SLOBOMIR P UNIVERZITET

PRAVNI FAKULTET
DOBOJ

DIPLOMSKI RAD IZ INSTITUCIJA EVROPSKE UNIJE

TEMA: USTAVNI ASPEKTI PRISTUPANJA EVROPSKOJ UNIJIUPOREDNA ANALIZA

KANDIDAT: Ivana Blagojevi 23/05

MENTOR: Prof.dr Rodoljub Etinski

Doboj,maj 2011.

SADRAJ

UVOD

I NASTANAK I RAZVOJ EVROPSKE UNIJE

1.1.Osnivaki ugovori

1.1.1.Osnovni ugovori

1.1.2.Ugovori o pristupanju

II PROIRENJE EVROPSKE UNIJE

2.1.Zahtjev za lanstvo u Evropskoj uniji

2.2.Pregovori o pristupanju

2.3.Pretpristupna strategija

2.4.Ratifikacija ugovora o pristupanju

10

2.5.Status drave lanice

10

III PRAVNI SISTEM EVROPSKE UNIJE

10

3.1.Novi pravni poredak

10

3.1.1.Izvori prava Evropske unije

11

3.1.2.Nadlenosti Evropske unije

12

3.2.Odnos prava Evropske unije i prava zemalja lanica

13

IV USTAVNI ASPEKTI PRISTUPANJA EVROPSKOJ UNIJI

14

4.1.Opta razmatranja

14

4.2.Irska

15

4.3. Austrija

18

4.4.Grka

20

4.5.panija

23

4.6.Velika Britanija

27
2

4.7.Danska

29

V PROTOKOL O UEU NACIONALNIH PARLAMENATA U

ZAKONODAVSTVU EVROPSKE UNIJE

34

VI PROTOKOL O PRIMJENI NAELA SUPSIDIJARNOSTI I

PROPORCIONALNOSTI

35

ZAKLJUAK

36

LITERATURA

38

UVOD

Tema ovog diplomskog rada je Ustavni aspekti pristupanja Evropskoj uniji-uporedna

analiza.
U svrhu boljeg razumijevanja ove teme,kao i njenog znaaja,u prvom dijelu ovog rada je
pisano o samom nastanku evropskih integracija,iji zaeci seu daleko u prolost,ali se
uobliavaju posle Drugog svjetskog rata;stoga je objanjeno kako je tekao razvoj Evropskih
Zajednica i Evropske unije,kroz navoenje osnivakih ugovora,kao i ugovora o pristupanju i
njihovih osnovnih karakteristika.Navedeno je pristupanje drava Zajednicama,poev od
Velike Britanije,Irske,Danske pa do Bugarske i Rumunije.
U drugom dijelu rada je opisan proces pristupanja Evropskoj uniji,onako kako je predvien
Lisabonskim ugovorom.Ukratko je objanjen proces od momenta kada drava podnese
predlog za prijem u lanstvo u EU,preko pregovora o pristupanju,zatim,navedeni su uslovi
koje drava mora da ispuni da bi ula u EU,ukratko je objanjena pretpristupna strategija,kao i
ratifikacija ugovora o pristupanju i sticanje statusa punopravne drave lanice.
U sledeem segmentu rada pisano je o pravnom sistemu Evropske unije,njegovim
osnovnim karakteristikama i izvorima prava,koji se dijele na primarne i sekundarne.Takoe su
navedene nadlenosti Evropske unije,koje se dijele na iskljuivu,konkurentnu i
komplementarnu.U ovom dijelu je pisano i o odnosu prava EU i unutranjih pravnih sistema
zemalja lanica,to je od posebne vanosti za temu ovog diplomskog rada,te je navedeno da su
osnovni koncepti za rjeavanje ovog pitanja nastali kroz sudsku praksu,kao i da drave u svrhu
prijema u lanstvo ili implementacije prava EU mijenjaju svoje propise,ak i one ustavnog
karaktera.
etvrti dio ovog rada sadri opta razmatranja na temu ustavnih aspekata pristupanja
Evropskoj uniji.Iz prakse drava se zakljuuje da postoji pet modela koje su drave usvajale
tokom mijenjanja svojih ustava u svrhu prijema u EU i implemntacije prava Unije.Neke
drave su koristile sopstvene ustavne odredbe pri ratifikaciji meunarodnih ugovora,bez obzira
na posebnu prirodu Evropske unije,neke su mijenjale svoje ustave uporedo sa pristupanjem
EU,neke su usvojile model ogranienja suvereniteta,neke model transfera ovlaenja,a neke
su,pak,drave usvojile model zajednikog vrenja ovlaenja.Svaki od ovih modela,njegove
karakteristike i postupci,objanjeni su na primjerima Irske,Austrije,Grke,panije,Velike
Britanije i Danske,uz ukratko navoenjo svih ostalih drava lanica i modela koje su one
usvojile.
U petom i estom dijelu je pisano o Protokolu o ueu nacionalnih parlamenata u
zakonodavstvu Evropske unije
i Protokolu o primjeni naela supsidijarnosti i

proporcionalnosti,koji ine anekse Lisabonskog ugovora,a tiu se uticaja Evropske unije na

funkcionisanje nacionalnih parlamenata,ime svakako zadiru u ustavna pitanja.

I NASTANAK I RAZVOJ EVROPSKE UNIJE

Evropska unija (u daljem tekstu EU) je zajednica 27 drava,zasnovana na istim

vrijednostima
i
ciljevima,kao
to
su:potovanje
ljudskog
dostojanstva,
slobode,demokratije,jednakosti,pravne drave,potovanje prava ovjeka,ukljuujui i lica koja
pripadaju nacionalnim manjinama .Ove vrijednosti su zajednike dravama lanicama u
drutvu koje karakteriu pluralizam,nediskriminacija, tolerancija, pravda, solidarnost i
jednakost izmeu mukaraca i ena.1
Ujedinjeni u razliitosti moto je dananje Evropske unije ,iji zaeci se naziru jo od
propasti Rimskog carstva ,ali sve do polovine XX-og vijeka predstavljaju ideal humanista i
pacifista.Posle Drugog svjetskog rata ideja evropskih integracija je iskristalizovana i
uobliena.2Razvijale su se procesima produbljivanja integracija,jaanjem nadnacionalnih i
federalistikih elemenata i obuhvatanjem novih sadraja,kao i pristupanjem novih drava
lanica.Taj razvoj je bio dinamian,ali postepen,i suoen s mnogim problemima ije rjeenje je
nalaeno u kompromisima.3

1.1.Osnivaki ugovori
Evropske zajednice i Evropska unija su osnovane meunarodnim ugovorima,koji
predstavljaju osnivake akte i zato se nazivaju osnivakim ugovorima.Oni ine ustavnu
osnovu Unije,i na njima se zasnivaju sve njene odluke,postupci,naela,kao i pravni i
institucionalni temelji.
Osnivaki ugovori u uem smislu su:ugovor kojim je osnovana Evropska zajednica za ugalj i
elik,ugovor o osnivanju Evropske ekonomske zajednice i Evropske zajednice za atomsku
energiju,kao i ugovor kojim je osnovana Evropska unija.Osnivakim ugovorima se smatraju i
ugovori kojima su mijenjani i dopunjavani gore navedeni ugovori,kao i ugovori o pristupanju
zajednicama,odnosno Uniji.4
1

Ugovor o Evropskoj uniji,Slubeni list EU,C83,30.03.2010.,lan 2.

www.parlament.ba ,Evropska unija(historija,proirenje,institucije,pravni akti i najvanije funkcije u
EU),str.3.,stranica posjeena 09.marta 2011.
3
R.Etinski,S.aji,M.Stanivukovi i dr.,Osnovi prava Evropske Unije,Novi Sad,2010.,str.9.
4
Ibid.,str.20.
2

1.1.1.Osnovni ugovori
9.maja 1950.godine,Robert uman,ministar spoljnih poslova Francuske je predloio osnivanje
Evropske zajednice za ugalj i elik (EZU).Dan kada je predlog podnijet se slavi kao dan
Evrope.5 U Parizu,18.aprila 1951.godine Belgija,Holandija,Italija, Luksemburg,Francuska i
Zapadna Njemaka potpisuju ugovor kojim se osniva Evropska zajednica za ugalj i
elik(poznat i kao Pariki ugovor,stupio na snagu 25.juna 1952.),ime je zvanino poela
integracija Evrope.Ovim ugovorom su uspostavljene etiri institucije:dvije sa ovlatenjima
odluivanja-Visoka vlast i Savjet,i dvije sa ovlatenjima nadzora-Parlementarna skuptina i
Sud.6
est godina kasnije,25.marta 1957.godine iste drave potpisuju Ugovor o osnivanju Evropske
ekonomske zajednice (EEZ) i Ugovor o osnivanju Evropske Zajednice za atomsku
energiju(EVROATOM),koji su stupili na snagu 01.januara 1958.Ovi ugovori,poznati i kao
Rimski ugovori,oznaili su uspostavljanje zajednikog trita u zemljama potpisnicama
ugovora,i slobode kretanja ljudi,roba,usluga i kapitala.Takoe su osnovane i glavne institucije
EEZ:Evropski parlament,Savjet ministara, Evropska komisija,Evropski sud.Takoe su
osnovani Socijalni fond i Investiciona banka.7
Ugovorom o spajanju institucija,koji je potpisan 08.aprila.1965. a stupio na snagu 01.jula
1967.godine institucionalno su objedinjene ove tri zajednice:umjesto tri posebne,ustanovljena
je jedinstvena Komisija i Savjet ministara.8
Cilj Jedinstvenog evropskog akta,potpisanog 28.februara 1986.godine(stupio na snagu 01.jula
1987.) bilo je ureenje saradnje drava u oblasti spoljne politike i mijenjanje postojeih
osnivakih ugovora.Ovim ugovorom je ozvanieno postojanje nove institucije zajednicaEvropskog savjeta(koji se bavi spoljnom politikom i osnovnim pitanjima integracija,a ine ga
efovi drava i vlada), uveden je princip odluivanja kvalifikovanom veinom,kao i postupak
saradnje Parlamenta i Savjeta u donoenju legislativnih akata.9
Ugovor o Evropskoj uniji,poznat i kao Mastrihtski ugovor je potpisan 07.februara 1992. a
stupio na snagu 01.novembra 1993.,donosi promjene nekih odredaba Ugovora o osnivanju
Evropske ekonomske zajednice,i ime ove zajednice se mijenja u Evropska zajednica.Ovim
ugovorom je zvanino stvorena Evropska unija,koju ine tri zajednice i dvije politike i trojaka
struktura: prvi,komunitarni stub ine tri ranije osnovane zajednice(EZU,EEZ i
EVROATOM).Drugi stub ini zajednika spoljna i sigurnosna politika.Trei stub ini saradnja
u oblasti krivinog pravosua i policije.10Ovim ugovorom se uvodi graanstvo EU,postupak
saodluivanja Evropskog parlamenta,postavljen je pravni okvir za osnivanje monetarne unije i
uvoenje zajednike valute(euro),takoe,povean je broj oblasti u kojima se glasa

R.Etinski i dr.,op.cit.,str.8.
Z.Radivojevi,V.Kneevi-Predi,Ni,2008.,str15.
7
Ibid.,str.19.
6

Ibid.
R.Etinski,op.cit.,str.10.
10
Ibid.
9

kvalifikovanom veinom u Savjetu ministara;uveden je princip supsidijarnosti kao ustavni

princip;osnovani su Kohezioni odbor i Odbor regiona.
Amsterdamski ugovor je potpisan 02.oktobra 1997.(stupio na snagu 01.maja 1999.) s ciljem da
se Unija priblii svojim graanima,povea nivo demokratije i uinkovitosti,i ojaa sposobnost
djelovanja Unije na meunarodnom planu.11
Ugovorom iz Nice (potpisan 26.februara 2001.a stupio na snagu 01.februara 2003.godine) je
izvrena priprema institucionalnog okvira za nova proirenja,tanije za prijem dvanaest novih
drava.Ovaj ugovor sadri odredbe o blioj saradnji drava lanica,i uvodi izmjene u organima
Unije,kao to su:Savjet(odmjeravanje glasova,irenje veinskog glasanja);poveava se broj
lanova Parlamenta;mijenja se sastav,imenovanje i organizacija Komisije,itd.12
Ugovor o osnivanju Evropske zajednice za ugalj i elik je zakljuen s rokom vaenja od 50
godina,te je prestao da vai 2002.godine.13
Lisabonski ugovor (potpisan 13.decembra 2007.,a stupio na snagu 01.decembra 2009.godine)
iji je slubeni naziv Ugovor kojim se mijenja i dopunjava Ugovor o Evropskoj uniji i Ugovor
o osnivanju Evropske zajednice,na kojima se i zasniva i koji imaju istu pravnu snagu,14 je
reformski ugovor donesen s ciljem demokratizacije Unije, poveanja efikasnosti institucija i
sistema odluivanja, redefinisanja vanjske politike, pribliavanje Unije njenim graanima te
njeno osposobljavanje da odgovori na izazove globalizacije. Ovim ugovorom uvodi se niz
promjena: EU dobija pravni subjektivitet; naputa se struktura tri stuba; Evropsko vijee
organizuje se kao institucija, a njen predsjedavajui je ujedno i predsjedavajui EU; u sistem
glasanja u Savjetu EU uvodi se pravilo dvostruke veine;sistem glasanja kvalifikovanom
veinom se iri na vei broj oblasti; proiruju se zakonodavne, nadzorne i budetske
nadlenosti Evropskog parlamenta; poveava se ukljuenost zakonodavnih tijela drava
lanica EU u sistem donoenja odluka; uvodi se Povelja o osnovnim pravima EU kao
ugovorna obaveza za drave lanice; uvode se promjene i u podjeli nadlenosti, organizaciji
sudske vlasti EU te izvora prava EU.Lisabonski ugovor je nastao na ruevinama evropskog
ustava,koji nije ratifikovan,nakon to je odbaen na referendumima u Francuskoj i Holandiji
2005.godine.Naime,ugovor kojim se ustanovljava Ustav za Evropu(potpisan 29.oktobra
2004.godine) imao je za cilj da objedini sve dosadanje ugovore u jedan konsolidovani akt,da
nova organizacija i jedinstven ustav zamijene postojeu institucionalnu strukturu i ugovore.
Stupanjem na snagu Lisabonskog ugovora,osnovni ugovori Unije sada su Ugovor o Evropskoj
uniji,Ugovor o funkcionisanju Evropske unije(bivi ugovor o EZ) i Povelja Evropsle unije o
osnovnim pravima.
1.1.2.Ugovori o pristupanju

11

Z.Radivojevi i dr.,op.cit.,str.33.
Ibid.,str.42.
13
R.Etinski i dr.,op.cit.,str.11.
14
Ugovor o Evropskoj uniji,lan 1.
12

Evropska unija se od prvobitne Zajednice est drava razvila do zajednice koja broji 27
drava lanica.Proirenje Evropske unije se vri zakljuivanjem ugovora o pristupanju,kojim
se mijenjaju osnivaki ugovori u smislu sastava institucija i donoenja odluka u tim
institucijama.Do sada je zakljueno est takvih ugovora.
Prvim proirenjem 1973.godine Zajednica sa prvobitnih est lanica raste na devet
potpisivanjem Ugovora o pristupanju Velike Britanije,Irske i Danske.Drugi krug proirenjatzv. mediteransko proirenje: Grka pristupa Evropskoj zajednici(ugovor o pristupanju stupio
na snagu 01.januara 1981.godine).Tree proirenje se desilo potpisivanjem Ugovora o
pristupanju Portugala i panije(stupio na snagu 01.januara 1986.godine).Potpisivanjem
Ugovora o pristupanju Austrije,Finske i vedske(stupio na snagu 01.januara 1995.godine)
izvreno je i etvrto proirenje,koje se naziva i EFTA pridruenje(sve tri drave su lanice
Evropskog udruenja slobodne trgovine-EFTA).Peto proirenje je izvreno potpisivanjem
Ugovora o pristupanju Kipra,eke,Estonije,Maarske,Letonije,Litvanije,Malte,Poljske,
Slovake i Slovenije(ugovor stupio na snagu 01.maja 2004.godine).U poslednjem proirenju
lanice EU su postale Bugarska i Rumunija(ugovor stupio na snagu 01.januara 2007.godine).15

II PROIRENJE EVROPSKE UNIJE

Proirenje je jedan od najvanijih instrumenata Evropske unije. To je proces kojem se

pristupa s panjom, a koji doprinosi da se zemlje koje su dio ovog procesa transformiu kada
je rije o unaprijeenju mira, stabilnosti, blagostanja, demokratije, ljudskih prava i vladavine
prava u Evropi.U skladu sa Lisabonskim ugovorom,svaka drava koja potuje naela
slobode,demokratije,potovanja ljudskih prava i vladavine prava i posveena je njihovom
unapreenju moe podnijeti zahtjev da postane lanica Unije.O zahtjevu za prijem e biti
obavijeten Evropski parlament kao i nacionalni parlamenti.Drava podnosilac zahtjeva se
obraa Savjetu,koji odluuje jednoglasno nakon konsultovanja sa Komisijom i nakon to
dobije pristanak Parlamenta koji o ovom pitanju odluuje apsolutnom veinom.16 Pristupanje
moe uslijediti samo ako drava aplikant ispuni sve kriterijume pristupanja,poznate kao
Kriterijumi iz Kopenhagena (donijeti 1993.godine u Kopenhagenu od strane Savjeta),a to su:
politiki: stabilne institucije ,demokratski poredak ,potovanje ljudskih prava i prava
pripadnika manjina;
ekonomski: trina privreda ,otvorene granice ,otvorena privreda ,sposobnost za
konkurenciju ;
pravni: usvajanje cjelokupne pravne steevine EU(acquis communautaire),pravna
drava,harmonizacija svih zakona sa zakonima EU;
administrativni: prilagoavanje odogovarajuih administrativnih struktura s ciljem
osiguravanja uslova za postepenu i skladnu integraciju(tzv.Madridski kriterijum) .
2.1.Zahtjev za lanstvo u Evropskoj uniji
Zemlja koja eli pristupiti EU podnosi zahtjev za lanstvo Savjetu EU, koji e traiti od
Evropske komisije da procijeni sposobnost zemlje podnosioca zahtjeva da ispuni uslove
15
16

R.Etinski,i dr.,op.cit.,str.9.
Ugovor o Evropskoj uniji,lan 49.

lanstva. Ako Komisija da pozitivno miljenje (avis) i ako se Savjet jednoglasno sloi sa tim,
pregovori mogu formalno poeti izmeu drave kandidata i svih drava lanica.Zemlje
kandidati moraju pokazati da e u potpunosti biti sposobne da budu lanice kroz podrku
njihovih graana,te politiko, zakonsko i tehniko ispunjavanje zahtjevnih standarda i normi
EU.Unija provodi opsenu proceduru odobrenja pristupanja kojom se osigurava da nove
lanice pristupe Uniji samo onda kada su ispunile sve zahtjeve, i samo uz pristanak institucija
EU i vlada drava lanica EU i zemlje koje se prijem tie. Zahtjevi su navedeni sa najveom
preciznou, u skladu sa razvojem Unije, kako bi osigurali to je mogue bolje smjernice
zemljama koje ele pristupiti,ali i da Unija moe nastaviti svoju dalju integraciju.
Zemlje koje ele pristupiti EU mogu ii naprijed iz jedne u drugu fazu procesa samo onda
kada su ispunjeni svi uslovi iz prethodne faze. Na ovaj nain se podstiu reforme. Politika
proirenja EU je takva da je ovaj proces pomno rukovoen,tako da obezbjeuje u isto vrijeme,
korist kako za EU tako i za zemlju koja joj eli pristupiti.

2.2.Pregovori o pristupanju
Nakon to Evropski savjet jednoglasnom odlukom odredi mandat za pregovore, pregovori o
pristupu mogu poeti izmeu kandidata i svih drava lanica. Svaka zemlja kandidat ima
okvir za pregovore,ustanovljen od strane EU, i njim se utvruju opte smjernice za pregovore
o pristupanju.Takoe,instrumentom Pristupno partnerstvo se utvruju reforme i
prilagoavanja koja zemlja kandidat mora obaviti kako bi pristupila Evropskoj uniji. Oni su
usmjereni na uslove i vremenske rokove u okviru kojih se mora usvojiti, realizovati i
primjeniti acquis communautaire (pravna steevina EU). Acquis ne moe biti predmet
pregovora. Za kandidate je najvanije da se saglase kako i kada e usvojiti i realizovati pravila
i procedure EU,dok je za EU najvanije da dobije garancije o datumima i uinkovitosti
usklaivanja kandidata sa relevantnim dijelovima acquis-a. Pregovori se bave i finansijskim
aranmanima (kao to je doprinos nove lanice budetskim prihodima EU-a i oekivanog
obima transfera toj lanici u okviru ukupnih trokova budeta EU-a) kao i moguim prelaznim
aranmanima, koje mogu zahtijevati bilo drave lanice, bilo drava kandidat.
U svrhu pregovora o pristupu acquis je podijeljen na sljedea poglavlja:
1. Slobodno kretanje roba
2. Slobodno kretanje radnika
3. Pravo na osnivanje preduzea i sloboda pruanja usluga
4. Slobodno kretanje kapitala
5. Javne nabavke
6. Pravo trgovakih drutava
7. Pravo intelektualnog vlasnitva
8. Konkurencija
9. Finansijske usluge
10. Informacijsko drutvo i mediji
11. Poljoprivreda i ruralni razvoj
12.Sigurnost hrane, veterinarska i fitosanitarna politika
13. Ribarstvo
14. Transportna politika
15.Energija
16. Porezi
17.Ekonomska i monetarna politika
18.Statistika
9

19. Socijalna politika i zapoljavanje

20.Poduzetnitvo i industrijska politika
21. Transevropske mree
22. Regionalna politika i koordinacija strukturalnih instrumenata
23. Pravosue i osnovna ljudska prava
24. Pravda, sloboda i sigurnost
25. Nauka i istraivanje
26. Obrazovanje i kultura
27. Okoli
28. Zatita potroaa i zdravlja
29. Carinska unija
30. Vanjski odnosi
31. Vanjska, sigurnosna i odbrambena politika
32. Finansijska kontrola
33. Finansijske i budetske odredbe
34. Institucije
35. Ostalo
Prije pregovora Komisija obavlja detaljnu procjenu svakog poglavlja sa svakom zemljom
kandidatom, poznatu kao pregled(eng. screening). Ovo je procedura koja pomae zemlji
kandidatu i EU da utvrde koliko je dobro zemlja kandidat pripremljena. Komisija daje Savjetu
izvjetaj o pregledu svakog poglavlja i preporuke da li da pregovori o odreenom poglavlju
ponu ili zahtijeva da se prvo ispune odreeni uslovi, tzv. minimalni preduslovi(eng.
benchmarks) za poetak pregovora.Ako je drava kandidat dobro pripremljena, Komisija
moe predloiti otvaranje pregovora i postavljanje minimalnih preduslova za zatvaranje
pregovora. Izrada obimne strategije prilagodbe ili akcionog plana jedan je od preduslova za
otpoinjanje pregovora dok je usvajanje i praenje realizacije kljunog zakonodavsta jedan od
preduslova za zakljuenje pregovora. Zemlja kandidat potom predaje pregovaraku poziciju i
Savjet
usvaja
svoju
poziciju
o
saglasnosti
za
otvaranje
pregovora.
Tokom cijelog procesa kroz regularne izvjetaje, strategijske papire i pojanjenje uslova za
dalji napredak, Komisija redovno informie Savjet i Evropski parlament o zemljama
kandidatima. Ona nadgleda i ispunjavanje minimalnih preduslova i napredak u primjeni
zakonodavstva EU-a i odgovarajuih aktivnosti. Nadgledanje se nastavlja odmah i nakon
pristupa. Ovo omoguava da se prue dodatne smjernice sada kada je zemlja preuzela obavezu
lanstva a prua garanciju i postojeim dravama lanicama da nova drava lanica ispunjava
uslove proizale iz pristupa.Kako bi svoju administraciju i pravosudni sistem dovela do nivoa
koji je potreban za pristupanje u EU svaka zemlja kandidat izrauje Akcioni plan u kome
definie svoje aktivnosti. Prioriteti koji se moraju ukljuiti u Akcioni plan se utvruju kroz
Pristupno ili Evropsko partnerstvo koje EU kreira za svaku zemlju kandidata. Od svake zemlje
kandidata se takoe zahtijeva da napravi Dravni (nacionalni) program za usvajanje acquis-a.
To je vrlo specifian instrument u kojem su dati detalji, vremenski okviri i trokovi za
ispunjavanje svakog prioritetnog podruja koje je EU definisala u Pristupnom partnerstvu.

2.3.Pretpristupna strategija
Pretpristupna strategija je osmiljena tako da pripremi dravu kandidata za budue
lanstvo.Ona ukljuuje slijedee okvire i mehanizme:

10

Evropske sporazume / Sporazume o pridruivanju / Sporazume o stabilizaciji i

pridruivanju;
Pristupno partnerstvo / Evropsko partnerstvo;
Predpristupnu pomo;
Sufinansiranje od meunarodnih finansijskih institucija;
Uee u programima, agencijama i komitetima EU-a;
Pripremu dravnih programa za usvajanje acquis-a;
Redovni izvjetaji o napretku;
Politiki i ekonomski dijalog.

2.4.Ratifikacija ugovora o pristupanju

Kada su pregovori o svim poglavljima acquis-a zakljueni pozitivno za obje strane, detaljni
uslovi se definiu u Nacrt ugovora o pristupu u kome se navode svi prelazni aranmani i
rokovi kao i detalji o finansijskim aranmanima i sve garancijske take ugovora. Ako Ugovor
dobije podrku Savjeta Evropske unije, Evropske komisije i Evropskog parlamenta, potpisuje
ga zemlja kandidat i predstavnici svih drava lanica,zatim se proslijeuje na ratifikaciju
dravama lanicama i zemlji kandidatu u skladu sa njihovim ustavnim odredbama.

2.5.Status drave lanice

Kada je Ugovor o pristupu potpisan, zemlja kandidat postaje "pristupna drava" i ima pravo
na privremene privilegije do momenta kada postaje drava lanica. Pristupna drava moe
davati komentare o nacrtima prijedloga, saoptenja, preporuka i inicijativa EU i dobiva status
aktivnog posmatraa tijela i agencija EU, i ima pravo da uestvuje u raspravama ali nema
pravo glasa .
Kada je proces ratifikacije zakljuen, ugovor stupa na snagu dogovorenog datuma i pristupna
drava postaje drava lanica.17

III PRAVNI SISTEM EVROPSKE UNIJE

3.1.Novi pravni poredak
Prve presude Suda Evropskih zajednica su odredile pravno dejstvo prava evropskih
zajednica.Sud je u predmetu Van Gend en Loos konstatovao da Zajednica ini novi pravni
poredak meunarodnog prava,da su drave lanice ograniile svoj suverenitet u nekim
oblastima u korist poretka evropskih zajednica,te da subjekte ovog poretka ine kako drave
lanice,tako i njihovi dravljani.Takoe,Sud EZ je u predmetu Costa vs.ENEL iznio stav kako
je Ugovor o osnivanju Evropske ekonomske zajednice stvorio svoj sopstveni pravni
sistem,koji ini sastavni dio pravnih sistema drava lanica.Ovaj pravni poredak je specifian i
17

http://ec.europa.eu/enlargement/how-does-it-work/index_en.htm ,stranica posjeena 10.03.2011.godine

11

razlikuje se od nacionalnih pravnih sistema kao i od meunarodnog pravnog sistema po svojoj

pravnoj prirodi,nainu nastanka,razvoja i oblasti.18
Prije stupanja na snagu Lisabonskog ugovora koristio se izraz pravo Evropske
zajednice, ili izraz komunitarno pravo koji potie od engleske rijei community to znai
zajednica. Kako danas Evropska zajednica vie ne postoji , nestala je i potreba za
razlikovanjem prava Zajednice od prava Evropske unije, pa se koristi jedinstveni pojam-pravo
Evropske unije.Pod ovim pojmom podrazumijeva se pravo koje obuhvata sve pravne norme,
sadrane u Osnivakim ugovorima ili koje su donesene na osnovu Osnivakih ugovora.
Ukupnost tih pravnih normi naziva se jo i pravnom steevinom Evropske unije, koja se na
francuskom naziva acquis communautaire.Osnivaki ugovori su po nastanku i obliku
meunarodni ugovori,a po sadraju i funkciji to su ustavi,te nakon stupanja Lisabonskog
ugovora na snagu Ugovor o Evropskoj uniji,Ugovor o funkcionisanju Evropske unije i Povelja
Evropske unije19 vre ustavnu funkciju.20

3.1.1.Izvori prava Evropske Unije

Izvore prava Evropske unije ine Osnivaki ugovori i drugi ugovori koje su izmeu sebe
zakljuile drave lanice, akti institucija Evropske unije koji se donose na osnovu takvih
ugovora (ukljuujui i meunarodne ugovore), praksa Suda pravde i opta naela prava EU.
Izvore prava Unije mogue je podijeliti na primarne i sekundarne.
Primarni izvori su akti koje su, bez posredovanja institucija Unije, prihvatile drave lanice.
To su: Ugovori o osnivanju evropskih zajednica i Evropske unije, izmjene i dopune navedenih
ugovora, protokoli koji su pridodati navedenim ugovorima, ugovori o pristupanju novih
drava lanica. Verzija Osnivakih ugovora koje je trenutno na snazi jeste ona koja je nastala
stupanjem na snagu Ugovora iz Lisabona, a to su Ugovor o Evropskoj uniji i Ugovor o
funkcionisanju Evropske unije.
Sekundarni izvori prava su akti koji su nastali
zakonodavnom aktivnou institucija EU. Dakle, osnovna razlika izmeu pirmarnih i
sekundarnih izvora je da prve stvaraju drave lanice, dok sekundarne izvore stvaraju
institucije EU i oni proizilaze iz Osnivakih ugovora. U sekundarno pravo ubrajaju se uredbe,
direktive i odluke, kao obavezujui akti, i preporuke i miljenja kao neobavezujui akti.21Za
razliku od uredbe koja ima optu vanost i koja je obavezna u svim svojim elementima i koja
se direktno primjenjuje u svakoj dravi lanici, upustvo obavezuje dravu lanicu kojoj je
upueno u pogledu rezultata koje je potrebno postii, dok se nacionalnim organima ostavlja da
izaberu formu i sredstva izvrenja. Odluka je obavezujua u svim svojim elementima, ali samo
za subjekta kojem je upuena. Preporuke i miljenja nisu obavezujua.

18

R.Etinski i dr.,op.cit.,str.18-19.
Prihvaena 2000.godine od strane Evropskog Savjeta,nije sastavni dio Lisabonskog ugovora,nego se Ugovor o
Evropskoj uniji lanom 6 poziva na nju;Povelja kroz 54 lana govori o socijalnim,politikim i ekonomskim
pravima;ima istu pravnu snagu kao Ugovor o Evropkoj uniji i Ugovor o funkcionisanju Evropske unije.
20
R.Etinski i dr.,op.cit.,str.21.
21
Ugovor o funkcionisanju Evropske unije,Slubeni list EU,C83 30.03.2010.,lan 288.
19

12

3.1.2.Nadlenosti Evropske unije

Nadlenost Evropske unije moe biti:

iskljuiva
konkurentna
komplementarna.

Lisabonskim ugovorom je odreeno da, kada se Ugovorom prenese na Uniju iskljuiva

nadlenost u odreenoj oblasti,samo Unija moe da usvoji zakone i pravno obavezujue
akte,dok drave lanice mogu da urade isto samo ukoliko su ovlaene od strane Unije ili kako
bi sprovele akte Unije.
Kada je Ugovorom ureeno da Unija i drava lanica dijele nadlenost,Unija i drava lanica
mogu usvajati zakone i pravno obavezujue akte u toj oblasti;drava lanica vri svoja
ovlaenja u onoj mjeri u kojoj Unija ne vri svoja ovlaenja.22
Evropska unija ima iskljuivu nadlenost u sledeim oblastima:

carinska unija;
uspostavljanje pravila konkurencije neophodnih za funkcionisanje unutranjeg trita;
monetarna politika za lanice ija je valuta evro;
ouvanje morskih biolokih resursa u okviru zajednike politike ribarstva;
zajednika trgovinska politika.

Konkurentnu nadlenost imaju Unija i drave lanice u oblastima:

unutranjeg trita;
socijalne politike u podrujima propisanim Ugovorom;
ekonomske,socijalne i teritorijalne kohezije;
poljoprivrede i ribarstva(iskljuujui ouvanje morskih biolokih resursa);
okolia;
zatite potroaa;
transporta;
trans-evropskih mrea;
energije;
podruja slobode,sigurnosti i pravde;
zajedniki razlozi zatite u podruju javnog zdravlja,u okvirima na koje se odnosi
Ugovor.

Komplemenatarne nadlenosti Evropske unije postoje u oblastima:

22

istraivanja;
tehnolokog razvoja;

Ugovor o funkcionisanju Evropske unije,lan 2.

13

istraivanja svemira;
saradnje u razvoju;
humanitarne pomoi.23

3.2.Odnos prava Evropske unije i prava zemalja lanica

Dva najvanija koncepta koji ureuju ovaj odnos razvila su se iskljuivo kroz sudsku
praksu.24 Radi se o naelima nadreenosti(suprematije) i direktnog dejstva prava EU. Ova dva
naela predviaju da pravo EU prodire direktno u unutranje pravne poretke drava lanica te
je sposobno direktno dodijeliti subjektivna prava pojedincima te je, uz to, takvo pravo vie
pravne snage od unutranjeg prava.
Kako paralelno sa normom prava Unije moe postojati i nacionalna norma ija sadrina moe
nekada biti suprotna evropskoj normi pitanje koje se neminovno otvara jeste koja norma e se
u tom sluaju primijeniti, nacionalna ili evropska. Ovakvo pitanje postavljeno je Sudu pravde
jo davne 1964. godine u jednom od njegovih prvih sluajeva Costa vs. ENEL. Dajui
prednost odredbama Ugovora u odnosu na nacionalno pravo Sud je izjavio:
Iz svega navedenog slijedi da pravo koje proizilazi iz Ugovora, nezavisnog izvora prava, ne
bi moglo, zbog svoje posebne i orginalne prirode, biti zamijenjeno domaim zakonskim
odredbama bez obzira na to kako su one formulisane, a da pri tom ne izgubi karakter prava
Zajednice te da se pritom ne dovede u pitanju pravni osnov Zajednice.25
Tijela dravne vlasti, ukljuujui dravnu upravu i nacionalne sudove,imaju obavezu, na
osnovu ovih naela,direktno primijeniti norme prava Unije, ak i ako to podrazumijeva
istovremenu neprimjenu normi nacionalnog prava.Suprematiju prava Unije Sud je potvrdio i u
sluaju Simmenthal II, u kojem je izjavio da sudija nacionalnog suda u sluaju sukoba
nacionalne norme sa normom prava EU, ima obavezu da uskrati primjenu nacionalne i
obezbjedi puno dejstvo evropskoj normi.Nacionalna norma ostaje i dalje postojea, validna
norma koju e drugi nacionalni sud u drugom predmetu i dalje moi primijeniti. Nacionalni
sudija ne moe navedenu nacionalnu normu ponititi ili ukinuti, on je samo duan da uskrati
njenu primjenu u predmetu koji se vodi pred njim.26
Drava lanica ima obavezu da uskladi svoje pravo sa pravom EU.Eventualne sukobe pravila
unutranjeg prava i pravila Unije rjeava ustavni sud te drave u korist prava EU,na nain da
ukida suprotno nacionalno pravo.Pravilo unutranjeg prava koje je suprotno pravilu Unije je
ex lege neprimjenjivo na odnos koji je ureen tim pravilom prava Unije,to znai da ne mora
nacionalni sud prvo da saeka da Ustavni sud drave lanice ukine ili proglasi nevaeom
nacionalnu normu, da bi potom on primijenio evropsku normu. Pravna norma unutranjeg
prava koja je suprotna pravilu EU je primjenjiva na odnose koji nisu regulisani pravom

23

Ugovor o funkcionisanju Evropske unije,lan 4.

R.Etinski i dr.,op.cit.,str.61.
25
Predmet 6/64,Flaminio Costa v.E.N.E.L,presuda od 15.jula 1964.
26
R.Etinski i dr.,op.cit.,str.62.
24

14

Unije,kao i na odnose koji su regulisani pravom Unije ali u onom dijelu u kom im ne
protivrijei.27
Prema stajalitu Evropskog suda, suprematija evropskog prava postoji ak i u odnosu na
ustavne norme drava lanica. Pri pristupanju Evropskoj uniji ili implementaciji nekog akta
Unije,drave mijenjaju svoje propise,pa i one ustavne s ciljem da omogue pravu Unije da
proizvodi odgovarajue pravno dejstvo u unutranjem pravnom sistemu.28

IV USTAVNI ASPEKTI PRISTUPANJA EVROPSKOJ UNIJI

4.1.Opta razmatranja

lanstvo u Evropskoj uniji ima veliki uticaj na sve nivoe pravnih sistema drava lanica,pa
tako i na ustavno pravo.Pristupanje zahtijeva brojne i sloene promjene i prilagoavanja
politikih,ekonomskih i pravosudnih sistema zemalja kandidatkinja,a neke od tih promjena
zahtijevaju i ustavne promjene.Nije neophodno da se te promjene vre redoslijedom navoenja
u ovom radu.Naime,mogue je da te promjene budu sprovedene u trenutku pristupanja drave
Uniji,ili da promjene budu izvrene u toku pripremne faze u jednom paketu u cilju lakeg
pristupanja,ili da se promjene sprovode sukcesivno tokom jednog dueg vremenskog perioda.
Promjene koje se zahtijevaju u pripremnoj fazi prije pristupanja se tiu ispunjavanja
kriterijuma iz Kopenhagena.Smatra se da promjene iz ove faze uglavnom nisu ustavne
prirode,meutim,u praksi je dokazano da veina pitanja ustavne prirode se tiu ba ove
faze,kao npr.ratifikacije meunarodnih ugovora i konvencija u razliitim oblastima mogu
zahtijevati ustavne amandmane drava kandidatkinja,zatim,reforme koje zadiru u strukturalne
elemente raspodjele moi,naroito u pogledu sudske grane vlasti i precizno razgranienje
civilnih i vojnih ovlaenja, i pristupanje Statutu Meunarodnog krivinog suda takoe moe
da zahtijeva ustavne amandmane;potrebe za reformama koje proizilaze iz injenice da su neke
odredbe ustava zemalja kandidata u suprotnosti sa ugovorima Unije,tako da pristupanje Uniji
zahtijeva prethodno brisanje ili izmjenu tih odredbi prije ili u toku pripremne faze.
Izazovi tokom pristupanja tiu se potrebe za brojnim i znaajnim reformama pravnih
sistema,administrativne i ekonomske organizacije kandidata,to svakako proizvodi posledice
ustavne prirode.Ovde se promjene tiu elemenata koji definiu organsku strukturu draveprincip suvereniteta i raspodjele javnih funkcija izmeu razliitih grana vlasti.lanstvo u EU
svakako ima velike posledice na vrenje ovlaenja tradicionalno izvedenih iz suvereniteta
drave,jer drave potpisivanjem Ugovora o pristupanju prihvataju niz obaveza koje u velikoj
27
28

R.Etinski i dr.,op.cit.,str.61.
R.Etinski i dr.,op.cit.,str.60.

15

mjeri ograniavaju njihovu autonomiju i slobodu djelovanja.Tako da postoji potreba za

reformama na ustavnom nivou koje se tiu prenosa suvereniteta sa drave na institucije
Unije,kao i definisanje obima prenesenih ovlaenja ,i obaveza garantovanja direktnog uticaja
i suprematije prava Unije nad unutranjim pravom.
Najvei broj reformi se zahtijeva u fazi pripreme i u fazi pristupanja,meutim,i nakon
formalnog pristupanja Uniji,drave se suoavaju sa brojnim izazovima,tako da i u ovoj fazi
promjene mogu imati ustavni znaaj.Problemi se mogu ticati implementacije pravne tekovine
Unije,kao i samog naina na koji se ta implementacija vri;zatim,problem moe predstavljati
uee raznih grana vlasti drave lanice u formiranju politike EU;i prilino sloen problem
predstavlja uloga nacionalnih sudova u primjeni sekundarnog prava.
Izazovi za zemlje kandidatkinje/lanice u procesu pristupanja Evropskoji uniji se mogu bar
jednim dijelom razumiti na osnovu iskustava starih lanica u toku pristupanja.29
Komparativnom analizom ratifikacijskih procedura zemalja lanica dolazi se do zakljuka da
se moe razlikovati pet modela, a samim tim i pet grupa zemalja na osnovu naina na koji su
one prilagoavale svoje ustave lanstvu u Evropskoj uniji.Naime,postoje zemlje koje su
primjenjivale svoje ustavne odredbe to se tie ratifikacije meunarodnih ugovora bez obzira
na posebnu prirodu EU,ali uzimajui u obzir potrebu da se osigura primat komunitarnog
prava;neke zemlje su uporedo sa pristupanjem EU mijenjale svoje ustave;zatim zemlje koje su
usvojile model ogranienja suverenosti;neke zemlje su koristile konstrukciju transfera
ovlaenja;i zemlje sa usvojenim modelom zajednikog vrenja ovlaenja.30
Na primjeru pristupanja Evropskoj uniji nekih od drava lanica bie prikazani svaki od ovih
modela.

4.2.Irska
U novembru 1971.godine irska Vlada je izradila Nacrt amandmana u formi dodatka lanu 29
irskog Ustava iz 1937.godine,koji se bavi meunarodnim odnosima jer su ovlaenja
institucija
Zajednica
bila
protivrjena
klauzulama
Ustava,koje
se
bave
izvrnom,zakonodavnom i sudskom vlau,te je bilo neophodno usvajanje amandmana na
Ustav od strane irskog zakonodavstva,kako bi se omoguilo Irskoj da pristupi i ratifikuje
Ugovor o osnivanju Evropske ekonomske zajednice,kao i Ugovor o osnivanju Evropske
zajednice za ugalj i elik,i Ugovor o osnivanju Evropske zajednice za atomsku
energiju.Amandman je morao biti odobren od strane naroda Irske na referendumu,to se i
desilo.
U ovom amandmanu je reeno da drava moe postati lanica EZU-a,EEZ-a i
EVROATOM-a,te da nijedna odredba ovog Ustava ne ponitava akte i zakone,kao i mjere
usvojene od strane drave koje su bile neophodne radi obaveza proizalih iz lanstva u
Zajednicama niti sprjeava da doneseni zakoni i akti,kao i mjere usvojene od strane Zajednica
29

Luis Lopez Guerra,The challenges to candidate states, www.venice.coe.int/docs/2002/CDL-STD(2002)031bil.asp, stranica posjeena 10.03.2011.godine.
30
www.whi-berlin.de/documents/whi-paper1008.pdf ,stranica posjeena 11.marta 2011.godine.

16

ili njihovih institucija imaju pravnu snagu zakona u dravi lanici.Postoje primjedbe na ovaj
amandman koje kau da je preuzak.Naime,amandman se ograniava na tri postojee
Zajednice,i ne odobrava prenos izvrne,zakonodavne ili sudske vlasti na bilo koju buduu
zajednicu,bez obzira na njenu prirodu.Ako bi bila uspostavljena neka nova
ekonomska,politika ili vojna zajednica,javile bi se iste potekoe koje su se pojavile pod
vaeim Ustavom jer amandman na njih ne bi imao primjenu (pod uslovom da je priroda nove
zajednice slina prirodi neke od postojeih Zajednica).Smatra se da je razlog to irska Vlada
nije izabrala drugaije rjeenje kojim bi se odobrio prenos vlasti na bilo koju evropsku ili ak
meunarodne institucije bio taj to nisu bili sigurni da e irski narod pristati na ovo,jer nisu
bili pristalice evropskih integracija.
Takoe,amandman ne vezuje Irsku za uslove postavljene u ugovorima triju Zajednica,tako
da,ako bi dolo do bilo kakvih promjena unutar ugovora Zajednica,ovlaenja dozvoljena
amandmanom mogu biti vrena,dok god postoje Zajednice,ili bilo koja od njih.
Amandman ne navodi odredbe Ustava koje su protivrjene postojeim ovlaenjima institucija
Zajednica,to je uinjeno zbog duine,i izbjegavanja ukljuivanja brojnih klauzula u
amandman;osgurano je da se ne moe pojaviti problem zbog toga to je sluajno isputena
neka klauzula Ustava,koja bi,da nije previena,bila inkompatibilna sa nekom odredbom
komunitarnog prava.Takoe,na ovaj nain je omogueno irskoj Vladi da izbjegne rapravu na
temu da li su ugovori Zajednica protivrjeni lanu 5 irskog Ustava,koji kae: Irska je
suverena,nezavisna,demokratska drava.Pravni stav je da su ugovori u skladu s ovim
lanom,ali pitanje je,ipak,politiki kontroverzno.
Amandman je iskljuio svaku mogunost sukoba izmeu Ustava Irske i komunitarnog
prava;amandmanom nije pokuano baviti se pitanjem neslaganja izmeu drugih odredbi irskog
prava i prava Zajednica.
Nakon to je amandman proao na referendumu,ostvareni su uslovi za primjenu odredbi
Ugovora u domaem pravu.Ustavom Irske je predvieno da se implementacija vri obinim
aktom,kojim je omogueno da izvrna,zakonodavna i sudska ovlaenja institucija Zajednica
budu primjenjiva u irskom pravu,te e na taj nain u irskom pravnom sistemu stupiti na snagu
sva pravna pravila Zajednica,podlona promjenama na osnovu uslova ulaska Irske u
lanstvo.Istim tim uslovima je predvien i vremenski okvir u kom je Irska duna da preduzme
odreene implementacijske mjere.
Neophodno je da sva pravila irskog prava koja su u suprotnosti sa direktno primjenjivim
pravilima komunitarnog prava budu jasno opozvana.To je neophodno,jer,iako
formalno,stupanje na snagu pravila komunitarnog prava koja imaju direktno dejstvo,kao i
implementacija direktiva koje su pravnoobavezujue za Irsku bi trebalo biti dovoljno kako bi
Irska ispunila svoje obaveze prema konunitarnom pravu,za praksu,pa ak i sudove bi mogi
nastati ozbiljni problemi da kau koja pravila irskog unutranjeg prava su opozvana,a koja su
jo uvijek na snazi,to bi im oteavalo pruanje adekvatne pravne zatite.
Iako predloeni amandman ozakonjuje bilo koju mjeru Zajednica koa bi inae bila suprotna
Ustavu,ne dodjeljuje bilo kakav poseban rang ni mjerama institucija Zajednice,ni mjerama
nacionalnog prava.
17

Po Ustavu iz 1937.godine,postoje tri mogua argumenta koja idu u prilog stavu da,ako su neki
ugovori postali dio irskog pravnog sistema,irsko zakonodavnstvo nema nadlenost da opozove
akt kojim se ratifikuje ugovor,jer bi to predstavljalo krenje meunarodnih obaveza Irske:
1. na osnovu sudske prakse,vai da irsko zakonodavstvno usvojeno posle 1937.godine,koje je
inkonzistentno sa optim naelima meunarodnog prava je neustavno i nevaee31;
2. ako je ulazak u Zajednice bio od tolike vanosti da je zahtijevan referendum i amandman na
Ustav,koji su ljudi odobrili na referendumu,dolazi se do zakljuka da bi irsko zakonodavstvo
trebalo potovati obaveze koje je preuzelo potpisivanjem Ugovora,to opet dovodi do
zakljuka da irsko zakonodavstvo nema nadlanost da kri ugovore;
3. nadlenosti prenesene na institucije Zajednica na osnovu obaveza preuzetih Ugovorom su
prenesene,ne delegirane.
Ako je tradicionalan stav da irsko zakonodavstvo ima nadlenost da usvaja zakone ak iako
oni predstavljaju krenje obaveza Irske prema Ugovoru,mogui su konflikti izmeu direktno
primjenjivog prava Zajednica i irskog prava.Ukoliko doe do istih,Irska ima obavezu da te
sukobe rijei u skladu sa svojim obavezama po komunitarnom pravu.
Za komunitarno pravo koje nije direktno primjenjivo vai pravilo da e biti implementirano
putem irskog zakonodavstva,i to ili putem zakona,podzakonskih akata ili administrativnih
postupaka.32

4.3.Austrija
Pristupanje Austrije Evropskoj uniji je moglo proi bez ikakvih ustavnih problema .
1981.godine savezna Vlada Austrije je predloila Skuptini dodavanje drugog paragrafa lanu
9 Saveznog ustava ,koji omoguava prenos odreenih nadlenosti na meunarodne
organizacije.U Eksplanatornom memorandumu Vlade je tvreno da bi ovaj amandman olakao
pristupanje Austrije Zajednicama .Svrha ovog amandmana bila je da poslui kao poluga
integracije.Meutim,pod pritiskom saveznog Savjeta predvien prenos nadlenosti je bio
ogranien na savezne vlasti.Poto pristupanje Zajednicama takoe ukljuuje i prenos
odreenih nadlenosti zakonodavstva od strane pokrajinaskih skuptina,ovaj paragraf je
izgubio svoju funkciju poluge integracije .Kao posledica,zahtijevano je odobrenje od strane
dvije treine Parlamenta,jer pristupanje Zajednicama kao takvo zahtijeva promjene Ustava.
31

Ovaj zakljuak je donesen na osnovu dva sluaja.Prvi je bio Saorstat & Continental S.S. Co. v.De Las Morenas
u kom je postavljeno pitanje imuniteta suverene drave koji je izuzima iz nadlenosti irskih sudova,koje
predstavlja jedno od naela meunarodno prava,gdje je iznesen stav da Irska prepoznaje I prihvata naela
meunarodnog prava,te da su ova pravila dio irskog unutranjeg prava.Drugi sluaj je bio The State(Duggan) v.
Tapley gdje je razmatrano da li su neka pravila meunarodnog prava suprotna s odreenim zakonodavstvom
usvojenim prije 1937.Stavovi sudova su bili da su Ustavom iz 1937.ponitena pravila koja su bila inkonzistentna
sa meunarodnim pravom.
32
J. Temple Lang,Legal and Constitutional Implications for Ireland of adhesion to the EEC Treaty, Commom
Market Law Review, br. 167, 1972., str.167.-178.

18

Ova tema je izazvala kontroverzu i politike nesuglasice.Meutim,podneen je zahtjev za

lanstvo,i pristupanje je moglo protei bez ikakvih problema,da nije bilo lana 44,paragraf 3
Ustava,koji predvia da se potpuna revizija Ustava mora iznijeti na referendum.Tumaenjem
ovog lana,dolazi se do zakljuka da se pristupnje EZ ne bi moglo okarakterisati kao potpuna
revizija.Ipak,u nizu sluajeva,austrijski Ustavni sud je iznio stav da svaki amandman koji
ometa kamen temeljac33 Ustava dovodi do potpune revizije.Referendum je odran 12.juna
1994.godine i narod Austrije je odobrio Nacrt Akta o pristupanju.Ovaj akt je u svom prvom
lanu dao najira mogua ovlaenja nadlenim ustavnim organima,tako da mogu da zakljue
akt u skladu sa rezultatima pregovora,pa ak i da zanemare vrijednosti koje predstavljaju
kamen temeljac Ustava.lanom 2 ovog akta je predviena procedura kojom on moe postati
dio prava Austrije.
Odobrenje Skuptine,stupanje na snagu i objava Akta o pristupanju nije predstavljala
kraj.Naime,od poetka pregovora je bilo jasno da lanstvo u EU zahtijeva promjene u
austrijskom ustavnom pravu,izvan onih promjena izazvanih odredbama Akta o pristupanju ili
sukobom Ustava i Ugovora,i te promjene su bile brojne.
to se tie uea Parlamenta u oblikovanju austrijske politike u EU,najproblematinije pitanje
je bilo ogranienje diskrecionih ovlaenja predstavnika Austrije u organima EU.Predstavnici
pokrajinksih Skuptina zahtijevaju uee u ovom procesu donoenja odluka kao protuuslugu
za to to su dali Uniji dio svojih prava.I Parlament trai veu ulogu u ovom procesu.Dravni
Savjet bazira svoj zahtjev na demokratskom principu kontrole administracije ,a Savezni na
zatiti prava pokrajina.
Ako pokrajinske Skuptine zauzmu jedinstven stav po pitanju stvari koje spadaju u njihovu
zakonodavnu nadlenost s najmanje pet pozitivnih i nijedan negativan glas,takav stav je
obavezujui za austrijske predstavnike u EU.Mogu odstupiti od ovog stava samo u sluaju
ubjedljivih razloga koji se tiu vanjske ili integracijske politike.Isto pravilo vai i za projekat
Evropske integracije u sklopu Evropske ekonomske oblasti.Identine procedure su predviene
i za dravni i za savezni Savjet.Ipak,dravni Savjet je dobio i vie-ne samo uee u
aktivnostima vezanim za Zajednicu,nego i onim vezanim za zajedniku vanjsku i sigurnosnu
politiku.Savezni Savjet nema ovakva ovlaenja.Interesi pokrajina se mogu ostvariti i preko
mogunosti da predstavnik pokrajine moe da sarauje sa austrijskim saveznim ministrom u
Savjetu,ako se debata odnosi na stvar koja spada u legislativnu nadlenost pokrajinske
skuptine.
Poto Austrija potuje monistiku teoriju,sve zakonodavne aktivnosti EU postaju automatski
dio austrijskog pravnog sistema,zamjenjujui ranije usvojeno austrijsko pravo istog
ranga.Meutim,nita nije reeno o prioritetu sekundarnog prava Unije nad ranijim ustavnim
pravom Austrije,niti da li pravo EU moe biti poniteno kasnije usvojenim pravom
Austrije.to se tie ugovora i meunarodnog obiajnog prava-mogu biti poniteni takvim
kasnije usvojenim austrijskim pravilima.

33

Kamen temeljac Ustava predstavljaju naelo demokratije,vladavine prava, ureenje Austrije kao savezne
drave,republiki princip,princip parlamentarnosti,podjele zakonodavne,sudske i administrativne vlasti,postojanje
osnovnih ljudskih i graanskih prava,itd.

19

Slaganje sa pravom EU moe zahtijevati zakonodavnu aktivnost pokrajinskih skuptina.Ako

ne ispune svoje obaveze na vrijeme,Sud EU moe donijeti odluku na osnovu koje te
nadlenosti prelaze na Federaciju.
Prema Ustavu Austrije,Ustavni sud moe da preispituje da li je ugovor odobren od strane
Skuptine suprotan austrijskom ustavnom pravu i da li su meunarodni sporazumi nieg ranga
suprotni austrijskom ustavnom pravu i zakonima.Ako sud nae da je takav sporazum u
suprotnosti sa Ustavom i/ili zakonima Austrije,nee se vie primjenjivati u domaem
pravu.Primjenjujui pravilo de maiore ad minus dolazi se do zakljuka da sud moe da
odluuje i o ustavnosti sekundarnih pravila koja proizilaze iz samog ugovora koji se
ispituje.Meutim,Eksplanatorni memorandum o Aktu o pristupanju iskljuuje takvu primjenu
ovog ovlaenja na pravo EU.Direktno primjenjivo pravo Unije je superiorno bilo kom
austrijskom zakonu.Takoe,reeno je da austrijska vlast ima povjerenja u sudske organe Unije
da nee dozvoliti da bilo koje sekundarno pravilo doe u sukob sa vrijednostima koje
predstavljau kamen temeljac austrijskog Ustava.
Ipak,u sluaju radikalnih reformi ugovora Unije,koje bi dovele do zanemarivanja tih
vrijednosti,Austrija se moe pozvati na clausula rebus sic stantibus.34

***
Dakle,odreene drave su direktno spojile pridruzivanje EU sa ustavnim promjenama.Ova
tehnika je naprije sprovedena u Irskoj.Austrija,sa modelom potpune revizije,predstavlja drugi
primjer,kao i Estonija,jedna od novih lanica,u kojoj je usvojen Zakon o dopunama
Ustava,kategorija koja nije prethodno predviena Ustavom.
U Irskoj je posebna ratifikaciona procedura koja ukljuuje referendum dovela do klauzule
kojom se prihvata prevlast Evropskog prava,prema kojoj nijedna odredba irskog Ustava ne
moze ponititi donesene zakone,sprovedene postupke ili mjere usvojene od strane drave,koji
su posledica lanstva u EU ,niti sprijeiti iste da proizvode pravno dejstvo. U Austriji je sama
injenica da pridruivanje EU podrazumijeva potpunu reviziju Ustava dovela do prilino
direktne vrhovne primjene komunitarnog prava nad austrijskim pravom od strane austrijskog
Ustavnog suda. Isto tako,prema lanu 2 Akta o dopuni Ustava Republike Estonije,usvojenim
putem referenduma,Ustav e se primjenjivati uz potovanje obaveza koje proizilaze iz
Ugovora o pristupanju,a kako je on osnova za prevlast komunitarnog prava,ova odredba se
moze protumaiti kao prihvatanje prvenstva prava Unije nad estonskim ustavnim i
normativnim pravom.35

4.4.Grka
Dokument koji se tie grkog pristupanja EZ potpisan je u Atini 28.maja 1979.godine,i Vlada
ga je odmah predala na odobravanje,to je Parlament uinio u junu 1979.godine.
34

I. Seidl-Hohenveldern,Constitutional problems involved in Austrias accession to EU,Common Market Law

Review,br.727,1995.,str.727.-741.
35
www.whi-berlin.de/documents/whi-paper1008.pdf, stranica posjeena 11.marta 2011.godine.

20

Od juna 1975.godine,kada je Grka podnijela zahtjev za lanstvo u EZ,to pitanje je bilo jedno
od najznaajnijih i najkontroverznijih pitanja oko kojih se raspravljalo u Parlamentu,i inilo je
dio programa svake politike stranke.To je naroito bio sluaj kada se radilo o pitanju
implikacija lanstva na fundamentalna obiljeja domaeg pravnog sistema.
Osnovno pitanje koje se postavlja za dravu koja eli postati lanica Zajednica jeste ustavnost
njenog pristupanja.Da bi bila pravno obavezujua i na dravu i unutar nje,odluka o pristupanju
mora biti donijeta u skladu sa domaim pravom.Meutim,u praksi je dokazano da pravne
odredbe koje slue ze ratifikaciju obinih meunerodnih ugovora i preuzimanje obaveza iz
istih,nisu dovoljne da prue adekvatnu pravnu osnovu za meunarodni poduhvat kakav je
lanstvo u EZ,koji ima dalekosene posledice na pravne sisteme zemlje koja pristupa. Kada se
govori o tim implikacijama,ima se na umu ogranienje suvereniteta ili prenos ovlaenja u
korist institucija Zajednica . Mnoge drave lanice sadre u svojim ustavima neku od ovih
formulacija,koje su im posluile kao pravni osnov pristupanja.Grki ustav,izmijenjen 1975.,je
izraen na toj osnovi:stav 2 lana 28. predvia prenos ovlaenja na meunarodne agencije,a
stav 3 ovog lana odnosi se na ogranienje suvereniteta.Umetanjem ovih odredbi je
napravljena osnova za pristupanje Evropskim zajednicama,to je i bio cilj ovih izmjena.
Ono to je bitno napomenuti je to,da je oduvijek postojala saglasnost izmeu pravnika i
politikih predstavnika svih tendencija,bilo da su pristalice ili protivnici lanstva,o tome da je
na osnovu ovih izmjena iz 1975.godine pristupanje EZ pravno osnovano.
Glavno pitanje,koje je izazvalo najvie problema,bilo je na koji nain glasati,jer ova dva stava
predviaju razliite naine glasanja Parlamenta,odnosno zahtijevaju razliite veine pri
glasanju za odobrenje.Naime,u stavu 2,koji se odnosi na prenos ovlaenja,zahtijeva veinu od
tri petine,to znai 180 glasova od ukupno 300 lanova Parlamenta,dok stav 3,koji se tie
ogranienja suvereniteta,zahtijeva apsolutnu veinu svih lanova Parlamenta,to znai 151
glas od 300 lanova.Nain glasanja je ureen tako zbog politikih prilika u to
vrijeme:politike snage koje su bile pristalice pristupanja su inile veinu u Parlamentu u
vrijeme izmjena Ustava,tako da su obezbijedili dobijanje veine pri glasanju o ovim
pitanjima.Ovo pitanje je i slubeno postavljeno u Parlamentu kad je Akt o pristupanju podnijet
na odobravanje.Vlada je tad iznijela stav da smatra da je za odobravanje ovog akta dovoljna i
veina predviena stavom 3 lana 28.,ali u elji da ne ometa debatu,moe pristati i na glasanje
predvieno stavom 2 istog lana Ustava,tako da je na politikom nivou ovo pitanje bilo
rijeeno.Meutim,u pravnoj teoriji ovo pitanje je izazvalo znatnu kontroverzu.Pitanje koji
nain glasanja primijeniti je razmatrano na sve naine,tako da su se iskristalisala tri stava:
-treba uzeti u obzir samo stav 2;
-treba glasati na nain predvien u stavu 3;
-treba uzeti u obzir oba stava.
Kako bi se odgovorilo na ovo pitanje,treba prvo odrediti ta bi lanstvo u EZ podrazumijevalo
za dravu lanicu a onda odrediti ustavne odredbe koje pokrivaju te implikacije.

21

Pristupanje
Zajednicama
ukljuuje
i
ogranienje
suvereniteta
i
prenos
ovlaenja,tanije,podrazumijeva ogranienje suvereniteta iz razloga to je takvo ogranienje,
logiki i pravno gledano, sastavni dio prenosa ovlaenja .Prema tome,primjena stava 2 je
neupitna.Meutim,postavlja se pitanje da li stav 3,koji je manje zahtjevan po pitanju broja
glasova,moe biti uzet u obzir.Odgovor na ovo pitanje je pozitivan iz brojnih
razloga.Naime,ogranienje nacionalnog suvereniteta moe biti izvreno iz vanih nacionalnih
interesa,ukoliko ne naruava naelo vladavine demokratije i ljudskih prava,i ako se zasniva na
principu jednakosti i reciprociteta.Ovi uslovi,sadrani u treem stavu lana 28.Ustava moraju
biti ispotovani u bio kom sluaju ogranienja suvereniteta,ukljuujui i onom koji je sastavni
dio prenosa ovlaenja u korist meunarodnih institucija.Zato se smatra da se paragraf 2 lana
28.Ustava treba primjenjivati uzimajui u obzir stav 3 istog lana.
Supstancijalni uslovi u stavovima 2 i 3 ne predstavljaju prepreku pristupanju,meutim,kao i u
ustavima drugih lanica,oni postavljaju granice ,koje indirektno utiu na politiku Zajednica na
jedan uopten nain .Zakonodavci EZ su svjesni da pri kreiranju zakonodavne,administrativne
i sudske politike moraju uzimati u obzir ove koncepcije.
Delegacija ustavno definisanih ovlaenja meunarodnim institucijama,ne predstavlja samo
jo jedan primjer ogranienja suvereniteta.Ono je je mnogo vie od toga,i prije svega,sastoji se
u funkcionalnom prodiranju meunarodnih institucija u sferu unutranjeg djelovanja
delegirajue drave.Stoga se ini loginim da se stavom 2 zahtijeva vea veina nego stavom
3,jer se,u principu,na ovaj nain donose vanije odluke.
Stav 2 lana 28. Ustava definie ono to se inae naziva delegiranjem ili prenosom
ovlaenja,i govori da ovlaenja predviena Ustavom mogu biti prepoznata kao pripadajua
organima meunarodnih organizacija.Ne navodi,bar ne izriito,nikakvo kvantitativno
ogranienje po pitanju koja ovlaenja mogu biti prepoznata,odnosno,prenesena
na
meunarodne institucije.Naravno,ova ogranienja postoje i pitanje je ustavne konstrukcije da
se ona odrede,ali su svakako fleksibilnija nego u nekim drugim Ustavima.Ovim stavom je
predvieno da delegiranje ovlaenja moe biti izvreno ugovorom ili sporazumom,to
proiruje spektar konvencionalnih oblika koji mogu biti koriteni u ove svrhe.
Moe se zakljuiti da pristupanje Evropskim zajednicama ima vrstu i dobro organizovanu
pravnu osnovu u Ustavu.Osim par marginalnih upuivanja na problem implementacije i
suprematije komunitarnog prava,nema problema fundamentalne prirode koji se tiu
pristupanja EZ.
S obzirom na prilino otvoren stav Grke prema meunordnom pravu i stranim pravnim
koncepcijama,problem implementacije principa suprematije komunitarnog prava bi trebao biti
rijeen u korist Zajednica.Nije vjerovatno da e se pojaviti vee potekoe to se tie odnosa
primarnog i sekundarnog komunitarnog prava prema nacionalnom pravu.Meutim,odreivanje
ranga komunitarnog prava u odnosu na ustavne odredbe moe dovesti do problema.Ipak,za
oekivati je da e sprovoenje komunitarnog prava protivno suprotnim pravilima nacionalnog
prava bilo koje vrste biti prihvaeno od strane sudova kao neizbjena posledia supstancijalnih
pravnih implikacija lanstva dozvoljenog samim Ustavom u lanu 28.,stav 2 i 3.

22

Slian stav se oekuje i kada se radi o priznavanju direktnog dejstva komunitarnog prava,iako
direktna primjenjivost odreene odredbe treba da bude odreena samim pravnim poretkom
Zajednica,njene implikacije se vide kroz nacionalni pravni sistem,njeni efekti kroz domae
mehanizme i procedure.
lanom 2 Akta o pristupanju je dat okvir za delegirano zakonodavstvo ija je svrha da olaka
implementaciju akata EZ.Ovaj lan govori samo o aktima Zajednica donijetih prije
pristupanja,i ukljuuje i tranzicijske mjere sadrane u dokumentima o pristupanju.Slino je i sa
subordiniranim zakonodavstvom.Predvieno je da se ove mjere preduzimaju u skladu sa
optim naelima i duhom komunitarnog prava.Ova odredba se moe pokazati korisnom u
procesu prilagoavanje nacionalnog prava pravu EZ.
Prema lanu 3 Akta o pristupanju predvieno je da Vlada prije kraja svake godinje sjednice
podnosi Parlamentu ivjetaj o napretku pitanja Zajednice.36

***
U drugoj grupi zemalja vlada ideja ogranienja suvereniteta.U starim zemljama lanicama
takav stav se primjeuje u ustavima Francuske i Italije.Kada je suverenost samo
ograniena,onda ne moe postojati sumnja da jo uvijek pripada narodu kao suverenom.Prema
tome,sve tvrdnje da bi lanstvo u EU potkopalo suverenost drave mogu se lako odbaciti,a
lanstvo postaje mogue bez prethodnih ustavnih amandmana o suverenitetu. Ovaj koncept
nije vie est.
U Italiji je lan 11 Ustava pruio italijanskim sudovima osnovu da tokom vremena priznaju
prevlast komunitarnog prava nad unutranjim pravom. Meutim,kada je u pitanju ustavno
pravo,italijanski Ustavni sud zadrava rezervu na zatitu ljudskih prava.37

4.5.panija
Ustavna osnova za pristupanje Evropskim zajednicama je obezbijeena lanom 93 panskog
Ustava iz 1978.godine koji kae da putem organskog zakona moe biti dozvoljeno
zakljuivanje ugovora na osnovu kog e ovlaenja koja deriviraju iz ustava biti prenesena na
meunordne instituciju ili organizaciju.Parlament ili Vlada imaju obavezu da garantuju
slaganje s ovim ugovorima i s rezolucijama koje proizilaze iz meunarodnih i nadnacionalnih
organizacija na koje su ovlaenja prenesena.
panski pravnici se slau da je dozvola prenosa ovlaenja koja deriviraju iz ustava dovoljna
osnova za vrlo znaajne promjene u pravnoj strukturi panije zbog integracije u EZ.
Kako bi se dozvolile korjenite promjene u unutranjem pravnom poretku,koje su uzrokovane
integracijom u Zajednice,lan 93 treba tumaiti kao pravilo koje dozvoljava ustavni
36

D.Evrigenis,Legal and Constitutional Implications of Greek accession to the European Communities,Common

Market Law Review,br.157,1980.,str.157.-169.
37
www.whi-berlin.de/documents/whi-paper1008.pdf, stranica posjeena 11.marta 2011.godine.

23

amandman.Smatra se da ovaj lan sadri implicitnu odredbu koja predvia ustavni amandman
dozvoljavajui zakljuenje ugovora koji derogiraju,prilagoavaju ili izmjenjuju ustav.Neki
autori prihvataju da lan 93 sadri odredbu koja dozvoljava reviziju ustava ali da je obim tog
ovlaenja ogranien lanom 168 panskog Ustava.Zahtjevi za reviziju ustava su mnogo stroi
prema lanu 168.Ovaj lan se primjenjuje,izmeu ostalog,na reviziju koja pogaa osnovna
prava i slobode o kojima se govori na poetku ustava.Ovo bi dovelo do toga da Ustavni sud
odlui da ne postoji prioritet komunitarnog prava nad unutranjim ako je u sukobu sa ovim
osnovnim pravima i slobodama.Ali,mogunost da doe do ovakvog sukoba u praksi je jako
mala,jer pomenuta osnovna prava i slobode ne ukljuuju prava sa ekonomskom
komponentom,a to su podruja na koja komunitarno pravo najee ima uticaj.
lanom 93 se ne navodi koja ovlaenja mogu biti prenesena ili u koju svrhu.Zakljuuje se da
ovaj lan dozvoljava prenos svih onih nadlenosti iz Akta o pristupanju ili ugovora
Zajednica.Isto tako,ovim lanom je predvien prenos nadlenosti autonomnih regija na
meunarodne institucije.Takoe,predvieno je da dozvola Parlamenta za zakljuenje ugovora
bude data putem organskog zakona.lan 81(2) Ustava predvia da usvajanje,izmjena ili
ukidanje organskih zakona zahtijeva apsolutnu veinu lanova Kongresa.
panski sistem usvaja sistem automatske inkorporacije ugovora,to znai da su u paniji
ugovori primjenjivi u unutranjem pravu odmah nakon zakljuenja,bez ikakve prethodne ili
naknadne recepcije ili transformacije putem unutranjeg akta.
Poto nije potrebna nikakva transformacija kako bi ugovor bio inkorporisan u unutranji
pravni sistem,nema potrebe da se u akt kojim se odobrava pristupanje ukljuuje tekst ugovora
Zajednica.Ovi ugovori su objavljeni kao aneks instrumenta ratifikacije.Isto tako,s obzirom da
nije potrebna transformacija zakonodavstva EZ,eksplicitno prepoznavanje principa direktne
primjenjivosti i suprematije komunitarnog prava bi imalo samo deklaratorni i didaktiki
efekat,to je nadmaeno rizikom pogrenog tumaenja.
Kvalifikacija direktne primjenjivosti komunitarnog prava u paniji se koristi kako bi se
ukazalo na to da su neki instrumenti sekundarnog prava Zajednica nametnuti automatski u
unutranji pravni sistem kao izvori prava.Na pitanje da li panski Ustav dozvoljava direktnu
primjenu sekundarnog zakonodavstva Zajednica kako je predvieno u ugovorima treba
odgovoriti u okviru ustavnog sistema inkorporacije meunarodnih obaveza drave.Dakle,kao
to je ve navedeno,primjena ugovora u paniji ne zahtijeva njihovu prethodnu transformaciju
u pansko unutranje pravo.Pretpostavlja se da lan 96(1) koji predvia da punovano
zakljueni ugovori,nakon to su objavljeni u paniji,postaju dio panskog unutranjeg pravnog
sistema potvruje i otjelotvoruje dugu pansku tradiciju automatskog inkorporisanja ugovora u
unutranji sistem izvora prava panije.
to se tie suprematije komunitarnog prava nad unutranjim pravom jedina odredba koja se
tie ove teme je sadrana u lanu 96(1)koja kae da odredbe punovano zakljuenih ugovora
mogu biti ponitene,izmijenjene ili suspendovane samo na nain predvien u samim
ugovorima u skladu sa optim pravilima meunarodnog prava.U nauci ne postoji konsenzus o
ovoj teoretskoj konstrukciji o nepovredivosti ugovora od strane domaeg prava.Neki autori
donose zakljuak na osnovu injenice da ugovori ne mogu biti poniteni,izmijenjeni ili
24

suspendovani na nain drugaiji od onog predvienog u lanu 96(1) da ugovori moraju imati
vii rang od pravila unutranjeg prava.Drugi autori smatraju ovaj lan ne implicira postojanje
hijerarhije nego samo postojanje razliitih pravnih sfera u kojima se primjenjuju razliite
nadlenosti.Zakljuenjem ugovora predmet ugovora prelazi iz sfere u kojoj je samo pansko
zakonodavstvo nadleno u sferu u kojoj su samo oni organi odreeni meunarodnim pravom
nadleni da ponite,izmijene ili suspenduju pravila.Zakljuuje se da je prioritet primarnog i
sekundarnog komunitarnog prava nad unutranjim pravom posledica dozvoljena lanom 93
Ustava.
Kada se govori o sudskoj primjeni prava EZ u paniji,treba napomenuti da sudija,koji treba da
primijeni komunitarno pravo,moe da ga razmotri s dvije take gledita:
-kao mjerilo za provjeru primjenjivosti unutranjeg prava;
-kao pravno tijelo koje je i samo subjekt razmatranja u odnosu na druga pravila.
Sud pravde esto iznosi stav da svaki sud drave lanice,suoen sa sukobom izmeu pravila
komunitarnog prava i pravila unutranjeg prava,treba da rijei taj sukob u korist prava
Zajednica.Na pitanje da li sudije u paniji imaju nadlenost da podnesu pravna pravila na
sudsku provjeru,u sluaju da se ta pravila smatraju suprotnim pravilima sadranim u
ugovorima,odgovor je pozitivan u sluaju da se radi o podzakonskim aktima.Meutim,kako se
postupa u sluaju da je pravilo koje je subjekt provjere dio akta usvojenog u Parlamentu?Na
ovo pitanje ne postoji eksplicitan odgovor u Ustavu.
to se tie implementacije komunitarnog prava,panski Ustav ne sadri odredbe koje se
odnose na izvrenje,osim to u lanu 93(2) ,koji predvia da Parlament i Vlada imaju obavezu
da garantuju slaganje sa odlukama koje nastaju kao rezultat aktivnosti meunarodnih
organizacija na koja su ovlaenja prenesena.Obina pravila razgranienja se primjenjuju i u
nedostatku pravila koja definiu uloge zakonodavne i izvrne vlasti u sprovoenju prava
EZ.Ustav propisuje da odreen broj specifinih tema,od kojih mnoge ine objekat
zakonodavstva EZ,moe biti regulisan samo putem akata usvojenih u Parlamentu.Ako to ne
bude zadovoljavajue za implementaciju prava Zajednica,to moe prizvesti probleme.Prema
odrdbama akta koji se tie pristupanja panije i Portugala EZ,akti usvojeni od strane institucija
Komisije e biti pravnoobavezujui na nove drave lanice,i one ih moraju primjenjivati od
dana pristupanja.Zato nove lanice moraju preduzeti sve neophodne mjere za usaglaavanje sa
odredbama ovih akata,to znai u momentu pristupanja postojanje usvojenih ili bar izraenih
nacrta normativnih akata za sprovoenje prava EZ.Zbog toga je bilo neophodno da Vlada
usvaja akte ije donoenje spada u nadlenost Parlamenta,to nije bilo lako s obzirom na
restriktivan pristup Ustava delegiranju normativnih nadlenosti.Ova ogranienja su iskljuena
za implementaciju komunitarnog prava na period od est mjeseci. Normativni akti
komunitarnog prava koji ne utiu na pravne stvari rezervisane za glasanje u Parlamentu,mogu
biti implementirani od strane Vlade,tako to e ona vriti svoja autonomna ovlaenja.
Govorei o ulozi autonomnih regija u implementaciji prava EZ,treba rei da panski Ustav
obezbjeuje sistem teritorijalne podjele nadlenosti izmeu drave i autonomnih
pokrajina,koje imaju iskljuive nadlenosti.Pod uslovom da te nadleosti ne diraju u
ekskluzivnu nadlenost drave prema lanu 149(1) Ustava,svaka pokrajina moe navesti listu
25

svojih nadlenosti u svom statutu,tako da se moe rei da ova podjela nije kruta.Na osnovu
ove podjele drava zadrava normativnu nadlenost a pokrajine izvrnu,ak i kad je i
zakonodavna nadlenost predmet podjele,drava zadrava pravo usvajanja osnovnih naela a
pokrajine obinu legislativnu nadlenost.Ako u statutu pokrajine nije predviena nadlenost
za odreene pravne stvari,one spadaju u nadlenost drave,te u sluaju usvojenih akata u istim
pravnim stvarima od strane pokrajine i drave,veu pravnu snagu imaju akti drave,a u svim
drugim sluajevima akti drave imaju suplementaran karakter.U sutini je nemogue napraviti
granicu izmeu nadlenosti drave i pokrajina.Svaka od pokrajina ima ovlaenja koja se tiu
stvari koje spadaju u nadlenost Zajednica,to znai da e i pokrajine imati obavezu i
ovlaenje da sprovode i zakonodavne i izvrne akte komunitarnog prava.
Primjena pravila komunitarnog prava koja nisu direktno primjenjiva moe predstavljati
problem,zbog stava da ta pravila nisu dio pansog pravnog sistema.To znai da pokrajine ne bi
mogle implementirati direktive koje se tiu stvari koje spadaju u nadlenost pokrajina,jer nije
jo ni sigurno da li su one dio panskog unutranjeg prava,te nadlenost da ih inkorporiu ima
drava.
U ispunjavanju obaveze slaganja obaveza autonomnih pokrajina sa komunitarnim
pravom,drava ima tri instrumenta na raspolaganju:
-zakone,prema lanu 150(3) Ustava,prema kom pokrajine imaju obavezu da usklade svoje
zakonodavstvo u odreenim oblastima;
-lan 162(2) koji predvia mogunost Vlade da uloi prigovor neustavnosti na pravila
donesena od strane pokrajina;
-apsolutnom veinom u Senatu,prema lanu 155 Ustava,Vlada moe zahtijevati od
predsjednika pokrajine da se ponaa u u skladu sa optim interesima drave.
Smatra se da probleme vezane za izvravanje zakonodavstva Zajednica moe prouzrokovati
jedino kasno pristupanje implementaciji,zato je predloeno da drava i pokrajine preduzmu
sve potrebne mjere za implementaciju na vrijeme.38

***
Odreen broj zemalja koristi konstrukciju zajednikog vrenja vlasti,koja je uobiajena za
Luksemburg,Belgiju,paniju,Portugal i Francusku39.Vlast i dalje pripada dravnim
institucijama,ali moe biti vrena i na nekom drugom nivou vladavine.Dakle,drava i dalje
ima ustavnu vlast da usvaja nacionalne mjere u relevantnim politikim oblastima Unije,ali
smatra da takve mjere trebaju biti u saglasnosti sa pravom Unije.Klauzula o izvravanju
ovlaenja se moe tumaiti i kao zahtjev da prevlast komunitarnog prava ima ogranienja u
osnovnim principima i vrijednostima ustava.

38

F.Santaolalla Gadea,S. Martinez Lage,Spanish accession to the European Communities:Legal and

Constitutional Implications,Common Market Law Review,br.11,1986.,str.11.-37.
39
Francuska je 1992.godine dodala novu klauzulu ime su objedinjeni koncept ogranienja suvereniteta i
zajednikog vrenja vlasti;ovo je jedinstven primjer.

26

U Slovakoj je lanom 7(2) Ustava data prevlast pravu Unije nad unutranjim pravom.Iako je
ta odredba trebala da se odnosi samo na sekundarno komunitarno pravo,ali ne i na osnivake
ugovore, prvenstvo primarnog prava je svakako zagarantovano lanom 7 (5) Ustava,koji se
odnosi na meunarodne ugovore.Suprotno tome, iz lana 125 (1) (a) slovakog Ustava,o
ovlaenjima Ustavnog suda,se zakljuuje da ne postoji prevlast prava Unije nad Ustavom i
ustavnim zakonima.
Slino,odredbama rumunskog Ustava eksplicitno se dodjeljuje prevlast komunitarnom pravu
nad unutranjim pravom,ali i osigurava prethodnu recenziju ustavnosti ugovora. Kada se pravo
jednom proglasi ustavnim,ne moe vie biti predmet prigovora o neustavnosti,to ukazuje na
to da je komunitarno pravo pozicionirano izmeu ustavnog i normativnog prava.
Za razliku od toga,na osnovu novih odredbi slovenakog Ustava,moze se zakljuiti da,s jedne
strane,ustavno pravo Slovenije omogucava prevlast komunitarnog prava nad dravnim
statutnim i ustavnim pravom podjednako,a s druge strane,Ustavni sud Slovenije je
utvrdio,prije amandmana, da bilo kakav konflikt izmeu Ustava i meunarodnog ugovora
mora biti rijeen u korist Ustava.Kako bi se potvrdili ugovori koji su,po slovenakom pravu
neustavni, potreban je prethodni amandman Ustava. S obzirom da novi lan Ustava nije to
promijenio, zakljuuje se da bi slovenaki Ustav imao prevlast i nad Ugovorom o pristupanju.
Ustav Maarske ne rangira komunitarno pravo u domacem pravu,uprkos injenici da je dodan
lan 2 o zajednikom izvravanju ovlaenja.Vladin predlog od oktobra 2002. godine,kojim bi
se prihvatila suprematija nad maarskim pravom,nije dobio dovoljnu podrku u
Parlamentu,koji je ovo pitanje namjerno ostavio otvorenim jer je opoziciona stranka bila
protiv prevlasti prava Unije nad Ustavom Maarske. U skladu s tim, maarske sudije moraju
zasad primjenjivati maarski Ustav kao vrhovni zakon zemlje,kako je navedeno u ustavnim
odredbama.40

4.6.Velika Britanija
Od poetka je jasno svim zemljama koje ele postati lanice EZ da osnovne strukture
Zajednice nisu podlone promjenama i da moraju prihvatiti promjene koje su neophodne u
sopstvenom Ustavu ukoliko se pregovara o uslovima za prijem u lanstvo.White Paper
dokumentom iz 1976.godine je prihvaena (sa odreenom dvosmislenou) potreba za
ustavnim promjenama kako bi zahtjev za prijem u lanstvo bio odobren.Pravni aspekti
ustavnih promjena spadaju u tri kategorije:jedni su u vezi sa osnovnom teorijom,drugi sa
zakonodavnim tehnikama (ali koji mogu u svakom sluaju izazvati politike probleme ) i trei
su vezani za sloenu prirodu ustavnih odnosa britanskih ostrva meusobno.
Osnovni problemi se tiu osiguravanja prevlasti komunitarnog prava i direktnog efekta
odgovarajuih odredbi;ovi problemi se javljaju kao posledica doktrine suverenosti Parlamenta
i dualistikog pristupa koji ima Ujedinjeno Kraljevstvo.Predlagana su razna rjeenja za
prevazilaenje ovih prepreka,te je Vlada,nakon analize doktrine suverenosti Parlamenta i
40

www.whi-berlin.de/whi-paper1008.pdf, stranica posjeena 11.marta 2011.godine.

27

prirode komunitarnog prava prihvatila tzv.root and branch sistem

(sistem korijen i
grana),to je predstavljeno u European Communities Bill.U ovom aktu su spojeni u grupu
ugovori Zajednica i ugovor o pristupanju.Zakljuuje se da je prvim lanom ovog akta proiren
obim lana 177 Ugovora o EZ kako bi obuhvatao i Ugovor o pristupanju.Klauzulom 2 se
formira
koncept
primjenjivog
komunitarnog
prava
koji
obuhvata
sva
prava,ovlaenja,odgovornosti i obaveze koje proizilaze iz ugovora o pristupanju,kao i
pomona sredstva i procedure koje e se,u skladu sa Ugovorom, potovati i primjenjivati
adekvatno u Ujedinjenom Kraljevstvu.Dakle,sudovi su obavezni da obezbijede direktnu
primjenjivost komunitarnog prava.
Vezano za inkorporaciju komunitarnog prava,moe se rei da je konceptom primjenjivog
komunitarnog prava rijeeno pitanje postojeeg i budueg zakonodavstva Zajednica sa
direktnim dejstvom.To pitanje je rijeeno na nain da je povjereno usvajanje regulativa
domaem zakonodavstvu.Ova specifina ovlaenja su dopunjena odredbom koja dozvoljava
bilo kojoj ovlaenom subjektu da usvaja delegirano zakonodavstvo koje je u vezi sa
obavezama iz ugovora Zajednica.Ovakvom odredbom je omogueno rjeavanje moguih
potekoa koje bi se mogle pojaviti u vezi sa delegiranjem ovih ovlaenja.Ovo opte
ovlaenje je ogranieno odredbom u kojoj je predvieno da nije mogue usvajanje
zakonodavstva u pitanjima nametanja poreza,retrospektivnih odredbi,stvaranja novih krivinih
djela za koja bi predviena kazna bila preko dvije godine zatvora,ili 400
funti.Takoe,zabranjeno je usvajanje akata kojim bi se restrukturirali sudovi ili izmijenila
njihova nadlenost.Predloeno je da se delegirana ovlaenja vre putem zakona.Predviena
procedura je trebala da poslui olakavanju procesa usvajanja materije ugovora.
Kada se govori o prevlasti komunitarnog prava nad britanskim unutranjim pravom,treba rei
da se ovim aktom ne daje eksplicitno prevlast komunitarnom pravu,kao to to nije uradila
nijedna drava lanica. Dualistiki pristup Britanije prouzrokovao je tehnike probleme
vezane za inkorporaciju komunitarnog prava bez mijenjanja njegovog karaktera.U drugoj
klauzuli European Communities Bill rijeima u skladu sa ugovorima je povuena jasna
granica izmeu komunitarnog prava i opteg meunarodnog prava,priroda i nain
funkcionisanja je takoe ispotovana na ovaj nain,kao i samim konceptom primjenjivog
komunitarnog prava.Ostalo je da se vidi da li ova rjeenja mogu da prevaziu potekoe
uzrokovane doktrinom suverenosti Parlamenta,jer e pravila Zajednica doi u sukob sa
zakonskim odredbama britanskog prava.Sastavni dio ove doktrine ini stav da parlament ne
moe obavezati svoje naslednike i da sudovi ne mogu suditi o punovanosti zakona.
Relativno lako je rijeeno pitanje primjene postojeeg komunitarnog prava i suprematije istog
nad unutranjim pravom.Problemi nastaju kada se radi o buduem britanskom
zakonodavstvu.U drugoj klauzuli ovog akta se negira efikasnost ovog zakonodavstva tako da
se kontrolie nain na koji institucije relevantne za primjenu tog zakonodavstva tumae i
primjenjuju isto.
European Communities Bill prua mogunost britanskim sudovima da u potpunosti
primjenjuju komunitarno pravo.S pravnog gledita,ovaj akt je dobar,jer obezbjeuje postizanje
eljenih rezultata i izbjegava naruavanje osobina komunitarnog prava,ime je Vlada iskazala
svoju odanost Zajednicama.Politiki gledano,stie se utisak da je Vlada spremna u potpunosti
da uestvuje u ovom procesu,kao i u procesu evropskih unapreenja integracija.41

41

J.D.B.Mitchell,S.A.Kuipers,B.Gall,Common Market law Review,br.134,1972.,str.134.-166.

28

***
Neke zemlje primjenjuju svoje ustavne odredbe pri ratifikaciji meunarodnih ugovora,bez
obzira na posebnu prirodu Evropske Unije,s tim da,kod njih parlamentarni in ratifikacije
uzima u obzir potrebu da se osigura prevlast komunitarnog prava.
U Finskoj je odsustvo posebne ustavne osnove za lanstvo u EU nadoknaeno injenicom da
je za usvajanje Akta o pridruivanju bila potrebna ustavna veina.U Litvaniji i na Kipru
poseban ustavni znaaj lanstva u Uniji je priznat usvajanjem posebne klauzule o EU
integraciji.Na Kipru je zbog posebnih okolnosti paralelnog pridruivanja EU i posredovanja
UN u kiparskom problemu nastao jedinstven kontekst.
U starim lanicama ustavna odredba o rangiranju meunarodnih ugovora istovremeno
odreuje i unutranji rang komunitarnog prava.
U Finskoj ne postoji ustavna odredba o rangiranju meunarodnih ugovora u dravnom
sistemu.S obzirom da je Finska tradicionalno dualistika drava,ugovori bi zauzeli isti rang
kao i dravni akt kojim su inkorporisani. Meutim,kako je Akt o pristupanju usvojen zakonom
koji je usvojila ustavna veina u Parlamentu,to je obezbjedilo Vrhovnom administrativnom
sudu osnovu da prihvati prevlast komunitarnog prava nad finskim unutranjim pravom.U
Ujedinjenom Kraljevstvu,gdje nedostaje pisani ustav kao najvii pravni akt,Akt Evropske
Zajednice prenosi pravo Unije u unutranji pravni poredak Britanije sa poloajem
zakona.Svaki kasnije usvojen britanski zakon e se tumaiti tako da bude u skladu sa
obavezama koje nastaju prema pravu EU.
Meunarodni ugovori postaju dio maltekog prava kada su inkorporisani aktom parlamenta,pa
tako odjeljak 3 (2) Akta Evropske Unije od 16. jula 2003. godine omoguava prevlast
komunitarnog prava nad maltekim unutranjim pravom.Pored toga,lan 65 Ustava Malte,sa
izmjenama i dopunama,daje pravu Unije prevlast nad bilo kojim kasnije usvojenim zakonom
od strane maltekog Parlamenta,sa efektom da se ne moe primijeniti lex posterior pravilo. S
druge strane,s obzirom na injenicu da je odjeljak 6 maltekog Ustava o vrhovnoj vlasti
Ustava ostao namjerno nepromjenjen,vjerovatno je da pravo Unije nee zamijeniti sami Ustav.
Kada se govori o Kipru,odreeni meunarodni ugovori postaju primjenjivi ako su ratifikovani
aktom parlamenta i objavljeni u Slubenom glasniku.Oni imaju prevlast nad kiparskim
unutranjim pravom,ali kiparska pravna nauka tvrdi da ovaj princip ne utie na prevlast
Ustava,koja je utvrena lanom 179 (1) Ustava.Prema tome,potvrdjeni medjunarodni
sporazumi imaju vii rang od drugih statuta,ali nii od ranga Ustava. Akt o pristupanju EU nije
promijenio ovu situaciju.Mane ovog pristupa su ubrzo postale oigledne,te je 28. jula 2006.
godine Predstavniki dom (dio lanova koji ine grki Kiprani) donio ustavni
amandman,prema kom nijedna od ustavnih odredbi ne sprjeava propise,direktive ili druge
zakone ili pravno obavezujue mjere zakonodavne prirode donesene od strane EU ili njihovih
institucija ili tijela da imaju pravnu snagu u Republici.
Prema odredbama Ustava Litvanije,meunarodni ugovori koji su potvreni od strane
Parlamenta e biti sastavni dio domaeg pravnog sistema,te da e se oni morati primjenjivati
na isti nain kao unutranje pravo.Kasnije je u aktu o pristupanju data prevlast aktima Unije
nad domaim zakonodavstvom,ali se Ustav ne pominje,pa se zakljuuje da je princip ustavne
prevlasti,kao to je predvieno u lanu 7 (1) Ustava Litvanije, jo uvijek vaei i u odnosu na
pravo Unije.42
4.7.Danska
Pri razmatranju ustavnih aspekata pristupanja Danske Evropskoj zajednici,uzima se u obzir
Akt o pristupanju Danske EZ.Ovaj akt je predstavljen Parlamentu 15.marta 1972.godine,i
42

www.whi-berlin.de/whi-paper1008.pdf, stranica posjeena 11.marta 2011.godine.

29

sadri odredbe koje je potrebno da ima Ustav kako bi bilo omogueno pristupanje
meunarodnoj organizaciji nadnacionalnog karaktera,kao i odredbe opteg karaktera iji je cilj
ograniavanje broja zakona o izmjenama i dopunama postojeih zakona koji su u suprotnosti
sa komunitarnim pravom.
Prva odredba prvog odjeljka ovog akta sadri saglasnost Parlamenta o ratifikaciji Ugovora o
pristupanju Kraljevine Danske,Irske,Kraljevstva Norveke,Ujedinjenog Kraljevstva Velike
Britanije i Sjeverne Irske Evropskoj zajednici za ugalj i elik.
Prema Ustavu Danske,kralj istupa u ime drave u meunordnim poslovima,te svoju vlast vri
preko ministara.Vlada ima iskljuivu nadlenost da zakljuuje ugovore i da postupa u drugim
stvarima koje se tiu meunarodnog prava.Izvrna vlast podlijee parlamentarnoj kontroli,pa
je tako u nekim sluajevima neophodan prethodni pristanak Parlamenta.Naime,kralj ne moe
bez pristanka Parlamenta ponititi bilo kakav akt kojim se poveava ili umanjuje nacionalna
teritorija ili ponititi obavezu koja se jedino moe ispuniti uz saradnju Parlamenta ili je od
velike vanosti,niti moe bez pristanka Parlamenta okonati meunardoni ugovor koji je
zakljuen uz saglasnost Parlamenta.Zato se zakljuuje da je pristanak Parlamenta na
pristupanje Danske potreban jer se pristupanje svakako smatra pitanjem od velike vanosti,a i
saradnja Parlamenta je potrebna u ispunjavanju obaveza proizalih iz pristupanja EZ.Pristanak
moe biti dat u bilo kojoj formi.S obzirom da ispunjavanje obaveza koje prizilaze iz
pristupanja Zajednicama zahtijeva nacionalnu legislaciju,i logino je da parlamentarni
pristanak bude dat u obliku zakonske odredbe.Naime,ako Akt bude odobren u parlamentu sa
veinom od pet estina,odredba koja predvia delegiranje ovlaenja na institucije Zajednica
ne mora biti stavljena na referendum,kako je predvieno odjeljkom 20 Ustava.Meutim,stav je
Parlamenta da bi referendum ipak trebao biti odran.
U drugom odjeljku Akta o pristupanju Danske EZ predvieno je da ovlaenja povjerena
vlastima Carstva prema Ustavu mogu,u mjeri predvienoj Ugovorima biti izvravana od strane
institucija Zajednica.Zakljuuje se da se pristupanje Danske meunarodnoj organizaciji koja
ima nadnacionalna ovlaenja moe odigrati samo ukoliko bude usvojen amandman
Ustava,zbog toga to je Ustavom predvieno da zakonodavnu vlast vre kralj i
parlament,izvrnu kralj,a sudsku vlast sudovi pravde,te je ustanovljen princip po kom
zakonska ovlaenja nad graanima mogu vriti samo vlasti ustanovljene u okviru dasnkog
ustavnog sistema.Samo donoenje amandmana bi teklo po komplikovanoj proceduri
predvienoj Ustavom,te je,na osnovu toga,podneen predlog odredbe koja bi Danskoj dala
ustavnu osnovu za pristupanje nadnacionalnoj organizaciji bez ustavnog amandmana.Predlog
je prihvaen,i u odjeljku 20(1) Ustava je predvieno da ovlaenja povjerena vlastima Carstva
prema Ustavu mogu biti samo u odreenoj mjeri delegirana maunarodnim vlastima
uspostavljenim sporazumom izmeu drava radi promovisanja meunarodnog prava i
saradnje.Postoje nesaglasnosti o tome da li ovaj odjeljak prua dovoljnu osnovu za
pristupanje.Istiu se razni prigovori:
-tvrdi se kako,s obzirom na odredbu koja kae da samo ovlaenja povjerena vlastima Carstva
prema Ustavu mogu biti delegirana,a pod tim ovlaenjima se misli kako na zakonodavnu,tako
i na izvrnu i sudsku vlast,ne mogu biti delegirana na meunarodne organizacije ovlaenja da
se izmijeni Ustav ili ovlaenja predviena odjeljkom 20 Akta,te da se ne moe dozvoliti
30

meunarodnoj organizaciji da donosi odredbe koje su u suprotnosti sa nekim odredbama

Ustava(iako je ovo u suprotnosti sa naelom suprematije komunitarnog prava nad unutranjim
pravom);tvrdi se da do takvog neslaganja nee doi;
-jo jedan od prigovora je na raun rjeenja kojim je iskljueno da sva ovlaenja odreene
vrste mogu biti delegirana,u kojo mjeri je neko ovlaenje delegirano mora biti navedeno u
Aktu,ili bar se u Aktu mora pozvati na ugovore koji sadre ovlaenja institucija(ovaj metod je
izabrala danska Vlada),jer bi ono iziskivalo izmjene ovog odjeljka svakim novim
delegiranjem;
-uopte se ne analizira da li Zajednice ispunjavaju uslove predviene u dijelu odredbe koji
predvia da je delegiranje dozvoljeno samo na meunarodne vlasti uspostavljene sporazumom
drava u svrhu unapreenja meunarodnog prava i saradnje;
-smatra se da je nemogue da Danska ratifikuje Ugovor o pristupanju EZ bez amandmana
Ustava,jer je ovaj ugovor vaei za neogranien period vremena,a Parlament moe opozvati
odjeljak 20 Akta o pristupanju Danske Zajednicama bilo kad(ovo je veoma bitno kada se
govori o suprematiji komunitarnog prava,o emu e biti pisano kasnije).
U treem odjeljku Akta se govori da delegacija ovlaenja nema retroaktivno dejstvo.
Odredbe ugovora e proizvoditi pravno dejstvo u Danskoj u onoj mjeri i kojoj su direktno
primjenjive prema komunitarnom pravu.Ovo se odnosi i na akte usvojene od strane institucija
Zajednica prije pristupanja Danske EZ i objavljivanja u Slubenom listu Evropske zajednice.
to se tie odnosa izmeu meunarodnih ugovora i unutranjeg prava,Danska usvaja
dualistiki pristup.Naime,ugovor koji je izvrna vlast uinila dijelom pravnog sistema,sam po
sebi,ne ini dansko pravo,Kako bi ugovor proizvodio pravno dejstvo u unutranjem pravnom
sistemu,mora biti usvojen akt od strane nacioanlnih vlasti.To je najee zakon,ukoliko se radi
o aktu Parlamenta,ili administrativna regulativa,ako se radi o aktu izvrne vlasti. Tradicionalan
metod za implementaciju ugovora u Danskoj je da se ugovor,ili dio koji treba
implementirati,reformulie u zakon ili regulativu.U tom sluaju oni postaju pravno
obavezujui.Na osnovu svega reenog,vidi se da je u treem odjeljku ovog akta primijenjen
metod usvajanja.Stoga,usvajanjem Akta o pristupanju Danske Zajednicama u potpunosti se
prihvata princip direktne primjenjivosti komunitarnog prava,ne samo u vezi sa buduim
zakonodavstvom,nego i u vezi sa pravom donesenim prije danskog pristupanja.Kao rezultat
toga,danski zakoni suprotni postojeim propisima ili direktno primjenjivim odredbama
ugovora automatski su stavljene van pravne snage datumom stupanja na snagu relevantnih
propisa komuitarnog prava.Vlada je ipak donijela odreen broj zakona kojima se stavljaju van
snage ili izmjenjuju zakoni koj se smatraju suprotnim direktno primjenjivom pravu
Zajednica.Istovremeno,Vlada je usvojila i zakone potrebne za implementaciju onih direktiva i
odredbi ugovora koje se,bar trenutno,ne smatraju direktno primjenjivim.
Naelo suprematije komunitarnog prava nadunutranjim pravom predstavlja jedno od,ako ne i
najvanije pitanje kada se govori o ustavnoj osnovi danskog pristupanja EZ.Razni autori tvrde
da se,ustavno gledano,Danska ne moe povinovati ovom principu,te da pristupanje EZ
zahtijeva ustavni amandman zbog toga.
31

Max Sorensen smatra da je mogue da Danska potuje ovo naelo u odnosu na sekundarno
zakonodavstvo Zajednica koje bude usvojeno nakon pristupanja Danske.On tvrdi da je osnova
za to odjeljak 20 Ustava,i tumai da Parlament delegiranjem odreenih ovlaenja iskljuuje
sebe iz legislacije u toj oblasti.Tano je da Parlament moe,u potpunosti ili
djelimino,opozvati delegiranje,ali sve dok to ne bude uraeno izriito,direktno primjenjive
odredbe moraju imati primat.On takoe smatra da se ne moe tumaiti sa sigurnou da se
direktno primjenjivim odredbama i odredbama sekundarnog zakonodavstva moe osigurati
primat,da Parlament moe da donese zakone suprotne komunitarnom pravu,ali e sudovi
tumaiti da nije postojala namjera donoenja akata suprotnih pravu Zajednica.Sorensen tvrdi
da,i ako danski Ustav ne prua dovoljnu osnovu za pristupanje,to ne znai da je amandman
neophodan,jer te obaveze Parlament moe ispuniti donoenjem zakona koji nisu suprotni
komunitarnom pravu.
Erik Siesby odbacuje stavove M.Sorensena.On smatra da odjeljak 20 Ustava ne ini moguim
povinovanje suprematiji komunitarnog prava,zato to Parlament u trenutnom zasijedanju ne
moe da obavee budui Parlament na drugi nain,osim amandmanom.Poto odjeljak 20 Akta
moe da bude poniten obinim zakonom,zakljuuje se da bilo koji kasnije usvojen danski
zakon koji je suprotan ranije usvojenom pravilu komunitarnog prava implicitno opoziva
delegiranje ovlaenja prema odjeljku 20 Akta.Na osnovu analize iskustva postojeih drava
lanica on zakljuuje da ovaj princip ima toliku vanost da se ne moe oekivati da Danska
bude primljena u lanstvo ako ga ne prihvati,a to ne moe biti uraeno bez amandmana.
Ross smatra da problem suprematije postavlje dva pitanja:prvo je da li Danska moe pristupiti
EZ bez amandmana,a drugo je da li e Danska bez amandmana biti u stanju da ispuni svoje
obaveze prema Zajednici.On tvrdi da ustavni amandman nije neophodan,jer ako Parlament
usvoji zakon,svjestan da je on suprotan komunitarnom pravu,nema sumnje da danski sudovi
treba da se povinuju Parlamentu.Ako Parlament ne eli da ispuni svoje obaveze,nema svrhe
raspravlajti o tome da li Danska moe ispuniti svoje obaveze bez ustavnog amandmana.Sudovi
e usvojiti pretpostavku da Parlament nije imao namjeru da kri svoje obaveze,i u tim
situacijama e moa dati priamt komunitarnom pravu nad danskim unutranjim pravom.
U etvrtom odjeljku Akta su nabrojani Ugovori o pristupanju EZ,EVROATOM,Odluka o
pristupanju EZU,Osnivaki ugovori i ugovori kojima su mijenjani ti ugovori,kao i njihovi
aneksi i protokoli;tekstovi svih ovih ugovora sadrani su u aneksu Akta o pristupanju Danske
EZ.
Pitanje parlamentarne kontrole je rijeeno u estom odjeljku ovog akta,u kom je predvieno da
Vlada podnosi izvjetaje Parlamentu o razvoju u EZ,i to na nain da Vlada obavjetava
Komitet imenovan od strane parlamenta o predlozima odluka Savjeta koje e postati direktno
primejnjive u Danskoj,ili ija e implementacija zahtijevati uee Parlamenta.
Predvieno je da ovaj akt ne proizvodi pravno dejstvo na Farska ostrva,te da stupi na snagu
istog dana kada i Ugovor o pristupanju Danske EZ.

32

Ministar pravde Danske je iznio zakljuak da je ovaj akt ustavan,i da je ustavno mogue da
Danska ispuni svoje obaveze prema Zajednicama.43

***
Ideja sadrana u konstrukciji transfer ovlaenja se koristi u starim lanicama kao to su
Njemaka,Holandija,Danska i vedska.Ovdje ustavni zakonodavac zakljuuje da odreena
ovlaenja ne pripadaju vie dravnim institucijama,i imjesto toga,ta ovlaenja se prenose
meunarodnoj organizaciji ili Evropskoj Uniji,koje imaju ustavnu legitimnost samom
injenicom da su njihova ovlaenja dodijeljena putem specijalne procedure.Iako ne
eksplicitno,ova konstrukcija moe znaiti i da se odricanje odgovarajueg ovlaenja vri na
nacionalnom nivou. U Danskoj i vedskoj in je opisan kao delegiranje to podrazumijeva
pravnu
konotaciju
transfera
od
vieg
ka
niem
nivou.
Meu
novim
lanicama,Letonija,Poljska,eka Republika,sve su se pridruile ovoj grupi koristei termin
delegiranje radije nego transfer ovlaenja,dok,za razliku od njih,Bugarska radije koristi
njemaku i holandsku terminologiju.
U Holandiji lan 94 Ustava omoguava da nadnacionalno pravo ima prednost nad dravnim
pravom. U Njemakoj i stara opta klauzula o transferu ovlaenja i nova Evropska klauzula
se tumae tako da dozvoljavaju prevlast komunitarnog prava u zemlji,s tim da je Ustavni sud
Njemake zadrao svoje pravo da odbije primjenu komunitarnog prava kao vrhovnog ako bi
zatita ljudskih prava u pravnom poretku Unije bila ispod standarda u poreenju sa dravnim
standardom. U Danskoj se ni paragraf 20 Ustava ni danski Akt o pristupanju ne bave pitanjem
prevlasti iako je doktrina poznata i priznata u parlamentarnim debatama iz 1972. godine. Ni
danski Ustavni sud nije zauzeo stav po ovom pitanju,ali je naglasio da dio komunitarnog prava
moe biti neprimjenjiv u Danskoj ako je Unije prekoraila svoja delegirana ovlaenja,a
problem nije rijeen na zadovoljavajui nain od strane Evropskog suda pravde. vedska
jurisprudencija priznaje prevlast komunitarnog prava nad zakonima i samim
Ustavom,meutim,nije iskljueno da ustavna rezerva moe biti aktivirana u nekoj fazi u ovoj
oblasti ako se bude smatralo da standardi Unije nisu zadovoljavajui.
Prema Ustavu Poljske, zakoni utemeljeni od strane meunarodne organizacije kojoj je Poljska
prenijela ovlaenja e imati prednost u sluaju sukoba zakona,ako osnivaki ugovor
meunarodne organizacije to predvia.Komunitarno pravo se ne moe osporiti kao neustavno
zbog punovaeeg sistema odluivanja Unije.Ustavna rezerva moe postati vaea samo ako
se tie bitnih pitanja komunitarnog prava.
U ekoj,Vladin prijedlog o novom lanu 10b Ustava,koji predvia prevlast nad nacionalnim
pravom,ukljuujui ustavno pravo, nije usvojen u Parlamentu.Umjesto toga,izmijenjeni lan
10 ekog Ustava omoguava prevlast samo nad domaim zakonima,i iako ovaj uzraz moe da
se odnosi na obine i ustavne zakone podjednako,Ustavni sud eke je pojasnio da pravo EU
nema neogranienu prevlast,tako da izvorni nosilac suverenosti,kao i ovlaenja koja proistiu
iz toga,jos uvijek ostaje eka Republika ija je suverenost i dalje zasnovana na lanu 1 (1)
ekog Ustava,to se manifestuje u injenici da sud ima funkciju zatite ustavnosti.
U Letoniji vae uobiajena pravila za unutranju primjenu meunarodnih ugovora,uprkos
uvoenju klauzule o delegiranju vlasti u lanu 68 Ustava.Prema lanu 13 letonskog Zakona o
meunarodnim ugovorima i lanu 16 Zakona o ustavnom sudu,meunarodni ugovori imaju
status iznad domacih zakona,ali ispod dravnog Ustava.
Ustavom u Bugarskoj,nakon uvoenja lana 4 (3) o ueu Bugarske u EU i klauzule o
transferu ovlaenja u lanu 85 (3),suprematija ratifikovanih ugovora je ograniena na dravne
43

O.Due,C.Gulmann,Constitutional Implications of the Danish accession to the European Communities,Common

Market Law Review,br.256,1972.,str.256.-270.

33

zakone prema lanu 5 (4).Osim toga, prije potvrivanja neustavnih ugovora, Ustav treba biti
izmijenjen prema lanu 85 (3).Konano,Ustavni sud ima pravo da preispituje ustavnost
meunarodnih ugovora prema lanu 149 (1),taki 4 Ustava.U praksi je Sud potvrdio prevlast
Ustava nad maunarodnim ugovorima.Tumaenjem ovih odredbi i na osnovu prakse Suda
zakljuuje se da e komunitarnom pravu biti dodijeljen rang nad dravnim zakonima,ali ispod
Ustava.44

V PROTOKOL O UEU NACIONALNIH

PARLAMENATA U ZAKONODAVSTVU EVROPSKE UNIJE

Strane ugovornice su usvojile ovaj Protokol,pozivajui se na injenicu da je nain na koji

nacionalni parlamenti nadgledaju svoje vlade u vezi sa aktivnostima Evropske unije stvar
specifine ustavne organizacije i prakse svake drave lanice,i u elji da potaknu vei
angaman nacionalnih parlamenata u aktivnosti EU,te da unaprijede njihovu sposobnost da
izraze svoje stavove po pitanju nacrta zakonodavnih akata Unije,kao i po pitanju drugih stvari
koje bi za njih mogle biti od interesa.
Svoje konsultacijkse dokumente,godinje zakonodavne programe,kao i sve druge instrumente
zakonodavnih planova i politike,Komisija je duna da,odmah po objavljivanju,istovremeno
kada i evropskom Parlamentu i Savjetu,proslijedi i nacionalnim parlamentima.
Nacrti legislativnih akata,pod kojima se podrazumijevaju predlozi Komisije,zakonodavne
inicijative zemalja lanica i evropskog Parlamenta,zahtjevi Suda pravde,preporuke Evropske
centralne banke i zahtjevi Evropske investicione banke za usvajanje legisaltivnih akata bie
proslijeeni nacionalnim parlamentima.
Komisija i evropski Parlament su duni da svoje nacrte zakonodavnih akata proslijede
nacionalnim parlamentima kada i Savjetu.Nacrte zakonodavnih akata zemalja lanica,Suda
pravde,Evropske centralne banke i Evropske investicione banke evropski Parlament prosleuje
nacionalnim parlamentima.
Nacioanlni parlamenti mogu,u skladu sa procedurom predvienom u Protokolu o primjeni
naela supsidijarnosti i proporcionalnosti,Predsjedniku evropskog Parlamenta,Savjeta i
Komisije dati obrazloena miljenja o tome da li je nacrt zakonodavnog akta u skladu sa
principom supsidijarnosti.Ako je nacrt akta potekao od grupe drava lanica,Suda
pravde,Evropske centralne banke ili Evropske investicione banke,Predsjednik Savjeta e
proslijediti miljenje relevantnim tijelima tih institucija.
Period u kom se nacionalni parlamenti mogu izjasniti po pitanju nacrta je osam sedmica,osim
u hitnim sluajevima zbog razloga koje navede Savjet kada taj period iznosi minimalno deset
dana.U sluajevima kada se Savjetu dozvoljava donoenje odluka kvalifikovanom
veinom,gdje se inae zahtijeva apsolutna veina,i u sluajevima kada je Savjetu dozvoljeno
44

www.whi-berlin.de/whi-paper1008.pdf, stranica posjeena 11.marta 2011.godine.

34

postupati po obinoj zakonodavnoj proceduri u sluajevima gdje je inae predviena

specijalna zakonodavna procedura,nacioanlni parlamenti moraju biti obavijeteni o inicijativi
Savjeta najmanje est mjeseci prije usvajanja odluke.
Evropski i nacionalni parlamenti e zajedno utvrditi organizaciju i unapreenje pravilne i
efikasne interparlamentarne saradnje unutar Unije.Konferencija parlamentarnih komiteta za
poslove Unije moe posluiti unapreenju razmjene informacija i iskustva izmeu
nacionalnih parlamenata i evropskog Parlamenta,i njihovih specijalnih komiteta.Takoe,mogu
organizovati interparlamentarne konferencije o pitanjima zajednike spoljne,sigurnosne i
odbrambene politike.Stavovi iznijeti na ovim konferencijama nisu pravno obavezujui.45

VI PROTOKOL O PRIMJENI NAELA

SUPSIDIJARNOSTI I PROPORCIONALNOSTI

Ovaj protokol je donijet od strana ugovornica u elji da se osigura da donijete odluke budu
to je mogue blie graanima Unije,te su utvrdile uslove za primjenu ovog naela,koje je
predvieno lanom 5 Ugovora o Evropskoj uniji,kao i sistem nadgledanja primjene ovog
naela.
Svaka institucija je duna da obezbijedi potovanje naela supsidijarnosti i proporcionalnosti
na nain predvien u petom lanu Ugovora o EU.
Prije predlaganja pravnih akata,Komisija je duna da se konsultuje;gdje je mogue te
konsultacije e uzeti u obzir regionalne i lokalne dimenzije predviene akcije.U sluajevima
izuzetne hitnosti,Komisija ne mora sprovesti te konsultacije,ali e u svom predlogu obrazloiti
razloge svoje odluke.
Ovde se pod nacrtom legislativnih akate misli na predloge Komisije,zakonodavne inicijative
grupa drava lanica,inicijative evropskog Parlamenta,zahtjeve Suda pravde,preporuke
Evropske centralne banke i zahtjeve Evropske investicione banke za usvajanje akata.
Komisija i Parlament su duni da proslijede svoje nacrte i izmjene istih,dok Savjet prosleuje
nacrte i izmjene nacrta zakonodavnih akata drava lanica,Suda pravde,Evropske centralne
banke i Evropske investicione banke nacionalnim parlamentima.
Svaki nacrt zakonodavnog akta treba da sadri detaljnu izjavu koja bi omoguavala procjenu
slaganja tog akta sa principom supsidijanrosti i proporcionalnosti.Nacioanlni parlamenti imaju
na raspolaganju osam sedmica za izjanjavanje ukoliko smatraju da se neki nacrt na slae sa
ovim naelom.Tijela od kojih potie taj nacrt moraju uzeti u obzir obrazloena miljenja
nacioanlnih parlamenata.Svaki nacioanlni pralament ima dva glasa,s tim da u sluaju
45

Protokol o ulozi nacioanlnih parlamenata u Evropskoj uniji,Slubeni list EU,C83,30.03.2010.

35

dvodomnog parlamenta svaki dom ima jedan glas.Ukoliko pri glasanju jedna treina smatra da
nacrt zakonodavnog akta ne potuje princip supsidijarnosti i proporcionalnosti,nacrt e biti
recenziran.U sluajevima usvajanja akata iz oblasti slobode,sigurnosti i pravde,broj negativnih
glasova mora biti jedna etvrtina.Posle ovakve recenzije,tijela,odnosno,institucije od kojih
potie nacrt mogu donijeti odluku da proslijede,izmijene ili povuku nacrt.Razloge svoje
odluke su duni da obrazloe.U obinoj zakonodavnoj proceduri,pri obinoj veini
glasova,nacrt mora biti predmet recenzije.Komisija moe da odlui da nastavi,izmijeni ili
povue nacrt.Ako odlui da proslijedi takav nacrt,mora obrazloiti svoju odluku,te e ta
odluka,kao i miljenje nacionalnih parlamenata biti proslijeena evropskom Parlamentu ili
Savjetu,kao zakonodavcima Unije,koji e,prije zakljuenja prvog itanja,razmotriti da li je
ovaj nacrt zakonodavnog akta u skladu sa principom supsidijarnosti i proporcionalnosti.Ako
55 % lanova Savjeta ili Parlamenta nae da nije ispotovan ovaj princip,predlog nee biti
proslijeen na usvajanje.
Sud pravde i Komitet regiona su ovlaeni da djeluju u sluajevima krenja naela
supsidijanrosti i proporcionalnosti.46

46

Protokol o primjeni naela supsidijarnosti i proporcionalnosti,Slubeni list EU,C83,30.03.2010.

36

ZAKLJUAK

Iz svega gore navedenog,moe se zakljuiti da se Evropska unija iz regionalne

meunarodne organizacije za ekonomsku integraciju razvila u politiku strukturu slinu
federaciji,i taj razvoj i dalje traje,te da pitanje proirenja Unije predstavlja jedno od najvanijih
pitanja ovog vijeka,pa ak i milenijuma i zahtijeva brojne i velike ustavne promjene,ako ne
formalne,onda bar supstancijalne.
Najvei broj reformi se zahtijeva u fazi pripreme i u fazi pristupanja,meutim,i nakon
formalnog pristupanja Uniji,drave se suoavaju sa brojnim izazovima,tako da i u ovoj fazi
promjene mogu imati ustavni znaaj.Problemi se mogu ticati implementacije pravne tekovine
Unije,kao i samog naina na koji se ta implementacija vri;zatim,problem moe predstavljati
uee raznih grana vlasti drave lanice u formiranju politike EU;i prilino sloen problem
predstavlja uloga nacionalnih sudova u primjeni sekundarnog prava. Svakako najvei problem
je kako ispotovati naela direktne primjenjivosti prava Unije i suprematije istog nad
unutranjim pravom drava lanica.
Komparativnom analizom ratifikacijskih procedura zemalja lanica dolazi se do zakljuka
da se moe razlikovati pet modela, a samim tim i pet grupa zemalja na osnovu naina na koji
su one prilagoavale svoje ustave lanstvu u Evropskoj uniji.
Odreene drave su direktno spojile pridruivanje EU sa ustavnim promjenama.Ova tehnika je
naprije sprovedena u Irskoj.Austrija,sa
modelom potpune revizije,predstavlja drugi
primjer,kao i Estonija,jedna od novih lanica,u kojoj je usvojen Zakon o dopunama
Ustava,kategorija koja nije prethodno predviena Ustavom.
U drugoj grupi zemalja vlada ideja ogranienja suvereniteta.U starim zemljama lanicama
takav stav se primjeuje u ustavima Francuske i Italije.Kada je suverenost samo
ograniena,onda ne moe postojati sumnja da jo uvijek pripada narodu kao suverenom.Prema
tome,sve tvrdnje da bi lanstvo u EU potkopalo suverenost drave mogu se lako odbaciti,a
lanstvo postaje mogue bez prethodnih ustavnih amandmana o suverenitetu. Ovaj koncept
nije vie est.
Odreen broj zemalja koristi konstrukciju zajednikog vrenja ovlaenja.Vlast i dalje pripada
dravnim institucijama,ali moe biti vrena i na nekom drugom nivou vladavine.Dakle,drava
i dalje ima ustavnu vlast da usvaja nacionalne mjere u relevantnim politikim oblastima
Unije,ali smatra da takve mjere trebaju biti u saglasnosti sa pravom Unije.Klauzula o
izvravanju ovlaenja se moe tumaiti i kao zahtjev da prevlast komunitarnog prava ima
ogranienja u osnovnim principima i vrijednostima ustava.
Neke zemlje primjenjuju svoje ustavne odredbe pri ratifikaciji meunarodnih ugovora,bez
obzira na posebnu prirodu Evropske Unije,s tim da,kod njih parlamentarni in ratifikacije
uzima u obzir potrebu da se osigura prevlast komunitarnog prava.
Kod ideje sadrane u konstrukciji transfer ovlaenja ustavni zakonodavac zakljuuje da
odreena ovlaenja ne pripadaju vie dravnim institucijama,i imjesto toga,ta ovlaenja se
37

prenose meunarodnoj organizaciji ili Evropskoj Uniji,koje imaju ustavnu legitimnost samom
injenicom da su njihova ovlaenja dodijeljena putem specijalne procedure.Iako ne
eksplicitno,ova konstrukcija moe znaiti i da se odricanje odgovarajueg ovlaenja vri na
nacionalnom nivou.
U velikom broju zemalja lanica prevlast prava Unije nad unutranjim pravom je dobro ureena..
Bez obzira na razlicite koncepte poput ogranienje suverenosti,transfer ovlaenja,ili zajedniko
izvravanje ovlaenja,posebne integracione klauzule imaju istu funkciju:one pruaju ustavnu
osnovu za lanstvo i obezbjeuju primat prava Unije. Na osnovu razliitih iskustava starih
lanica,veina novih lanica mijenja i dopunjava svoje ustave i dodaje nove integracione klauzule.U
ovim klauzulama se uglavnom eksplicitno navodi da pravo EU ima prevlast nad unutranjim
pravom,a ako to nije sluaj,isto se moe zakljuiti iz same funkcije ovih klauzula.ak i u onim
zemljama koje koriste ustavne klauzule vezane za ratifikaciju meunarodnih sporazuma,konflikti se
obino rjeavaju u korist komunitarnog prava.
Evropska unija ne predvia niti propisuje odreenu metodu kako zemlja kandidat treba da rijei
ova pitanja.Umjesto toga,u toku pregovora upuuje na pojedine nedostatke koji nastaju u
pregovarakim poglavljima.Izbor o tome kako i kada da se opredele za ustavni model koji se
najbolje slae sa sopstvenom nacionalnom tradicijom zemlje kandidata preputen je demokratski
izabranim predstavnicima same zemlje kandidata.

38

LITERATURA

1. Rodoljub Etinski,Sanja aji,Maja Stanivukovi i dr.,Osnovi prava Evropske

unije,Novi Sad,2010.godine;
2. Zoran Radivojevi,Vesna Kneevi-Predi,Institucije Evropske unije,
Ni,2008.godine;
3. John Temple Lang,Legal and Constitutional Implications for Ireland of adhesion to
the EEC Treaty,Common Market Law Review 167,1972.godine;
4. Ignaz Seidl-Hohenveldern,Constitutional problems involved in Austria's accession to
the EU,Common Market Law Review 727,1995.godine;
5. Dimitrios Evrigenis,Legal and Constitutional Implications of Greek accession to the
European Communities,Common Market Law Review 157,1980.godine;
6. Francisco Santaolalla Gadea,Santiago Martinez Lage,Spanish accession to the
European Communities:Legal and Constitutional Implications,Common market law
Review 11,1986.godine;
7. J.D.B.Mitchell,S.A.Kuipers,B.Gall,Constitutional aspects of the Treaty and legislation
relating to British memebership,Common Market Law Review 134,1972.godine;
8. Ole Due,Claus Gulmann,Constitutional Implications of the Danish accession to the
European Communities,Common Market law Review 256,1972.godine;
9. Ugovor o Evropskoj uniji,''Slubeni list EU'' C83,30.03.2010.godine;
10. Ugovor o funkcionisanju Evropske unije,''Slubeni list EU'' C83,30.03.2010.godine;
11. Protokol o ueu nacionalnih parlamenata u zakonodavstvu Evropske unije,
''Slubeni list EU'' C83,30.03.2010.godine;
12. Protokol o primjeni naela supsidijarnosti i proporcionalnosti, ''Slubeni list EU''
C83,30.03.2010.godine;
13. www.whi-berlin.de/documents/whi-paper1008.pdf , stranica posjeena 11.marta
2011.godine;
14. www.parlament.ba, stranica posjeena 09.marta 2011.godine;
15. http://ec.europa.eu/enlargement/how-does-it-work/index_en.htm , stranica posjeena
11.marta 2011.godine.

39

40