Derecho A La Petición Administrativa

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Dedicado a nuestros padres y

hermanos, quienes siempre y en
todo momento con rectitud
cario y amor nos han vuelto los
estudiantes amantes de esta
hermosa carrera.
A nuestro padre celestial, quien
nos provee da a da de vida y
salud.
A nuestro maestro, el Dr. Rejas,
quien a travs de los trabajos y
sus enseanzas nos incentiva a
la investigacin profunda y
detallada sobre esta interesante
rama del derecho, el derecho
administrativo.
INTRODUCCIN
DERECHO A LA PETICIN ADMINISTRATIVA
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En el presente trabajo vamos a referimos al Derecho de Peticin en la actual

Constitucin Poltica, la misma que entr en vigencia en 1993. Sin embargo, para
efectos de comprender con mayor detalle su contenido sobre la materia, haremos una
referencia a las dos Constituciones anteriores, es decir la de 1933 y la de 1979.
el punto de partida es diferente en tiempo de la Monarqua que en el tiempo de

los Estados Democrticos), la doctrina (la misma que, a su vez, se sustenta en
fuentes reales del Derecho, como son la ideologa imperante, los fenmenos
polticos y el estado de la Ciencia) y la regulacin normativa positiva (que, en
tanto tal, implica que el legislador nacional de cada pas ha optado por alguna
corriente de pensamiento) .
No obstante, en trminos generales se pueden distinguir corrientes de opinin sobre el
tema. As, el primer aspecto en discusin es determinar si estamos propiamente ante
un derecho o no. Al respecto, consideramos que ambas posiciones corresponden a la
diferente ubicacin temporal de la peticin de que parten. En efecto, si ubicamos a la
peticin en el perodo histrico en que se origin - identificado con los regmenes que
podemos calificar genricamente como monrquicos - la peticin efectuada por el
sbdito no se sustenta ni en un derecho para formular la peticin, ni en un derecho
subjetivo material que sustente el pedido; siendo por tanto una actitud equiparable a
un ruego o invocacin nicamente.

INDICE:
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DEDICATORIA
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INTRODUCCIN (ARREGLAR)
DERECHO DE PETICIN ADMINISTRATIVA
1. EVOLUCIN HISTRICA DEL DERECHO DE PETICIN
(a) Antecedentes
(b) Naturaleza Jurdica del Derecho
(c) Concepto del Derecho de Peticin
2. EL DERECHO DE PETICIN EN EL PER- CONTENIDO
(a) Breve conceptualizacin
(b) Segn la constitucin
(i) Constitucin de 1933
(ii) Constitucin de 1979
(iii)Constitucin de 1993
(c) Segn la Ley 27444- Ley del Procedimiento Administrativo
General.(FALTA)
(d) Segn la Naturaleza Constitucional
(e) El derecho de peticin y la administracin pblica en el Per.
(i) Sobre el Concepto de Administracin Pblica.
(ii) Implicancias Administrativas de las Disposiciones Constitucionales
sobre el Derecho de Peticin (REVISAR SI EST DE ACUERDO CON
LA NORMA PERUANA)
(iii)Obligacin que genera en las autoridades el derecho de peticin
(iv)
El Derecho de Peticin y las Formas Jurdicas
Administrativas.
(v) Peticin y su Reglamento
Peticin y Actos administrativos
Peticin y Simples Actos de la administracin
Peticin y Contratos de la Administracin Pblica
Peticin y Hechos administrativos
3. CONCLUSIONES
4. ANEXOS (ARTCULOS Y JURISPRUDENCIA VINCULANTE)
5. BIBLIOGRAFA Y LINCKOGRAFIA
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1.- EVOLUCIN HISTRICA DEL

DERECHO DE PETICIN
a. ANTECEDENTES
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El Derecho de Peticin tiene su origen remoto en la posibilidad que tenan los

sbditos de pedir gracias al monarca; bajo el entendido que, siendo el Rey la
instancia suprema de decisin, poda considerar la peticin formulada, aunque
sin estar, en principio, obligado a hacerlo ni a dar respuesta.
Se parta del criterio de que, en principio, el sbdito no tena derecho subjetivo
alguno ni inters legtimo en el cual sustentar su peticin; siendo sta
nicamente equiparable a la splica con la finalidad de obtener una gracia del
monarca.
Sin embargo, ante la exigencia moral de que todo monarca sea virtuoso, el
trato condescendiente, piadoso y misericordioso con sus sbditos hizo que la
atencin de las peticiones constituyera una prctica de la realeza que
distingua la calidad de la relacin del monarca con los sbditos; pero no era
discutible su potestad suprema de atender o no la peticin. En contraposicin a
la posibilidad de atender la peticin, formulacin que finalmente ha llegado a
tener la expresin del Derecho de Peticin, se infiere que histricamente se
han presentado casos en que el monarca castig al sbdito por la formulacin
de peticin, probablemente bajo el criterio de que significaba un
cuestionamiento a su poder o al orden establecido por l. Los primeros pasos
hacia la configuracin de la peticin como un derecho se prod ujeron al
aprobarse la Carta Magna que los barones ingleses impusieron al Rey Juan Sin
Tierra en 1215, as como el reconocimiento de libertades pblicas de los
ingleses que se estableci en el Bill of Rights de 1628.
El hito ms claro en la consagracin del Derecho de Peticin lo constituye el Bill
of Rights cuyo artculo 5 establece "que es derecho de los sbditos dirigir
peticiones al Rey, y todo encarcelamiento y procesamiento basado en tal
peticin es ilegal".
Durante dicha poca los individuos, las corporaciones y los estamentos eran
los que formulaban peticiones. Como puede notar se, el Derecho de Peticin no
fue creado por la Revolucin Liberal. Por el contrario, los postulados esenciales
de ella, que consagraron como principio absoluto la soberana indivisible cuyo
origen nico es la Nacin y es ejercido por una asamblea de representantes, no
admita que ningn cuerpo intermedio ni que el individuo ejerza autoridad por
s mismos. Rousseau, en "El Contrato Social", seala que" ... para poder fijar el
enunciado de la voluntad general (es necesario que) no haya ninguna sociedad
parcial del Estado y que cada ciudadano opine exclusivamente segn l
mismo".
Es probablemente sta una importante razn por la que el Derecho de Peticin
no fue recogido en la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano
de 1789. A los pocos aos, en 1791, la Constitucin Francesa lo incluy como
un derecho natural y civil, abierto tanto a los hombres que gozaban de
derechos polticos, como los que no gozaban de ellos. Sin embargo, en realidad
implicaba para los ciudadanos activos un medio correctivo al gobierno
representativo que permita recordar a sus representantes sus deseos y su
proyectos, mientras que para los ciudadanos no activos significaba una especie
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de medio sustituto al derecho de sufragio poltico del cual no gozaban. Al tener

consagrado el Derecho de Peticin, los ciudadanos no activos estaban
colocados en una situacin en virtud de la cual no podan cuestionar o
desobedecer las leyes, pues podan pedir la reforma o mejora de las mismas.
Configurado as el Derecho de Peticin, se constituy en un instrumento de
legitimidad democrtica expresada como "la libertad de dirigir a las
autoridades constituidas peticiones firmadas individualmente"; lo cual se
extendi en las constituciones europeas. La consagracin del derecho en
instrumentos normativos trascendentes fue irregular. As, tenemos que la
Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1793 recoge el
derecho, pero no figura en la Declaracin Universal de los Derechos del
Hombre de 1948, ni en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos de
1966, ni en el Convenio Europeo para Proteccin de los Derechos Humanos y
de las Libertades de 1950. Pero s es recogido en la Declaracin Interamericana
de Derechos y Deberes del Hombre de 1948.
La historia registra algunos casos en que el derecho fue incorporado en alguna
Constitucin por motivaciones estrictamente polticas para moderar el impacto
poltico de la suspensin de funciones de cmaras legislativas; tal como el caso
de la etapa de la Restauracin francesa.
Histricamente, el Derecho de Peticin, conforme fue evolucionando, influy
notablemente en la configuracin de otros derechos, entre los que destacan el
derecho de reunin, asociacin, de manifestacin y de imprenta; a tal punto
que, a decir de Ruiz Del Castillo!, "el derecho de peticin se incorpora, como
alma, a otros varios derechos individuales, en los que palpita el anhelo o la
mocin de reformas o de nuevos establecimientos legales: tales son los
derechos de reunin o de manifestacin y, en general, los que constituyen
cauces de expresin del pensamiento".
Como dato, al respecto cabe mencionar que en la primera enmienda a la
Constitucin de los Estados Unidos de Amrica, conjuntamente con el derecho
de peticin, se reconocieron los derechos a la libertad de prensa y el derecho
de reunin.
b. NATURALEZA JURDICA DEL DERECHO DE PETICIN.

En la doctrina se discute sobre la naturaleza jurdica del Derecho de Peticin.
Las diferencias se deben, al parecer, a factores como la poca (por ejemplo, el
punto de partida es diferente en tiempo de la Monarqua que en el tiempo de
los Estados Democrticos), la doctrina (la misma que, a su vez, se sustenta en
fuentes reales del Derecho, como son la ideologa imperante, los fenmenos
polticos y el estado de la Ciencia) y la regulacin normativa positiva (que, en
tanto tal, implica que el legislador nacional de cada pas ha optado por alguna
corriente de pensamiento).
No obstante, en trminos generales se pueden distinguir corrientes de opinin
sobre el tema. As, el primer aspecto en discusin es determinar si estamos
propiamente ante un derecho o no. Al respecto, consideramos que ambas
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posiciones corresponden a la diferente ubicacin temporal de la peticin de

que parten. En efecto, si ubicamos a la peticin en el perodo histrico en que
se origin - identificado con los regmenes que podemos calificar
genricamente como monrquicos - la peticin efectuada por el sbdito no se
sustenta ni en un derecho para formular la peticin, ni en un derecho subjetivo
material que sustente el pedido; siendo por tanto una actitud equiparable a un
ruego o invocacin nicamente.
En cambio, desde los momentos histricos como el establecimiento del Bill of
Rights, la peticin se transforma en un derecho. Durante este perodo, si la
autoridad no tiene la obligacin de acogerla, contestarla o rechazarla, en
realidad la peticin muestra una naturaleza de libertad de la persona; pero, en
los casos en que existe la obligacin de la autoridad de contestarla o de acoger
la peticin, sta, sin dejar de mostrar elementos esenciales de libertad de la
persona, incorpora a su naturaleza la caracterstica de derecho.
Como hecho subsiguiente, la historia registra que al nacer los Estados
Democrticos, inicialmente el Derecho de Peticin fue considerado excluyente
del rol asignado a las Cmaras Legislativas. Sin embargo, en tiempo
relativamente breve fue incorporado como derecho de todas las personas
(sean o no ciudadanos propiamente), pues constitua un mecanismo de
legitimidad del sistema poltico.
En este punto, nos interesa expresar un criterio con el propsito de aportar un
elemento que, en nuestra opinin, refuerza la posicin de que estamos
propiamente frente a un derecho. Nos referimos a que, si asumimos una
interpretacin iusnaturalista del origen de los Estados Democrticos, el pacto
que sublima el origen del Estado implica la renuncia de cada persona a una
cuota importante de su libertad y, por tanto, el consecuente otorgamiento de
poder a la entelequia denominada Estado. Pero tal renuncia se justifica por la
necesidad y utilidad de la existencia del Estado - si ste no fuese necesario ni
til, no tendra sentido el pacto - Por lo tanto, como correlato racional a dicha
renuncia, para cada persona surge el derecho de que existan los medios
idneos para procurar que el Estado cumpla su finalidad esencial, siendo la
peticin uno de tales medios- en realidad un medio muy lato en su
manifestacin - y, en consecuencia, va de suyo y como resultado natural del
mencionado pacto, que la peticin deba adquirir la naturaleza de derecho
subjetivo.
Tambin se discute si se trata de un derecho natural o de un derecho poltico.
Otros planteamientos llevan a discutir si se trata de una garanta de los dems
derechos y libertades pblicas o es una expresin o consecuencia de la libertad
de expresin. Consideramos que estamos frente a un derecho de naturaleza
sui genesis y de amplio espectro, pues formando parte del ncleo de la relacin
entre la autoridad y las personas, su vinculacin con otros derechos de similar
naturaleza es, en principio e histricamente considerado el asunto, de gnero a
especie, salvo aquellos casos (cada vez ms numerosos) en que el Derecho
Positivo ha ido incorporndolos como derechos subjetivos (lo cual marca un
lmite relativamente claro de diferenciacin con el Derecho de Peticin). Es por
tal razn que no puede ser absorbido por la naturaleza de algn derecho como
los de participacin ciudadana, libertad de expresin o garanta de otros
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derechos, pues, realmente su naturaleza es comprehensiva o tiene elementos

de otras, lo cual le confiere una naturaleza propia y especial.
Debe tenerse en cuenta que el Derecho de Peticin est en la base del
surgimiento de otros derechos como el de libertad de expresin, de asociacin,
de informacin, entre otros vinculados a la relacin entre la persona y la
autoridad pblica; lo cual nos permite sostener que, en proyeccin al futuro, el
Derecho de Peticin muy probablemente siga constituyendo la base del
surgimiento de otros derechos; lo cual, lejos de configurarlo como derecho
meramente residual y debilitado - como sostiene un sector de la doctrina - nos
lleva a considerarlo como un derecho de mltiples manifestaciones y que incoa
el ejercicio de todas las funciones del poder, indistintamente; algo as como un
elemento integrante del telas del ordenamiento jurdico, lo suficientemente
fuerte y bsico como para impulsar contenidos nuevos a la relacin entre las
personas y la autoridad, as como para apoyar o complementar el ejercicio de
otros derechos de las personas en sus relaciones con la autoridad.
C) CONCEPTO DEL DERECHO DE PETICIN
El derecho de peticin es un derecho fundamental que hace parte de los
derechos inherentes a la persona humana y posee suma importancia en el
mbito de la participacin ciudadana. El derecho de peticin permite a las
personas dirigirse a los poderes pblicos tanto a los rganos parlamentarios
como a los gobiernos, con una peticin cuyo contenido puede ser diverso.
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2. EL DERECHO
DE PETICIN
EN EL PER
CONTENIDO-
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a.BREVE CONCEPTUALIZACIN
La incorporacin del Derecho de Peticin en los textos constitucionales peruanos pone
de manifiesto la relevancia que tiene dentro de nuestro ordenamiento jurdico. La
ubicacin especfica del mencionado derecho en los textos constitucionales ha seguido,
tambin, la evolucin doctrinaria registrada en el Per acerca de los Derechos de la
Persona. Es as, por ejemplo que, mientras en la Constitucin de 1933, estaba
considerado dentro del Captulo de Garantas Individuales (Captulo 11) del Ttulo sobre
Garantas Constitucionales (Ttulo 11), tras las precisiones doctrinarias sucedidas en las
cinco dcadas siguientes, la Constitucin de 1979 ubica al referido derecho en el
Captulo De la Persona (Captulo 1), del Ttulo de los Derechos y Deberes
Fundamentales de la Persona (Ttulo 1). Pero en ambos casos es prcticamente
indudable que el Derecho de Peticin est considerado como un derecho fundamental
de la Persona. Este criterio es continuado por la Constitucin de 1993 que ubica al
Derecho de Peticin dentro del Captulo sobre Derechos Fundamentales de la Persona
(Captulo 1), del Ttulo De la Persona y la Sociedad (Ttulo 1).
Por tanto, el Derecho de Peticin en el Per actualmente es un derecho fundamental de
la Persona consagrado constitucionalmente. En tal sentido, es susceptible de ser
protegido mediante accin constitucional. El contenido mnimo o ncleo del Derecho de
Peticin en el Per, implica lo siguiente:
a) Ejercicio individual o colectivo del derecho. Como lmite de este elemento del ncleo
del derecho de peticin, los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional
slo pueden ejercerlo individualmente.
b) Obligacin de la autoridad competente de dar al interesado una respuesta, dentro
del plazo legal, bajo responsabilidad. En calidad de requisito formal para el ejercicio del
Derecho de Peticin, se exige que la peticin se formule por escrito. Y como requisito
formal de la respuesta de la autoridad, sta debe efectuarla tambin por escrito.
Considerando que, en general, un derecho est vigente cuando realmente puede ser
ejercido y cumplir su finalidad, el Derecho de Peticin no escapa a esta mxima. Por
ello, slo se puede considerar que en el Per est siendo respetado este derecho si se
manifiestan todos los elementos que constituyen el ncleo del mismo, antes sealados,
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sin perjuicio del cumplimiento ineludible de los requisitos formales establecidos

constitucionalmente.
En tal sentido, una vez ejercido el derecho conforme a la Constitucin, la autoridad
tiene la obligacin de efectuar todos aquellos actos que sean necesarios para la
evaluacin material del contenido de la peticin recibida y la expresin del
pronunciamiento correspondiente, el mismo que debe comunicarse al interesado. Tales
actos, a nuestro criterio, incluyen el acuse de recibo de la peticin, la tramitacin y
evaluacin material conforme a la naturaleza del pedido, el pronunciamiento y la
comunicacin de sta al interesado.
El incumplimiento de tales elementos implica, por tanto, una afectacin al mencionado
derecho, 10 cual genera la posibilidad de su proteccin mediante accin constitucional.
En cuanto a la proteccin del Derecho de Peticin, si bien la Constitucin Poltica no
establece expresamente la accin constitucional correspondiente, entendemos que,
habindose establecido finalidad especfica para las acciones de Hbeas Corpus
(garanta ante hecho u omisin, por parte de cualquier autoridad, funcionario o
persona, que vulnera o amenaza la libertad individual o los derechos constitucionales
conexos), Hbeas Data (garanta ante hecho u omisin, por parte de cualquier
autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza los derechos a que se
refieren los incisos 5 Y 6 del artculo 2 de la Constitucin) y De Cumplimiento (garanta
contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto
administrativo),la va de proteccin por excelencia es la Accin de Amparo (la misma
que, de conformidad con artculo 200, inciso 2 de la Constitucin Poltica vigente,
procede contra el hecho u omisin, por parte de cualquier autoridad, funcionario o
persona, que vulnera o amenaza los dems derechos reconocidos por la Constitucin.
La Ley de Hbeas Corpus y Amparo, Ley 23506, en su artculo 24, inciso 13, establece
que la Accin de Amparo procede en la defensa del Derecho de Peticin ante la
autoridad competente. Si bien esta disposicin legislativa concuerda con el criterio
sealado en el prrafo anterior, cabe precisar que la Ley 23506 fue emitida dentro de
la vigencia de la Constitucin de 1979, la misma que no estableci el Hbeas Data ni la
Accin de Cumplimiento como medios de garanta de derechos constitucionales, ambos
referidos a derechos anteriormente susceptibles de ser protegidos va Accin de
Amparo.
Consideramos, al respecto, que el desarrollo jurisprudencial y la doctrina irn
determinando si el Derecho de Peticin, que por s mismo implica la posibilidad de
manifestarse en prcticamente todas las funciones del Poder, nicamente puede ser
protegido va Accin de Amparo o si tambin es posible protegerlo por otro tipo de
accin constitucional.
Esto no deja de ser una posibilidad, especialmente en lo referido a las acciones de
Hbeas Data y De Cumplimiento, respecto de las cuales, eventualmente, puede
producirse una ampliacin de su mbito de accin, tal como sucedi con el Hbeas
Corpus respecto de derechos que hoy tienen como va la Accin de Amparo.
b.SEGN LA CONSTITUCIN
b.i) Constitucin de 1933

En el Ttulo 11, Garantas Constitucionales, Captulo 11, Garantas Individuales,
la Constitucin Poltica de 1933 estableci en el artculo 60 que "El derecho de
peticin puede ejercerse individual o colectivamente.
No puede ejercerlo la Fuerza Armada". La consagracin constitucional del
Derecho de Peticin lo preserv como un derecho subjetivo cuya vigencia y
ejercicio estaban protegidos por la norma mxima, de modo que su violacin
implicara, a su vez, una transgresin constitucional.
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Cabe comentar que la ubicacin del artculo citado dentro de un ttulo y

captulo sobre Garantas Constitucionales y, especficamente Garantas
Individuales, se debi a que al elaborarse la Constitucin de 1933 no se hizo
una separacin entre lo que en realidad constituyen Derechos de la Persona y
los medios para la proteccin de tales derechos tal como s se hizo en la
Constitucin de 1979 y, actualmente, en la Constitucin de 1993 -. Sin
embargo del texto mismo de artculo se percibe claramente que lo que se
consagr fue un derecho subjetivo denominado Derecho de Peticin.
Como puede notarse del texto del artculo mencionado, la Constitucin Poltica
de 1933 no se refiere al contenido minimo del Derecho de Peticin, ni dispone
la emisin de una ley de desarrollo sobre la materia; lo cual llevaba a apoyarse
en la doctrina para la determinacin de su contenido.
Conforme lo sealaba la referida disposicin, el Derecho de Peticin poda
ejercerse individual o colectivamente, lo cual cubra las posibilidades de que
sea ejercido por una persona interesada en obtener un pronunciamiento de la
autoridad pblica en beneficio individual o por un grupo determinado de
personas con la finalidad de obtener un pronunciamiento de la autoridad
pblica en beneficio de todos sus integrantes. Debe entenderse, a nuestro
criterio que el artculo era permeable a comprender otras posibilidades
consideradas en la doctrina como las peticiones formuladas por una persona
pero que, por el contenido de la peticin, el pronunciamiento de la autoridad
podra favorecer a una colectividad, as como que tal Derecho de Peticin poda
ser ejercido tambin por las personas jurdicas Por otro lado, cabe resaltar la
prohibicin establecida en el sentido de que el Derecho de Peticin no poda
ser ejercido por las Fuerzas Armadas. El nico fundamento que explicara tal
prohibicin constitucional es considerar que su ejercicio podra afectar los
fundamentos de la estructura jerarquizada y disciplinada de los organismos
militares, que en la poca de aprobacin de la Constitucin Poltica de 1933
mostraba caractersticas muy marcadas. Este argumento, sin embargo, nos
parece absolutamente relativo, pues, por un lado, la peticin bien conducida
tiene altas probabilidades de enriquecer la comunicacin, tanto al interior de
las Fuerzas Armadas, como en la relacin de los militares (y policas)
considerados como conjunto de individuos, con las autoridades. Por otro, que
desde los orgenes de las Fuerzas Armadas al interior suyo existen reglados
mecanismos para canalizar peticiones individuales, e incluso colectivas,
efectuadas por los militares (y policas) a sus superiores.
Se descarta, por ser jurdicamente imposible, que el Derecho de Peticin sea
ejercido por las fuerzas armadas consideradas como organismos, pues
implicara peticiones ejercidas por organismos estatales ante autoridades
pblicas, lo cual no acepta la doctrina como posibilidad en la naturaleza y
concepto del Derecho de Peticin.
b.ii) Constitucin de 1979
La Constitucin Poltica de 1979, siguiendo una marcada tendencia mundial,
declara en su Prembulo la creencia de los representantes a la Asamblea
Constituyente "en la primaca de la persona humana y en que todos los
hombres, iguales en dignidad, tienen derechos de validez universal, anteriores
y superiores al Estado"; destinando el Ttulo 1 a consagrar los Derechos y
Deberes Fundamentales de la Persona y, en cuyo Captulo 1, De la Persona,
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contempl expresamente el Derecho de Peticin, especficamente en el artculo

2, inciso 18, cuyo texto es el siguiente:
"Artculo 2. - Toda persona tiene derecho: ( ... )
18.- A formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito, ante la
autoridad competente, la que est obligada a dar al interesado una respuesta
tambin escrita dentro del plazo legal. Transcurrido ste, el interesado puede
proceder como si la peticin hubiere sido denegada. Las Fuerzas Armadas y las
Fuerzas Policiales no pueden ejercer el derecho de peticin". Comparando el
texto citado con el de la Constitucin Poltica de 1933, es fcil percibir un gran
adelanto en la manera de consagrar el Derecho de Peticin. En efecto, la
Constitucin de 1979 incorpora elementos del contenido mnimo del derecho,
as como elementos complementarios para su ejercicio.
As, adicionalmente a mantener la consagracin constitucional de que las
peticiones pueden ser formuladas individual o colectivamente, establece la
formalidad pertinente, disponiendo que debe ser por escrito. Sobre esto ltimo,
consideramos que el requisito de la forma escrita es restrictivo, por cuanto en
la realidad pueden presentarse circunstancias en que las peticiones se deban
efectuar utilizando formalidades diferentes a la escrita, sin que por ello se
diluyan la certeza de su produccin o contenido, ni la identificacin de quien
ejerce el derecho, que son, a nuestro criterio, las razones fundamentales por
las que se estableci como exigencia la formalidad escrita.
Asimismo, el artculo citado identifica al destinatario o sujeto pasivo del
ejercicio del Derecho de Peticin, sealando que es "la autoridad competente",
siendo ello concordante con un elemento esencial del mencionado derecho,
como es que est referido nicamente a la relacin de la persona con la
autoridad, quedando excluido del concepto de Derecho de Peticin los pedidos
dirigidos por las personas a particulares.
Es de resaltar que el citado artculo constitucional desarrolla el contenido del
Derecho de Peticin, estableciendo que la autoridad "est obligada a dar al
interesado una respuesta tambin escrita dentro del plazo legal", agregando,
como una proteccin al interesado, que transcurrido el plazo legal para la
emisin de la respuesta, sin que sta se haya producido, "el interesado puede
proceder como si la peticin hubiere sido denegada". En tal sentido, conforme
a la norma citada, el derecho slo era reconocible y, por tanto, se poda
considerar respetado, si una vez ejercido, la autoridad se comportaba dando
respuesta al interesado dentro de un plazo. Ello, a nuestro criterio, si bien no
est expresamente sealado, supona la evaluacin material correspondiente
de la peticin recibida y su conduccin por los cauces pertinentes. La expresin
de la denegatoria ficta contenida en el artculo mencionado configura una
proteccin al interesado, quien poda optar por considerar denegada su
peticin o - lo cual se deduce del texto - esperar el pronunciamiento
correspondiente. De modo similar a lo sealado por la Constitucin de 1933, la
Constitucin de 1979 niega el Derecho de Peticin a las Fuerzas Armadas y a
las Fuerzas Policiales, con la diferencia de que en el texto de la segunda de las
Constituciones sealadas, se hace referencia expresa a las Fuerzas Policiales, lo
cual en la primera, si bien no se hizo, se dio por supuesta en la expresin
"Fuerza Armada". Nos remitimos a nuestro comentario contrario sobre esta
prohibicin efectuado al referimos a la Constitucin de 1933.
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b.iii) Constitucin de 1993

La Constitucin de 1993 mantiene el esquema de la Constitucin de 1979, en
cuanto a otorgar un lugar central a la Persona; considerando por ello como
Ttulo 1 el De la Persona y la Sociedad, cuyo Captulo 1 se refiere a los
Derechos Fundamentales de la Persona, dentro de los cuales, el artculo 2,
inciso 20, se refiere expresamente al Derecho de Peticin sealando lo
siguiente:
"Artculo 2.- Toda persona tiene derecho: 20. A formular peticiones individual o
colectivamente, por escrito ante la autoridad competente, la que est obligada
a dar al interesado una respuesta tambin por escrito dentro del plazo legal,
bajo responsabilidad.
Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional slo pueden
ejercer individualmente el derecho de peticin". Relacionando lo dispuesto por
el artculo citado y sus dos precedentes constitucionales, notamos que
mantiene elementos esenciales del texto establecido por la Constitucin de
1979, pero presenta, a su vez, algunas variaciones importantes. En efecto,
preserva que el Derecho de Peticin pueda ser ejercido individual o
colectivamente; debiendo ser formulado por escrito y dirigido a la autoridad
competente Respecto de estos puntos, a nuestros comentarios expresados al
referimos a los artculos pertinentes de las Constituciones Polticas de 1933 y
1979, cabe agregar que, en atencin a la experiencia nacional y extranjera del
ejercicio de tal derecho, pudo precisarse de mejor manera el alcance de la
peticin cuando se ejerce individual o colectivamente, de modo que no parezca
que en el primer caso nicamente debe estar referido a intereses
exclusivamente individuales de quien pide y que, en el segundo, slo se refiere
a intereses de la colectividad que ejerce el derecho, sino que cubre otras
posibilidades, como la peticin formulada por una sola persona, pero cuya
respuesta puede implicar beneficio para una colectividad. Asimismo,
consideramos que, teniendo en cuenta la normativa legislativa y reglamentaria
preconstitucional sobre simplificacin administrativa emitida durante el
quinquenio previo a la aprobacin de la Constitucin de 1993, el Constituyente
pudo establecer que las peticiones no slo puedan efectuarse por escrito, sino
tambin bajo otra modalidad pertinente, siempre que permita tener certeza
acerca de su produccin o contenido, as como la identificacin de quien ejerce
el derecho.
En cuanto al contenido mnimo del Derecho de Peticin, la Constitucin de
1993 mantiene los elementos esenciales del mismo, estableciendo que la
autoridad "est obligada a dar al interesado una respuesta tambin por escrito
dentro del plazo legal", con lo cual se considera respetado el derecho si, una
vez ejercido, la autoridad se comporta dando respuesta al interesado dentro de
un plazo. Ello, como sealamos anteriormente, supone la evaluacin material
correspondiente de la peticin recibida y su conduccin por los cauces
pertinentes. Son de resaltar, respecto de la obligacin de respuesta, dos
diferencias entre la Constitucin de 1993 y la de 1979. En primer trmino, que
la Constitucin de 1993 incorpora expresamente la generacin de
responsabilidad para la autoridad que no conteste dentro del plazo legal, lo
cual confiere certeza acerca del efecto de la inaccin de la autoridad que
recibe la peticin. En segundo trmino, que la Constitucin de 1993 suprime la
referencia a la figura del silencio negativo como posible de ser invocado por el
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peticionante en el supuesto que la autoridad no se pronuncie dentro del plazo

legal; no estableciendo el texto constitucional ni silencio positivo ni silencio
negativo.
La razn que explicara ello es que a la fecha de aprobacin de la Constitucin,
el rgimen normativo administrativo general haba ya incorporado - va normas
legales y reglamentarias - un esquema de aplicacin de silencio positivo o
negativo, segn sea la naturaleza, contenido y finalidad de los pedidos.
Consideramos que el constituyente pretendi ser prudente sobre la materia,
abstenindose de establecer el tipo de silencio aplicable. Sin embargo, somos
de la opinin que la pretendida prudencia se debi en buena medida a que no
se dispona de los criterios suficientes para distinguir entre el Derecho de
Peticin - el mismo que no implica el ejercicio de derechos subjetivos - y los
derechos subjetivos propiamente tales, respecto de los cuales es pertinente
que la normativa infraconstitucional deba establecer un esquema de aplicacin
combinada de silencio positivo y negativo, segn los casos.
La otra diferencia de la Constitucin de 1993, en este caso, respecto de las
Constituciones de 1979 y de 1933, es que aqulla abre la posibilidad de que los
miembros de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional jerzan
individualmente Derecho de Peticin.
Esto implica un avance importante en la regulacin de este derecho, pues
corrige en parte la situacin inequitativa preexistente en la que los militares y
policas, individualmente considerados, no tenan iguales derechos que las
personas en general.
Al respecto, consideramos que, si bien es razonable que, en general, se
establezcan determinadas restricciones en razn de las caractersticas
especiales de las actividades de determinados tipos de funcionarios y
servidores pblicos, ello no debe afectar el contenido mnimo de los Derechos
de la Persona. En tal sentido, la disposicin constitucional comentada
constituye un acierto en el aspecto que permite el ejercicio individual del
Derecho de Peticin a militares y policas. No obstante el avance sealado, la
Constitucin de 1993 mantiene la prohibicin para el ejercicio colectivo del
Derecho de Peticin por parte de militares y policas. Percibimos que la razn
fundamental de esta decisin es que, siendo ellos quienes tienen casi por
excelencia las armas, esta circunstancia implicara un factor de presin
potencial o (ecfiva para las autoridades que tienen que decidir si se atiende o
no la peticin.
Como ejemplos aislados, aunque indicativos de ello, pueden citarse los casos
de las peticiones efectuadas por la Polica en la dcada del 70 y a fines de la
dcada del 80 sobre incremento de remuneraciones y mejora de las
condiciones de trabajo. En el primer caso, aunque se produjo en un perodo de
gobierno defacto, un sector de la polica, a efectos de presionar se acuartel,
desencadenndose un acto de intervencin violenta del Ejrcito para debelar lo
que se consider un motn. Tras ello, la instancia mxima del Gobierno decidi
homologar las remuneraciones de los policas con las de los miembros del
Ejrcito, Marina y Aviacin, con lo que la peticin fue finalmente atendida. En el
segundo caso, como medio de presin, un sector de la polica efectu una
marcha hacia el Congreso, producindose un conato de enfrentamiento con el
Ejrcito (ste efectu tiros al aire en seal de advertencia); ocurriendo,
19
adems, el acto de que, mientras el Presidente de la Repblica era conducido a

Palacio de Gobierno, al estar cerca de un cuartel de la polica asignado para la
proteccin presidencial, un polica perteneciente a dicho cuerpo efectu un tiro
al aire como muestra de presin respecto de la peticin policial. Ello llev a una
situacin crtica que termin en la disolucin inmediata de dicho cuartel por
orden presidencial. En este segundo caso la peticin no fue atendida. Es
probable que los hechos sealados, as como la representacin mental de lo
que podra ocurrir si la
presin la ejerciera una fuerza potencialmente superior a la policial
(especficamente, el Ejrcito), han sido los que llevaron al constituyente de
1979 y de 1993 a inclinarse por la prohibicin de que las Fuerzas Armadas y la
Polica Nacional puedan efectuar peticiones colectivas.
En nuestra opinin, si bien debemos tender a que la Constitucin consagre el
Derecho de Peticin colectiva de las Fuerzas Armadas y de la Polica Nacional,
debidamente revestida de las condiciones para su ejercicio pacfico, la
determinacin de la oportunidad para que la mencionada consagracin sea
posible tendr que tomar muy en cuenta la idiosincracia nacional,
especialmente la referida al racional uso de la fuerza por parte de los
miembros de los institutos armados.
d.SEGN LA NATURALEZA CONSTITUCIONAL DEL DERECHO DE
PETICIN EN EL PER.
Para determinar la naturaleza del Derecho de Peticin en el Per, el mtodo
que nos parece ms apropiado es el de relacionarlo con los dems derechos
consagrados en la Constitucin Poltica, visin sistemtica sta que nos
permitir captar su esencia jurdica.
De la lectura del artculo 2 de la Constitucin Poltica notamos que en l se han
consagrado como Derechos de la Persona varios derechos que histricamente
han surgido como consecuencia del ejercicio del Derecho de Peticin. Tales son
los casos de los derechos de libertad de informacin, opinin, expresin y
difusin del pensamiento (inciso 4); acceso a la informacin ante las entidades
pblicas (inciso 5); de reunin (inciso 12); de asociacin (inciso 13); de
participacin ciudadana (inciso 17, aunque este derecho tiene elementos
importantes de evolucin propia), entre los expresamente considerados.
En tal sentido, al haber adquirido configuracin propia (que, a su vez implican
para su proteccin la posibilidad de recurrir a vas constitucionales especficas),
al determinar la naturaleza de tales derechos no pueden ser absorbidos por el
Derecho de Peticin propiamente, ni la naturaleza de ellos puede absorber la
naturaleza de ste.
Por otro lado, de la vinculacin sistemtica del Derecho de Peticin con otros
derechos constitucionales establecidos a lo largo de todo el texto
constitucional, se pueden identificar claramente diversos derechos que, por no
existir legislacin especial que viabilice su ejercicio o, de modo
complementario a las vas establecidas, cuando stas existen, cabe ejercer
respecto de ellos Derecho de Peticin para conseguir una respuesta de las
autoridades. A continuacin presentamos una relacin de tales derechos, la
misma que refleja situaciones claras de lo sealado, pero con naturaleza slo
ilustrativa, pues, una interpretacin ms detallada del texto constitucional nos
permite prever que la relacin aumentara ostensiblemente. Sin considerar los
19
derechos consagrados especficamente en el artculo 2, respecto de los cuales

despus haremos una precisin, hemos identificado los siguientes artculos de
la Constitucin Poltica de 1993, cuyo contenido total o parcial,
comprende derechos para cuyo ejercicio es necesario posible ejercer el
derecho de peticin:
1.- En el Ttulo I, De la Persona y la Sociedad:
1.1 En el Captulo I, Derechos Fundamentales de la Persona: artculo 3 (como se
seal, no se considera en esta relacin al artculo 2).
1.2 En el Captulo U. De los Derechos Sociales y Econmicos: artculos 4, 6, 7,
8, 9, 10, 11, 13, 14, 15,16,19,23,24,27,28 Y 29.
1.3 En el Captulo IV, De la Funcin Pblica: artculos 39, 40 Y 41.
2.- En el Ttulo U, Del Estado y la Nacin:
2.1 En el Captulo 1, Del Estado, la Nacin y el Territorio: artculos 44, 45, 50 Y
51.
3.- En el Ttulo III, Del Rgimen Econmico:
3.1 En el Captulo 1, Principios Generales: artculos 58, 59, 60, 61, 63 Y 65.
3.2 En el Captulo U, Del Ambiente y los Recursos Naturales: artculos 67, 68 Y
69.
3.3 En el Captulo III, De la Propiedad: artculo 70.
3.4 En el Captulo IV, Del Rgimen Tributario y Presupuestal: artculos 74, 77,
79 Y 82.
3.5 En el Captulo VI, Del Rgimen Agrario y De las Comunidades Campesinas y
Nativas: artculo 88.
4.- En el Ttulo IV, De la Estructura del Estado:
4.1 En el Captulo 1, sobre el Poder Legislativo: artculos 96, 97, 99 Y 102.
4.2 En el Captulo IV, sobre el Poder Ejecutivo: artculo 118, especialmente los
incisos 1, 3, 4,8,9,10,14,15,19,20,21,23 Y 24.
4.3 En el Captulo V, Del Consejo de Ministros: artculos 119 y 125
(especialmente los incisos 1, 2 Y 3).
4.4 En el Captulo VII, sobre Rgimen de Excepcin: Artculo 137.
4.5 En el Captulo VIII, sobre el Poder Judicial: artculos 138, 139 (especialmente
los incisos 2,5,7,13,14,17, 21y 22),146 (especialmente el inciso 4) y 149.
4.6 En el Captulo IX, Del Consejo Nacional de la Magistratura: artculos 152 y
154 (especialmente el inciso 3).
4.7 En el Captulo X, Del Ministerio Pblico: artculo 159 (especialmente los
incisos 3, 5 Y 7).
4.8 En el Captulo XI, De la Defensora del Pueblo: artculo 162.
4.9 En el Captulo XII, De la Seguridad y De la Defensa Nacional: artculos 163,
165, 166, 171 Y 173.
4.10 En el Captulo XIII, Del Sistema Electoral: artculos 178 (especialmente los
incisos 1 y 3), 181, 182, 184 Y 185.
4.11 En el Captulo XIV, De la Descentralizacin, las Regiones y las
Municipalidades: artculos 189, 190, 191, 192, 194, 195 Y 197.
5.- En el Ttulo V, De las Garantas Constitucionales:
5.1 Artculo 203.
6.- En el Ttulo VI, De la Reforma de la Constitucin:
6.1 Artculo 206 (especialmente el tercer prrafo).
7.- En la Disposiciones Finales y Transitorias:
7.1 Disposiciones Segunda, Octava y Undcima. Adicionalmente, al analizar el
artculo 2 de la Constitucin,
19
se evidencia la gran proximidad conceptual que existe entre el Derecho de

Peticin y varios de los derechos sealados en dicho artculo, entre los cuales
cabe mencionar los establecidos en los incisos 3,4, 5, 8,13,17,19 Y 22. El
Derecho de Peticin tambin est ubicado dentro del mencionado artculo
(inciso 18), compartiendo con los otros la calidad de Derecho Fundamental de
la Persona. Igualmente existe proximidad conceptual entre el Derecho de
Peticin y los derechos contemplados en el Captulo I1I, De los Derechos
Polticos y De los Deberes, perteneciente al Ttulo 1, De la Persona y la
Sociedad; as como con los sealados en el Captulo
III, De la Formacin y Promulgacin de las Leyes, perteneciente al Ttulo IV, De
la Estructura del Estado.
De lo sealado arribamos a la conclusin que la naturaleza del Derecho de
Peticin en el Per tambin
es sui genesis y de amplio espectro pues, formando parte del ncleo de la
relacin entre la autoridad
y las personas, no puede ser absorbido por la naturaleza de algn derecho
como los de participacin
ciudadana, libertad de expresin o como si fuera nicamente un medio de
garanta de otros derechos. Realmente su naturaleza es comprehensiva o
tiene elementos de otras, lo cual le confiere una naturaleza propia y especial.
Asimismo, al Derecho de Peticin en el Per no podemos considerarlo como
derecho meramente residual y debilitado, sino como un derecho de mltiples
manifestaciones y que incoa el ejercicio de todas las funciones del poder,
indistintamente. Es decir, es un elemento del ordenamiento jurdico, lo
suficientemente fuerte y bsico como para impulsar contenidos nuevos a la
relacin entre las personas y
la autoridad, as como para apoyar o complementar el ejercicio de otros
derechos de las personas en sus
relaciones con la autoridad.
e. EL DERECHO DE PETICIN Y LA ADMINISTRACIN PBLICA EN EL
PER
Visto el Derecho de Peticin en su acepcin doctrinaria general y en su
manifestacin dentro del ordenamiento positivo constitucional del Per - todo
lo cual nos mostr que el referido derecho puede ejercerse en el mbito de
cualquiera de las funciones del Poder: legislativa, administrativa, jurisdiccionalo
especiales -, nos interesa desarrollar algunos conceptos, as como comentar la
normativa legal general vigente sobre el Derecho de Peticin en el mbito
administrativo.
e.i) Sobre el Concepto de Administracin Pblica.
El punto de partida para tratar el tema sealado lo constituye la necesaria
opcin sobre el concepto de Administracin Pblica. Consideramos, siguiendo a
Roberto Dromi, que sta es el conjunto de organismos,
rganos y personas-rgano, estatales o no estatales, que ejercen la Funcin
Administrativa del Poder.
A su vez, la Funcin Administrativa, es una de las funciones del Poder (siendo
las otras, la Legislativa, la Jurisdiccional y otras que podemos denominar
Especiales) que tiene por objeto concretar los fines de aqul. La Funcin
Administrativa es ejercida por la Administracin Pblica, para lo cual sta
19
utiliza las formas jurdicas administrativas, siendo las ms usuales el

Reglamento, el Acto Administrativo, el Simple Acto de Administracin, el
Contrato de la Administracin Pblica y el Hecho Administrativo.
Cada forma jurdica administrativa implica, a su vez, un itinerario procesal
previo que debe ser seguido para que la forma jurdica respectiva se manifieste
vlidamente; estando regulados tales itinerarios procesales, en unos casos de
manera detallada (tales como los casos de procedimientos administrativos
para la emisin de actos administrativos, procedimientos de simples actos de
administracin, procesos contractuales administrativos y determinados hechos
administrativos), mientras que en otros de manera flexible (es notorio el caso
de los itinerarios para la emisin de reglamentos).
e.ii)
Implicancias
Administrativas
de
las
Disposiciones
Constitucionales sobre el Derecho de Peticin.
Considerando la ubicacin del Derecho de Peticin como derecho fundamental
de las personas (artculo 2, inciso 18 de la Constitucin Poltica), as como su
relacin con otros derechos constitucionalmente consagrados, a todo lo cual
nos hemos referido en los puntos 2.1, 2.2 Y 2.3 del presente artculo, se puede
inferir que el ejercicio del mencionado derecho puede implicar la actuacin de
cualquier organismo, rgano o persona-rgano integrante de la administracin
Pblica y, a su vez, que la autoridad administrativa competente, de ser el caso,
deba hacer uso de una o ms de las formas jurdicas administrativas y de los
respectivos procedimientos, al atender la peticin. En este punto cabe hacer
una precisin: el inciso 18 del artculo 2 de la Constitucin Poltica obliga a la
autoridad competente que recibe una peticin a dar una respuesta por escrito
al interesado. Consideramos que no debe confundirse el contenido del
pronunciamiento de la autoridad con la notificacin al interesado de lo
realizado por aqulla respecto de la peticin.
El contenido del pronunciamiento deber ser expresado mediante la forma
jurdica administrativa que sea pertinente (reglamento, acto administrativo,
simple acto de administracin, contrato de la Administracin Pblica o hecho
administrativo), cuando dicho pronunciamiento acoge o decide, total o
parcialmente, a favor del peticionan te; siendo la notificacin respectiva una
formalidad ineludible para la autoridad, a fin de hacer conocer a quien formul
la peticin sobre el resultado de sta. En los casos de pronunciamiento
denegatorio o en los que no se acoja la peticin, el pronunciamiento de la
autoridad tendr como va de expresin la notificacin misma.
e.iii) Obligacin que genera en las autoridades el derecho de peticin
El derecho de peticin obliga a la autoridad a recibir la peticin y a dar al
interesado una respuesta tambin por escrito dentro del plazo legal, bajo
responsabilidad, pero no necesariamente a aprobarla. Tambin puede
denegarla. Esto no significa que la autoridad est en la obligacin de satisfacer
lo solicitado. Tampoco pueden entenderse que el receptor de la peticin est
obligado a cumplirla en sus propios trminos. La peticin irrespetuosa exime a
las autoridades a resolver prontamente.
Efectivamente el derecho de peticin genera en las autoridades un conjunto de
obligaciones o mandatos. Entre ellos cabe mencionar los siguientes:
19
Facilitar los medios para que el ciudadano pueda ejercitar el derecho de

peticin sin trabas absurdas o innecesarias.
Admitir y tramitar el petitorio.
Resolver en el plazo sealado por la ley de la materia la peticin
planteada, ofreciendo la correspondiente fundamentacin de la
determinacin.
Comunicar al peticionante la decisin adoptada.
e.iv) El Derecho de Peticin y las Formas Jurdicas Administrativas.
En este punto, nos referiremos a la actuacin que corresponde efectuar a las
autoridades de la Administracin Pblica cuando reciben una peticin. Para el
efecto, consideramos necesario fijar, en primer trmino, el alcance de lo
dispuesto por la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos
respecto del Derecho de Peticin, para luego abordar la relacin de este
derecho con cada una de las formas jurdicas administrativas ms usuales. La
Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos La Ley de Normas
Generales de Procedimientos Administrativos contiene artculos que se refieren
expresamente al Derecho de Peticin, siendo los siguientes:
- Artculo 1, el mismo que, al sealar el mbito de aplicacin de la Ley de
Normas Generales de Procedimientos Administrativos, establece que " ... rige la
actuacin de orden administrativo de las entidades de la Administracin
Pblica, siempre que por leyes especiales no se establezca algo distinto ... ",
agregando
que "en consecuencia, se aplica a: ( ... ) d) el derecho de peticin consagrado
en el numeral 18 del artculo 2 de la Constitucin Poltica del Per, regulado por
la Primera Disposicin Complementaria del Decreto Supremo No. 006-67-SC ...
". Como puede notarse, este artculo establece la va que se seguir con motivo
del ejercicio del Derecho de Peticin. Es claro que para el caso de peticiones
formuladas ante la Administracin Pblica, el procedimiento a seguir se regir
bsicamente por la Ley de Normas Generales de Procedimientos
Administrativos, por cuanto as lo establece expresamente la mi Sllla norma.
No es del todo claro si a las peticiones formuladas ante los organismos
legislativos, jurisdiccionales o especiales, para cuya atencin es necesario
ejercer las funciones legislativa, jurisdiccional o especiales, son de aplicacin
las disposiciones de la Ley de Normas Generales de Procedimientos
Administrativos.
Aparentemente ello surgira de una interpretacin literal del artculo citado. Sin
embargo, consideramos que
ante las peticiones formuladas ante los
organismos mencionados se debe seguir el itinerario previsto en las normas
que rigen la emisin de las decisiones legislativas, jurisdiccionales o especiales
y slo supletoriamente las de la Ley de Normas Generales de Procedimientos
Administrativos, en lo que fuere aplicable.
- Artculo 2, el cual establece que "las autoridades administrativas no podrn
dejar de resolver, por deficiencia de las leyes las cuestiones que se les
proponga. En este caso acudirn a las fuentes supletorias del derecho
administrativo." Este artculo, para el caso de peticiones, es de especial
relevancia, por cuanto obliga a su atencin aun cuando no exista norma
expresa para su tramitacin o sta sea poco clara.
- Artculo 4, segn el cual "cualquier persona con capacidad jurdica puede
presentarse ante autoridad
19
administrativa para obtener la ( ... ) concesin de un derecho ... "; el mismo

que, si bien slo est referido
a personas capaces, desarrolla un componente del contenido mnimo del
derecho de peticin, como
es la facultad de las personas de dirigirse a las autoridades. Cabe sealar que,
para efectos del
Derecho de Peticin, debe interpretarse que toda persona sea o no capaz
puede dirigirse a la autoridad
para formular peticiones.
- Artculo 7, en virtud del cual las personas naturales y jurdicas podrn
presentar una peticin aduciendo
el inters de la sociedad; con lo cual se recoge otro de los elementos del
contenido mnimo del Derecho de
Peticin como es la posibilidad de que pueda ser ejercido por personas
naturales o jurdicas.
- Artculo 38, por el cual "los actos administrativos se producirn por el rgano
competente mediante
los procedimientos que estuvieren establecidos. El contenido de los actos se
ajustar a lo dispuesto en
el ordenamiento jurdico y ser adecuado a los fines de aqullos". Este artculo
est vinculado a uno de
los elementos esenciales del Derecho de Peticin, como es la obligacin del
ente administrativo de tramitarlo y considerarlo materialmente a fin de emitir
pronunciamiento.
- Artculo 39, directamente vinculado al artculo 38, seala que "todas las
resoluciones sern motivadas, con sucinta referencia de hechos y fundamentos
de derecho", quedando confirmado otro de los elementos del Derecho de
Peticin como es la respuesta motivada.
- Artculo 51, conforme al cual "no podr exceder de treinta (30) das el plazo
que transcurra desde que se
inicia un proceso administrativo hasta aquel en que se dicte resolucin, salvo
en los casos en que la ley
establezca trmites cuyo cumplimiento demande una duracin mayor". Este
artculo se refiere a un
elemento esencial del Derecho de Peticin como es la respuesta oportuna de la
autoridad; debiendo ser
concordado con el artculo 69 sobre reglas para dar al procedimiento mayor
rapidez.
- Artculo 59, en virtud del cual "las peticiones debern ser presentadas ante la
autoridad administrativa
competente ... " agregando luego criterios para la derivacin de la peticin
hacia los rganos competentes, en casos especiales; confirmndose otro de los
elementos del contenido mnimo del Derecho de Peticin que obliga al
peticionante a dirigirse a la autoridad competente.
- Artculo 62, que seala los requisitos de los escritos que se presenten ante la
autoridad.
- Artculo 73, que obliga al sujeto pasivo de la peticin a obtener los
dictmenes y / o informes que
sean necesarios para dar respuesta al peticionante.
19
- Artculo 85, conforme al cual "la resolucin decidir sobre todas las cuestiones
planteadas en el proceso y
deber ser obligatoriamente motivada ... "; lo que constituye una referencia
expresa al contenido de la respuesta al peticionan te, quien debe recibir
pronunciamiento sobre todos los aspectos que integran su peticin.
- Artculo 87, el mismo que establece que "transcurridos los treinta (30) das a
que se refiere el artculo
51 ( ... ) sin que se hubiera expedido resolucin, el interesado podr considerar
denegada su peticin ... "; quedando as establecido que ante la falta de
respuesta en tiempo oportuno por parte de la autoridad, el peticionante debe
considerar denegada su peticin. Sobre el particular, consideramos que es la
nica interpretacin posible pues, no existiendo ejercicio de derecho subjetivo
al formular peticiones, sera legalmente imposible considerar la aplicacin de
silencio positivo.
Considerando que el tercer prrafo de la Tercera Disposicin Complementaria
de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos seala
expresamente que ser de aplicacin el artculo 87 respecto de las peticiones,
es legalmente posible sostener que el peticionante tiene la facultad de
interponer recursos de impugnacin, cuando ello sea procedente; debiendo
tenerse en cuenta que la referida Disposicin Complementaria, en su segundo
prrafo define el concepto de autoridad de la Administracin Pblica para
efectos del ejercicio del Derecho de Peticin. Establece que debe entenderse
por tal al titular de la entidad correspondiente al asunto materia de la solicitud.
Tambin procedera, a nuestro criterio, la interposicin de queja (artculo 105)
y, en su caso, la Accin de Cumplimiento (artculo 200 inciso 6 de la
Constitucin Poltica).
- Primera Disposicin Complementaria, la misma que merece un comentario
especial. Conforme a
dicha disposicin" el derecho de peticin, en lo que atae a las entidades a que
se refiere el ltimo prrafo del artculo 1 de la presente ley, es el derecho que
tiene toda persona a solicitar un pronunciamiento
de la Administracin Pblica sobre asuntos cuya tramitacin no est
especficamente reguladaen la presente ley ni en los Textos nicos de
Procedimientos Administrativos- TUPA", agregando que, "para el efecto, se
entiende por autoridad competente al titular de la entidad correspondiente al
asunto materia de la solicitud"; para finalmente sealar que, "las solicitudes
estarn sujetas a lo prescrito en los artculos 51 y 87 de la presente ley",
precisando que" este derecho se agota en la va administrativa".
Del texto citado se infiere que la mencionada disposicin delimita el contenido
que corresponde al Derecho de Peticin en el mbito de la Administracin
Pblica, pero del mismo texto surge - va interpretacin a contrario - que el
Derecho de Peticin puede ser formulado ante los organismos legislativos,
jurisdiccionales
o especiales. Sin embargo, llama la atencin lo sealado por dicho artculo en
el sentido de que el Derecho de Peticin se agota en la va administrativa; lo
cual a nuestro criterio es inconstitucional, por cuanto conforme a la
Constitucin Poltica es posible interponer Accin de Cumplimiento ante la
renuencia de la autoridad a pronunciarse sobre la peticin.
e.v) Peticin y Reglamentos.
19
Por lo general, la aprobacin de reglamentos no tiene procedimientos

establecidos. Por tal razn, si al acoger una peticin es necesario emitir una
norma reglamentaria, la autoridad deber seguir el trmite correspondiente, si
lo hubiera, o la prctica establecida para su aprobacin.
Peticin y Actos Administrativos.

A diferencia de lo que ocurre con los reglamentos, tratndose de actos
administrativos (declaraciones de la Administracin Pblica de efectos
individuales o individualizables), por lo general existen procedimientos
generales o especficos para su emisin. En tal sentido, la evaluacin material
de las peticiones dirigidas a la emisin de acto administrativo debe regirse por
la ley especfica de la materia o, en su defecto, por los artculos que sean
pertinentes de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos.
Peticin y Simples Actos de la Administracin.

De manera similar a lo que ocurre con los actos administrativos, los simples
actos de la administracin,
por lo general, cuentan con procedimientos especficos para su emisin o
ejercicio (Tesorera, Contabilidad, Presupuesto, Personal, Abastecimiento y otros
que tienen por finalidad inmediata el logro de eficiencia y eficacia en el
funcionamiento interno del ente administrativo). En tal sentido, para la
evaluacin material de una peticin, deber conducirse el trmite conforme a
la normativa especial o, en su defecto, por las normas pertinentes de la Ley de
Normas Generales de Procedimientos Administrativos.
Peticin y Contratos de la Administracin Pblica .
La contratacin administrativa est regida por leyes y reglamentos especiales
(anteriormente regidos, por ejemplo, por el OSCE, Organismo Supervisor de
Contrataciones del Estado y su reglamento, sin perjuicio de leyes especiales);
por lo que, ante una peticin cuya evaluacin material lleve a seguir el trmite
contractual, se deber aplicar la normativa especial correspondiente y,
complementariamente, las normas pertinentes de la Ley de Normas Generales
de Procedimientos Administrativos.
Peticin y Hechos Administrativos.

Constituyendo los hechos administrativos la ejecucin propia de los cometidos
de la Administracin Pblica, la realidad muestra que, para ciertas materias se
han emitido normas tcnicas de ejecucin de obligatorio cumplimiento (por
ejemplo el Reglamento Nacional de Construcciones), mientras que en un
significativo nmero de actividades no existe normativa expresa, aunque s es
factible distinguir principios y criterios razonables de ejecucin. Por tanto,
formulada una peticin cuya atencin requiere de hechos administrativos, la
autoridad debe respetar la normativa especial expresa o, en su defecto, los
principios y criterios de razonabilidad correspondientes, sin perjuicio de la
aplicacin supletoria de las normas pertinentes de la Ley de Normas Generales
de Procedimientos Administrativos.
19
3.-CONCLUSIONES
19
La configuracin del Derecho de Peticin en la historia se inicia remotamente con el

ruego que los sbditos dirigan a los monarcas, sin derecho alguno a obtener
respuesta, hasta llegar a convertirse en un derecho de las personas consagrado
constitucionalmente.
El contenido del Derecho de Peticin comprende la facultad de toda persona que no
es titular de derechos subjetivos o de intereses legtimos, de dirigir peticiones a los
organismos, rganos y personas
En cuanto a la naturaleza del Derecho de Peticin, estamos frente a un derecho de
naturaleza sui gnesis y de amplio espectro, pues, formando parte del ncleo de la
relacin entre la autoridad y las personas, su vinculacin con otros derechos de
similar naturaleza es, en principio e histricamente considerado el asunto, de
gnero a especie. Su naturaleza es comprehensiva o tiene elementos de la
naturaleza de otros derechos, lo cual le confiere naturaleza propia y especial.
El Derecho de Peticin est en la base del surgimiento de otros derechos como el de
libertad de expresin, de asociacin, de informacin, entre otros derechos
vinculados a la relacin entre la persona y la autoridad. Ello permite sostener que,
en proyeccin al futuro, el Derecho de Peticin muy probablemente siga siendo la
base del surgimiento de otros derechos; lo cual, lejos de configurarlo como derecho
meramente residual y debilitado, como sostiene un sector de la doctrina, nos lleva a
considerarlo como un derecho de mltiples manifestaciones y que incoa el ejercicio
de todas las funciones del Poder, indistintamente. Es algo as como un elemento
integrante del telas del ordenamiento jurdico, lo suficientemente fuerte y bsico
como para impulsar contenidos nuevos a la relacin entre las personas y la
autoridad, as como para apoyar o complementar el ejercicio de otros derechos de
las personas en sus relaciones con la autoridad.
19
El Derecho de Peticin en el Per ha sido recogido constitucionalmente como

Derecho de la Persona, presentando una evolucin en cuanto a su contenido.
Actualmente comprende la facultad de las personas a formulas peticiones individual
o colectivamente, por escrito, ante autoridad competente y la obligacin de sta de
dar respuesta al interesado, tambin por escrito, dentro de plazo legal. Sin embargo,
el concepto slo considera, respecto de las Fuerzas Armadas y Policiales, la
formulacin de peticiones individuales, limitacin que se explica por las
caractersticas propias de la organizacin interna del pas.
El ncleo del Derecho de Peticin en el Per implica, por un lado, el ejercicio
individual o colectivo del derecho, con el lmite de que los miembros de las Fuerzas
Armadas y Policiales slo pueden ejercerlo individualmente; y, por otro, la obligacin
de la autoridad competente de dar al interesado una respuesta dentro del plazo
legal, bajo responsabilidad.
La Constitucin Poltica de 1993 contiene no menos de 90 disposiciones (entre
artculos e incisos especficos) referidos a derechos para cuyo ejercicio es necesario
o posible ejercer el Derecho de Peticin. Asimismo se evidencia la proximidad
conceptual entre el Derecho de Peticin y varios tipos de derechos
constitucionalmente consagrados.
Por tales razones llegamos a la conclusin de que el Derecho de Peticin en el Per
tambin es un derecho sui gnesis y de amplio espectro, con naturaleza propia y
especial; de mltiples manifestaciones, que incoa el ejercicio de cualquiera de las
funciones del Poder, siendo por tanto un elemento del ordenamiento jurdico, lo
suficientemente fuerte y bsico como para impulsar contenidos nuevos a la relacin
entre las personas y la autoridad, as como para apoyar o complementar el ejercicio
de otros derechos de las personas en sus relaciones con la autoridad.
El Derecho de Peticin en el mbito administrativo en el Per ha sido regulado
expresamente por la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos.
Sin embargo, dicha regulacin es insuficiente y presenta un aspecto
inconstitucional, como es el de declarar que se agota en la va administrativa;
siendo realmente lo vlido que es posible ejercer accin constitucional de
Cumplimiento ante la inaccin de la autoridad.
El Derecho de Peticin al ser ejercido, puede originar la necesidad de evaluarlo
materialmente haciendo uso de los itinerarios de cualquiera de las formas jurdicas
administrativas, segn sea la naturaleza de la peticin. En tales casos, es necesario
seguir el procedimiento especial correspondiente, si lo hubiera, y, en su defecto o
complementariamente, es de aplicacin la Ley de Normas Generales de
Procedimientos Administrativos, salvo el caso de peticiones que daran lugar a la
emisin de la figura especfica Acto Administrativo, en cuyo caso es de aplicacin
directa la mencionada ley.
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4.-ANEXOS
(ARTCULOS Y JURISPRUDENCIA
VINCULANTE)
19
EXP. N. 3741-2004-AA/TC
LIMA
RAMN HERNANDO
SALAZAR YARLENQUE
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 14 das del mes de noviembre de 2005, reunido el Tribunal
Constitucional en sesin de pleno jurisdiccional, con la asistencia de los
seores magistrados Alva Orlandini,
presidente;Bardelli Lartirigoyen,
vicepresidente; Gonzales Ojeda, Garca Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo,
pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso extraordinario interpuesto por don Ramn Hernandp Salazar Yarlenque contra
la sentencia de la Sexta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 66,
su fecha 30 de enero de 2004, que declar infundada la accin de amparo de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 14 de febrero de 2003, el recurrente interpone demanda de amparo contra
la Municipalidad de Surquillo, solicitando que se ordene a la emplazada admitir a
trmite sus mediosimpugnatorios sin la exigencia previa de pago de la tasa que por tal
concepto tiene establecido en su respectivo Texto nico de Procedimientos
Administrativos.
Aduce el demandante que tras haberle impuesto una multa la entidad emplazada se
present en la municipalidad a efectos de impugnar dicha decisin, pero se le exigi
previamente el pago de quince nuevos soles (S/. 15.00) por concepto de tasa
impugnacin, conforme al TUPA de la referida entidad edil, agregando que la exigencia
de dicho pago vulnera su derecho de peticin, as como su derecho de defensa como
elemento del debido proceso que consagra la Constitucin.
La emplazada contesta la demanda contradiciendo de modo sustancial sus
argumentos. Sostiene que la Constitucin, en su artculo 192., inciso 3, reconoce
competencia a los municipios para crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas,
arbitrios, licencias y derechos municipales, y que sobre dicha base, ha establecido en
su TUPA el pago por los conceptos de presentacin de documentos cinco soles y por
concepto de impugnacin diez soles, los cuales se encuentran debidamente
sustentados en su estructura de costos.
El Sexagsimo Tercer Juzgado Civil de Lima, con fecha 6 de junio de 2003, declara
infundada la demanda considerando que el monto establecido por concepto de
impugnacin, as como el que se establece por concepto de recepcin de documentos,
ascendente en total a la suma de quince nuevos soles, se encuentra previsto en el
TUPA de la municipalidad emplazada. Argumenta tambin que dicha norma ha sido
expedida conforme al Cdigo Tributario y que, por ello, no se estn violando los
derechos del recurrente, tal como este alega.
La recurrida confirma la apelada con argumentos similares.
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FUNDAMENTOS
1.
Mediante el presente proceso de amparo constitucional, el demandante solicita
que se ordene a la Municipalidad Distrital de Surquillo admitir a trmite los
medios impugnatorios que desea hacer valer frente a una resolucin de multa emitida
por dicha entidad, sin que por ello tenga que pagar previamente un derecho de trmite
que la municipalidad emplazada ha establecido y que el recurrente considera violatorio
de sus derechos constitucionales de defensa y de peticin, consagrados en los
artculos 139., inciso 3 y 2. inciso 20, de la Constitucin, respectivamente.
2.
Antes de evaluar el fondo de la controversia, es necesario precisar que el pago
que la Municipalidad emplazada ha establecido como condicin para atender el escrito
de impugnacin del recurrente, comprende en realidad dos conceptos claramente
separados conforme al propio TUPA de la referida municipalidad. As, en el rubro 1 de la
Ordenanza N. 084/MDS, referido al cobro por concepto deRecursos impugnativos, se
fija para el caso, tanto del recurso de reconsideracin como del recurso de apelacin, la
suma de diez nuevos soles, mientras que en el rubro N. 7, referido a la Recepcin de
documentos en general, se fija como monto la suma de cinco nuevos soles.
3.
Este Tribunal considera que lo que en realidad se est cuestionando por
contravenir los derechos de peticin y de defensa, es el concepto referido al cobro por
derecho de impugnacin, consignado en el rubro 1 del TUPA de la municipalidad
emplazada. En consecuencia, este extremo ser materia de anlisis por parte de este
Colegiado.
1. Control de constitucionalidad y control de legalidad de los actos de la
administracin
4.
En primer lugar, resulta pertinente atender que tanto el juez de instancia como
el colegiado que atendi el recurso de apelacin no se han referido a la dimensin
constitucional de los hechos planteados por el recurrente, puesto que ambos se han
limitado a verificar si la imposicin del pago previsto para impugnar una decisin de la
municipalidad emplazada, se ha ajustado a las normas infraconstitucionalescomo el
Cdigo Tributario o la propia Ordenanza Municipal N. 084/MDS, que aprob el TUPA de
la municipalidad demandada, donde, en efecto, se encuentra previsto el cobro de un
derecho por concepto de presentacin de recursos impugnatorios. En este sentido, el a
quo, luego de verificar que el monto establecido por concepto de apelacin se
encuentra regulado en el respectivo TUPA de la municipalidad, que se enmarca dentro
de los parmetros establecidos por el Cdigo Tributario, concluye que (...) no se
estara vulnerando (el) derecho a la defensa (del recurrente)(fundamento jurdico
sexto de la sentencia).
5.
Un razonamiento en este sentido obliga a este Tribunal a hacer algunas
precisiones previas. En primer lugar, se debe recordar que tanto los jueces ordinarios
como los jueces constitucionales tienen la obligacin de verificar si los actos de la
administracin pblica, que tienen como sustento una ley, son conformes los valores
superiores, los principios constitucionales y los derechos fundamentales que la
Constitucin consagra. Este deber, como es evidente, implica una labor que no solo se
realiza en el marco de un proceso de inconstitucionalidad (previsto en el artculo 200.,
inciso 4, de la Constitucin), sino tambin en todo proceso ordinario y constitucional a
travs del control difuso (artculo 138.).
6.
Este deber de respetar y preferir el principio jurdico de supremaca de la
Constitucin tambin alcanza, como es evidente, a la administracin pblica. Esta, al
igual que los poderes del Estado y los rganos constitucionales, se encuentran
sometida, en primer lugar, a la Constitucin de manera directa y, en segundo lugar, al
principio de legalidad, de conformidad con el artculo 51. de la Constitucin. De modo
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tal que la legitimidad de los actos administrativos no viene determinada por el respeto
a la ley ms an si esta puede ser inconstitucional sino, antes bien, por su
vinculacin a la Constitucin. Esta vinculacin de la administracin a la Constitucin se
aprecia en el artculo IV del Ttulo Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo
General, el cual, si bien formalmente ha sido denominado por la propia Ley como
Principio de legalidad, en el fondo no es otra cosa que la concretizacin de la
supremaca jurdica de la Constitucin, al prever que [l]as autoridades administrativas
deben actuar con respeto a la Constitucin, la ley y al derecho (...) (nfasis agregado).
7.
De acuerdo con estos presupuestos, el Tribunal Constitucional estima que la
administracin pblica, a travs de sus tribunales administrativos o de sus rganos
colegiados, no slo tiene la facultad de hacer cumplir la Constitucin dada su fuerza
normativa, sino tambin el deber constitucional de realizar el control difuso de las
normas que sustentan los actos administrativos y que son contrarias a la Constitucin o
a la interpretacin que de ella haya realizado el Tribunal Constitucional (artculo VI del
Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional). Ello se sustenta, en primer lugar,
en que si bien la Constitucin, de conformidad con el prrafo segundo del artculo
138., reconoce a los jueces la potestad para realizar el control difuso, de ah no se
deriva que dicha potestad les corresponda nicamente a los jueces, ni tampoco que el
control difuso se realice nicamente dentro del marco de un proceso judicial.
8.
Una interpretacin positivista y formal en ese sentido no solo supone el
desconocimiento de determinados principios de interpretacin constitucional, como los
de unidad de la Constitucin y de concordancia prctica, que ha establecido el Tribunal
Constitucional en tanto que supremo intrprete de la Constitucin; sino tambin dara
lugar a una serie de contradicciones insolubles en la validez y vigencia de la propia
Constitucin. As, por ejemplo, una interpretacin en ese sentido del artculo 138. de
la Constitucin supondra que el cumplimiento de la supremaca jurdica de la
Constitucin solo tiene eficacia en los procesos judiciales y no en aquellos otros
procesos o procedimientos de naturaleza distinta lo cual significara convertir a la
Constitucin en una norma legal. Evidentemente, esta forma de interpretar la
disposicin aludida contradice abiertamente el artculo 51., el cual seala que La
Constitucin prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las dems normas de
inferior jerarqua, y as sucesivamente (...).
9.
Por tanto, el artculo 138. no puede ser objeto de una interpretacin
constitucional restrictiva y literal; por el contrario, la susodicha disposicin
constitucional debe ser interpretada de conformidad con el principio de unidad de la
Constitucin, considerando el artculo 51. antes sealado, ms an si ella misma
(artculo 38.) impone a todos y no solo al Poder Judicial el deber de respetarla,
cumplirla y defenderla. Es coherente con ello el artculo 102 del Cdigo Tributario,
cuando precisa que [a]l resolver el Tribunal Fiscal deber aplicar la norma de mayor
jerarqua (...); es decir, aquellas disposiciones de la Constitucin que, en este caso, se
manifiestan a travs de los principios constitucionales tributarios y de los derechos
fundamentales que estn relacionados con dichos principios.
10. En segundo lugar, est de por medio tambin la eficacia vertical de los derechos
fundamentales; es decir, su eficacia en particular frente a todos los poderes y rganos
del Estado, lo que incluye a la administracin pblica. Y es que en el marco del Estado
constitucional, el respeto de los derechos fundamentales constituye un imperativo que
el Estado debe garantizar frente a las eventuales afectaciones que pueden provenir,
tanto del propio Estado eficacia vertical como de los particulares eficacia
horizontal; ms an cuando, a partir del doble carcter de los derechos
fundamentales, su violacin comporta la afectacin no slo de un derecho subjetivo
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individual dimensin subjetiva, sino tambin el orden objetivo de valores que la

Constitucin incorpora dimensin objetiva.
11. Esta incidencia de los derechos fundamentales en el Estado constitucional implica,
por otra parte, un redimensionamiento del antiguo principio de legalidad en sede
administrativa, forjado en el siglo XIX en un etapa propia del Estado liberal. Si antes la
eficacia y el respeto de los derechos fundamentales se realizaba en el mbito de la ley,
en el Estado constitucional, la legitimidad de las leyes se evala en funcin de su
conformidad con la Constitucin y los derechos fundamentales que ella reconoce. Por
eso mismo, es pertinente sealar que el derecho y el deber de los tribunales
administrativos y rganos colegiados de preferir la Constitucin a la ley, es decir de
realizar el control difuso dimensin objetiva, forma parte del contenido constitucional
protegido del derecho fundamental del administrado al debido proceso y a la tutela
procesal ante los tribunales administrativos dimensin subjetiva.
12. Por ello es intolerable que, arguyendo el cumplimiento del principio de legalidad, la
administracin pblica aplique, a pesar de su manifiesta inconstitucionalidad, una ley
que vulnera la Constitucin o un derecho fundamental concreto. En definitiva, esta
forma de proceder subvierte el principio de supremaca jurdica y de fuerza normativa
de la Constitucin y la posicin central que ocupan los derechos fundamentales en el
ordenamiento constitucional, en el cual la defensa de la persona humana y el respeto
de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del Estado (artculo 1.).
13. En el Derecho constitucional comparado es el caso puntual del ordenamiento
chileno, se admite, por ejemplo, que un rgano constitucional como la Contralora
General de la Repblica realice un control constitucional de las normas en sede
administrativa. El control que realiza esta entidad administrativa
(...) es, como es obvio, un control estrictamente jurdico, en el que la Contralora
confronta la actuacin administrativa reglamentaria o singular, contenida en un
decreto o resolucin, con el ordenamiento jurdico en su conjunto, haciendo primar este
ltimo por sobre aqulla, como consecuencia del principio general de legalidad que
establece el propio Art. 7 CPR. Sin embargo, es en el control de los aspectos
constitucionales de la actuacin administrativa donde la actividad fiscalizadora de la
Contralora adquiere mayor entidad, en la medida que su pronunciamiento no puede
ser salvado mediante la insistencia gubernamental, ya que se considera al estar el
decreto o resolucin en pugna aparentemente con la Constitucin, pone en peligro
valores, principios o derechos de la ms alta consideracin en el ordenamiento [1].
14. Por ello, nada impide por el contrario, la Constitucin obliga a los tribunales y
rganos colegiados de la administracin pblica, a travs del control difuso, anular un
acto administrativo inaplicando una norma legal a un caso concreto, por ser violatoria
de los derechos fundamentales del administrado, tal como lo dispone el artculo 10 de
la Ley del Procedimiento Administrativo General, que sanciona con nulidad el acto
administrativo que contravenga la Constitucin, bien por el fondo, bien por la forma;
siempre, claro est, que dicha declaracin de nulidad sea conforme a la Constitucin
y/o a la interpretacin del Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artculo VI del
Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional.
15. En ese sentido, el principio de legalidad en el Estado constitucional no significa
simple y llanamente la ejecucin y el cumplimiento de lo que establece una ley, sino
tambin, y principalmente, su compatibilidad con el orden objetivo de principios y
valores constitucionales; examen que la administracin pblica debe realizar
aplicando criterios de razonabilidad, racionalidad y proporcionalidad. Esta forma de
concebir el principio de legalidad se concretiza, por ejemplo, en el artculo III del Ttulo
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Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, cuando seala que la

actuacin de la administracin pblica tiene como finalidad la proteccin del inters
general, pero ello slo es posible de ser realizado (...) garantizando los derechos e
intereses de los administrados y con sujecin al ordenamiento constitucional y
jurdico en general (nfasis agregado).
16. De lo contrario, la aplicacin de una ley inconstitucional por parte de la
administracin pblica implica vaciar de contenido el principio de supremaca de la
Constitucin, as como el de su fuerza normativa, pues se estara otorgando primaca al
principio de legalidad en detrimento de la supremaca jurdica de la Constitucin,
establecido en los artculos 38., 51. y 201. de la Constitucin; lo cual subvierte los
fundamentos mismos del Estado constitucional y democrtico.
17. Sentadas estas premisas, la controversia en el presente caso se centra en
determinar si el establecimiento del pago de derechos por parte de la municipalidad
emplazada, como requisito para tramitar la impugnacin de una decisin de la propia
entidad, pese a estar plenamente reconocido en el TUPA de la referida municipalidad,
resulta, no obstante, violatorio de los derechos constitucionales al debido proceso
administrativo, a la defensa, a la tutela judicial efectiva y de peticin que consagra
nuestra Carta Fundamental.
2. Debido procedimiento administrativo y derecho de impugnacin de los
actos de la administracin
18. Conforme a la jurisprudencia de este Colegiado, el derecho al debido proceso,
reconocido en el inciso 3 del artculo 139. de la Constitucin, no slo tiene una
dimensin estrictamente jurisdiccional, sino que se extiende tambin al procedimiento
administrativo y, en general, como la Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha
establecido, a (...) cualquier rgano del Estado que ejerza funciones de carcter
materialmente jurisdiccional, el cual tiene la obligacin de adoptar resoluciones
apegadas a las garantas del debido proceso legal, en los trminos del artculo 8 de la
Convencin Americana. (Caso Tribunal Constitucional del Per, prrafo 71).
19. Entendido como un derecho constitucionalmente reconocido, el debido
procedimiento administrativo comprende, entre otros aspectos, el derecho a impugnar
las decisiones de la administracin, bien mediante los mecanismos que provea el
propio procedimiento administrativo o, llegado el caso, a travs de la va judicial, bien
mediante el contencioso-administrativo o el propio proceso de amparo. En este ltimo
supuesto, el derecho de impugnar las decisiones de la administracin confluye con el
derecho de acceso a la jurisdiccin cuando no existan vas propias dentro del propio
procedimiento administrativo, o cuando estas se hayan agotado y causado estado en la
decisin final de la administracin.
20. El recurrente sostiene, en efecto, que la exigencia del pago previo de una tasa
para recibir y dar trmite a su escrito de apelacin contra un acto administrativo que
considera contrario a sus intereses, afecta su derecho de defensa en sede
administrativa y, por tanto, vulnera el debido procedimiento administrativo. Por su
parte, al contestar la demanda, la municipalidad emplazada aduce que dicho cobro es
por la (...) realizacin de un acto administrativo que deseaba efectuar el actor, el cual
se encuentra plenamente reconocido en el TUPA y que, por ello, no puede ser
inconstitucional. El Tribunal Constitucional no comparte el argumento de la emplazada,
puesto que el hecho de que un acto se sustente en una norma o reglamento no le
otorga necesariamente naturaleza constitucional, ni descarta la posibilidad de que este
Colegiado efecte el control jurisdiccional. Esta tesis es, en todo caso, contraria al
Estado Democrtico, donde rige el principio del control jurisdiccional de la
19
administracin y en el que, desde luego, el parmetro de control, como ya ha quedado

dicho, no es la Ley ni el reglamento, sino la Constitucin.
21. El debido procedimiento en sede administrativa supone una garanta genrica que
resguarda los derechos del administrado durante la actuacin del poder de sancin de
la administracin. Implica, por ello, el sometimiento de la actuacin administrativa a
reglas previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones a las
posibilidades de defensa del administrado y menos an condicionamientos para que
tales prerrogativas puedan ser ejercitadas en la prctica.
22. En coclusin, este Tribunal estima que, en el presente caso, el
establecimiento de una tasa o derecho como condicin para ejercer el
derecho de impugnar la propia decisin de la Administracin, vulnera el
debido proceso reconocido en el artculo 139.3 de la Constitucin.
3. El derecho de defensa y el derecho de recurrir el acto administrativo
23. ntimamente vinculado a lo anterior est el tema del derecho de defensa del
ciudadano frente al ejercicio del poder de sancin de la administracin, sobre todo si se
tiene en cuenta que, en el presente caso, se encuentra regulada una instancia de
apelacin en el propio procedimiento administrativo, por lo que el Tribunal estima que,
en el caso de autos, el derecho de defensa previsto en el artculo 139., inciso 14),
despliega todos sus efectos. Desde luego, el derecho de recurrir una decisin de la
administracin no debe confundirse con el derecho al recurso o con el derecho a una
doble instancia administrativa, que, como ya tiene dicho este Colegiado, no logra
configurarse como un derecho constitucional del administrado, puesto que no es
posible imponer a la administracin, siempre y en todos los casos, el establecimiento
de una doble instancia como un derecho fundamental [3]. El derecho de recurrir las
decisiones de la administracin comporta la posibilidad material de poderlas enervar,
bien en el propio procedimiento administrativo, cuando la ley haya habilitado un
mecanismo bien en todo caso, de manera amplia y con todas las garantas, ante el
Poder Judicial, mediante el proceso contencioso administrativo o, incluso, a travs del
propio recurso de amparo cuando se trate de la afectacin de derechos fundamentales.
24. El derecho de defensa garantiza, entre otras cosas, que una persona sometida a
una investigacin, sea esta de orden jurisdiccional o administrativa, y donde se
encuentren en discusin derechos e intereses suyos, tenga la oportunidad de
contradecir y argumentar en defensa de tales derechos e intereses. Se conculca, por
tanto, cuando los titulares de derechos e intereses legtimos se ven imposibilitados de
ejercer los medios legales suficientes para su defensa, o cuando, como ocurre en el
presente caso, se establezcan condiciones para la presentacin de los argumentos de
defensa.
Evidentemente, no cualquier imposibilidad de ejercer tale medios legales para la
defensa produce un estado de indefensin reprochable constitucionalmente. Esta slo
adquiere tal relevancia cuando la indefensin se genera en una indebida actuacin del
rgano que investiga o juzga al individuo o cuando, como ocurre en autos, se
establecen condicionamientos al ejercicio mismo del derecho de defensa. Como lo ha
sostenido el Tribunal Constitucional espaol, criterio que este Colegiado comparte, esta
se produce (...) nicamente cuando el interesado, de modo injustificado, ve cerrada la
posibilidad de impetrar la proteccin judicial de sus derechos e intereses legtimos (...)
con el consiguiente perjuicio real y efectivo para los intereses del afectado (...) (STC
15/2000), tras la realizacin de un acto u omisin imputable al rgano o ente al que se
reputa la comisin del agravio.
19
25. El derecho de defensa en el mbito del procedimiento administrativo de sancin se

estatuye como una garanta para la defensa de los derechos que pueden ser afectados
con el ejercicio de las potestades sancionatorias de la administracin. Sus elementos
esenciales prevn la posibilidad de recurrir la decisin, ya sea al interior del propio
procedimiento administrativo o a travs de las vas judiciales pertinentes; la posibilidad
de presentar pruebas de descargo; la obligacin de parte del rgano administrativo de
no imponer mayores obstrucciones para presentar los alegatos de descargo o
contradiccin y, desde luego, la garanta de que los alegatos expuestos o presentados
sean debidamente valorados, atendidos o rebatidos al momento de decidir la situacin
del administrado.
26. En el presente caso, el Tribunal estima que tambin se pone en riesgo este
derecho constitucional cuando la municipalidad emplazada solicita el pago de una tasa
para ejercer el derecho de impugnar una sancin administrativa, como lo es la
determinacin de multa en contra del recurrente. En tal sentido resulta inconstitucional
y, por tanto, inaplicable al recurrente la disposicin contenida en la Ordenanza
Municipal N. 084/MDS, que establece el pago de diez nuevos soles por concepto de
recursos impugnativos, correspondiente a la Unidad Orgnica Oficina de Secretara
General, rubro 1.
4. La imposicin del pago de un derecho por recurrir un acto de la
administracin incentiva la arbitrariedad de los actos de poder
27. Al momento de presentar su expresin de agravios frente a la decisin del a quo,
el recurrente ha arqido que (...) de admitirse como legtima la facultad de la
administracin para cobrar un derecho administrativo por recepcionar recursos de
impugnacin contra las sanciones que impone, se estara creando una nueva fuente de
recursos financieros municipales sustentados en la arbitrariedad. En tal caso, ya no
importara si la multa finalmente ser pagada, sino que el solo hecho de pretender
impugnarla habr de constituir un ingreso para la administracin.
28. Si bien debe presumirse que toda actuacin de los poderes pblicos tiene como
marco de referencia la observancia del principio de buena fe y la defensa del inters
general, tambin debe aceptarse que el razonamiento del recurrente resulta
materialmente plausible. Aun no reconociendo esta posibilidad como real en el
contexto del caso planteado, este Tribunal estima que la presencia de cuotas o
derechos por concepto de impugnacin de los propios actos de la administracin, en el
mejor de los casos, no incentiva la participacin del ciudadano en el control de los
actos del poder pblico y genera una interferencia cuestionable para el desarrollo del
Estado Social y Democrtico de Derecho.
En consecuencia, tambin desde esta perspectiva, el establecimiento del pago de
un derecho para impugnar una decisin de la administracin es atentatorio del
principio constitucional de interdiccin de la arbitrariedad en el ejercicio del poder
pblico y, adems, desde una perspectiva ms general, estimula comportamientos
contrarios al espritu que debe inspirar una prctica administrativa democrtica.
5. El derecho de peticin y su desarrollo constitucional
29. El recurrente tambin ha sealado en su escrito de demanda y en su recurso
extraordinario que el pago de un derecho previo a la presentacin de un escrito de
impugnacin de una resolucin de la municipalidad emplazada afecta su derecho
constitucional de peticin, previsto en el artculo 2., inciso 20, de la Constitucin.
30. El derecho de peticin ha merecido atencin de este Colegiado en ms de una
oportunidad[4]. En la STC. 1042-2002-AA/TC, se ha establecido que este (...) constituye
(...) un instrumento o mecanismo que permite a los ciudadanos relacionarse con los
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poderes pblicos y, como tal, deviene en un instituto caracterstico y esencial del

Estado democrtico de derecho. (Fundamento jurdico 2.2.2).
31. Un mayor desarrollo del derecho de peticin se encuentra en la 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, 27444, especficamente en los artculos 106. a
112., que bien puede considerarse una ley de desarrollo del derecho constitucional de
peticin. As, en el artculo 106.2, al referirse al mbito de actuacin de este derecho,
se ha incluido el derecho de contradecir actos administrativos. De este modo, el
derecho de peticin, como clusula general, comprende:
1.
La facultad (derecho) de presentar escritos de solicitud ante la administracin
como peticiones individuales o colectivas. Estos escritos pueden contener: a)
solicitudes concretas a favor del solicitante; b) solicitudes a favor de terceros o de un
colectivo; c) reclamaciones, por ejemplo, por la deficiencia de los servicios pblicos; d)
solicitudes de informacin; e) consultas; o, f) solicitudes de gracia. Todas estas
manifestaciones del derecho de peticin tienen en comn el hecho de que se
desarrollan al margen de un procedimiento instaurado ya sea de oficio o a instancia del
administrado, constituyndose, si se quiere, como un derecho incondicional y
espontneo que surge de la simple dimensin ciudadana del sujeto que se vincula de
este modo con el poder pblico a travs de un documento escrito.
2.
La facultad (derecho) de contradecir las decisiones de la administracin. Esta es
una dimensin que difiere de las manifestaciones anteriores, en tanto estamos ante el
supuesto de un acto previo de parte de la administracin, iniciado de oficio o a
instancia de parte. El legislador nacional ha incluido esta dimensin del derecho de
peticin aun a contracorriente de la doctrina, que siempre ha diferenciado el derecho
de queja o el derecho al recurso administrativo del derecho de peticin[5]. En
consecuencia, en el derecho nacional, el derecho de contradiccin como un derecho
genricoejercitable contra los actos de la administracin, puede concretarse a travs
de los recursos administrativos cuando la legislacin as lo establezca, o a travs del
propio proceso contencioso-administrativo ante el Poder Judicial.
3.
Tratndose del ejercicio de un derecho subjetivo, el derecho de peticin impone,
al propio tiempo, una serie de obligaciones a los poderes pblicos.
Esta obligacin de la autoridad competente de dar al interesado una
respuesta
tambin por escrito, en el plazo legal y bajo responsabilidad, confiere al derecho de
peticin mayor solidez y eficacia, e implica, entre otros, los siguientes aspectos: a)
admitir el escrito en el cual se expresa la peticin, sin poner ninguna condicin al
trmite; b) exteriorizar el hecho de la recepcin de la peticin, extendiendo un cargo de
ingreso del escrito; c) dar el curso correspondiente a la peticin; d) resolver la peticin,
motivndola de modo congruente con lo peticionado, y e) comunicar al peticionante lo
resuelto.
32. Sin duda, en el presente caso, el derecho constitucional de peticin tambin se ha
visto afectado en su dimensin de contradiccin del acto administrativo. Ello porque se
ha impuesto al recurrente una condicin para el ejercicio de tal derecho,
impidindosele la presentacin de su escrito para oponerse al acto administrativo que
consideraba contrario a sus derechos.
6. El derecho de acceso a la jurisdiccin y el establecimiento de costos en el
agotamiento de la va previa
33. Visto de cara a la posibilidad de impugnar la decisin de fondo de la municipalidad
emplazada en un procedimiento contencioso o en un amparo, si acaso dicha decisin
contuviera una decisin que afectara de manera inminente un derecho fundamental, el
tema aqu planteado tambin puede enfocarse desde la perspectiva del derecho de
acceso a la jurisdiccin. Es decir, se trata ahora de responder a la pregunta de si el
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establecimiento de una tasa o derecho, toda vez que estamos an en un procedimiento

ante la propia administracin, no supone acaso un obstculo para la satisfaccin del
derecho de acudir ante la instancia judicial impugnando una decisin de la
administracin municipal?
34. En la STC. 2763-2002-AA/TC, este Tribunal declar que el derecho de acceso a la
jurisdiccin formaba parte del contenido esencial del derecho a la tutela
jurisdiccional, reconocido por el inciso 3 del artculo 139 de la Constitucin. Si bien
este aspecto no ha sido invocado por el recurrente, el Tribunal estima necesario hacer
notar que, a la luz de la configuracin del sistema jurdico con relacin a la tutela
judicial de los derechos, el establecimiento de un pago para dar por agotada la va
administrativa se convierte, en la prctica, en un obstculo contrario al derecho
constitucional de toda persona de acceder sin condicionamientos a la tutela judicial.
35. Debe recordarse, a modo de precedente jurisprudencial, que en la
sentencia 3548-2003-AA/TC,
con
ocasin
de
declarar
que
el
principio solve et repete era contrario al derecho de acceso a la jurisdiccin,
se estableci que el condicionamiento del pago previo para impugnar una
decisin de la Administracin Tributaria constitua una restriccin
desproporcionada que la haca contraria a la Constitucin. Hoy, con igual
fuerza, debe afirmarse que tambin el pago, ya no de la multa como ocurra
en el caso del pague primero y reclame despus, sino de la tasa para
enervar la multa, mediante el recurso impugnativo respectivo, constituye
igualmente una interferencia econmica del derecho de acceso a la
jurisdiccin que como derecho constitucionalmente reconocido no puede ser
condicionado bajo ningn supuesto.
7. Necesidad de establecer el presente caso como precedente
36. A raz de la entrada en vigencia del Cdigo Procesal Constitucional, se ha
introducido
en
nuestro
sistema
jurdico
el
concepto
de precedente
constitucional vinculante. Ello comporta, de manera preliminar, que el Tribunal
Constitucional tiene dos funciones bsicas; por un lado resuelve conflictos, es decir, es
un Tribunal de casos concretos; y, por otro, es un Tribunal de precedentes, es decir,
establece, a travs de su jurisprudencia, la poltica jurisdiccional para la aplicacin del
derecho por parte de los jueces del Poder Judicial y del propio Tribunal Constitucional
en casos futuros. La cuestin que debe esclarecerse, no obstante, es cundo el Tribunal
debe dictar un precedente.
37. En la clsica tradicin del Common Law norteamericano, tres son los presupuestos
bsicos que tiene en cuenta la Suprema Corte para dictar un precedente con efectos
vinculantes sobre toda la judicatura a la que por excelencia se dirige el mensaje del
precedente jurisdiccional; a saber:
A)
B)
C)
En primer lugar, la Corte dicta un precedente con efectos vinculantes cuando

evidencie que en los niveles inferiores de la judicatura se dan distintas
concepciones o interpretaciones sobre una determinada figura jurdica o frente
a un caso determinado.
La segunda razn que amerita el dictado de un precedente est referida a la
necesidad de llenar un vaco legislativo o una laguna de las leyes. Se trata de
hacer frente al caso construyendo una respuesta a partir de la interpretacin
constitucional.
Finalmente, la tercera razn es la necesidad de desarrollar la jurisprudencia
sentando un nuevo precedente que anula uno anterior (la conocida prctica
del overruling).
19
38. La incorporacin de la tcnica del precedente constitucional en nuestro derecho

comparta la necesidad de fijar parmetros que respondan a nuestro contexto y a
nuestra tradicin jurdica. Si bien, prima facie, pueden asumirse las restricciones que
ha desarrollado la Corte Americana para dictar un precedente, deben tenerse en
cuenta, adems, algunas particularidades de nuestros procesos constitucionales. As,
por ejemplo, ocurre que en los procesos constitucionales de la libertad (Hbeas Corpus,
Hbeas Data, Amparo), con frecuencia se impugnan ante este Tribunal normas o actos
de la administracin o de los poderes pblicos que no solo afectan a quienes plantean
el proceso respectivo, sino que resultan contrarios a la Constitucin y, por tanto, tienen
efectos generales. Sin embargo, como es sabido, el Tribunal concluye, en un proceso
constitucional de esta naturaleza, inaplicando dicha norma o censurando el acto
violatorio derivado de ella, pero solamente respecto del recurrente, por lo que sus
efectos violatorios continan respecto de otros ciudadanos.
Se configura, entonces, una situacin paradjica: el Tribunal Constitucional, cuya labor
fundamental consiste en eliminar del ordenamiento jurdico determinadas normas
contrarias a la Constitucin, no dispone, sin embargo, de mecanismos procesales a su
alcance para expurgar del ordenamiento dichas normas, pese a haber tenido ocasin
de evaluar su anticonstitucionalidad y haber comprobado sus efectos violatorios de los
derechos fundamentales en un proceso convencional de tutela de derechos como los
sealados.
39. En el derecho comparado se advierten diferentes mecanismos que permiten que
los propios tribunales puedan autoplantearse, de oficio, un proceso de
inconstitucionalidad a efectos de pronunciarse con efectos generales sobre una ley que
ha sido, en principio, impugnada a travs de un proceso de tutela de un derecho
fundamental como el amparo. As, en el caso espaol, cuyo sistema de jurisdiccin
constitucional puede considerarse, prima facie, muy semejante al nuestro, se
establece, en el artculo 52.5[6] de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, la
llamada autocuestion de constitucionalidad que permite convertir un amparo en un
proceso de inconstitucionalidad, permitiendo, de este modo, la emisin de una
sentencia con efectos generales que podra eventualmente declarar invlida una ley
por contravenir la Constitucin.
40. Si bien en nuestro sistema de jurisdiccin constitucional no existe una previsin
legal de tal envergadura, sin perjuicio de que este Colegiado pueda en el futuro
analizar su incorporacin a travs de la jurisprudencia, la reciente previsin del
precedente constitucional a que se refiere el artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo
Procesal Constitucional constituye una herramienta que podra ayudar a suplir estas
deficiencias legales, permitiendo optimizar la defensa de los derechos fundamentales,
labor que corresponde por excelencia a este Colegiado.
Por tanto, un supuesto adicional a los sealados por la Corte Suprema Americana, para
el establecimiento de un precedente, puede configurarse, en el caso nuestro, a partir
de la necesidad de que el Tribunal, luego de comprobar que una norma que ha sido
cuestionada mediante un proceso que no es el de control abstracto, constate, adems,
que los efectos daosos o violatorios de los derechos fundamentales denunciados
afectan de modo general a un amplio grupo de personas; o que el acto impugnado y
declarado contrario a la Constitucin por el Tribunal constituye una prctica
generalizada de la administracin o de los poderes pblicos en general. De este modo,
la regla que el Tribunal extraiga a partir del caso deber permitir anular los actos o las
normas a partir del establecimiento de un precedente vinculante, no solo para los
jueces, sino para todos los poderes pblicos. El precedente es de este forma, una
herramienta no solo para dotar de mayor predecibilidad a la justicia constitucional, sino
19
tambin para optimizar la defensa de los derechos fundamentales, expandiendo los

efectos de la sentencia en los procesos de tutela de derechos fundamentales.
41. En tal sentido, y desarrollando los supuestos establecidos en la sentencia 00242003-AI/TC, este Colegiado considera que constituyen supuestos para la emisin de un
precedente vinculante los siguientes:
a) La constatacin, a partir de un caso que ha sido sometido a la jurisdiccin del
Tribunal Constitucional, de la existencia de divergencias o contradicciones latentes en
la interpretacin de los derechos, principios o normas constitucionales, o de relevancia
constitucional.
b) La constatacin, a partir de un caso que ha sido sometido a la jurisdiccin del
Tribunal Constitucional, de que los operadores jurisdiccionales o administrativos, vienen
resolviendo en base a una interpretacin errnea de una norma del bloque de
constitucionalidad; lo cual, a su vez, genera una indebida aplicacin de la misma.
d)
Cuando en el marco de un proceso constitucional de tutela de los derechos, el
Tribunal constata la inconstitucionalidad manifiesta de una disposicin normativa que
no solo afecta al reclamante, sino que tiene efectos generales que suponen una
amenaza latente para los derechos fundamentales. En este supuesto, al momento de
establecer el precedente vinculante, el Tribunal puede proscribir la aplicacin, a futuros
supuestos, de parte o del total de la disposicin o de determinados sentidos
interpretativos derivados del mismo; o puede tambin establecer aquellos sentidos
interpretativos que son compatibles con la Constitucin.
e)
Cuando se evidencia la necesidad de cambiar de precedente vinculante.
7.1. La distincin entre jurisprudencia y precedente
42. La incorporacin del precedente constitucional vinculante, en los trminos en que
precisa el Cdigo Procesal Constitucional, genera por otro lado, la necesidad de
distinguirlo de la jurisprudencia que emite este Tribunal. Las sentencias del Tribunal
Constitucional, dado que constituyen la interpretacin de la Constitucin del mximo
tribunal jurisdiccional del pas, se estatuyen como fuente de derecho y vinculan a todos
los poderes del Estado. Asimismo, conforme lo establece el artculo VI del Cdigo
Procesal Constitucional y la Primera Disposicin General de la Ley Orgnica del Tribunal
Constitucional, N. 28301, los jueces y tribunales interpretan y aplican las leyes y
reglamentos conforme a las disposiciones de la Constitucin y a la interpretacin que
de ellas realice el Tribunal Constitucional a travs de su jurisprudencia en todo tipo de
procesos. La jurisprudencia constituye, por tanto, la doctrina que desarrolla el Tribunal
en los distintos mbitos del derecho, a consecuencia de su labor frente a cada caso que
va resolviendo.
43. Por otro lado, con objeto de conferir mayor predecibilidad a la justicia
constitucional, el legislador del Cdigo Procesal Constitucional tambin ha introducido
la tcnica del precedente, en su artculo VII del ttulo preliminar, al establecer que Las
sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada
constituyen precedente vinculante cuando as lo exprese la Sentencia, precisando el
extremo de su efecto normativo ().
De este modo, si bien tanto la jurisprudencia como el precedente constitucional tienen
en comn la caracterstica de su efecto vinculante, en el sentido de que ninguna
autoridad, funcionario o particular puede resistirse a su cumplimiento obligatorio, el
Tribunal, a travs del precedente constitucional, ejerce un poder normativo general,
extrayendo una norma a partir de un caso concreto.
7.2. Condiciones del uso del precedente
44. De esto se desprende que el precedente es una tcnica para la ordenacin de la
jurisprudencia permitiendo al mismo tiempo que el Tribunal ejerza un verdadero poder
normativo con las restricciones que su propia jurisprudencia deber ir delimitando
19
paulatinamente. De modo preliminar puede establecerse, sin embargo, que una

primera restriccin est referida a la relacin entre caso y precedente. Como ocurre en
los pases del Common Law (...)el valor de precedente de una decisin est
determinado por aquello que un juez decide efectivamente en la sentencia. Mas
aquello que es efectivamente decidido, est determinado con relacin al caso
(fattispecie) concreto de la controversia sometida a juicio[7] .
45. En este sentido, este Colegiado considera que esta regla tambin es vlida para
nuestro sistema, aun cuando tambin es verdad que la configuracin del caso en
nuestro sistema jurdico no siempre se relacione con hechos concretos sino con la
evaluacin en abstracto de normas, como ocurre en el caso del control de
constitucionalidad de la Ley, por ejemplo. Ello, no obstante, no hace que el precedente
normativo que este Colegiado externalice, no tenga una directa relacin con la cuestin
central que deba decidirse porque as ha sido sometido al Tribunal Constitucional. Esto
es as, porque, tambin tratndose del precedente normativo, la legitimidad con que
acta este Colegiado para incursionar en el sistema de fuentes del ordenamiento
jurdico est sustentada en la necesidad de dar respuesta a las demandas que han sido
planteadas por los entes legitimados para hacerlo. En otras palabras el Tribunal,
tambin cuando dicta normas a travs de sus sentencias no acta de oficio, sino
atendiendo al llamado de los protagonistas de los procesos constitucionales.
En tal sentido, como ya lo adelantramos en la sentencia 0024-2003-AI/TC, la emisin
de un precedente normativo vinculante se sustenta en la Existencia de relacin entre
caso y precedente vinculante. En ese sentido, la regla que con efecto normativo el
Tribunal Constitucional decide externalizar como vinculante, debe ser necesaria para la
solucin del caso planteado. El Tribunal Constitucional no debe fijar una regla so
pretexto de solucin de un caso, si en realidad esta no se encuentra ligada
directamente con la solucin del mismo.
46. En segundo lugar, como lo ha sealado la tradicin del Common Law, el
precedente debe constituir una regla de derecho y no puede referirse a los hechos del
caso, si bien puede perfectamente partir de ellos. En tercer lugar, aunque parezca
obvio, la regla del precedente constitucional no puede constituir una interpretacin de
una regla o disposicin de la Constitucin que ofrece mltiples construcciones; en otras
palabras, el precedente no es una tcnica para imponer determinadas doctrinas u
opciones ideolgicas o valorativas, todas ellas vlidas desde el punto de vista jurdico.
Si tal situacin se presenta de modo inevitable, debe ser encarada por el Tribunal a
travs de su jurisprudencia, en un esfuerzo por crear consensos en determinados
sentidos. El precedente, en estos supuestos, solo aparecer como resultado de la
evolucin favorable de la doctrina jurisprudencial del Tribunal en determinado sentido.
Esto ltimo supone que el Tribunal debe abstenerse de intervenir fijando precedentes
sobre temas que son ms bien polmicos y donde las posiciones valorativas pueden
dividir a la opinin pblica. Esto implica, por otro lado, una prctica prudente que
permite al Tribunal lograr el mayor consenso posible en el uso de esta nueva
herramienta, lo cual le permitir una verdadera potestad normativa, como ya se ha
dicho.
8. La necesaria distincin entre precedente judicial y precedente
constitucional
47. Para que una decisin de este Colegiado, planteada en forma de precedente
vinculante pueda convertirse en una herramienta til en la expansin de los efectos de
una sentencia que, en principio, debiera tener solo efectos inter partes, resulta
necesario establecer la distincin entre los efectos del precedente vinculante emitido
19
por un Tribunal Constitucional, y lo que son los efectos del precedente judicial en los
sistemas del Common Law.
48. Es conocido que el precedente judicial en el sistema del Common Law se ha
desarrollado como precedente vinculante en sentido vertical; es decir, aplicable desde
la Corte Suprema (para el caso norteamericano) hacia las cortes y juzgados inferiores
de todo el sistema judicial. Osea, el efecto vinculante se establece aqu bsicamente
respecto de los jueces. Cualquiera que invoque un precedente, para que ste logre sus
efectos, deber acudir ante un juez, quien deber aplicarlo en un caso concreto.
49. El precedente constitucional en nuestro sistema tiene efectos ms generales. La
forma como se ha consolidado la tradicin de los tribunales constitucionales en el
sistema del derecho continental ha establecido, desde muy temprano, el efecto sobre
todos los poderes pblicos de las sentencias del Tribunal Constitucional [8]. Esto significa
que el precedente vinculante emitido por un Tribunal Constitucional con estas
caractersticas tiene, prima facie, los mismos efectos de una ley. Es decir, que la regla
que el Tribunal externaliza como precedente a partir de un caso concreto, es una regla
para todos y frente a todos los poderes pblicos; cualquier ciudadano puede invocarla
ante cualquier autoridad o funcionario sin tener que recurrir previamente ante los
tribunales, puesto que las sentencias del Tribunal Constitucional, en cualquier proceso,
tienen efectos vinculantes frente a todos los poderes pblicos y tambin frente a los
particulares. Si no fuese as, la propia Constitucin estara desprotegida, puesto que
cualquier entidad, funcionario o persona podra resistirse a cumplir una decisin de la
mxima instancia jurisdiccional.
9. El precedente extrable en el presente caso
50. Hechas estas precisiones conceptuales, el Tribunal considera que, sobre la base
de lo expuesto, en el presente caso, las reglas de derecho que se desprenden
directamente del caso pueden ser resumidas en los siguientes trminos:
A) Regla procesal: El Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artculo VII del Ttulo
Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, tiene la facultad jurdica para establecer,
a travs de sus sentencias que adquieren la autoridad de cosa juzgada, un precedente
vinculante cuando se estime una demanda por violacin o amenaza de un derecho
fundamental, a consecuencia de la aplicacin directa de una disposicin por parte de la
administracin pblica, no obstante ser manifiesta su contravencin a la Constitucin o
a la interpretacin que de ella haya realizado el Tribunal Constitucional (artculo VI del
Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional), y que resulte, por
ende, vulneratoria de los valores y principios constitucionales, as como de los
derechos fundamentales de los administrados.
Regla sustancial: Todo tribunal u rgano colegiado de la administracin pblica tiene la
facultad
y
el
deber
de
preferir
la
Constitucin
e
inaplicar
una
disposicin infraconstitucional que la vulnera manifiestamente, bien por la forma,
bien por el fondo, de conformidad con los artculos 38., 51. y 138. de la
Constitucin. Para ello, se deben observar los siguientes presupuestos: (1) que dicho
examen de constitucionalidad sea relevante para resolver la controversia planteada
dentro de un proceso administrativo; (2) que la ley cuestionada no sea posible de ser
interpretada de conformidad con la Constitucin.
B)
Regla procesal: El Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artculo VII del Ttulo
Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, tiene la facultad jurdica para establecer,
a travs de sus sentencias que adquieren la autoridad de cosa juzgada, un precedente
vinculante, a consecuencia de la aplicacin directa de una norma o cuando se
impugnen determinados actos de la administracin pblica que resulten, a juicio del
19
Tribunal Constitucional, contrarios a la Constitucin y que afecten no solo al recurrente,

sino tambin, por sus efectos generales, o por ser una prctica generalizada de la
administracin pblica, a un grupo amplio de personas.
Regla sustancial: Todo cobro que se haya establecido al interior de un procedimiento
administrativo, como condicin o requisito previo a la impugnacin de un acto de la
propia administracin pblica, es contrario a los derechos constitucionales al debido
proceso, de peticin y de acceso a la tutela jurisdiccional y, por tanto, las normas que
lo autorizan son nulas y no pueden exigirse a partir de la publicacin de la presente
sentencia.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la
Constitucin Poltica del Per
HA RESUELTO
1.
Declarar FUNDADA la demanda de amparo; en consecuencia, ordena a que la
Municipalidad Distrital de Surquillo admita a trmite el medio de impugnacin
interpuesto por el recurrente contra el acto administrativo que determin una sancin
de multa, sin exigirle previamente el pago de una tasa por concepto de impugnacin.
2.
Establecer como PRECEDENTE VINCULANTE, conforme al artculo VII del Ttulo
Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, las reglas contenidas en los fundamentos
41 y 50, supra, de esta sentencia.
3.
Remitir copia de la presente sentencia a la Presidencia del Consejo de Ministros a
efectos de que se adoptan las medidas necesarias para su fiel cumplimiento en el
mbito de toda la administracin del Estado, conforme a las competencias que le
confiere el artculo 119. de la Constitucin.
Publquese y notifquese.
EXP. N. 1042-2002-AA/TC
LIMA
SINDICATO UNITARIO DE
TRABAJADORES MUNICIPALES DEL RMAC
SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
En Lima, a los 6 das del mes de diciembre de 2002, la Sala Segunda del Tribunal
Constitucional, con la asistencia de los seores magistrados Bardelli Lartirigoyen,
Presidente; Gonzales Ojeda y Garca Toma, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso extraordinario presentado por don Miguel Cabrera Len, en representacin del
Sindicato Unitario de Trabajadores Municipales del Rmac, contra la sentencia de la
Sexta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 67, su fecha 29 de
enero de 2002, que declar improcedente la accin de amparo de autos.
I.
ANTECEDENTES
El recurrente interpone accin de amparo contra la Municipalidad Distrital del Rmac
con objeto de que se declare inaplicable la Cdula de Notificacin N. 1954-2000-UTDMDR, de fecha 21 de noviembre de 2000, recada en el expediente administrativo N.
E-07434, mediante el cual se comunica a la organizacin sindical la decisin de dar por
no presentada la carta notarial de fecha 30 de octubre de 2000. Alega que con esta
decisin se vulneran sus derechos constitucionales de peticin, de sindicalizacin, de
defensa y a la tutela judicial efectiva.
19
Refiere que mediante la citada carta notarial se exigi a la emplazada el cumplimiento

de la Resolucin de Alcalda N. 200-97-MDR, de fecha 6 de febrero de 1997, que, en
ejecucin de lo ordenado por la Sala Especializada de Derecho Pblico de la Corte
Superior de Justicia de Lima, en la sentencia de fecha 23 de octubre de 1996
(Expediente N. 462-96), dispuso el pago de los reintegros que le correspondieran a los
trabajadores en actividad, cesantes, jubilados y pensionistas de la emplazada; que, sin
embargo, arbitrariamente la emplazada condicion la admisin administrativa de la
carta notarial a la presentacin de un documento que acreditase la inscripcin legal de
su representada, expedido por la Oficina Registral, as como la representacin legal del
recurrente.
Asimismo, aduce que su representada fue reconocida por el entonces Instituto Nacional
de Administracin Pblica mediante Resolucin Directoral N. 041-89-INAP, de fecha 27
de diciembre de 1989, y que si bien este organismo fue disuelto por la Ley N. 26507,
de fecha 13 de julio de 1995, debe entenderse que a partir de este momento los
Sindicatos de Trabajadores empezaron a desarrollar sus actividades como una
asociacin no inscrita, tal y conforme se desprende de lo dispuesto en el artculo 124
del Cdigo Civil.
El Segundo Juzgado Especializado en Derecho Pblico, con fecha 20 de agosto de 2001,
declar improcedente la demanda, por considerar que la notificacin cuestionada no ha
sido objeto de impugnacin alguna en la va administrativa, incurriendo los
demandantes en la causal de improcedencia prevista en el artculo 27 de la Ley N.
23506.
La recurrida confirm la apelada por los mismos fundamentos.
II.
FUNDAMENTOS
El objeto de la demanda es que se declare inaplicable la Cdula de Notificacin N.
1954-00-UTD-MDR, de fecha 21 de noviembre de 2000, mediante la cual la emplazada
da por no presentada la carta notarial del recurrente, mediante la cual se solicitaba el
cumplimiento de la Resolucin de Alcalda N. 200-97-MDR, de fecha 6 de febrero de
1997, expedida por la propia emplazada, que, a su vez, dispona el pago de reintegros
en cumplimiento de una orden judicial.
2.1 Sobre el agotamiento de la va previa
La exigencia de agotabilidad de dicha va antes de acudir al amparo constitucional se
fundamenta en la necesidad de brindar a la Administracin la posibilidad de revisar sus
propios actos, a efectos de posibilitar que el administrado, sin tener que acudir a un
ente jurisdiccional, pueda en esa va solucionar, de ser el caso, la lesin de sus
derechos e intereses legtimos. Ahora bien, no obstante la existencia de dicha
obligatoriedad, existen determinadas circunstancias que pueden convertir el
agotamiento de la va administrativa en un requisito daoso, particularmente, cuando
de la afectacin de derechos fundamentales se trata. En tales casos, se exime al
administrado de cumplir con dicha exigencia. Las variables, en sentido enunciativo, de
esas excepciones se encuentran recogidas en el artculo 28 de la Ley N. 23506. Al
respecto, el inciso 2) del referido artculo seala que no ser exigible el agotamiento de
las vas previas cuando su cumplimiento pudiera convertir la agresin en irreparable.
De autos se desprende la existencia de la Resolucin de Alcalda N. 200-97 MDR, de
fecha 6 de febrero de 1997, que en cumplimiento de una sentencia de la Corte
Superior de Justicia de Lima, dispuso el pago de los reintegros correspondientes a los
trabajadores en actividad, cesantes, jubilados y pensionistas de la emplazada. En
consecuencia, de haberse impugnado administrativamente la notificacin cuestionada,
mediante el uso de recursos tales como el de revisin o apelacin, o posteriormente,
de haberse acudido a sede judicial mediante el proceso contencioso-administrativo,
19
alegndose en todos ellos el cumplimiento de lo que ya se resolvi en sede judicial,

habra significado obligar al recurrente a utilizar mecanismos que le hubiesen causado
un perjuicio mayor que el que ya viene sufriendo, teniendo en cuenta que, a la fecha,
han transcurrido ms de seis aos sin que la emplazada haya cumplido la citada
Resolucin de Alcalda N. 200-97-MDR.
En mrito de ello, el Tribunal Constitucional considera que en el presente caso no era
exigible el agotamiento de la va administrativa, motivo por el que cabe ahora
pronunciarse sobre el fondo de la controversia. En tal sentido, la controversia de
relevancia constitucional se concentra en determinar si en el presente caso se ha
vulnerado el derecho de peticin y/o el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva.
2.2 Configuracin y rgimen jurdico del derecho de peticin en el
ordenamiento constitucional peruano
El inciso 20) del artculo 2 de nuestra Constitucin Poltica consagra el derecho
fundamental de peticin, al sealar que toda persona tiene derecho: A formular
peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad competente, la
que est obligada a dar al interesado una respuesta tambin por escrito dentro del
plazo legal, bajo responsabilidad. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Polica
Nacional slo pueden ejercer individualmente el derecho de peticin.
Tanto el derecho de peticin como aquellos otros derechos fundamentales reconocidos
en nuestra Constitucin constituyen componentes estructurales bsicos del conjunto
del orden jurdico objetivo, puesto que son la expresin jurdica de un sistema de
valores que por decisin del constituyente informan todo el conjunto de la
organizacin poltica y jurdica. En ese orden de ideas, permiten la consagracin
prctica del postulado previsto en el artculo 1 del referido texto que concibe a la
persona humana como el fin supremo de la sociedad y del Estado. De este modo, la
garanta de su vigencia dentro de nuestra comunidad poltica no puede limitarse
solamente a la posibilidad del ejercicio de pretensiones por parte de los diversos
individuos, sino que tambin debe ser asumida por el Estado como una responsabilidad
teleolgica.
2.2.1 Delimitacin conceptual del derecho de peticin
Desde su primigenia aparicin en el Bill of Rights ingls de 1689, en la primera
enmienda de la Constitucin de los EE.UU. y en la Constitucin francesa de 1791, el
derecho de peticin ha sido configurado como una facultad constitucional que se ejerce
individual o colectivamente y que no se encuentra vinculada con la existencia en s de
un derecho subjetivo o de un inters legtimo que necesariamente origina la peticin.
Desde una perspectiva histrico-doctrinaria se acredita que el derecho constitucional
comparado percibe conceptualmente al derecho de peticin como una solicitud de
obtencin de una decisin graciable; por consiguiente, sujeta a la consideracin
discrecional dentro de un mbito competencial de cualquier rgano investido de
autoridad pblica.
En esa perspectiva, dicho derecho se agota con su solo ejercicio, estando la autoridad
estatal competente obligada nicamente a acusar recibo y dar respuesta de las
solicitudes.
Marcelo Huertas Contreras ("Derecho de peticin en el ordenamiento constitucional
especial. En estudios de Derecho Pblico - Homenaje a Juan Jos Ruiz Rico, Madrid,
Tecnos Madrid, 1997 ) consigna que el derecho de peticin "deber versar sobre algo a
lo que no se tiene estricto derecho". A lo expuesto, habra que agregar lo planteado por
Pablo Lucas Murillo de la Cueva (Derecho de Peticin. Nueva Enciclopedia Jurdica
19
Espaola Volumen XIX. Seix Barcelona N. 40, 1989), en el sentido de que el referido
derecho tiene por objeto la satisfaccin de un inters de trascendencia privada o
pblica, que no est asumido bajo la forma de un especfico derecho subjetivo o inters
legtimo. De ah que la pretensin que toda peticin encierra, puede contemplar tanto
una dimensin eminentemente defensiva como otra sustancialmente participativa,
segn el caso".
Ahora bien, lo referido no es bice para reconocer que la configuracin de este derecho
vastamente extendido en Europa y Amrica, ha sido objeto de una configuracin dismil
en algunos pases como el nuestro al momento de su desarrollo normativo.
Al respecto, la Ley N. 27444, de fecha 21 de octubre de 2001 (Ley del Procedimiento
Administrativo General), se ha encargado de desarrollar los alcances del inciso 20) del
artculo 2 de la Constitucin, bajo una entidad y representacin jurdica en donde el
contenido y la extensin conceptual difieren grandemente de la matriz original.
En dicho instrumento legal se pueden encontrar hasta cinco mbitos de operatividad
del derecho de peticin; a saber:
a) La peticin gracial
Es aquella que se encuentra referida a la obtencin de una decisin
administrativa a
consecuencia de la discrecionalidad y libre apreciacin de un
ente administrativo.
Esta modalidad es stricto sensu la que origin el establecimiento del derecho de
peticin, en razn de que la peticin no se sustenta en ningn ttulo jurdico especfico,
sino que se atiene a la esperanza o expectativa de alcanzar una gracia
administrativa. A lo sumo, expone como fundamento para la obtencin de un
beneficio, tratamiento favorable o liberacin de un perjuicio no contemplado
jurdicamente, la aplicacin de la regla de merecimiento.
En ese sentido, la peticin prevista en el artculo 112 de la Ley N. 27444
est destinada a obtener un indulto, alcanzar la formulacin de nuevas
polticas, la modificacin o derogacin de disposiciones, la creacin o mejoramiento
de la infraestructura , el acrecentamiento o modernizacin de los servicios pblicos, la
realizacin de actividades, etc.
b)
La peticin subjetiva
Es aquella que se encuentra referida a la solicitud individual o colectiva que tiene por
objeto el reconocimiento administrativo de un derecho administrativo; es decir,
conlleva a la admisin de la existencia de una facultad o atribucin para obrar o
abstenerse de obrar y para que el administrado peticionante haga exigible a terceros
un determinado tipo de prestacin o comportamiento.
En ese sentido, la peticin prevista en el artculo 107 de la Ley N. 27444 est
destinada a obtener la constitucin, declaracin, reconocimiento u otorgamiento de un
derecho, as como a alcanzar la constatacin de un hecho de relevancia administrativa,
el ejercicio de una facultad, o la formulacin de una legtima oposicin o contradiccin
a una decisin administrativa.
Como manifestacin jurdica, la peticin subjetiva puede pluralmente consumarse en el
reconocimiento de una pretensin, en donde el beneficiado podr en el futuro exigir a
terceros el cumplimiento de un deber y obtener del Estado la ejecucin de una sancin
contra quien lo incumpla; como expresin de seoro se obtiene el albedro para optar
entre la ejecucin o no ejecucin de una accin; como expresin de un poder privativo
se puede crear, modificar o extinguir facultades u obligaciones mediante el ejercicio de
la autonoma de la voluntad.
19
c)
La peticin cvica
Es aquella que se encuentra referida a la representacin de un grupo indeterminado
de personas o de la colectividad en su conjunto, la cual tiene por objeto la proteccin y
promocin del bien comn y el inters pblico.
destinada a exponer la existencia de problemas generales, trabas u obstculos
normativos o viciosas prcticas administrativas que afectan el acceso ciudadano a
las entidades, a su relacin con los titulares o funcionarios con capacidad de decisin,
etc. En puridad, sirven para exponer crticas y formular sugerencias para mejorar la
calidad y extensin del servicio administrativo.
d) La peticin informativa
Es aquella que se encuentra referida a la obtencin de documentacin oficial contenida
en los bancos informativos o registros manuales de la institucin requerida.
destinada a obtener el suministro de datos estadsticos, dictmenes, resoluciones, etc.
que pudieran obrar en poder de un ente administrativo.
Dicha modalidad debe ser concordada con lo dispuesto en los incisos 5 y 6 del artculo
2 de la Constitucin y las leyes N.os 27806 y 27927, respectivamente.
e) La peticin consultiva
Es aquella que se encuentra referida a la obtencin de un asesoramiento oficial en
relacin con una materia administrativa concreta, puntual y especfica.
destinada a obtener una colaboracin instructiva acerca de las funciones y
competencias administrativas o sobre los alcances y contenidos de la normatividad o
reglamentos tcnicos aplicables al peticionante. Con ello se consigue eliminar cualquier
resquicio de duda o incertidumbre en torno a la relacin administracin-administrado.
Francisco Gonzales Navarro y Jos Garca Alenza
Madrid, 2002) sealan que el derecho de peticin
a)
El derecho de peticin simple: en donde
participacin ciudadana. Tales los casos aludidos
consultiva.
(Derecho de Peticin, Edit. Civitas,

puede ser de dos clases:
aparece como un instrumento de
de la peticin cvica, informativa y
b)
El derecho de peticin calificado: en donde aparece la impetracin de adopcin
de un acto o decisin concreta y precisa por parte de la autoridad recurrida. Tales los
casos aludidos de la peticin gracial y subjetiva
2.2.2 Naturaleza jurdica del derecho de peticin
Dentro de la opcin escogida por el legislador nacional, la facultad constitucional
deviene en un derecho de naturaleza mixta, toda vez que la peticin puede ser de
naturaleza pblica o privada, segn sea utilizada en el caso de la defensa de los
derechos o intereses del peticionario o para la presentacin de puntos de vista de
inters general.
Por ende, en atencin al primer caso, la referida atribucin puede ser considerada
dentro del conjunto de los derechos civiles que pertenecen al ser humano en s
mismo; y, respecto al segundo caso, pertenece al plexo de los derechos polticos que
le corresponden a una persona en su condicin de ciudadano; de ah que aparezca
19
como manifestacin de la comunicacin, participacin y control en relacin con el

poder poltico.
El derecho de peticin se constituye as en un instrumento o mecanismo que permite a
los ciudadanos relacionarse con los poderes pblicos y, como tal, deviene en un
instituto caracterstico y esencial del Estado democrtico de derecho. As, todo cuerpo
poltico que se precie de ser democrtico, deber establecer la posibilidad de la
participacin y decisin de los ciudadanos en la cosa pblica, as como la defensa de
sus intereses o la sustentacin de sus expectativas, ya sean estos particulares o
colectivos en su relacin con la Administracin Pblica. De este modo, en determinados
mbitos, como los referidos a las peticiones individuales o colectivas que buscan el
reconocimiento por parte de la Administracin Pblica de un derecho subjetivo, o en
las cuales se solicite informacin o se formulen consultas, o que se solicite un acto
graciable de la autoridad competente, el derecho en mencin se constituir en un
medio ordinario para su efectiva realizacin; pero, en aquel mbito en el cual existan
mecanismos o recursos establecidos por una normativa especfica para el ejercicio o
tutela de un derecho subjetivo, tales como la accin penal privada o la accin civil ante
rgano jurisdiccional, entre otros, se constituir en un medio residual, que podr cubrir
mbitos no tomados en consideracin.
2.2.3 Los sujetos vinculados al derecho de peticin
En nuestro ordenamiento jurdico, a diferencia de la opcin espaola que restringe el
ejercicio del referido derecho slo a favor de sus nacionales o de las establecidas en las
experiencias constitucionales de Guatemala o Mxico en donde aparece una frmula
eclctica
que
distingue
las
peticiones
de
carcter
privado
de
las
polticas, reconociendo a todos el derecho de formular las primeras y, a sus
nacionales, las segundas, se ha excogitado un reconocimiento amplio y no
esencialmente limitativo. As, cualquier persona natural o jurdica, nacional o
extranjera puede actuar como sujeto activo en el ejercicio de dicho derecho.
Por consiguiente, los extranjeros, residualmente, pueden participar como electores y
hasta candidatos en comicios vecinales, tal y conforme lo permite nuestro
ordenamiento.
En lo referente al sujeto pasivo del derecho de peticin, es evidente que este puede
ser cualquier rgano u organismo estatal. En suma, el peticionante puede dirigirse a
toda aquella autoridad pblica que l entiende competente para satisfacer su
pretensin.
Al respecto, en el caso Arvalo Soza (Exp. N. 0941-2001-AA/TC), este Colegiado seal
que "el derecho de peticin [] supone la concurrencia de un conjunto de elementos
que le den su configuracin, entre ellos, la legitimacin de los sujetos: el activo, por un
lado, que puede ser cualquier persona, nacional o extranjera, dado que se trata de un
derecho uti cives; y, de otro, el sujeto pasivo o destinatario, que son las entidades
pblicas y, en general, los funcionarios que los representan con autoridad".
2.2.4 Contenido constitucional del derecho de peticin
El contenido esencial de un derecho fundamental esa constituido por aquel ncleo
mnimo e irreductible que posee todo derecho subjetivo reconocido en la Constitucin,
que es indisponible para el legislador, debido a que su afectacin supondra que el
derecho pierda su naturaleza y entidad. En tal sentido, se desatiende o desprotege el
contenido esencial de un derecho fundamental, cuando ste queda sometido a
limitaciones que lo hacen impracticable y lo despojan de la proteccin constitucional
otorgada.
19
En el caso del derecho de peticin, su contenido esencial est conformado por dos
aspectos que aparecen de su propia naturaleza y de la especial configuracin que le ha
dado la Constitucin al reconocerlo: el primer aspecto es el relacionado estrictamente
con la libertad reconocida a cualquier persona para formular pedidos escritos a la
autoridad competente; y, el segundo, unido irremediablemente al anterior, est
referido a la obligacin de la referida autoridad de otorgar una respuesta al
peticionante.
Esta respuesta oficial , de conformidad con lo previsto en el inciso 20) del artculo 2 de
la Constitucin, deber necesariamente hacerse por escrito y en el plazo que la ley
establezca. Asimismo, la autoridad tiene la obligacin de realizar todos aquellos actos
que sean necesarios para evaluar materialmente el contenido de la peticin y expresar
el pronunciamiento correspondiente, el mismo que contendr los motivos por los que
se acuerda acceder o no a lo peticionado, debiendo comunicar lo resuelto al interesado
o interesados.
Sobre la materia debe insistirse en que es preciso que la contestacin oficial sea
motivada; por ende, no es admisible jurdicamente la mera puesta en conocimiento al
peticionante de la decisin adoptada por el funcionario pblico correspondiente.
En consecuencia, la accin oficial de no contestar una peticin o hacerlo
inmotivadamente trae como consecuencia su invalidez por violacin, por omisin de un
deber jurdico claro e inexcusable.
Si bien el derecho de peticin implica que la autoridad competente debe dar
respuesta por escrito a una peticin formulada tambin por escrito, no debe
confundirse el contenido del pronunciamiento de la autoridad con la notificacin al
peticionante de las acciones desarrolladas por aquella en atencin a lo solicitado, pues
el contenido del pronunciamiento a expresarse por medio de la forma jurdica
administrativa adecuada se refiere a la decisin de la Administracin que favorece o
no lo peticionado; y la notificacin se refiere ms bien a una formalidad ineludible para
la autoridad, utilizada para poner en conocimiento del peticionante el resultado de su
peticin.
Esta obligacin de la autoridad competente de dar al interesado una
respuesta
tambin por escrito, en el plazo legal y bajo responsabilidad, confiere al derecho de
peticin mayor solidez y eficacia, e implica, entre otros, los siguientes aspectos: a)
admitir el escrito en el cual se expresa la peticin; b) exteriorizar el hecho de la
recepcin de la peticin; c) dar el curso correspondiente a la peticin; d) resolver la
peticin, motivndola de modo congruente con lo peticionado, y e) comunicar al
peticionante lo resuelto.
A manera de sntesis, puede afirmarse que el derecho de peticin implica un
conjunto de obligaciones u mandatos. Entre ellos cabe mencionar los siguientes:
a)
Facilitar los medios para que el ciudadano pueda ejercitar el derecho de peticin
sin trabas absurdas o innecesarias.
b)
Abstenerse de cualquier forma o modo de sancionamiento al peticionante, por
el solo hecho de haber ejercido dicho derecho.
c)
Admitir y tramitar el petitorio.
d)
Resolver en el plazo sealado por la ley de la materia la peticin planteada,
ofreciendo la correspondiente fundamentacin de la determinacin.
19
e)
Comunicar al peticionante la decisin adoptada.
Como se puede apreciar, esta configuracin del derecho de peticin, contenido en el

inciso 20) del artculo 2 de la Constitucin, ha sido materia de desarrollo legislativo en
la Ley N. 27444, del Procedimiento Administrativo General, vigente a partir del 11 de
octubre de 2001. No obstante esto, debemos mencionar que la solicitud del
recurrente, contenida en la carta notarial entregada a la emplazada con fecha 30 de
octubre de 2000, se expidi cuando se encontraba vigente el Decreto Supremo N. 0294-JUS, Texto nico Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos
Administrativos, norma que si bien no efectuaba un tratamiento sistemtico del
derecho de peticin administrativa, s lo contena (artculos 1, 4, 7, 59, 87 o
Primera Disposicin Complementaria), aunque con notorio desorden y menor cantidad
de supuestos a los cuales poda ser aplicado. Expuesto este ltimo aspecto, este
Colegiado considera que en el presente caso no se ha vulnerado el derecho de peticin
del recurrente, pues la referida solicitud no se sita en ninguno de los supuestos que
componen este derecho, pues en la misma se hace referencia ms bien al
cumplimiento de una resolucin administrativa, expedida por la propia emplazada, en
ejecucin de lo ordenado por una resolucin judicial. Consiguientemente, corresponde
ahora verificar si se ha vulnerado el derecho a la tutela jurisdiccional.
2.2.5 Las diferencias entre el derecho de peticin y las solicitudes de
derecho
Tal como lo expone Juan Carlos Morn Urbina (Comentarios/Nueva
Ley de
Procedimiento Administrativo General. Gaceta Jurdica Lima 2002), la diferencia ms
saltante entre ambos institutos radica en que las solicitudes de derecho son aquellas
en "donde el administrado cuenta a su favor, adems del derecho genrico a la
peticin, con el apoyo de otra norma especfica que le reconozca iniciativa cualificada o
legitimacin especial dirigida a provocar la actuacin de la Administracin o recibir
alguna autorizacin o reconocimiento". Es decir, el amparo legal del recurrente no se
sujeta nica y exclusivamente a los alcances del inciso 20) del artculo 2. de la
Constitucin, sino que invoca de manera exacta, precisa y particular una norma legal
que le otorga concreta y cabalmente el goce o ejercicio de un derecho, facultad o
atribucin de naturaleza jurdica. En ese contexto, queda claro que el contenido
diferenciador del derecho de peticin reside en el fundamento jurdico en que el acto se
apoya. En caso de que ste encuentre un mnimo respaldo en una norma especfica y
diferente a la anteriormente citada, escapara del mbito de derecho objeto de
examen y se orientara a ser stricto sensu una tpica solicitud de derecho.
2.3
Tutela jurisdiccional efectiva, actuacin judicial

administrativa
actuacin
2.3.1 El derecho a la ejecucin de las resoluciones judiciales como

componente implcito del derecho a la tutela jurisdiccional
El derecho a la ejecucin de las sentencias se encuentra contenido implcitamente en
el derecho a la tutela jurisdiccional, reconocido en el inciso 3) del artculo 139 de
nuestra Constitucin. En efecto, si bien la referida norma no hace referencia expresa a
la efectividad de las resoluciones judiciales, dicha cualidad se desprende de su
interpretacin, de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos
humanos (Cuarta Disposicin Final y Transitoria de la Constitucin). Precisamente, el
artculo 8 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos dispone que Toda
persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales
competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales
reconocidos por la Constitucin o por la ley; y el artculo 25.1 de la Convencin
19
Americana de Derechos Humanos dispone que Toda persona tiene derecho a

un recurso sencillo, rpido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o
tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos
fundamentales reconocidos por la Constitucin, la ley o la presente Convencin (...).
De este modo, el derecho a la tutela jurisdiccional no slo implica el derecho de acceso
a la justicia y el derecho al debido proceso, sino tambin el derecho a la efectividad
de las resoluciones judiciales; busca garantizar que lo decidido por la autoridad
jurisdiccional tenga un alcance prctico y se cumpla, de manera que no se convierta en
una simple declaracin de intenciones.
2.3.2 Actuacin judicial y ejecucin de resoluciones judiciales
De este modo, la actuacin de la autoridad jurisdiccional en la etapa de ejecucin de
sentencias constituye un elemento fundamental e imprescindible en el logro de una
efectiva tutela jurisdiccional, siendo de especial relevancia para el inters pblico,
pues difcilmente se podra sealar la existencia de un Estado de derecho, cuando en
su interior las personas no pueden lograr la justicia a travs de los rganos
establecidos para tal efecto.
Para ello, la autoridad jurisdiccional deber realizar todas aquellas acciones que
tiendan a que los justiciables sean repuestos en sus derechos y compensados, si
hubiera lugar a ello, por el dao sufrido.Conviene insistir en este componente del
derecho a la tutela judicial efectiva, con objeto de que los propios rganos judiciales
reaccionen frente a posteriores actuaciones o comportamientos que debiliten el
contenido material de sus decisiones, pues slo as se podrn satisfacer los derechos
de quienes han vencido en juicio, sin obligarles a asumir la carga de nuevos procesos.
En el presente caso, con un aparente entendimiento formal respecto de lo que significa
una efectiva tutela jurisdiccional, el juez del proceso encargado de la ejecucin de la
sentencia consider que, con la expedicin de la Resolucin de Alcalda N. 200-97MDR, de fecha 6 de febrero de 1997, la emplazada haba cumplido lo dispuesto en la
citada sentencia, desinteresndose a partir de ese momento de los reales efectos que
la posterior actuacin de la Administracin tuviera. Ello, sin lugar a dudas, se explica
por la dificultad prctica que actualmente tienen los rganos jurisdiccionales para un
efectivo seguimiento de la ejecucin de los procesos sometidos a su jurisdiccin. No
obstante esto, si el juez de la ejecucin (Vigsimo Sexto Especializado Civil de
Lima) hubiese tomado conocimiento, por cualquier medio, del incumplimiento material
de lo dispuesto en la sentencia, habra tenido la obligacin ineludible de realizar todas
aquellas acciones tendientes a su efectiva realizacin.
2.3.3 Actuacin administrativa y ejecucin de resoluciones judiciales
Una vez analizada la actuacin judicial en el presente caso, corresponde ahora
evaluar la administrativa, a efectos de verificar si se ha cumplido materialmente la
sentencia, respecto del recurrente y su representada.
Mediante sentencia de fecha 23 de octubre de 1996, la Sala Especializada de Derecho
Pblico de la Corte Superior de Justicia de Lima, dispuso el pago de los reintegros
correspondientes a los trabajadores en actividad, cesantes, jubilados y pensionistas de
la emplazada. Consiguientemente, en estricto cumplimiento de la orden jurisdiccional,
la emplazada expidi la referida Resolucin de Alcalda N. 200-97-MDR, ordenando
que se hiciera efectivo el referido pago.
Tal como se puede apreciar de autos, hasta la fecha la emplazada no ha cumplido con
ejecutar el pago dispuesto en la resolucin judicial, en lo que se refiere a los derechos
del recurrente y su representada, utilizando un argumento la acreditacin de
representacin que slo obstaculiza, innecesariamente, la ejecucin de la misma,
19
vulnerando de este modo el derecho a la ejecucin de las resoluciones judiciales y,

consecuentemente, la tutela jurisdiccional efectiva.
Finalmente, debe sealarse que, con su actuacin, la emplazada tambin atenta contra
uno de los principios bsicos de la Administracin de Justicia, que es el referido a la
independencia en el ejercicio de la funcin jurisdiccional, pues el inciso 2) del artculo
139 de la Constitucin dispone, entre otros aspectos, que Ninguna autoridad puede
avocarse a causas pendientes ante el rgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio
de sus funciones. Tampoco puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en
autoridad de cosa juzgada, ni cortar procedimientos en trmite, ni modificar
sentencias ni retardar su ejecucin (subrayado nuestro).
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que le
confieren la Constitucin Poltica del Per y su Ley Orgnica,
FALLA
REVOCANDO la recurrida, que, confirmando la apelada, declara improcedente la
demanda; y, reformndola, la declara FUNDADA; en consecuencia, declara sin efecto
la Notificacin N. 1954-000-UTD-MDR; ordena que la demandada cumpla lo dispuesto
en la Resolucin de Alcalda N. 200-97-MDR, de fecha 6 de febrero de 1997, y que la
presente sea puesta en conocimiento del Vigsimo Sexto Especializado Civil de Lima,
para los efectos pertinentes. Dispone la notificacin a las partes, su publicacin
conforme a ley y la devolucin de los actuados.
SS.
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZALES OJEDA
GARCA TOMA
5.-BIBLIOGRAFA Y
LINKCOGRAFA
19
BARTOMEU COLOM, Pastor. "El Derecho de

Peticin". Madrid: Marcial Pon s, 1997.
BOREA ODRA, Alberto. "Evolucin de las Garantas
Constitucionales". Lima: Grijley, 1996.
GARCA DE ENTERRA, Eduardo y Toms RAMN
FERNNDEZ. "Curso de Derecho Administrativo"
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LINARES, Juan Francisco. "Derecho Administrativo".
Buenos Aires: Astrea, 1986.
MORN URBINA, Juan Carlos. "Derecho Procesal
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RAMN PARADA, Jos. "Derecho administrativo".
Madrid: Marcial Pons, 1989.
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http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2003/01042-2002-AA.html
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http://geraldogutierrez.blogspot.pe/2013/05/peticion-y-derecho-administrativo.html
https://ricardoayalagordillo.com/2009/03/27/derecho-a-obtener-respuesta-derecho-depeticion-%E2%80%93-ley-27444-jurisprudencia-del-tc-i/
http://www4.congreso.gob.pe/pvp/pedidos/derecho_peticion.asp

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19

Dedicado a nuestros padres y

En el presente trabajo vamos a referimos al Derecho de Peticin en la actual

el punto de partida es diferente en tiempo de la Monarqua que en el tiempo de

DERECHO A LA PETICIN ADMINISTRATIVA

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1.- EVOLUCIN HISTRICA DEL

El Derecho de Peticin tiene su origen remoto en la posibilidad que tenan los

de medio sustituto al derecho de sufragio poltico del cual no gozaban. Al tener

b. NATURALEZA JURDICA DEL DERECHO DE PETICIN.

posiciones corresponden a la diferente ubicacin temporal de la peticin de

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derechos, pues, realmente su naturaleza es comprehensiva o tiene elementos

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sin perjuicio del cumplimiento ineludible de los requisitos formales establecidos

b.i) Constitucin de 1933

Cabe comentar que la ubicacin del artculo citado dentro de un ttulo y

contempl expresamente el Derecho de Peticin, especficamente en el artculo

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b.iii) Constitucin de 1993

peticionante en el supuesto que la autoridad no se pronuncie dentro del plazo

adems, el acto de que, mientras el Presidente de la Repblica era conducido a

derechos consagrados especficamente en el artculo 2, respecto de los cuales

se evidencia la gran proximidad conceptual que existe entre el Derecho de

utiliza las formas jurdicas administrativas, siendo las ms usuales el

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Facilitar los medios para que el ciudadano pueda ejercitar el derecho de

administrativa para obtener la ( ... ) concesin de un derecho ... "; el mismo

DERECHO A LA PETICIN ADMINISTRATIVA

Por lo general, la aprobacin de reglamentos no tiene procedimientos

Peticin y Actos Administrativos.

Peticin y Simples Actos de la Administracin.

Peticin y Hechos Administrativos.

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La configuracin del Derecho de Peticin en la historia se inicia remotamente con el

El Derecho de Peticin en el Per ha sido recogido constitucionalmente como

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individual dimensin subjetiva, sino tambin el orden objetivo de valores que la

Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, cuando seala que la

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administracin y en el que, desde luego, el parmetro de control, como ya ha quedado

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25. El derecho de defensa en el mbito del procedimiento administrativo de sancin se

poderes pblicos y, como tal, deviene en un instituto caracterstico y esencial del

establecimiento de una tasa o derecho, toda vez que estamos an en un procedimiento

En primer lugar, la Corte dicta un precedente con efectos vinculantes cuando

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38. La incorporacin de la tcnica del precedente constitucional en nuestro derecho

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tambin para optimizar la defensa de los derechos fundamentales, expandiendo los

paulatinamente. De modo preliminar puede establecerse, sin embargo, que una

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Tribunal Constitucional, contrarios a la Constitucin y que afecten no solo al recurrente,

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Refiere que mediante la citada carta notarial se exigi a la emplazada el cumplimiento

alegndose en todos ellos el cumplimiento de lo que ya se resolvi en sede judicial,