SOLUCIN DE CONTROVERSIAS E IMPUGNACIONES

I. Qu es un Recurso de Apelacin?
El Recurso de Apelacin es un medio impugnativo que habilita la
Ley de Contrataciones del Estado, a los participantes o postores
de los procesos de seleccin, para impugnar los actos dictados
durante el desarrollo del proceso de seleccin, con la finalidad de
que sean revisados por otra instancia distinta al Comit Especial.
II. Cules son los actos impugnables?
Los actos impugnables son todas las decisiones que adopte el
Comit Especial o el rgano encargado de las contrataciones,
segn corresponda, durante el desarrollo del proceso de seleccin.
As tenemos:
Desde la convocatoria y hasta el otorgamiento de la Buena Pro:
puede impugnarse la descalificacin de un postor, la incorrecta
evaluacin de las propuestas de los postores que quedaron en
el orden de prelacin y el otorgamiento de la buena pro.
Tambin se pueden impugnar los actos del Titular de la Entidad
que afecten la continuacin del proceso. Por ejemplo, si antes del
otorgamiento de la Buena Pro, el Titular de la Entidad decide
cancelar el proceso de seleccin, por una causal distinta a la
prevista en el artculo 34 de la Ley (por razones de fuerza mayor
o caso fortuito, cuando desaparezca la necesidad de contratar, o
cuando persistiendo la necesidad, el presupuesto asignado tenga
que destinarse a otros propsitos de emergencia declarados
expresamente). En ese caso, el postor puede presentar un
recurso impugnativo contra la decisin del Titular de la Entidad.
Otra decisin del Titular de la Entidad que tambin puede ser
materia de impugnacin: cuando de oficio decida declarar la
nulidad de un proceso de seleccin por detectar algn vicio que lo
invalide.
Luego del otorgamiento de la Buena Pro y hasta antes de la
celebracin del contrato tambin puede impugnarse, por ejemplo:
una invitacin a suscribir el contrato en la cual se le conceda un
plazo menor al mnimo legal establecido en el artculo 148 del
Reglamento.
III. Cules son los actos que no se pueden impugnar?
Las actuaciones y actos preparatorios, como la elaboracin del
Plan Anual de Contrataciones PAC, del Expediente de
Contratacin, la designacin del Comit Especial, la aprobacin
del expediente de contratacin y la elaboracin de las Bases.
Las Bases del proceso, debido a que ya tienen un mecanismo
propio de cuestionamiento, que es el de la observacin a las
Bases.
La integracin de las Bases.

 Las actuaciones materiales relativas a la programacin de los

procesos de seleccin en el SEACE y las referidas a la
inscripcin de participantes.
Los actos que aprueban la exoneracin del proceso de
seleccin.
IV. Ante quin se presenta el Recurso de Apelacin?
Cuando el valor referencial del respectivo proceso de seleccin es
igual o mayor a las 600 Unidades Impositivas Tributarias (UIT), los
Recursos de Apelacin se presentan directamente ante el Tribunal
de Contrataciones del Estado.
Cuando el
Impositivas
presentarse
travs de su

valor referencial es menor a las 600 Unidades

Tributarias (UIT), el recurso de apelacin debe
y ser resuelto por la propia Entidad convocante, a
Titular, quien puede delegar esta atribucin.

No obstante esta relevante modificacin normativa, debemos

precisar que el Tribunal de Contrataciones del Estado siempre ser
competente para resolver el recurso de apelacin, cuando:
1 La impugnacin est dirigida a cuestionar la decisin del titular
de la Entidad sobre la cancelacin o la declaracin de nulidad de
proceso. (Ver Resolucin N 5082010TC.S2)
2 Cuando, conforme a la 13 Disposicin Complementaria y Final
de la Ley, e independientemente del valor referencial, se aplican
las reglas del Tratado para la solucin de controversias de
procesos en los que participen proveedores extranjeros, con los
que el Per haya celebrado un Tratado o compromiso
internacional. (Ver Resolucin N 3002010TCS2)
3 En los casos de procesos por tems, cuando el valor referencial
total del proceso corresponda al monto establecido legalmente
para que el Tribunal de Contrataciones del Estado conozca y
resuelva el recurso de apelacin. (Ver Resolucin N 9092010
TC.S2)
V. Cules son los plazos para interponer el recurso de
apelacin?
La Ley ha introducido un esquema dual respecto a los plazos para
interponer el recurso de apelacin, ya sea ante el Tribunal de
Contrataciones del Estado o ante la Entidad:

En el caso de Licitacin Pblica y Concurso Pblico, el plazo

para interponer el recurso de apelacin contra la Buena Pro
o actos anteriores a su otorgamiento es de ocho (08) das
hbiles siguientes de otorgada la Buena Pro; y contra actos
posteriores a la Buena Pro, tambin es de ocho (08) das
hbiles desde el da siguiente que se tom conocimiento del
acto a impugnar.

 En el caso de Adjudicacin Directa Pblica, Adjudicacin

Directa Selectiva y Adjudicacin de Menor Cuanta, el plazo
para interponer el recurso de apelacin contra la Buena Pro
o actos anteriores a su otorgamiento es de cinco (05) das
hbiles siguientes de otorgada la Buena Pro; y contra actos
posteriores a la Buena Pro, tambin es de cinco (05) das
hbiles desde el da siguiente que se tom conocimiento
del acto a impugnar.
VI. Es posible rechazar un Recurso de Apelacin?
S, en caso se presente un recurso de apelacin antes del
otorgamiento de la Buena Pro, ste ser rechazado de plano, sin
mayor trmite por la Unidad de Trmite Documentario de la
Entidad o por la Mesa de Partes del Tribunal de Contrataciones del
Estado, segn corresponda.
VII. Cules son las consecuencias de interponer un Recurso
de Apelacin?
El primer efecto de la interposicin de un recurso de apelacin es
la suspensin del proceso de seleccin. Cuando se trata de
apelaciones que cuestionen actos anteriores a la Buena Pro e
incluida sta, la suspensin del proceso slo se realiza luego del
otorgamiento de la Buena Pro. Por ello, el Reglamento ha previsto
que el recurso de apelacin se interponga luego de producido
dicho acto, para cuestionar su adjudicacin o cualquier acto
anterior a ella.
La Ley tambin establece que corresponde declarar la nulidad de
todos los actos posteriores a la interposicin del recurso de
apelacin, cuando el proceso no ha sido suspendido con ocasin
del recurso. Por ejemplo, si un postor presenta su recurso de
apelacin el octavo da y la Entidad contina ejecutando los actos
para suscribir el contrato. Estos actos posteriores sern
declarados nulos de pleno derecho.
Tanto el Tribunal de Contrataciones del Estado como la Entidad
convocante tienen la obligacin de registrar en la FICHA SEACE la
interposicin del recurso el mismo da en que se produce.

VIII. Cundo se declara Inadmisible un recurso de apelacin?

Un recurso de apelacin es inadmisible cuando no cumple los
requisitos de forma. En este caso no podr ser admitido a trmite.
Dicha observacin se realizar ante la ventanilla de trmite
documentario del Tribunal de Contrataciones del Estado o de la
Entidad, de ser el caso.
Entre otros ejemplos de no cumplimiento de requisitos de forma
podemos citar los siguientes: no presentar garanta; no adjuntar
copias del escrito para las otras partes; no consignar el petitorio,
es decir, qu se cuestiona; no sealar el domicilio procesal, entre
otros.
IX.

Procede la Subsanacin de los requisitos

admisibilidad para un Recurso de Apelacin?

de

S procede, el apelante tiene dos das hbiles para subsanar la

omisin de algn requisito, plazo que suspende todos los plazos
del procedimiento de impugnacin.
X. Cundo se tiene por no presentado un Recurso de
apelacin?
Un recurso de apelacin se tendr por no presentado en los
siguientes casos:
Cuando el postor impugnante no subsane las observaciones
formuladas a su recurso de apelacin.
Cuando, despus de haber sido admitido a trmite por la
Entidad, sta advirti alguna omisin dentro de los tres (03)
das hbiles de admitido dicho recurso, y no es subsanada por
el postor dentro de los dos (02) das hbiles siguientes.
Cuando el impugnante no renueva la garanta presentada como
recaudo de su recurso de apelacin.
En todos casos,
impugnante.

el

recurso

de

apelacin

es

devuelto

al

XI. En qu casos se declara improcedente el Recurso de

Apelacin?
El artculo 111 del Reglamento regula las causales por las cuales
un recurso de apelacin debe ser declarado improcedente: por no
ser conforme a derecho, por ser inadecuado o por extemporneo.
Las causales son las siguientes:
Que la Entidad o Tribunal de Contrataciones del Estado carezca
de competencia para resolver el recurso de apelacin.
Que el recurso de apelacin sea interpuesto contra alguno de
los actos no impugnables.
Que sea interpuesto fuera del plazo.

 Que aqul que suscriba el recurso no sea el impugnante o su

representante.
Que el impugnante se encuentre impedido para participar en
procesos de seleccin y/o contratar con el Estado,
incapacitado legalmente para ejercer actos civiles, o carezca
de legitimidad procesal para impugnar el acto materia de
apelacini.
Que el recurso de apelacin sea interpuesto por el ganador de
la Buena Pro.
Que, no exista conexin lgica entre los hechos expuestos en el
recurso y el petitorio del mismo.
XII. Cul es el plazo para resolver el recurso?
La entidad resolver la apelacin y notificar su decisin en el
SEACE dentro del plazo de 12 das hbiles, contados desde la
presentacin del recurso o desde la subsanacin de las omisiones
advertidas en su presentacin.
El Tribunal resolver y notificar su resolucin a travs del SEACE
dentro del plazo de 05 das hbiles, contados desde la fecha de
emisin del decreto que declare que el expediente est listo para
resolver.
XIII.

Presentar el Recurso de Apelacin,

garanta?, cul es el monto?

requiere

de

S se requiere de una garanta. La Ley establece que el monto de

la garanta debe ser el equivalente al 3% del valor referencial. Las
Unidades de Trmite Documentario del Tribunal de Contrataciones
del Estado y de las Entidades, de ser el caso, debern verificar si
el monto de la garanta corresponde efectivamente al 3% del valor
referencial. Si el monto es menor, se observar el escrito de
apelacin y se dar al impugnante un plazo de dos (02) das para
que subsane.
En los procesos segn relacin de tems, el monto ser el 3% del
respectivo tem. En ningn caso la garanta ser menor al 50% de
la UIT vigente.
La garanta se presenta a travs de una carta fianza que cumpla
con las condiciones de ser incondicional, irrevocable, de ejecucin
inmediata y solidaria. sta debe ser emitida por las instituciones
bancarias o financieras que estn dentro del mbito de
supervisin de la Superintendencia de Banca y Seguros.
El 3% del valor referencial, antes referido, puede ser depositado
en la cuenta bancaria de la Entidad o del Organismo Supervisor de
las Contrataciones del Estado OSCE, segn corresponda.
XIV. Cul es la vigencia de la garanta?
La vigencia de la garanta debe ser por un perodo no menor de
veinte (20) das calendarios si han sido otorgadas a favor de la

Entidad, y de treinta (30) das calendarios si han sido emitidas a

favor del Tribunal de Contrataciones del Estado.
En el caso de impugnaciones presentadas ante el Tribunal de
Contrataciones, si por algn motivo no se resuelve el recurso de
apelacin en el plazo sealado, el impugnante tiene la obligacin
de renovar la vigencia de esa garanta. Si el impugnante no
cumple con esta renovacin, el Tribunal tendr como no
presentado el recurso de apelacin correspondiente. Revisar lo
siguiente: Resolucin N 5002010TC.S2
XV. En qu casos se ejecuta la garanta?
La garanta se ejecuta cuando el recurso de apelacin es
declarado infundado o cuando es declarado improcedente. En
caso que el postor impugnante se desista, se ejecutar el 100% de
la garanta.
Sin embargo, se devolver la garanta al impugnante si se declara
fundado el recurso de apelacin, en todo o en parte; si el proceso
es declarado nulo, o en el caso que opere la denegatoria ficta.
XVI. Cul es el trmite del recurso de apelacin?
La normativa establece como una facultad del Tribunal de
Contrataciones del Estado o de la Entidad, segn corresponda, la
acumulacin de los recursos de apelacin derivados de un mismo
proceso o tem. El plazo para resolver es el que corresponde al
ltimo recurso de apelacin interpuesto. No es conveniente que
cada recurso se tramite en forma independiente, excepto por
motivos debidamente justificados.
El trmite del recurso es el siguiente:
A. Apelacin interpuesta ante la Entidad
Luego de admitido el recurso de apelacin, dentro de los dos (02)
das hbiles siguientes se corre traslado al postor o postores que
pudieran resultar afectados con la resolucin de dicho recurso. El
plazo para absolver el traslado es no mayor a tres (03) das
hbiles.
Los postores pueden solicitar el uso de la palabra, hasta dentro
de los tres (03) das hbiles siguientes de vencido el plazo para la
absolucin de traslado. Ello no suspende los plazos para resolver
el recurso de apelacin.
La Entidad puede solicitar informacin adicional a las partes o a
terceros. Ello no suspende los plazos para resolver dicho recurso.
El impugnante puede desistirse del recurso, pero ello motivar la
ejecucin del 100% de la garanta. Si se trata de un asunto de
inters pblico, dicho desistimiento no impide emitir
pronunciamiento sobre el fondo del recurso de apelacin.

Debe resolverse el recurso y registrase la resolucin en el SEACE

dentro de los doce (12) das hbiles de haberse admitido a
trmite o subsanado el recurso de apelacin.
B.

Apelacin
interpuesta
Contrataciones del Estado

ante

el

Tribunal

de

Luego de admitido el recurso de apelacin, dentro de los dos (02)

das hbiles siguientes el Tribunal debe correr traslado a la
Entidad. El plazo de la Entidad para absolver el traslado es de
tres (03) das hbiles. Debe presentar un informe tcnico legal
ms el Expediente de Contratacin completo, as como el cargo
de notificacin al postor o postores que puedan resultar
afectados con la resolucin del Tribunal de Contrataciones del
Estado.
Puede solicitarse el uso de la palabra, pero slo hasta antes que
se declare que el expediente est listo para resolver. Ello
prorroga el plazo de evaluacin.
El Tribunal de Contrataciones del Estado puede solicitar
informacin adicional, lo que prorroga el plazo de evaluacin
hasta un mximo de quince (15) das hbiles.
Procede el desistimiento del recurso, hasta antes que se declare
al expediente listo para resolver. No obstante, ello no impide la
ejecucin del 100% de la garanta, ni la emisin del
pronunciamiento sobre el fondo del recurso de apelacin, si es de
inters pblico.
Debe resolverse el recurso de apelacin y registrarse la
resolucin en el SEACE dentro de los cinco (05) das hbiles de
haberse declarado que el expediente est listo para resolver.

C. Trmites adicionales
El Tribunal de Contrataciones del Estado puede requerir
informacin adicional a cualquier Entidad o institucin pblica o
privada, distinta de la Entidad convocante. Por ejemplo, cuando
se requiere informacin tcnica para un mejor resolver de la
controversia planteada en el recurso de apelacin, ya que los
postores y la Entidad no cuentan con dicha informacin.
Asimismo, el Tribunal de Contrataciones del Estado, a pedido de
las partes, puede conceder el uso de la palabra slo hasta antes
que se declare que el expediente se encuentra expedito para ser
resuelto.
XVII. La resolucin del Tribunal de Contrataciones del Estado
A. Contenido de la resolucin
La resolucin expedida por el Tribunal de Contrataciones del
Estado, que resuelve el recurso de apelacin, consigna como
mnimo lo siguiente:
Antecedentes: descripcin del proceso de seleccin y las
principales actuaciones.
Determinacin de los puntos materia de la controversia, es
decir, aquellos aspectos sobres los que se pronunciar el
Tribunal.
Anlisis jurdico de los puntos en controversia, para determinar
quin tiene la razn; si es la Entidad o el postor impugnante.

 Pronunciamiento: es la parte en que se resuelve los puntos

controvertidos. El Tribunal tiene la obligacin de pronunciarse
sobre todos los extremos del recurso impugnativo.

B. Alcances de la resolucin
1. Declaracin de recurso fundado e infundado
La resolucin puede resolver el recurso declarndolo
infundado. Ello ocurre cuando el acto impugnado, se ajusta a
la Ley, al Reglamento y a las Bases que rigen el proceso de
seleccin. Por tanto, cuando se declara infundado el recurso de
apelacin la decisin impugnada debe confirmarse.
Si el Comit Especial no aplic adecuadamente las reglas del
proceso o adopt una decisin contraria a la Ley, al
Reglamento o contraviniendo las reglas previstas en las Bases,
se atender la pretensin del impugnante declarando fundado
el recurso de apelacin. Por lo tanto, se revoca la decisin
errnea y contraria a la Ley.
Si el acto impugnado est vinculado a la evaluacin de las
propuestas y/o al otorgamiento de la Buena Pro, se debe
efectuar el anlisis sobre el fondo del asunto y otorgar la
Buena Pro a quien corresponda. Por ejemplo: si el Comit
Especial se equivoc y otorg la BuenaPro al postor A, pero al
resolverse el recurso de apelacin se verifica que la evaluacin
de las propuestas no era correcta y el otorgamiento de la
Buena Pro no le corresponde al postor A, sino al postor B,
entonces debe otorgarse la Buena Pro a favor de este ltimo
postor. No puede omitirse este aspecto.
En el caso antes referido, el Tribunal de Contrataciones del
Estado debe elaborar un nuevo cuadro de evaluacin y
calificacin, y por consiguiente, otorgar la Buena Pro a quien
corresponda. Hacer lo contrario, es decir, devolver el
expediente a la Entidad para que el Comit vuelva a calificar,
podra dar lugar a que la impugnacin vuelva a subir
nuevamente a dicho tribunal. Con esta disposicin se pretende
evitar estos actos dilatorios.
2. Declaracin de nulidad
Otra forma de resolver un recurso de apelacin es declarando
la nulidad del proceso. Ello ocurre cuando, por ejemplo, un
acto fue emitido por un rgano incompetente. Supongamos
que un proceso de Licitacin Pblica, Concurso Pblico o
Adjudicacin Directa no fue conducido por el Comit Especial,
sino por el rea de Logstica. Cuando se detecte dicha
situacin, corresponde que se declare la nulidad del proceso de
seleccin.
3. Declaracin de improcedencia
Cuando se incumple algn requisito de fondo, como presentar
el escrito de apelacin fuera de plazo, o cuando el recurso es
presentado por un postor inhabilitado, entre otros, el Tribunal
de Contrataciones del Estado declarar improcedente el
recurso de apelacin.

Las resoluciones del Tribunal de Contrataciones del Estado son

de obligatorio cumplimiento. La Entidad y los postores deben
aceptar sus resoluciones.
En caso de incumplimiento, dicho Tribunal puede denunciar a
los infractores que incumplen sus resoluciones por el delito de
desobediencia o resistencia a la autoridad segn lo tipificado
en el Cdigo Penal. Ello se encuentra normado en el artculo
123 del Reglamento.

C. Otras situaciones: denegatoria ficta y desistimiento

1. Denegatoria ficta
Luego de declarar listo el expediente para resolver y dentro de
los cinco (05) das previstos legalmente para la emisin de la
respectiva resolucin, si el Tribunal no cumple con emitirla o
notificarla, opera la denegatoria ficta.
Cabe indicar que, el rgimen de denegatoria ficta de la Ley de
Contrataciones del Estado es distinto al rgimen que se prev
en la Ley del Procedimiento Administrativo General.
En esta ltima, la denegatoria ficta es a favor del
administrado; por ello, el impugnante tiene la potestad de
solicitar la emisin de la resolucin o esperar que se emita la
misma.
Sin embargo, en las contrataciones del Estado, una vez
vencido el plazo legalmente previsto para la emisin de la
resolucin por parte del Tribunal, sin que ste haya emitido
pronunciamiento, el postor no puede esperar y en
consecuencia debe computar los plazos que establece la Ley
del Procedimiento Contencioso Administrativo para interponer
su demanda de denegatoria ficta ante el Poder Judicial.
Si el Tribunal de Contrataciones del Estado emite una
resolucin luego de los cinco (05) das sealados por la Ley, la
resolucin es nula de pleno derecho. De igual forma, si la
Entidad no cumple con resolver y registrar su resolucin dentro
de los doce (12) das hbiles de haber admitido a trmite el
recurso de apelacin.
2. Desistimiento
Otro aspecto relacionado con las resoluciones del Tribunal de
Contrataciones del Estado, es la figura del desestimiento.
Dicho tribunal podr poner fin al procedimiento en caso el
impugnante formule una solicitud de desistimiento hasta antes
de haberse declarado que el expediente est listo para
resolver y no comprometa el inters pblico. En estos casos, el
Tribunal de Contrataciones del Estado ordenar la ejecucin
del 100% de la garanta otorgada.
XVIII. Una vez conocido el resultado del recurso de apelacin,
procede la Accin contencioso administrativa?
La resolucin del Tribunal de Contrataciones del Estado o la
resolucin de la Entidad, que ponen fin al procedimiento de
impugnacin, constituyen decisiones de ltima y definitiva
instancia administrativa.
Si dichas resoluciones administrativas no son materia de
cuestionamiento ante el Poder Judicial, sus decisiones se

convierten en cosa decidida y son ejecutables en sus propios

trminos.
Pero si el administrado, en este caso, el postor, decide recurrir
al Poder Judicial para cuestionar la decisin del Tribunal o de la
Entidad, utilizar la accin contencioso administrativa al
amparo de lo dispuesto en el artculo 148 de la Constitucin
Poltica del Per. La sentencia emitida en definitiva instancia
por el Poder Judicial se denomina cosa juzgada.
La interposicin de la demanda contencioso administrativa no
suspende la ejecucin de lo resuelto por el Tribunal de
Contrataciones del Estado o la Entidad, de ser el caso. Slo
puede suspenderse, en forma inmediata, cuando el Poder
Judicial concede una medida cautelar de no innovar, solicitada
por el interesado.
XIX. Recurso de apelacin en las modalidades especiales de
seleccin
Las caractersticas especficas de los recursos de apelacin en
el marco de las modalidades especiales de seleccin son las
siguientes:
A. En Compras Corporativas
La competencia de la Entidad o del Tribunal de Contrataciones
del Estado para resolver las apelaciones, depende del valor
referencial del proceso.
Los plazos son los mismos que los sealados para un proceso
tradicional.
La Entidad que resuelve las apelaciones, hasta que la Buena
Pro quede consentida, es Per Compras, en el caso de compras
corporativas obligatorias; y la Entidad encargada, en el caso de
compras corporativas facultativas.
Los actos posteriores a la comunicacin del consentimiento a la
Entidad participante, son resueltos por la Entidad participante.
B. En Subasta Inversa Presencial y Electrnica
La competencia de la Entidad o del Tribunal de Contrataciones
del Estado para conocer y resolver el recurso de apelacin
depende del valor referencial del proceso.
El plazo para interponer el recurso contra la Buena Pro, actos
producidos en acto pblico y actos que afecten su validez, as
como actos posteriores a la Buena Pro es de ocho (08) das
hbiles en el caso de Licitacin Pblica y Concurso Pblico, y de
cinco (05) das en el caso de Adjudicaciones Directas.
En Subasta Inversa Electrnica, el plazo es de cinco (05) das en
el caso de Adjudicacin de Menor Cuanta.
El plazo de la Entidad y del Tribunal de Contrataciones del
Estado para resolver el recurso de apelacin y registrar su
resolucin, es de diez (10) das hbiles de admitido el recurso;
excepto en el caso en que han requerido informacin adicional,

en que debern pronunciarse dentro del trmino de quince (15)

das hbiles.