CARACTERISCTICAS E IMPORTANCIA DE LOS HIDROCARBUROS

Los hidrocarburos juegan un papel importante dentro del desarrollo de nuestro pas,
tanto que el desarrollo mismo sin esta preciada materia prima, no sera posible. La gente
usa, utiliza, maneja, administra, adquiere esta materia y sus derivados, para su continuo uso
da a da, tanto que toman a la ligera la importancia de los Hidrocarburos para su propio
progreso. As que es importante que conozcamos ms a fondo las caractersticas e
importancia de estos en la vida de cada uno de nosotros y del Pas.
I.- Conceptos Generales
a) Hidrocarburos: Son compuestos orgnicos, en la tierra, formados nicamente por
tomos de carbono e hidrgeno. La estructura molecular consiste en un armazn de tomos
de carbono y tomos de hidrgeno.
Los hidrocarburos son los compuestos bsicos de la Qumica Orgnica. Las cadenas
de tomos de carbono pueden ser lineales o ramificadas, y abiertas o cerradas. Los que
tienen en su molcula otros elementos qumicos (heterotomos) se llaman hidrocarburos
sustituidos.
El hidrocarburo puede encontrarse tambin en muchos planetas sin necesidad de que
haya habido vida para generar petrleo, como en Jpiter, Saturno, Titn y Neptuno,
compuestos parcialmente por hidrocarburos como el metano o el etano.
b)Petrleo: El petrleo es un lquido oleoso bituminoso de origen natural compuesto
por diferentes sustancias orgnicas en su mayora aromticos, parafinas, naftenos, adems
de olefinas y dienos junto con cantidades variables de derivados hidrocarbonados de azufre,

oxgeno y nitrgeno, cantidades variables de gas disuelto y pequeas proporciones de

componentes metlicos. Tambin puede contener agua en suspensin o en emulsin y sales.
c) Gas Natural: El gas natural constituye una importante fuente de energa fsil
liberada por su combustin. Es una mezcla de hidrocarburos gaseosos ligeros que se extrae,
bien sea de yacimientos independientes (gas no asociado), o junto a yacimientos
petrolferos o de carbn (gas asociado a otros hidrocarburos y gases).
II.-Breve resea histrica de la explotacin de hidrocarburos en el Per
Muchos historiadores dan cuenta que el petrleo fue utilizado desde tiempos muy
antiguos por los pobladores del Per, incluso en la poca prehispnica. Un material similar
a la brea era utilizado para producir fuego y tambin como componente importante de
armas de guerra como flechas y hondas, as como repelente de insectos en la selva. Ya en la
poca de la colonia los espaoles tambin utilizaban la brea para sellar las juntas de sus
embarcaciones entre otros usos.
Sin embargo, la explotacin de hidrocarburos en el Per propiamente dicha se inicia
recin en el ao 1863 con la perforacin del primer pozo en Zorritos (al norte del pas),
llamado pozo N 4, el cual se constituy en el primer pozo de petrleo perforado en el Per
y en Amrica Latina2. Dicho pozo se encontraba en un terreno de propiedad de la familia
Lama quienes luego de ver varios lugares donde afloraba este recurso, creyeron por
conveniente iniciar una pequea perforacin para ver si era posible obtener este recurso.
Luego de este acontecimiento se empiezan a dar los primeros pasos para la
explotacin comercial de los hidrocarburos. As comienzan a instalarse en la zona varias
empresas que tenan como objetivo la extraccin del recurso. La primera en llegar a las

costas norteas fue la Peruvian Petroleum Company, la cual arrend a la familia de Lama el
pozo encontrado en Zorritos y explot durante casi seis aos el recurso extrado,
convirtindose en los primeros en extraer petrleo a escala industrial.
Posteriormente lleg la Compaa Peruana de Refinar Petrleo que sucedi a la
Peruvian Petroleum Company luego que sta ltima dejara de operar por desavenencias con
la familia Lama. Luego en 1901 entra al mercado la empresa Petrolera Lobitos, y as
siguieron apareciendo y desapareciendo compaas por algunas dcadas ms.
Sin embargo es recin entre los aos 1960 y 1970 que se alcanza el mayor auge en
la explotacin de los hidrocarburos, destacando una empresa en especial: la International
Petroleum Company.
As se continu hasta el ao 1969, donde el gobierno del presidente Juan Velazco
Alvarado, luego de expropiar los campos de la International Petroleum Company, entreg
la explotacin de los hidrocarburos a la empresa estatal Petroper. Esta empresa junto con
la explotacin de los yacimientos del norte y en la Selva (efectuada por la empresa OXY)
abastecera completamente la demanda interna.
En el ao 1983, la empresa Shell Prospecting and Development, luego de realizar
algunas actividades exploratorias, encontr un importante yacimiento de gas natural en la
selva sur, especficamente en la zona conocida como Camisea (lote 88). Lamentablemente
luego de varias coordinaciones la empresa no pudo concluir con el proyecto y se retir del
pas en el ao 1998.
Finalmente en el ao 2000 luego de un concurso pblico internacional se firma el
contrato de licencia entre las empresas Pluspetrol Per Corporation, Hunt Oil Company of

Per L.L.C., SK Corporation, e Hidrocarburos Andinos S.A.C. para desarrollar actividades

de explotacin de hidrocarburos en el lote 88. Lo dems es historia conocida.
III.-Formas de contratacin en la industria de Hidrocarburos. Legislacin comparada
En el mundo existen diversas formas de otorgar los derechos de exploracin
y/o explotacin sobre los hidrocarburos, siendo potestad de cada pas escoger y
determinar el mejor mecanismo contractual a utilizar, dependiendo de varios factores,
ya sean estos, polticos, sociales, legales, econmicos, etc. Un tema importante
tambin es la determinacin de la propiedad de los hidrocarburos, pues ese ser el punto
inicial para que luego se pueda escoger la forma contractual ms adecuada a utilizar.
De modo general y siguiendo lo sealado por la doctrina internacional, se
puede concluir que existen de modo general y amplio tres grandes formas contractuales en
la industria de hidrocarburos: La concesin, la divisin de produccin y los contratos
de servicios. Estas formas contractuales tienen entre sus principales caractersticas
las siguientes:
1.- La concesin
Sin lugar a dudas es considerado como el mecanismo pionero de las formas de
contratacin en la industria de hidrocarburos, siendo utilizada an en la actualidad
por

muchos

pases.

En

trminos

generales,

se

encuentra

definida como

el

otorgamiento de un derecho especfico sobre bienes o servicios para realizar algn

tipo de actividad (exploracin, explotacin, servicios, etc.) por un lapso de tiempo
determinado.

En la industria de hidrocarburos es una forma contractual muy usada, adems

tal como hemos sealado, fue mediante concesiones que se otorgaron los primeros
derechos de explotacin y exploracin de hidrocarburos.
2.- La divisin de produccin
Es aquel contrato donde la produccin es dividida entre el Estado (muchas veces
representado por una empresa estatal), y la empresa inversionista. Esta divisin de la
produccin puede realizarse de distintas maneras ya sea en funcin de la inversin, de la
cantidad de hidrocarburos extrada, etc.
Este tipo de contrato permite una negociacin ms abierta y directa entre el
inversionista y el Estado donde se realizar la inversin, estableciendo frmulas de
participacin en las ganancias y produccin
3.-Contratos de servicios
Este es el tpico contrato donde el Estado (ya sea representado por una
empresa estatal o no) paga a otra empresa para que sta ltima brinde un servicio
especfico en las actividades de hidrocarburos (pueden ser actividades de exploracin
o

explotacin).

El

pago

no

necesariamente

debe

estar relacionado con la

produccin y en la mayora de los casos es realizado en dinero, no con producto.

Estos

contratos

se

caracterizan

por

no

tener

mayor

riesgo

para

los

contratistas, pues el Estado no le otorga demasiados derechos. Asimismo, el Estado

tiene la potestad de decidir las actividades a realizarse y dirigir al contratista.

Como hemos visto estas son las tres grandes clases de contratos que existen
en la industria de hidrocarburos, sin embargo es obvio que cada pas al momento de decidir
por una u otra, aplica matices y realiza las modificaciones que considere
conveniente para adaptarlos a su realidad
A continuacin presentamos brevemente la descripcin de algunas de la
formas contractuales utilizadas por pases que realizan actividades de hidrocarburos:
a) Brasil: Utiliza claramente el sistema de concesin, mediante el cual otorga a los
inversionistas particulares el derecho de explotar y explorar el recurso, mediante
el cual se licitan las reas petroleras; y a cambio de lo cual se paga unas regalas
que pueden ir desde 5% hasta 10%
b) Colombia: Anteriormente utilizaba el contrato de asociacin, mediante el cual se
le daba cabida a la empresa estatal Ecopetrol para que participara en el
desarrollo de los proyectos. Sin embargo esto ha sido modificado,
encontrndose ahora Ecopetrol como un operador ms del mercado,
existiendo total independencia del contratista en el manejo de la actividad
y con la obligacin de pagar regalas de 5% a 25% segn el producto y la
produccin.
c) Ecuador: Cuenta con 3 tipos de contratos. Los contratos de participacin, los
contratos de servicios y los contratos de campos marginales, teniendo como
caracterstica principal la activa participacin de la empresa estatal
Petroecuador, la cual se constituye como socio en varios contratos de servicios y
participacin.
d) Gran Bretaa: Utiliza el sistema de concesiones, mediante el cual el Estado es
considerado dueo de los yacimientos petroleros y otorga el derecho a travs de

subastas pblicas y programadas. Sin embargo, las fases de exploracin y

explotacin se encuentran separadas, realizndose primero una subasta para la
exploracin y luego otra subasta para la explotacin.
e) Indonesia: Las actividades de hidrocarburos se encuentran bajo la jurisdiccin
del Ministerio de Energa y Recursos Minerales. La adjudicacin de los
contratos en Indonesia sigue un programa establecido en el cual se hacen
pblicas las reas sobre las cuales se va a operar, y una vez recibidas las
propuestas de los interesados, el gobierno negocia con ellos directamente la
posibilidad de invertir conjuntamente.

f) Irn: Tiene un sistema mediante el cual primero se reciben las propuestas de los
inversionistas para trabajar en algunos territorios, y luego el Estado analiza y
negocia los trminos especficos con cada uno. As, el inversionista desarrolla el
proyecto de petrleo y el Estado le paga por los servicios brindados, sin
compartir las utilidades del proyecto. Posteriormente, una vez iniciada la
produccin el proyecto pasa a manos de una empresa estatal que lo operar y
administrar en adelante.
g) Mxico: Se encuentra prohibido el otorgamiento de concesiones para la
extraccin de hidrocarburos. La empresa estatal PEMEX es la nica que celebra
contratos de servicios, remunerando a los particulares con una cantidad
equivalente a un porcentaje del valor de produccin ms un porcentaje por el
riesgo asumido.

h) Noruega: Tiene un sistema de concesiones donde los hidrocarburos son

propiedad del Estado, pero luego de ser extrados se convierten en propiedad del
inversionista. La concesin se otorga mediante una licencia del Ministerio de
Petrleo y Energa.
i) Venezuela: Anteriormente utilizaba tres formas contractuales: Contrato de
Campos Marginales, Acuerdos de Asociacin Estratgica y Acuerdos de
Ganancia Compartida. Sin embargo, luego de una modificacin a la Ley
Orgnica de Hidrocarburos, se estableci slo una forma contractual: Contrato
de Impuestos y Regalas, mediante el cual la empresa estatal PDVSA,
participar siempre asociado a los inversionistas con una participacin del 51%
de los proyectos petroleros.
En todos los casos arriba sealados vemos que las formas contractuales son muy parecidas
y distintas a la vez. Por un lado son muy parecidas en tanto es posible encontrar en cada
uno de los casos las caractersticas generales de las tres formas contractuales explicadas;
sin embargo por otro lado son muy distintas en cuanto cada una de las formas escogida por
el Pas tiene matices y caractersticas que las hacen nicas, lo cual depender de las
caractersticas, polticas y decisiones internas de cada pas.

IV.- Evolucin de las formas de contratacin en la industria de hidrocarburos peruana

Tal como hemos sealado en el punto, en el Per la industria de hidrocarburos se ha
venido desarrollando, desde el ao 1863, con una serie de modificaciones que responden a
la situacin econmica y poltica del pas. No es para menos tratndose de un recurso que
puede llegar a afectar la economa entera de un pas sin contar las implicancias que puede
generar directamente en los consumidores.

As como la industria de hidrocarburos ha venido modificndose con el transcurrir

del tiempo, la forma en que el Estado Peruano interviene en sta tambin se ha modificado
notablemente. Un caso palpable es sin lugar a dudas la forma de contratacin establecida
mediante la cual los inversionistas particulares podan acceder a explorar y/o explotar los
hidrocarburos.
Haciendo un breve recuento de dichas formas contractuales tenemos que en los
inicios de las actividades de hidrocarburos en el Per, era comn que el Estado otorgue
concesiones de exploracin y/o explotacin a los inversionistas particulares, mediante las
cuales se otorgaba tal derecho a cambio de la obligacin de los interesados en realizar
inversiones.
A continuacin presentamos algunos hitos importantes en la legislacin peruana de
hidrocarburos que nos permiten conocer cmo han ido evolucionando las formas de
contratacin en la industria de hidrocarburos peruana.
IV.1. Ley 4452, Declarando bienes de propiedad del Estado los yacimientos de petrleos e
hidrocarburos.
Norma promulgada el ao 1922, establece claramente a la concesin como la forma de
entrega del derecho para explorar y/o explotar hidrocarburos, considerando a los
yacimientos de petrleo e hidrocarburos como bienes de propiedad del Estado Peruano. La
mencionada norma estableca dos clases de concesiones:
a) La concesin de Exploracin
En este caso, la extensin del Lote del concesionario no deber ser superior a quince
mil pertenencias en la costa, veinte mil en la sierra y treinta mil en la montaa. Asimismo,
el concesionario se encontraba obligado a pagar como canon semestral de exploracin 1 Sol

por pertenencia en la costa, 40 centavos por pertenencia en la sierra y 20 centavos por

pertenencia en la montaa. En cuanto al plazo, las actividades de exploracin podran tener
una duracin de entre 2 y 4 aos, prorrogables por 2 aos ms.
b) La concesin de Explotacin
En el caso de las concesiones de explotacin, stas tenan la caracterstica de que el
Estado las entregaba por tiempo indefinido, ya sea por uno o varios lotes, hasta de mil
pertenencias cada una. Es decir se le otorgaba al concesionario de la poca la explotacin
perpetua de los lotes de hidrocarburos. El canon que deba pagar el concesionario era de
una libra por pertenencia, la cual se abonara por semestre vencido siempre y cuando no se
extraiga petrleo. Una vez que se empiece con la produccin de petrleo el pago se
efectuar segn una escala especfica de acuerdo a la produccin obtenida. Asimismo, el
concesionario deba abonar al Estado cuando menos entre el 6 y 10% del petrleo bruto que
se extraiga de los pozos, dependiendo si el pozo se encontraba o no dentro de los 150
kilmetros de la orilla del mar. Este canon poda ser pagado en dinero, en producto bruto, o
en producto de beneficio.
Un tema importante a resaltar es que en esos aos el Per no contaba con una
regulacin completa para la exploracin y explotacin de hidrocarburos. En ese sentido, era
comn que la poca legislacin existente haga referencia constantemente a la legislacin
minera de la poca que resultare aplicable. Esto tiene sentido si tomamos en cuenta que la
actividad minera es una actividad muy antigua en el pas la cual fue regulada mucho antes
que la de hidrocarburos. Esto tambin podra constituirse en la razn de por qu en los
inicios de la industria de hidrocarburos se consider a la concesin como la forma ms
conveniente para transferir el derecho de exploracin y explotacin; obviamente al parecer
se copi la experiencia minera.

IV.2 Ley 11780, Ley del Petrleo

Norma promulgada el ao 1952, que contina con el sistema de concesiones
establecido en la anterior norma, y sigue considerando a los yacimientos de petrleo e
hidrocarburos anlogos como bienes de propiedad imprescriptible del Estado. Sin embargo
incluye algunos cambios importantes que pasamos a resaltar.
- No contemplaba el pago de regalas. Por el contrario se estableci un solo
impuesto a la renta de 50% de la utilidad neta. Asimismo, contemplaba el pago de canon
anual de superficie por hectrea o fraccin de hectrea segn una escala determinada.
- El Estado poda entregar en concesin el derecho de explorar y explotar los
hidrocarburos del subsuelo, as como entregar en concesin las actividades de manufactura,
refinacin, transporte y almacenamiento.
- Se divide el territorio peruano en 4 zonas: zona costa, zona sierra, zona oriente y
zona zcalo continental. Sin embargo se estableci que una misma concesin no poda
comprender dos zonas.
- Se introduce el tema de la licitacin de contratos de exploracin y explotacin.
En cuanto a las caractersticas de los dos tipos de concesiones se estableci:
a) La concesin de Exploracin
Confiere el derecho exclusivo de explorar las reas especficas durante un periodo de
tres aos en la zona costa, cinco aos en la zona sierra y seis aos en la zona oriente;
periodos que podrn ser prorrogados por uno y dos aos respectivamente. Asimismo,
establece un rea mxima para este tipo de concesiones: 20,000 hectreas en las zonas costa
y sierra y 50,000 hectreas en la zona oriente.
b) La concesin de Explotacin

Confiere el derecho exclusivo de explotar los hidrocarburos en las reas determinadas,

por un periodo de 40 aos en la zona costa, de 45 aos en la zona sierra y de 50 aos en la
zona oriente. Sin embargo, estos plazos podrn ser prorrogados por 20 aos ms en la zona
costa, y por 25 aos ms en las zonas sierra y oriente. La extensin mxima del rea de
concesin ser de 10,000 hectreas para las zonas costa y sierra y de 25,000 hectreas para
la zona oriente.
IV.3 Decreto Ley 17753, Se ha decidido cambio de nombre de la EPF por la de
Petroper.
Norma promulgado el ao 1969, la cual marca un hito importante en el cambio de
rumbo de la contratacin en la industria de hidrocarburos. Se crea Petroper en reemplazo
de la Empresa Petrolera Fiscal, dejndose de lado el sistema de concesiones, comenzndose
a firmar contratos con diferentes compaas. Se estableci que todo el petrleo extrado y
las reservas encontradas fueran de propiedad de Petroper, quien actuara en representacin
del Estado Peruano. Otro punto importante era la flexibilidad de los contratos, permitiendo
que las partes puedan negociar algunos trminos de estos tales como la ubicacin del rea,
sus caractersticas geolgicas, etc.
En cuanto al plazo este se fij en 35 aos, incluyendo los 4 a 7 aos de exploracin y un
programa mnimo de trabajo en actividades exploratorias, siendo Petroper el responsable
de asumir todos los pagos por concepto de impuesto a la renta, remesas, derechos de
importacin y exportacin, etc.
Ley 26221, Ley Orgnica que norma las actividades de hidrocarburos en el territorio
nacional.
Norma promulgada el ao 1993, la cual se constituye en otro gran hito en nuestra
legislacin contractual de hidrocarburos. Entre las novedades ms resaltantes de esta norma

est la creacin de Perupetro S.A., empresa estatal de Derecho Privado encargada de

promover la inversin en las actividades de exploracin y explotacin de hidrocarburos, as
como negociar y suscribir los contratos de hidrocarburos en nombre del Estado, ejerciendo
la supervisin de los mismos una vez firmados.
Esta Ley establece que los hidrocarburos in situ son de propiedad del Estado. Sin
embargo, tambin considera y establece que el Estado otorga a Perupetro S.A. el derecho de
propiedad sobre los hidrocarburos extrados. Esto con la nica razn de permitir que se
celebren contratos de exploracin y explotacin. As, el derecho de propiedad que por ley
pertenece a Perupetro S.A., podr pasar a manos de las empresas que firmen los contratos
para la exploracin o explotacin de hidrocarburos.
Ahora bien, en cuanto a Petroper, la Ley 26221 estableci que sta pasar a ser un
operador ms del mercado y entrar a competir en igualdad de condiciones con los dems
inversionistas. As, para adaptarse a lo sealado por la norma, Petroper tuvo que celebrar
contratos de licencia con Perupetro S.A. por algunas de las reas que vena explotando,
revirtiendo las dems a manos de Perupetro S.A.
Asimismo la mencionada norma establece claramente las tres nuevas formas contractuales
que se utilizaran en adelante en las actividades de hidrocarburos. Estas son:
a) Contrato de Licencia
Es aquel contrato mediante el cual Perupetro S.A. otorga al contratista la autorizacin
de explorar y/o explotar los hidrocarburos en el rea del contrato. De este modo Perupetro
S.A. transfiere su derecho de propiedad al contratista quien, a cambio de esto, debe pagar
una regala al Estado, la cual se establecer de la siguiente manera:
En el contrato se establecer un punto de fiscalizacin, en el cual se medir el
volumen de los hidrocarburos producidos, a lo que se denomina produccin fiscalizada.

Esta ltima es luego valorizada a travs de una serie de precios internacionales, los cuales
son usados de referencia (canasta de precios). As, la regala hidrocarburfera (especificada
para cada contrato) viene a ser un porcentaje de la produccin fiscalizada (valorizacin de
los hidrocarburos producidos). Los mtodos del clculo para establecerlas son diversos, es
decir, varan segn las caractersticas de cada contrato de licencia y se establecen dentro del
esquema de negociacin de los contratos.
Por otro lado, es preciso sealar que en este tipo de contrato, el riesgo de la
ejecucin del contrato recaer slo sobre los contratistas.
Ahora bien, si queremos relacionar esta forma contractual con alguna de las tres formas
contractuales sealadas en el punto III, podramos decir que sta se asemeja ms al
Contrato de Divisin de Produccin.
b) Contrato de Servicios
Es aquel contrato mediante el cual Perupetro S.A. otorga al contratista el derecho de
llevar a cabo actividades de exploracin y explotacin o slo explotacin de hidrocarburos
en el rea del contrato. De este modo, Perupetro No transfiere su derecho de propiedad al
contratista sino que es el contratista quien recibe una contraprestacin de Perupetro S.A por
los servicios brindados y en funcin a la produccin fiscalizada de hidrocarburos.
En este caso, el riesgo de la ejecucin del contrato no recaer sobre los contratistas, sino
que por el contrario ser Perupetro S.A. quien lo asuma.
Este tipo de contrato, como su propio nombre lo indica, encajara con la forma
contractual Contrato de Servicios explicada en el punto III anterior.

c) Otros tipos de contratos

Con aquellos contratos que el Estado puede celebrar para casos de transporte de
hidrocarburos, distribucin de gas natural, etc. y que mayormente son de derecho pblico.

Por ltimo debemos sealar que en cuanto a la naturaleza jurdica de los mencionados
contratos, estos son considerados contratos ley, los cuales no se encuentran sujetos a la Ley
de Contrataciones del Estado, y son regulados por las normas de derecho privado y las
regulaciones especficas de la Ley 26221.
V.- Base normativa de la industria de hidrocarburos peruana.
Luego de haber analizado el modelo contractual peruano, es necesario conocer la
base normativa sobre la cual se sustenta dicho modelo actualmente. Para eso, es preferible
comenzar desde lo ms general hacia lo ms especfico. As primero debemos preguntarnos
qu seala la norma fundamental del Estado respecto a los Hidrocarburos o, en su defecto,
qu seala respecto a los Recursos Naturales.
Sobre hidrocarburos la Constitucin Poltica del Per del ao 1993 no efecta
mencin alguna; sin embargo sobre los recursos naturales de modo general establece en sus
artculos 66 y 67 algunos conceptos interesantes que se constituirn en la base del
desarrollo normativo respecto al aprovechamiento del recurso hidrocarburo.
En primer lugar establece que los recursos naturales, ya sean estos renovables o no
renovables, constituyen patrimonio de la Nacin, donde es el Estado el encargado de
determinar su aprovechamiento como soberano de los mismos. Debido a este poder
soberano el Estado ser quien fije las condiciones para la utilizacin de los recursos
naturales y, de ser el caso, su otorgamiento a terceros particulares.
En segundo lugar, es importante destacar el concepto de uso sostenible de los
recursos naturales que la Constitucin promueve. As, segn lo sealado por el Tribunal

Constitucional, se debe entender por uso o aprovechamiento sostenible de los recursos

naturales, a la utilizacin de componentes de la diversidad biolgica de un modo y a un
ritmo que no ocasione la disminucin a largo plazo de dicha diversidad, con lo cual se
mantienen las posibilidades de sta de satisfacer las necesidades y aspiraciones de las
generaciones actuales y futuras. Es decir, el uso sostenible no debe ser entendido como
negacin del aprovechamiento de los recursos naturales, por el contrario admite su uso y
aprovechamiento con las caractersticas y en las condiciones que permitan que dichos
recursos naturales sean factibles de ser explotados en el futuro.
Asimismo, la Constitucin especifica que mediante Ley Orgnica se establecern
las condiciones necesarias para la utilizacin y otorgamiento de los recursos naturales a
terceros particulares. No obstante haber sido promulgada antes que la Constitucin, la Ley
26221, Ley Orgnica de Hidrocarburos, cumple efectivamente con los preceptos
constitucionales, encargndose de normar todas las actividades de hidrocarburos en el Per
y ser la base sobre la cual posteriormente se originarn los distintos reglamentos que
detallan los aspectos especficos de todas las actividades de hidrocarburos.
Por otro lado y reafirmando lo sealado por la Ley Orgnica de Hidrocarburos,
posteriormente se aprob la Ley 26821, Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible
de los Recursos Naturales, la cual desarrolla el concepto tratado por la constitucin,
estableciendo como objetivo principal el promover y regular el aprovechamiento sostenible
de los recursos naturales, renovables y no renovables, estableciendo un marco adecuado
para el fomento a la inversin, procurando un equilibrio dinmico entre el crecimiento
econmico, la conservacin de los recursos naturales y del ambiente, y el desarrollo
integral de la persona humana. Dicha Ley, establece adems que los recursos naturales
renovables y no renovables mantenidos en su fuente, constituyen Patrimonio de la Nacin;

sin embargo los frutos y productos de dichos recursos naturales son del dominio de los
titulares de los derechos concedidos sobre ellos.
As vemos como el propsito de la Ley 26221, complementada con la constitucin y
la Ley 26821, es a todas luces la de promover el desarrollo de las actividades de
hidrocarburos pero sobre la base de la libre competencia y el libre acceso a la actividad
econmica, manteniendo siempre como finalidad lograr el bienestar de la persona humana
y el desarrollo nacional, lo cual muchas veces puede traer algunas complicaciones.
VI.- Produccin Y Exportacin De Productos Minerales E Hidrocarburos
Desde la dcada de los aos noventa, la explotacin de recursos naturales en Per se
encuentra principalmente en manos de empresas y conglomerados privados, principalmente
extranjeros, los cuales realizan sus actividades extractivas bajo reglas establecidas en sus
contratos de concesin y con el compromiso de proveer rentas para el Estado y para los
gobiernos subnacionales ubicados en las reas sujetas a explotacin. Adicionalmente, en el
caso del gas natural estos contratos requieren cubrir la demanda interna; es as como la
produccin destina da a la exportacin solo se determina luego de cumplir con este
requerimiento.
La produccin de metales ha permanecido estable en los ltimos cinco aos. La
actividad minera se caracteriza en general por su concentracin en manos de pocas firmas.
As, en el caso del cobre, el 83% de la produccin nacional de 2001 provino de tres
empresas privadas: Antamina (en el departamento de Ancash), Southern (en los
departamentos de Moquegua y Tacna) y Cerro Verde (en el departamento de Arequipa). Por
tanto, la mayor parte de las rentas provenientes de la extraccin de dicho metal se destinan
a las cuatro regiones mencionadas donde operan estas empresas (grfico 1).

Dicha concentracin viene decreciendo en el caso del oro, debido a que en su

extraccin participan un mayor nmero de empresas medianas y pequeas. Para el ao
2011, el 48% de la produccin provena de tres empresas privadas: Yanacocha,
Buenaventura y Barrick Misquichilca, las cuales realizan sus operaciones en cinco regiones
del pas: Cajamarca, Arequipa, Huancavelica, La Libertad y Ancash (grfico 1).
Grfico 1. Evolucin de la produccin de oro y cobre

Dentro de los hidrocarburos, la produccin de petrleo se ha desacelerado, hasta

alcanzar un promedio diario de 70 mil barriles en 2011, lo cual ha sido compensado con la
tendencia al aumento de los hidrocarburos lquidos (grfico 2). Cabe indicar que la ausencia
de nuevos descubrimientos de pozos de petrleo ha conducido a que desde la dcada de los
aos noventa Per pase a ser un importador neto, aunque an exporta parte de su
produccin y satisface la demanda interna con hidrocarburos lquidos.

Luego de la fase exploratoria, la produccin de gas natural ha crecido

exponencialmente. Con ella no solo se atiende plenamente la demanda interna, sino que
adems permite acumular reservas y abastecer el mercado externo desde 2010. Para 2011 la
produccin diaria promedio haba sido de 1.099 millones de pies cbicos, mientras que la
de los lquidos de gas natural haba ascendido a 83 mil barriles diarios. Ambas
producciones provienen principalmente de los lotes 88 y 56 concesionados al Consorcio
Camisea (alrededor del 95% de la produccin total de gas natural).

Cabe precisar que el lote 88 inici operaciones en 2004 y el lote 56 en 2008. Este
ltimo destina su produccin a la exportacin, mientras que a partir de marzo de 2012 la
produccin del lote 88 que representa el 42% y el 54% de la produccin nacional de gas
natural y lquidos de gas natural respectivamente-- se recuper para el consumo interno. Si
bien su produccin no haba sido exportada, tampoco exista una ley que la prohibiera y por
lo tanto se habra procedido a hacerlo de haberse agotado las reservas del lote 56.
Adems de la produccin, es importante observar las exportaciones provenientes de
las actividades extractivas, en la medida en que una porcin importante de sus productos se
destinan al mercado internacional: el 71% del cobre y casi la totalidad del oro (MEM
2011), as como la produccin del lote 56, la cual representa el 54% de la produccin de gas
natural y 29% de la produccin de lquidos fraccionados del pas (Perupetro 2011).
El valor de las exportaciones creci en ms de seis veces en los ltimos 11 aos
(cuadro 1) como producto de una mayor inversin, mejores trminos de intercambio, la
firma de tratados de libre comercio, y una estrategia de diversificacin de mercados que ha
incentivado principalmente el dinamismo de los productos no tradicionales. Sin embargo,
son las exportaciones tradicionales --principalmente minerales-- las que han mostrado un
mayor crecimiento, pasando de representar el 69% de las exportaciones totales en 2000 al
78% en 2011.

Dos factores contribuyeron al aumento del volumen de este tipo de exportaciones:

en primer lugar la mayor inversin minera, que pas de US$396 millones en 2004 a
US$4.068 millones en 2010 (MEM 2009 y 2011) como producto del inicio de nuevos

proyectos, entre ellos Antamina y Lagunas Norte, y de la ampliacin de operaciones

mineras como las de Southern y Cerro Verde; y en segundo lugar el inicio de la explotacin
de yacimientos de gas natural de Camisea en los lotes 88 (2004) y 56 (2008) en Cusco, que
si bien se orient en un principio a satisfacer la demanda interna, inici exportaciones del
lote 56 en 2010. En consecuencia, las participaciones de las exportaciones mineras y de gas
natural pasaron del 46% y 0% de las exportaciones totales en 2000 al 59% y 3% en 2011
respectivamente.
Si bien las nuevas inversiones condujeron a un aumento de la produccin y de las
exportaciones a inicios de la dcada pasada, desde entonces solo han permitido mantener
dichos volmenes relativamente constantes. As, con excepcin del gas natural, los
volmenes de exportacin estn estancados desde 2005, no as los precios (cuadro 2).

El valor de las exportaciones de oro pas de representar el 17% del total en 2000 al
22% en 2011; esto como producto de un aumento del 57% en el volumen de exportacin
registrado principalmente en el primer lustro de la dcada pasada, aunque en mayor medida
del incremento de un 462% en el precio internacional, hecho que se verific principalmente
en el segundo lustro. Una dinmica parecida muestran las exportaciones de cobre, cuyo
precio aument en un 383%, mientras que el volumen lo hizo en un 138% (cuadro 2). Es
as como la participacin de estos dos productos en el total de las exportaciones pas de un
tercio a cerca de la mitad.
De esta forma, mientras que los nuevos proyectos han permitido mantener los
niveles de produccin y exportacin, el aumento de los precios internacionales ha generado
mayores utilidades, alcanzando los niveles histricos ms altos en los ltimos aos. Ello se
ha traducido en un aumento significativo de los ingresos fiscales a travs de impuestos
sobre las ganancias y rentas por derechos de extraccin. Asimismo ha generado un mayor
dinamismo econmico de las zonas de explotacin, producto del aumento de la demanda

por bienes locales y de las transferencias que les corresponden. Sin embargo, se desconoce
la tendencia para los prximos aos. Por una parte existe incertidumbre sobre los precios
internacionales y las condiciones externas, aunque las proyecciones tienden a mostrar una
cierta desaceleracin. Por otra parte, se espera que los niveles de produccin se mantengan
al menos constantes en la medida en que existen convenios para la ejecucin de nuevos
proyectos de inversin por US$53.229 millones en los prximos cuatro aos3, aunque el
75% de los mismos solo se materializara a partir de 2014.
Cabe precisar que no obstante la importancia de los sectores minero y de
hidrocarburos para las exportaciones y las finanzas pblicas, la transmisin de su
dinamismo a la actividad econmica ha sido prcticamente nula dada su poca capacidad de
generar empleo (159.000 puestos de trabajo en 2011) y afectar la demanda interna. As, la
participacin de dichos sectores en el PIB ha permanecido en cerca del 6% en los ltimos
diez aos, mostrando incluso una cierta cada desde 2008 y llegando al 5% en 2011.
VII.- Rgimen Legal De Rentas Del Estado Asociadas A La Actividad Extractiva
La importancia de los recursos naturales en Per no radica solo en los volmenes de
produccin sino en los ingresos que estos sectores generan para el fisco a travs de
impuestos y rentas especiales por uso de la propiedad del Estado: las regalas. En esta
seccin se presenta una sntesis de los impuestos y gravmenes a los que estn sujetas las
empresas explotadoras de estos recursos; del nuevo marco legal a travs del cual se crea un
impuesto adicional y se introducen modificaciones sobre las rentas mineras del Estado; y de
los mecanismos mediante los cuales se busca crear incentivos a la inversin.
La mayor parte de las rentas del Estado provenientes de los sectores extractivos se recaudan
a travs del impuesto a la renta, el cual establece una tasa del 30% sobre la utilidad bruta o

del 32% para aquellas empresas que cuentan con convenios de estabilidad tributaria. Al
respecto, bajo la Ley de Inversin Extranjera los convenios de estabilidad son otorgados
por Proinversin (la agencia oficial de promocin de la inversin) para garantizar a las
empresas diez aos de estabilidad en el rgimen del impuesto a la renta, rgimen de tipo de
cambio, libre disposicin de divisas y no discriminacin. Asimismo existe un impuesto a
los dividendos (a una tasa del 4,1%), a los cuales se les aplica una serie de deducciones por
gastos en estudios de factibilidad y exploracin.
El impuesto que ms recauda dentro de la estructura tributaria peruana es el IGV
(impuesto general a las ventas), el cual aplica una tasa de 18% sobre los precios de venta.
Sin embargo, en la medida en que los principales gastos de los sectores extractivos, minero
y de Hidrocarburos son aquellos asociados con la compra de bienes de capital, estudios de
factibilidad y fase de exploracin, estos estn sujetos a devoluciones luego de iniciada su
operacin. Asimismo, las empresas con convenio de estabilidad pueden optar por la
recuperacin anticipada del IGV antes del inicio de sus operaciones, siempre y cuando la
inversin de la misma sea de al menos US$5 millones con fase preoperativa de al menos
dos aos.
La recaudacin por la va de impuestos a la importacin es poco significativa en el
caso del sector extractivo, ya que su principal importacin la constituyen los bienes de
capital, muchos de los cuales estn exentos del pago de aranceles o tienen tasas
preferenciales. De la misma forma, la recaudacin por ISC (impuesto selectivo al consumo)
es poco relevante ya que se aplica sobre la produccin o importacin de bienes selectos
como licores y cigarrillos; sin embargo, s afecta a los sectores extractivos ya que tambin
se aplica el consumo de combustible.

Junto con los ingresos provenientes de los impuestos, el Estado recauda rentas del
sector minero y de hidrocarburos a travs de regalas y derechos de vigencia de las minas.
Las regalas son las contraprestaciones econmicas que los titulares de las concesiones
mineras, de gas o petroleras pagan al Estado por la explotacin de los recursos. En el caso
de minerales, metlicos y no metlicos, hasta septiembre de 2011 la recaudacin se
estableca como un porcentaje de las ventas al precio internacional. Dicho porcentaje
variaba entre el 1% para ventas hasta de US$ 60 millones y el 3% para ventas superiores a
US$120 millones. Su pago se aplica como gasto para el clculo del impuesto a la renta. En
el caso de los hidrocarburos se define como un porcentaje del valor de venta establecido de
manera individual en cada contrato de concesin; en el caso especfico del gas natural, las
empresas pagan regalas ms altas sobre la parte del producto exportado.
Los derechos de vigencia son pagos que los titulares de las concesiones realizan
para mantener sus derechos de explotacin. Estos constituyen pagos fijos anuales sobre la
base de la extensin de la concesin minera: US$3 dlares por hectrea para el rgimen
general, US$1 para la pequea minera y US$ 0,5 para la minera artesanal.
VII.1. Cambios al rgimen minero
A fines de 2011, el nuevo gobierno introdujo cambios sobre el rgimen aplicable a
la actividad minera, incorporndose un impuesto adicional y un cambio en la base de
clculo de la regala minera. La nueva carga tributaria sobre la minera surge de las
propuestas hechas por el gobierno actual durante su campaa electoral. En ellas se pona el
nfasis en la necesidad de transferir parte de la bonanza adicional de las empresas mineras,
producto del alza de los precios internacionales, al resto de la economa a travs de mayores

ingresos para el fisco, que a su vez permitieran financiar mayores transferencias a los
gobiernos subnacionales y ampliar la cobertura de los programas sociales.
Las cargas tributarias adicionales del nuevo rgimen sobre la renta minera se
establecen a travs de dos mecanismos: un impuesto especial y un gravamen especial. Las
empresas mineras estn sujetas a uno u otro segn mantengan o no convenios de estabilidad
tributaria. El impuesto especial (Ley N29789) se aplica a empresas sin contrato de
estabilidad tributaria y grava la utilidad operativa proveniente de las ventas de recursos
minerales metlicos. La obligacin de su pago se ejecuta al cierre de cada trimestre
calendario, y por tanto la base imponible est constituida por la utilidad operativa trimestral
de los sujetos de la actividad minera. La tasa aplicable se establece segn una escala
progresiva de acuerdo al margen operativo (cuadro3), y lo recaudado se considera como
gasto para efectos del clculo del impuesto a la renta.

El impuesto especial (Ley N 29790) grava especficamente a la actividad minera

suscrita a travs de convenios con el Estado en proyectos con contratos de garantas y
medidas de promocin a la inversin de conformidad con la Ley General de Minera. Al
igual que el impuesto especial, este gravamen es trimestral, se aplica segn una escala
progresiva de acuerdo con el margen operativo (cuadro 3), y es deducible como gasto para
al clculo del impuesto a la renta. La diferencia en las tasas aplicables bajo el impuesto
especial y el gravamen especial tienen por objeto hacer que la carga tributaria sea
relativamente equivalente para todas las empresas mineras.
El cambio en el rgimen de regalas mineras (Ley N 29788) modifica la base para
el clculo de las mismas, pasando de las ventas mensuales a la utilidad operativa trimestral;
asimismo establece, al igual que en el impuesto y gravamen especial, tasas progresivas

segn el margen operativo (cuadro3). El monto a pagar por este concepto en ningn caso
puede ser menor al 1% de los ingresos generados por las ventas realizadas en el trimestre
calendario, y no se aplica a los pequeos productores y mineros artesanales.
Las modificaciones al rgimen impositivo y la revisin del rgimen de regalas
mineras surgieron de la negociacin entre el Estado y el gremio minero. Se trataba de que
los mayores gravmenes sobre la actividad minera destinados al financiamiento de
programas sociales y proyectos de infraestructura pblica no se tradujeran en una prdida
de la competitividad del sector como receptor de inversin extranjera. Con estas
modificaciones el gobierno estim una recaudacin adicional de S/. 3.000 millones anuales
en 2012 (0,6% del PIB). Sin embargo, debido al deterioro reciente de los precios
internacionales, al cierre del primer trimestre el recaudo correspondiente al nuevo rgimen
ascendi a S/. 457, 8 millones, con lo que resulta difcil satisfacer las expectativas iniciales
de recaudacin.

VII.- Evolucin De Las Rentas Fiscales Provenientes De La Explotacin De Recursos

Mineros E Hidrocarburos
Los ingresos fiscales tributarios han aumentado den forma exponencial en la ltima
dcada, registrando un crecimiento real del 41% entre 2000 y 2005, y del 78,9% entre 2005
y 2011. Este comportamiento es reflejo del dinamismo econmico interno y externo, no as
de mayores esfuerzos de fiscalizacin. Ello se ha traducido en un aumento moderado de la
presin tributaria, que pas 12,3% al 15,5% entre 2000 y 2011 (cuadro 4).

Cuadro 4. Ingresos fiscales provenientes de impuestos, 2010-2011

Millones de Nuevos Soles
2000

2005

2010

2011

Participacin (%)

Presin tributaria

(%)

2000

2005 2010

2011 2000

2005

2010

2011

22,4

31,5

40,0

44,5

2,8

4,3

5,9

6,9

8,8

2,8

1,8

1,6

1,2

0,4

0,3

52,4

51,5

55,2

53,6

6,5

7,0

8,2

8,3

A la renta

5.130 11.188 25.802 33.627

A las importaciones

2.921

General a las ventas

12.013 18.302 35.536 40.424

Selectivo al consumo

3.424

4.066

4.670

4.720 14,9

11,4

7,2

6,3

1,8

1,6

1,1

1,0

Otros impuestos

2.053

2.980

4.566

5.043 9,0

8,4

7,1

6,7

1,1

1,1

1,1

1,0

Devoluciones

-2.628 -4.117 -7.948 -9.712

-11,5 -11,6 -12,3 -12,9

-1,4 -1,6 -1,8

Total

22.913 35.562 64.429 75.482

100,0 100,0 100,0 100,0

12,3

3,143

1.803

1.380 12,7

13,6

-2,0
14,8

15,5

Fuente: Elaboracin propia con base en cifras del BCRP.

Dentro de la estructura tributaria, el IGV y el impuesto a la renta constituyen

actualmente casi la totalidad de los ingresos por concepto de gravmenes. La participacin
del primero en la recaudacin ha permanecido estable en la ltima dcada, mientras que el
segundo ha aumentado su participacin del 22% en 2000 al 45% en 2011 como producto de
la dinmica de la economa en general, y del sector minero y de hidrocarburos en particular.
Al respecto, el aumento de la demanda externa y de los precios internacionales de
las materias primas durante la mayor parte de la dcada se ha traducido en una mayor
recaudacin de impuestos provenientes de este sector, principalmente a travs del impuesto
a la renta. Sin embargo, el sector tambin est sujeto al IGV, y al ISC por consumo de
combustibles, as como a impuestos sobre sus activos netos y transacciones financieras,
aunque su importancia dentro de la recaudacin total es menor.
Excluyendo los tributos aduaneros, la recaudacin ha mostrado un crecimiento real
del 51,2% entre 2000 y 2005, y del 93,2% entre 2005 y 2011, siendo este dinamismo mayor
en el componente minero, donde el crecimiento fue del 306% y 204% real para los mismos

periodos. Ello se ha reflejado en un aumento de la participacin del sector en la recaudacin

interna del 4,2% en 2000 al 17,5% en 2011 (cuadro 5).
Cuadro 5. Composicin sectorial de los tributos internos, 2000-2011
Millones de Nuevos Soles

Participacin (%)

Porcentaje del PIB (%)

2000 2005

2000 2005 2010 2011

2000 2005 2010 2011

2010 2011

Agropecuario 148

305

491

569

0,9

1,1

0,9

0,9

0,1

0,1

0,1 0,1

Pesca

83

250

397

400

0,5

0,9

0,7

0,6

0,0

0,1

0,1 0,1

Minera

699

3.123 8.132 11.258 4,2

11,2 15,2 17,5 0,4

1,2

1.,9 2,3

Hidrocarburos 1.604 1.380 2.665 3.895 9,5

4,9

0,9

0,5

0,6 0,8

Manufactura 4.750 7.673 10.352 11.593 28,2

27,4 19,4 18,1 2,6

2,9

2,4 2,4

Servicios

9.534 15.260 31.441 36.441 56,7

54,5 58,8 56,8 5,1

5,8

7,2 7,5

Total

16.818 27.991 53.478 64.155 100,0 100,0 100,0 100,0 9,0

10,7

12,3 13,2

5,0

6,1

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de impuestos brutos segn cifras de la Sunat.

Asimismo se observa una recomposicin de la participacin tributaria entre sectores

econmicos. Mientras que en 2000 el sector de hidrocarburos era el que pagaba mayores
impuestos dentro del sector extractivo, su participacin se redujo a menos del 2% en 2002.
Esto se debi a la menor actividad petrolera al no encontrarse nuevos pozos, lo cual fue
atenuado a partir de 2003 con el inicio de operaciones del proyecto de gas natural de
Camisea y como resultado de la dinmica creciente de la produccin de hidrocarburos
lquidos. Es as como el 2011 este sector represent el 6% de los tributos internos.
Si bien es creciente, la recaudacin proveniente del sector minero ha estado sujeta a
la volatilidad de los precios internacionales de los minerales. As, mientras que el ndice del
precio de exportacin --calculado principalmente con base en productos mineros relativo al
ndice del precio de importacin-- creci, los ingresos fiscales provenientes del sector

minero aumentaron hasta alcanzar su mayor nivel en 2007 (grfico 3). Sin embargo, con la
crisis internacional y la subsecuente cada de la demanda externa y de los precios
internacionales, los ingresos del sector minero se vieron afectados, lo cual se tradujo en
menores ingresos fiscales durante los aos 2008 y 2009. La recuperacin observada en los
ltimos aos an no alcanza los niveles de actividad e ingresos fiscales previos a la crisis,
siendo la participacin minera en la recaudacin para 2011 incluso inferior a la de 2008.
De esta forma, la alta dependencia de los ingresos mineros y los recursos fiscales con
respecto a los precios internacionales genera vulnerabilidades y restringe la capacidad del
Estado para atender sus obligaciones regulares, dado que solo los puede utilizar para gastos
no permanentes. Adems, con ello no solo pone en riesgo las finanzas pblicas del gobierno
nacional, sino tambin las de los gobiernos subnacionales beneficiarios de la mayor parte
de las rentas extractivas.

Cabe precisar que los sectores minero y de hidrocarburos cuentan con el beneficio
de la devolucin del IGV asociado a las actividades de exploracin. Dichas devoluciones
representan actualmente alrededor del 12% de los impuestos recaudados anualmente en los
sectores aludidos (cuadro 6).
Adems del pago de impuestos, los sectores minero, petrolero y gasfero generan
recursos adicionales al fisco a travs de las regalas. En el caso de la minera, antes del
nuevo rgimen establecido en septiembre de 2011, las empresas mineras con convenios de
estabilidad tributaria (en su mayora extranjeras) no pagaban regalas, mientras que aquellas
que no contaban con convenio estaban sujetas a su pago. Con la actual legislacin, las
primeras estn sujetas a un gravamen especial de entre el 4% y el 13,2% sobre sus
utilidades operativas, mientras que las segundas pagan regalas de entre el 1% y el 12% de
las utilidades operativas y un impuesto especial de entre 2% y 8,4% de las mismas. Hasta el
cierre de 2011, las regalas mineras solo representaban el 8,0% de los ingresos fiscales
brutos provenientes del sector minero (3,9% de los ingresos por explotacin de recursos
naturales).
Cuadro 6. Ingresos
provenientes de los
de hidrocarburos
(Millones de Nuevos

2000 2005
Tributos internos

2010 2011

2.302 4.504 10.798 15.153

Minera

699

Hidrocarburos

1.604 1.380 2.665 3.895

Devoluciones

3.123 8.132 11.258

n.

642

1.340 1.867

Minera

n.

616

994

1.045

Hidrocarburos

n.

26

346

822

Regalas mineras

266

646

841

Gravamen Especial a la Minera 0

136

Regalas gasferas

164

2.423 3.613

Regalas petroleras

1.623 1.297 1.891

Ingreso bruto total

Del cual la minera
Ingreso neto total

2.302 6.557 15.164 21.633

699

3.389 8.778 12.234

2.302 5.915 13.823 19.767

del
Estado
sectores mineros y
Soles)

Fuente: Elaboracin propia con base en cifras de la Sunat y Perupetro.

Las regalas gasferas se establecen como un porcentaje del valor de produccin

pactado en el contrato de concesin, mientras que las regalas petroleras se recaudan segn
la modalidad acordada en el mismo. La legislacin impuesta ha generado importantes
ingresos por este concepto en los ltimos aos. Para el caso del gas, estos ascendieron al
17% de los ingresos fiscales provenientes de la explotacin de recursos naturales en 2011,
en tanto que las regalas petroleras representaron un 9% de los mismos (cuadro 6). As, el
total de las regalas del sector de hidrocarburos representa el 59% de los ingresos brutos
provenientes de su sector, siendo su principal componente el gas natural.
Considerando todas las fuentes de ingreso tributario y no tributario, los sectores
minero, petrolero y gasfero representan un ingreso neto de S/.19.767 millones para el
Estado (US$7.176 millones o 4% del PIB) despus de devoluciones Si se considera el PIB
proveniente del sector minero, se puede construir un indicador de la presin fiscal que
afronta el sector (grfico 4). Esta parece haber seguido la misma tendencia que el ndice del
precio de exportaciones (60% mineras), lo cual pone en evidencia los escasos esfuerzos por
ampliar la base tributaria durante la dcada pasada. Solo recientemente el Estado parece
haber comenzado a focalizar esfuerzos en fiscalizar e imponer cargas mayores sobre las
rentas de la actividad. Sin embargo, el resultado es poco claro por el momento.

Si bien los precios internacionales han mostrado un deterioro reciente como

producto del estancamiento de la economa mundial, los pronsticos para 2013 muestran
que estos precios no se seguirn erosionando (grfico 5). Adems, su estancamiento
quedara compensado por la entrada en operacin de nuevos proyectos mineros que
actualmente se encuentran en fase de exploracin. Con ello cabe esperar que en los
prximos aos la contribucin de la industria extractiva a las rentas fiscales permanezca por
lo menos en el mismo nivel que los dos aos anteriores, aunque ello no atena la
vulnerabilidad de la recaudacin tributaria ante cambios inesperados en los precios
internacionales.

VIII.Marco
Institucional Y
Distribucin De
Rentas Fiscales
Provenientes
Explotacin De
Mineros
E
Hidrocarburos

Las
De
La
Recursos

Per se caracteriza por la alta concentracin geogrfica de su poblacin y de la

actividad econmica en Lima, ciudad que alberga al 30% de la poblacin y el 50% del PIB
del pas. El desarrollo territorial desigual condujo a que las zonas ms alejadas de la capital,
especialmente las reas rurales, exhibieran los mayores niveles de pobreza. Sin embargo, es
precisamente all donde se encontraron los principales yacimientos mineros, petroleros y
gasferos, lo cual gener presiones polticas por parte de sus autoridades y pobladores para
que se les asignara parte de los recursos derivados las actividades extractivas. Ello condujo
hace ms de una dcada a la descentralizacin de dichos recursos, dando forma a su actual
distribucin.
Si bien el pas cuenta adems con recursos pesqueros, forestales e hidroenergticos,
su contribucin actual al fisco y a la economa es mnima. Por esta razn, en esta seccin se
estudiarn los mecanismos de distribucin de los recursos generados solo por la actividad
minera, petrolera y de gas natural. Al respecto, los gobiernos subnacionales reciben
recursos por dichas actividades a travs de cuatro mecanismos: canon, regalas, derechos de

vigencia de minas y el Focam (Fondo de Desarrollo Socioeconmico del Proyecto

Camisea). Otra porcin de estos fondos se asigna al gobierno nacional sin uso definido. Sin
embargo, la mayor parte destinada a los gobiernos subnacionales no es de libre
disponibilidad, sino de destinacin especfica.
La contribucin de estos recursos a las finanzas de los gobiernos subnacionales gan
importancia a partir del 2004. En 2007, estos llegaron a representar el 91,4% y el 59,0% de
las transferencias recibidas por los gobiernos regionales y locales respectivamente. En el
grfico 6 se observa la marcada vulnerabilidad de las finanzas subnacionales a las
fluctuaciones de los precios internacionales. Las transferencias por canon, regalas y Focam
se redujeron en 2009 y 2010 precisamente como producto de la contraccin econmica y la
desaceleracin de los socios comerciales del pas, y de la consiguiente la cada de los
precios internacionales de los metales.
Para el ao 2011, estos recursos representaban el 26,6% y el 41,3% de los ingresos
totales de los gobiernos regionales y locales respectivamente.

En el siguiente apartado se describen los mecanismos que generan rentas fiscales

provenientes de los recursos mineros, petroleros y gasferos, los criterios utilizados para su

asignacin a los diferentes niveles de gobierno en forma de transferencias, las funciones de

las instituciones involucradas en cada proceso, y las restricciones para el uso de dichos
recursos.
VIII.1. Canon minero, gasfero y petrolero
El canon es la participacin de los gobiernos regionales y locales en las rentas
obtenidas por el Estado provenientes de la explotacin de recursos naturales. Los recursos
del canon minero estn compuestos del 50% del impuesto a la renta pagado por las
empresas mineras, mientras que los del canon gasfero se componen de un 50% del
impuesto a la renta y un 50% de las regalas por la explotacin de tales recursos naturales,
ms un porcentaje de los ingresos que obtiene el Estado por la explotacin de gas
proveniente de contratos. Los recursos del canon petrolero solo se originan en las regalas
petroleras. Su clculo depende de leyes particulares para cada departamento en cuya
jurisdiccin se realizan actividades de explotacin. As, para los departamentos de LoretoUcayali y Pirua-Tumbes, el canon petrolero equivale al 10% del valor de la exportacin
total de petrleo ms una tasa adicional (sobrecanon) de 2,5% sobre la misma base. En
cambio para el departamento de Hunuco solo se aplica la tasa inicial del 10%.
a) Criterios de distribucin
Son beneficiarios del canon los gobiernos regionales y locales en cuya
circunscripcin se explotan los recursos naturales. Cuando dicha explotacin implica a ms
de una circunscripcin, la distribucin se realiza con base en la produccin de cada unidad
productiva y su localizacin geogrfica. La distribucin del canon se realiza de tal forma
que todos los municipios del departamento donde se encuentre el recurso natural se

beneficien del mismo. Dicha asignacin, tanto de los recursos por canon minero como por
el gasfero, depende de su ubicacin geogrfica respecto al recurso natural, y se establece
de acuerdo a los porcentajes que se registran en el cuadro 7.
Cuadro 7. Criterios de distribucin del canon minero y gasfero
10% Municipalidades distritales donde se encuentra la concesin
25% Municipalidades de las provincias donde se encuentra la concesin 40% Municipalidades
de los departamentos donde se encuentra la concesin
25% Gobiernos regionales donde se explota el recurso natural. De este, un 20% se transfiere a
las universidades nacionales de su jurisdiccin
Fuente: MEF.

Adems de los gobiernos subnacionales y universidades, los recursos del canon

petrolero benefician tambin a institutos de investigacin pedaggicos. Los porcentajes de
distribucin son diferentes segn el departamento y se desglosan en el cuadro 8.
Cuadro 8. Criterios de distribucin del canon petrolero*

(%)
Loreto
Canon y
Sobrecanon

Ucayali

Piura y Tumbes Hunuco

Canon y
Canon y Sobrecanon Sobrecanon
Canon

Gobierno regional
Gobiernos locales
Distrito productor
Provincia productora
Departamento productor
Universidades nacionales
Inst. Inv., sup., y ped.

52
40

5
3

20
70
10
20
40
5
5

Total

100

100 100

52
40

20
70

5
3

20
50
5
5
100

100

100

Fuentes: MEF y diversas leyes.

*Ley N 28277 (Julio de 2004). Ley N 28699 (Marzo de 2006)

La distribucin dentro de cada porcentaje para cada municipio provincial y distrital,

y para el gobierno regional, se determina de acuerdo con ndices establecidos por la
DGAES (Direccin General de Asuntos Econmicos y Sociales) del MEF (Ministerio de

Economa y Finanzas) con base en criterios de poblacin y NBI (necesidades bsicas

insatisfechas) definidos por el INEI (Instituto Nacional de Estadsticas). Los recursos del
canon minero se transfieren a cuentas que cada gobierno local y regional mantiene en el
Banco de la Nacin, a los primeros por intermedio de la Secretara de Descentralizacin de
la PCM (Presidencia del Consejo de Ministros), y a los segundos a travs de la DNTP
(Direccin Nacional de Tesoro y Endeudamiento Pblico). En el caso de los cnones
petrolero y gasfero, estos se transfieren a travs del Consejo Nacional de Descentralizacin
de la PCM para los gobiernos locales y a travs de la DNTP para los regionales. Por su
parte, corresponde a Perupetro --la Agencia Nacional de Hidrocarburos-- distribuir
directamente lo asignado a universidades e institutos pedaggicos y de investigacin. En
todos los casos, los ndices de distribucin se modifican peridicamente de acuerdo con
informacin actualizada sobre NBI y poblacin.
El canon minero y su distribucin se determinan anualmente en el mes de mayo del
ao siguiente, como se explica a continuacin. En los primeros tres meses del ao el MEM
(Ministerio de Energa y Minas) y el Ministerio de la Produccin proporcionan informacin
al MEF sobre los concesionarios que hayan realizado actividades el ao anterior, sus
registros de contribuyentes y la ubicacin geogrfica de sus concesiones. Esta informacin
se enva a la Sunat (Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria), para que esta
a su vez informe el monto de impuesto a la renta pagado por estos contribuyentes. El canon
se transfiere a los gobiernos subnacionales en doce cuotas mensuales a partir de junio, dos
meses despus del cierre del ao fiscal para el pago de impuestos. De esta forma, una vez
conocida la recaudacin del impuesto a la renta de un ao especfico en abril del siguiente

ao, el MEF determina la distribucin del canon minero en mayo segn los criterios arriba
descritos, iniciando su transferencia en junio.
La definicin del canon gasfero est sujeta al mismo mecanismo que la del canon
minero en su componente proveniente del impuesto a la renta. Perupetro realiza
mensualmente el clculo de los recursos provenientes de las regalas en funcin del
volumen de produccin de cada pozo en actividad. El monto determinado del canon se
sustrae del monto de las regalas gasferas recaudadas en las dos quincenas del mes en
curso. En cuanto al canon gasfero, los recursos se determinan mensualmente con base en
las ventas del mes anterior.
b) Utilizacin
Los recursos distribuidos por canon solo pueden financiar proyectos de inversin
pblica orientados a brindar servicios de acceso universal que generen beneficios a la
comunidad y se enmarquen en las competencias del respectivo nivel de gobierno. Esta
limitacin se sustenta en la dependencia de dichos recursos de la actividad extractiva y
consecuentemente de la coyuntura externa, por lo que no pueden cubrir gasto corriente.
Esta restriccin implica la prohibicin de que los recursos del canon puedan cubrir
gastos de mantenimiento de las inversiones realizadas, lo cual conduce a su deterioro. Sin
embargo, a partir de 2006 la ley permite asignar hasta un 20% de los recursos al
mantenimiento de infraestructura y a la elaboracin de perfiles de los proyectos de
inversin pblica.
c) Recursos transferidos

En los ltimos aos, la coyuntura externa y la demanda cada vez mayor de materias
primas ha resultado en el aumento de los recursos fiscales, y por tanto de las transferencias
para los gobiernos subnacionales (grfico 7). Estas ltimas se han mantenido al alza en el
caso del canon gasfero desde el inicio de las operaciones en Camisea, y con fluctuaciones
relacionadas con la crisis internacional de 2008-2009 en el caso del canon minero y
petrolero. A 2011, las transferencias por los tres tipos de canon haban sido US$2.456
millones (1,4% del PIB), de los cuales US$1.819 millones correspondieron a los gobiernos
locales y US$637 millones a los gobiernos regionales (33,4% y 22,1% de sus ingresos
corrientes respectivamente).

VIII.2.Regalas mineras, gasferas y petroleras

Las regalas son la contraprestacin econmica que los titulares de las concesiones
pagan al Estado por la explotacin de los recursos minerales y de gas. La regala minera
se determina como un porcentaje del valor de los minerales vendidos por cada empresa
conforme a la cotizacin de los precios del mercado internacional, deducido los costos no
asociados al proceso productivo. Dicho porcentaje difiere segn el nivel de las ventas

acumuladas en el ao en cuestin: 1% para ventas no mayores a US$60 millones, 2%

sobre el exceso de ventas entre US$60 y US$120 millones, y 3% sobre el exceso de
ventas mayores a US$120 millones18. El pago de regalas se efecta a la Sunat, es de
carcter mensual, y se calcula como la diferencia entre la regala acumulada en el ao
hasta dicho mes y la regala calculada acumulada hasta el mes anterior. Luego son
transferidas en su totalidad a los gobiernos regionales y locales.
Perupetro recauda quincenalmente las regalas gasferas como porcentaje del valor
del gas extrado, el cual se pacta en el contrato de concesin de cada empresa. De las
regalas gasferas, el 50% se asigna a los gobiernos locales, que lo distribuyen en la forma
de canon gasfero segn los criterios anteriormente sealados. El otro 50% de las regalas
gasferas se reparte entre el Tesoro Pblico, el Focam, el FODE (Fondo de Desarrollo
Estudiantil), y otras instituciones del gobierno central directamente relacionadas al control
de la explotacin de gas.
Al igual que en el caso de las regalas gasferas, Perupetro calcula y recauda
quincenalmente las del petrleo, para luego transferirlas parcialmente a los gobiernos
regionales en forma de canon petrolero. Estas regalas se determinan para cada contrato
de concesin con base en cuatro metodologas alternativas, las cuales consideran ingresos
y egresos acumulados, precios y volumen de produccin. Una vez calculadas las regalas,
Perupetro determina el canon y sobrecanon mensual, los cuales se sustraen de las regalas
recaudadas en las dos quincenas del mes en curso. Sobre el saldo restante se determina la
participacin de Perupetro, el MEM, el Osinergmim (Organismo Supervisor de la
Inversin en Energa y Minera) y los gastos de fiscalizacin asociados. El remanente se
entrega al Tesoro Pblico.

a) Criterios de distribucin
La regala minera se distribuye en su totalidad a los gobiernos subnacionales y a las
universidades nacionales de las regiones. Las transferencias se realizan con base en la
ubicacin de la concesin minera. Cuando esta comprende ms de una circunscripcin, la
distribucin se realiza proporcionalmente en funcin del rea comprendida por la concesin
en cada una de aquellas.
En esta distribucin se considera la proporcin en que cada una de las unidades de
produccin de una empresa minera contribuye al monto declarado como base para el
clculo de las regalas y su ubicacin geogrfica. El da 15 de cada mes, la Sunat informa al
MEF el monto de la regala minera del mes anterior por unidad de produccin, detallando
su ubicacin geogrfica en el mbito del distrito, provincia y regin.
A diferencia del canon, la regala minera asigna una mayor proporcin de sus
recursos a las municipalidades distritales (20% en vez de 10%), y una menor proporcin a
los gobiernos regionales (15% en vez de 20%). En el cuadro 9 se describen en detalle los
porcentajes.
Cuadro 9. Criterios de distribucin de las regalas mineras
20%

Municipalidades distritales donde se encuentra la concesin

20% Municipalidades de las provincias donde se encuentra la concesin

40% Municipalidades de los departamentos donde se encuentrala concesin
15% Gobiernos regionales donde se explota el recurso natural.
5%
Universidades nacionales de los departamentos donde se encuentra la
concesin
Fuente: MEF.

Al igual que con el canon, la distribucin dentro de cada porcentaje para cada
municipio provincial y distrital, y para el gobierno regional, se determina de acuerdo con
los ndices establecidos por el MEF segn criterios demogrficos y de y NBI.
b) Utilizacin
Los recursos provenientes de las regalas mineras se utilizan exclusivamente en el
financiamiento o cofinanciamiento de proyectos de inversin productiva que permitan
articular la minera al desarrollo econmico de cada regin, para que as contribuyan al
desarrollo sostenible de las reas en cuestin. En el caso de las universidades nacionales los
recursos se destinan exclusivamente a la inversin en investigacin cientfica y tecnolgica.
c) Recursos transferidos
Al igual que para el canon, la coyuntura externa se ha traducido en mayores
transferencias de regalas para los gobiernos subnacionales (grfico 8). Estas han mantenido
su tendencia al aumento en el caso de las regalas gasferas, y con fluctuaciones
relacionadas con la crisis internacional del 2008-2009 en el caso de las regalas mineras y
petroleras. A 2011, las transferencias por regalas mineras y gasferas alcanzaban US$928
millones (0,5% del PIB), de los cuales US$722 millones correspondieron a los gobiernos
locales y US$206 millones a los gobiernos regionales (4,8% y 2,3% de sus ingresos
corrientes respectivamente). Cabe sealar que las regalas de gas se transfieren a los
gobiernos subnacionales en forma de canon, el cual se suma al canon gasfero determinado
sobre la base del impuesto a la renta de las empresas con concesiones de gas. En el caso de
la actividad petrolera, el 100% del canon se compone de recursos provenientes de las
regalas.

VIII.3. Derecho de vigencias de minas

Los derechos de vigencia son pagos fijos anuales que los titulares de las concesiones
realizan para mantener sus derechos de explotacin. Estos derechos los determina el
INACC (Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero) sobre la base de la
extensin de la concesin minera y la escala de la actividad. Las empresas mineras realizan
un pago anual por este concepto en el primer semestre del ao al INGEMMET (Instituto
Geolgico Minero y Metalrgico), aunque se reciben pagos durante todo el ao para nuevos
pedidos de concesin. Hasta el ao 2007, el INGEMMET distribua los recursos
mensualmente entre los gobiernos locales del departamento donde se ubica la concesin, el
gobierno nacional e INACC e INGEMMET. El apndice 3 contiene un esquema de los
mecanismos de recaudacin, los criterios de distribucin de los derechos de vigencia de
minas y las instituciones que participan del mismo.

En el cuadro 10 se muestran en detalle los porcentajes de distribucin y los criterios

de asignacin dentro de dichos porcentajes.
Cuadro 10. Criterios de distribucin de los derechos de vigencia de
minas

Municipalidad(es) distrital(es) donde se encuentra el pedido de concesin

75% o la
concesin minera
10% INGEMMET
10% INACC
5% Ministerio de Energa y Minas
Fuente: MEF.

A partir del 2008 se incluy en esta distribucin a los gobiernos regionales con el fin
de que solventaran sus gastos por las funciones que se les transfirieron en materia de
actividad minera dentro del marco del proceso de descentralizacin. As, los porcentajes
previamente asignados a los gobiernos locales provenientes de la minera pequea y
artesanal pasaron a asignarse a los gobiernos regionales. La distribucin de los recursos a
los gobiernos locales del departamento donde se encuentra la concesin minera se realiza
con base en criterios de poblacin provistos por el INEI y en el mapa de pobreza del MEF.
Al igual que con el canon y las regalas mineras, el uso de estos recursos se restringe a
programas de inversin y desarrollo, por lo que no pueden asignarse a gastos corrientes.
a) Recursos transferidos

Los recursos de la vigencia de minas muestran una tendencia al aumento como

producto de la firma de nuevos contratos de concesin. Cabe precisar que dichos recursos,
al recaudarse como un monto fijo por hectrea adjudicada, no estn sujetos a las

variaciones de los precios de los minerales. En 2011 se transfirieron US$150 millones a los
gobiernos locales (grfico 9), mientras que las transferencias a los gobiernos regionales son
mnimas en la medida en que sus recursos provienen de la minera a menor escala.

VIII.4. Fondo de Desarrollo Socioeconmico de Camisea-Focam

Luego de una etapa de exploracin y desarrollo, la explotacin de gas de Camisea
en la selva de Cusco se inici en 2004 en el lote 88. El canon gasfero se cre con el fin de
beneficiar a aquellas reas donde se encuentran los yacimientos, mientras que el Focam se
estableci como fondo intangible para contribuir al desarrollo sostenible de las reas por
donde pasan los ductos que conducen el gas y los lquidos de gas de los lotes 88 y 56 hasta
la costa (provincias de los departamentos de Ayacucho, Huancavelica, Ica y Lima), para su
posterior envo al mercado local o de exportacin. Debido a su proximidad con los
yacimientos de gas, este beneficio se extendi posteriormente al departamento de Ucayali
bajo una reglamentacin distinta; su fin es mejorar el bienestar de las comunidades
involucradas y ayudar la preservacin del medio ambiente y los ecosistemas.

Con excepcin de los destinados a Ucayali, los recursos de Focam se componen del
25% de las regalas de gas que corresponden al gobierno nacional provenientes de los lotes
88 y 56, luego de efectuadas las deducciones del canon gasfero (50% de las regalas
gasferas) y las participaciones de otras instituciones del gobierno central directamente
relacionadas con el control de la explotacin de gas (3,05% de las regalas en conjunto). A
Ucayali le corresponde el 2,5% del total de las regalas de gas.
a) Criterios distribucin
Los recursos del Focam se reparten entre los gobiernos regionales y locales, as
como entre las universidades pblicas de los departamentos que participan de dichos
recursos. Esta distribucin difiere entre Ucayali y los dems departamentos participantes,
como se observa en el cuadro 11.
Cuadro 11. Criterios de distribucin del Focam

Ayacucho, Huancavelica, Ica y Lima

Ucayali

30% Gobiernos regionales

13%

30% Municipalidades provinciales

60%

15% Municipalidades distritales por donde pasan los ductos

10%

15% Municipalidades distritales por donde no pasan los ductos

10%

10% Universidades pblicas

3%
4%

Gobierno regional
Gobiernos locales de la
Atalaya
Gobiernos locales de la
Coronel
Portillo
Gobiernos locales de la
Padre
Abad
Gobiernos locales de la
Purs
Universidades pblicas

provincia
provincia
provincia
provincia

Fuente: MEF.

El MEF es el encargado de elaborar los ndices de distribucin dentro de cada

porcentaje asignado. Salvo en el caso de Ucayali, la distribucin de recursos para cada

municipalidad o gobierno regional se asigna con base en criterios de poblacin, NBI y

longitud de los ductos en cada regin, provincia o distrito. En el caso de Ucayali, los
criterios utilizados son poblacin, NBI y promedio de la participacin relativa de la
superficie. Los recursos asignados a las universidades pblicas se distribuyen en partes
iguales entre el total de las universidades pblicas de los departamentos participantes.
Los recursos provenientes de este fondo son transferidos mensualmente por la
Secretara de Descentralizacin de la PCM a una cuenta especial que cada gobierno
regional y local participante tiene en el Banco de la Nacin. Por su parte, los depsitos del
Focam a favor de las universidades nacionales son efectuados directamente por Perupetro.
a) Utilizacin
Los gobiernos regionales y locales solo pueden destinar los recursos de este fondo al
financiamiento de proyectos de inversin pblica, al mantenimiento de la infraestructura
econmica y social existente, a la formulacin de estudios de preinversin, a capacitacin y
asistencia tcnica, y a la preservacin del medio ambiente y los ecosistemas. Por su parte,
las universidades pblicas solo pueden utilizar los recursos asignados para fines de
investigacin cientfica y tecnolgica.
b) Recursos transferidos
Desde su creacin hasta el ao 2011, el Focam ha distribuido US$459 millones.
Para el ao 2011 los recursos transferidos ascendieron a US$158 millones, de los cuales
US$114 millones correspondieron a gobiernos locales y US$44 millones a los regionales.
Dichas transferencias han ido en aumento (grfico 10), y en la medida en que se determinan
como porcentaje de las regalas del gas, muestran su misma dinmica.

IX.-Balance Social De La Distribucin De Recursos

La especificidad en el uso de los fondos provenientes de la explotacin de recursos
naturales por parte de los gobiernos subnacionales, contrasta con la libre disponibilidad de
estos en el gobierno nacional. Mientras que los primeros se restringen a proyectos de
inversin social y productiva que promuevan el desarrollo de la regin, los segundos no
tienen destinacin especfica.
Los ingresos netos por recursos naturales del gobierno nacional se componen
principalmente de lo que queda del impuesto a la renta luego de asignar el 50% para el
canon. Tambin son parte de sus ingresos las regalas de petrleo y gas que recibe la
nacional Perupetro (titular de los lotes concesionados) luego de asignar el 50% al canon de
gas y 25% al Focam, as como porcentajes geogrficos diferenciados al canon petrolero.
Todo remanente de las regalas petroleras luego de descontar la asignacin del canon y la
participacin de las autoridades reguladoras se transfiere al Tesoro Pblico. El componente

final es el de los ingresos provenientes de los dems impuestos cobrados a las empresas
explotadoras. Los ingresos por remanente de regalas y otros impuestos son
considerablemente menores a los que recibe por impuesto a la renta.
Estos fondos son asignados como recursos ordinarios al gobierno nacional, junto
con los dems impuestos cobrados; por su parte, los gobiernos subnacionales los reciben
como recursos determinados de destinacin especfica, estableciendo as lmites a su uso.
Esta restriccin es ms severa para los gobiernos locales, cuyos recursos determinados
constituyen el 81,1% de sus ingresos totales, mientras que para los regionales los recursos
determinados representan el 62,8% de los mismos (cuadro12).
Cuadro 12. Ingresos de los niveles de gobierno por fuentes, 2011

(%)
Gob.
Nacional

Gob.
Locales

Gob.
Regionales

Recursos directamente recaudados

Recursos por operaciones de crdito
Donaciones y transferencias
Recursos determinados

37,2
28,1
12,4
22,4

12,8
1,0
5,0
81,1

9,3
3,0
25,0
62,8

Total

100,0

100,0

100,0

Fuente: MEF

La participacin de
los gobiernos subnacionales

en las rentas por explotacin de recursos naturales ha generado distintas dinmicas en estos.
En primer lugar, la mayor disponibilidad de recursos habra creado desincentivos a la
formacin de recursos propios no dependientes de la coyuntura externa, conduciendo as a
la pereza fiscal. Asimismo, la falta de capacidades tcnicas por parte de dichos gobiernos
ha resultado en muchos casos en el uso poco eficiente de los recursos. El Estado, a travs
de la Direccin Nacional del Presupuesto Pblico del MEF, est tratando de atenuar estos
problemas a travs del establecimiento de transferencias condicionadas al logro de metas

sobre la recaudacin de impuestos locales y de un esquema de focalizacin de los

programas sociales.
En segundo lugar, los mecanismos de distribucin de estos recursos se basan en la
ubicacin geogrfica de sus fuentes, siendo los municipios donde se encuentran las reas
explotadas los que ms se benefician. Al respecto, la distribucin de recursos solo toma en
cuenta criterios de poblacin y NBI en una segunda etapa, luego de haber repartido los
fondos de acuerdo con la ubicacin geogrfica de las reas de explotacin. Esto genera el
riesgo de que las unidades geogrficas ms pobres reciban recursos mnimos al no contar
con reas de explotacin dentro de sus lmites, o que otras con mayor desarrollo econmico
reciban recursos por encima de su capacidad de gasto, dada la existencia de yacimientos
mineros o petroleros, o de lotes de gas en sus territorios.

El resultado de la situacin anteriormente descrita ha sido una falta de uniformidad

en la distribucin de los recursos a lo largo del territorio nacional que no se corresponde
con las necesidades sociales y econmicas de la poblacin. Esto resulta claro en el caso de
la explotacin de petrleo y gas, cuyas rentas son percibidas por solo 6 de los 24
departamentos del pas. En el caso de la minera, en el grfico 11 se muestra la relacin
entre la distribucin del canon minero por gobierno regional o departamental en 2011 y los
ndices de pobreza regionales. Destacan las transferencias recibidas por los gobiernos
subnacionales en Ancash, donde se ubica el proyecto minero de Antamina (principal
productor de cobre del pas), y Arequipa, donde operan las compaas mineras
Buenaventura (oro) y Cerro Verde (cobre). Cabe sealar que ambos se encuentran entre los

seis departamentos con menor incidencia de pobreza en el pas. Por otro lado,
departamentos como Huancavelica, Apurmac, Hunuco o Amazonas, todos con ndices de
pobreza superiores a 60%, reportan mnima actividad minera, por lo que la transferencia
por canon es prcticamente nula.

La disparidad de transferencias frente a las necesidades regionales existentes ha

contribuido a que se acente la inequidad entre las regiones, lo cual se agrava si se tiene en
cuenta la distribucin geogrfica de la poblacin. Ntese el caso de Moquegua, un
departamento que a pesar de que concentra menos del 1% de la poblacin del pas y solo el
19% de la misma se encuentra por debajo de la lnea de pobreza, recibi en 2011
transferencias de canon minero por US$108 millones (es decir, el 10,2% de las
transferencias totales a los gobiernos subnacionales por este concepto). Es as como su
asignacin per cpita es considerablemente superior a la de otros departamentos (grfico
11).

Dicha disparidad es an mayor en el caso de las provincias. As, de las 195

provincias que hay en el pas, 12 recibieron el 50% de las transferencias por canon minero
en 2011, a pesar de que solo concentran 12% de la poblacin nacional. Destacan las
provincias de Arequipa y Huari (Ancash), y Mariscal Nieto (Moquegua); estas, si bien
albergan solo el 3,6% de la poblacin nacional, recibieron el 27% de las transferencias
totales por canon minero en 2011 (grfico 12).

De esta forma, los criterios actuales de distribucin no priorizan la reduccin de

disparidades econmicas y de condiciones de vida, con lo cual se desatiende parcialmente
la necesidad de crear una estructura productiva para las poblaciones vulnerables. Estos
criterios seran ms adecuados si las reas menos beneficiadas fueran atendidas con los

fondos asignados al gobierno nacional. Sin embargo, al ser estos de libre disponibilidad, en
gran medida se emplean para gastos corrientes, y por ello no se puede cerrar la brecha
distributiva que la actual asignacin genera. Adems de ser insuficiente, el problema de la
limitada inversin del gobierno nacional se agrava al considerar que en los ltimos aos
viene ejecutando inversin por debajo del nivel presupuesto. As por ejemplo, en 2011 la
inversin ejecutada fue menor a los presupuestado en US$759 millones (19% del
presupuesto asignado a inversin) (MEF, 2011).
Frente a esta situacin han surgido propuestas encaminadas a modificar la frmula
de distribucin del canon. Al mismo tiempo, existen reclamos por parte de las comunidades
cercanas a las zonas de explotacin, pues a pesar de tener asignados los recursos, las
autoridades locales carecen de la capacidad para ejecutar gasto productivo. Esto ha limitado
el desarrollo de infraestructura, haciendo poco visible los beneficios por la explotacin de
los recursos naturales existentes en su jurisdiccin.
X.- PBI Generado Por Las Actividades De Produccin De Hidrocarburos
En los ltimos aos el aporte del sector hidrocarburos al PBI viene siendo cada vez
ms importante, generando un valor acumulado para el periodo 2008-2013 de
aproximadamente S/. 63,000 millones. Cabe resaltar que, para el ao 2008, el aporte del
sector fue de S/. 7,616 millones pasando a S/. 12,330 millones en el 2013, lo que signific
un incremento del 62%.
Grafico 13: Producto Bruto Interno del Sector Hidrocarburos, periodo 2008-2013 (Millones de
Nuevos Soles del 2007)

Asimismo, se observa que el aporte del sector hidrocarburos se ubica por encima del sector
elctrico, saneamiento y pesca.
Cuadro 13: Producto Bruto Interno, Hidrocarburos, Electricidad y Pesca Periodo 2008-2013
(Millones de Nuevos Soles del 2007)

Sector

2008

Hidrocarburos
7,616
Electricidad y agua 5,950
Pesca
2,436

2009

2010

2011

2012

2013

9,628
6,013
2,352

10,956
6,501
1,891

11,377
6,994
2,892

11,512
7,401
1,960

12,333
7,811
2,315

Fuente: INEI, BCRP.

XI.- Ingresos Generados Por El Sector Hidrocarburos

Los principales ingresos generados por el sector hidrocarburos provienen de las siguientes fuentes:

a) Regalas: Las regalas son las contraprestaciones econmicas que los titulares de los
contratos de licencias pagan al Estado por la explotacin de los recursos. En el caso
de los hidrocarburos se define de manera individual en cada contrato.
Las regalas son determinadas y recaudadas por PERUPETRO, y son diferenciadas
segn contrato. Las regalas se encuentran en el rango de 5% y 50% del valor de
produccin del recurso extrado. Cabe resaltar que las regalas (o porcentajes)
provenientes del sector hidrocarburos son las ms altas comparadas a otros sectores
extractivos.

Grfico 14
Regalas del Sector Hidrocarburos y Regalas Mineras,
Periodo 2003-2013
(Millones de Nuevos Soles)

Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas.

En el Grfico 14, por ejemplo, se aprecia que las regalas de hidrocarburos son 10
veces mayores que las regalas provenientes del sector minero para el ao 2013. Mientras

que para el ao 2013 el total de las regalas mineras fue de S/. 502 millones, las regalas de
hidrocarburos sumaron un total de S/. 5,218 millones.
Asimismo, las regalas acumuladas del sector hidrocarburos para el periodo 20032013 sumaron un total de S/. 33,656 millones, siete veces superiores a las regalas mineras
para el mismo periodo.
Es importante resaltar que las regalas han venido creciendo aproximadamente a una
tasa promedio anual de 23% en los ltimos 10 aos, siendo la selva sur la que mayor aporte
presenta por este concepto, resaltando la participacin de los lotes 56 y 88, tal y como se
observa en el Grfico 8: Regalas del sector de hidrocarburos segn zona de explotacin
para el ao 2013.
b) Impuestos: El Impuesto a la Renta de tercera categora, el impuesto a la distribucin
de dividendos y el impuesto general a las ventas son las principales obligaciones de
las empresas del sector hidrocarburos.
El sector hidrocarburos, entre los aos 2003 y 2013, ha contribuido, en promedio, con el
6% de la recaudacin anual, es decir, 6 de cada 100 Nuevos Soles recaudados provienen del
sector hidrocarburos.

Cuadro 14
Tributos Internos pagados por el Sector Hidrocarburos, 2003 -2013
(Millones de Nuevos Soles)

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

21,348.86

24,017.69

28,001.52

36,940.61

43,616.44

46,956.43

45,420.45

53,520.65

64,205.64

72,463.19

76,682.98

655.50

995.09

1,380.52

1,859.08

1,995.86

2,304.69

1,932.02

2,655.53

3,894.64

4,444.92

4,369.44

3%

4%

5%

5%

5%

5%

4%

5%

6%

6%

6%

4,752.37

5,386.17

7,223.45

13,099.84

17,086.81

17,169.17

12,907.06

17,507.46

23,308.25

25,140.72

22,661.93

212.82

358.95

413.41

970.28

968.91

995.65

543.02

1,056.20

1,835.19

2,252.98

2,056.51

Participacin

4%

7%

6%

7%

6%

6%

4%

6%

8%

9%

9%

IGV Total

8,457.95

9,513.42

10,586.86

11,981.67

13,585.77

15,751.93

17,321.81

19,628.60

22,028.84

24,543.14

27,164.25

342.13

463.09

785.20

665.56

696.94

965.98

710.60

977.99

1,375.23

1,486.98

1,512.99

4%

5%

7%

6%

5%

6%

4%

5%

6%

6%

6%

Tributos Internos
Totales
Tributos
Hidrocarburos
Participacin
IR 3ra Categora
Total
IR 3ra Categora
hidrocarburos

IGV
Hidrocarburos
Participacin

Fuente: SUNAT.

Los tributos recaudados para el sector hidrocarburos han mostrado, entre los aos
2003 y 2013, un crecimiento promedio del 25%, observndose una cada entre los aos
2008 y 2009 explicada por la crisis financiera internacional. Cabe resaltar que en el ao
2012 el ingreso tributario proveniente del sector hidrocarburos ascendi a S/. 4,445
millones, siendo este el monto ms alto para el periodo analizado.