--<

418

- PreSf

las garantas, en definitiva, de una supernorma. Aunque, obvio es decirlo,

una cosa es asegurar jurdicamente su inviolabilidad, como hace el artculo
66.3, y otra bien distinta que semejante precepto pueda de hecho impedirla
comisin de conductas atentatorias a la misma. Basta a este respecto con re
cordar la entrada del General Pava en 1874 en el Palacio de San Jernimo o
el ms reciente asalto del 23 de febrero de 1981.
Por ltimo, esta proteccin de la inviolabilidad de las Cortes Generales se
recoge en diversos preceptos del Cdigo Penal. As se castigan las conductas
de~Quienes invadan violentamente o con intimidacin la sede de las Cmaras
(art. 149 CP); los que promovieren, dirigieren o presidieren manifestaciones o
reuniones en los alredores de las Cmaras (art. 150 CP); los que intenten pe
netrar en las Cmaras portando armas, para presentar, individual o colectiva
mente, peticiones (art. 152 CP); los que entorpezcan y perturben gravemente
el orden de las sesiones (arts. 155 y 157), as como los que pretendieran su di
solucin, impedir que se reunan o deliberen o arrancarles alguna resolucin
(art. 214.4. CP). Adems, dice el artculo 77.1 de la Constitucin, queda pro
hibida la presentacin de peticiones directas a las Cmaras por medio etc;! ma
nifestaciones ciudadanas.
0

LAS PRERROGATIVAS INDIVIDUALES DEL PODER

PARLAMENTARIO

A)

el co
Cum
dade:
- Prest
rame
En cor
compatibi
de las acta
,

l
1

Introduccin

a)

lneleg

l.

ConCt

Ademi
de edad, e
1985 exig4
bilidad. E
respecto <:
carcter y
~

B) La adquisicin de la condicin de parlamentario

As, p4
de la sele,
el ejercici
supone la
currir a 1
ejercer d
que debe
tiene corr
proceso e
dad. La i
mentarim
toral, en 1
eleccin,
rio, al ex1

La adquisicin de la condicin de parlamentario queda supeditada en

el Congreso de los Diputados y en el Senado a la satisfaccin de una serie
de requisitos. stos se recogen en el artculo 20 del Reglamento del Congreso
y en el artculo 12 del Reglamento del Senado, y son los siguientes:

Adem
to de la
convalida
da, aunql

Como hemos dicho, adems de las prerrogativas colectivas de las Cortes

Generales, los miembros que integran el poder parlamentario gozan tambin
de unas prerrogativas individuales. Prerrogativas que se adquieren desde el
mismo momento en que se hace firme la condicin de parlamentario y que se
disfrutan hasta que se pierde dicha condicin. Tales garantas, como veremos,
no pueden ejercerse hoy sino en un sentido restrictivo y cuya 6nica justifica
cin radica en asegurar la independencia del poder parlamentario. De esta
manera vamos a ver sucesivamente las condiciones de la adquisicin del sta
tus de parlamentario, las diferentes garantas de que ste goza y la suspensin
y prdida del citado status.

419

- Presentar en la Secretara General la credencial de electo, expedida por

el correspondiente rgano de la Administracin Electoral.
- Cumplimentar una declaracin, a efectos del examen de incompatibili
dades, reflejando sus actividades y bienes patrimoniales.
- Prestar, en la primera sesin del Pleno a que se asista, la promesa o ju
ramento de acatar la Constitucin.
En consecuencia, vamos a examinar a continuacin las denominadas in
compatibilidades y su diferenciacin con las inelegibilidades, la verificacin
de las actas y el juramento de los parlamentarios.

a) Inelegibildad e incompatibilidad
l.

Concepto y diferencias entre ambas figuras

Adems de los requisitos examinados de la nacionalidad y de la mayora

de edad, el artculo 6.1 de la Ley Orgnica del Rgimen Electoral General de
1985 exige que los candidatos no se encuentren incursos en causas de inelegi
bilidad. Esta figura de la inelegibilidad exige, en todo caso, su diferenciacin
respecto de la incompatibilidad, con objeto de aprehender el fundamento, el
carcter y los efectos, de por s distintos, entre ambas.
AS, podemos sealar que la inelegibilidad acta en principio en el mbito
de la seleccin del representante, mientras que la incompatibilidad lo hace en
el ejercicio de la representacin desplegada por el parlamentario. La primera
supone la incapacidad para ser candidato, la falta de aptitud legal para con
currir a las elecciones, mientras que la segunda implica la prohibicin de
ejercer deteminadas funciones que se ven como comprometedoras de lo
que debe ser el ejercicio de la actividad parlamentaria. La inelegibilidad
tiene como finalidad garantizar la transparencia electoral, la regularidad del
proceso electoral, amparando la libertad del elector y el principio de igual
dad. La incompatibilidad, en cambio, tutela la independencia de los parla
mentarios. Por ello, la inelegibilidad es materia de estudio del Derecho elec
toral, en la medida en que despliega sus efectos durante el mismo, antes de la
eleccin, mientras que la incompatibilidad pertenece al Derecho parlamenta
rio, al extender sus efectos despus de finalizado el proceso electoral.
Adems, sus efectos son claramente diferentes. Mientras que en el supues
to de la inelegibilidad el resultado de la eleccin es nulo, sin que quepa la
convalidacin, en el caso de la incompatibilidad la eleccin es regular y vli
da, aunque el candidato elegido que desempea una actividad incompatible
;.

420

con el mandato legislativo tiene que optar, dentro de un plazo, por ste o por
aqulla.

2.

Regulacin jurdica

A pesar de ello, el artculo 70.1 de la Constitucin, siguiendo la lnea del

Real Decreto-Ley Electoral de marzo de 1977, alude de forma conjunta tanto
a las causas de inelegibilidad como a las de incompatibilidad. Estas causas
afectan, en todo caso, a las siguientes categoras de personas:
- Los componentes del Tribunal Constitucional.
- Los altos cargos de la Administracin del Estado que determine la ley,
con la excepcin de los miembros del Gobierno.
El Defensor del Pueblo.
Los magistrados, jueces y fiscales en activo.
- Los militares profesionales y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Se
guridad y Polica en activo.
- Los miembros de las Juntas Electorales.
Adems, el artculo 67.1 de la Constitucin y posteriormente el artculo
155.3 de laLey Electoral, establecen la prohibicin de ser miembro del Con
greso de los Diputados y del Senado simultneamente, as como acumular el
acta de una Asamblea de Comunidad Autonoma con la de diputado del Con
greso. S se puede, en cambio, compaginar la condicin de senador y diputa
do autonmico, circunstancia pensada, como ya vimos, para los senadores
que representan a las Comunidades Autnomas (senadores autonmicos), ele
gidos por las Asambleas legislativas (art. 69.5).
De este modo, tales lmites constitucionales se presentan como los crite
rios mnimos en esta materia, siendo posteriormente desarrollados con un
mayor detalle por la Ley Orgnica de Rgimen Electoral General de 1985.
Como seala la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la Ley Elec
toral desarrolla en particular las mencionadas causas de inelegibilidad, pero
debe respetar siempre el contenido mnimo que impone el artculo 70.1 de
la Constitucin y la esencia del derecho de sufragio pasivo del artculo 23.2
(STC 45/1983). Sin que quepa, en ningn caso, una interpretacin analgi
ca que ample inadecuadamente el marco constitucionalmente previsto
(SSTC 8/1985 y 28/1986).

421

IZO,

por ste o por

liendo la lnea del

ma conjunta tanto
dad. Estas causas

3. Causas de inelegibilidad e incompatibilidad

En la Ley de Rgimen Electoral General se regulan particularmente tanto
los casos de inelegibilidad absoluta, es decir, los que afectan a todo el territo
rio nacional (ver cuadro 5), como los de nelegibilidad relativa, que slo im
piden la eleccin en alguna o algunas circunscripciones (ver cuadro 6). La le
gislacin electoral entiende, en todo caso, que todas las causas de inelegibili
dad lo son tambin de incompatibilidad (art. ) 55.1).
CUADRO

CAUSAS DE INELEGIBILlDAD ABSOLUTA

a) Los miembros de la Familia Real espaola, as como sus cnyuges.

determine la ley,

b) Los presidentes del Tribunal Constitucional, del Supremo, del Consejo de Estado, del
Tribunal de Cuentas y del Consejo Econmico y Social.
c) Los magistrados del Tribunal Constitucional, los vocales del Consejo General del Po
der Judicial, los Consejeros Permanentes del Consejo de Estado y los Consejeros del
Tribunal de Cuentas.
d) El Defensor del Pueblo y sus adjuntos.

y Cuerpos de Se-

e) El Fiscal General del Estado.

f)

Los subsecretarios, secretarios generales de los Departamentos Ministeriales y los equi

parados a ellos.

g) Los jefes de misin acreditados ante un Estado extranjero u organismo internacional.

mente el artculo
niembro del Con
~omo acumular el
fiputado del Con
senador y diputa
ara los senadores
uitonmicos), elen como los cri te
Irrollados con un
General de 1985.
lal, la Ley Elec
elegibilidad, pero
: artculo 70.1 de
del artculo 23.2
Iretacin analgi.
almente previsto

h) Los magistrados, jueces y fiscales que se hallen en situacin de activo.

i)

Los militares y miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y Polica, en activo.

j)

Los presidentes, vocales y secretarios de las Juntas Electorales.

k) Los delegados del Gobierno en las Comunidades Autnomas. los Gobernadores y Sub
gobernadores Civiles y autoridades similares.
1)

El director general de R TVE y los directores de las sociedades de este ente pblico.

m) Los presidentes, directores y cargos asimilados de las entidades estatales autnomas

con competencia en todo el territorio nacional, as como los delegados del Gobierno
en las mismas.
.
n) Los presidentes y directores generales de las entidades gestoras de la Seguridad Social
con competencia en todo el territorio nacional.
) El director de la Oficina del Censo Electoral.
o) El gobernador y subgobernador del Banco de Espaa y los presidentes y directores del
Instituto de Crdito Oficial y de las dems entidades oficiales de crdito.
p) El presidente, los consejeros y el secretario general del Consejo General de Seguridad
Nuclear.

422
CUADRO

CAUSAS DE INELEGIBILlDAD RELA TIV A

a) Quien ejerza la funcin de mayor nivel de cada Ministerio en las demarcaciones de

mbito inferior al estatal.
b) Los presidentes, directores y cargos asimilados en Entidades Autnomas de competen
cia territorial limitada, as como los delegados del Gobierno en las mismas.
el Los delegados territoriales de RTVE y los directores de las entidades de Radiotelevi
sin dependientes de las Comunidades Autnomas.
d) Los presidentes y directores de los rganos perifricos de las entidades gestoras de la
Seguridad Social.
el Los secretarios generales de las Delegaciones del Gobierno y de los Gobiernos Civiles.
!)

Los delegados provinciales de la Oficina del Censo Electoral.

Adems, estn tambin incursos en causas de inelegibilidad, en este caso

de naturaleza penal, las siguientes personas:
Los condenados, por sentencia firme, a pena privativa de libertad, en el
perodo que dure la pena.
Aunqu~ la sentencia no sea firme, los condenados por un delito de rebe
lin o los integrantes de organizaciones terroristas condenados por deli
tos contra la vida, la integridad fisica o la libertad de las personas (art.
6.2 LOREG).

- Los suspendidos en un cargo pblico mediante condena penal (art. 38

Cdigo Penal y STC 80/1987).
Por ltimo, el artculo 154 de la Ley Electoral seala que son inelegibles
para el cargo de diputado o senador quienes ejerzan funciones remuneradas
por un Estado extranjero, los presidentes y miembros de los Consejos de Go
bierno de las Comunidades Autnomas, as como los cargos de libre designa
cin de dichos Consejos. Adems, termina sealando, nadie puede presentar
se simultneamente como candidato al Congreso y al Senado.
4. Causas de incompatibilidad
La Ley Electoral regula en los artculos 155 y siguientes las que podemos
denominar causas estrictas de incompatibilidad (cuadro 7), algunas de las
cuales recogemos en el cuadro anexo. Los miembros del Gobierno son, de
cualquier modo, tanto compatibles como elegibles, como consecuencia de la
naturaleza parlamentaria de nuestro rgimen constitucionaL

423
CUADRO

ALGUNAS CAUSAS DE INCOMPATIBILIDAD

larcaciones de
a) El presidente del Tribunal de Defensa de la Competencia.
de competen
as.

b) Los miembros del Consejo de Administracin del ente pblico RTVE.

le Radiotelevi

c) Los miembros del Gabinete de la Presidencia del Gobierno o de cualquiera de los Mi

nistros y de los secretarios de Estado.

gestoras de la

d) Los delegados del Gobierno en los Puertos Autnomos, Confederaciones Hidrogrfi

cas, Sociedades Concesionarias de Autopistas de Peaje y COPLACO.

emos Civiles.

1, en este caso

libertad, en el

ielito de rebe
ados por deli
personas (art.
penal (art. 38

on inelegibles
remuneradas
nsejos de Go
libre designa
~de presentar-

que podemos
19unas de las
ierno son, de
cuencia de la

e) Los presidentes de los consejos de administracin, consejeros. adminitradores, directo

res generales, gerentes y cargos equivalentes de entes pblicos, monopolios estatales y
empresas con participacin pblica mayoritaria y de las Cajas de Ahorro de funda.
cin pblica.

Para terminar, un Proyecto de Ley Orgnica de Incompatibilidades pre

sentado por el Gobierno en diciembre de 1983 fue declarado inconstitucional
por el Tribunal Constitucional. El Tribunal Constitucional, sin entrar en el
fondo del asunto, entendi que dicha materia versaba sobre una reserva espe
cfica constitucional en favor de la Ley Electoral, carcter que no reuna el
mencionado Proyecto, por lo que en consecuencia se declaraba improcedente
sy regulacin en l (STC 72/1984).
En cualquier caso, la regulacin de las incompatibilidades puede respon
der a dos modelos: el primero, de carcter absoluto, en el que se fijan unos
parmetros mximos de incompatibilidad, lo que impide a los parlamentarios
el ejercicio de cualquier actividad; el segundo, de naturaleza relativa, que per
mite a stos compatibilizar su funcin, dentro de ciertos lmites, con el des
arrollo de otras actividades. Este es el modelo que nos parece ms adecuado,
pues el primero de ellos da lugar inevitablemente a una profesionalizacin
excesiva de la clase poltica, a la que acaban dedicndose, adems, no siem
pre los ms capacitados.

5.- Verificacin de ambas

La verificacin de la capacidad y de la elegibilidad se atribuye a las Jun
tas Provinciales (art. 169.1 LOREG), en el acto de proclamacin de candi
daturas.
Por lo que respecta a las incompatibilidades, su control se instruye ante la
Comisin del Estatuto de los Diputados, en el caso del Congreso (arts. 18-19

424

El segundo me
los rganos jurisd
asignacin se apu
de la soberana df
lamentario y, en
plos de este siste
1868 la supervisic
de Justicia; de Al
cional; o de Fran

RC) Y ante la Comisin de Incompatibilidades, en el Senado (arts. 15-17 RS),

pero la decisin corresponde en ambos casos siempre al Pleno. Por Jo dems,
declarada la incompatibilidad, el parlamentario dispondr de un plazo de
ocho das para optar entre el escao y el cargo incompatible. En el supuesto
de no ejercitarse dicha opcin, se entender que se renuncia al escao.
Por ltimo, los parlamentarios estn obligados a realizar una declaracin
de todas sus actividades as como de sus ingresos econmicos y bienes patri
moniales (arts, 18-20 RC y 26 RS). Tales declaraciones sobre actividades y
bienes se inscribirn en un Registro de intereses., constituido en cada una de
las Cmaras, de carcter pblico, a excepcin de lo que se refiere a los bienes
patrimoniales (art. 160 LOREG).

b)

El tercer modl
Alemania, donde
en caso de impug

La verificacin de las actas

2.

Derecho esp2

El Derecho el
la verificacin de
la Constitucin e
nica excepcin
dicial. Por su p;:
Tribunal Suprel1
pues la decisin
rante la Segunde
Anteproyecto de
lamento, elimin:
Electoral de ) 90

I . Concepto y modelos

Tradicionalmente se entenda que los parlamentarios alcanzaban tal con

dicin desde el momento en que se proclamaba su eleccin, disfrutando, a
partir de entonces, de todos los derechos y prerrogativas. Sin embargo, tam
bin se estimaba la necesidad de que una institucin independiente, avalara,
mediante el examen de las actas de eleccin, su conformidad y legalidad. Esta
operacin reciba el nombre de verificacin de poderes.
Su origen se halla en los Parlamentos medievales, donde la caracterizacin
del mandato parlamentario, como mandato imperativo, requera la supervi
sin de la documentacin .en virtud de la cual se acreditaba la condicin de
mandatario. Con el triunfo de la soberana nacional y de la sustitucin del
mandato imperativo por el mandato representativo, la caracterizacin de la
verificacin de poderes sufre, sin embargo, una modificacin sustancial. As,
en lugar de verificarse el control de. los documentos de los parlamentarios se
pasa a fiscalizar la propia legalidad de las elecciones. De esta manera, Mir
beau lleg a sealar que tal verificacin se trataba de una de las ms gran
des decisiones polticas que nos hayan sido presentadas.

Sin embargo,
siguiendo la lfi<
de 1977, ha rote
nes a los rgano
denciales de los
cial, en los tnn
do del control ji
dicial del acto
electoral, se han

La verificacin de las actas se ha atribuido tradicionalmente a tres rganos

distintos. En un primer momento, se encomend su examen con exclusividad
a los mismos Parlamentos, sealndose como fundamentaciones jurdico-po
lticas de tal asignacin, el entendimiento del Parlamento como rgano sobe
rano, la desconfianza hacia el poder judicial, cuyos miembros eran designados
directa o indirectamente por el Rey y el poder ejecutivo, as como una inter
pretacin rgida del principio de divisin de poderes. A este esquema se ads
criben, por ejemplo, Estados Unidos, Blgica, Italia, Inglaterra hasta el ao
1868 y Francia hasta la V Repblica.

3.

La presenta

La verificac
mentario eleg,
manera que si .
la eleccin pen

...L

425

arts. 15-17 RS},

'. Por lo dems,
le un plazo de
En el supuesto
escao.
ma declaracin
y bienes patri
e actividades y
m cada una de
ere a los bienes

Izaban tal con

disfrutando, a
embargo, tam
Jiente, avalara,
legalidad. Esta
~aracterizacin

ra la supervi
1 condicin de
mstitucin del
rizacin de la
ustancial. As,
lamentarios se
nanera, Mini
las ms gran

a tres rganos
exclusividad
s jurdico-po
rgano sobe
m designados
no una inter
[uema se ads
hasta el ao

El segundo modelo consiste en la atribucin del control de las elecciones a

los rganos jurisdiccionales, sobre todo a partir del siglo XIX. En favor de esta
asignacin se apunta la independencia del poder judicial, la crisis de la tesis
de la soberana del Parlamento, los abusos producidos durante su control par
lamentario y, en fin, la misma consolidacin del Estado de derecho. Ejem
plos de este sistema son los casos de Gran Bretaa, donde a partir del ao
1868 la supervisin de las actas se encomienda a los jueces del Alto Tribunal
de Justicia; de Austria, donde la verificacin la realiza el Tribunal Constitu
cional; o de Francia, donde el control se atribuye al Consejp Constitucional.

El tercer modelo es de naturaleza hbrida. Este es el caso, por ejemplo, de

Alemania, donde la verificacin de las actas corresponde al Parlamento, pero
en caso de impugnacin, cabe recurso ante el Tribunal Constitucional.
2.

Derecho espaol

El Derecho espaol se ha caracterizado tradicionalmente por encomendar

la verificacin de las actas al Parlamento. Este fue el sistema de control desde
la Constitucin de 1812 hasta la Ley Electoral de 8 de agosto de 1907, con la
nica excepcin del Proyecto de Bravo Murillo, que estableca un control ju
dicial. Por su parte, la Ley Electoral de 1907 reconoca la competencia del
Tribunal Supremo, aunque su intervencin era simplemente de propuesta,
pues la decisin definitiva continuaba correspondiendo a las Cmaras. Du
rante la Segunda Repblica, y en contra del parecer inicial recogido en el
Anteproyecto de Constitucin, se retorn a la competencia exclusiva del Par
lamento, eliminando el dictamen del Tribunal Supremo, propio de la Ley
Electoral de 1907 (art. 57).
Sin embargo, en la actualidad el artculo 70.2 de la Constitucin de 1978,
siguiendo la lfiea iniciada en el Real Decreto-Ley sobre normas electorales
de 1977, ha roto con esa tradicin, encomendando el control de las eleccio
nes a los rganos jurisdiccionales, al sealar que la validez de las actas y cre
denciales de los miembros de ambas Cmaras estar sometida al control judi
cial, en los trminos que establezca la Ley Electorab~. El examen particulariza
do del control jurisdiccional de la proclamacin de candidatos, el control ju
dicial del acto de proclamacin de electos, as como el recurso de amparo
electoral, se han estudiado ya en la leccin 22, a la que nos remitimos.

3.

La presentacin de la credencial

La verificacin de las actas ya no lo es en s realmente, ya que el parla

mentario elegido lo es desde el mismo momento de su proclamacin, de
manera que si no se interpone ningn recurso electoral, o ste no prospera,
la eleccin permanece inalterada. El nico requisito, a estos efectos, para la

426

adquisicin de la condicin de parlamentario es la presentacin, en la Se

cretaria General de la Cmara, de la credencial expedida por el correspon
diente rgano de la Administracin electoral (arts. 20 RC y 12 RS).
Se trata, pues, de un reqUIsito meramente formal y administrativo, cuyo
cumplimiento tiene, sin embargo, una regulacin diferente en el Congreso
respecto del Senado. As, mientras que en el Reglamento del Senado s~ fija
un plazo mximo para la presentacin de la credencial de treinta das; am
pliable en los supuestos de enfennedad o imposibilidad fsica, el Reglamento
del Congreso de los Diputados no marca ningn plazo concreto, limitndose
a sealar que si el diputado no satisface este requisito una vez que se hayan
celebrado tres sesiones plenarias, no tendr derechos ni prerrogativas, aunque
siempre puede subsanar dicho defecto.

e) El juramento de los parlamentarios

las funciones )1
laba el derec~
novo en el Re
Constitucin, 1
lgica del arto

Sin embarg
STC 1OI/l98l
formidad del a:
tal efecto, reco
deres pblicos
rcter positivo!
to de acatami4
respeto, pero ~
ca a todo el C<l
manifestando,
co, una condi,
exteriorice o n

l. Justificacin
El requisito del juramento o promesa de la Constitucin por parte de los
diputados y senadores no se recoga en los Reglamentos provisionales de las C
maras de 1977, en los que bastaba la proclamacin electoral oficial y la declara
cin de actividades econmicas y bienes patrimoniales para alcanzar la plena
condicin de parlamentario. De otra parte, aunque durante los debates consti.
tuyentes se lleg a proponer por algn grupo de privacin de la condicin de
parlamentario a quien no satisfaciera los requisitos reglamentarios, lo cual
hubiera sido a todas luces una medida inconstitucional, se tennin, con mejor
criterio, por mantener la situacin de suspensin de aqullos que no hubieran
cumplido los requisitos formalmente establecidos.
En este contexto, los dos diputados de la Coalicin Herri Batasuna al
Congreso de los Diputados, durante el inicio de la II Legislatura en 1982, se
negaron a asistir a las sesiones de la Cmara, lo que suscit el problema de
unos parlamentarios que, no cumpliendo con sus deberes y obligaciones, dis
frutaban, sin embargo, de los derechos y prerrogativas de su cargo. Con la fi
nalidad de poner fin a tan anmala situacin el Reglamento del Congreso
(arts. 4 y 20 RC) y el Reglamento del Senado, de una forma ms ponnenori
zada (arts. 11 y 12 del RS), introdujeron este tercer requisito de prestar acata
miento a la Constitucin.
La polmica cuestin acab llegando ante el Tribunal Constitucional a
travs de la presentacin, por parte de los parlamentarios de Herri Batasuna,
de un recurso de amparo, al entender que el citado artculo 20 del Reglamen
to del Congreso vulneraba el derecho de acceso en condiciones de igualdad a

As las cm
de nuevo, sob
miento a la C
cursos de amJ
Gallego en el
blacin de Ar

En el prit1
frmula de jt
aada adem
una violacir:
sentencia 122
der que tal f:
reglas del jue
intentar su tr
te, como del
contenido de
pues, fidelidll
En el se
8/1985 confi

da por dos e
la estricta fe
que regulaba

427

las funciones y cargos pblicos del artculo 23 de la Constitucin. que se vio

laba el derecho de participacin poltica puesto que se habia establecido ex
novo en el Reglamento del Congreso un requisito que no se recoga en la
Constitucin, y porque constitua un atentado, finalmente, a la libertad ideo
lgica del artculo 16.

tacin, en la Se
)or el correspon
12 RS).
linistrativo, cuyo
: en el Congreso
lel Senado s~ fija
treinta das; am
a, el Reglamento
:reto, limitndose
vez que se hayan
rogativas, aunque

Sin embargo, el Tribunal Constitucional. en una impecable sentencia, la

STC 101/1983, rechaz dichas argumentaciones jurdicas, y declar la con
formidad del artculo 20 del Reglamento del Congreso con la Constitucin. A
tal efecto, record el principio general de sujecin de los ciudadanos y los po
deres pblicos a la Constitucin (art. 9.1), especialmente ms intenso y de ca
rcter positivo en el supuesto de stos ltimos. Adems, seal que el requisi
to de acatamiento haba de entenderse como una manifestacin pblica de
respeto, pero no necesariamente como una conformidad y adhesin ideolgi
ca a todo el contenido de la propia Constitucin. En consecuencia, terminaba
manifestando, el acatamiento constituye un deber inherente al cargo pbli
co, una condicin, en el sentido de requisito, con independencia de que se
exteriorice o no en un acto formal (STC 10 111983).
As las cosas, el Tribunal Constitucional tendra ocasin de manifestarse,
de nuevo, sobre la naturaleza y constitucionalidad de los requisitos de acata
miento a la Constitucin en dos ocasiones ms, como consecuencia de los re
cursos de amparo presentados por los diputados del Bloque Nacional Popular
Gallego en el Parlamento gallego, y por dos concejales comunistas de la po
blacin de Aranda de Duero (Burgos).

por parte de los

onales de las C
icial y la declara
alcanzar la plena
)S debates consti
: la condicin de
entarios, lo cual
min, con mejor
que no hubieran

En el primer supuesto, desestim el recurso de amparo basado en que la

frmula de juramento que fijaba el Reglamento de la Asamblea gallega, que
aada adems la obligacin de guardar fidelidad a la Constitucin, supona
una violacin de la libertad ideolgica del artculo 16 de la Constitucin. La
sentencia 122/1983 declarara la constitucionalidad de tal exigencia, al enten
der que tal fidelidad poda entenderse como el compromiso de aceptar las
reglas del juego poltico y del orden jurdico existente en tanto existe, y a no
intentar su transformacin por medios ilegales, y no supona, necesariamen
te, como defendan en cambio los recurrentes, una adhesin ideolgica al
contenido de la Constitucin y al Estatuto de Autonoma gallego, asimilando,
pues, fidelidad con acatamiento.

erri Batasuna al
tura en 1982, se
, el problema de
lbligaciones, dis
cargo. Con la fi
to del Congreso
ms pormenori
je prestar acata

En el segundo supuesto, el Tribunal Constitucional en su sentencia

811985 confirmara, as mismo, la vlidez de la frmula de juramento elegi
da por dos concejales comunistas de Aranda de Duero, y que discrepaba de
la estricta formulacin adoptada en el Real Decreto de 5 de abril de 1979,
que regulaba la toma de posesin de los cargos municipales.

:::onstitucional a
Herri Batasuna,
[) del Reglamen
es de igualdad a
j

428

2.

La polmica sobre su frmula

Sin embargo, la mayor polmica se suscit al iniciarse la IV Legislatura,

en noviembre de 1989, al discutirse la forma en que haba de prestarse el ju
ramento por parte de los parlamentarios del Congreso de los Diputados. El
Reglamento del Congreso (art. 20 RC), a diferencia de la frmula ms ritua
lista del Reglamento del Senado (art. lI RS) no especifica la forma de prestar
el juramento, aunque se haba institucionalizado la prctica parlamentaria de
responder a la pregunta del Presidente del Congreso de jurar o prometer aca
tar la Constitucin con unos simples s juro o ~~s prometo.
As las cosas, los miembros de la Coalicin Herri Batasuna expusieron
su intencin de incluir en su juramento, durante la sesin plenaria de inves
tidura del Presidente del Gobierno, el 4 de diciembre de 1989, la apostilla
de por imperativo legal. Por su parte, el Presidente de la Cmara, con el
parecer favorable de la Mesa y de la Junta de Portavoces, haba aprobado
previamente, en virtud de su facultad supletoria del Reglamento (art. 32.2
RC), una desafortunada Resolucin de la PresidenCia, el 30 de noviembre
de 1989, que confirmaba la frmula exclusiva y solemne que la prctica
parlamentaria haba consolidado hasta el momento. Como consecuencia de
tal Resolucin, el Presidente de la Cmara consider no ajustada al Regla
mento del Congreso la apostilla del juramento por imperativo legal, con
la consiguiente prdida para los miembros de Herri Batasuna de sus dere
chos y prerrogativas parlamentarias. Tal resolucin supona, en otro orden
de cosas, reducir el nmero total de los miembros de la Cmara a 346, lo
que de acuerdo con una indebida e interesada interpretacin, otorgaba al
Gobierno la mayora absoluta. Contra dicha resolucin los parlamentarios
vascos interpondran recurso de amparo ante el Tribunal Contitucional, el
cual les sera otorgado en la impecable sentencia 119/1990.
Los argumentos esgrimidos en dicha sentencia se circunscriben a sealar
que la Constitucin es la Norma Suprema del Estado, a la que todas las de
ms deben ceirse, y que la salvaguarda de la misma es la finalidad ltima de
nuestra jurisdiccin constitucional. En efecto, la argumentacin en que se
basa deriva de la evidente conculcacin del artculo 23 de nuestra Norma
Fundamental, cuando seala que ~{Ios ciudadanos tienen el derecho a partici
par en los asuntos pblicos, directamente o por medio de representantes, li
bremente elegidos en elecciones peridicas por sufragio universal. Asimismo
tienen derecho a participar en condiciones de igualdad en las funciones y car
gos pblicos con los requisitos que sealen las leyes.
De esta forma, contina argumentando la sentencia, la Constitucin no se
pronuncia a favor ni en contra de que se exija el juramento para acceder al
cargo de diputado. Y no lo hace porque el artculo 9.1 ya seala, de forma
manifiesta, que los ciudadanos y los poderes pblicos estn sujetos a la
Constitucin ... . Por consiguiente, los diputados, como todos los dems car

gos pblico
tual del jur
cional. En
adoptarlo I
Congreso ~
artculo IQ
ambos tex,~
flexible, \o,
por HB, ya

Ademl
zones ms:
frmula rel
ya haban
bra que h:
la Ley Elel
nifiesto re
funciones
tucin o e
constituci<
(STC 24/1
la Presidet
un derech,
los cargos

Por lo
gente en t
Estrasburg
tos que sei
contrariar
po Legisla

Por l
nifiesto Sl
nal Const
so de los
dores de 1
el ritualis
del Senad
ramento ~
nadores I
74/1991 I
funcin r
requisitm
y represe

429

gos pblicos, estn obligados a su respeto. Establecer despus el requisito ri

tual del juramento depende ms de la tradicin que de la exigencia constitu
cional. En consecuencia, si se decidi establecer este requisito, era necesario
adoptarlo mediante ley. Y as se hizo incluyndolo en el Reglamento del
Congreso de los Diputados, que tiene fuerza de ley, y, posteriormente, en el
artculo 108.6 de la Ley Orgnica del Rgimen Electoral General. Pero, en
ambos textos, esta obligacin sobrevenida se formulaba de una manera ms
flexible, lo cual posibilitaba sin duda alguna la validez de la frmula utilizada
por HB, ya que no consista ms que en un mero pleonasmo.

la IV Legislatura,
fe prestarse el ju
los Diputados. El
'rmula ms ritua
. forma de prestar
parlamentaria de
r o prometer aca
~>.

Adems, se argumentaban por parte del Tribunal Constitucional tres ra

zones ms: Primera, que a los diputados de Herri Batasuna se les exiga una
frmula restrictiva que no estuvo vigente para el resto de los diputados, que
ya haban jurado anteriormente. Segunda, que de tomarse esa decisin ha
bra que haberlo hecho mediante ley, es decir, reformando el Reglamento y
la Ley Electoral. y, tercera, que, en cualquier caso, como ha puesto de ma
nifiesto repetidas veces el propio Tribunal, cuando se trate de cargos y
funciones pblicas cuya naturaleza esencial viene establecida por la Consti
tucin o es deducible de ella, 'los requisitos que sealen las leyes' slo son
constitucionalmente vlidos en la medida en que sean congruentes con ella
(STC 24/1990). Y es claro que en el supuesto que nos ocupa la decisin de
la Presidencia de la Cmara estaba restringiendo, en su forma y en su fondo,
un derecho fundamental, especialmente protegido, que garantiza el acceso a
los cargos pQblicos libremente elegidos.

lsuna expusieron
Ilenaria de inves
.989, la apostilla
1 Cmara, con el
, haba aprobado
mento (art. 32.2
JO de noviembre
que la prctica
consecuencia de
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una de sus dere
a, en otro orden
~mara a 346, lo
:in, otorgaba al
s parlamentarios
::::ontitucional; el

Por lo dems, esta doctrina, como recuerda la sentencia, es la que est vi

gente en todas las democracias, segn ha expuesto el Tribunal Europeo de
Estrasburgo, en sentencia de 2 de marzo de 1987, al afirmar que los requisi
tos que sealen las leyes para el acceso a los escaos parlamentarios no deben
contrariar la libre expresin de la opinin del pueblo en la eleccin del Cuer
po Legislativo.

;criben a sealar
lue todas las de
lalidad ltima de
:tcin en que se
nuestra Norma
erecho a partici
:presentantes,
'ersa!. Asimismo
funciones y car

Por ltimo, tambin la Presidencia del Senado rechaz, poniendo de ma

nifiesto su falta de sentido comn a la vista del fallo comentado del Tribu
nal Constitucional sobre la anterior Resolucin de la Presidencia del Congre
so de los Diputados, la introduccin en el juramento, por parte de los sena
dores de HB, de la apostilla por imperativo legal. Para ello, se argumentaba
el ritualismo formulista que pareca imponer el artculo 11.2 del Reglamentp
del Senado, que limitaba la contestacin de los senadores a la frmula de
ramento s, juro o s, prometo. Interpuesto recurso de amparo por los se
nadores de HB, el Tribunal Constitucional confirmara en su sentencia
74/1991 de validez del juramento prestado, pues, la naturaleza misma de la
funcin representativa refuerza la idea de una interpretacin flexible de los
requisitos generales, haciendo prevalecer, pues, los derechos de participacin
y representacin sobre una exigencia formalista o rigorista.

ju

,nstitucin no se
para acceder al
:eala, de forma
~n sujetos a la
; los dems car

...

430

Por lo dems, el reqUIsito del acatamiento de los parlamentarios a la

Constitucin aparece como una exigencia intil, pues, tal y como adems
ya ha sucedido, los parlamentarios pueden acatar formalmente la Constitu
cin y, sin embargo, incumplir posteriormente, de forma grave y continua
da, sus deberes y obligaciones. Por ello, entendemos que sera ms conve
niente su eliminacin de los vigentes Reglamentos del Congreso de los
Diputados y del Senado, imponiendo las sanciones previstas para los casos
de manifiesto y reiterado incumplimiento de los deberes parlamentarios
previstos. Desafortunadamente, la Ley de Rgimen Electoral General de
1985 extenda, sin embargo, el juramento a la Constitucin respecto de los
candidatos electos (art. 108.6).

C)

Las garantas parlamentarias

a)

Introduccin

Adems de las prerrogativas colectivas del poder parlamentario ya exami

nadas, es decir, de la autonoma reglamentaria, de la autonoma administrati
va y disciplinaria, de la autonoma financiera y de la autonoma de gobierno,
es necesario hablar tambin de las prerrogativas individuales de los miembros
de las Cmaras. La inviolabilidad y la inmunidad son las dos garantas ms
importantes, y las que han sido objeto de una mayor atencin por parte de la
doctrina y de la jurisprudencia.
La terminologa no es, sin embargo, unnime en el momento de referirse a
stas, pues mientras que algunos hablan de prerrogativas, otros lo hacen de
privilegios e inmunidades. Nosotros preferimos, en todo caso, la denomina
cin de prerrogativas por dos razones. De un lado, por una motivacin hist
rica, pues ste es el trmino que ha predominado en nuestro constitucionalis
mo. De otro, porque, como seala Fernndez-Miranda Campoamor, la distin
cin entre el concepto de privilegio y el de prerrogativa estriba en la distinta
funcionalidad de ambos preceptos. As, mientras que los privilegios se refie
ren a esferas jurdicas particulares y no al fin de un inters general, las pre
rrogativas cumplen una funcin derivada de las exigencias del orden consti
tucional y, en este sentido, tiene una naturaleza puramente institucional, ca
reciendo de fin en s mismas. Las prerrogativas se legitiman, de esta manera,
desde el conjunto de la organizacin constitucional.
En todo caso, las prerrogativas parlamentarias individuales, de la misma
forma que las garantas colectivas, tienen por finalidad asegurar la autono
ma e independencia de las Cmaras frente a los dems poderes del Estado
y, en particular, frente al poder ejecutivo. Aunque en las prerrogativas indi
viduales se protege, especialmente, el mbito ms personal e individualiza

do de los miem
el proceso de f(
mento, estable<
cudadanos (art.
, neficio de la d
dualmente con:

Por ltimo,
dad y la nmU1
denamento, d
pero, a diferen
falta de dispOl
transmisiblida
prerrogativas r
particular disfi
noma de las (
ta funcional e
dual y person~

b~, La inviole;

l.

Introduce

Su origen
el parlamen1
conductas p:
Rights. en su
tuacin en e
Tribunal qm
1, seccin 6
las Cmaras
debates sost.

En el De
les del siglo
pasando a 1
(art. 41), a\l
formalment
Cortes de 1
nalsmo fra
sas. La irre
votos sera
violabilit !

431

do de los miembros del Parlamento. Tales garantas, que salvaguardan tanto

el proceso de formacin como el de manifestacin de la voluntad del Parla

mento, establecen una excepcin al rgimen jurdico general de todos los

cudadanos (art. 14 de la Constitucin), que slo se explica y justifica en be

. neficio de la causa pblica y no en privilegio de los parlamentarios indivi

dualmente considerados.

'lamentarios a la
'y como adems
ente la Constitu
:rave y continua
sera ms con ve
Congreso de los
as para los casos
s parlamentarios
rora I General de
n respecto de los

Por ltimo, las prerrogativas parlamentarias y, en especial, la inviolabili

dad y la inmunidad, son intereses jurdicos particulares protegidos por el or
denamiento, de la misma manera que sucede con los derechos subjetivos,
pero, a diferencia de stos, no son intereses jurdicos disponibles. Es de esta
falta de disponibilidad de la que se deduce su no renunciabilidad y su no
transmisibilidad, a diferencia de los verdaderos derechos subjetivos, pues tales
prerrogativas no se atribuyen a los parlamentarios a ttulo individual para su
particular disfrute y tutela, sino en cuanto aseguran la independencia y auto
noma de las Cmaras de las que son miembros. Se trata, pues, de una garan
ta funcional que desborda los lmites ms privados de una proteccin indivi
dual y personalista.

mtario yaexami
ma administrati
ma de gobierno,
de los miembros
los garantas ms
n por parte de la

b) La inviolabilidad

1. Introduccin
Su origen se encuentra en el freedom o/ speech del Derecho ingls, cuando
el Parlamento britnico reclam la competencia exclusiva para juzgar las
conductas parlamentarias de sus miembros, sealndose as en el BiII o/
Rights, en su declaracin IX, que las libertades de expresin, discusin y ac
tuacin en el Parlamento no pueden ser juzgados ni investigados por otro
Tribunal que el Parlamento. En trminos semejantes, el artculo 1, apartado
1, seccin 6. a de la Constitucin americana establece que a los miembros de
las Cmaras no se les podr pedir cuentas en otro sitio por sus discursos o
debates sostenidos en el seno de sus respectivas Cmaras.

oto de referirse a
tros lo hacen de
00, la denomina
Ilotivacin hist
constitucionalis
oamor, la distin
ba en la distinta
vilegios se refie
general, las pre
lel orden consti
ostitucional, ca
de esta manera,

En el Derecho continental, se consttucionaliz tambin en Francia a fina

les del siglo XVIII (Decreto de la Asamblea Nacional de 23 de junio de t 790),
pasando a nuestro constitucionalismo a partir de la Constitucin de 1837
(art. 41), aunque durante el rgimen del General Franco, no se reconocera
formalmente la inviolabilidad parlamentaria (art. 5, Ley Consitutiva de las
Cortes de 1942). En todo caso, la terminologa inspirada en el constitucio
nalismo francs parte de una traduccin errnea de las instituciones france
sas. La irresponsabilic de los miembros de la Asamblea por sus opiniones y
votos sera traducida entre nosotros por inviolabilidad, mientras que la in
violabilit se denominar, como veremos, inmunidad .

es, de la misma
urar la autono
leres del Estado
:rrogativas indi
~ individualiza
,.. ,

432

Sobre
Una prim
de protec(
tambin a
co poltc
tutela a la
mentarias,
del Parlan
dencia del
para quier
da en que
de las artil

2. Regulacin y naturaleza jurdica

Su reconocimiento constitucional se recoge en el artCulo 71.1 de la Cons
titucin, donde se seala de forma expresa que los diputados y senadores go
zarn de inviolabilidad por las opiniones manifestadas en el ejercicio de sus
funciones. Esta regulacin se reitera, con alguna precisin ms, como vere
mos, en los artculos 10 del Reglamento del Congreso y 21 del Reglamento
del Senado.
Respecto de su naturaleza jurdica se han mantenido, tanto en la do
trina penal como en la constitucional, concepciones distintas. Para una
parte de la doctrina, la inviolabilidad es una causa de justificacin, lo que x
cluye la antijuridicidad en que los parlamentarios hayan podido incurrir por
las opiniones vertidas en el ejercicio de sus funciones. Para otra, en cambio,
la inviolabilidad acta como condicin o causa de no punibilidad, lo que im
pide la aplicacin de la pena. Frente a ambas tesis, Fernndez-Miranda Cam
poamor ha interpretado acertadamente la inviolabilidad como una excepcin
personal-funcional a la vigencia de la ley comn, como una excepcin al
principio de igualdad constitucional (art. 14 de la Constitucin). Esta excep
cionalidad no se refiere, sin embargo, exclusivamente a la normativa penal,
sino que se extiende tambin el mbito civil, administrativo, laboral, etc ...

3.

De eSI
titucional
mayo de I
titucn, a
conectada
tro de las

En tod
tos parlan

- .eual
las I
rue

mbito subjetivo

- el v

De conformidad con nuestra tradicin parlamentaria y con lo preceptuado

en el artculo 71.1 de la Constitucin y los artCulos 10 y 21 de los Regla
mentos del Congreso y del Senado, respectivamente, la inviolabilidad circuns
cribe su mbito de proteccin a los parlamentarios. Se excluye, en conse
cuencia, a los ministros del Gobierno que no sean miembros de las Cmaras,
as como tambin, por ejemplo, los sujetos firmantes de peticiones ante el
Parlamento.

- la p
- las

nes

- se e

CU)

cre
4.

Pod

mbito material

c1uyen d
cambio,
mente, t
dentro d

La inviolabilidad protege a los parlamentarios por las opiniones y votos

emitidos en el ejercicio de sus cargos. Se amparan as todas las opiniones ma
nifestadas en el ejercicio de sus funciones, es decir, todas aqullas que reali
cen actos parlamentarios, siendo su finalidad asegurar a travs de la libertad
de expresin de los parlamentarios, la libre formacin de la voluntad del r
gano legislativo al que pertenecen (STC 9/1990). La inviolabilidad proscri
be, de este modo, la punicin o la sancin de quien se hallare protegido por
esta prerrogatvID (STC 30/1986).

5. ml

La ir
tCulos l

433

Sobre su extensin se han defendido, no obstante, dos concepciones.

Una primera, de naturaleza expansiva (ManzeIla), extiende su mbito
de proteccin no slo al ejercicio de las actividades parlamentarias, sino
tambin a todas las actividades que el parlamentario desarrolle en su ejerci
cio poltico. La segunda (Tosi, Mortati) circunscribe, con mejor criterio, su
tutela a las opiniones vertidas en el ejercicio estricto de las labores parla
mentarias, es decir, de aqullas que dan lugar a la formacin de la voluntad
del Parlamento. En este sentido se ha manifestado igualmente la jurispru
dencia del Tribunal Constitucional (SSTC 36/1981, 511 1985 Y 243/1988),
para quien el parlamentario slo disfruta de dicha prerrogativa, en la medi
da en que participa en los actos parlamentarios y en el seno de cualquiera
de las articulaciones orgnicas de las Cmaras.

o 71.1 de la Cons~
os y senadores go~
el ejercicio de sus
1 ms, como vere
l del Reglamento

), tanto en la do
stintas. Para una
cacin, lo que ex
)dido incurrir por
l otra, en cambio,
,ilidad, lo que im~
lez~Miranda Cam
no una excepcin
una excepcin al
cin). Esta excep
normativa penal,
vo, laboral, etc ...

De este modo, es irreprochable la sentencia 9/1990 del Tribunal Cons

titucional declarando la inconstitucionalidad de la Ley Orgnica de 29 de
mayo de 1985 que pretenda, dentro de una concepcin abusiva de esta ins
titucin, ampliar su extensin a las opiniones de los diputados y senadores
conectadas con las funciones parlamentarias, pero que no se producen den
tro de las Cmaras.
En todo caso, la tutela de la inviolabilidad se extiende a los siguientes ac
tos parlamentarios:
- .cualquier clase de manifestacin vertida en el Pleno de la Cmara o en
las Comisiones, tales como las preguntas, interpelaciones, enmiendas,
ruegos, dictmenes, proposiciones de ley, etc.;

m lo preceptuado
21 de los Regla
labilidad circuns
.cluye, en conse~
s de las Cmaras,
leticiones ante el

piniones y votos
opiniones ma~
ullas que reali
's de la libertad
voluntad del r~
lbilidad proscri
re protegido por

- el voto;
- la participacin en las Comisiones de investigacin;
- las publicaciones oficiales de las Cmaras, as como en las
nes de la prensa;

reproduccio~

- se extiende tambin a la posible revelacin de secretos de Estado, en

cuyo caso, la sancin mxima prevista ser su discusin en sesin se
creta.
Por ltimo, en algunos pases, como sucede en Alemania y Grecia, se ex
cluyen de su mbito de proteccin las injurias y calumnias. En Espaa, en
cambio, los Reglamentos del Congreso y del Senado no reconocen, expresa~
mente, tales excepciones, con la nica mencin de las limitaciones impuestas,
dentro de la Cmara, por las normas disciplinarias.

1S

5. mbito temporal
La inviolabilidad parlamentaria se caracteriza, tal y como sealan los ar~
tculos 10 y 21 de los Reglamentos del Congreso de los Diputados y del Sena

-;

434

do, por su carcter perpetuo, al cubrir todas las opiniones vertidas, aun des
pus de que el parlamentario haya cesado en su mandato.
6.

El ejercicio de la disciplina parlamentaria como lmite interno

Las medidas disciplinarias suponen un lmite a la inviolabilidad dentro de

las propias Cmaras, protegiendo tanto la buena marcha de las sesiones como
asegurando el mantenimiento del orden. En el primer supuesto, los artculos
102 del Reglamento del Congreso y 101 y 103 del Reglamento del Senado re
cogen la llamada a la cuestin y la llamada al orden. La primera se produce
cuando el parlamentario se desva de la cuestin, pudiendo, despus de un
tercer llamamiento, privrsele de la palabra. La segunda, en cambio, cuando
se profieren palabras ofensivas al decoro de las Cmaras, a sus miembros, a
las instituciones o a cualquier persona, as como cuando se altere -la buena
marcha de los debates. La repeticin de la llamada al orden puede dar lugar a
la retirada de la palabra, a la expulsin del saln de sesiones e, incluso, a la
prohibicin de asistir a la siguiente sesin. En todo caso, el Presidente de la
Cmara requerir al parlamentario para que retire las ofensas proferidas y or
denar que stas no consten en el Diario de Sesiones.
Por ltimo, el artculo 101.3 del Reglamento del Congreso seala que si
la causa de la sancin pudiera ser, a juicio de la Mesa, constitutiva de delito,
la Presidencia pasar el tanto de culpa al rgano judicial competente. Este
artculo ha de entenderse, al parecer de Sol Tura y Aparicio, como un pre
cepto que, pese a utilizar un lenguaje puramente administrativista, viene a re
forzar la mecnica de la disciplina parlamentaria, no eliminando, en ningn
caso, los trmites posteriores del suplicatorio.

deudas, esta
la inmunidll
tos de este
quier ciudac
to para sus

En cuanl
en el Decret
tucionalism
la Constituc
~ La ill!!,l,y
caracter fon
de~tos

2.
e)

La inmunidad

l. Concepto y fundamento
Dejando al margen los precedentes medievales, de escasa semejanza con
la moderna caracterizacin de la inmunidad, sta no aparecer hasta la Re
volucin Francesa. El Decreto de la Asamblea Nacional de 26 de junio de
1790, con un alcance penal, prescriba que los parlamentarios no podan
ser procesados por ningn Juez antes que el Congreso legislativo, a la vista
de las piezas de conviccin, haya decidido que ha lugar a la acusacin. En
Inglaterra, en cambio, el denominado freedom from arreSI slo se aplicaba
en materia civil, protegiendo a los parlamentarios durante el perodo de se
siones de la Cmara, as como durante los cuarenta das anteriores y poste
riores a dicho perodo. No obstante, con la desaparicin de la prisin por

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cionl$" quf1
De- esta fOftl
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El arte
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3.

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435

vertidas, aun des

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:50 seala que si

titutiva de delito,
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semejanza con
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acusacio. En
>lo se aplicaba
l perodo de se
:eriores y poste
~ la prisin por

deudas, esta institucin perdi su razn de ser, con lo que en la actualidad

la inmunidad no existe en Gran Bretaa. Los parlamentarios se hallan suje
tos de este modo a las leyes penales y procesales que son comunes a cual
quier ciudadano, sin que sea exigible solicitar la autorizacin del Parlamen
to para sus detenciones y procesamientos.
En cuanto al Derecho espaol, la inmunidad se recoger por primera vez
en el Decreto de 24 de septiembre de 1810, de donde pasar a nuestro consti
tucionalismo decimonnico, con perfiles ya claramente definidos, desde
la Constitucin de 1837 (art. 42).
\ La inmunidad parlamentaria se puede definir como una prerrogativa de
cardr formal, que tiene por finalidad la prteccin de la libertad personal
de~ los representantes populares contra aquellos procesos judiciales y deten
ciones que puedan desembocar en una privacin de libertad (STC 243l988):
De esta forma, tanto la inmunidad, como la inviolabilidad ya examinada, tie
nen por objeto asegurar la necesaria garanta e independencia de las Cmaras
frente a los dems poderes del Estado (STC 186/1989), prohibiendo las deten
ciones y procesamientos de sus miembros, salvo con su autorizacin, en el
caso de la inmunidad, y amparando las opiniones manifestadas en el ejercicio
de sus funciones, en el supuesto de la inviolabilidad. Por ello, mientras que la
inviolabilidad ampara la libre formacin de la voluntad del Parlamento, la
inmunidad, en cambio, tutela la composicin y el funcionamiento de las C
maras. Como dir el propio Tribunal Constitucional, la amenaza frente a lo
que protege la inmunidad consiste en la eventualidad de que la va penal sea
utilizada con la intencin de perturbar el funcionamiento de las Cmaras o
de alterar la composicin que a las mismas ha dado la voluntad populaf))
(STC 90/1985).
2.

Regulacin jurdica

El artculo.. 21j.)e la Constitucin reconoce la inmunidad parlamen

taria, al sealar que durante el perodo de su mandato los diputados y se
nadores gozarn asimismo de inmunidad y slo podrn ser detenidos en ca
sos de flagrante delito. No podrn ser inculpados ni procesados sin la previa
autorizacin de la Cmara respectiva. Dicho reconocimiento se reproduce
en los mismos trminos en el artculo 11 del Reglamento del Congreso y,
con alguna pequea modificacin, tambin en el artculo 22.1 del Regla
mento del Senado.
3.

mbito material

El mbito material de proteccin de la inviolabilidad parlamentaria se

manifiesta en los siguientes supuestos de proteccin. A saber:

436

3.1. Detencin
De conformidad con el rtculo 7L2.& la Constitucin y los artculos 11
y 22.1 de los Reglamentos del Congreso y del Senado, respectivamente,'L9.Ye
dan prohibidastodas..las..ID.odaliciades de detencion.~s y de retenciones (art.
22.1 RS) a,flteriores al auto de~pr~~esa~ie~t;;'~a sean de naturaleza guberna
tiva o judicial.
CL(i lnicaexcepcin es la de) flagrante, delit()!' entendiendo por ste, aqul
en que la detencin se produce en el mismo momento en que ste se est co
metiendo. No procede, en cambio, la figura del delito cuasi flagrante, es de
cir, cuando inmediatamente despus de cometido el delito se produce la per
secucin por parte de las fuerzas de orden pblico o se sorprende al delin
cuente con objetos que hagan presumir su participacin en el delito. Adems,
ser necesaria la autorizacin de la Cmara para mantener el arresto. A tal
efecto, el artculo 22.1 del Reglamento del Senado establece que la detencin
o retencin ser comunicada inmediatamente a la Presidencia del Senado.
Por ltimo, la autorizacin de la Cmara para mantener la detencin no
supone automticamente la autorizacin para procesar, de la misma manera
que la orden de la Cmara de poner en libertad al parlamentario tampoco
implica, de forma necesaria, la denegacin del procesamiento.

3.2. Procesamiento
De igual modo"'lue.daprohibido cualquier proGedimi~nto penal que pueda
restringir la libertad del parlamentario. As, por ejemplo, la doctrina italiana
ha extendido la autorizacin de la Cmara para proceder en los supuestos de
arrestos domiciliarios, internamientos en manicomios y casas de salud, y con
finamientos. Lo mismo podra decirse de los procedimientos restrictivos de la
capacidad y, en particular, del juicio de interdiccin, que afectan a la libertad
personal.
En todo caso, el mbito material de la inmunidad se circunscribe a los
procesos penales, por lo que hay que excluir su ampliacin a los procedi
mientos civiles, como, sin embargo, pretendi la desafortunda Ley Orgnica
de 29 de mayo de 1985 de modificacin de la Ley Orgnica de 5 de mayo
de 1982 sobre proteccin del derecho al honor, intimidad personal y fami
liar y propia imagen, que ampliaba la necesidad del suplicatorio a los pro
cedimientos civiles. Esta extensin indebida del mbito de la inmunidad
fue, no obstante, declarada inconstitucional, en cuanto vulneraba el derecho
de los terceros afectados a la tutela judicial que garantiza el artCulo 24.1 de
la Constitucin (STC 9/1990).

4.

mbito

El mbitc
aspectos ditil

4.1. El p
tos la inmun
rios distintm
deres y el d
doctrina y la
que una gan
Estado exig;
senadores d(
mente por 1
momento de

4.2. Una
A este resJX
dad solamet
durante too;
en la Const
pues el art,
perodo de ~

4.3. Un
Cmara pal
tener el arr:
afirmativa.
artculo 12
un diputad
tas medida!
Cmara y e
Reglament(
procesamie
procesadas

Esta ex1
lgica y ne
deres pbli
su condici
distinta es
pattidos p<
nidad sea
prensin y

437

4.
y los artculos 11
ectivamente, ~
, retenciones (art.
turaJzagubernaJo por ste, aqul
Je ste se est co
i flagrante, es de
e produce la per
'rprende al delin
:1 delito. Adems,
, el arresto. A tal
que la detencin
a del Senado.
~

la detencin no
a misma manera
tentarlo tampoco

l.

P.~fl.~I.gue .pueda

doctrina itaIlna
los supuestos de
de salud, y con
restrictivos de la
:tan a la libertad

rcunscribe a los
a los procedi
la Ley Orgnica
i de 5 de mayo
lersonal y fami
torio a los pro
~ la inmunidad
raba el derecho
lrtculo 24.1 de

mbito temporal

El mbito temporal de la inmunidad exige detenemos en el anlisis de tres

aspectos ditintos:
4.1. El primero se refiere al momento a partir del cual extiende sus efec
tos la inmunidad. En este sentido, se han mantenido en la doctrina tres crite
rios distintos: el de la eleccin del parlamentario, el de la verificacin de po
deres y el del juramento y toma de posesin. De entre los tres criterios, la
doctrina y la prctica constitucional espaola han entendido tradicionalmente
que una garanta eficaz contra las posibles injerencias de los otros poderes del
Estado exiga optar por el momento de la eleccin. Por lo que respecta a los
senadores denominados autonmicos, es decir, los que son elegidos directa
mente por las Comunidades Autnomas, la inmunidad comienza desde el
momento de su designacin por parte de sus Asambleas legislativas.
4.2. Una segunda cuestin es el la de la extensin de la inmunidad.
A este respecto caben dos posibilidades. Una, consiste en limitar la inmuni
dad solamente al tiempo del perodo de sesiones. Otra, radica en extenderla
durante toda la legislatura. En nuestro caso, de la misma manera que sucede
en la Constitucin italiana, la inmunidad se extiende a toda la legislatura,
pues el artculo 7 t.2 de la Constitucin habla expresamente de durante el
perodo de su mandato.
4.3. Un tercer problema es determinar si es necesaria la autorizacin de la
Cmara para continuar un proceso ya iniciado con anterioridad, o para man
tener el arresto. La contestacin ha de ser, de acuerdo con nuestro Derecho,
afirmativa. As, el Reglamento del Congreso de los Diputados seala en su
artculo 12 de la Presidencia de la Cmara, una vez conocida la detencin de
un diputado o cualquier otra actuacin judicial o gubernativa, adoptar cuan
tas medidas sean necesarias para garantizar los derechos y prerrogativas de la
Cmara y de sus miembros y, de forma an ms explcita, el artculo 22. t del
Reglamento del Senado establece que el suplicatorio ser necesario en los
procesamientos que estuvieran instruyndose contra personas que, hallndose
procesadas o inculpadas, accedan al cargo.

Esta extensin de la inmunidad a las personas procesadas o inculpadas es

lgica y necesaria, si se piensa que las injerencias y arbitrariedades de los po
deres pblicos pueden retrotraerse a un momento anterior a la adquisicin de
su condicin de parlamentario, es decir, cuando se es candidato. Otra cosa
distinta es la utilizacin abusiva de esta extensin temporal por parte de los
partidos polticos, pero ello no se debe a que el mbito temporal de la inmu
nidad sea desproporcionado, sino, lo que es diferente, a la defectuosa com
prensin y aplicacin por las Cmaras de esta prerrogativa.

438

5.

El

\f ranscurridos
sidente dar tr~l
es...eLTribunaL.S:W

SUpIi~!OrID.-

i/I#/"'

S,:l. Naturaleza jurdUs/

Por ltimo, el
senta das a parti]
rece, sin embargo
tutela judicial efl
niente retomar el
tados de 1904, y ,
que atribua al si
se produca el del

La autorizacin de las Cmaras para proceder contra los parlamenta

rios, a travs del suplicatorio, tiene una naturaleza jurdica de carcter
~e~a~]le se presenta. como una condicin de procedibilidad que im~'
m-inn:o del proceso y dictar el auto de procesamIento. Por lo que se refie
re al acto de autorizacin concreto de las Cmaras para proceder, se han
mantenido en la doctrina dos posiciones. Para un primer grupo de autores, el
acto de autorizacin es un verdadero acto judicial, en la medida en que el
Parlamento entra en el fondo del asunto. Sin embargo, frente a esta opinin,
se debe entender que la naturaleza del acto de autorizacin es poltica y no
judicial, porque la funcin de las Cmaras no es juzgar la actuacin de los par
lamentarios, pues para eso estn los rganos jurisdiccionales del Estado (art.
117.1 de la Constitucin), sino nicamente comprobar si han existido perse
cuciones arbitrarias en la persona del parlamentario por parte de otros pode
res pblicos. La amenaza frente a la que protege la inmunidad slo puede ser,
pues, de tipo poltico, y consiste en la eventualidad de que la va penal sea
utilizada con la intencin de perturbar el funcionamiento de las Cmaras o
de alterar la composicin elegida por voluntad popular.

5.3. Alcance..J

El alcance y 1
en tres extremos

- La autoriz,
se pideo'eli
tuar contri
haya recog
una nueva

En todo caso, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional' ha reiterado

la necesidad de que la resolucin de las Cmaras, ya sea concediendQ, ya sea
denegando el suplicatorio, sea motivada. La motivacin se realizar, bien en
el momento en que se adopte el acuerdo por el Parlamento, bien, despus, en
las argumentaciones de las Cmaras, si se ha presentado recurso de amparo.
Incluso, el Tribnal Constitucional ha admitido las motivaciones implcitas,
es decir, aqullas que se pueden deducir de las circunstancias concurrentes.

- Cuando la
calificacir
un nuevo
, parlament,
contrario,

- La denega'
leza perp~
haya perd
zacin abl
y como v{

5.2. Su tramitacin

El artculo 13 del Reglamento del Congreso y el 22 del Reglamento del

Senado sealan que, recibido un suplicatorio, el Presidente de la Cmara, pre
vio acuerdo adoptado por la Mesa, lo remitir en eipiazo-de'Ciiio das a la
Comisin del Estatuto de los Diputa<f9s o ala Comisin de Suplicatorios, en
el Senado, no siendo admitidos los suplicatorios que no fueran cursados y do
cumentados de acuerdo con las exigencias recogidas en las leyes procesales
vigentes. ",-mbas Comisiones debern concluir sus trabajos en el plazo de
treinta das, tras evacuarlos por escrito u oralmente. Concluido el trabajo, )a
Comisin pertinente remitir la cuestin al primer Plenoordinario de la C
mara;-cu.ya-Ssin ser secreta (art. 63.2 del RC y 22.2 del RS).

Este criteric
tro Derecho, :
violacin del d
imponer una e
mandato de IOl
cionamiento di
sidad ya rese
Cmaras.

-~,._--

..

a los parlamenta
:;dca de carcter
511ioa<t que impide"
)or lo que se refie
. proceder, se han
ropo de autores, el
medida en que el
He a esta opinin,
<O es poltica y no
tuacin de los par
es del Estado (art.
lan existido perse
rte de otros pode
ad slo puede ser,
e la va penal sea
de las Cmaras o

onal' ha reiterado

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bien, despus, en

;urso de amparo.

;iones implcitas,

ias concurrentes.

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ecmco'cUs a la

)'u'plicatoris, en

11 cursados y' do

leyes procesales

en el plazo de

~Q..~!ir~bajo,~

nario de la C

439

\[ranscurridosoc:ho das desde el acuer90 del Pleno de la Cmara, el Pre

sidente ?ar traslado del mismo ~{J.l,Uk}rki:tJ'~ que, como veremos,
~TnbunaLS!!Q.r_e,m~j

Por ltimo, el suplicatorio se entender denegado si han transcurrido se

senta das a partir del da siguiente al de su recibo. Este silencio negativo pa
rece, sin embargo, inconstitucional, pues infringe el derecho fundamental a la
tutela judicial efectiva (art. 24.1 de la Constitucin). Por ello, sera conve
niente retomar el criterio iniciado en un Acuerdo del Congreso de los Dipu
tados de 1904, y que fue recogido en el Reglamento provisional del Congreso,
que atribua al silencio efectos positivos, entendindose concedido cuando no
se produca el debido pronunciamiento por parte de la Cmara.

5.3. Alcance y efectos

El alcance y los efectos de la concesin del suplicatorio exigen detenemos
en tres extremos de cierta importancia:
- La autorizacin de la Cmara se limita a las materias y solicitudes que
se piden en el suplicatorio, de manera que los Tribunales no pueden ac
tuar contra un diputado por distinto motivo o delito de aqul que se
haya recogido en el suplicatorio concedido. De ser as, se proceder a
una nueva solicitud por parte del Tribunal Supremo.
- Cuando la modificacin se refiera exclusivamente al agravamiento de la
calificacin penal de los hechos, ent@clf;!mOS que ser necesario tambin
un nuevo suplicatorio, puesto que vara la responsabilidad penal del
parlamentario. ,No debe ser as, cuando la modificacin suponga, por el
contrario, una disminucin de su responsabilidad penal.
- La denegacin de la autorizacin por parte del Parlamento es de natura
leza perpetua, es decir, sus efectos persisten aunque el parlamentario
haya perdido su condicin, lo cual parece injustificable y avala la utili
zacin abusiva de las prerrogativas parlamentarias por las Cmaras, tal
y como veremos ms adelante.
Este criterio del sobreseimiento libre, tradicionalmente defendido en nues
tro Derecho, parece tambin claramente inconstitucional, pues supone una
violacin del derecho a la tutela judicial del artculo 24 de la Constitucin, al
imponer una condicin de improcedibilidad perpetua cuando, extinguido el
mandato de los parlamentarios, ya no cabe atentar a la composicin y al fun
cionamiento de las Cmaras. Adems, es de difcil armonizacin con la nece
sidad ya reseada de la motivacin de las resoluciones de autorizacin de las
Cmaras.

440

Por ltimo, los Reglamentos del Congreso de los Diputados y del Senado
prevn la suspensin de los parlamentarios en sus derechos y deberes cuan
do, concedido el suplicatorio y firme el acto de procesamiento, se hallaren en
situacin de prisin preventiva. Adems, quedarn suspendidos cuando una
sentencia firme condenatoria lo comporte o cuando su cumplimiento suponga
la imposibilidad de ejercer la funcin parlamentaria (arts. 21 RC y 22.6 RS).

d)

La asignacin y otros derechos econmicos

l.

Origen y fundamento

La historia de la asignacin econmica de los parlamentarios es paralela a

la historia del mandato parlamentario. A tal efecto, se pueden diferenciar
tres etapas. En un primer momento, durante la concepcin del mandato im
perativo caracterstico del mundo medieval, los mandatarios reciban direc
tamente un salario de procuracin por parte de sus mandantes, destinado a
cubrir gastos de viaje, residencia y mantenimiento. En este sentido, como es
cribi May, en los tiempos de Eduardo III en Inglaterra, un caballero de
condado tena derecho a cuatro chelines por da y un ciudadano o burgus a
dos chelines.
La segunda etapa es la propia del liberalismo doctrinario y del sufragio
censitario, donde el mandato parlamentario se presenta, a diferencia de los
tiempos medievales, como un servicio esencialmente gratuito. Se parte de la
creencia de que el ejercicio de los cargos pblicos debe ser honorfico, lo que
exclua de la funcin parlamentaria a los que no disponan de medios de vida
suficientes, eliminando as de los Parlamentos a los representantes de las cla
ses sociales menos favorecidas.
Por ltimo, con la extensin del sufragio universal que comport la apari
cin de los partidos de masas, y la participacin de las clases trabajadoras en
la vida poltica, la retribucin parlamentaria se presenta como una condicin
ineludible y necesaria, a fin de garantizar el libre acceso de todos los ciudada
nos al Parlamento y de asegurar el libre ejercicio del mandato parlamentario.
En la actualidad, el mandato parlamentario se concibe, en consecuencia,
como una funcin pblica de inters general que hay que remunerar suficien
temente. Slo de esta manera se alcanza la independencia econmica de los
representantes populares, evitando las mediatizaciones, influencias y corrup
telas econmicas de otros tiempos, a travs de una dedicacin suficiente de
los parlamentarios a las funciones encomendadas.
Esta moderna caracterizacin de la retribucin parlamentaria apareci
en distintos Estados europeos a partir de la segunda mitad del siglo XIX.
Se reconoce as en la Constitucin de 1848 en Francia, en la Ley inglesa de
10 de agosto de 1911, en la Constitucin de Weimar de 1919 (art. 40), y, en

el caso de
9) en el a
retribuciO!
nes europ
de 1947, e
tculo 25 i

2. Regul
Igualm
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dos modal

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3. Natv

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44\

ttados y del Senado

lOS y deberes cuan
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Ilplimiento suponga
21 RC y 22.6 RS).

el caso de Espaa, a partir de la derogacin de la Ley Electoral de 1907 (art.

9) en el ao 1920. En la actualidad, el reconocimiento constitucional de las
retribuciones parlamentarias se recoge asimismo en diferentes Constitucio
nes europeas. Este es el supuesto del artculo 69 de la Constitucin italiana
de 1947, del artculo 48.3 de la Ley Fundamental de Bonn de 1949 y del ar
tculo 25 de la Constitucin francesa de 1958.
2.

tarios es paralela a
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~ (art. 40), y, en

Regulacin jurdica

Igualmente, el artculo 71.4 de la Constitucin seala que los diputados y

senadores percibirn una asignacin que ser fijada por las respectivas Cma
ras)}. Esta retribucin parlamentaria adopta, sin embargo, en nuestro Derecho,
dos modalidades: la asignacin constitucional y la indemnizacin.
En este sentido, el artculo 8.1 del Reglamento del Congreso de los Dipu
tados establece que los diputados percibirn una asignacin econmica que
les permita cumplir eficaz y dignamente su funcin. Y el apartado segundo
expresa, que tendrn igualmente derecho a las ayudas, franquicias e indem
nizaciones por gastos que sean indispensables para el cumplimiento de su
funcin. Por su parte, el Reglamento del Senado recoge en su artculo 23.2
una regulacin semejante a la del Congreso de los Diputados, con la nica
salvedad de especificar de un modo ms detallado una modalidad de la com
pensacin indemnizatoria. Dice as el artculo 24.1: Dentro del territorio na
cional, los senadores tendrn derecho a pase de libre circulacin en los me
dios deJransporte colectivo que determine la Mesa del Senado.
La fijacin de tales partidas presupuestarias corresponde, de acuerdo con
el artculo 71.4 de la Constitucin, a las respectivas Cmaras (art. 8.2 RC).
De esta forma, nuestro Derecho se diferencia de otras regulaciones clsicas
del Derecho comparado. Tales son los casos, por ejemplo, de Francia, donde
la retribucin se establece en una ley orgnica, o de Italia, donde la retribu
cin se fija por una ley.
3. Naturaleza jurdica
El examen de la naturaleza jurdica de las retribuciones parlamentarias
nos obliga a detenernos en los siguientes aspectos.
Por una parte, la indemnizacin posee una naturaleza irrenunciable (art.
23.1 RS). En cambio, el sueldo o asignacin s es renunciable. Este carcter
irrenunciable, que tiene su origen en la Constitucin francesa de 1848, se
fundamenta en razn de su caracterizacin jurdica de inters legtimo, es de
cir, considerado como un inters protegido por el ordenamiento jurdico,
pero que, por no ser disponible, carece de las facultades de transmisibilidad y

442

renunciabilidad. Como tuvimos ocaSlOn de sealar, las prerrogativas parla

mentarias transcienden el inters particular de los parlamentarios, para confi
gurarse como garantas institucionales de las Cmaras. Un supuesto diferente
es que en la prctica los grupos parlamentarios detraigan para su financiacin
una parte de las asignaciones de los parlamentarios.
Por otra parte, tienen tambin una naturaleza irretenible, es decir, que no
pueden ser objeto de embargo o retencin (art. 23.1 RS). El carcter irreteni
ble de las retribuciones parlamentarias tiene sus races en el carcter indem
nizatorio de las asignaciones propio de los tiempos del mandato imperativo,
donde se satisfacan los gastos de viaje y estancia realizados por los mandata
rios, pero es dificilmente conciliable con la nueva naturaleza de las asignacio
nes parlamentarias, con la nica excepcin de la parte indeminizatoria. En
todo caso, tales prestaciones s se hallan sujetas, como no poda ser de otro
modo, a las normas tributarias de carcter general (art. 8.3 RC), sin perjui
cio de las especialidades fiscales en materia de indemnizaciones y dietas.
Adems de las retribuciones parlamentarias examinadas, es habitual que
los Parlamentos corran con los gastos de la Seguridad Social y de las Mutua
lidades de los parlamentarios, tanto porque dejen de prestar el servicio que
motivaba su anterior afiliacin o pertenencia a aqullas, como porque con
anterioridad no estuvieran dados de alta en la Seguridad Social (art. 9.1 RC y
24.2 RS). A tal efecto, dice el artculo 9.2 del Reglamento del Congreso de
los Diputados, el Congreso podr realizar con las entidades gestoras de la
Seguridad Social los conciertos precisos para satisfacer las prestaciones socia
les mencionadas.
Por ltimo, hay que sealar que lo mismo el Reglamento del Congreso
que el Reglamento del Senado preven la suspensin, en su caso, de los dere
chos econmicos de sus parlamentarios (arts. 20.2 y 21 del RC y 23.2 y 102.4
RS), materia de la que nos ocuparemos ms adelante.

e) El fuero especial

El reconocimiento, como privilegio, del fuero especial de los parlamenta

rios se regula expresameBw en el artculo 7.1.3 de la Constitucin, donde se
manifiesta que en las causas contra diputados y senadores ser competente
la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. En nuestro Derecho histrico, este
fuero especial, dejando al margen el Tribunal de Cortes durante la Constitu
cin de 1812, se consagrnr en la Constitucin de 1876, cuyo artculo 47 esta
bleca que el Tribunal Supremo conocer de las causas contra los senadores
y diputados, en los casos y en la forma que determine la ley. Dicha ley no
sera, sin embargo, aprobada hasta el 9 de febrero de 1912.

De este modo, la
el nico rgano jurii
tanto de detener con
que se pueden dicta
detencin, prisin y
puesto de flagrante,
cin del delincuent
premo, que recabar;
actos jurisdiccionale
La razn de atril::
mentarios al Tribun
artculo 14 de la Ce
representantes parla
que desempean. D
bunal Supremo, COI
una controversia qtl
argir si tal prerr~
pero el hecho es qu
lidad es la de ofrecl

Sin embargo, el
atribuya con exclus
mo, fue objeto de )
tal efecto una vioa
Constitucin que, i
Civiles y P6lticos
risdiccin penal. El
nado recurso, apoyo
mino, seal que e
cho interno, no es 1::
segundo lugar, se a
a los parlamentaric
por ellos mismos y
cial (STC 51/1981

Por ltimo, la l
decir, el enjuiciam
Penal del Tribuna
do caso Filesa y h
Dos posiciones se
las Cmaras hah
mentario de los e
miento del proced:
gado de instrucci~
Frente a tales pIar

443

errogativas parla
tarios, para confi
,upuesto diferente
la su financiacin

, es decir, que no .
carcter irreteniI carcter indem
ldato imperativo,
por los mandata
de las asignacio
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poda ser de otro
RC), sin perjui
aciones y dietas.

, es habitual que
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al (art. 9.1 RC y
del Congreso de
es gestoras de la
~estaciones socia-

Ito del Congreso

:aso, de los dere

C y 23.2 Y 102.4

los parlamenta
:ucin, donde se
ser competente
no histrico, este
mte la Constitu
artculo 47 esta
:ra los senadores
. Dicha ley no

De este modo, la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo aparece como

el nico rgano jurisdiccional competente para conocer de los suplicatorios
tanto de detener como de procesar, as como de los distintos actos judiciales
que se pueden dictar a lo largo del procedimiento (providencias y autos de
detencin, prisin y procesamiento). La nica excepcin consiste en el su
puesto de flagrante delito, cuando el juez instructor puede acordar la deten
cin del delincuente, pero dando cuenta inmediata de sta al Tribunal Su
premo, que recabar con exclusividad su competencia para los posteriores
actos jurisdiccionales.
La razn de atribuir el enjuiciamiento penal de las conductas de los parla
mentarios al Tribunal Supremo, rompindose as el principio de igualdad del
artculo 14 de la Constitucin, estriba en la alta posicin institucional de los
representantes parlamentarios y, en consecuencia, en la importante funcin
que desempean. De esta manera, constituye una garanta el que sea el Tri
bunal Supremo, con su autoridad judicial reconocida, el rgano que dirima
una controversia que afecta a miembros de otro poder del Estado. Se podr
argir si tal prerrogativa es o no conveniente, a la altura de nuestros das,
pero el hecho es que se trata de un reconocimiento constitucional, cuya fina
lidad es la de ofrecer un plus de proteccin jurdica a las personas aforadas.
Sin embargo, el hecho de que el enjuiciamiento de los parlamentarios se
atribuya con exclusividad, en una sola instancia judicial, al Tribunal Supre
mo, fue objeto de la interposicin de un recurso de amparo, argumentando a
tal efecto una vioalcin del derecho a la jurisdiccin del artCulo 24 de la
Constitucin que, interpretado segn el artCulo 14 del Pacto de Derechos
Civiles y P6lticos de 1966, establece el derecho a la doble instancia en la ju
risdiccin penal. El Tribunal Constitucional rechaz, sin embargo, el mencio
nado recurso, apoyando su razonamiento en dos argumentos. En primer tr
mino, seal que el artculo 14.2 del Pacto Internacional, aunque es Dere
cho interno, no es bastante por s mismo para crear recursos inexistentes. En
segundo lugar, se argumenta que estas particulares garantas que acompaan
a los parlamentarios disculpan la falta de un segundo grado jurisdiccional,
por ellos mismos y porque el rgano encargado es el superior en la va judi
ciah> (STC 511 t 98 1).
Por ltimo, la aplicacin de este fuero especial a los parlamentarios, es
decir, el enjuiciamiento de las causas criminales por parte de la Sala de lo
Penal del Tribunal Supremo, se ha suscitado recientemente del denomina
do caso Filesa y la disolucin anticipada de las Cmaras en abril de 1993.
Dos posiciones se han defendido al respecto. Para unos, la disolucin de
las Cmaras habra provocado la prdida de la condicin de parla
mentario de los encausados y, en consecuencia, la instruccin y conoci
miento del procedimiento debera trasladarse del Tribunal Supremo al Juz
gado de instruccin competente en razn de su demarcacin territorial.
Frente a tales planteamientos, interesados de parte, se debe reivindicar, sin

444

embargo, el mantenimiento de la competencia por parte del Tribunal Su

premo.
En efecto, si la causa la ha comenzado un Tribunal debe ser ste y no otro
el que la acabe, a pesar de que haya desaparecido la condicin de aforados de
algunos encausados. Tal circunstancia no slo lo exige el sentido comn, sino
el cumplimiento de tres argumentos jurdicos. En primer lugar, de acuerdo
con el principio general del derecho prior in tempore, potior in jure (primero en
el tiempo, mejor en el derecho), el Tribunal que comienza un proceso debe ser
quien lo acabe. En segundo lugar, el principio citado ha sido adoptado tam
bin por el artculo 18 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, al sealar que
es juez competente para conocer de las causas de los delitos conexos el que
primero comenzare la causa. Y, por ltimo, este principio procesal, aplicado
al caso concreto de los parlamentarios, lo recoge tambin el artculo 1. de la
Ley de Causas especiales de 9 de febrero de 1912, al sealar que la compe
tencia del Tribunal, Supremo sobre las causas contra senadores y diputados
se extender hasta la conclusin del proceso, con independencia de la vida
legal de las Cortes a que pertenecieren los acusados. Se podr discutir si esta
ley est vigente con plenos efectos, pero incluso, si no fuese as, seguira te
niendo el valor de derecho supletorio o interpretativo mientras que no haya
una norma postconstitucional que la contradiga y, por consiguiente, se puede
alegar en este caso.

f)

Interpretacin moderna de estas garantas

La interpretacin moderna de estas garantas y, en particular, de la inmu

nidad parlamentaria, impone un replanteamiento sobre su fundamento y jus
tificacin, si es que en la actualidad tienen todava alguno. La inmunidad
parlamentaria parece haber perdido la legitimidad de que disfrut en el mo
mento histrico de su aparicin en la Francia revolucionaria, presentndose
hoy como una prerrogativa difcilmente conciliable con los postulados de un
moderno Estado democrtico de derecho. En esta prdida de fundamenta
cin han intervenido fundamentalmente tres causas: el cambio de las circuns
tancias histricas, la mala utilizacin de la inmunidad parlamentaria por par
te de las Cmaras y, en fin, la defectuosa comprensin de la institucin.
As, en primer trmino, han desaparecido las circunstancias histricas
que justificaron su aparicin y consolidacin a finales del siglo XVIII. Hoy
en da, en un Estado de derecho, como es el que reconoce el artculo 1.1 de
nuestra Constitucin, ni el Jefe del Estado, ni el Gobierno realizan deten
ciones polticas, con el beneplcito o encubrimiento del poder judicial, res
pecto de parlamentarios de la oposicin. Puesto que los poderes del deno
minado Antiguo Rgimen ya han desaparecido, no es necesaria una institu
cin como la inmunidad, nacida para defender a los representantes de la de
mocracia liberal representantiva frente a los defensores del absolutismo po

,1

ltico. La lucha
glo XVIII y prim
cin, con una a
las mayoras y 1
caico privilegio
rancia defensa e

Pero, adem
por una mala u
denegando los !
que ver con un
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frente a los qw
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mentarios com
Cdigo Penal,
en el artculo 1
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En tercer t
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las Cmaras, a:
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jurisdiccionale
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cin del silen<
suplicatorio se
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Y por ltimo,
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cualquier infl1
incluso el sup
ra para mante

Por todo t
mentaria, s ;

445

e del Tribunal Su-

le ser ste y no otro

cin de aforados de
entido comn, sino
. lugar, de acuerdo
in jure (primero en
Iln proceso debe ser
sido adoptado tam
nal, al sealar que
tos conexos el que
procesal, aplicado
~I artculo l. o de la
llar que la compe
dores y diputados
ndencia de la vida
Idr discutir si esta
~se as, seguira te
ntras que no haya
iguiente, se puede

cular, de la inmu
ilOdamento y jus
10. La inmunidad
lisfrut en el mo
la, presentndose
postulados de un
l de fundamenta
lio de las circuns
nentaria por par
ie la institucin.

ancias histricas
siglo XVIII. Hoy
:1 artculo 1.1 de
, realizan deten
der judicial, res
Jderes del deno
aria una institu
ntantes de la de
absolutismo po

ltico. La lucha entre la Corona y el Parlamento, propia de finales del si

glo XVIII y primera mitad del siglo XIX, ha sido sustituida por la confronta
cin, con una aceptacin formal de las reglas del juego democrtico, entre
las mayoras y las minoras. Por ello, la inmunidad se presenta como un ar
caico privilegio propio de otra poca, caracterstico, de otra parte, de la ms
rancia defensa corporativa de unos intereses.
Pero, adems, segn sealbamos, los Parlamentos se han caracterizado
por una mala utilizacin, incluso por el ms burdo abuso de la inmunidad,
denegando los suplicatorios solicitados por unas causas que no tenan nada
que ver con una hipottica perturbacin del funcionamiento de las Cma
ras,ni con la alteracin de la voluntad de las mismas. Esta circunstancia ha
dado lugar a la distincin de dos clases de ciudadanos: los ciudadanos de
primera clase, los parlamentarios, quienes escapan a la aplicacin de la nor
mativa general penal y procesal, y los dems ciudadanos de segunda cIase,
frente a los que se pretende la aplicacin estricta de los principios penales
sustantivos y procesales. De aqu que se haya podido calificar a los parla
mentarios como una categora de ciudadanos en libre circulacin por el
Cdigo Penal, rompiendo el principio de igualdad constitucional recogido
en el artculo 14 de la Constitucin y desconociendo la vis atractiva del De
recho comn.
En tercer trmino, el ejercicio de la inmunidad parlamentaria se ha basa
do en una defectuosa e interesada interpretacin de la institucin por parte
de las propias Cmaras. En este sentido, hay que subrayar el injustificado
entendimiento, tradicionalmente mantenido en nuestro Derecho, del sobre
seimiento libre, lo que ha dado lugar a una extensin desproporcionada de
los lmites temporales de la inmunidad parlamentaria. Del mismo, se ha
asistido a una desnaturalizacin de la autorizacin para proceder, cuando
las Cmaras, arrogndose facultades de las que carecen, realizan una funcin
de enjuiciamiento a semejanza de la funcin judicial, la cual no tienen
constitucionalmente asignada, ya que no corresponde ms que a los rganos
jurisdiccionales (art. 117. 1), en lugar de contrastar, simplemente, si en la
detencin o en la solicitud de procesamiento se vislumbra ut1a fumus perse
cutionis por parte del poder poltico. Tampoco es correcta la caracteriza
cin del silencio de las Cmaras corno silencio negativo, de manera que el
suplicatorio se entiende denegado cuando stas no se han pronunciado en el
plazo de sesenta das, a partir del da siguiente al del recibo del suplicatorio.
y por ltimo, desorbitada amplitud de la inmunidad, puesto que no quedan
excluidos ningn tipo de delitos, muchos ajenos, por su propia naturaleza, a
cualquier influencia en la composicin y funcin de las Cmaras, y cuando
incluso el supuesto del flagrante delito requiere de autorizacin de la Cma
ra para mantener la detencin.
Por todo ello, de no ser posible la desaparicin de la inmunidad parla
mentaria, s al menos es necesaria una interpretacin muy restrictiva de

446

sta. En un Estado de Derecho la mejor garanta de las reglas del juego de

mocrtico son los rganos judiciales, independientes, responsables y someti
dos, dice el artculo 117.1 de la Constitucin, al slo imperio de la ley.
Adems nuestra Constitucin ha previsto un rgimen muy completo de ga
rantas jurisdiccionales de los derechos fundamentales. As el artCulo 17.4
ha constitucionalizado un procedimiento de habeas corpus contra las deten
ciones arbitrarias, y el artCulo 53.2 ha establecido los recursos de amparo
ordinario y ante el Tribunal Constitucional.
De no realizarse esta reconstruccin del concepto y de los lmites de la
inmunidad parlamentaria, continuar vigente la conocida queja que recoga
en la doctrina espaola Prez Serrano: resulta doloroso contemplar cmo
un privilegio nacido para proteger la funcin, durante el perodo parlamen
tario y para evitar posibles injusticias de turbio origen poltico, se ha con
vertido en privilegio personal que permite al Parlamento burlar impune
mente y con agravio de la justicia el Cdigo Penal que a todos los ciudada
nos obliga.

b) La prdida
Por lo que se
mos diferenciar e
Constitucin y la
Cmaras.
1. Las causas

- Por extinci(
con los art(
- Por disoluc
lo que afect
suplentes dI

- Por decisi'
diputado o

2. Y, en segu
tarios son las Sigl
O) La suspensin y la prdida de la condicin de parlamentario

- Por falleci]
me.

Los Reglamentos de las Cmaras reconocen dos situaciones jurdicas dis

tintas: la suspensin y la prdida de la condicin de parlamentario.

- Por conder
blico dispu

a) La suspensin

- Por prdid
legislacin

- Por renum
La suspensin de la condicin de parlamentario se traduce por las si

guientes causas:

- Por cese d
cuando as

- En los casos en que as proceda, por aplicacin de las normas de disci

plina parlamentaria (arts. 101 RC y 10 1.3 RS).
- Cuando, concedida por la Cmara la autorizacin objeto de un suplica
torio y firme el Auto de Procesamiento, el diputado se encuentre en si
tuacin de prisin preventiva y mientra dure sta. En el supuesto de los
senadores, en cambio, no es necesario encontrarse en la situacin de
prisin preventiva, pues el Senado puede adoptar dicha medida en se
sin secreta por mayora absoluta de sus miembros, a tenor de la natu
raleza de los hechos imputados (art. 21.2 RC y arto 22.6 RS).

ORIENTACiN

A) Orientacin

a) El bicamera.
la composicj

AJA, E. Y ARBl

- Cuando una sentencia firme condenatoria lo comporte, o cuando su

cumplimiento implique la imposibilidad de ejercer la funcin parla
mentaria (art. 21.2 RC).

:I

1\

Estullios Poli,
ARBS, J., El

las Cortes Ge

447

b) La prdida

'eglas del juego de

lonsables y someti
imperio de la ley.
Iy completo de ga
,s el artculo I 7.4
s contra las deten
~cursos de amparo

Por lo que se refiere a la prdida de la condicin de parlamentario, pode

mos diferenciar entre las causas que se fundamentan en algn precepto de la
Constitucin y las causas recogidas en los Reglamentos parlamentarios de las
Cmaras.
l. Las causas de naturaleza constitucional son tres:
- Por extincin normal del mandato parlamentario que, de conformidad
con los artculos 68.4 y 69.6 de la Constitucin, es de cuatro aos.

e los lmites de la
queja que recoga
contemplar cmo
)erodo parlamen
)ltico, se ha con
o burlar impune
:OOos los ciudada

- Por disolucin de las Cmaras (arts. 68.4, 69.6 Y 115), sin perjuicio de
lo que afecta a la prrroga en sus funciones de los miembros titulares y
suplentes de la Diputacin Permanente (art. 78).
- Por decisin judicial firme que anule la eleccin o la proclamacin de
diputado o senador (art. 70.2).

2. Y, en segundo lugar, las causas fijadas en los Reglamentos parlamen

taros son las siguientes:

tado

- Por fallecimiento o incapacitacin declarada por decisin judicial fir

me.

)nes jurdicas dis

:ntario.

- Por condena o pena de inhabilitacin absoluta o especial para cargo p

blico dispuesta por sentencia judicial firme.
- Por prdida de los requisitos generales de elegibilidad establecidos en la
legislacin correspondiente.
- Por renuncia del parlamentario ante la Mesa de la Cmara.

lduce por las si-

- Por cese de los senadores designados por las Comunidades Autnomas,

cuando as proceda y se comunique por sus Asambleas legislativas.
normas de disci
1:

de un suplica
encuentre en si
l supuesto de los
la situacin de
a medida en se
enor de la natu

;0

RS).

,e, o cuando su
funcin parla

ORIENTACIN BIBLIOGRFICA Y JURISPRUDENCIAL

A) Orientacin bibliogrfica

a) El bicameralismo en las Cortes Generales y

la composicin de las Cmaras
AJA, E. Y ARBS, J., El Senado, Cmara posible de las Autonomas, Revista de
Estudios Polticos, n.O 17.
ARBS, J., (El Senado: marco constitucional y propuestas de reforma, Revista de
las Cortes Generales. n." 24, 1991.