que un empleado aplica en su trabajo para llegar a
los resultados requeridos por los objetivos estratgicos de la organizacin (CAFRAD, 2001; Lock, 2001; Rosenbaum, 2003). Una encuesta de 2001 llevada a cabo
por la Commonwealth Association for Public Administration and Management
(CAPAM) determin una serie de competencias necesarias para los gestores de alto
nivel del servicio pblico en pases en vas de desarrollo de la Commonwealth (Draper, 2003).
Para comprender cmo responden los gobiernos a los retos de las reformas del
sector pblico, y especialmente a la introduccin de la NPM en sus administraciones pblicas, el presente artculo intentar alcanzar cuatro objetivos: (a) debatir
sobre la administracin pblica que utiliza el modelo weberiano de burocracia y
que ha introducido posteriormente algunos de los elementos de la NPM que han
informado las reformas en muchos pases desarrollados y en vas de desarrollo; (b)
explicar brevemente la administracin pblica en frica y resaltar que la formacin
es uno de los ingredientes fundamentales que se estn utilizando para superar la
distancia entre lo que prescriben las reformas y la competencia de los empleados
del gobierno para ejercerlas; (c) utilizar Mozambique como caso de estudio para
describir en qu forma se aplicaron algunos de los elementos de la NPM dentro del
programa de reformas del sector pblico de este pas, y, (d) finalmente, mostrar de
qu manera est Mozambique desarrollando las competencias de sus administradores pblicos utilizando nuevos planes de formacin. Es importante poner de
relieve los siguientes caveats: en primer lugar, el artculo no evala los resultados
de los programas de formacin, porque acaban de ser implantados y sera prematuro empezar ya a buscar pruebas de xito o fracaso. Segundo, basndonos en
nuestras intenciones de cumplir los cuatro objetivos mencionados, habr variaciones considerables en el grado de detalle que podamos ofrecer en cada uno de los
mismos.
Hemos dividido el artculo en cinco partes. La primera hace un breve repaso de
la literatura sobre administracin pblica desde el punto de vista de la doctrina
burocrtica de Weber. En la segunda, se presentan los elementos de la NPM, en
tanto que la tercera resalta las reformas de la administracin pblica en frica y
apunta a las competencias inadecuadas de que adolecen los administradores pblicos: una de las debilidades fundamentales que afectar la implementacin, con
xito, de las modelos de reforma. La cuarta afina el foco, para concretarse en la
reforma del sector pblico en Mozambique e indica la manera en que este pas ha
aplicado algunos de los elementos de la NPM. La quinta parte se centra en la formacin, y muestra cmo se redisean los planes de formacin que aportarn la
clase de competencias que los administradores pblicos necesitan para responder
a los retos que aporta la NPM a la administracin gubernamental. En sta parte se
realizan algunas deducciones finales.
El estudio adopta dos metodologas para mostrar la experiencia de Mozambique: (a) un estudio terico de las estrategias de reforma del sector pblico de Mozambique y (b) reflexiones basadas en la experiencia de cinco aos del autor, uno
de los expertos a quienes se solicit que revisaran y redisearan el programa profesional de formacin para los administradores pblicos en Mozambique, con la vista
puesta en los objetivos establecidos en el programa de reforma del sector pblico.
confianza en el sector privado pona cada vez ms de relieve la necesidad de cambiar las polticas referidas a lo que el gobierno debera hacer y cmo debera hacerlo
(Skelley, 2002: 175).
A partir de todos los factores anteriormente mencionados, se disearon lneas
de actuacin para mejorar la eficiencia, economa y eficacia del gobierno, dentro
de lo que se ha denominado NPM, o bien tesis de reorganizacin del gobierno
(Barzelay, 1992; Osborne y Gaebler, 1992). Formulada a partir de un planteamiento
integrado, a partir de una interpretacin de teoras econmicas y de mercado, la
NPM no es anti-gubernamental, sino que ms bien centra la atencin en la mejor
forma de realizar las funciones de gobierno (ya sea dentro del gobierno o fuera de
l) para llegar a resultados que son el exponente de la exigencia de responsabilidad
por la gestin. En el planteamiento NPM, la evaluacin se centra en lo que realmente ha sucedido, y no en si el proceso o el plan se sigui con exactitud, lo contrario
a lo que Weber propona. La concurrencia, en lugar de la autoridad, es lo que se
usa como mecanismo para situar recursos. Se enfatiza la contratacin interna y
externa a corto plazo, y la oferta como forma de intercambio que reemplaza la
autoridad y la jerarqua. En la NPM, se pide a los administradores y gestores pblicos que marquen objetivos claros en la prestacin de servicios, que puedan ser
controlados, as como rendimientos y resultados que se puedan medir. En la prestacin de los servicios, existe una fuerte tendencia a considerar a los ciudadanos
como el objetivo principal (como clientes) y no como usuarios. Cada vez se descentraliza ms desde el gobierno nacional al sub-nacional, y existe una mayor implicacin en la prestacin de servicios por parte de las instituciones locales. Cada vez
ms, se pueden disear y evaluar las lneas de actuacin pblica, lo que supone una
separacin del papel del gobierno como comprador (una de sus funciones gubernamentales) del de ejecutor (su funcin como prestador de servicios). Finalmente,
tambin se ha incrementado la exigencia de responsabilidad, lo que implica el intento de que el gobierno reemplace los sistemas de exigencia de responsabilidad
basados en las normas, que se producen de arriba hacia abajo, por otros basados
en los resultados, producidos de abajo hacia arriba.
Aplicando los elementos de la NPM en Nueva Zelanda, Scott et al. (1997) muestran que los Directivos-Jefe de las organizaciones gubernamentales se convirtieron
en los responsables legales, desde el punto de vista del empleo, del personal de sus
departamentos. Eran libres de gastar, dentro de los lmites de su presupuesto, y
tenan total libertad para fijar las condiciones de empleo y de gestin de los recursos humanos que les pareciera que seran los ms eficaces. Se contrat a estos directivos a tiempo fijo y se instauraron programas en los que se incluan incentivos
a la buena actuacin. Los contratos especificaban rendimientos, hacan responsables a los directivos de su consecucin y les recompensaban en relacin a la forma
en que se llevaban a cabo las tareas. En los USA, este estilo reorganizador, como
explicaron de forma sucinta Osborne y Gabler (1992) tiene su piedra de toque en
el cambio de comportamiento de los burcratas con la intencin de que el gobierno sea ms preciso, barato y eficaz. Todo ello se resuma en el famoso slogan de Al
Gore: crear un gobierno que rinda ms y coste menos (Gore, 1993). La estrategia de rendir ms tena por objeto motivar y promover que los empleados realizasen mejor su trabajo, mientras que el aspecto costar menos pretenda eliminar
programas y puestos burocrticos innecesarios. Quienes proponan la reorganizacin, crean que, al minimizar los niveles burocrticos y ampliar la capacidad de
control, las organizaciones se centraran mucho ms en su trabajo y mejorara su
receptividad hacia los ciudadanos. Mayores contrataciones externas significara
menor cantidad de trabajadores de primera lnea y, proporcionadamente, mayor
cantidad de gestores de alto nivel que se ocupasen de negociar, redactar y controlar los contratos.
Recopilando todo lo anterior, los elementos fundamentales de la NPM incluyen,
entre otros, la separacin de comprador-prestador de servicios, la concurrencia y la
oferta competitivas, estndares de actuacin, control, medida y cumplimiento,
gestin profesional cercana, resaltar la importancia del rendimiento y la gestin de
tipo empresarial, actuar pensando en los clientes, y primar la disciplina y la frugalidad. Los estudios sobre las cuestiones fundamentales y los resultados de su puesta
en marcha son amplios: Awortwi (2003,2004); Domberger y Hall (1996); Domberger et al. (1986); Dunleavy y Hood (1994); Hood (1991, 1995); Kettl (1993, 1998);
Osborne y Gaebler (1992); Prager (1994); Proust (1997); Savoie (1998); Scott et al.
(1997); Walsh (1995).
Muchas de estas estrategias de reforma fueron exportadas posteriormente a
pases en vas de desarrollo a travs de programas de ayuda de los pases donantes
o de sistemas de ajuste estructural. Como resultado de ello, parece existir convergencia en las discusiones sobre las polticas relacionadas con el uso de la NPM
como paradigma dominante de la reforma del sector pblico. Todo ello procede de
una serie de pases que han asumido la planificacin y similitud de la estrategia que
invocan (Kettl, 2000; OCDE, 1993, 1997). Sin embargo, podra haber menos convergencia en lo relativo a la puesta en prctica del modelo (Christensen, 2002;
Minogue, 2001; Polidano, 1999; Pollitt, 1990). Por ejemplo, no todos los miembros
de la Organizacin para la Cooperacin Econmica y el Desarrollo (OCDE) han
adoptado los principios NPM hasta el mismo nivel. Francia, Alemania, Espaa, Finlandia y Suiza parecen haber puesto menos nfasis en la adopcin de reformas tipo
NPM que el Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda y los USA (Halligan, 2001;
Hood, 1995:98). Una de las razones de esta diferencia se basa en que los distintos
pases arrancan de distintos puntos en trminos de la estructura de sus sectores
pblicos y de sus concepciones del papel y carcter del Estado. Tambin existen
diferencias en la capacidad de los gobiernos para poner en marcha reformas.
les prestaba (Olowu, 2001). Y, a causa de que los servicios se hallaban directamente
en manos de los administradores pblicos, tampoco era necesario especificar condiciones. Las condiciones, que permanecan implcitas, nunca eran consideradas ni
cumplidas. Adems, muchos de los administradores y gestores pblicos no se hallaban bajo la exigencia de responsabilidad por sus fracasos, porque el presupuesto
pblico no se utilizaba como instrumento para una actuacin que se evaluaba por
sus resultados. Exista la propensin hacia la preparacin del presupuesto como
proceso repetitivo, ao tras ao, que terminaba con un alejamiento total de la
ejecucin concreta de programas y proyectos. El establecimiento de objetivos y la
evaluacin de su xito dependa de la opinin del propio administrador al cargo
(Andrews, 2006; Baker, 1989; Caulfield, 2006; Montgomery, 1987).
Dada la situacin descrita, la administracin gubernamental se perciba como
ineficaz e ineficiente y necesitada de reformas. La ineficacia de la administracin
gubernamental se manifestaba en la baja calidad de los servicios pblicos que se
prestaban a los ciudadanos, la actitud indiferente de los burcratas frente a los
ciudadanos y a las organizaciones no-estatales, la ineptitud de los funcionarios que
desarrollaban estrategias y ponan en marcha proyectos y programas del gobierno,
la falta de independencia y profesionalidad de la funcin pblica para tratar igual y
equitativamente a todos los ciudadanos, sin que estos tuvieran que temer presiones polticas, y la deshonestidad del compromiso de los gobiernos con polticas y
programas que haban establecido a travs de la participacin pblica. El tamao
creciente del presupuesto gubernamental se duplicaba por la ineficacia de la administracin y el descenso de los ingresos pblicos puso de manifiesto la necesidad de
estudiar el sentido de lo que hacen los gobiernos y el sistema a travs del que actan (Klitgaard, 1997; Adamolekun, 1991).
Se introdujeron estrategias de reforma del sector pblico y de la administracin
que incluan privatizacin, reduccin de la funcin pblica, desaparicin de niveles
burocrticos innecesarios y mejora de la gestin y capacidad administrativas, la
descentralizacin de algunas responsabilidades, competencias y recursos del gobierno central hacia los gobiernos locales, y una gran cantidad de medidas relativas
al uso de tcnicas de gestin provenientes del sector privado y del mercado. El
programa de reformas se apoyaba en la bsqueda de la eficiencia y eficacia del
gobierno frente a unos recursos pblicos cada vez menores. Algunas de las medidas que se introdujeron muestran elementos de la NPM, resultado de la discusin
sobre convergencia de polticas y transferencia de stas. Sin embargo, como muestran distintos estudios, se produjeron pocos xitos (Olowu, 1999, 2002b; Savoie,
1998; Mutahaba y Kiragu, 2002). Una de las razones que se aduce frecuentemente
como causa de este fracaso es la capacidad de los administradores gubernamentales de absorber las estrategias de reforma, dentro de las que consideramos tambin
las de la NPM, y utilizarlas en beneficio propio. Otras se refieren a la importancia de
las lneas polticas aplicadas y su procedencia externa (McCourt y Minogue, 2001;
Minogue et al., 1998), la motivacin e inters de los empleados del gobierno para
emprender las reformas, el sistema poltico de patronazgo, la intransigencia burocrtica ante las reformas, y la historia de los sistemas administrativos establecidos
previamente en muchos pases, etc. En el presente artculo, nos centramos en la
capacidad de los administradores del gobierno para hacer suyos los planteamientos
reformistas y los retos que presentan stos en cuanto a la planificacin de la formacin y adiestramiento dentro de la gestin y administracin pblicas.
El tema de discusin se centra en que, de todas las capacidades precisas para
que progrese un estado eficiente y eficaz en vas de desarrollo, la fundamental es
la capacidad los funcionarios de los altos niveles: el alto personal tcnico y administrativo (Brautigam, 1996; Grindle, 1996; Banco Mundial, 1997). De acuerdo con
Olowu, existen tres razones: poseen capacidades que hacen posible que ofrezcan
consejo, tanto tcnico como poltico, a los polticos; son fundamentales para la
puesta en marcha de programas, pueden decidir qu instituciones del sector pblico o privado tienen la capacidad de movilizar, poner en marcha y gestionar los
programas del gobierno una vez se han tomado las decisiones polticas ad hoc; y,
finalmente, se hallan en una posicin desde la que pueden someter la gobernanza
y los procesos de actuacin a los principios democrticos de transparencia, exigencia de responsabilidad, receptividad y estado de derecho (Olowu, 2002a: 277). Sin
embargo, en la actualidad de la administracin pblica africana, prcticamente no
existen funcionarios con los conocimientos, habilidades y comprensin de la situacin que puedan asumir las importantsimas responsabilidades de gobierno. Como
ya se ha dicho, la aplicacin de la NPM al contexto de la reforma del sector pblico
ha planteado a los administradores pblicos la necesidad de adoptar nuevos principios y formas de actuar que van mucho ms all de la doctrina administrativa de
Weber. Existen instituciones dedicadas a la formacin que estn intentando tomar
en consideracin la forma en que la estructura y los procesos del gobierno estn
cambiando, a fin de poder preparar a los administradores y gestores pblicos para
una misin que parece muy distinta de las que tenan en el pasado, Balogun apunta a que intentan comprender ms ampliamente los programas que impactarn en
la eficacia del gobierno (Balogun, 2003).
Tipos de programas de formacin en la administracin pblica en frica
Los programas de formacin de la administracin pblica en frica se imparten en
cuatro tipos de instituciones: las escuelas de formacin de la funcin pblica nacional, los institutos de formacin de la funcin pblica nacional, los institutos regionales de formacin y gestin y las universidades (Awortwi, 2006: 93). Los centros
de formacin de la funcin pblica nacional ofrecen cursos para funcionarios de
bajo nivel con la finalidad de que adquieran los conocimientos apropiados para su
trabajo. Los institutos de formacin ofrecen cursos para estimular a los nuevos
funcionarios administrativos, ofrecindoles nociones sobre la estructura del servicio
pblico, cmo funciona, de dnde deriva su autoridad, cdigo de conducta y procedimientos administrativos. De acuerdo con Ayee, estos cursos capacitan a los
nuevos funcionarios para pisar suelo firme rpidamente desde su entrada en el
mundillo administrativo (Ayee, 2001:3). Por su parte, los centros e institutos de
formacin nacional se centran en el desarrollo de las habilidades profesionales de
los trabajadores al servicio del gobierno, y las universidades, ofrecen programas
acadmicos. Sin embargo, el objetivo bsico de todos estos programas de formacin es aumentar el conocimiento y capacidad de funcionamiento de las personas
para el trabajo al servicio del gobierno.
zambique es, sin embargo, ampliamente insuficiente. El problema actual de recursos humanos de baja formacin en Mozambique es un legado de la colonizacin.
En el momento de la independencia, en 1975, el nmero de mozambiqueos que
saban leer y escribir era solo del 8%. Dado que el camino a la liberacin se produjo
de forma conflictiva, los administradores coloniales portugueses fueron expulsados
del pas. Se cre un vaco en la capacidad de recursos humanos del pas, por el
hecho de que la gran mayora de los administradores con experiencia abandon el
pas como parte del xodo portugus. Desde el punto de vista de la gestin administrativa, Mozambique qued arrasado. Aunque muchos mozambiqueos asumieron puestos de gestin en un intento de responder a la situacin, su capacidad
desde el punto de vista tcnico o de experiencia en la gestin para la prestacin de
servicios era nimia.
La adopcin del modelo socialista de desarrollo tras la independencia implic
tambin la nacionalizacin de las compaas privadas, que fueron gestionadas por
personal sin formacin. El gobierno se convirti en el principal empleador de los
ciudadanos, pero no exista capacidad profesional, o era muy poca, la existente
para la gestin del sector pblico. Por otra parte, la ideologa poltica del partido
de la liberacin garantiz que todo el poder se concentrase en las manos del
Presidente, que era la suprema autoridad del legislativo y tambin el lder del
partido en el gobierno, el FRELIMO. La consecuencia fue un desdibujamiento de
las lneas que separan poltica de administracin, que, igualmente, debilit la necesidad de una administracin pblica profesional (Macuane, 2000, 2006; Mazula
et al., 2004).
Considerando el tamao del pas y la incapacidad de los mozambiqueos en
trminos de las habilidades requeridas para llevar a cabo las tareas de gestin de
servicio pblico, se cre el primer centro de formacin de personal en Catembe, en
1977 (Centro de Formao de Quadros 1 de Maio2) con la finalidad de adiestrar
funcionarios polticos y tcnicos en tareas administrativas del gobierno. Se dio
prioridad a los administradores de distrito, las oficinas de los gobernadores provinciales y personal de los ministerios. En 1989, emergi un nuevo centro de formacin: la Escuela Pblica del Estado y el Derecho (Escola de Estado e Direito3) con el
objetivo ms amplio de formar funcionarios en cursillos de corta duracin.
En 1994, el GoM estableci el Sistema de Formacin de la Administracin Pblica (SIFAP), con la finalidad de:
a)Desarrollar los conocimientos cientficos, tcnicos y profesionales, as como
la capacidad, habilidades y actitudes de todos los funcionarios;
b)La formacin continua en tcnicas de gestin de todos los administradores
y gestores pblicos para la modernizacin, rentabilidad y productividad de
los servicios pblicos;
c)La preparacin de personal tcnico para funciones de liderazgo y de
gestin;
Creado por la Portaria n 51/78, de 18 de febrero, Boletim da Repblica n 21, I Srie, de 18 de
febrero de 1978.
3Creado por el Diploma Ministerial n 43/89, de 24 de mayo, Boletim da Repblica n 21, I Srie,
de 24 de Mayo de 1989.
2
tradores sectoriales tenan prohibido, sin apoyo legal concreto, recibir y gestionar
solicitudes porque algunos funcionarios pblicos de los ministerios y departamentos se esforzaban en interceptar la llegada de documentos a estas oficinas nicas.
En general, Chiziane y Manjate (2007) han demostrado que el xito de esta estrategia fue mnimo, en trminos de reduccin de complejidad, exageracin, corrupcin, y retrasos en las respuestas a las solicitudes ciudadanas.
La estrategia Gobierno Electrnico (e-Gov) se dise para racionalizar el uso de
las tecnologas de la informacin en el sector pblico, con la intencin de mejorar
la calidad de los servicios y la responsabilidad por la gestin del gobierno ante los
ciudadanos. La estrategia e-Gov se centra en la creacin de coordinacin de funciones e interconectividad entre los distintos sistemas, como el registro civil (incluyendo los documentos de identidad, pasaportes e inscripciones), gestin pblica
financiera, y sistema de recaudacin de impuestos, as como conectividad intersectorial de las oficinas nicas (Macuane, 2006:70). Sin embargo, el desconocimiento
informtico de los funcionarios pblicos se convirti en un enorme problema para
alcanzar los objetivos del programa. No solo era un problema tener la capacidad de
operar con sistemas y bases de datos complicados, sino tambin la integracin de
distintos sistemas informticos que haban operado, en el pasado, como entidades
singulares. Todo ello haca necesaria la existencia de funcionarios que tuviesen
nuevas habilidades para manejar mecanismos institucionales reglados que promoviesen mayor cooperacin, sinergias y coordinacin entre las organizaciones del
sector pblico.
El programa de reforma de los salarios que se implant implicaba un cambio
radical de la gestin de datos para llegar a una ms amplia gestin de resultados,
vinculando el salario con los resultados de la actividad (Repblica de Mozambique,
2006a). El xito del programa requera considerables esfuerzos para cambiar, no
solamente la gestin del sistema de recursos humanos existente, sino tambin la
mentalidad de los funcionarios, desde un planteamiento de procedimientos/datos
a otro basado en resultados y rendimientos. Para alcanzar este objetivo, era fundamental aumentar las cualificaciones de la funcin pblica, en particular las de los
altos cargos, mejorar la descripcin de los puestos, y establecer un sistema de credibilidad en cuanto a la gestin y sus resultados que conduce a indicadores de
evaluacin desde los Secretarios Permanentes a los empleados de ms bajo nivel.
La implantacin del sistema salario/resultados tuvo como consecuencia incrementos marginales de los sueldos de los altos cargos, pero es difcil decir si correspondan a incrementos de resultados, porque los Secretarios Permanentes y el personal
de nivel medio no firmaron ningn acuerdo al respecto (Macuane, 2006; Repblica
de Moambique, 2006b).
La agenda de reformas, a juzgar por la lista de actividades que se pusieron en
marcha, era muy amplia e innovadora en el contexto mozambiqueo (CIRESP,
2004). Se consideraba a estas estrategias como parte del planteamiento NPM. Dado
que muchos funcionarios estaban acostumbrados a un planteamiento burocrtico y
de procedimientos en su trabajo, se estim una gran parte del proceso de reformas
como un cambio radical desde la cultura organizativa que la mayora de los funcionarios aprendan en los programas de formacin previos. La capacidad de implantar
algunas de las ideas de la NPM se convirti en un importante problema, incluso para
la Unidad Tcnica para la Reforma del Sector Pblico (UTRESP) que se cre para
apoyar a los ministerios en la puesta en marcha del programa de reformas.
La evaluacin de la primera fase de este programa reconoci que la capacidad
y el inters de los administradores pblicos para liderar la reforma era uno de los
problemas (Repblica de Mozambique, 2006: 16-17). En general, se ha producido
una mejora en la capacidad administrativa del sector pblico si la comparamos con
la recibida en el momento de la independencia, sin embargo, el Ministerio del
Servicio Pblico estima que el nmero de personas con educacin universitaria que
trabaja en la gestin y toma de decisiones era an menor al 8% del nmero de
funcionarios: 166.4945. Todo ello significa que ms del 50% de los funcionarios en
puestos de gestin y liderazgo tienen una formacin insuficiente no solo para poner en prctica los principios administrativos weberianos, sino, menos an, los de
la NPM. Dentro del tanto por ciento (menos de 8%) de los funcionarios que tienen
una educacin universitaria, un 85% reside y trabaja en la capital nacional, Maputo. En general, esta escasez de personal cualificado es el reflejo de la poblacin en
general. Hasta 2004, los nicos centros de donde sala personal cualificado con
destino a la administracin pblica, eran la Universidad Eduardo Mondlane (UEM),
el Instituto Superior para las Relaciones Internacionales (ISRI) y el Instituto Superior
para la Ciencia y la Tecnologa (ISCTEM). Estas instituciones titulaban anualmente a
40 estudiantes en total, lo que se hallaba considerablemente por debajo de las
necesidades de la funcin pblica. Adems, el sistema de sus cursos no ofreca
oportunidades de participar a los funcionarios que ya soportaban responsabilidades en sus puestos de trabajo.
La falta de instituciones locales que ofrezcan ttulos y cualificaciones superiores
en administracin pblica, condujo a la creacin del Instituto Superior de la Administracin Pblica (ISAP) (Consejo de Ministros, Decreto n 61/2004, de 29 de diciembre), con la funcin de desarrollar la capacidad de los funcionarios pblicos en
puestos directivos y de liderazgo en la administracin, para mejorar sus cualificaciones acadmicas y de liderazgo y sus capacidades tcnicas y profesionales para la
administracin pblica. El mtodo de formacin del ISAP tena la finalidad de: (i)
minimizar la situacin producida por el hecho de que los participantes deban permanecer en sus puestos, al tiempo que realizaban los cursos; (ii) formar a los profesores para que pudieran difundir ideas innovadoras en todo el sector pblico y (iii)
centrarse fundamentalmente en las necesidades institucionales, ms que en las
personales.
El ISAP deba ofrecer los siguientes cursos: Ttulo Profesional en Administracin
Pblica (BPAP), Diploma Profesional Superior en Administracin Pblica (CPSAP),
para funcionarios de alto nivel que no tienen titulacin universitaria en Administracin Pblica; Ttulo Profesional Post-Graduado en Administracin Pblica (PGPAP),
Licenciatura Profesional en Administracin Pblica (LPAP) y Mster en Administracin Pblica (MPA). Los BPAP, CPSAP y PGPAP deban ser impartidos en forma
continua y modular, lo que equivaldra al diploma respectivo del Sistema Nacional
de Educacin (SNE). Asimismo, ISAP deba impartir cursillos a nivel ejecutivo sobre
temas especficos a grupos especializados que incluan miembros del Parlamento y
Cifra del censo del Ministerio de la Funcin Pblica (2007).
ministros del Gobierno. El resultado del programa del ISAP deba contribuir a mejorar los planteamientos estratgicos de los funcionarios, su capacidad de trazar
lneas de actuacin, sus habilidades de gestin y las nuevas prcticas de gestin de
personal, como la seleccin basada en el mrito, los ascensos, y la evaluacin y
reclutamiento en todo el sistema del estado.
Habilidades gestoras
Psicologa del cambio: comprensin del cambio humano y organizativo. El programa introduca un mdulo sobre la psicologa del cambio y comportamiento humano y organizativo, con el objetivo de preparar las mentalidades de los empleados
del gobierno para trabajar en una organizacin que est asumiendo reformas y
cuyo futuro es incierto. En Mozambique, el sector pblico est cambiando y un
nuevo tipo de organizacin (la organizacin post-burocrtica) est emergiendo
lentamente, pese al hecho de que la administracin pblica del pas nunca desarroll totalmente su capacidad dentro de la doctrina burocrtica. La implantacin del
programa de reforma del sector pblico ha llevado la incertidumbre a las mentes
Integracin y diversidad
En Mozambique, las diferencias tnicas, lingsticas, polticas y de gnero ejercen
influencia sobre las relaciones interpersonales e intergrupales. Esta influencia se
extiende tambin a las instituciones administrativas y gubernamentales. Un estudio
de UNDESA muestra que solo el 13% de los funcionarios pblicos es nombrado en
base a un proceso competitivo: la familia y las conexiones partidistas son ms importantes (UNDESA, 2004:10). Los programas de formacin se disearon no solamente para mejorar la comprensin de los participantes acerca de la necesidad de
saber cmo gestionar diferencias tnicas, lingsticas, polticas y de gnero, con la
finalidad de que tengan una representacin equitativa en la administracin, sino
tambin para que tengan presente que la continuidad de la paz dentro del pas
precisa que todos los ciudadanos tengan la seguridad de que sern tratados equitativamente, sin reparar en su diversidad. Adems, dada la historia del pas, con la
posicin dominante de un solo partido en la administracin del estado, existe la
tendencia de que los administradores y gestores pblicos adopten como propio al
partido en el gobierno, el FRELIMO, comprometiendo as su neutralidad y profesionalidad. Los programas de formacin del ISAP pretenden introducir una actitud
profesional dentro de la funcin pblica de Mozambique a travs del trabajo de
grupo, en el que personas de diferentes procedencias socio-culturales se vean obligadas a trabajar juntas para desarrollar polticas y programas, preparando as a los
administradores para un cambio futuro de gobierno (o para que puedan servir bajo
distintos partidos polticos que ocupen el gobierno).
Profesionalidad e integridad
Mozambique, al igual que otros varios pases de frica, tiene una serie de valores
atinentes al servicio pblico claramente impresos en los cdigos ticos de su administracin pblica; son los siguientes: imparcialidad, integridad, servicio al pblico,
exigencia de responsabilidad por la gestin, dedicacin, transparencia, etc. (Lock,
2001). Aunque tales valores ticos les son comunicados a los funcionarios durante
los programas de estmulo, ello no ha supuesto una detencin de la corrupcin en
ISAP acaban de iniciarse, llevar algn tiempo el que las competencias que se pretende adquieran los empleados del gobierno se manifiesten en la mejora de la
prestacin de servicios pblicos en el pas.
Tabla 1. Cursos para ejecutivos impartidos por el ISAP (2003-2007)
Ao
2004-05
2006
2007
Tipo de participantes
Nmero
Organizacin y
Liderazgo
Ttulo
35
Polticas Pblicas de
Gobernacin
Desarrollo Econmico
Directores Nacionales
Directores Provinciales, Administradores
de Distrito y Alcaldes
Jefes de Departamento
20
13
Liderazgo y Desarrollo
Organizativo
60
Tcnicas Legislativas
Gestin, Planificacin y
Liderazgo
178
250
46
43
31
127
CPSAP I
CPSAP II
PGPAP
BPAP
36
33
33
36
Segundo
30
34
Tercero
33
31
Cuarto
35
TOTAL
99
133
33
36
Sin embargo, y como parte del proceso de desarrollo del plan estratgico del
ISAP, diez de los 131 ex-participantes, fueron invitados a exponer sus experiencias
en relacin con su entorno de trabajo tras acabar CPSAP. Todos ellos expresaron
opiniones favorables sobre el programa de formacin recibido, pero tambin su
desilusin. Indicaron que la formacin no condujo a un aumento en sus salarios, o
a una promocin a puestos de niveles ms altos. Algunos de los invitados tambin
pusieron de manifiesto su frustracin cuando intentaron aplicar algunos de sus
nuevos conocimientos en su entorno de trabajo. Una de ellos en concreto cont
que haba sido trasladada desde su puesto a una nueva divisin (lo que, para ella,
Conclusiones
En el presente artculo hemos hecho una revisin del sector pblico y de las reformas administrativas que estn teniendo lugar en el mundo. Hemos presentado las
causas de las reformas en el mundo desarrollado y en el que est en vas de desarrollo, hemos resaltado algunos de los elementos de la NPM y planteado los retos
que las reformas representan para las capacidades de los administradores de los
gobiernos en frica, de los que se espera que lideren la transformacin del estado.
Hemos presentado tambin las implicaciones del planteamiento NPM para los programas de las instituciones dedicadas a la formacin, que preparan a los administradores para un entorno de trabajo dentro de un sector que est experimentando
situaciones de incertidumbre. En el epgrafe tercero, hemos analizado las cuestiones mencionadas dentro del contexto de Mozambique, donde la aplicacin de algunos de los elementos de la NPM bajo la rbrica de la reforma del sector pblico
ha puesto de relieve algunos defectos en relacin con la capacidad de los gestores
gubernamentales para enfrentarse a las exigencias de la reforma. Hemos llegado a
las siguientes conclusiones:
La estructura, funciones y procesos de la administracin pblica han sufrido
cambios muy importantes en todo el mundo. Se estn desarrollando nuevos modelos administrativos y de gestin bajo el concepto de una reorganizacin o recreacin del sistema gubernamental. Taylor apunta a que las organizaciones del sector
pblico en los Pases Menos Desarrollados deberan aprender a andar antes de
echar a correr, estableciendo saneados principios burocrticos como primera fase
esencial de su desarrollo, a los que debera seguir un periodo de consolidacin,
antes de moverse hacia las reformas, ms ambiciosas, de la NPM (Taylor, 2001); sin
embargo, muchos pases de frica se han unido a las reformas administrativas internacionalizadas a travs de una serie de ajustes estructurales y programas de reforma del sector pblico, inducidos desde el exterior, sobre los que tenan muy
poca eleccin o control. De todas formas, en tanto se introducen nuevos planteamientos de reforma del sector pblico, los administradores y gestores pblicos se
han visto en la situacin de asumir, con gran determinacin, la gestin de nuevos
y sofisticados sistemas de prestacin de servicios pblicos para lo cual tenan un
dficit de capacidad.
Es cierto que Mozambique y muchos otros pases de frica tienen menos capacidades para gestionar las nuevas tendencias que surgen en el sector pblico, pero
tambin que no pueden permitirse la indiferencia frente a los cambios que se estn realizando en su entorno y en su propio mbito. El desarrollo de las capacidades de los empleados del gobierno es un requisito previo esencial para la implantacin de los programas de reforma del sector pblico que tienen entre manos. En
Mozambique, el gobierno ha establecido programas de formacin para proporcionar el tipo de adiestramiento que respondera a las nuevas demandas y realidades
a las que se enfrentan los administradores y gestores del sector pblico. Las capacidades tcnicas, gestoras y de liderazgo de los empleados del gobierno en los
ministerios, agencias y gobiernos locales estn mejorando a travs del diseo de
los programas de formacin del ISAP. An es pronto para llegar a conclusiones
sobre si las nuevas capacidades han alcanzado los resultados esperados, ya que
an no han sido evaluadas; pese a ello, algunas ancdotas relatadas por los participantes en los programas de formacin sugieren que el desarrollo de las nuevas
capacidades no solucionar necesariamente todos los problemas relacionados con
el bajo nivel de competencia de los gestores del sector pblico, a menos que se
solucionen otras cuestiones estructurales, como la remuneracin, promocin, y
otros mecanismos atinentes a la gestin de recursos humanos. Otras investigaciones han mostrado tambin que es necesario solucionar cuestiones como el imperio de la ley, los mecanismos de exigencia de responsabilidad, y la utilizacin de
ex-participantes de los programas de formacin. Dentro de muy pocos aos, ser
necesario evaluar los resultados de las nuevas capacidades que los programas de
formacin han proporcionado a los administradores pblicos de Mozambique,
para comprobar si han sido causa de diferencias positivas para la eficiencia y eficacia del gobierno.
Referencias bibliogrficas
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World Bank experience, Public Administration and Development, 1(3): 223-227.
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Transformation in the Public Sector: Moving from Challenges to Solutions, New York: United
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http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/unpan013665.
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Services Delivery in Three Ghanaian Cities. Maastricht: Shaker Publishing BV.
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waste collection in three Ghanaian cities, Public Administration and Development, 24(3),
213-224.
Awortwi, N. (2006), Building new competences for public administrators and managers in an era
of state restructuring, en: Awortwi, N. and Sitoe, E. (eds.), African Perspectives on New Public
Management: Implications for Human Resource Training. Maastricht: Shaker Publishing BV,
79-91.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Para singularizar el 80 aniversario de IAAS.
Nota del Editor Jefe de la Revista Internacional
de Ciencias Administrativas
Christopher Pollit1
IRAS/RISA es la revista de IIAS, EGPA e IASIA. Para singularizar el 80 Aniversario de
nuestra venerable IIAS, hemos rebuscado en ediciones muy antiguas de la revista y
seleccionado un artculo que creemos an resuena hoy da. Se trata de Tendencias
del estudio comparativo de la administracin pblica, del prestigioso terico Fred
W, Riggs. Este artculo se reproduce a continuacin, e, inmediatamente despus,
publicamos dos sucintos comentarios que reflejan la importancia de las observaciones de Riggs en lo referente a la administracin pblica comparada hoy da. Feliz
cumpleaos, IIAS!
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Tendencias en el estudio comparado
de la Administracin Pblica1
Fred W. Riggs2
A lo largo del pasado medio siglo, se pueden discernir tres tendencias en el estudio
comparado de la administracin pblica. La primera est claramente establecida hoy
da, pero la segunda y tercera quiz solo estn surgiendo. La primera se refiere a que
lo normativo tiende hacia planteamientos ms empricos. La segunda es un nfasis
creciente hacia lo nomottico3, en contraste con los mtodos predominantemente
idiogrficos. Y la tercera implica un cambio de lo no-ecolgico hacia sistemas de pensamiento ecolgicos. Me ocupar de cada una de estas tendencias a continuacin.
administracin pblica se fue haciendo cada vez ms cauta. Se elaboraron mltiples y, a menudo, contradictorios, criterios de accin, insistiendo gradualmente en
una descripcin y explicacin empricas, e incluso abandonando, finalmente, el
inters en la normativizacin. Los resultados se pueden ver en los escritos de Herbert Simon y los socilogos administrativos, as como en los estudios publicados
por el Programa de Casos Inter-Universidad (ICP: Inter-University Case Program)4.
El discernimiento de tal tendencia no significa, por supuesto, que el trabajo
emprico ha reemplazado al normativo. Antes bien, esta nueva tendencia ha ido
creciendo junto al planteamiento inicial, ofrecindole un desafo y, en cierta medida, desplazndolo, aunque ste an se encuentre vigoroso y vivo. Quiz la cuestin
fundamental sea la creciente toma de conciencia de la diferencia entre el trabajo
emprico y el normativo, y la insistencia de que cada uno de ellos tenga sus propios,
y apropiados, mtodos, criterios y usos.
En el campo general de la administracin pblica, esta tendencia tiene su contrapartida en los estudios comparados. De hecho, el anlisis de sistemas administrativos ajenos y diferentes ha provocado que nos demos cuenta ms intensamente
de la relatividad de nuestras propias normas culturales y, por ende, de la limitada
relevancia de nuestros valores administrativos ms valiosos.
Un ejemplo temprano de estudio comparado, que mostraba un normativismo
flagrante, es la obra de Dorman B. Eaton Civil Service in Great Britain: A History of
Abuses and Reforms and Their Bearing upon American Politics5. Es una obra lder
en relacin con un importante conjunto de estudio sobre prcticas administrativas
en el extranjero (sobre todo en Gran Bretaa), cuyo objetivo era la presentacin de
modelos para su emulacin en nuestro pas. El famoso e influyente ensayo de
Woodrow Wilson6 entra dentro de esta categora. Muchos ejemplos recientes incluyen la obra de Leonard D. White7 sobre la funcin pblica en el extranjero, que
apareci en un momento en que la depresin y el New Deal obligaron a reconsiderar nuestro patrimonio administrativo. Tambin se pueden mencionar los artculos
de Donald Price y Rowland Egger8 entre otros ensayos que examinan la importancia
para Amrica de las prcticas administrativas de Gran Bretaa.
Esta aproximacin normativa al comparativismo, que podramos denominar el
estilo del espejo para americanos ha sido ampliamente sustituida, desde la SeEntre 1948 y 1991 la ICP public 164 estudios de caso as como estudios especiales sobre
temticas de toma de decisiones y administracin gubernamentales para los Departamentos de
Ciencia Poltica y Administracin Pblica de ms de 60 universidades miembros del Programa. La
mayora de tales estudios se referan al gobierno USA, pero algunos, sobre todo despus de
1960, se ocuparon de casos ocurridos en Gran Bretaa, Europa y pases en vas de desarrollo de
Asia. N. de la T.
5New York, Harper, 1880.
6Woodrow Wilson, The study of Administration,Political Science Quarterly, II (junio 1887), pp.
197-222.
7Leonard D. White (Editor), Civil Service Abroad, N. York, McGraw-Hill, 1935 y The Civil Service in
the Modern State, Chicago, 1930.
8Don K. Price, The New Dimension of Diplomacy. New York, Woodrow Wilson Foundation, 1951.
Rowland A. Egger, An American Administrative Class, en Joseph E. McLean (Editor), The Public
Service and University Education. Princeton, 1949, pp. 205-233. Vase tambin The Senior Civil
Service and the Career System, Public Administration Review, XVIII, Verano 1958, pp. 189-198,
de Paul Van Riper.
4
gunda Guerra Mundial, por un mtodo similar, pero inverso, que podra ser designado como el espejo para los otros. Aqu se ha cambiado el ngulo de visin
para reflejar la prctica americana como modelo, especialmente para pases subdesarrollados. Encontraremos dentro de esta categora un creciente nmero de
informes y estudios realizados por expertos, consultores visitantes, asistentes tcnicos, e incluso, en cierta medida, por los jvenes especialistas en administracin
pblica de los nuevos estados, formados en occidente. Entre tales ensayos encontraremos bastantes trabajos muy agudamente planteados, y tambin muy sofisticados, en lo referente a la cuestin del relativismo sobre la aplicacin, en pases distintos, de normas americanas, inglesas, francesas u otras del mundo occidental.
Un extraordinario ejemplo de este gnero es el informe sobre la administracin
en India de Paul H. Appleby9. Como sucede en muchos estudios de este tipo,
contiene mucho material emprico y analtico, pero subyacen en la presentacin
muchas suposiciones implcitas sobre cmo debe ser un buen sistema administrativo que aaden a la obra un cierto aroma bsicamente normativo.
Desde la creacin de las Naciones Unidas y su programa de administracin pblica, ha surgido un tipo de ensayo general normativo que podra ser denominado
del estilo espejo para todos. En ellos, el autor intenta sintetizar, a partir de las
caractersticas buenas de varios sistemas, las que deben ser recomendadas para
todos. Tales planteamientos intentan identificar los universales del proceso administrativo. Un ejemplo llamativo de lo anterior es el informe, que adopta la forma
de cuestionario, del Comit Especial de las Naciones Unidas para los Problemas de
la Administracin Pblica; contratado por las Naciones Unidas y la UNESCO; el
Instituto Internacional de Ciencias Administrativas prepar varios informes que
posiblemente se puedan considerar dentro de esta categora10.
Public Administration in India, Report of a Survey. Delhi, Manager of Publications, 1953, Podemos incluir, entre otros ejemplos:
Lyman S. Moore y Edmond F. Richetts, A program for Strenghtening Public Administration in the
Kingdom of Thailand, Washington, M.S.A., 1952
William C. Coleman, Civil Service Reform in Greece, Public Personnel Review, X., 1949, pp.
86-93
James D. Kitchen, National Personnel Administration in Uruguay, Inter-American Economic
Affairs, III, 1950, pp. 45-58.
O.E. Ault, Report on Training of the Civil Service of Israel. New York, United Nations, 1953, Sales
No. 1953, II.H.7.
John O. Hall, La Administracin Pblica en el Uruguay, Montevideo, 1954.
John H. Romani, The Office of the Philippine President, Manila, IPA, 1954.
Enrique Tejera-Paris, Observations on Personnel Management in Latin America, Public Personnel Review, XVII, 1956, pp. 295,301.
Joseph B. Kingsbury, In-Service Training in Turkey, Personnel Administration, XVIII, marzo
1955, pp. 12-16, 28.
Una gran cantidad de tales informes estn clasificados como documentos confidenciales y, por
tanto, no se hallan a disposicin para realizar investigaciones.
Los informes de las misiones del Banco Internacional en muchos pases adjuntan, a sus datos
econmicos, muchos comentarios sobre prcticas administrativas, junto con recomendaciones
para su reforma. Tambin es as en el informe de la misin Bell: Misin de Evaluacin Econmica
de las Filipinas, Informe al Presidente de los Estados Unidos, Washington, D.C. 1950.
10Estndares y Tcnicas de la Administracin Pblica con una referencia especial a la asistencia
tcnica en pases subdesarrollados. New York, Naciones Unidas, 1951, Sales No. 1951.11.B.7.
9
Aunque todos estos informes aportan una gran cantidad de datos empricos, su
orientacin bsica es la bsqueda de patrones ideales y la localizacin de dificultades u obstculos que hayan de ser solucionados, o problemas a resolver.
En toda esta literatura, es posible discernir un inters creciente por la informacin descriptiva y analtica en s misma. De esta forma, el estudio normativo de la
administracin comparada se va fundiendo gradualmente hacia lo emprico y explicativo. Creo que las ltimas producciones al respecto, tienden, cada vez ms, a
caracterizar situaciones concretas, y a ofrecer notas o hiptesis explicativas. Vuelvo,
por tanto, a la tendencia emprica del estudio comparado de la administracin
pblica.
Dentro de esta categora de lo emprico, sin embargo, es necesario realizar una
distincin bsica entre los planteamientos idiogrfico y nomottico. Por ello, al
tratar sobre datos empricos, es conveniente dedicarse a:
prctica europea. Otra obra que podemos considerar entre el tipo estudio-pas y el
de datos clasificados es The Spirit of British Administration; And Some European
Comparisons23, de C.H. Sisson, que, como sugiere su ttulo, se refiere fundamentalmente al sistema de Gran Bretaa, pero entrevera material de similares caractersticas de la prctica francesa, alemana y sueca.
En obras de este ltimo tipo se pueden hallar generalizaciones, intentos de extraer hiptesis o leyes de aplicacin ms amplia de la experiencia concreta de
varios pases. Mientras siga sucediendo esto, se sigue utilizando el planteamiento
nomottico. Volvamos, entonces, a los estudios que pretenden explcitamente
formular y comprobar proposiciones generales.
Mi opinin personal es que el trmino comparado debera restringirse, hablando de forma estricta, a los estudios empricos nomotticos. Sin embargo, el
anlisis nomottico sera casi imposible sin datos idiogrficos. Por ello, los informes-pas y los estudios de caso proporcionan una base indispensable al anlisis
comparado. Habra que aadir, por supuesto, que el anlisis nomottico proporciona las teoras, los esquemas conceptuales o criterios fundamentales que (se
exponga explcitamente o no) guen al historiador y al especialista en la materia en
la seleccin de datos. Por ello, los planteamientos nomottico e idiogrfico no son
formas de estudio alternativas, sino complementarias. El uno no puede dar fruto
sin el otro.
Debera apuntarse que los estudios americanos han de ser incluidos dentro del
anlisis nomottico. Es cierto que no podemos enmarcar generalizaciones sobre los
gobiernos que ignoren nuestra propia experiencia. En el contexto idiogrfico, por
supuesto, existe una justificacin estratgica para insistir en la informacin sobre
sistemas de gobierno extranjeros. La razn estratgica es la mayor disponibilidad
de material sobre el gobierno americano, que suscita la urgencia en el estudio de
otros sistemas. Sin embargo, la situacin quedara clarificada si denominsemos el
estudio idiogrfico de sistemas no-americanos como gobiernos extranjeros, ms
que gobierno comparado.
Los estudios nomotticos mismos pueden subdividirse en dos tipos principales:
uno que se ocupa principalmente de las similitudes y diferencias de estructuras, por
ejemplo, el homolgico; y otro dedicado a funciones y variables relacionadas, el
analgico.
(a) Homolgico: este tipo de estudio comienza identificando y describiendo
estructuras en diferentes sistemas con caractersticas paralelas. En cierto sentido,
este mtodo se usa en las obras mencionadas de Finer, Friedrich y Chapman. Sin
embargo, para convertirse en nomottico, el anlisis debe ir ms all de la descripcin para formular generalizaciones. Generalizaciones que casi siempre adoptan la
forma de hiptesis explicativas cuya finalidad es dar cuenta de las similitudes y diferencias aludidas.
Desgraciadamente, el nmero de obras a las que se puede aplicar este mtodo
de estudio de la administracin pblica an es muy limitado. Un ejemplo interesante es el de S.Y. Teng24, que localiza un origen comn de importantes caractersticas
N. York, Macmillan, 1959.
Chinese Influence on the Western Examination System, Harvard Journal of Asiatic Studies,
Vol. 7, 1943, pp. 267-312.
23
24
cambiante de algo. Por poner un ejemplo, los productos tienen la funcin de estar
a la venta, y, por ende, tienen un precio. El precio, por tanto, es una variable comn, y se pueden comparar distintos productos en trminos de precio. Los climas
pueden ser comparados en trminos de temperaturas. Podemos comparar pases
en trminos de poblacin, renta per capita, grado de centralizacin del gobierno,
la medida en que la poblacin es movilizada por los medios de comunicacin,
etc. Los procedimientos sistemticos de identificar y estudiar tales variables se describen en las obras de los estructuralistas funcionales29.
Se pueden analizar muchos aspectos de un sistema administrativo en trminos
de estas variables funcionales. Entonces se hace posible ubicar cada sistema, medirlo, en trminos de su situacin en la escala o ndice de cada variable. Desde
identificaciones de este tipo, podemos dirigirnos a plantear relaciones, por ejemplo,
cmo los cambios de una variable tienden a ser asociados con cambios de otras
variables. Hiptesis como sta pueden ser comprobadas, por tanto, estudiando los
datos empricos de una serie de sociedades concretas. Cuando encontramos aspectos que se desvan de las relaciones previstas, nos vemos forzados a modificar o
cambiar la hiptesis. De esta forma, igual que en las ciencias naturales, vamos avanzando gradualmente hacia una ciencia de la administracin pblica comprobada
(y comprobable). Es en esta direccin en la que tengo la esperanza de que podamos
avanzar en el estudio comparado de la administracin pblica. He dedicado mi
propio trabajo fundamentalmente a la investigacin de los caminos hacia tal objetivo. Sin embargo, no puedo decir que he hallado el camino, porque nuestros conceptos bsicos todava son muy vagos. An no estn operativos. Solo se pueden
sugerir correlaciones de una forma muy general, con muy poco progreso en el hallazgo de procedimientos que los siten en formatos matemticos o cuantitativos.
Una de las obras ms interesantes en su intento de formular y comprobar proposiciones generales, es The Passing of Traditional Society, de Daniel Lerner30. Se
trata de una obra que versa, sobre todo, en el anlisis de comunicaciones, pero
tiene importantes implicaciones para el estudio de la administracin, y ofrece un
buen ejemplo del mtodo nomottico del anlisis comparativo. En el mismo sentido, podramos mencionar el trabajo pionero de Karl Deutsch31.
Los intentos formales de aplicar el funcionalismo al estudio comparado de los
gobiernos han tenido, hasta el presente, un xito limitado. El experimento ms
ambicioso en esta lnea es, probablemente, el volumen de Gabriel Almond y James
Coleman32, que surgi del trabajo del Comit de Poltica Comparada del Consejo
de Investigacin de Ciencias Sociales. Desgraciadamente, mucho de este trabajo
an muestra un planteamiento idiogrfico. Su parte ms nomottica es la seccin
final, de Coleman, en la que se intenta definir y relacionar variables como el grado
de desarrollo econmico y la centralizacin del poder. Desgraciadamente, en la
administracin comparada an nos falta mucho para aproximarnos a este experimento de comparacin de lneas polticas.
Por su importancia para las sociedades desde un punto de vista global, vase particularmente
The Structure of Society, de Marion J.Levy. Princeton, 1952.
30Glencoe, III: Free Press, 1958.
31Vase especialmente Nationalism and Social Communication. N. York, Wiley, 1953.
32Politics in Developing Areas. Princeton University Press, 1960.
29
4. Conclusin
El presente artculo no ofrece una conclusin propiamente dicha. Quiz lo que resta
por aadir es un caveat. Si lo que vengo exponiendo parece arbitrario, incluso extremo, es porque he exagerado y polarizado mis planteamientos en honor a la
claridad. El lector no encontrar un ensayo o artculo concreto que ofrezca un caso
especfico de ninguno de los mtodos de los que vengo hablando. Ms bien se
tratar de una mezcla, en cierta medida, de todos ellos35. Si pudiramos visualizar
en un grfico en tres dimensiones la escala de variaciones posibles en relacin con
el estudio comparado, podra mostrar el siguiente formato:
Normativo
No-ecolgico
*A
Ecolgico
Idiogrfico
Nomottico
*B
Emprico
Estrictamente
ComparativoNomottico-
Emprico
Ecolgico
Vase, por ejemplo, Fritz Morstein Marx, The Administrative State. Chicago, 1957.
35
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Mirando hacia atrs medio siglo: los planteamientos
de Riggs sobre la administracin pblica comparada1
Christopher Pollitt
El equipo editorial de IRAS/RISA decidi singularizar el 80 Aniversario de IIAS mirando hacia atrs, al propio pasado de la revista, y tratando de relacionarlo con lo que
tenemos en el presente. Como posibilidad, haba mucho entre lo que elegir, pero
estuvimos de acuerdo en tomar el camino de la modestia y limitarnos a un nico
ejemplo, sobre el que nos declaramos inmediatamente por unanimidad: el artculo
de Fred Riggs publicado en 1962, Tendencias en el estudio comparativo de la
administracin pblica (IRAS XXVIII). Reproducimos el mismo por delante de ste.
Nos interes por su amplia visin, su insistencia en cuestiones epistemolgicas bsicas, y tambin porque esencialmente era una completa comparacin, lo que para
IRAS/RISA es fundamental, ya que se trata (en lo que se nos alcanza) de la ms
antigua revista del mundo relacionada con la administracin pblica y dedicada a
la comparacin y a temas explcitamente internacionales.
En este corto ensayo, comentar sobre los planteamientos de Riggs desde el
punto de vista de las economas avanzadas del mundo desarrollado o, al menos,
de las ms ricas, que son los miembros de la OCDE. En el siguiente artculo, a
continuacin, mi colega editor Shamsul Haque realiza un comentario paralelo con
un punto de vista diferente, ubicando el artculo de Riggs en el contexto de la administracin del desarrollo (el propio Riggs fue, naturalmente, un nombre de prestigio en ambos campos de la Administracin Pblica PA).
Leyendo a Riggs uno queda impresionado, inmediatamente, tanto por la continuidad, como por el cambio. Si analizamos primero la continuidad, se puede observar que an contina la contienda entre lo normativo y lo emprico, y, de hecho,
an existe una parte importante de nuestra comunidad que favorece, explcitamente, y, con ms frecuencia, implcitamente, el estilo caf para todos (que Riggs
critica). En nuestros das, por ejemplo, tenemos los Indicadores de Gobernanza
(WGIs) del Banco Mundial que se usan en todas partes y que tienen gran influencia,
pese a sus importantes debilidades y limitaciones (Arndt, 2008; Pollitt, 2010). Los
WGIs parten de la base de que existe algo denominado buena gobernanza que
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Riggs on comparative public administration: looking back half a century.
Christopher Pollitt Mirando hacia atrs medio siglo: los planteamientos... 177
berse visto satisfechos (vase, por ejemplo, Christensen y Lgreid, 2001; Kickert,
2008; Lynn, 2006; Ongaro, 2009; Painter y Peters, 2010; Pollitt y Bouckaert, 2004;
Pollitt et al., 2007; Rhodes et al., 2010). Sin embargo, todos ellos no han generado
todava normas o leyes generales que se puedan aplicar a todos los casos. Se han
llevado a la prctica algunas generalizaciones de nivel medio (por ejemplo, la idea
de que entre 1980 y 2000 existi una fuerte ligazn entre los sistemas de gobierno
centralizado mayoritarios y las reformas radicales NPM, o la proposicin de que
ciertas tradiciones -Napolenica, Westminster- continan ejerciendo cierta importante influencia). Sin embargo, sera problemtico proclamar que el ltimo medio
siglo nos ha proporcionado un conjunto acumulado e interrelacionado de normas
e hiptesis generales. Ello puede deberse a que no hemos insistido suficientemente, o con inteligencia suficiente, o quizs porque la complejidad del tema de nuestro estudio significa que simplemente no existen normas generales aplicables. Riggs
era un americano que escriba en los aos 60, un periodo de gran expansin y
optimismo para las ciencias sociales, especialmente en los USA. Quiz hemos
aprendido a ser un poco menos optimistas.
Un tercer aspecto, que quiz suene moderno de nuevo, es la cuestin de los
planteamientos ecolgicos; se trata de la versin 1962 de la insistencia, que hoy
da tambin suscitan muchos estudiosos contemporneos, de que los estudios sobre las reformas de la gestin pblica deberan contextualizarse apropiadamente. Como sugiere Riggs, un planteamiento ecolgico implica no solamente una
caracterizacin del entorno, sino tambin un anlisis de los patrones de interaccin
entre el sujeto de nuestro estudio y sus entornos (Riggs, 1962, p. 15). Por ello,
cuando comparamos reformas, en, por ejemplo, presupuestos basados en resultados, o gestin de recursos humanos en los pases A, B y C, si utilizsemos un
planteamiento ecolgico deberamos relacionarlos todos, en cada caso, con el sistema poltico nacional concreto, la historia de las organizaciones directamente implicadas, los otros desarrollos que se han producido en aquellos pases durante el
periodo, y as sucesivamente. Presumir que presupuestos basados en resultados
o gestin de recursos humanos significa exactamente la misma cosa en cada pas
sera cometer un error muy pedestre.
La cuarta caracterstica del artculo de Riggs es que aparece como muy de actualidad por asumir que se est dirigiendo a la comunidad cientfica internacional.
Es cierto que la mayora (no todas) de sus referencias bibliogrficas pertenecen a
publicaciones anglo-americanas, pero su audiencia parece mucho ms amplia. Por
ende, mi presuncin es que le hubiera gustado ver la variedad de asociaciones internacionales de la Administracin Pblica que florecen hoy da: en Asia y Latinoamrica (CLAD), en Europa (EGPA, NISPAcee) y an ms ampliamente (IPMN, IRSPM
y, por supuesto, IIAS). Durante los ltimos aos, todas estas organizaciones han
estado plantendose cmo ampliar su alcance, y el mercado para organizaciones
que ayudaran al estudio de la PA comparada se ha hecho competitivo. De hecho,
en algunos lugares, las asociaciones nacionales de PA han ido perdiendo miembros,
mientras sus contrapartidas internacionales los han ganado. De forma ms general,
se podra decir que, mientras en los aos 60 la PA comparada era un fragmento
muy especializado y minoritario de su comunidad especfica, en la actualidad se
ha convertido en algo ms importante y general (Pollitt, 2011).
Riggs, por tanto, tena el instinto apropiado para localizar algunas temticas
fundamentales y actuales en el estudio de la administracin desde el punto de vista
comparativo. Algunas de ellas quiz nunca se resuelvan: son ms asuntos de equilibrio o alternancia que abocados a una resolucin singular. Pero, debemos suponer que l era un clarividente, y que lo que hoy da tenemos, en 2010, es poco ms
que lo que tena Riggs en el 48?: No; existen importantes caractersticas dentro del
escenario actual de la PA comparada que no se anticipaban en el artculo de 1962.
Voy a seleccionar tres de ellas: una terica, una profesional y la tercera prctica.
En la teora, Riggs se adelanta al giro lingstico (Fischer y Forester, 1993) y al
florecimiento de los planteamientos alternativos, post-positivos, des-centrados, que han tenido lugar durante las dos dcadas pasadas. Uno piensa que ello
no le hubiera gustado mucho; ciertamente no hubiera satisfecho su sed por lo
nomottico. Y, sin embargo, puesto que deseaba que aparecieran planteamientos
ms ecolgicos, seguro que hubiera encontrado algo de inters en nuestro tiempo. Vase, por ejemplo, el reciente estudio de Smullen sobre el desarrollo del lenguaje de las agencias en tres pases (Smullen, 2010) o el de Rhodes et al. sobre las
tradiciones y relatos de cinco sistemas Westminster (Rhodes et al., 2010). stos
todava no son (y quiz no lleguen nunca a serlo) el planteamiento principal de la
PA comparada, pero ofrecen una nueva forma de entrar a la comparacin, aqulla que reconoce que, con el lenguaje, creamos la congruencia, y que, a su vez, el
lenguaje es plstico, en desarrollo contnuo, y culturalmente muy matizable.
Desde el punto de vista profesional, no es en absoluto posible que Riggs hubiera
podido tener la clarividencia de predecir lo que ocurrira en las universidades y en
la investigacin de la PA como actividad profesional en las dcadas que le iban a
sobrevivir. En cualquier caso, su artculo de 1962 no se centraba en este tema. Lo
que hemos podido ver desde entonces, sin embargo, es un proceso continuo de
especializacin, profesionalizacin y burocratizacin de la PA como campo acadmico. La PA comparada se ha convertido, cada vez ms, en una parte concreta del
estudio general, en la que pueden especializarse los estudiosos, campo que tiene
sus peridicos, conferencias, y redes profesionales. Nuestras universidades miden
nuestras actividades burocrticamente, y llegan a conclusiones con nmeros que
ayudan a determinar nuestras carreras: ser citados, tener xitos a travs de pginas web, obtener subvenciones, etc. Pocos pueden aspirar hoy da a desenvolverse
sin problemas en nuestro campo disciplinar global, escribiendo de esto y aquello,
igual que Riggs tuvo la posibilidad de hacer en su momento. Este proceso de especializacin se halla ampliamente reconocido, y supone, tanto beneficios, como
perjuicios, para la PA comparada.
En la prctica, es preciso resaltar la obvia cuestin de que el artculo de Riggs de
1962 es anterior a Internet. La fantstica expansin y aceleracin de las comunicaciones electrnicas desde los ltimos aos 80 ha sido una gran bendicin para los
comparativistas. Pueden relacionarse y mantenerse al da entre s diariamente desde (casi) cualquier lugar del mundo. Pueden twittear y blogear e intercambiar
enormes cantidades de documentacin y datos sin esperar al cartero. E incluso si la
realidad virtual no les es suficiente, pueden subirse a un avin en clase econmica
para ir prcticamente a cualquier parte, mientras que en 1962 el Boeing 707 acababa de aparecer, y no era (hablando de forma relativa) barato. De nuevo, todo ello
Christopher Pollitt Mirando hacia atrs medio siglo: los planteamientos... 179
implica, tanto grandes ventajas como algunas desventajas o, al menos, tentaciones. Hace mucho ms fcil que la comunidad de comparativistas se forme, crezca
y se mantenga en contacto mutuo constantemente. Sin embargo, tambin puede
tentar a algunos a escribir libros y artculos sobre pases que nunca han visitado
(Goglear, ms que viajar). Ello puede conducir a una forma moderna de superficialidad e incluso, a veces, a equivocaciones vergonzosamente estpidas.
En suma, el artculo de Riggs es un clsico. l se dirigi al corazn de la comparacin y expres puntos de vista razonados sobre la mayora de sus cuestiones
fundamentales. Es ms, lo hizo con una brevedad pasmosa: ya quisieran todos los
estudiosos actuales de la PA escribir tan clara y sucintamente!. Sin embargo, el
mundo ha cambiado. Desde 1962, la PA comparada ha crecido, se ha diversificado,
IRAS ha crecido y se ha digitalizado, y la propia IIAS ha empezado a moverse firmemente en la era electrnica. Tengo la esperanza de que este breve conjunto de reflexiones animar a una nueva generacin de lectores a dirigirse a sus ordenadores,
generar nuevo material comparado y descargarlo en nuestro, siempre hambriento,
sitio web IRAS/RISA. Como editor, puedo prometeros que, si vuestro artculo es la
mitad de estimulante que el que Fred Riggs nos ofreci hace 48 aos, lo publicar
en ingls, francs, espaol y chino, tan rpidamente como me sea posible.
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Reconsiderando la administracin del desarrollo
y recordando a Fred W. Riggs1
M. Shamsul Haque
Introduccin
Tanto en la teora como en la prctica, el paisaje de la administracin pblica se ha
modificado radicalmente en los ltimos aos, por haber sufrido cambios sin precedente tanto de su soporte ideolgico, como de su configuracin estructural y su
inclinacin normativa, todos ellos basados en ideas y principios inspirados en el
mercado. Estos cambios paradigmticos se encierran dentro del concepto Nueva
Gestin Pblica (NPM), que contina atrayendo una atencin considerable, especialmente en lo relativo al debate divergencia-convergencia (Pollitt, 2002). Representa una drstica transicin en el mundo desarrollado, en el que el modelo de
gestin pblica de estado centralizado, conocido como Administracin del Desarrollo tuvo que enfrentarse a los importantes desafos que planteaba el nuevo
modelo emergente basado en el mercado. Con pocas excepciones, la amplia investigacin y discusin existentes sobre el estudio y prctica de la NPM en las naciones
en desarrollo se ha mostrado relativamente indiferente con respecto al encaje de
un modelo empresarial en los contextos concretos de tales pases. El surgimiento
de otros conjuntos de propuestas y/o modelos de contexto neutro (por ejemplo,
buenas prcticas, buena gobernanza, etc.) pueden haber empeorado el nivel de
ambigedad de la administracin pblica en el mundo en desarrollo, donde los
mbitos ms extensos de la sociedad se hallan intensamente interconectados (Riggs, 1964) y, por ello, son complejos. A este respecto, el reexamen de la contribucin intelectual que Fred W. Riggs realiz es fundamental, ya que dedic prcticamente todo el trabajo de su vida a estudiar la forma en que los sistemas administrativos de las naciones en desarrollo son considerablemente conformados por sus
contextos polticos, econmicos, y culturales, y tambin al motivo por el cual los
modelos occidentales son relativamente menos importantes (e incluso a veces disfuncionales) para estos contextos especficos.
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Rethinking development administration
and remembering Fred W. Riggs.
La seleccin del conocido ensayo de Fred Riggs, Tendencias en el estudio comparado de la administracin pblica, publicado en IRAS (Vol. 18, n 1, 1962) para
conmemorar este 85 Aniversario de IIAS, incluido en el presente nmero de IRAS,
es una eleccin apropiada por dos razones. En primer lugar, como ha puesto de
relieve, en el ensayo precedente, el editor de la revista Christopher Pollitt, IRAS es
quiz la revista de referencia ms antigua dedicada a la administracin pblica cuyo
planteamiento comparado cubre adecuadamente los sistemas administrativos en
los pases en desarrollo, y Fred Riggs es uno de los pocos estudiosos que contribuy
enormemente al surgimiento de la administracin pblica comparada y a la comprensin profunda de la administracin pblica en los pases post-coloniales. En
segundo lugar, el presente artculo, entre muchos otros importantes que plantean
cuestiones de fondo para posterior reconsideracin, proporciona un marco general
dentro del que se pueden discernir las grandes tendencias de los estudios comparados transnacionales sobre administracin pblica. Pollitt ha dejado claras, de
forma sucinta, las principales cuestiones existentes y su importancia para los estudios administrativos comparados de los pases (desarrollados) de la OCDE, y, pese a
ello, dicho artculo solo se refiere brevemente a la contribucin de Riggs para delinear las tendencias principales: ampla sus ideas sobre la administracin del desarrollo o administracin en pases en desarrollo, y examina la importancia de tales
anlisis de tendencias y algunos otros de sus estudios sobre las reformas administrativas que se estn realizando en dichos pases.
Para Riggs, el impulso, las ideas y la articulacin de la administracin pblica
comparada y sus tendencias, que examina en el artculo, pueden ser extrados de
varias fuentes, incluyendo el contexto concreto de la Segunda Guerra Mundial, la
Guerra Fra y la diplomacia americana. Ms especficamente, la Segunda Guerra
Mundial condujo a que los estudiosos americanos pudieran constatar la dura realidad de los sistemas administrativos en entornos no-americanos (especialmente en
Europa y Asia) y les hizo interesarse por los estudios comparados. Por otra parte, las
iniciativas del gobierno USA (como el Plan Marshall y el Programa de Cuatro Puntos) para la reconstruccin de la postguerra, as como para contener la presin
comunista durante la Guerra Fra, condujo a una importante expansin de la asistencia tcnica USA para formar e investigar sobre cuestiones administrativas en
naciones en desarrollo (Nef and Dwivedi, 1981:42; Schaffer, 1978: 181-185). Dentro de la esfera acadmica, en los ltimos aos 40 y principios de los 50, ya se haban suscitado preguntas por parte de Robert Dahl, Dwight Waldo y Herbert Simon
sobre la universalidad de la administracin pblica americana; y la cuestin de la
importancia contextual haba sido puesta de relieve por Wallace Sayre y Herbert
Kaufman al comparar la administracin pblica. Tales ambientes, tanto prcticos
como acadmicos, ofrecan condiciones favorables para que Riggs desarrollase su
marco de administracin pblica comparada basado en una perspectiva contextual
o ecolgica y en un planteamiento estructural-funcional. Por otra parte, l fue el
Presidente, entre 1960-1971, del Grupo de Administracin Comparada (CAG),
creado por la Sociedad Americana para la Administracin Pblica en 1960, lo que
le proporcion la oportunidad de liderar y establecer la direccin de los estudios de
administracin comparada en naciones en desarrollo, especialmente despus de
que el CAG fuese financiado por la Fundacin Ford. Precisamente en este contexto
a configurar un planteamiento ecolgico con la finalidad de explicar las caractersticas concretas de la administracin (la administracin del desarrollo) en las naciones en vas de desarrollo cuya organizacin derivaba de sus propios contextos sociales, y para formular algunos modelos nomotticos de tal administracin con un
nuevo vocabulario especficamente creado para explicar la situacin administrativa
singular de tales pases.
En esta tarea, Riggs comenz con un marco bipolar analtico conocido como el
modelo agraria-industria, que resaltaba la distincin contextual de la administracin pblica entre las sociedades tradicionales agrarias y las naciones industriales
modernas (Riggs, 1957). La sociedad agraria se caracteriza por una economa autosuficiente, una organizacin basada en la familia o el clan, una fuente divina de
la autoridad y valores comunales; por su parte, la sociedad industria posee una
economa independiente de mercado, una organizacin orientada al xito, se basa
en la divisin poltica-administracin, la especializacin, relaciones humanas impersonales y accin funcional. En su investigacin sobre la administracin pblica, Riggs continu resaltando la importancia de sus determinantes contextuales (vase
Riggs, 1961).
Sin embargo, tales tipos ideales extremos, que prcticamente no aparecen en
la vida real, no resultaban adecuados para explicar la naturaleza de la sociedad y
la administracin en las naciones postcoloniales en vas de desarrollo, por ello,
Riggs intentaba formular un modelo ms apropiado. En principio, lleg a un nuevo modelo analtico (conocido como modelo prismtico) para explicar las naciones
en transicin. Al tiempo que realizaba su trabajo de campo en Tailandia (1957-58)
e imparta clases en Filipinas (1958-59), Riggs formul este modelo prismtico,
basado en la metfora del prisma (cmo la luz blanca que representa la fusin de
varios colores- al pasar a travs de un prisma, sufre la difraccin y se dispersa en
varios colores separados). En este caso, la luz blanca significa las estructuras confundidas de la sociedad tradicional (una estructura nica que realiza todas las
funciones necesarias); los colores difractados representan las estructuras especializadas o diferenciadas de la sociedad moderna (estructuras separadas o instituciones que realizan las funciones ms importantes); y la situacin dentro del prisma
(que es una fase de transicin entre los estadios blanco y difractado) refleja la situacin de las naciones en vas de desarrollo, a las que Riggs comenz a definir
como sociedades prismticas (Riggs, 1964). Explicando la naturaleza de la administracin en estas sociedades de transicin, Riggs utiliz sistemticamente un
planteamiento ecolgico para estudiar sus mbitos no administrativos: poltica,
economa y cultura.
En general, las sociedades prismticas se caracterizan por el formalismo (distancia entre la teora y la prctica), la heterogeneidad (coexistencia de lo tradicional y lo
moderno) y solapamiento funcional (funciones similares realizadas por diferentes
instituciones) (Riggs, 1964). Estas caractersticas se reflejan en la prevalencia del
policomunalismo de la sociedad (interaccin entre comunidades que se basa en la
sospecha y la desconfianza); el modelo econmico bazar-cantina y de indeterminacin de precios (causado por la influencia del estatus social, la capacidad de chalaneo y el comportamiento econmico basado en la posicin oficial); polinormativismo
en el proceso de toma de decisiones (usando criterios tanto racionales como irracio-
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
La filantropa en los estados europeos del bienestar:
una promesa que incluye un reto?
Theo N.M. Schuyt1,2
Resumen:
La Filantropa crece con rapidez en Europa y en la mayora de los pases del mundo industrializado. La filantropa, un fenmeno ampliamente conocido a lo largo de la historia, ha vuelto a
aparecer en los ltimos aos, mostrando formas y significados nuevos en una sociedad civil
emergente. Pero, cmo definir esta nueva filantropa moderna? Se diferencia de conceptos
como caridad o tercer sector3? Se ha ganado ya un puesto en la mesa de quienes trazan
las lneas de actuacin en la Comunidad Europea? Se trata de un fenmeno antiguo pero
nuevo que est despertando el inters de los estudiosos?
Pretendemos contestar estas preguntas en el presente artculo. La Filantropa se define aplicando planteamientos tericos al concepto. El inters de los estudiosos se mide por la atencin
prestada a la filantropa en las revistas de mayor prestigio, en ingls, dedicadas a la ciencia
poltica entre 2000 y 2008. Los resultados muestran que, aunque se trata de un concepto
concreto, ha recibido muy escasa atencin en dichas revistas. La conclusin del artculo plantea
que el crecimiento de la filantropa, hoy da, ofrece un reto prometedor a quienes trazan las
polticas de actuacin en los estados del bienestar, siempre que se puedan incorporar actuaciones privadas encaminadas al bien pblico en el contexto de los mismos.
El Profesor Th. N.M. Schuyt es Doctor en Filosofa; es catedrtico de Estudios de Filantropa en
la Universidad VU de Amsterdam; es director del proyecto de investigacin Giving the Netherlands (GIN), director del Centro VU para el Estudio de la Filantropa e iniciador de la Red
Europea de Investigacin sobre Filantropa (ERNOP). Los campos de investigacin de su competencia son Filantropa, Estado del Bienestar, Fundaciones y Responsabilidad Social de la
Empresa.
2La investigacin literaria en las revistas de ciencia poltica fue dirigida por Sophie de Wijs.
3El tercer sector est constituido por todas aquellas organizaciones sin fin de lucro y no gubernamentales, as como por las actividades de voluntariado y las subvenciones que las sustentan. N.
de la T.
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Philanthropy in European welfare states:
a challenging promise?.
1
Palabras clave:
Reforma del sector pblico, toma de decisiones sobre polticas de actuacin, partenariado,
externalizacin, participacin ciudadana, Administracin en transicin.
Introduccin
Durante los pasados veinte aos, la filantropa ha retornado de forma sorprendente, aunque con un nuevo formato. La Europa occidental (Francia y Reino Unido)
est siendo testigo de la aparicin de Campaas de Donacin. En 1998, el Gobierno Blair se asoci con el sector del voluntariado en Reino Unido. Esta asociacin,
conocida como The Compact, fue el fundamento de una lnea de actuacin especial del Consejo de Ministros. En 2006, esta unidad recibi la denominacin
oficial de Oficina del Tercer Sector (OTS). Hace algunos aos, el ex-Secretario
General de la Comunidad Europea, Romano Prodi, present la idea de sociedad
civil. El 4 de diciembre de 2007, la Direccin General para la Investigacin de la
Comunidad Europea puso en marcha el Forum Europeo para la Filantropa e Investigacin de su Financiacin, en asociacin con el Centro Europeo de Fundaciones.
An suceden ms cosas en este campo. Las Fundaciones Comunales estn creciendo rpidamente en Alemania, alcanzando en la actualidad un total de 234, el
mayor nmero fuera de los Estados Unidos (Sacks, 2000; 2008). Mientras tanto, la
Europa occidental est experimentando una eclosin de fundaciones privadas y
familiares.
La Filantropa est volviendo a aparecer no solamente en la Europa occidental,
sino en todo el mundo. Giving Korea (2008), la presentacin de la Beautiful Foundation (tambin en Corea), la atencin que se presta a donantes como Gates y
Buffet, y el libro de Clinton Giving (2007), todo ello apunta a iniciativas filantrpicas renovadas en las economas industrializadas.
Cmo se puede describir, analizar y comprender esta nueva forma de filantropa? Es distinta de su contrapartida tradicional? O augura una regresin a tiempos pasados? En qu forma debe adaptarse la filantropa a las polticas cambiantes
del estado del bienestar? Atrae el inters de los especialistas en ciencia poltica de
las revistas internacionales? Podra contribuir la filantropa a un mayor desarrollo
de los estados del bienestar de Europa occidental y, si fuese as, qu forma debera
adoptar esta contribucin? Estas cuestiones se estudiarn en el presente artculo.
Historia de la filantropa
En tiempos pasados, el propsito de la filantropa era mitigar la pobreza, ayudar a
los enfermos y ancianos, y alimentar a las viudas y hurfanos. La historia est llena
Theo N.M. Schuyt La filantropa en los estados europeos del bienestar... 191
de ejemplos de filantropa, a menudo llamada caridad. Desde el principio, la filantropa ha tenido un papel primordial en la tradicin judeo-cristiana europea: en
la Edad Media la gente daba limosnas para mejorar sus perspectivas de redencin
y vida eterna (Swaan, de 1998:252). Asimismo, y en otro nivel, la filantropa funcionaba como mecanismo para resaltar el estatus y la diferencia de clase (Luhmann,
1975:28). Hablando simple y llanamente: serva para confirmar la desigualdad social. En los siglos XVI y XVII, se fundaron muchos asilos de ancianos en Holanda. Las
organizaciones de beneficencia de Inglaterra y Francia visitaron los Pases Bajos en
esta poca para aprender sobre este tipo de filantropa.
En Inglaterra, la Reina Isabel I aprob una Ley de Beneficencia en 1601, con la
finalidad de proteger contra el fraude a las organizaciones que reciban donaciones
para ayuda a los pobres, a la religin y a la educacin, y para garantizar que stas
llegaban a su previsto destino4.
Socialmente, las elites europeas intentaron utilizar la ayuda a los pobres como
estabilizador del orden social existente, que presentaban ante aqullos como algo
venido de la mano de Dios, y, por tanto, legtimo e inmutable (Van Leeuwen,
2000:6).
Posteriormente, en el siglo XIX y a principios del XX, cuando la Europa occidental se industrializ, la filantropa se vio de nuevo directamente vinculada a la diferenciacin del estatus social. Adam llega a esta conclusin en su anlisis de las
contribuciones filantrpicas a instituciones culturales, sociales y educacionales
regidas por ciudadanos de clase alta considero la filantropa como un fenmeno
de la clase alta, no simplemente como una obra de caridad. La filantropa supone
el establecimiento de fundaciones y la limitacin de los dividendos de las compaas, la creacin de organizaciones exclusivas para regir museos y galeras de arte,
y la donacin de dinero por medio de legados y donaciones (Adam, 2004:16).
De acuerdo con De Swaan, la transicin de la ayuda a los pobres (obra de caridad) a las polticas de estado del bienestar se puede explicar por la creciente interdependencia y colectivizacin: En la poca actual, al tiempo que los gobiernos de
las ciudades y de los estados conseguan ejercer un control ms eficiente, tambin
comenzaron a intervenir en conflictos entre las elites locales sobre la gestin de la
pobreza. Ello, a su vez, contribuy a la expansin del aparato del estado (Swaan,
De, 1998: 219).
La Europa occidental tiene una larga historia de filantropa y caridad, desde la
poca paleocristiana, a travs de la Edad Media, hasta el siglo XIX y principios del XX,
la era de la industrializacin, el triunfo del capitalismo y el acrecentamiento de la
pobreza. Tomemos, por ejemplo, la Sociedad de Organizacin de Buenas Obras en el
Reino Unido. En su obra Philanthropy, Patronage and Civil Society, Thomas Adam
resalta las races europeas de la filantropa moderna. Apunta que la Filantropa ha
sido considerada en general como una invencin americana y como un planteamiento especficamente americano de la vida moderna (Adam, 2004:3), pero demuestra
que la filantropa es una creacin europea, no americana (Ibid. 5).
El Estatuto de Isabel I (1601) es oficialmente conocido como Ley de Empleo de las Obras de
Caridad. Contiene una lista no limitativa de obras de caridad. La ley se aprob antes de la Unin
de las Coronas y solo se poda aplicar en Inglaterra y en Gales, aunque posteriormente fue utilizada por los tribunales de USA, como pauta de actividad.
En el siglo XX, las responsabilidades de la Europa occidental en temas relacionados con la pobreza y la seguridad social, la sanidad y la educacin fueron asumidas
por los regmenes de los estados del bienestar. La filantropa no desapareci, pero
fue marginada por la expansin del estado del bienestar. Hoy da, las informaciones
oficiales sobre las limitaciones financieras de esta institucin, la desregulacin e
incluso las reducciones en el presupuesto del bienestar inducen a la gente a mirar
con ojos nuevos a la filantropa y al papel que podra jugar. Sin embargo, la filantropa moderna difiere de la tradicional en que sta va ms all de la ayuda a
los pobres, el bienestar y la educacin, y engloba un amplio espectro de tareas
pblicas que abarcan tambin a la sanidad y al medio ambiente. As, la filantropa
est siendo cada vez ms activa dentro del mbito pblico, un terreno supuestamente exclusivo de los gobiernos y de las lneas polticas gubernamentales en los
estados del bienestar de Europa.
Por cuanto sabemos, Bob Payton, uno de los fundadores de los estudios acadmicos sobre filantropa en los Estados Unidos, precis la definicin ms corta de la
filantropa moderna: una accin voluntaria con la finalidad del bien pblico
(1988). Una definicin ms amplia: contribuciones (dinero, bienes, tiempo, especializacin) voluntarias que donan los particulares y organizaciones principalmente
en beneficio del bien pblico (Giving Netherlands 2009: 18).
La lista de contribuyentes filantrpicos incluye particulares (que contribuyen con
dinero, o tiempo, o a travs de legados), fundaciones, organizaciones filantrpicas
y grandes empresas que se plasman en donaciones como las mencionadas. En el
paisaje de las organizaciones filantrpicas hallamos fundaciones dedicadas a la
colecta de fondos (como el World Wildlife Fund), organizaciones de beneficencia,
fundaciones basadas en dotaciones econmicas (como el Wellcome Trust en el
Reino Unido y la Bertelsmann Stiftung en Alemania), y tmbolas benficas.
Filantropa y bienestar
La filantropa moderna funciona de dos formas: en primer lugar, proporciona ingresos a organizaciones sin nimo de lucro, como universidades y hospitales; y, en
segundo lugar, acta como un sector, hacia y desde organizaciones filantrpicas
como la Cruz Roja y la Asociacin contra el Cncer, que se desenvuelven a partir de
sus propios recursos financieros (dotaciones, donaciones, legados). Ello convierte a
las organizaciones filantrpicas en parte del sector sin nimo de lucro (ms especficamente, el tercer sector). Sin embargo, aunque todas las organizaciones filantrpicas no tienen nimo de lucro, no todas las organizaciones sin nimo de lucro son
filantrpicas. En algunos pases de la Comunidad Europea, las organizaciones filantrpicas se han conjuntado globalmente y funcionan, en realidad, como un subsector del sector sin nimo de lucro. Tomemos, por ejemplo, el Centro Europeo de
Fundaciones (EFC) de Bruselas, y la Asociacin de Beneficencia Europea (EFA)5. En
EFA: iniciales de European Fundraiser Association. He preferido traducir fundraiser por
beneficencia, en lugar de su traduccin directa: recolectores de fondos por tener un encaje
ms claro en la idea que quiere transmitir al espaol. N. de la T.
Theo N.M. Schuyt La filantropa en los estados europeos del bienestar... 193
del siglo XX suscitaron una mayor implicacin en el bienestar social en los pases
nrdicos ms que en las regiones anglosajonas. En Alemania y Holanda, el papel de
la Iglesia, en especial la Iglesia Catlica, condujo a una lnea poltica de actuacin
de subsidiariedad, en la cual proporcionar servicios se confiaba a organizaciones
privadas (Salamon et al., 2004:43).
Si nos detenemos en las fuentes de ingresos de las organizaciones sin fin de
lucro de los pases de la Europa occidental incluidas en la investigacin John Hopkins, encontraremos una ratio menor a la general referente a la filantropa, excluyendo a Espaa (vase Tabla 1).
Tabla 1. Fuentes e ingresos de organizaciones sin fin de lucro (%)
Ingresos
Gobierno
Filantropa
Italia
Pases
61
37
Pases Bajos
39
59
Espaa
49
32
19
Reino Unido
44
47
Francia
35
58
Alemania
32
64
Blgica
18
77
Irlanda
16
77
Austria
44
50
Finlandia
58
36
53
34
12
USA
57
31
13
Theo N.M. Schuyt La filantropa en los estados europeos del bienestar... 195
impuestos y otras ventajas, pero estn administradas por consejos de administracin privados e independientes. La filantropa est subvencionada por fondos pblicos. Ello explica por qu en los debates en el Congreso de los Estados Unidos
siempre acaba apareciendo la cuestin pagos aplazados. En segundo lugar, los
consejos que rigen las organizaciones filantrpicas son libres de trazar sus propias
lneas de actuacin y sus prioridades (dentro de los respectivos marcos legales), lo
que aumenta de forma significativa el riesgo de arbitrariedad. Las organizaciones filantrpicas disfrutan de un considerable grado de independencia. Anheier y
Leat apuntan que las fundaciones se encuentran entre las instituciones con ms
libertad de las sociedades modernas: libres en el sentido de ser independientes de
las fuerzas del mercado y de la voluntad poltica popular. Ello les permite ignorar, si
lo desean, limitaciones polticas, profesionales y de disciplina, y correr riesgos y
plantearse asuntos que a otros no les es posible (Anheier y Daly, 2007:4).
Theo N.M. Schuyt La filantropa en los estados europeos del bienestar... 197
Tabla 2.Nmero de artculos que presentan las palabras filantropa o filantrpico y
tercer sector, ONG, voluntariado y sin nimo de lucro en su (sub) ttulo
Revista
European Journal of
Political Research
Filantropa/filantrpico
Tercer sector/ONG/
Voluntariado/sin nimo de
Lucro
1.916 1679
Tercer sector/ONG/
Voluntariado/sin nimo de
Lucro
1.027 1.183
Tercer sector/ONG/
Voluntariado/sin nimo de
Lucro
1
1.222 0.868
Tercer sector/ONG/
Voluntariado/sin nimo de
Lucro
1.053 1.177
0.933 1.083
0.512
3
Theo N.M. Schuyt La filantropa en los estados europeos del bienestar... 199
Theo N.M. Schuyt La filantropa en los estados europeos del bienestar... 201
Conclusin y discusin
Como fuente de ingresos para las organizaciones sin nimo de lucro europeas, y
como brote creciente e independiente del tercer sector, la filantropa es una promesa para los aos futuros. Como muestran las cifras del Proyecto Comparativo John
Hopkins sobre el Sector sin nimo de Lucro, la filantropa an tiene que recorrer un
camino en la Europa occidental. El ejemplo del Reino Unido de cooperacin con la
filantropa en un mbito de estado del bienestar de la tercera va, combina las
oportunidades de las actividades pblicas con los apoyos econmicos filantrpicos
de los particulares. Esta lnea de actuacin an no se ha convertido en un tema desarrollado del debate acadmico. Los estados del bienestar pueden considerar a la
filantropa como fuente suplementaria o complementaria de ingresos para el bien
pblico. Payton y Moody van ms all y resaltan asimismo la vocacin y papel
cvico de la filantropa, algo esencial en las democracias: Hemos planteado que la
filantropa juega un papel esencial para definir, propugnar y conseguir, el bien pblico. Las acciones filantrpicas son una parte fundamental del debate pblico actual
sobre lo que es el bien pblico y en qu forma conseguirlo. Tanto el gobierno como
la filantropa proporcionan bienes pblicos. En ocasiones, lo hacen en asociacin: los
fondos pblicos son una fuente primordial de apoyo a las organizaciones sin nimo
de lucro, y, en otros momentos, la filantropa da un paso adelante para proporcionar
bienes pblicos cuando ambos, el mercado y el gobierno fracasan en este empeo (Payton y Moody, 2008:156). Y continan: La democracia necesita a la filantropa porque la democracia no es simplemente un fenmeno poltico (Ibid., 157).
El gobierno, el mercado y la filantropa son tres mecanismos de distribucin
para alcanzar los objetivos del bien comn. Sin embargo, extraamente, parece
que monopolizar alguno de estos mecanismos no conduce a una sociedad viable.
Un rgimen de gobierno monopolista, frecuentemente descrito como comunista o socialista, genera burocracia y restringe las libertades individuales. El mercado, por su parte, refuerza la libertad individual, pero, como mecanismo monopolista de redistribucin, genera incertidumbres intolerables y pobreza general.
Cuando domina la filantropa, el resultado es paternalismo y desigualdad. Quizs la
solucin para el futuro sea alguna forma de interaccin entre estos tres mecanismos, en la cual el gobierno garantice un fundamento slido, y el mercado y el
sector filantrpico creen espacio para las dinmicas y la pluriestructuracin. Tal organizacin hara revivir, sin pretenderlo, los principios de la Revolucin Francesa:
libertad, igualdad y fraternidad. Tales desarrollos son apropiados en la transicin de
un estado del bienestar europeo hacia una sociedad civil en la que se preste ms
atencin a las contribuciones y responsabilidades de los particulares, de las organizaciones societarias y de las empresas.
Por otra parte, no debemos ignorar el limitado alcance del sector filantrpico en
el pasado. Por lo que conocemos, solo responde de un pequeo porcentaje del PIB
(Hammack, 2004; Dobkin Hall, 2006; Anheier y Leat, 2006). Nuestro planteamiento de la filantropa como parte del mbito del estado del bienestar no debe conducir a sobreestimar su prometedor, pero, sin embargo, modesto, papel.
En el presente artculo, hemos establecido que el potencial de la moderna filantropa debera ser utilizado en relacin con la tradicin filantrpica europea. La filantropa debera ser reconocida como una fuerza econmica y social con el potencial de
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
La reforma del sector de gestin del agua en Italia
y en los Paises Bajos: un ambicioso cambio con resultado
incierto, o un cambio moderado consensuado
Daniela Argento y G. Jan van Helden1
Resumen:
El presente artculo se propone analizar las similitudes y diferencias en las recientes reformas del
sector de gestin del agua en Italia y Pases Bajos. Las reformas en ambos pases se caracterizan
por tener similares planteamientos: alcanzar mayor transparencia y eficiencia, e ideas similares
de gobernanza, sobre el establecimiento de compaas de gestin global del agua. Sin embargo, parece existir una cierta diferencia entre lo que se pretenda inicialmente con las reformas
y la forma en que stas se realizaron. Aunque la idea inicial de la reforma, de establecer empresas de gestin global del agua, se ha mantenido en Italia, su realizacin en la prctica se ha
pospuesto, en tanto que en los Pases Bajos la idea inicial ha sido reemplazada por un planteamiento de puesta en marcha desde la base, que estimula la cooperacin, ms que los proyectos
globalizantes, dentro de este sector. En los Pases Bajos se realiz una evaluacin sobre los
logros alcanzados en relacin con los objetivos propuestos, y el resultado muestra que se ha
llegado a una mayor transparencia y eficiencia, en cierta medida, mientras que en Italia no se
ha podido disponer de ninguna clase de informacin sistemtica al respecto. Nuestro anlisis
de las razones de estas diferencias, entre lo que se pretenda inicialmente con las reformas y la
forma en que se han llevado a cabo, muestra algunas similitudes entre ambos pases en relacin
con prcticas muy institucionalizadas. Sin embargo, tambin existen diferencias importantes
entre ambos. En Italia, no existen redes de contactos del sector de gestin del agua, lo que
explica la falta de compromiso por parte de las instituciones locales y regionales en relacin con
los cambios planteados a nivel central, de donde la lentitud en su ejecucin. En los Pases Bajos,
tales redes son mecanismos poderosos, en muchos casos en coalicin, que han resistido a la
puesta en marcha forzosa de cambios radicales.
Persona de contacto: G. Jan van Helden, Universidad de Groningen, PO Box 800, The Netherlands, 9700AV. Email: g.j.vanhelden@rug.nl. Daniela Argento: Universidad de Siena, Italia.
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo Water sector reform in Italy and in the
Netherlands: ambitious change with an uncertain outcome versus consensus-seeking moderate
change.
Palabras clave:
Implantacin, reforma del sector pblico.
Introduccin
En los ltimos veinte aos, muchas instituciones de gobierno local de los pases
occidentales han externalizado la prestacin de servicios pblicos a este nivel (a
base de empresas pblicas, privadas, o mixtas), con el objetivo de obtener mayores
niveles de eficacia y rendimiento (Guthrie et al., 2005; Hood, 1995). Diferentes
reformas han transformado la gobernanza de los sectores de servicios pblicos por
la creacin de complejas redes de interesados con distintos puntos de vista, que
operan a distintos niveles. Estos interesados interactan, cooperan y compiten entre s (Bovaird and Lffler, 2003; Denters and Rose, 2005; Kickert et al., 1997).
Tales reformas a menudo implican cambios fundamentales, especialmente si incluyen modificaciones de organizaciones existentes, o bien la creacin de nuevos tipos de organizacin, que introducen el desplazamiento de funciones y responsabilidades (Lapsley, 1993). Igualmente, las reformas an se hacen ms complejas si las
organizaciones implicadas no solo son corporaciones que prestan servicios pblicos
(organizaciones ejecutivas) sino administraciones pblicas y unidades normativas.
Las reformas del sector de gestin del agua (que se refieren a las aguas potables,
recogida alcantarillado y tratamiento de aguas residuales) se ocupan del nuevo
reparto de funciones/responsabilidades entre interesados pblicos y privados, y de
acciones encaminadas a que estas organizaciones funcionen eficientemente, al
tiempo que se mantiene el bien comn (sanidad y medio ambiente) (Barraqu,
2003; OCDE, 2003). Es interesante la comparacin entre las reformas del sector de
gestin del agua de Italia y las de los Pases Bajos. Por una parte, podemos detectar
similitudes entre las reformas de ambos pases. Italia y los Pases Bajos pertenecen a
la Unin Europea, y sufren presiones similares desde la Comisin Europea, as como
por la tendencia a la globalizacin. Adems, ambos pases se caracterizan por un
sector fragmentado de gestin del agua, con una tradicin de organizaciones pblicas responsables de la prestacin de estos servicios. Los sectores italiano y holands
han sido criticados tanto por su ineficacia como por no tener un punto de vista suficientemente empresarial. Al igual que las del sector anglosajn (Johnson and
Handmer, 2002; vase tambin Ogden, 1995), las reformas se iniciaron para solucionar la fragmentacin de los sectores, para obtener economas de escala por la
integracin de las organizaciones y tarifas relacionadas con la gestin del agua.
Igualmente, en ambas reformas la estrategia de puesta en marcha vena desde arriba. Por otra parte, observamos que las reformas que se pretendan inicialmente son
Daniela Argento y G. Jan van Helden La reforma del sector de gestin... 205
muy distintas a las realizadas en la prctica, y stas ltimas difieren en ambos pases.
El objetivo de nuestra investigacin es explicar el contenido inicial de ambas reformas, as como las razones por las cuales dicho contenido, as como su implantacin,
han evolucionado a lo largo del tiempo, e igualmente los motivos de las diferencias
entre Italia y los Pases Bajos en este respecto.
relaciones de poder y de dependencia que permiten a las organizaciones, bien resistirse al cambio, bien modificar su contenido (Bovaird y Lffler, 2003; Phillips et
al., 2000). Granovetter (1992:10), por ejemplo, plantea que en una red de contactos con un gran nivel de cohesin, los principales interesados aprueban los objetivos, medios y estrategias propuestos para la reforma, y el resultado final del proceso
de cambio debe ser consistente con los cambios que se pretendan. Sin embargo,
si la red se halla muy fragmentada respecto de las opiniones de sus interesados
sobre la direccin del cambio, los conflictos que posiblemente surjan de esta incoherencia podran resultar en una dificultad mucho mayor para alcanzar el resultado final. En una situacin en la que se precisa colaboracin para llevar a cabo el
contenido de la reforma, los conflictos pueden reducirse tanto por una cooperacin horizontal (entre gobiernos locales, corporaciones, asociaciones, etc.) como
vertical (entre distintos niveles: local, regional, nacional y europeo). Tales formas de
cooperacin capacitan a los interesados para intercambiar informacin, proponer
soluciones al problema comn y establecer relaciones de colaboracin (Kickert et
al., 1997; Bardach, 1998).
La institucionalizacin dentro de un campo organizativo puede ser un obstculo
para el cambio. Las normas, ideas y prcticas tienen tendencia a enquistarse profundamente en una organizacin (y tambin, posiblemente, en el sector al que
pertenece la organizacin), lo que significa que llegan a ser parte del esto es as.
En otras palabras, se institucionalizan. Las normas, ideas o prcticas institucionalizadas son rutinas que se dan por sabidas. Forman los patrones de pensamiento
y accin que se adoptan habitualmente en un campo organizativo concreto (vase
Burns y Scapens, 2000:3-5). DiMaggio y Powell (1983) plantean que es difcil realizar cambios en campos organizativos muy institucionalizados, porque la aceptacin
y adopcin de nuevas normas, ideas y prcticas por parte de las organizaciones
interesadas en la reforma, ni son inmediatas, ni estn garantizadas. Un cambio que
se adapte a rutinas institucionalizadas puede ser ms fcil de lograr que otro que
se enfrente a stas.
La Figura 1 muestra los bloques en que se apoya nuestro marco terico
Estmulos iniciales para la reforma
(insatisfaccin de los Interesados, NPM)
Reacciones de las
Organizaciones
..................
Relaciones dentro
Institucionalizacin
..................
de la red (conjunto)
de rutinas
Daniela Argento y G. Jan van Helden La reforma del sector de gestin... 207
Haremos una breve lista de las similitudes y diferencias entre nuestro marco
terico y aquellos otros que explican las reformas del sector pblico. Nuestro modelo se apoya fundamentalmente en elementos de marcos desarrollados por Hood
(1995), Greenwood y Hinings (1996), Lder (2002) y Pollitt y Bouckaert (2004). Sin
embargo, como explicaremos ms adelante, tambin aporta nuevos elementos que
nos permiten analizar las reformas del sector de gestin del agua en Italia y en los
Pases Bajos.
Las variables del contenido de la reforma dentro de nuestro marco (incluyendo
objetivos, medios y estrategias de implantacin) son similares a las variables instrumentales de Lder (contenido de la reforma, implantacin y estrategia) y los
modelos de Pollitt y Bouckaert de sistema poltico y administrativo. Todos los
marcos enfatizan la importancia de los factores que inician el proceso de reforma,
como el motivo del cambio de Hood, la insatisfaccin de los interesados en el
marco de Greenwood y Hinings, los promotores e impulsores de la reforma en el
de Lder, y la percepcin de cambio deseable del grupo de lite en el de Pollitt y
Bouckaert.
Aunque la oportunidad del cambio en la teora de Hood es un planteamiento
atractivo, porque se relaciona con la posibilidad real de implantar reformas, en lo
que se refiere a nuestros propsitos soluciona de forma inadecuada las complejidades de las divisiones de poder y relaciones de conjunto que se pueden observar en
situaciones en que aparecen muchos interesados, como los sectores de gestin del
agua en Italia y en los Pases Bajos. Dicho de otra forma, la coalicin de diferentes
interesados podra aumentar las oportunidades de cambio, pero si tal coalicin no
es dominante, es muy posible que los cambios no sean tan radicales y unvocos. Y,
aunque la reforma puede ser iniciada por interesados individuales, su contenido
ltimo depender de las reacciones de los otros interesados. A partir de estos argumentos, hemos incorporado las relaciones de conjunto (dentro de la red) a nuestro
marco, incluyendo las reacciones de ciertos grupos a iniciativas que han tomado
otros.
Las circunstancias del contexto juegan un papel importante en cmo se conforman las reformas del sector pblico, como la estructura de las instituciones gubernamentales (siguiendo el marco de Lder). Sin embargo, nuestro marco incluye
tambin patrones institucionalizados de comportamiento de los distintos
interesados.
2.Cmo han llegado tales reformas a su situacin actual desde los objetivos
que se pretendan en ambos pases?
3.Podra este marco terico explicar la manera en que se reconformaron
dichas reformas en Italia y en los Pases Bajos durante su implantacin a lo
largo del tiempo, y a qu diferencias y similitudes han conducido tales cambios en ambos pases?
A fin de obtener una amplia comprensin del contenido, proceso y resultados
de la reforma, hemos estudiado cada pas por separado (Berry y Otley, 2004: 231;
Yin, 1994: 32-38). Hemos analizado un gran nmero de documentos (notas sobre
lneas de actuacin, cartas y artculos en revistas profesionales), hemos llevado a
cabo tambin 23 entrevistas semi-estructuradas con los representantes de importantes interesados de los sectores de gestin del agua en Italia y en los Pases Bajos,
que abarcaban a organizaciones gestoras, administraciones pblicas y organismos
normativos, y hemos visitado pginas web de organizaciones punteras. Las entrevistas se realizaron entre octubre de 2005 y marzo de 2007, ambos inclusive. Durante las mismas, nuestras preguntas se refirieron a los principios del proceso de
cambio, la situacin actual (para establecer el estadio en que se encontraba el
proceso de cambio en 2006), as como los resultados que se esperaba obtener
despus de un par de aos.
Para reforzar la fiabilidad y validez de nuestros estudios en cada pas (Yin,
1994:32-38; Mason, 2002: 38-39; Scapens, 2004: 268-270) tomamos las siguientes medidas: en primer lugar, las preguntas en nuestras entrevistas se insertaban en
nuestro marco terico, que hemos presentado en el epgrafe 2.1, e incluan tambin informaciones ms especficas recogidas de las notas, cartas y pginas web de
las organizaciones representadas por los entrevistados. En segundo lugar, las entrevistas fueron grabadas, con una duracin de entre 30 y 120 minutos. Cada entrevista se resumi, y se remiti un informe a cada entrevistado, a fin de que corrigiese,
o confirmase, su precisin. Finalmente, remitimos un borrador del estudio a los
entrevistados (el dedicado a Pases Bajos, a los holandeses, y el dedicado a Italia, a
los italianos), y les pedimos sus opiniones sobre la forma en que habamos seleccionado, resumido y estructurado la informacin disponible, dado que nuestro objetivo era conseguir un panorama integrado de las reformas del sector de gestin del
agua en ambos pases.
Daniela Argento y G. Jan van Helden La reforma del sector de gestin... 209
vierten a la superficie, tras lo cual se repite el ciclo. Las compaas de servicios integrados de gestin del agua abarcan a todo este proceso, en tanto que las que se
dedican al agua potable, al alcantarillado, o al tratamiento de aguas residuales,
solamente se ocupan de una parte.
Italia
La reforma de los servicios de gestin del agua en Italia comenz con la Ley del
Agua de 1994, cuyo objetivo era incrementar la eficiencia y eficacia del sector. La
reforma era necesaria porque los servicios de gestin del agua en Italia haban sido
gobernados durante muchos aos por los municipios de forma fragmentaria y
poco eficiente. Se precisaban inversiones de capital privado, as como conocimientos especializados para que el sector de gestin del agua en Italia adquiriese un
planteamiento ms empresarial, a fin de alcanzar ms altos niveles de eficacia (Riccaboni y Grossi, 2000). La reforma planteaba cambios obligatorios radicales, y su
puesta en marcha sera desde arriba.
Tras la promulgacin de la ley a nivel nacional, se organiz cada regin italiana
a travs de una ley que divida su territorio en reas ptimas Territoriales (reorganizacin territorial). Se regulaba que, dentro de cada rea, el servicio integrado de
gestin del agua (incluyendo aguas potables, alcantarillado y tratamiento de aguas
residuales) deba ser asumido por una sola compaa. Esta integracin se plante
para suplantar la fragmentacin existente y obtener economas de escala en la
prestacin de estos servicios. A continuacin, los ayuntamientos ubicados dentro
del mismo rea deban crear una Autoridad de Gestin del Agua en la Zona (AWA,
en italiano: Autorit di Ambito Territoriale Ottimale), nueva unidad normativa responsable de la regulacin de las aguas locales. Esta regulacin local abarca a la
planificacin y control de las actividades (que han de ser) llevadas a cabo por la
compaa gestora. La AWA planifica las inversiones que deben ser realizadas por la
compaa gestora a 20-30 aos, incluyendo los niveles de servicio y las tarifas. Una
vez acabada la planificacin, la AWA delega la gestin del servicio integrado, seleccionando una compaa cuya organizacin se adapte a la ley que regula los servicios pblicos a nivel nacional. La relacin entre ambas partes viene regulada por un
contrato de servicios. Posteriormente, la administracin local especfica controla las
actividades que realiza la compaa gestora, as como los resultados de su gestin
(Riccaboni, 2003). En esencia, la reforma ha impuesto la separacin entre la gestin
y la funcin reguladora. A este respecto, la Ley de Aguas reglamenta la existencia
de un Comit Nacional que garantice el funcionamiento eficaz del sector de gestin del agua a nivel general. Este Comit ha establecido un mtodo estndar con
la frmula que deben usar las AWAs para fijar las tarifas (tarifas que se refieren a la
totalidad de costos de la gestin completa del agua) que apliquen las compaas
gestoras.
Estas ideas sobre la reforma del sector de gestin del agua recuerdan mucho las
del mismo sector anglosajn. En Inglaterra y Pas de Gales, fue fundamental para
la reforma de este sector el establecimiento de compaas privadas, tanto las dedicadas a agua potable, como al alcantarillado. Asimismo, las unidades administrati-
vas asuman las cuestiones relativas a la ecologa, calidad del agua y el aspecto financiero (tarifas) (Johnson y Handmer, 2002:351-252).
Las ideas iniciales de la reforma se pusieron en prctica solo parcialmente. La
implantacin de la Ley de Aguas no ha tenido lugar de acuerdo con los planes establecidos, y an no se ha completado. Los primeros resultados se pudieron ver en
los aos 1999-2000. A finales de 2005, 87 de las 91 AWAs ya haban sido establecidas. Pese a que, por entonces, la reorganizacin territorial se haba perfeccionado, solamente se haba creado la mitad de las compaas de gestin integrada del
agua (43 de las 91 que se esperaba). Estas compaas eran corporaciones mixtas
pblico-privadas, o bien propiedad de los ayuntamientos. Solamente cuatro AWAs
eligieron una empresa privada. Igualmente, en muchas reas exista una pluralidad
de suministradores, al tiempo que en el territorio nacional existan unos 700 suministradores de estos servicios, lo que muestra que la fragmentacin del sector de
gestin del agua en Italia an era muy grande (Comitato per la Vigilanza sulluso
delle Risorse Idriche, 2006). Al no existir un sistema nacional de informacin, recopilacin y evaluacin de resultados, los efectos de la reforma (tanto desde el punto
de vista de la mejora de resultados conseguida por las compaas gestoras, como
desde el de la calidad de los servicios) no pueden medirse de forma unvoca. Cmo
podramos explicar que la reforma italiana ha sido reconformada al paso del tiempo
y aplicada solamente en parte?
En primer lugar, el contenido de la reforma consista en cambios radicales, muy
exigentes, que modificaban el sistema de gobernanza del sector, y que introducan
la creacin de nuevas autoridades reguladoras as como compaas de servicios
integrados de gestin y tarifas del agua. Nuestras entrevistas indican que el contenido de la Ley de Aguas fue planteado por el gobierno central, sin consultar ni
profundizar el asunto con las regiones y ayuntamientos, aunque stos eran los
principales protagonistas en la implantacin de los cambios. Adems, los cambios
deban llevarse a cabo en muy pocos meses despus de la promulgacin. Al contrario del caso anglosajn, en el que los procesos de cambio tuvieron lugar gradualmente (De la Motte, 2005: 6-7), en Italia, los cambios se llevaron a cabo de forma
revolucionaria. Como consecuencia, debido, tanto a sus ambiciosos objetivos, a la
falta de consultas, y a la presin para su implantacin a corto plazo, el contexto de
la reforma no poda ser muy propicio al cambio.
En segundo lugar, las reacciones de las organizaciones no apoyaban la ejecucin de los cambios propuestos inicialmente. Por una parte, nuestras entrevistas
muestran que muchos ayuntamientos (un total aproximado de 8100), y algunas
corporaciones que ya existan, se resistieron al cambio porque no vean que de la
reforma pudieran derivarse ventajas. Por otra, aunque el gobierno central tena
motivos fundados para imponer tales cambios radicales, no disfrutaba de la autoridad necesaria para instaurar y dirigir los procesos de cambio a nivel local, por la
existencia de poderes descentralizados a niveles distintos del central (vase Fiorillo
y Polidori, 2005:127). Algunas compaas gestoras ya existentes estaban de acuerdo con la reforma y regulacin del sector de gestin del agua en Italia, pero la
mayora de ellas no lo estaban en cuanto al contenido de la reforma. Solo las corporaciones de gran tamao mantuvieron una actitud positiva, porque se les daba
la oportunidad de expandir sus actividades. Los pequeos suministradores no esta-
Daniela Argento y G. Jan van Helden La reforma del sector de gestin... 211
Daniela Argento y G. Jan van Helden La reforma del sector de gestin... 213
ciones y de la gestin del suministro domstico. La asociacin del consejos del agua
(Unie van Waterschappen UvW) representa los intereses de stos. Durante los aos
80 y 90, el nmero de consejos se redujo en gran medida, debido a fusiones. En el
momento de nuestra investigacin (2005-2006) haba 27 consejos. En este momento, tras varias operaciones de alto nivel, haba 13 compaas de gestin del agua
encargadas de su suministro, y su nmero se ha reducido an ms hasta 10 en
2009. Las compaas de gestin del agua son controladas por los interesados, por
ejemplo, ayuntamientos y provincias, as como por sus consejos de supervisin
(Blokland y Schwartz, 1999, apuntan que la forma de Estructura Pblica Limitada de
las compaas de agua potable combina elementos de orientacin empresarial en
relacin con la eficiencia, y la proteccin de los intereses de los clientes, a travs de
la propiedad mixta pblico-privada). La Vereniging van Waterbedrijven in Nederland, WEWIN (asociacin de compaas de gestin del agua en los Pases Bajos) es
el marco asociativo donde se encuadran todas las compaas de suministro de agua.
La fragmentacin del sector de gestin del agua holands empuj al gobierno
central a intentar imponer una mejor coordinacin de las organizaciones del mismo
(por ejemplo, compaas propiedad de provincias y ayuntamientos, ayuntamientos
responsables del alcantarillado, y consejos del agua responsables del tratamiento de
aguas residuales). La reforma comenz en 2003, con la publicacin de un importante informe sobre la gobernanza y financiacin del sector de gestin del agua (Ministerie van Financin, 2003). Este informe planteaba que la transparencia y la eficiencia
deban ser los objetivos principales de la gestin del agua. Objetivos que podran
alcanzarse estableciendo, bien compaas de tratamiento integral del agua, bien un
slido mecanismo de coordinacin de los tres tipos de gestin existentes. El comit
propugnaba tambin que se aplicara una sola tarifa que integrase el consumo del
agua; por ejemplo, una tarifa nica por suministro de agua que cubriese tambin los
costos de la recogida y tratamiento de aguas residuales. En la actualidad, la recogida
de aguas residuales se realiza a pago nico por hogar, el tratamiento de aguas residuales por instalacin existente para este fin, y el agua potable a travs de medida
de su consumo. Se pretenda poner en marcha tales cambios (las creacin de compaas y las tarifas integradas) impulsndolos desde arriba. La idea de establecer
compaas y tarifas integradas recuerda la caracterstica principal de la reforma del
sector de gestin del agua anglosajn, pero la privatizacin de la prestacin de estos
servicios en Inglaterra y Gales (Jophnson y Handmer, 2002; 351-352) no fue parte
de las ideas iniciales de la reforma en los Pases Bajos.
En el caso de la reforma del sector de gestin del agua holands, existen diferencias entre los cambios que se pretendan inicialmente y los que se intenta realizar. Aunque los objetivos subyacentes a la reforma de la gestin del agua (transparencia y eficiencia) han continuado siendo los mismos, los medios y planteamientos
para alcanzarlos fueron adaptndose. En un principio, se deban alcanzar los ms
altos niveles de transparencia y eficiencia a travs de cambios radicales (establecimiento de compaas integradas de gestin e integracin de las tarifas del agua,
conjuntamente en una sola factura). Al final, sin embargo, el gobierno central
abandon estos arriesgados sistemas cambiando su planteamiento de la reforma,
desde arriba, por otro desde abajo. Esta modificacin de la reforma se puede explicar por varias razones a lo largo del tiempo.
Daniela Argento y G. Jan van Helden La reforma del sector de gestin... 215
Anlisis comparado
Tras haber expuesto ambos estudios a nivel pas, el presente epgrafe plantear un
anlisis comparado con vistas a resaltar los puntos comunes y las diferencias entre
ambas reformas del sector de gestin del agua. La Tabla 1 resume las recientes reformas dentro del sector en Italia y en los Pases Bajos, tal como hemos visto en el
anterior epgrafe.
Tabla 1. Reforma del sector de gestin del agua en Italia y en los Pases Bajos
Reforma
Italia
Pases Bajos
Objetivo
Medios
Cambio en la Gobernanza
Reorganizacin territorial del sector
Introduccin de legisladores locales
y del Comit de Supervisin
Nacional
Establecimiento de compaas
integradas de gestin del agua
Desarrollo de tarifa integrada del
agua
Cambio en la Gobernanza
Integracin de tres organizaciones
dentro de la cadena del agua
Establecimiento de compaas
integradas o de fuertes vnculos de
colaboracin entre organizaciones
Desarrollo de tarifa integrada del
agua
Estrategia de
implantacin
Resultados
alcanzados
Daniela Argento y G. Jan van Helden La reforma del sector de gestin... 217
Esta Tabla muestra que los objetivos de la reforma eran muy similares en ambos
pases. Los cambios de gobernanza revelan tanto similitudes como diferencias. Se
pueden observar tambin los cambios que se pretendan a nivel ejecutivo, incluyendo la formacin de compaas y tarifas integradas. Sin embargo, en Italia tambin
haba que cambiar el sistema normativo (estableciendo nuevas unidades a varios
niveles gubernamentales), mientras que en los Pases Bajos el sistema normativo ha
continuado sin cambios.
Aunque la estrategia inicial de implantacin era la misma en ambos pases (desde arriba) en los Pases Bajos se produjo una transicin hacia otra desde abajo,
mientras que el caso italiano revela diversas formas de resistencia a nivel local en
combinacin con la continuacin de la estrategia inicial.
La Tabla 1 muestra tambin que los resultados de la reforma en Italia se alcanzaron, sobre todo, a nivel normativo. Sin embargo, en el horizonte ejecutivo solo
se lleg a una realizacin parcial, y fue imposible evaluar los incrementos de eficiencia. Los resultados de los Pases Bajos son muy diferentes de los alcanzados en
Italia: los objetivos de mayor transparencia y eficiencia se llevaron a cabo en gran
medida, pero los cambios en la gobernanza fueron mnimos (proyectos de comparacin y colaboracin dentro de las organizaciones, en lugar de formacin de
compaas integradas, como se haba pretendido).
La Tabla 2 relaciona las partes fundamentales de nuestro marco terico con el
contenido y procesos de las reformas en ambos pases. Igualmente, se han incluido
factores que van ms all del mismo. Al considerar el contenido de las reformas
como variable dependiente, podemos observar que tanto Italia como los Pases
Bajos tenan ideas similares al principio sobre los cambios necesarios, en el sentido
de formar compaas integradas de gestin del agua. En ambos pases, asimismo,
tales ideas no se han llevado a cabo en la realidad. Italia an desea poner en marcha este planteamiento, pero su realizacin se ha pospuesto, mientras que en los
Pases Bajos ha sido suprimido y reemplazado por una implantacin desde abajo, lo
que estimula los proyectos de cooperacin dentro del sector.
Por qu han sido sustituidas las ambiciosas reformas radicales por un planteamiento convergente de reforma desde abajo en los Pases Bajos? La razn principal
surge de los intereses divergentes de los distintos grupos de interesados, en relacin con la necesidad de mejoras de la eficiencia y el hecho de que la formacin de
compaas integradas de gestin del agua pudiera ser apropiada para llegar a tales
mejoras. Las discusiones a nivel del gobierno central tuvieron como resultado que
se modificara el planteamiento desde arriba, instaurando otro desde abajo. La poca
presin ejercida por el gobierno central y las asociaciones de organizaciones de
gestin del agua se debi a la fuerte postura adoptada por las organizaciones del
sector y su capacidad para formar slidas coaliciones que evitaron cambios radicales obligatorios. Asimismo, la tradicin de aplicar planteamientos comparados y sus
aplicaciones dentro de los sectores del agua potable y del tratamiento de aguas
residuales ya haba producido mejoras de eficiencia, que hacan innecesarios los
cambios para formar compaas integradas de gestin del agua. Todos estos factores, combinados con prcticas fuertemente institucionalizadas dentro de las organizaciones, y con una tradicin de bsqueda de consenso del sector pblico, han
impedido las reformas radicales.
Italia
Pases Bajos
Estmulos a la
Reforma
Insatisfaccin de algunos
Ministerios
Tendencias en la modernizacin de
la Administracin Pblica
Polticas de la Comisin Europea
Contenido de la
Reforma
Reacciones de las
Organizaciones
Resistencia local
Comportamiento proactivo de
algunas organizaciones de gestin
del agua
Dudas entre interesados a nivel
central
Relaciones en
Conexin
Relaciones fuertemente
cohesionadas, cohesin entre
grupos de interesados que facilita
soluciones tomadas en comn.
Institucionalizacin
de rutinas
Factores especficos
de cada pas ms
all
Queda por despejar la duda de si an sera posible que se produzca una reforma
radical del sector de gestin del agua en Italia. Si contemplamos las evidencias resumidas en la Tabla 2, podemos observar dos influencias distintas que se refuerzan
mutuamente dentro de un proceso de reforma a largo plazo, cuyo resultado es
incierto. Por una parte, no se incluy a muchos interesados en las discusiones sobre
el contenido de la reforma, especialmente en los niveles regional y local. Ello parece
implicar que la reforma no ha conseguido su apoyo. Por otra parte, tampoco est
claro que el gobierno central pueda hacer cumplir forzosamente las leyes y normas
promulgadas desde su nivel, en otros niveles inferiores, dado que las desconcentra-
Daniela Argento y G. Jan van Helden La reforma del sector de gestin... 219
Debate y conclusiones
El presente artculo ha sacado a la luz algunas cuestiones relacionadas con los
motivos por los cuales las reformas del sector de gestin del agua, que se iniciaron
en Italia y en los Pases Bajos a partir de casi las mismas ideas, se han puesto en
prctica de forma tan distinta a lo largo del tiempo. Si comparamos ambos estudios, se puede observar que ambas reformas estaban centradas en la formacin de
compaas y tarifas integradas de gestin del agua, con la finalidad de hacer desaparecer la fragmentacin y llegar a niveles de mayor eficiencia en la prestacin de
este servicio. En ambos casos, la estrategia de puesta en marcha se planteaba
desde arriba. Sin embargo, los cambios a los que se lleg difieren ampliamente de
los que se pretenda, y son muy distintos en ambos pases.
En Italia, los retrasos en la puesta en marcha de la reforma a nivel ejecutivo
fueron causados por la resistencia a las ideas desarrolladas por el gobierno central
en los niveles locales y regionales. Nuestro marco terico explica esta resistencia por
la incapacidad de las redes de contactos (tanto vertical como horizontalmente) para
ejercer influencia sobre el legislador, en combinacin con una actitud ms general
de inercia, as como por la existencia de prcticas institucionalizadas muy arraigadas y un planteamiento general de no aceptar la opcin de la privatizacin.
En los Pases Bajos, la sustitucin del planteamiento radical de implantacin
desde arriba por otro desde abajo se explica, sobre todo, por una falta de apoyo al
establecimiento de compaas integradas de gestin del agua a fin de alcanzar
mayores niveles de eficiencia y eficacia, combinada con una posicin muy fuerte de
las asociaciones de las organizaciones de gestin del agua, que les permita formar
slidas coaliciones para evitar cambios radicales obligatorios, as como sus prcticas
fuertemente institucionalizadas.
Dichos resultados tienen una relacin muy directa con los sistemas poltico y
administrativo en ambos pases. En Italia, la reforma constitucional de 2001 supuso
una gran desconcentracin a las regiones y gobiernos locales. La inercia de los niveles locales se puede explicar por la creciente independencia de las regiones,
municipios y provincias. Los Pases Bajos son un estado unitario, pero descentralizado. Los rasgos fundamentales, profundamente enraizados, de la cultura poltica
holandesa se basan en la deliberacin, consulta y bsqueda de compromisos y
consensos. Esto ltimo es lo que explica la transicin en la estrategia de implantacin desde arriba, hacia otra desde abajo (Pollitt y Bouckaert, 2004).
En relacin con el marco terico de las reformas del sector pblico desarrollado
por Hood (1995), podemos concluir que en ambos pases eran claros los motivos
del cambio, pero estaban de igual manera en los planteamientos de los distintos
interesados. Y, lo que parece ms importante, la oportunidad de cambiar era limi-
Reconocimientos
Los autores desean expresar su agradecimiento a Christoph Reichard y a Bob Scapens, as como a dos comentaristas annimos por sus sugerencias en los borradores
iniciales del presente artculo.
Referencias bibliogrficas
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Daniela Argento y G. Jan van Helden La reforma del sector de gestin... 221
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Ubicando y delimitando la coordinacin en las reformas,
Parte 1?
Sandra van Thiel1
Geert Bouckaert, Guy Peters y Koen Verhoest (2010). The Coordination of public
sector organizations: shifting patterns of public management, Basingstoke:
Palgrave MacMillan.
Han pasado casi tres dcadas desde que la primera oleada de la reforma administrativa inund al mundo occidental. Bajo la etiqueta Nueva Gestin Pblica (NPM),
los gobiernos introdujeron reformas de gestin empresarial en la burocracia pblica
o enajenaron partes de la organizacin. Algunas de estas reformas han tenido
xito, otras no. Algunas reformas tenan un planteamiento global, mientras que
otras no han producido prcticamente ningn cambio real. Sin embargo, podemos
encontrar un resultado en muchos, si no en todos, los pases: el sector pblico se
ha fragmentado an ms. Como respuesta, los gobiernos han iniciado nuevas reformas para restaurar la coordinacin y el control. Esto se conoce tambin como la
reforma post-NPM.
La obra de Bouckaert, Peters y Verhoest ofrece una visin general de estos intentos de recuperar el control, centrndose en instrumentos y polticas de coordinacin de forma longitudinal (1980-2005) y desde un punto de vista comparativo
(en Nueva Zelanda, Reino Unido, Suecia, Pases Bajos, Francia, Blgica y Estados
Unidos). Ofrece instantneas de las actuaciones de coordinacin de los gobiernos
nacionales (federales) en los siete pases mencionados, y a travs de cuatro o cinco
intervalos temporales, dependiendo del nmero de gobiernos durante el periodo
que se estudia.
La suposicin en que se basa la obra establece que los pases se habran desplazado desde una situacin donde existan grados de coordinacin y consolidacin
del estado relativamente altos (punto 1), hacia otra de proliferacin de organismos
y coordinacin reducida (punto 2), y, finalmente, a otra que combina una gran
proliferacin con formas moderadas de coordinacin (punto 3). Los autores utilizan
Dr. S. (Sandra) van Thiel es Profesora Asociada de Administracin Pblica, Erasmus University
Rotterdam. Email: vanthiel@fsw.eur.nl.
esquemas para demostrar los cambios ocurridos en cada pas durante los distintos
intervalos temporales. Algunos de estos esquemas son muy tiles, otros muy complejos y difciles de comprender. Afortunadamente, los autores tambin usan un
sistema numrico para informar de las distintas decisiones, polticas, programas e
iniciativas adoptados por los gobiernos de los diferentes pases. El esquema del libro es simple y claro: la parte 1 describe los conceptos principales y la metodologa,
la parte 2 tiene siete captulos, uno dedicado a cada pas, y la parte 3 compara los
hallazgos de las investigaciones y saca conclusiones.
Es una obra que ana conceptos y teoras muy diferentes. En este sentido, se
trata de un frtil intento de describir un gran nmero de reformas, en un largo
periodo, y en varios pases. Al mismo tiempo, tambin produce su descripcin, en
cierto modo superficialmente, en ocasiones; se mencionan muchas decisiones,
programas, polticas y reformas, pero no se evalan. En defensa de los autores, hay
que reconocer que los datos sobre los que se podra realizar la evaluacin no se
hallan en la obra. Asimismo, los autores indican de forma explcita que el propsito
del libro es descriptivo (ubica y delimita). Sin embargo, para obtener una comprensin ms profunda, habra que leer muchsimo ms. En su forma actual, el libro
ofrece una visin general til e informativa de los acontecimientos, que sera valiosa para estudiantes, estudiosos e incluso profesionales, a fin de entrar en contacto
con los diferentes tipos de reformas post-NPM y sus instrumentos de coordinacin.
Sin embargo, si los autores hubiesen querido optimizar la capacidad de la obra
tanto para la enseanza como para la investigacin, deberan haber incluido una
lista de libros recomendados al efecto en cada captulo, algo muy distinto de la
actual lista de referencias bibliogrficas por pas.
A causa del objetivo descriptivo de la obra, casi no existe explicacin de las diferencias entre las trayectorias de los pases. De hecho, la parte 3 no ofrece una
descripcin integrada de las trayectorias de las reformas (en un esquema) lo que,
por mi parte, estimo una oportunidad perdida. Las descripciones esquemticas de
las trayectorias de los pases, desde el punto 1 al 3, son difciles de contemplar al
mismo nivel, pero hubiera resultado muy informativo que los autores (todos muy
especializados en este campo) lo hubieran intentado. En lugar de ello, el lector
hallar una amplia comparacin explicando los intentos de coordinacin en los
siete pases, y las diferencias entre ellos debidas al uso de diferentes tipos de instrumentos de coordinacin, en cuanto instrumentos estructurales (modificacin de
ministerios y competencias), mecanismos jerrquicos (legislacin, centralizacin),
mecanismos de mercado (competencia, mercados interiores) o redes de contactos
(asociaciones, autoregulacin). Ello no significa que tal visin general no es educativa, porque s lo es. Por ejemplo, la suposicin bsica de que los pases se desplazan
desde el punto 1 al 3, se puede confirmar, ms o menos, en el Reino Unido, Nueva
Zelanda y Pases Bajos, pero no en los otros cuatro pases. De hecho, en la mayora
de ellos, aparece una cuota de cambio sorprendentemente limitada, pese a las
numerosas razones que apoyaban la reforma (como la internacionalizacin, desregulacin, agencificacin, situaciones problemticas2 y crisis de seguridad) y una
En el original ingls: wicked problems: el socilogo Horst Rittel acu el trmino wicked
problem para identificar un tipo de situaciones problemticas que slo pueden ser resueltas con
multitud de polticas, programas y reformas. En los intentos por recuperar el control, los medios jerrquicos han sido los ms populares, mientras los mecanismos
del mercado o de las redes de contactos se han usado menos a menudo, al menos,
en las fuentes que los autores han utilizado, porque debera ponerse de relieve (lo
que s hacen) que no todos los intentos de coordinacin se hallan plasmados en
documentos formales (su fuente principal).
En conjunto, la obra tiene muchas caractersticas positivas (informacin rica,
formato condensado, tamao y amplitud de la comparacin de los pases y del
periodo contemplados), pero el lector se queda con una ligera sensacin de decepcin por la falta de explicaciones de las diferencias entre pases y sus trayectorias.
La parte dedicada a conclusiones describe una mezcla de hallazgos sobre pases
individuales y tipos de coordinacin (jerarqua, mercado y redes de contactos), pero
no los vincula, o lo hace muy escasamente, (vase p. 264 del libro) con, por ejemplo, las diferencias de tradicin estatal, o las estrategias de reforma. Asimismo,
parecera razonable pensar que debera existir un cierto ajuste entre los diferentes
tipos o instrumentos de coordinacin y las tradiciones poltico-administrativas de
los pases; naturalmente, los pases pueden diferir en sus preferencias en cuanto a
mecanismos de coordinacin. Tal ajuste determinara tambin el xito de las reformas especficas para conseguir la coordinacin. Sin embargo, este tipo de temas no
se plantean en el libro. Por tanto, me gustara invitar a los autores a escribir una
segunda parte de la obra, para que expliquen ms ampliamente la coordinacin
dentro de la organizacin del sector pblico.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Resea crtica
Chistopher Pollitt1
Alford, John (2009), Engaging Public Sector Clients: From Service-delivery to Co-production. Basingstoke y New York: Palgrave MacMillan, ISBN 978-0-230-22376-9.
La Co-produccin es una idea que se ha dejado ver durante un tiempo, apareciendo ocasionalmente tanto en publicaciones oficiales como en la literatura acadmica. Debemos felicitar a John Alford por rescatar el concepto de su estatus, en cierta
forma marginal y episdico, para concederle lo que probablemente es su primer
tratamiento cientfico, basado en un planteamiento terico.
Alford comienza con una introduccin que establece el escenario, despus
examina el concepto (un captulo para el propio concepto y otro para el de cliente),
posteriormente se dirige a lo que ofrecen las obras sobre sometimiento a la ley y
normativa, y, finalmente, en el captulo 4, realiza un resumen de su planteamiento
terico y su metodologa. Todo lo cual viene seguido de tres extensos estudios de
caso (cada uno de los cuales dedicado a examinar el servicio pblico en Australia,
el Reino Unido y los USA).
Los servicios que examina son el correo (donde los usuarios son clientes que
pagan), el desempleo a largo plazo (donde los usuarios son beneficiarios, en primer
lugar) y la recaudacin de impuestos (donde los clientes son los obligados). Posteriormente, siguen tres captulos como conclusin: el primero sobre la perspectiva de intercambio (que es lo que propugna el autor), el segundo sobre gestin
de co-produccin con el cliente, y el ltimo sobre las implicaciones de todo ello.
Debera apuntarse desde ahora mismo que se trata de un libro que contiene
una cuidadosa reflexin, en el que el autor se esfuerza a fondo para explicar sus
planteamientos. Para ello, ha considerado una serie de obras muy diferentes y ha
obtenido, de cada una de ellas, lo que precisaba. Apunta a controversias y confusiones, as como reconoce libremente las limitaciones de los mtodos empleados.
Una de las partes ms importantes de la obra, a la que quiz, incluso, resta importancia, aparece al principio, donde Alford ilustra brevemente la variedad y amplitud
Christopher Pollitt es Editor Jefe de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas y Profesor
Investigador en Gestin Pblica, Instituto de la Gestin Pblica, Katholieke Universiteit Leuven
(Blgica).
nos es tan insignificante, se ha visto obligado a leer una serie de pginas que los
explican! Tambin se podra preguntar si las identificaciones subjetivas son tan
poco importantes en realidad, puesto que, como parece ser el caso, pueden influenciar fcilmente tanto a la motivacin individual para co-producir, como a las
polticas de co-produccin.
Un tercer comentario se referira a que el prominente papel que se adscribe a la
teora del valor pblico quiz no sirviese de ayuda. Introduce la suposicin (doctrinal) de que los gestores pblicos deben ser capaces de mostrar que los resultados
obtenidos merecen la pena, pese al costo del consumo privado y a la libertad sin
ataduras precedente (Moore, 1995; citado en pag. 12). Ello complica tambin el
uso por parte del autor de su preferida perspectiva de intercambio, porque requiere una constante y difcil separacin entre valor pblico y valor privado en
una serie de transacciones que habitualmente generan ambos. Tambin se generalizan algunas caractersticas de las polticas en los USA y su administracin pblica
hacia jurisdicciones donde tales caractersticas no pueden aplicarse (Rhodes and
Wanna, 2009). En tanto que la teora del valor pblico es ampliamente aceptada
en algunos crculos como ortodoxia benigna, se ve de muy distinta manera en
otros, como una forma de gestin de indebida orientacin empresarial. No estoy
convencido de que Alford la necesite para explicar la mayora de las cosas importantes que desea plantear.
Una reserva final se refiere a algo que el propio autor reconoce libremente. Que
las voces de los co-productores (o clientes en el lenguaje adoptado por Alford), no
se hallan presentes en la investigacin. Se resea e informa sobre otras obras que
hablan de actitudes y comportamientos de los clientes, pero la investigacin primaria
llevada a cabo en el libro se refiere solamente a las perspectivas de las organizaciones
de servicio pblico que quedan reflejadas (el correo o servicio postal, las organizaciones que se ocupan del desempleo a largo plazo y las autoridades recaudatorias). ste
es un vaco muy importante, incluso una paradoja, porque significa que se trata, en
efecto, de un libro en co-produccin que no explora directamente las actitudes, conceptualizaciones o actividades de los propios co-productores.
Engaging Public Sector Clients es, pese a todo, una obra muy valiosa, que significa un primer paso muy encomiable para rellenar una importante laguna en la literatura sobre la gestin pblica. Merece que una gran cantidad de lectores se interese, y entre en la polmica.
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Harvard University Press.
Rhodes, R. and Wanna, J. (2009), Bringing politics back in: Public value in Westminster parliamentary government. Public Administration 87 (2): 161-183.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Crnica del Instituto - IIAS, sus secciones y miembros
Rolet Loretan1
Nuestra ltima crnica ofreca un informe detallado de nuestro Congreso en Bali,
organizado en colaboracin con NIPA, IIAS y IASIA. Queremos informar tambin
que la gobernanza, tanto en IIAS como en IASIA, haba cambiado, en particular
con la eleccin del Sr. Pan Suk Kim como presidente del Instituto, sucediendo al
Sr. Franz Strehl. Tambin es importante mencionar a la Sra. Valeria Termini, que
ha sucedido al Sr. Allan Rosenbaum como presidente de IASIA y que el EGPA
durante su conferencia anual, que tuvo lugar en Toulouse en septiembre, eligi al
Sr. Wim van de Donk como sucesor del Sr. Geert Bouckaert como presidente de
esta entidad.
En tanto, el comit reglamentario de las tres entidades se ha renovado. Hay que
decir que el refresco de los directivos nos permite felicitar y agradecer a los presidentes salientes de las tres asociaciones, Sres. Franz Strehl (IIAS), Allan Rosenbaum
(IASIA) y Geert Bouckaert (EGPA), su ilustrada y comprometida presidencia, por la
cantidad de tiempo que le han dedicado, y por la calidad de sus logros. Todo ello
contribuy y produjo la dinmica positiva que ha impulsado, en los ltimos tiempos, a nuestra organizacin.
El nuevo liderazgo est lleno de promesas, y la colaboracin entre los nuevos
presidentes de las tres entidades ya est siendo eficaz y ejemplar, como veremos
ms adelante.
Entre el Congreso de Bali y la Conferencia de Toulouse, tuvo lugar un acontecimiento de importancia en Tuxtla Gutirrez (Mjico). Como anunciamos en nuestra
ltima crnica, se ha creado una rama regional latino-americana de IIAS: LAGPA.
Esta creacin reuni a los delegados de 11 naciones latino-americanas y recibi un
generoso apoyo por parte de las autoridades mejicanas, en particular el Gobernador del Estado de Chiapas. El Acto Oficial de Creacin, as como otros acontecimientos relacionados, recibieron la asistencia de numerosos importantes polticos
mejicanos. El Instituto estuvo representado por su Presidente y Director General, as
como prcticamente por todos los directivos del INAP Mjico, la Seccin Nacional
mejicana de IIAS.
Rolet Loretan es Director General de IIAS.
Loretan 233
Ciudad Eterna entre el 13 y el 18 de junio de 2011. Se ha decidido que la Conferencia se celebrara en la Facultad de Econmicas de Roma, Tre University, especialmente apropiada para tal acontecimiento.
Como conclusin, la Direccin General completa deseara unirse al autor de
esta crnica para desearles un feliz final de ao, al tiempo que esperamos la oportunidad de encontrarnos en 2011 en alguna de las muchas actividades que organiza el Instituto y sus distintas entidades.
Revista Internacional
de Ciencias Administrativas
Editorial
El cambio de la guardia y cmo guardar el cambio
Christopher Pollit
Simposio para la Administracin Pblica en frica
Introduccin
Robert Cameron
La Administracin Pblica desde un punto de vista comparativo: frica
Jamil Jreisat
Las reformas en las retribuciones de la funcin pblica en frica
Dele Olowu
Podra desarrollar la capacidad del Estado en el frica Subsahariana
el que ste se sostenga sobre los ingresos tributarios?
Wilson Prichard y David K. Leonard
Redefinir las relaciones poltico-administrativas en Sudfrica
Robert Cameron
Obstculos administrativos para la reforma en la Repblica Democrtica
del Congo
Theodore Trefon
Desarrollo de nuevas competencias para administradores y gestores
del gobierno en una era de reformas del sector pblico:
el caso de Mozambique
Nicholas Awortwi
Seccin especial: 80 aniversario del Instituto
Para singularizar el 80 aniversario de IAAS. Nota del editor Jefe
de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas
Christopher Pollitt
Tendencias en el estudio comparado de la Administracin Pblica
Fred W. Riggs
Mirando hacia atrs medio siglo: los planteamientos de Riggs
sobre la administracin pblica comparada
Christopher Pollitt
Reconsiderando la administracin del desarrollo y recordando
a Fred W. Riggs
M. Shamsul Haque
La filantropa en los estados europeos del bienestar:
una promesa que incluye un reto?
Theo N.M. Schuyt
La reforma del sector de gestin del agua en Italia y en los Pases Bajos:
un ambicioso cambio con resultado incierto, o un cambio moderado
consensuado
Daniela Argento y G. Jan van Helden
Ubicando y delimitando la coordinacin en las reformas, Parte 1?
Sandra van Thiel
Resea crtica
Christopher Pollit
Crnica del Instituto - IIAS, sus secciones y miembros
Rolet Loretan
9 77025 5 363007
INAP
Composici n
CM
MY
CY CMY
Volumen 76
Nmero 4
Diciembre 2010
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Revista de Administracin
Pblica Comparada
MINISTERIO DE
POLTICA TERRITORIAL
Y ADMINISTRACIN PBLICA
INAP