Governana Pblica

Brasil. Tribunal de Contas da Unio. Governana Pblica: referencial bsico

de governana aplicvel a rgos e entidades da administrao pblica e
aes indutoras de melhoria / Tribunal de Contas da Unio. Braslia: TCU,
Secretaria de Planejamento, Governana e Gesto, 2014. 96 p.
1.Governana. 2.Prestao de contas. 3.Transparncia. I. Ttulo.
O Referencial, elaborado pelo TCU, tem como objetivo a melhoria das
polticas de gesto pblica, atravs da sugesto de boas prticas que
podem ser adotadas pelos gestores. A busca por melhorias na sociedade
constante, e se torna um desafio cada vez maior. Atravs das boas prticas
de governana, possvel avanar cada vez mais na efetivao dessas
melhorias.
Em sua trajetria histrica, nota-se que os primeiros passos da governana
foram dados a partir do momento em que as empresas passaram a ser
administradas no mais por seus proprietrios, mas sim por terceiros.
medida que o tempo foi passando, as prticas de governana foram sendo
adotadas para descobrir fraudes, impedir gastos desnecessrios, entre
outras irregularidades que eram cometidas pelos gestores. No Brasil e no
mundo, o interesse pelo tema vem crescendo. Podemos citar a fundao do
European Corporate Governance Institute ECGI, em 2002 e o Instituto
Brasileiro de Governana Corporativa IBGC. Ambos constantemente
produzem modelos de boas prticas de governana, baseado em estudos
feitos nas organizaes. O IBGC, no Cdigo das melhores prticas de
governana corporativa, define quatro princpios bsicos de governana:
transparncia, equidade, prestao de contas e responsabilidade
corporativa. Na dcada de 1980, houve uma crise fiscal no setor pblico,
onde se observou a necessidade de estabelecer um sistema de governana
nessa esfera. A International Federation of Accountants IFAC, estabeleceu
3 (trs) princpios bsicos para nortear as boas prticas de governana nas
organizaes pblicas, semelhantes aos definidos pelo IBGC. So eles:
transparncia, integridade e prestao de contas. Em 2001, a IFAC
publicou um trabalho ao qual denominou de estudo n 13 Boa governana
no setor pblico. Este teve os seus princpios ratificados posteriormente,
em 2003, pelo Australian National Audit Office ANAO, em um documento
chamado Guia de melhores prticas para a governana no setor pblico,
onde acresceu mais 3(trs)princpios: liderana, compromisso e
integrao. O ponto chave dos documentos que tratam da governana
pblica a tica que deve haver entre os lderes, a garantia de
atendimento s necessidades de todas as partes envolvidas, transparncia
nos servios prestados, prestao de contas para assegurar correta
aplicao dos recursos pblicos, escolha dos lderes com base em
conhecimento, atitudes e habilidades, definio clara de processos, papis,
responsabilidades e limites de poder e autoridade e instituir estruturas
adequadas para a governana. A Constituio Federal Brasileira, de 1988,
estabelece no caput do art. 1 que o pas um Estado Democrtico de
Direito. Com isso afirmado que o poder emana do povo, e no dos
governantes, o que refora os conceitos de governana pblica. No
apenas a CF definiu governana em sua composio. Vrios outros

instrumentos com o intuito de fortalecer a governana pblica foram

publicados, a exemplo do Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico
Civil do Poder Executivo Federal (Decreto 1.171, de 22 de junho de 1994), o
Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao (GesPblica), a
Lei 12.183, de 16 de maio de 2013 e instrumentos de transparncia, como
a Lei de Acesso Informao (Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011).
Contudo, reconhecido que precisa fortificar ainda mais os instrumentos
de governana, de modo que reduza a distncia entre Estado e sociedade.
Esta ltima, por sua vez, deve demonstrar mais interesse nos resultados do
Estado, e espera-se da liderana um comportamento mais tico.
A IFAC (2013) descreve governana como uma estrutura posta em prtica
para assegurar que as necessidades das partes envolvidas sejam
atendidas. O Plano Estratgico do Tribunal de Contas da Unio (BRASIL,
2011), define a governana como um sistema que auxilia a gesto
organizacional, envolvendo os relacionamentos entre as partes que o
compe. O termo governana bastante utilizado em diversos segmentos
sociais, com destaque para os conceitos relacionados governana
corporativa, pblica e global. Governana corporativa pode ser entendida
como o sistema de controle e direo organizacional (CADBURY, 1992;
ABNT NBR ISSO/IEC 38500, 2009). Governana pblica, segundo MatiasPereira (2010), pode ser entendida como o sistema que equilibra os
interesses entre os governantes, cidados, alta administrao, gestores e
colaboradores, de forma que o bem comum prevalea sobre os interesses
individuais. Governana global composta pelos relacionamentos e
componentes, de forma geral, entre o Estado, cidados e organizaes,
onde os interesses coletivos so articulados, direitos e deveres so
estabelecidos e diferenas so atenuadas (WEISS; THAKUR, 2010). A
governana pblica pode ser observada sob quatro perspectivas: (a)
sociedade e Estado, que foca o desenvolvimento nacional, as relaes
econmico-sociais, as estruturas que garantem a governabilidade do
Estado e o atendimento de demandas sociais; (b) entes federativos, esferas
do poder e polticas pblicas a perspectiva que foca o estabelecimento e
efetivao de polticas pblicas que visam o bem comum, atravs de
relaes entre organizaes pblicas e/ou privadas; (c) rgos e entidades,
a perspectiva com foco nas organizaes (ANU, 2012), para que estas
mantenham os seus propsitos e otimizem seus resultados (CIPFA, 2014); e
(d) atividades intraorganizacionais, a perspectiva que trata da gesto de
atividades da organizao, para que atendam aos interesses internos e
externos da mesma. Estas quatro perspectivas citadas possuem uma
interdependncia entre si, de modo que se alinhem e garantam a
efetividade dos resultados.
O crescente interesse pelo tema da governana vem construindo
levantamentos sobre a tica na administrao pblica, atravs de
auditorias operacionais sobre a gesto de tica na administrao pblica,
objetivando a ampliao e oportunidade do uso desse tipo de fiscalizao.
Essas observaes, executadas em 2004 e apreciadas pelo Plenrio em
2005, deram origem aos acrdos 517 (Funasa), 684 (Petrobrs), 1030

(CVM) e 1331 (BNDES). O sistema de auditorias operacionais foi adotado

pelo TCU como forma de avaliao de programas de governo no incio dos
anos 2000. Goulart (2011), afirma que nos anos 2005 e 2006 essa
avaliao era feita na forma de roteiros. Em 2007 e 2008 houve uma
evoluo na avaliao, que passou de roteiros para mecanismos de
focalizao em programas governamentais. A partir de 2009 passou a ser
feita uma gesto de riscos de insucesso dos programas de governo, que
utiliza um cruzamento de dados obtidos em bases pblicas para
identificao de possveis falhas. Nesse mesmo ano, como modelo dos
trabalhos, passou a ser adotado o COSO II (Enterprise Risk Management
Integrated Framework).
Em 2006, o TCU especializou um corpo tcnico que lidasse melhor com a
complexidade e criticidade dos servios de tecnologia da informao na
Administrao Pblica Federal, com a criao de uma secretaria especfica
para tal finalidade. Em 2007 foi realizado o primeiro levantamento de perfil
de governana em TI. O questionrio continha 39 (trinta e nove) perguntas
sobre como a TI era gerida. Atravs dessa avaliao, notou-se o alto grau
de desgovernana presente nos servios de TI da administrao pblica
federal, dando origem ao Acrdo 1603/2008 TCU Plenrio,
recomendando aos rgos governantes superiores adoo de controles
de governana bsicos. Foi realizado novo levantamento no ano de 2010,
mais aprofundado que o primeiro, possibilitando a obteno de um quadro
mais ntido da situao de governana. Essa observao resultou no
Acrdo 2308/2010-TCU-Plenrio, que recomendava alta administrao o
estabelecimento de objetivos, metas e adoo de mecanismos de controle.
Em 2012, outro levantamento foi realizado, ainda mais detalhado, para
verificar se houve melhorias na governana das organizaes em relao
s avaliaes anteriores. Houve uma queda de 23% na faixa inicial, que em
2010 apresentava 57% das organizaes avaliadas, caindo para 34% em
2012; na faixa intermediria houve uma evoluo de 20%, apresentando
50% das organizaes em 2012 contra 30% em 2010; tambm foi notada
uma evoluo significativa na faixa aprimorada, apresentando 6% de
evoluo, subindo de 9% em 2010 para 15% em 2012. O Acrdo
2585/2012-TCU-Plenrio salientou a importncia de dar transparncia ao
plano estratgico institucional e de TI e recomendou Secretaria de
Oramento Federal a definio de critrios prticos para a alocao de
recursos financeiros pblicos para a TI.
Tambm entra no contexto o conceito de governana regulatria, que so
as regras e prticas que regem a boa gesto das Agncias, de modo
transparente, eficiente e legtimo. No perodo compreendido entre julho de
2009 e julho de 2010, o TCU realizou uma auditoria operacional para medir
a governana nas seguintes reguladoras: Agncia Nacional de Energia
Eltrica (ANEEL); Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e
Biocombustveis (ANP); Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT);
Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel); Agncia Nacional de
Transportes Aquavirios (Antaq); Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac) e
Agncia Nacional de guas (ANA), com o objetivo de detectar riscos e

proposio de solues para fortalecimento do modelo regulatrio. Ao final

da auditoria, foi detectado heterogeneidade em vrios quesitos, como o
relacionamento entre os interessados, na transparncia das aes,
fornecimento de diretrizes estratgicas e no papel de suas ouvidorias.
Tambm foi observada uma baixa participao social no acompanhamento
das aes.
Uma boa gesto de riscos contribui de forma positiva para a governana
corporativa, pois esta serve de base para a reduo das incertezas acerca
do alcance de bons resultados. Com base no conhecimento da maturidade
em gesto de riscos, o TCU faz recomendaes de carter estruturante,
contribuindo para a efetivao de polticas e servios pblicos. No perodo
entre novembro de 2012 e fevereiro de 2013, o TCU realizou um
levantamento com 65 (sessenta e cinco) rgos da administrao pblica
federal indireta, para avaliar a maturidade em gesto de riscos. Os itens
avaliados foram agrupados em quatro dimenses: 1) ambiente de gesto
de riscos; 2) processos de gesto de riscos; 3) gesto de riscos em
parcerias; e 4) resultados obtidos com a gesto de riscos. O ndice de
organizaes que atingiu o nvel avanado na avaliao muito baixo,
apenas 9% dos pesquisados, o que representa deficincia no atingimento
de metas conforme os objetivos organizacionais, pela maioria dos rgos
avaliados.
Nos anos de 2012 e 2013, com o intuito de conhecer e sugerir melhorias na
governana e gesto de pessoas na APF, bem como identificar
vulnerabilidades, o TCU realizou uma avaliao atravs da aplicao de um
questionrio baseado em modelos nacionais e internacionais de
governana. Foi calculado um ndice de Governana de Pessoas
(iGovPessoas), que pode ser til s organizaes para estabelecimento de
suas prioridades de melhoria em governana e gesto de pessoas. Notouse tambm que mais da metade das organizaes avaliadas (55,4%) se
encontram no nvel inicial de capacidade, enquanto 37% esto na faixa
intermediria e apenas 7,6% na faixa aprimorada. Foi realizada tambm,
em alguns estados, uma avaliao do ndice de governana em segurana
pblica, que contou com a participao voluntria de 25 das 27
organizaes de segurana pblica estadual e em grupos focais, onde
participaram os estados de Alagoas, Gois, Par, Pernambuco, Santa
Catarina e So Paulo. De forma semelhante avaliao de gesto e
governana em pessoas, foi aplicado um questionrio e suas respostas
serviram para determinar o ndice de Governana de Segurana Pblica
(iGovSeg). Foi constatado que 80% das organizaes encontram-se no nvel
intermedirio de governana de segurana pblica, e as demais (20%) no
nvel inicial. Nenhuma das organizaes se classificou nos outros dois nveis
estabelecidos (aprimorado e insuficiente). Tambm se constatou que a
Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp) no possui uma poltica
nacional de segurana pblica que consolide seus eixos de atuao.
Para a organizao do Referencial Bsico de Governana, foram utilizados
vrios documentos correlatos, como artigos, padres, modelos e cdigos,
dentre os quais podemos citar:

a) Cdigo das melhores prticas de governana corporativa (IBGC,

2009);
b) Enterprise risk management integrated framework (COSO, 2004);
c) Good governance standard for public services (CIPFA, 2004);
d) Norma de gesto de riscos princpios e diretrizes (ABNT, 2009b);
e) Programa nacional de gesto pblica e desburocratizao (BRASIL,
2013b).
Com base nessas e outras fontes, conceitos, fundamentos e princpios
relevantes foram sintetizados e reunidos para a compreenso e melhoria
da governana e da gesto no setor pblico.
O sistema de governana envolve a participao de vrios atores. Fluxo de
informaes, interao entre atores, estruturas administrativas, processos
de trabalho e instrumentos e comportamento de pessoas envolvidas direta
e indiretamente na organizao so fatores que influenciam a boa
governana. Nesse sistema, so destacadas algumas instncias: a)
instncias externas de governana, responsveis por regular, fiscalizar
e controlar as organizaes. So autnomas e independentes, no estando
vinculadas a apenas uma organizao. Temos como exemplo o TCU; b)
instncias externas de apoio governana, responsveis por
monitorar, auditar e avaliar de forma independente e comunicar as
disfunes encontradas s instncias superiores. So exemplos dessas
estruturas as auditorias independentes; c) instncias internas de
governana, responsvel pelo estabelecimento de polticas e estratgias,
bem como a avaliao das mesmas. Servem de elo entre o principal e o
agente, garantindo que as polticas e estratgias atendam aos interesses
pblicos. So exemplos dessa estrutura os conselhos de administrao ou a
alta administrao na falta destes; e d) instncias internas de apoio
governana, responsveis pelas auditorias internas e comunicao entre
as partes interessadas, sejam elas internas ou externas. Tambm
comunicam quaisquer disfunes encontradas alta administrao. So
exemplos da estrutura a ouvidoria, auditoria interna e conselho fiscal.
Alm das estruturas apresentadas, outras tambm contribuem para a boa
governana: a) administrao executiva, responsvel pela gesto do
rgo ou entidade. Nesta estrutura, atual os dirigentes superiores e a
autoridade mxima da organizao; b) a gesto ttica, responsvel pela
gesto operacional em reas especficas. Atuam nesta estrutura os
dirigentes integrantes do nvel ttico organizacional; e c) a gesto
operacional, responsvel pela execuo de processos. Atuam nesta
estrutura os ocupantes de cargos ou funes em nvel operacional.
Conforme alinhamento com a ISO/IEC 38500:2008, a governana de rgos
e entidades pblicas possui trs tarefas: a) avaliar ambiente, cenrios,
desempenho e resultados; b) direcionar e orientar a preparao,
articulao e coordenao de polticas e planos, nivelando as funes
organizacionais de acordo com as necessidades das partes interessadas e
garantindo que os objetivos sejam alcanados; e c) monitorar os
resultados e cumprimento de polticas e planos, contrastando com as
metas estabelecidas e expectativas das partes interessadas. Segundo o
World Bank (2013), governana diz respeito s estruturas, funes,

processos e tradies das organizaes que asseguram o cumprimento dos

programas para que atinjam os seus objetivos de modo transparente,
buscando maior efetividade e economicidade. Governana se relaciona
com os processos de comunicao, de tomada de decises, anlise e
avaliao, liderana, monitoramento e prestao de contas. De modo
similar, gesto trata do funcionamento dirio de programas e organizaes,
no sentido de estratgias, polticas, processos e procedimentos
estabelecidos pelo rgo (WORLD BANK, 2013); preocupa-se com a
eficincia e eficcia das aes. So funes da gesto: a) implementao
de programas; b) garantir a conformidade com as regulamentaes; c)
reviso e reporte do progresso das aes; d) garantia de eficincia
administrativa; e) manuteno da comunicao com as partes
interessadas; e f) avaliao do desempenho e aprendizado. Em termos
definitivos, a gesto inerente e integrada aos processos organizacionais,
enquanto a governana responsvel por avaliar, monitorar, supervisionar
e direcionar a gesto. A governana se preocupa com a qualidade do
processo de deciso, enquanto a gesto se preocupa com a execuo do
processo de maneira eficiente.
Segundo o CIPFA (2014), para a obteno de uma boa governana pblica,
deve-se seguir algumas diretrizes, dentre as quais podemos destacar: focar
os propsitos organizacionais em resultados para os cidados; gerenciar os
riscos; prestar contas com o envolvimento das partes interessadas; definir
de maneira clara as funes organizacionais e as responsabilidades da alta
administrao e gestores; certificar-se que os agentes tenham as
qualificaes necessrias para um bom desempenho; ser rigoroso e
transparente nas tomadas de decises; e colocar em prtica os valores da
organizao.
O referencial foi concebido baseado em quatro nveis de anlise:
mecanismos de governana, que so a liderana, estratgia e controle.
A liderana diz respeito ao conjunto de prticas que garantem as condies
mnimas para uma boa governana. A estratgia elaborada pelo lder, de
acordo com as necessidades e expectativas das partes interessadas. O
controle a parte de avaliao da gesto, para verificao de disfunes e
posterior correo destas.
A cada nvel de anlise foram associados componentes que contribuem
direta ou indiretamente para alcanar os objetivos. So eles:
Liderana
a) Pessoas e competncias (L1): o alcance de bons resultados nas
organizaes depende fundamentalmente das pessoas que a compem.
Por isso, devem contar com profissionais que possuam as competncias
necessrias. necessrio que haja transparncia no processo de seleo,
com divulgao das competncias desejadas aos membros da alta
administrao ou conselho de administrao; assegurar que haja
capacitao adequada a estes membros; definir um sistema de avaliao
de desempenho; garantir que o conjunto de benefcios seja transparente e
adequado para atrair bons profissionais;
b) Princpios e comportamentos (L2): de extrema importncia que as

pessoas que compem a organizao tenham uma conduta tica

incontestvel, alm de apresentarem as devidas competncias. Segundo
OCDE (2014), papel dos dirigentes exercer a liderana na promoo de
valores ticos nos mais altos padres de comportamento. fundamental o
estabelecimento de um cdigo de tica organizacional, onde so definidas
as regras e padres de comportamento tico, adequados ao ambiente.
Tambm se faz necessrio estabelecer mecanismos que evitem
preconceitos, vieses de qualquer tipo ou conflitos de interesse entre as
partes interessadas e mecanismos que assegure a atuao da alta
administrao de acordo com os padres de comportamento baseados nos
valores e princpios constitucionais e no cdigo de tica adotado;
c) Liderana organizacional (L3): o modelo de liderana organizacional
decorre dos princpios da coordenao, da delegao de competncia
(BRASIL, 1967) e do modelo de governana adotado. A alta administrao
estabelece uma estrutura baseada em unidades, nomeia gestores e delega
a eles autoridade para chefi-las. A alta administrao responsvel por
avaliar, monitorar e direcionar a gesto organizacional, para que as metas
e objetivos sejam corretamente alcanados. responsabilidade da alta
administrao tambm o estabelecimento de polticas e diretrizes de
gesto, bem como gerir os riscos que podem prejudicar o alcance de
resultados. Tambm de competncia da alta administrao definir o
tempo de permanncia dos membros da gesto nos cargos ou funes, e a
delegao de poderes a estes e fazer recomendaes das atividades de
controle e trabalhos de auditoria;
d) Sistema de governana (L4): uma boa governana depende de um
sistema de governana simples e ao mesmo tempo robusto. preciso
estabelecer instncias internas de governana, definindo papis e
responsabilidades do conselho de administrao, da alta administrao e
das instncias internas de apoio governana. O sistema deve ser
avaliado, direcionado e monitorado pela mais alta instncia de governana
dentro da organizao. O estabelecimento e divulgao do sistema de
governana para as partes interessadas muito importante, para haver
conhecimento e interao destas partes com o sistema. Os poderes devem
ser balanceados e as funes criticas segregadas.
Estratgia
a) Relacionamento com partes interessadas (E1): para atender de forma
correta as necessidades de todas as partes interessadas, a organizao
deve estar aberta a ouvir estas partes e manter o foco na prestao de
servios com eficincia, alm de alinhar as aes com as expectativas
colhidas. Para tal, importante que haja e sejam divulgados canais de
comunicao com as diferentes partes, considerando as possibilidades de
acesso de cada uma. Promover a participao de todas as partes
interessadas no sistema de governana, definindo diretrizes para tal
finalidade, bem como para identificar estas partes. necessrio manter um
relacionamento objetivo e profissional com a mdia, outras organizaes e
auditores, de modo que estes reconheam o relacionamento como
satisfatrio. As decises, estratgias, polticas, programas, planos, aes,

b)

c)

a)

b)

c)

produtos e servios da organizao devem atender o maior nmero

possvel de partes interessadas e de modo balanceado, para que no haja
predominncia indevida de interesses individuais ou coletivos;
Estratgia organizacional (E2): a estratgia organizacional
fundamental para que a organizao cumpra com seus objetivos com
eficcia e economicidade, de modo a promover sempre o bem estar social
e oferecer oportunidades aos cidados. Um modelo de gesto da estratgia
deve ser estabelecido, considerando transparncia e definindo como as
partes interessadas participaro das atividades descritas. A misso, viso e
estratgia da organizao devem ser definidas, envolvendo as partes
interessadas em sua execuo. Atravs do monitoramento e avaliao,
espera-se que a estratgia seja executada de acordo com as metas e
objetivos definidos;
Alinhamento transorganizacional (E3): fundamental que as
organizaes governamentais possuam suas estratgias alinhadas, de
forma a cumprir efetivamente os programas e metas definidos em seus
planejamentos. Quando h fragmentao, acaba gerando uma m
coordenao dos programas estabelecidos. necessrio que haja
mecanismos que possibilitem a atuao conjunta e estabeleam polticas
transversais e descentralizadas.
Controle
Gesto de riscos e controle interno (C1): Intosai (2007) define a
gesto de riscos como determinar quanto de risco aceitvel na busca do
melhor valor para os cidados e demais partes interessadas. Deve-se
definir e estabelecer um sistema de gesto de riscos, bem como um
sistema de controle interno e implant-lo. Os riscos crticos devem estar
devidamente identificados e os controles internos para atenuao destes
implantados. A avaliao do sistema de gesto de riscos e controle interno
necessria, para garantir a sua eficcia;
Auditoria interna (C2): a auditoria interna serve para avaliar a eficcia
do sistema de controles internos. Recentemente, a auditoria no avalia
apenas processos de controle, mas tambm o sistema de governana e os
processos de gesto de risco. Deve ser estabelecido o propsito, a
autoridade e responsabilidade da auditoria interna em estatuto que regule
a sua posio e autorize acesso aos recursos necessrios ao seu
desempenho. O provimento de condies para que ela se torne
independente e proficiente tambm se faz necessrio ao seu bom
andamento. Tambm fundamental a garantia de que a auditoria adicione
valor organizao, atravs de diretrizes que avaliem o desempenho de
sua funo;
Accountability e transparncia (C3): so de responsabilidade da alta
administrao e dos conselhos de administrao ou equivalentes a
prestao de contas de sua atuao e assumir integralmente as
consequncias de seus atos e omisses. A prestao de contas no deve
restringir-se apenas ao desempenho econmicofinanceiro, mas tambm
englobar todos os fatores que norteiam as aes gerenciais (IBGC, 2009).
admitido, nos termos da lei, o sigilo de informaes. A transparncia das
informaes deve estar acessvel s partes interessadas, de acordo com as

jurisprudncias e exigncias normativas. Espera-se que as partes

interessadas reconheam que suas necessidades de informao foram
atendidas. Devem ser publicados relatrios com resultados dos sistemas de
governana e gesto, de modo que as partes reconheam a prestao de
contas como satisfatria. Indcios de irregularidades devem ser apurados, e
em caso de comprovao, sejam encaminhados para os rgos de controle
competentes. Uma avaliao de satisfao com os produtos e servios
organizacionais pelas partes interessadas deve ser feita, para verificao
destes e implantao de melhorias se forem necessrias.