Professional Documents
Culture Documents
Javni Prihodi, Rashodi, Budžet
Javni Prihodi, Rashodi, Budžet
JAVNI PRIHODI
upravni) prua obvezniku. Prihodima od taksi se, dakle, ne podmiruju opti javni rashodi, ve
trokovi koji su prouzrokovani radnjama dravnih organa, koji ine konkretnu uslugu
odreenom licu. One su, po pravilu, budetski prihod. Za razliku od poreza, taksu
karakterie neposredna protivinidba, a njeno plaanje je inicirano zahtevom samog
obveznika. Usluga koja stoji u osnovi obaveze plaanja takse je najee obavljanje odreene
radnje dravnog organa (npr. izdavanje izvoda iz matine knjige roenih ili venanih,
izdavanje pasoa ili line karte, overa potpisa, podnoenje tube, donoenje sudske odluke,
itd.). Ali, taksa moe da se plati i zbog posebne privilegije koju obveznik dobija (npr. pravo
na lov i ribolov, pravo na isticanje firme, pravo na korienje reklamnih panoa, pravo na
korienje vitrina za izlaganje robe van poslovnog prostora, pravo na dranje kunih
ljubimaca i dr.). Jasno je, meutim, da taksa ne moe da se plaa za usluge dravnih organa
koje se sastoje u pruanju komercijalne koristi za obveznika, poto je tada re o originarnom
prihodu, tj. prihodu koji drava, preko svojih organa, ostvaruje bavei se privrednom
aktivnou.
Od taksi treba razlikovati naknade, koje se takoe uvode na osnovu dravnog
imperiuma. Naknada, meutim, predstavlja administrativno odreenu cenu za korienje
dobara od opteg interesa (voda, uma, zemljita, puteva, prirodnog lekovitog faktora i
rudnog bogatstva). Takoe, prihod od naknada se najee deli izmeu budeta i fondova
organizacija kojima je zakonom povereno vrenje javnih ovlaenja (npr. Javno
vodoprivredno preduzee, Direkcija za puteve i dr.).
U nekim nacionalnim zakonodavstvima javljaju se dileme da li odreena dabina
predstavlja porez ili taksu. Primera radi, porez na prenos imovine uz naknadu nekada se
naziva taksa na prenos imovine; porez na naslee se naziva nasledna taksa; itd. Da bi se jasno
razgraniilo o kojoj vrsti fiskalne dabine se radi treba utvrditi njen ratio legis. Naime, ako se
takvom dabinom tereti uveana ekonomska snaga poreskog obveznika, u pitanju je porez;
ako je, pak, re o naknadi koja se plaa za odreenu aktivnost suda (npr. upis u zemljine
knjige i dr.), radi se o taksi. U Srbiji je u tom pogledu situacija jasna: u odgovarajuim
poreskim zakonima detaljno su ureeni porez na prenos apsolutnih prava, odnosno porez na
naslee i poklon, a u Zakonu o sudskim taksama predviene su, izmeu ostalih, taksa za
postupak raspravljanja zaostavtine i takse u zemljino-knjinom postupku.
Sa stanovita odreivanja pojma javnih prihoda, interesantno je pomenuti i situacije
kada dolazi do povraaja poreza ili korekcija pogreno prikupljenog poreskog prihoda.
Takve situacije poprimaju izgled transakcija koje smanjuju neto bogatstvo politikoteritorijalne jedinice koja je uvela odgovarajui porez. Do povraaja poreza dolazi u sluaju
kada je poreski obveznik platio odreeni iznos kao porez ili kao sporedno poresko davanje
(kamata i trokovi prinudne naplate), a da na to nije bio obavezan prema poreskom zakonu.
Nepostojanje poreske obaveze moe da se utvrdi ili u momentu plaanja poreza (npr. kada
obveznik dva puta plati isti porez), ili u nekom kasnijem vremenskom trenutku (npr.
drugostepenim reenjem nadlenog poreskog organa kojim se uvaava alba na prvostepeno
reenje o utvrivanju poreza). Ovakve situacije kada iz budeta treba isplatiti iznos koji je
preplaen ili pogreno plaen predstavljaju, zapravo, usklaivanja koja doputaju da
prekomerno uveanje neto bogatstva, koje je prethodno bilo zabeleeno, kasnije bude
korigovano. Takve transakcije se zato tretiraju kao "negativan prihod".
Javni prihodi se sastoje od razliitih elemenata, koji su klasifikovani prema razliitim
karakteristikama, zavisno od vrste prihoda. Tako su, na primer, porezi klasifikovani
uglavnom prema tome ta ini njihovu osnovicu za oporezivanje. Donacije se grupiu
prema izvoru iz kojeg takav prihod potie (tj. prema tome ko je davalac dotacije, transfera
ili donacije), dok se prihodi od imovine klasifikuju prema vrsti takvog prihoda (kamata,
dividenda, zakupnina).
U Priruniku za statistiku dravnih finansija (Government Finance Statistics
Manuel, u daljem tekstu: GFS), koji je izradio Meunarodni Monetarni Fond (MMF),
prihvaen je princip fakturisane realizacije (eng. accrual basis) za potrebe evidentiranja
prihoda (tj. knjienje se vri u momentu dospelosti). Glavni razlog zbog kojeg je prihvaen
ovaj princip je u tome to je on u stanju da obezbedi najbolju procenu makroekonomskog
uticaja koji imaju dravne finansije i fiskalna politika. Po pravilu, kod primene accrual
principa primanja se evidentiraju u ranijem vremenskom momentu nego u sluaju kada se
primenjuje cash princip.
Nasuprot tome, u OECD klasifikaciji poreza preovlauje princip naplaene
realizacije (eng. cash basis) koji podrazumeva da se knjienje vri u momentu kada je drava
primila odreeni prihod. Kod ovog principa moe se, meutim, dogoditi da se momenat
evidentiranja znaajno razlikuje od momenta kada je izvrena ekonomska aktivnost, odnosno
transakcija iz koje je proistekao prihod. Tako se, na primer, porezi koje je poslodavac
obraunao po odbitku u jednoj godini, ali ih je platio u sledeoj godini, ili, pak, porezi koji su
dospeli za naplatu u jednoj godini, ali su stvarno plaeni u sledeoj godini ukljuuju u
prihode u drugoj (sledeoj) godini. Korektivne transakcije, kao to su povraaji preplaenog
ili pogreno plaenog poreza, odbijaju se od bruto prihoda ostvarenog u godini u kojoj je
izvren takav povraaj. Uz to, moe se dogoditi da neki od poreza ili doprinosa za obavezno
socijalno osiguranje, iako su utvreni, ne budu nikada naplaeni. Zbog toga, razlika izmeu
razrezanog (utvrenog) iznosa i oekivane naplate predstavlja potraivanje koje nema stvarnu
vrednost, tako da ne treba da bude evidentirano kao prihod. Drugim reima, porezi i
doprinosi za socijalno osiguranje koji se evidentiraju kao prihod treba da budu samo u onom
iznosu koji se realno oekuje da e biti naplaen. Trebalo bi, pri tome, imati u vidu da do
naplate esto dolazi u nekom kasnijem vremenskom momentu. Zbog toga se primat daje
principu fakturisane, a ne naplaene realizacije (accrual umesto cash basis).
5. JAVNI RASHODI
Relativni rast javnih rashoda (odnos izmeu javnih rashoda i drutvenog proizvoda)
pokazuje stvarnu meru "podnoljivosti" rashoda. Relativni rast javnih rashoda se koristi u
svim dravama kao neka vrsta "odbrane" od rasta javnih rashoda.
5.2. Naela javnih rashoda
injenica da se znaajan deo stvorenog drutvenog proizvoda zemlje koristi za
podmirivanje javnih rashoda nalae potrebu definisanja odreenih naela (principa ), kanona,
pravila javnih rashoda. Zahtev za utvrivanje odgovarajuih modaliteta i ponaanja pri
troenju javnih rashoda ne samo da je opravdan, ve je i nuan, kako bi se prikupljena
sredstva to racionalnije i efektnije koristila. Zbog toga se u finansijskoj teoriji formuliu
odreena naela kojih se valja pridravati pri troenju javnih rashoda, kako bi prikupljeni
prihodi za njihovo podmirivanje bili to optimalnije iskorieni.
Prema tome, da bi se problematika javnih rashoda regulisala na manje vie prihvatljiv
i na zajednikim osnovama utvren nain, nesporno je potrebno da u javnim finansijama
postoje definisana odreena naela koja treba da se potuju kada je u pitanju troenje
javnih sredstava. Osnovna ideja koja lei u fundamentu naela javnih rashoda jeste zahtev
za racionalnim troenjem javnih sredstava.
Jo uvek su u vanosti i primeni sledea tri velika, klasina, naela:
naelo opteg interesa,
naelo tednje i
naelo umerenosti i proporcionalnosti.
Mora se rei da pojednini autori ovim naelima dodaju i neka druga:
naelo skladne strukture zadovoljenja potreba,
naelo autonomnosti i
naelo demokratinosti,
naelo izvora sredstava i naelo podudarnosti prihoda i rashoda.
Na prvom mestu se istie zahtev da javni rashodi treba da slue ostvarivanju samo
opteg interesa. Drugim reima, javni rashodi se ne bi smeli koristiti za podmirivanje linih
potreba. Javni interes treba da bude ispred interesa pojedinca. Znai, javni rashodi slue
prvenstveno za pokrivanje onih potreba koje su u interesu drutva kao celine.
Naelo tednje predstavlja jedno od osnovnih naela javnih finansija. I danas ima
veliku vanost posebno u uslovima prenapregnute javne potronje. Praktina eksplikacija
ovoga naela ne znai nikako tednju u smislu smanjivanja sredstava, ve tenju da se sa to
manje sredstava postignu to vei efekti. Potrebno je posebno naglasiti da u nekim
sluajevima isuvie veliko smanjenje sredstava moe da prouzrokuje vie tete nego koristi, s
obzirom da moe da dovede u pitanje funkcionisanje odreene javne slube.
Kada se istakne naelo umerenosti javnih rashoda, onda to znai da javni rashodi
treba da budu visoki koliko i javni prihodi, odnosno da se finansiraju iz drutvenog
proizvoda, a ne iz imovine ili na raun buduih generacija. Ovaj princip zagovara i naelo
proporcionalnosti u troenju javnih rashoda ne samo u odnosu na drutveni proizvod, ve i
izmeu pojedinih javnih rashoda, odnosno da se pojedine javne potrebe moraju zadovoljavati
srazmerno mogunostima. Nije prihvatljivo da se jedan krug javnih potreba zanemaruje na
raun drugih. U principu, restrikcije treba sprovoditi linearno.
Budet je ui pojam od javnih finansija, jer samo predvia i rasporeuje javne rashode i
prihode, odnosno povezuje ih u racionalnom i koherentnom sistemu javnih finansija.
6.3. Definicija dravnog budeta i pravna priroda budeta
Da bi se dolo do optimalnog sistema finansiranja funkcija, neophodno je poi od
teorijskih osnova koje definiu dravne funkcije, obaveze drave i izvore finansiranja. Kada
se utvrde funkcija i obaveze, dolazi se do prihoda i izvora prihoda. Sve savremene drave
imaju pravni akt za finansiranje dravnih funkcija, tj. dravni budet. Izvori finansiranja
dravnih funkcija su uglavnom prihodi koje drava ostvaruje od privrede, stanovnitva i
domaih i inostranih zajmova.
Budet, kao dravni finansijski akt je vrlo znaajno pitanje budetskog prava i pravne
prirode budeta. Budet je zakon, kao i svaki drugi zakon, ija je pravna specifinost u
vremenskom odreenju, jer po pravilu vai samo godinu dana.
Budet, kao pravni akt zakon, sadri sve atribute normativnog akta, koji je ak u
ustavu regulisan odredbama o finansiranju drave. Za izvrenje budeta odgovorna je
vlada, posebno u delu javnih rashoda, jer oni imaju limit (cifarsko odreenje visine rashoda)
koji se ne moe prekoraiti. Isto tako, mogu se naplatiti samo oni javni prihodi koji su
utvreni u budetu. Ukoliko se u toku godine ostvaruju vei prihodi od planiranih, vlada je
duna da predloi mere predstavnikom telu da se prihodi uravnotee sa rashodima (predlae
se smanjenje poreskih stopa ili poveanje oslobaanja i olakica).
Novana sredstva se u dravni budet prikupljaju fiskalnim optereenjem fizikih i
pravnih lica (konkretne drave). Veliina budeta se moe oceniti prema procentu, tj. odnosu
uea javnih prihoda dabinskog (poreskog) tipa u drutvenom proizvodu. To je tzv.
fiskalno optereenje. U visoko razvijenim zemljama fiskalno optereenje je oko 50%, to
ukazuje da imaju razvijen javni sektor (na primer, vedska 50%, Danska 49%, Italija 43,3%,
Austrija 43%).
6.4. Osnovne karakteristike, funkcije i struktura budeta
Osnovne karakteristike budeta mogu se svrstati u tri osnovne celine:
budet je akt predstavnikog tela zakonodavnog organa;
budet se uvek donosi na oroen vremenski period;
budetom se predviaju planiraju javni prihodi i rashodi.
Osnovne funkcije budeta mogu se svrstati u est osnovnih celina:
politika funkcija nain na koji se donosi i uticaji koje ima na sve sfere ivota.
Budet po pravilu donosi predstavniko telo;
ekonomska funkcija ukupna javna potronja se preko budeta vezuje za
ekonomsku politiku drave;
planska funkcija donosi se krajem tekue za narednu godinu;
finansijska funkcija stalno troenje, ravnotea izmeu prihoda i rashoda;
pravna funkcija poto je budet zakon, on proizvodi i odreene pravne
posledice, tj. prava i obaveze;
PRIHODI (PRIMICI)
Tekui prihodi (porezi,
doprinosi, takse, naknade, koncesije i
ostali prihodi)
Transferi pojedinaca
nevladinom i javnom sektoru
Donacije i transferi
rashoda (kao numeriki iskaz) ne moe biti zakon. Meutim, budetska prava i
budetski odnosi ureuju se sistemskim zakonom, koji je zakon i u formalnom i
u materijalnom smislu. U BiH postoji sistemski Zakon o budetu i jednogodinji
Zakon o budetu za odreenu fiskalnu godinu.
Budetsko pravo predstavnikog tela (skuptine, parlamenta) sastoji se od:
prava da samostalno, neogranieno i u celini odluuje o budetskim
prihodima,
prava utvrivanja rashoda,
prava budetske kontrole.
Ove budetske odnose parlament (predstavniko telo) ureuje kroz sistem zakona kao
to su: poreski zakoni, zakon o budetu, zakon o dravnoj reviziji itd.
6.6. Budetska naela
Budetska naela su principi pravila na kojima se zasniva priprema, izrada i
izvrenje budeta. To su univerzalna pravila kojih treba da se pridrava donosilac budeta u
cilju kvalitetnog ostvarenja osnovnih funkcija budeta.
Praktini znaaj i zadatak budetskih naela je da budet uine racionalnijim i
preglednijim, kako bi bio to pogodniji za obavljanje kontrole nad njim:
statina (formalna) naela su ona koja se odnose na sadraj i formu budeta. To
su:
naelo potpunosti predvia obavezu da budet sadri sve prihode i
rashode drave,
naelo jedinstva predvia da svi prihodi i rashodi budu prikazani u
jednom (budetskom) aktu,
naelo neefektacije je princip sveukupnog pokria, tj. da se svim
prihodima pokrivaju sve drutvene potrebe. Onemoguava uvoenje
pravila da se odreeni prihod vezuje za isplatu odreenog rashoda;
dinamika (materijalna) naela su ona pravila koja se odnose na budetsku
proceduru i izvrenje budeta (sastavljanje, predlaganje i utvrivanje):
naelo realnosti (tanosti) podrazumeva da se svi javni prihodi i rashodi
to realniije i tanije prikau u budetu,
naelo ravnotee podrazumeva da su javni rashodi u budetu uravnoteeni
(izjednaeni) sa javnim prihodima iskazanim u budetu drave,
naelo javnosti (transparentnosti) znai obavezu drave da ukupnoj
javnosti omogui da se upozna sa vrstom i veliinom budetskih prihoda i
rashoda,
naelo prethodnog odobrenja (odluka parlamenta) zahteva da budet,
kao planski dokument, treba da prethodi svim budetskim radnjama, tj.
odobrenje budeta od strane skuptine mora da prethodni njegovom
izvrenju,
naelo jednogodinjeg budeta znai da se budet donosi za odreeni
vremenski period, a teorija i praksa pokazali da je to period od jedne
godine (pri emu se kalendarska i budetska godina ne moraju poklapati).
Finansijska imovina;
Obaveze;
Kapital + suficit/deficit.
Ovo je osnovna podela najvanijih kategorija i one se dalje analitiki razarauju, do
onog nivoa, koji odgovara detaljnom pregledu svih izdataka, posebno u delu rashoda na
jednoj, i prihoda na drugoj strani. Meutim, analitika vrednost prezentiranog kontnog plana
moe se sistematizovano prikazati kroz sledeu tabelu:
IZDACI
Tekui izdaci
Kapitalni izdaci
PRIMICI
1
Porezi
Takse
Ostali prihodi
Donacije
.
3
Rezerve
.
.
4
.
5
.
6
Otplata dugova
.
.
.
.
Nivo i struktura javne potronje kao jedna od komponenti agregatne tranje, imaju za
posledicu i snaan uticaj na rast bruto domaeg proizvoda, mogu biti snani faktori u
podsticaju razvoja pojedinih sektora, pokretanja investicionog ciklusa, mogu imati uticaj na
optu stabilnost ekonomskog sistema.
Makroekonomski okvir javne potronje neophodno je posmatrati u sistemu
nacionalnih rauna, s obzirom da oni ine makroekonomski okvir u kojem su podaci
sistematizovani na nain koji je podesan za ekonomsku analizu. Sistem nacionalnih rauna
zasnovan je na stavu da svaki rashod generie odgovarajui dohodak. Klju
makroekonomskih rauna ine:
Rauni nacionalnog dohotka;
Bilans plaanja;
Budet;
Monetarni pregled;
Ostali indikatori: zaposlenost, inflacija itd.
Osnovni ekonomski sektori su: domainstva, preduzea, finansije, drava i
inostranstvo.
Domainstva odluuju o tome koliko e potroiti i koliko e utedeti i investirati
na finansijskom tritu.
Preduzea proizvode dobra i usluge za trite. Donose odluke o proizvodnji i
investicijama u cilju maksimizacije profita.
Finansijski sektor obezbeuje finansijske usluge u ekonomiji. Ovim sektorom su
obuhvaeni svi subjekti ija je glavna aktivnost finansijsko posredovanje,
ukljuujui bankarske sisteme i ostale finansijske institucije kao to su fondovi,
kreditne organizacije i osiguravajua drutva.
Drava obezbeuje kreiranje ekonomskog sistema, efikasnu regulativu i
zakonodavni okvir. Obezbeuje javna dobra, kao to su obrazovanje,
infrastruktura, socijalna zatita, upravljanje dravnim rashodima.
Inostranstvo predstavlja zajedniku grupu svih transakcija sa nerezidentima.
Glavne makroekonomske agregate u sistemu nacionalnih rauna predstavljaju:
Bruto proizvod koji pokazuje vrednost svih dobara i usluga proizvedenih u
ekonomiji.
Dodata vrednost kao razlika izmeu vrednosti bruto proizvoda i meufaznih
trokova.
Potronja predstavlja vrednost meufazne i konane potronje. Meufazna
potronja ini rashode proizvodnje, dok se finalna potronja odnosi na dobra i
usluge (uvezene i proizvedene u zemlji) koja koriste domainstva i dravni sektor.
Investicije odnose se na ukupno formirani dodatni kapital u ekonomiji.
Investicije u makroekonomskom smislu ine zgrade, oprema, proizvodnja, kue i
zalihe.
Izvoz vrednost izvezenih dobara i neproizvodnih usluga.
Uvoz vrednost uvezenih dobara i neproizvodnih usluga.
Neto izvoz vrednost izvezenih dobara i usluga umanjenih za uvezena dobra i
usluge.
kao zakonska obaveza i imati karakter automatskih rashoda socijalna davanja, mogu imati
karakter grantova domainstvima, pojedincima ili nevladinom sektoru, kao i karakter
subvencija namenjen preduzeima.
Jasno razgranienje transfera u procesu planiranja znaajno je iz razloga:
Preciznog definisanja nivoa javne potronje;
Preciznog izvetavanja kod procena bruto domaeg proizvoda.
Kapitalni izdaci zahtevaju planiranje na dugi rok i vezani su za izgradnju javne
infrastrukture, graevinskih objekata od opteg znaaja, kao i nabavku opreme neophodne za
obezbeenje javnih potreba u oblasti obrazovanja, zdravstva, bezbednosti.
7.1.6. Predlaganje i usvajanje budeta
Budet, u formi nacrta, predlae ministarstvo nadleno za poslove finansija u vladi, a
vlada u formi predloga skuptini na usvajanje.
Budet drave usvaja skuptina na plenumu, nakon prethodne rasprave na matinom
odboru (odbor za ekonomiju, finansije i budet). Skuptina usvaja budet drave veinom
glasova prisutnih poslanika na sednici kojoj prisustvuje vie od polovine svih poslanika.
7.2. Izvrenje budeta i sistem trezora
Proces izvravanja budeta obuhvata sledee faze:
Usvajanje godinjeg plana;
o Usvajanje finansijskog plana od strane ovlaenog lica ili organa;
Odobravanje aproprijacija na bazi usvojenog godinjeg plana;
Korekcija godinjeg plana i promena aproprijacija;
o Ugovaranje obaveza od strane budetskih korisnika;
Podnoenje zahteva za plaanje;
Plaanje;
o Evidencija obaveza;
Nova fiskalna budetska godina poinje sa januarom nakon usvajanja godinjeg
zakona o budetu. Potroake jedinice zajedno sa ministarstvom finansija pripremaju plan
potronje (kvartalni/meseni) i nakon toga korisnicima budeta odobrava se novac u vidu
kvota i poinje budetsko izvrenje. Kvote ne reprezentuju likvidnost trezora, ve
predstavljaju limit sredstava koji budetski korisnici mogu koristiti za zasnivanje obaveza u
periodu njihovog trajanja.
Korisnici budeta ugovaraju obaveze koje ne mogu prekoraiti iznos odobren
godinjim planom, odnosno mesenim ili kvartalnim kvotama. Informacija o visini
ugovorenih obaveza znaajna je u planiranju novanog priliva neophodnog za njihovo
izmirenje. Ugovorene obaveze mogu biti promenjene u naznaenom iznosu i prethode
podnoenju zahteva za plaanje obaveza.
Podnoenje zahteva za plaanje je akt kojim korisnici budeta autorizuju plaanje i
umanjuju iznos ugovorenih obaveza koje su evidentirane u sistemu trezora. Ukoliko su
novani tokovi planirani u adekvatnim iznosima, tada su obaveze u celini izmirene ili su
iskazane kao obaveze prema finansijskim institucijama. Ukoliko se struktura iskazanih
obaveza pomera prema dobavljaima za dobra i usluge, tada tokovi likvidnosti nisu adekvatno
planirani.
Promena strukture budeta, nakon odobravanja plana potronje u okvirima utvrenim
godinjim planom, moe se odvijati na vie naina:
Promenom godinjeg zakona, ako su promene iznad dozvoljenog iznosa;
Promena strukture budeta u granicama dozvoljenih iznosa, bez promene ukupno
utvrenog nivoa;
Zavisno od stepena budetske discipline koji se eli postii, plan potronje moe se
utvrditi na mesenom ili kvartalnom nivou. Odreivanje plana potronje za manje vremenske
intervale poveava budetsku disciplinu i obratno.
Promena budetskog plana (rebalans) u tom sluaju znaila bi njegovo smanjenje,
ime bi se uskratile mogunosti zasnivanja novih obaveza i stvaranja novog deficita. Ukoliko
ne postoji mogunost promene budetskog plana, tada je potrebno poveati prihode ili
obezbediti deficitarno finansiranje iz kojeg e se realizovati budetom planirane obaveze
drave.
7.2.1. Osnovna organizacija i funkcije trezora
Osnovne karakteristike budeta pokazuju da je disperzija izvrne vlasti u delu plaanja
svedena na jedno mesto i to trezor, koji istovremeno obezbeuje :
Upravljanje novcem, javnim dugom i garancijama;
Upravljanje raunovodstvenim sistemom;
Finansijsku kontrolu i izvetavanje;
Upravljanje dravnom imovinom;
Upravljanje dravnim raunima;
Evidenciju stranih donacija i pomoi;
Finansijsko planiranje i planiranje novanih tokova.
Shodno navedenim funkcijama, organizacija trezora moe se iskazati kroz tri
organizacione celine: