Ocjena Sustava Strateškog Planiranja I Mogućnosti Financiranja Razvoja Županija I Lokalnih Jedinica U Kontekstu Provođenja Politike Regionalnog Razvoja RH

Naruitelj:
Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije (MRRFEU)
Naslov studije i projekta:

OCJENA SUSTAVA STRATEKOG PLANIRANJA I
MOGUNOSTI FINANCIRANJA RAZVOJA UPANIJA I LOKALNIH JEDINICA
U KONTEKSTU PROVOENJA POLITIKE REGIONALNOG RAZVOJA
REPUBLIKE HRVATSKE
Suradnici:
EIZ - dr. sc. Marijana Sumpor, dr. sc. Dubravka Jurlina Alibegovi, dr. sc. Irena oki
MRRFEU - Franka Vojnovi, Ines Franov Beokovi, Davorka Hajdukovi, Zrinka Tonkovi
Zagreb, svibanj 2012.
FINALNA VERZIJA
PREDGOVOR
Usvajanjem Zakona o regionalnom razvoju Republike Hrvatske (NN 153/09) i Strategije
regionalnog razvoja Republike Hrvatske 2011.-2013. (SRRRH, 2010.) te Pravilnika o
obveznom sadraju, metodologiji izrade i nainu vrednovanja upanijskih razvojnih strategija
(NN 53/10) pokrenut je sustavan proces stratekog planiranja razvoja na razini upanija u
Republici Hrvatskoj. U svim upanijama u Hrvatskoj izraene su upanijske razvojne
strategije (RS) za razdoblje 2011.-2013. Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova
Europske unije (MRRFEU) ima obvezu godinje izvjeivati Vladu Republike Hrvatske o
provoenju regionalne razvojne politike, a upanije izvjeuju MRRFEU o provedbi RS-a.
Istovremeno, modernizacijom sustava proraunskog planiranja sukladno Zakonu o proraunu
(NN 87/08) Ministarstvo financija (MFIN) uvelo je obvezatno strateko planiranje u proces
pripreme prorauna na svim razinama vlasti u Hrvatskoj. Poseban izazov predstavlja i Zakon
o fiskalnoj odgovornosti (NN 139/10) koji se izravno poziva na strateko planiranje i
odgovornosti u kontekstu proraunske politike. Ti procesi su u potpunosti usklaeni sa
zahtjevima i potrebama pripreme Republike Hrvatske (RH) za punopravno lanstvo u
Europskoj uniji (EU).
Kako se radi o kompleksnim razvojnim procesima koji otvaraju niz novih pitanja, pokrenuto
je ovo istraivanje u kojem se posebna panja posvetila izazovima pripreme institucionalnih
struktura na regionalnoj i lokalnoj razini i jaanju njihovih kapaciteta u pripremi razvojnih
programa i projekata. Upravo navedene institucionalne strukture predstavljaju osnovu za
budue koritenje strukturnih fondova EU, koje za RH kree u srpnju 2013. godine. U tu
svrhu vrijedi ve sada veliku panju posvetiti ureenju sustavnog praenja provedbe politika
na svim razinama razvojnog upravljanja, izvjeivati MRRFEU i Vladu, procjenjivati uinke
te pronalaziti naine za unapreenje voenja javne politike. Ciljevi i rezultati ove Studije bili
su slijedei: 1. Unaprjeenje voenja nacionalne politike regionalnog razvoja na osnovi
procjene iskustava steenih u razdoblju od usvajanja Zakona i Strategije regionalnog razvoja
Republike Hrvatske te preporuke za unapreenje sustava za sljedee programsko razdoblje
EU (2014.-2020.) - U svrhu postizanja cilja formulirane su u ovoj Studiji preporuke za
unapreenje metodologije izrade RS-a i postupka ex-ante evaluacije. Odabrani su i opisani
primjeri dobre prakse postupka izrade RS-a i ex-ante evaluacije. Za potrebe sustava
izvjeivanja i praenja provedbe, razvijene su upute na osnovi kojih e upanije izvjeivati
MRRFEU, a taj proces, ukratko opisan u Studiji, proveden je interaktivno izmeu znanstvenih
suradnika Ekonomskog instituta, Zagreb, djelatnika MRRFEU i predstavnika upanija i
lokalnih jedinica. 2. Identifikacija novih mogunosti financiranja regionalnih i lokalnih
razvojnih projekata, te unapreenje sustava viegodinjeg planiranja i financiranja razvojnih
projekata u upanijama Opisane su prednosti i nedostatci razliitih modela financiranja
razvojnih projekata, te su dane preporuke za unapreenje sustava planiranja i financiranja
razvojnih projekata na regionalnoj razini u RH.
Metodologija koritena u ovom istraivanju - Studija ocjene sustava stratekog planiranja i
mogunosti financiranja razvoja upanija i lokalnih jedinica u kontekstu provoenja politike
regionalnog razvoja RH rezultat je uzajamno povezanih strunih i znanstveno-istraivakih
aktivnosti koji zajedniki ine proces izrade Studije. Sam proces izrade Studije obuhvaa
anketu, intervjue, radionicu, te pisane materijale koji su rezultat analitikog rada kao to su
konceptualne podloge, zapisnici, izvjea, saetci analiza. Svaki korak u izradi Studije praen
je interaktivnom razmjenom miljenja lanova projektnog tima EIZ-a i MRRFEU.
Metodologija procesa izrade Studije prikazana je na slici 1. u nastavku.
2
FINALNA VERZIJA
Slika 1: Metodologija izrade Studije

e-ANKETA
REDOVITI SASTANCI I
KOMUNIKACIJA PROJEKTNOG
TIMA: EIZ I UIRR/
MRRFEU (ex-MRRVG)
ISTRAIVAKI RAD
- razvoj koncepata za
analizu, anketu, intervjue
i radionicu
- analiza prikupljene
dokumentacije (RS,
ocjene Ministarstva i
kontrolne liste,
prorauni, regulativa)
- analiza rezultata
ankete, intervjua,
radionice
- odabir i opis primjera
dobre prakse
- prijedlog sadraja
izvjeda o provedbi RS
- osmiljanje zakljuaka i
preporuka
- aktivacija internetske
aplikacije Surveymonkey
- priprema sadraja
- pradenje provedbe
INTERVJUI
STUDIJA
A. interaktivni dio istraivanja
komunikacija, anketa,
intervjui, radionice, objava
rezultata
B. proizvodnja pisanih
dokumenta
- istraivaki rad-analiza, pisani
materijali-sinteza, komentari
projektnog tima
(polu-strukturirani)
- priprema pitanja
- odabir osoba koje de
se intervjuirati
- provedba intervjua u
ZG i na terenu
RADIONICA
- prezentacija nalaza
analize i ankete
- prikupljanje povratnih
informacija kroz radne
skupine
- otvaranje novih pitanja
PISANI MATERIJALI
- fazna izvjeda projekta
- izvjede o anketi
- izvjede o intervjuima
- izvjede o radionici
- podloge za dopise,
obrasce, izvjeda
- saetci analize i
prezentacije
- zapisnici sastanaka
- tekst Studije
OBJAVA REZULTATA
nakon zavretka projekta
- Prezentacija Studije na zavrnoj
konferenciji
- Publikacije Radni materijali EIZ,
lanci i prezentacije na
meunarodnim konferencijama
Redovitim sastancima i komunikacijom unutar projektnog tima EIZ-a i MRRFEU

omoguena je aktivna suradnja izmeu ugovornih strana i povezivanje praktinih, strunih
i teorijskih spoznaja u provoenju regionalne razvojne politike. Cilj redovitih sastanaka i
komunikacije izmeu lanova projektnog tima bilo je korektno i objektivno sagledavanje
problema i pronalazak zajednikih rjeenja za unapreenje procesa izrade RS-a. Svrha
redovitih sastanaka i komunikacije izmeu lanova projektnog tima bila je aktivna
razmjena informacija, razmiljanja, novih ideja i zajedniko pronalaenje rjeenja za
unapreenje voenja javne politike. Bez aktivne komunikacije nije mogue preispitati
praktinost teorijskih ideja.
Anketom je obuhvaena najira skupina predstavnika koji su aktivno bili ukljueni u
izradu RS-a. Cilj ankete bio je prikupiti to vie informacija s terena, tj. miljenja i
iskustava sudionika koji su aktivno sudjelovali u izradi RS-a, a tiu se metodologije
izrade RS-a. Svrha ankete bila je prikupiti informacije koje kvantitativno i kvalitativno
ukazuju na najee probleme i otvorena pitanja s ciljem unapreenja procesa planiranja.
Analizom i komparacijom mnotva subjektivnih miljenja bilo je mogue objektivno
sagledati zajednike probleme tijekom procesa planiranja.
FINALNA VERZIJA
Intervjuima su ispitani odabrani predstavnici upanija, regionalnih koordinatora,

MRRFEU-a i MFIN-a na rukovodeim razinama, predstavnici EU deskova bankarskog
sektora, te HBOR-a, a ija iskustva i miljenja predstavljaju koristan izvor konstruktivnih
kritika i informacija sustava stratekog planiranja i financiranja razvojnih projekata na
regionalnoj i lokalnoj razini. Cilj intervjua bio je identificirati mogua rjeenja i preporuke
za unapreenje sustava stratekog planiranja na regionalnoj razini. Svrha intervjua bila je
unaprijediti kvalitetu rezultata Studije kroz osobna razmatranja i iskustva najaktivnijih
sudionika u procesu izrade RS-a.
Radionica je organizirana kako bi se omoguio izravni i strukturirani komunikacijski
proces izmeu predstavnika upanija i projektnog tima kojeg su inile suradnice EIZ-a i
djelatnice MRRFEU-a. Slijedei naelo partnerstva zajedniki se raspravio prijedlog
Uputa za izradu i sadraj izvjea upanija o provedbi upanijskih razvojnih strategija.
Uvodno su prezentirani prvi nalazi analize dokumentacije i provedene ankete. Cilj
radionice bio je usuglaen sadraj prijedloga Uputa za godinje izvjeivanje upanija.
Svrha radionice bila je informiranje o nalazima analize i ankete, i propitivanje
provedivosti prijedloga Uputa, te usklaivanje s realnim mogunostima upanija.
Istraivakim (kabinetskim) radom analizirana je prikupljena dokumentacija, a na
osnovi uvida identificirani su kljuni problemi i nastojalo se na suvremeniji nain
pristupiti rjeavanju problema vezanih uz proces izrade RS-a. Analizirani su rezultati
interaktivnog dijela prikupljanja informacija anketama, intervjuima, na radionici i radnim
sastancima projektnog tima. Opisani su primjeri dobre prakse koji su identificirani u
procesu izrade Studije. Cilj istraivakog rada bio je sintetiziranje analitike
dokumentacije u sjedinjen tekst sa suvislim zakljucima i primjenjivim preporukama.
Svrha istraivakog rada bila je identifikacija kljunih problema na temelju analize
postojee dokumentacije i nove projektne dokumentacije nastale tijekom istraivanja i
rada na Studiji.
Pisani materijali proizvedeni tijekom istraivanja predstavljaju sastavne elemente Studije
koji su u tekstu ove Studije objedinjeni. Cilj pisanih materijala bio je postupno
evidentirati nalaze analize, prikupljati pisane informacije i provjeravati ih kako bi se na
kraju proizveo pisani dokument s odgovorima na postavljena pitanja sukladno oekivanim
rezultatima iz opisa posla. Svrha pisanih materijala je sustavna i metodoloki utemeljena
dokumentacija procesa istraivanja radi proizvodnje naruenog dokumenta i trajne
evidencije nalaza i preporuka.
Objava rezultata obuhvaa sve aktivnosti nakon zavretka projekta vezane za
diseminaciju rezultata Studije organiziranjem zavrne konferencije zajedno s MRRFEU,
pripremom publikacija u vidu Radnih materijala EIZ te pripremom znanstvenih lanaka za
relevantne meunarodne skupove i asopise.
Zahvaljujemo predstavnicima Ministarstva regionalnoga razvoja i fondova Europske unije na
aktivnoj suradnji u okviru projektnog tima kojeg su inili: Ivo ini, Franka Vojnovi, Ivana
Juras Ani, Ines Franov Beokovi, Zrinka Tonkovi, Davorka Hajdukovi i Dijana Bezjak;
zatim svim predstavnicima upanija i regionalnim koordinatorima kao i lanovima
upanijskih partnerskih vijea na aktivnoj suradnji, te svim kolegicama i kolegama
strunjacima koji su svojim komentarima i sugestijama doprinijeli kvaliteti Studije.
dr. sc. Marijana Sumpor, dr. sc. Dubravka Jurlina Alibegovi i dr. sc. Irena oki
Ekonomski institut, Zagreb
FINALNA VERZIJA
POPIS KORITENIH KRATICA
AP
EBRD
EIB
EU
HBOR
JLS
JP(R)S
MFIN
MRRFEU
RH
ROP
SRRRH
SWOT
VRH
ZRRRH
RS
Akcijski plan
European Bank for Reconstruction and Development
European Investment Bank
Europska unija
Hrvatska banka za obnovu i razvitak
Jedinice lokalne samouprave
Jedinice podrune (regionalne) samouprave
Ministarstvo financija
Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije
Republika Hrvatska
Regionalni operativni program
Strategija regionalnog razvoja Republike Hrvatske
Strengths, weaknesses, opportunities, and threats
(tj. snage/jakosti, slabosti/nedostaci, prilike/mogunosti, prijetnje/opasnosti)
Vlada Republike Hrvatske
Zakon o regionalnom razvoju Republike Hrvatske
upanijska razvojna strategija
FINALNA VERZIJA
SADRAJ
PREDGOVOR ....................................................................................................................................................... 2
POPIS KORITENIH KRATICA ...................................................................................................................... 5
SADRAJ .............................................................................................................................................................. 6
1.
UVODNO O REGIONALNOJ POLITICI, UPANIJSKIM RAZVOJNIM STRATEGIJAMA I
RAZVOJNIM PROJEKTIMA U HRVATSKOJ............................................................................................... 7
1.1.
REGIONALNA POLITIKA REPUBLIKE HRVATSKE.................................................................................... 7
1.1.1. Iskustva u programiranju razvoja prije usvajanja Zakona o regionalnom razvoju RH .................. 8
1.1.2. Ujednaen pristup programiranju razvoja na osnovi Pravilnika o sadraju i metodologiji izrade
RS
10
1.2.
UPANIJSKE RAZVOJNE STRATEGIJE U REPUBLICI HRVATSKOJ ........................................................... 15
1.3.
RAZVOJNI PROJEKTI U REPUBLICI HRVATSKOJ ................................................................................... 17
2.
OCJENA SUSTAVNE IZRADE RS-A I POSTUPKA PRETHODNOG VREDNOVANJA ........... 19

ANALIZA I OCJENA METODOLOGIJE IZRADE RS-A UKLJUUJUI POSTUPAK PRETHODNOG
VREDNOVANJA NA OSNOVI STEENIH ISKUSTAVA .............................................................................................
2.1.
19
2.1.1. Analiza prve generacije upanijskih razvojnih strategija ............................................................. 19
2.1.2. Iskustva strunjaka i dionika ukljuenih u proces izrade strategija u Republici Hrvatskoj .......... 21
2.1.3. Analiza postupka prethodnog vrednovanja (tj. ex-ante evaluacije) RS-a ................................... 27
2.1.4. Prednosti i nedostaci procesa izrade stratekih dokumenata te preporuke za unapreenje
metodologije izrade RS-a .......................................................................................................................... 29
2.2.
PRIKAZ PRIMJERA I SPECIFINOSTI IZRADE RS ................................................................................. 35
2.2.1. Primjeri dobre prakse prema elementima ocjene usklaenosti RS-a .......................................... 35
2.2.2. Prikaz odabranih primjera RS-a i posebnosti njihove izrade ..................................................... 36
2.3.
PRIJEDLOG SUSTAVA PRAENJA I IZVJEIVANJA O PROVOENJU POLITIKE REGIONALNOG RAZVOJA 38
2.3.1. Zakonske odredbe praenja i izvjeivanja o provoenju RS-a .................................................. 38
2.3.2. Preporuke za praenje i upute za ispunjenje obveze upanija za potrebe godinjeg izvjeivanja
MRRFEU o provedbi RS-a ........................................................................................................................ 39
3.
MODELI FINANCIRANJA RAZVOJNIH PROJEKATA UPANIJA.............................................. 42

3.1.
INTEGRIRANO PLANIRANJE REGIONALNOG RAZVOJA I PROGRAMSKI PRORAUN ................................. 42
3.1.1. Programski proraun preduvjet za mjerenje ostvarenih rezultata regionalne i lokalne razine .... 43
3.1.2. Pokazatelji uspjenosti .................................................................................................................. 49
3.1.3. Usklaivanje procesa planiranja razvoja i pripreme prorauna na upanijskoj i lokalnoj razini 52
3.2.
MOGUNOST I OGRANIENJA FINANCIRANJA RAZVOJNIH PROJEKATA IZ RAZLIITIH IZVORA ............. 52
3.2.1. Lokalni prorauni kao postojei izvori financiranja razvojnih projekata ..................................... 52
3.2.2. Financijske potpore iz dravnog prorauna, izvanproraunskih fondova, javnih poduzea, EU
programa financiranja ................................................................................................................................ 56
3.2.3. Financiranje razvojnih projekata kreditima financijskih institucija ............................................. 58
3.2.4. Financiranje razvojnih projekata izdavanjem dugoronih vrijednosnih papira ........................... 64
3.2.5. Financiranje razvojnih projekata modelom javno-privatnog partnerstva .................................... 70
3.2.6. Pribavljanje dodatnih sredstava i utede objedinjenim voenjem poslovnih rauna .................... 72
3.3.
PREPORUKE ZA UNAPRIJEENJE SUSTAVA FINANCIRANJA RAZVOJNIH PROJEKATA ZA KOORDINATORE I
NOSITELJE REGIONALNE I LOKALNE RAZVOJNE POLITIKE .................................................................................. 74
4.
ZAKLJUAK STUDIJE I PREPORUKE ZA DALJNJA ISTRAIVANJA ..................................... 80
5.
LITERATURA .......................................................................................................................................... 81
6.
POPIS TABLICA, GRAFIKONA, SLIKA I OKVIRA ......................................................................... 83
7.
PRILOZI .................................................................................................................................................... 84
7.1.
7.2.
7.3.
POPIS SUDIONIKA RADIONICE.............................................................................................................. 84

LISTA KONZULTIRANIH OSOBA ........................................................................................................... 85
PROJEKTNI TIM ................................................................................................................................... 86
1. UVODNO O REGIONALNOJ POLITICI, UPANIJSKIM

RAZVOJNIM STRATEGIJAMA I RAZVOJNIM
PROJEKTIMA U HRVATSKOJ
1.1.
Regionalna politika Republike Hrvatske
Uspostava cjelovitog i koherentnog sustava upravljanja regionalnim razvojem na naelima

suvremene regionalne politike podudara se s poetkom pripremnih aktivnosti Republike
Hrvatske (RH) za pristupanje Europskoj uniji (EU). Paralelno s napredovanjem procesa
pridruivanja EU te pripremama za koritenje EU fondova namijenjenih regionalnom razvoju,
postupno jaa i politika podrka i davanje odgovarajueg znaaja suvremenoj politici
regionalnog razvoja te potrebi stratekog planiranja i upravljanja regionalnim razvojem u RH.
Isto je zahtijevalo i uspostavu novog zakonodavnog i institucionalnog okvira upravljanja
politikom regionalnog razvoja te jaanje administrativnih kapaciteta za strateko planiranje i
upravljanje regionalnim razvojem na svim razinama. Aktivnosti na uspostavi novog sustava
na sredinjoj razini unatrag nekoliko godina rezultirale su osnivanjem resornog ministarstva
za regionalni razvoj (Ministarstvo regionalnog razvoja, umarstva i vodnoga gospodarstva
osnovano 2008., danas Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije) i
Agencije za regionalni razvoj (osnovana 2009.) te donoenjem Zakona o regionalnom razvoju
Republike Hrvatske (NN 153/09) i Strategije regionalnog razvoja Republike Hrvatske (Vlada
Republike Hrvatske, VRH, usvojila 4. lipnja 2010.). Time su uspostavljeni temelji cjelovitog i
koherentnog zakonodavnog i institucionalnog okvira planiranja i upravljanja regionalnim
razvojem.
Na regionalnoj razini paralelno se odvijao proces uspostave i jaanja institucionalnih i
administrativnih kapaciteta za strateko planiranje i upravljanje razvojem na upanijskoj
razini. U svim upanijama osnovane su upanijske razvojne agencije, dovrena je izrada prve
generacije stratekih razvojnih dokumenata upanija (tzv. upanijske razvojne strategije
RS) izraenih na naelu partnerstva, uspostavljena su upanijska partnerstva radi postizanja
konsenzusa oko definiranja razvojnih prioriteta upanija i identifikacije prioritetnih razvojnih
projekata te se kontinuirano provodi jaanje administrativnih kapaciteta za strateko
planiranje i upravljanje razvojem na upanijskoj razini. Paralelno s procesom pripreme za
koritenje EU fondova, od strane samih upanija i njihovih razvojnih agencija inicirana je i
zapoeta suradnja i koordinacija upanija na razini statistikih regija. Spomenuti procesi na
upanijskoj razini poticani su i podupirani sa sredinje razine, vie kroz tehniku, a manje
financijsku pomo, u pravilu kroz projekte financirane iz EU pretpristupnih fondova.
Jaanje institucionalnih i administrativnih kapaciteta za strateko planiranje i upravljanje
regionalnim razvojem te unaprjeenje mehanizma suradnje i koordinacije izmeu razliitih
aktera regionalne politike na razliitim razinama upravnog sustava RH pretpostavka su boljeg
povezivanja razvojnih prioriteta sredinje razine s potrebama regionalne i lokalne razine, kako
bi se dostupna sredstva namijenjena regionalnom razvoju troila tako da pridonose
ostvarivanju nacionalnih, regionalnih i lokalnih razvojnih ciljeva na koherentan i integrirani
nain. Strategija regionalnog razvoja stavlja lokalne i regionalne sudionike razvojnog procesa
u sredite razvoja njihovih podruja i to njihovim ukljuivanjem u rad upanijskog
partnerskog vijea i partnerskog vijea statistikih regija, koji e suraivati s predstavnicima
sredinje vlasti pri identificiranju prioritetnih potreba njihove upanije ili statistike regije i
predlaganju zajednikih stratekih rjeenja.
(MRRFEU, Strateki plan 2012-2014)
FINALNA VERZIJA
1.1.1. Iskustva u programiranju razvoja prije usvajanja Zakona o regionalnom razvoju RH

Kao to je navedeno u pojmovniku Strategije regionalnog razvoja Republike Hrvatske
(SRRRH, 2010.), tzv. ROP-ovi ili regionalni operativni planovi odnosno programi,
predstavljaju prvu generaciju stratekih planskih dokumenata za razvoj upanija. Raeni su na
tada novi nain uzimajui u obzir strateko planiranje kakvo prepoznaje Europska unija,
posebice potujui participativni pristup temeljen na konsenzusu svih relevantnih partnera o
upanijskim razvojnim prioritetima. Proces je financijski podrala EU i druge meunarodne
organizacije koje su financirale meunarodne strunjake koji su, u suradnji s domaim
strunjacima, pruali tzv. tehniku pomo odabranim upanijama. Prve upanije u kojima je
pokrenuta izrada ROP-ova tijekom 2002.-2004. bile su one upanije koje su najvie bile
pogoene ratnim zbivanjima, odnosno: Zadarska, ibensko-kninska, Vukovarsko-srijemska i
Sisako-moslavaka upanija. Nakon toga pokrenut je proces programiranja u jo etiri
upanije, odnosno u: Poeko-slavonskoj, Brodsko-posavskoj, Liko-senjskoj i Karlovakoj
upaniji. Navedeni dokumenti pripadaju prvoj generaciji upanijskih razvojnih dokumenata i
iskustva steena tada doprinijela su razvoju kapaciteta onih dionika koji su tada bili ukljueni
u proces. Kako je koji meunarodni konzultant dolazio u Hrvatsku, tako je sa sobom donosio
tzv. pristup strukturnih fondova EU i metodologiju kojom je ovladao u zemljama u kojima
je prije stjecao svoje iskustvo (preteito u kohezijskim dravama lanicama i tadanjim
dravama kandidatkinjama za ulazak u EU). Koristili su se prirunici i smjernice dostupne na
web-stranicama Europske komisije, interpretirale su se ovisno o kontekstu i iskustvu, a
primjenjivale su se ovisno o kapacitetima partnera i ciljanim skupinama. Kao i u svakom
razvojnom procesu postoje i dobra i loa iskustva. Meutim, kljuno je to su razvojni akteri u
tim upanijama imali priliku upoznati se ve tada s novim pristupima planiranju prije svih
ostalih u Hrvatskoj. Prema strukturi sadraja, nema veih razlika izmeu tadanjih ROP-ova i
dananjih RS-a. Promovirala su se standardna naela planiranja, koja ukljuuju: vlasnitvo,
preuzimanje obveze i odgovornosti (eng. commitment), transparentnost i otvorenost, naelo
partnerstva i konzultacija dionika. Metodoloki se pratio standardni ivotni ciklus programa
(koji je gotovo jednak onome za projekte) temeljen na logikom pristupu i sastoji se od:
analize stanja i SWOT analize, razvoja strategije koja ukljuuje formulaciju ciljeva i akcijski
plan, te sustava provedbe, praenja i vrednovanja. Provedba ROP-ova bila je ograniena, prije
svega, zbog nedostatka financijske potpore iz vlastitih, kao i drugih izvora, kako nacionalnih
tako i meunarodnih, osim projekata koje je Delegacija Europske komisije financirala iz
pretpristupnih fondova za Hrvatsku. Okruenje tada nije bilo zrelo niti je bio ureen
nacionalni sustav financiranja razvojnih projekata utemeljen na programskim dokumentima,
iako je obveza programskog prorauna dio Zakona o proraunu od 2003. Osim nesustavnog
financiranja razvojnih aktivnosti i projekata, nije bilo osvijeteno politiko okruenje niti su
postojali kapaciteti i znanje o stratekom planiranju i upravljanju u javnoj upravi.
Provedba stratekih programa ovisi o politikoj moi (mandatu) i transparentnom
financijskom odluivanju. Programski pristup financiranju razvoja doivljavao se kao
intervencija u diskrecijsko pravo politikog odluivanja o prioritetnim razvojnim projektima
za koje se politiar obvezao tijekom izbora svojim biraima. Ponekad ti projekti nisu bili i
prioriteti proizili iz sustavnog programiranja temeljenog na participaciji kljunih dionika. U
takvim situacijama se nositelj razvojnih odluka moe nai u konfliktu s onim to je obeao u
politikom procesu i onim to je prihvaeno u stratekom razvojnom dokumentu. Posljedica je
nedosljedno provoenje razvojnog programa. Ve tada je identificiran problem vezan za
stvaranje osjeaja vlasnitva nad dokumentom, to se smatra jednim od preduvjeta za
FINALNA VERZIJA
provedbu. To moe biti rezultat premalog vlastitog angamana u procesu, odnosno zato to
proces vodi netko tko ne pripada okruenju na koje se dokument odnosi, te ako korist
participativnih procesa nije jasna.
Okvir 1: Iskustva Jedinice za provedbu ROP-a Meimurske upanije:
Regionalnim operativnim programom Meimurske upanije predloeno je da se Jedinica za provedbu
projekata nalazi unutar regionalne razvojne agencije REDEA. Predvieno je i da REDEA bude zaduena za
uinkovito komuniciranje izmeu Skuptine Meimurske upanije, Partnerskog odbora za razvoj upanije i
drugih interesnih skupina u tom procesu, kao i za rad i unaprjeenje partnerstva u Meimurskoj upaniji.
REDEA je uz koordinacijsku ulogu aktivno pruala i podrku organizacijama u upaniji u pripremi
projekata u skladu sa smjernicama EU. Neka od najvanijih iskustava u cijelom procesu bila su sljedea:
Strateki pristup planiranju regionalnog razvoja (izrada ROP-a) pokazao se vrlo zahvalnim, jer je,
zahvaljujui ROP-u i pozivanju na prioritete i mjere ROP-a, ostvaren velik broj razvojnih projekata na
razini itave upanije koji su financirani bespovratnim sredstvima EU.
Provedba ROP-a bila je povezana s realizacijom projekata koji podravaju razvoj gospodarstva,
meutim, isto je tako ovisna i o svakodnevnom radu svih onih dionika koji su na bilo koji nain
ukljueni u razvojne procese u Meimurskoj upaniji, kako u javnom, tako i u civilnom i privatnom
sektoru. Na taj segment u narednim je fazama provedbe RS-a potrebno staviti jai naglasak.
Vanost partnerstva i participativni pristup prepoznat je u dosadanjoj provedbi kao kljuan moment:
jaanje meusektorske suradnje klju je za pravilno identificiranje problema i mogunosti njihova
rjeavanja te daljnje ustrajanje na tom pristupu.
Meusobna povezanost svih gospodarskih sektora iziskuje holistiki pristup prilikom planiranja
projekata i potrebu za snanom koordinacijom svih razvojnih inicijativa na razini upanije.
U dosadanjoj provedbi ROP-a vrlo vjerojatno i zbog injenice to partnerski odbor, kao tijelo unutar
sustava za provedbu ROP-a koje je bilo osnovano tijekom procesa pripreme ROP-a, nije zaivio kao
provedbena jedinica, te svi dionici nisu prepoznali vlasnitvo nad ROP-om i prihvatili ga kao okvir za
planiranje i provedbu svojih aktivnosti. Budue partnersko vijee tu e imati kljunu ulogu koja se nee
oitovati samo u koordinaciji, ve bi trebala pridonijeti i jaoj prepoznatljivosti RS-a kao referentnog
dokumenta u planiranju aktivnosti na razini cijele upanije meu svim dionicima. Partnersko vijee bit
e formirano od aktivnih sudionika koji su kroz sektorske radne skupine bili ukljueni u proces izrade
razvojne strategije (do najvie 20 predstavnika svih sektora).
Nepostojanje referentnog okvira za regionalni razvoj na nacionalnoj razini dovelo je do oteanog
usklaivanja prema gore (sve do donoenja Zakona o regionalnom razvoju i Strategije regionalnog
razvoja RH).
Nedostatak ljudskih resursa za pripremu i provedbu projekata i dalje je evidentan - sve vei interes
dionika za prijavljivanjem projekata na programe EU dovodi do stvaranja uskog grla u razvojnim
agencijama i kod nekoliko drugih institucija zbog nemogunosti da se svima pomogne u pripremi
projektne dokumentacije ili kasnije u fazi provedbe.
Generalno znanje o mogunostima financiranja projekata iz pretpristupnih i drugih fondova i dalje je
nisko te je potrebno sustavno raditi na jaanju ljudskih kapaciteta na ovom podruju.
Slaba decentralizacija sredstava i neusklaenost financijskog okvira i planiranih mjera i projekata iz
ROP-a na svim razinama imala je za posljedicu odustajanje od odreenih projekata i inicijativa koji su
bili planirani u ovom razdoblju.
Izvor: Razvojna strategija Meimurske upanije 2011.-2013., Ocjena provedbe Regionalnog operativnog
programa Meimurske upanije za razdoblje 2006-2013.
U dravama lanicama EU, termin ROP se koristi za operativni program jedne regije NUTS 2
razine, kojim se definira koritenje strukturnih instrumenata za njezin razvoj. Kako upanije
pripadaju nioj razini NUTS klasifikacije, nisu obvezatne prema pravilima EU pripremati
programske dokumente tog tipa. Iz tog se razloga budui regionalni operativni programi u
Hrvatskoj pripremaju za razinu statistikih regija, tj. NUTS 2 razine. Kako na toj razini ne
postoji politika vlast ni institucije, za programiranje je odgovorna nacionalna razina vlasti,
koja razvojem moe upravljati uspjeno ukoliko surauje s regionalnom i lokalnom razinom u
9
FINALNA VERZIJA
Hrvatskoj. U tu svrhu je uspostavljen sustav koordinacije i Agencija za regionalni razvoj na

nacionalnoj razini. Putem koordinacija partnerskih vijea statistikih regija upanije se mogu
aktivno ukljuiti u razvojne procese sa svojim razvojnim potrebama i prijedlozima projekata
od ireg regionalnog znaaja.
Istovremeno, za potrebe sustavnog voenja nacionalne razvojne politike, ukljuujui novi
sustav stratekog planiranja kojeg je 2009. uspostavilo Ministarstvo financija (MFIN), postaje
jasnije da je na svim razinama upravljanja, ukljuujui i lokalnu, potrebno strateki planirati.
Izazov predstavlja ureenje sustava razvojnog planiranja koji funkcionira na svim razinama
upravljanja razvojem, odnosno da se razvojni planovi provode i dogovori potuju. U tome
veliku priliku svakako predstavljaju strukturni fondovi EU te postupci i procesi koje namee
njihovo troenje.
1.1.2. Ujednaen pristup programiranju razvoja na osnovi Pravilnika o sadraju i
metodologiji izrade RS
Konanim usvajanjem Zakona o regionalnom razvoju RH, utemeljenom na EU
metodologiji, objavljen je Pravilnik o obveznom sadraju, metodologiji izrade i nainu
vrednovanja RS (NN 53/10). Pravilnik predstavlja osnovu za pokretanje i provedbu procesa
izrade stratekih razvojnih dokumenata u Hrvatskoj na upanijskoj razini. Pravilnik je vaan
usmjeravajui akt i vrlo koristan za upanije koje su nositelji izrade svojih vlastitih razvojnih
strategija. Time se doprinosi usklaenijem razvojnom planiranju s naglaskom na drutvenogospodarske razvojne aspekte kao i okoli na teritoriju cijele drave. Uz glavni tekst
Pravilnika nalazi se i Dodatak kao njegov sastavni dio u kojem je opisana Metodologija izrade
RS-a.
U lanku 4. Pravilnika naveden je obvezatan sadraj RS-a, odnosno poglavlja i dodaci:
1. Uvod
2. Saetak
3. Analiza/Ocjena stanja
4. Rezultati provoenja prijanjih strategija
5. SWOT analiza
6. Vizija i strateki ciljevi
7. Prioriteti i mjere
8. Politika upanije prema posebnim podrujima
9. Financijski plan
10. Provedba RS-a
11. Praenje i izvjeivanje (uklj. pokazatelje)
12. Dodaci: - Rezultati konzultacija s partnerskim vijeem
- Izvjee o prethodnom vrednovanju
(a) Problematine formulacije u Pravilniku koje uzrokuju provedbene potekoe
Podlogu za analizu inila je dokumentacija vezana za procese izrade RS-a koja ukljuuje
razvojne strategije svih upanija i nacrt razvojne strategije Grada Zagreba, pripadajua
izvjea o prethodnom vrednovanju (tj. ex-ante evaluacije), kontrolne liste MRRFEU-a, kao i
dopise koji su slani upanijama s ocjenom usklaenosti. Tijekom analize sadraja Pravilnika i
procjene primjenjivosti metodolokih naputaka u praksi utvreno je da su dijelovi Pravilnika
neto opirnije objanjeni i navedeno je to se od izraivaa oekuje npr. vezano uz sadraj
analize i ocjenu stanja, dok su neki relativno saeto opisani ostavljajui prostor za varijacije u
10
FINALNA VERZIJA
odgovorima, kao npr. Financijski plan, Provedba, Financijski okvir, Akcijski plan s
trokovima provedbe i izvorima financiranja aktivnosti. Navedeno je i to se oekuje u opisu
Politike upanije prema posebnim podrujima, iako takva praksa u veini upanija nije
razvijena, tj. nije jasno istaknuto da upanija formalno i strateki brine o unutar-regionalnim
specifinostima. Izuzetak su sektorske politike, primjerice strategije ruralnog razvoja ili
masterplan turizma, koje se izrauju najee uz potpore nacionalne ili meunarodne razine.
Uz obvezatan Sadraj RS-a, navodi se i obveza za izradu dva Dodatka - Rezultati
konzultacija i Izvjee o prethodnom vrednovanju RS-a, ali bez detaljnijih uputa o strukturi i
sadraju tih dokumenata. U lanku 4. toki 10. Pravilnika istaknuto je da se posebno poglavlje
RS-a odnosi na Provedbu ne navodei Akcijski plan u opisu, koji se navodi u lanku 6.
upuujui na poseban dokument ija je svrha provedba.
Poglavlje Pravilnika koje upuuje na Dodatak Pravilniku koji je njegov sastavni dio, dakle
obvezatan, odnosi se na Metodologiju izrade RS-a (Metodologija). Nakon toga lanci o
vrednovanju RS-a upuuju na obvezu upanija da osiguraju izradu prethodnog vrednovanja
od strane nezavisnog tijela. Navode se i obvezni kriteriji vrednovanja koji su kratko
objanjeni u metodolokom dodatku Pravilnika, te da vrednovanje treba provoditi tijekom
izrade odnosno tijekom svih faza izrade. S obzirom da nije dovoljno jasno o kojim se fazama
radi, to moe uzrokovati razliite interpretacije. S obzirom da su faze izrade istaknute u opisu
Partnerskog pristupa, vrijedilo bi izdvojiti i navesti ih u uvodnom dijelu, kako bi se kasnije u
tekstu moglo na njih pozivati. Takoer, nije predvieno to uiniti, ako se radi o reviziji tek
usvojenog upanijskog razvojnog dokumenta (odnosno prethodnika RS-a, tj. ROP-a).
Navedeno je da proces prethodnog vrednovanja treba zavriti prije usvajanja RS-a od strane
upanijske skuptine. Pravilnik zavrava poglavljima i odredbom izvjeivanja o provedbi
RS-a koju upanije imaju prema MRRFEU, te prijelaznim i zavrnim odredbama u kojima
je istaknut rok za donoenje RS-a od 6 mjeseci od dana usvajanja Strategije regionalnog
razvoja RH na sjednici Vlade RH. Time se jasno hijerarhijski veu upanijski razvojni
dokumenti za razvojni dokument na nacionalnoj razini. Meutim rok od 6 mjeseci po
usvajanju strategije na nacionalnoj razini moe predstavljati potekoe, posebice ako se s
procesom programiranja utemeljenog na naelima partnerstva kree iz poetka. Nejasnoe
moe stvoriti i uestalost koritenja pojma Dodatak u Pravilniku u smislu obvezatnosti
pojedinih elemenata. Nije jasan oekivani format prezentacije pojedinih elemenata u
dokumentu. Za pojedine segmente postoje indikacije koje bi informacije trebali sadravati,
meutim, interpretacije su bile razliite, kao i formati prezentacije.
U veini RS-a prepoznate su manjkavosti u istaknutim elementima, to je takoer utvreno u
ocjenama vrednovatelja i djelatnika MRRFEU-a tijekom procesa njihove izrade. Fazna
izvjea prethodnog vrednovanja, kao i dopisi o utvrivanju usklaenosti koje je pripremilo
MRRFEU, posluila su izraivaima da sukladno primjedbama i preporukama dorade
istaknute elemente u RS-u ili ih izrade ukoliko su nedostajali.
(b) Analiza sadraja Pravilnika prema elementima i komentari iz perspektive teorije i prakse
1. Partnerski pristup Navodi se Partnerstvo za izradu i provedbu RS-a koje se ostvaruje
kroz odgovarajue partnersko vijee, tzv. partnerstvo. Ono predstavlja naelo politike
regionalnog razvoja i objanjava se, da djeluje kao forum za dijalog i postizanje konsenzusa
izmeu razliitih skupina dionika, te ima savjetodavnu ulogu. Istaknuta su i naela kojima se
rukovodi partnerstvo u svom radu. Izriito se navodi, da djeluje u svim fazama izrade i
provedbe RS-a.
11
FINALNA VERZIJA
Komentar: Partnerski pristup ili participativni procesi razmatraju se u teoriji planiranja

unazad 40 godina te postoje razliita iskustva, uslijed razliitih razvojnih i politikih
okolnosti, tradicija, obiaja, kulture, i sl. U RH su se unazad 20-tak godina najvie
promovirali participativni pristupi u planiranju kroz sektor civilnog drutva, pri emu se uz
europsko naelo partnerstva taj pristup poeo znaajnije testirati na lokalnoj razini od 2000.
godine prema danas. Prvi iskoraci u demokratizaciji razvojnog planiranja zapoeli su s prvim
upanijskim razvojnim dokumentima, tzv. ROP-ovima. Te upanije susrele su se s novim
nainima rada i suradnje javnog sektora s ostalim dionicima u privatnom i civilnom sektoru.
Na lokalnoj razini se u procesu izrade odrivih programa otonog razvitka sukladno Zakonu o
otocima iz 1999. i metodologiji izrade iz 2002. takoer oslanjalo na naelo partnerstva
odnosno participacije kljunih dionika. Uspostavljana su radna tijela koja su predstavljala
partnerski pristup razliitih naziva razvojna vijea, partnerski odbori, partnerske radne
skupine i sl. Uspostavljaju se neformalni institucionalni mehanizmi koji prerastaju u nove
institucionalne oblike (npr. formalno uspostavljena partnerska vijea statistikih regija
sukladno Uredbi ili odluke upanijskih skuptina o imenovanju lanova partnerstva i sl.) te
postaju formalni mehanizmi za podrku postojeim institucijama s utvrenim mandatom da se
bave razvojem. Mandat se utvruje na osnovi slubenog imenovanja od strane politikog
predstavnika i/ili tijela kao to su upani, upanijske skuptine, gradonaelnici, naelnici,
gradska i opinska vijea i ostale javne institucije. Vrijedi istaknuti da su mnoge upanije
(samostalno ili uz naputke vanjskih strunjaka) prepoznale i iskusile potrebu za razlikovanjem
pojedinih tijela u kontekstu partnerskog pristupa koja se uspostavljaju za potrebe kvalitetnog
doprinosa, svaki u svom segmentu i podruju odgovornosti, strunosti i formalnih
mogunosti. Naelo partnerstva grafiki je interpretirano u slici 2.
Slika 2: Naelo partnerstva u razvojnoj i institucionalnoj praksi
POLITIKA TIJELA I
INSTITUCIJE
Koordinator
Arena: Partnersko vijee
Forum dionika: Tematske radne skupine

GRAANI
Izvor: Sistematizacija autora, 2012.
Prema odluci politikih tijela i institucija, partnerstva se temelje na suradnji triju institucija ili
tijela uspostavljenih za potrebe izrade RS-a:
Koordinator izrade RS-a imenovana struna osoba s manjim timom suradnika;
Partnersko vijee zadueno za praenje izrade RS-a odabrani predstavnici kljunih
dionika uz mogunost rotacije kako bi se tijelo odralo operativnim (cca. 15 lanova).
Ova skupina se u teoriji planiranja naziva arena predstavnika kljunih dionika u
kojoj se utvruju preporuke i prijedlozi za donositelje odluka.
12
FINALNA VERZIJA
Radne skupine za izradu RS-a - strunjaci i dionici imaju aktivnu ulogu u pripremi
analitikih osnova, formulaciji problema, identifikaciji ciljeva i prioriteta, te razradi
mjera. To je najira skupina dionika (cca. 60 i vie lanova uz mogunost ukljuivanja
novih zainteresiranih, konstruktivnih i proaktivnih lanova), a organiziraju se u
tematske radne skupine za razliita razvojna pitanja (npr. gospodarstvo, drutvo,
okoli, prostor, institucije). Ova skupina se u teoriji planiranja naziva forum kljunih
dionika u kojem se prikupljaju informacije, miljenja i ideje.
Proces konzultacija i sudjelovanja treba se proiriti i na mogunost ukljuivanja graana.
Meutim, to treba vrlo pomno unaprijed planirati, kako bi se ti procesi mogli praktino
provesti uz najveu moguu obostranu korist. Stoga bi priprema i provedba komunikacijske
strategije imala smisla, ve na samom poetku procesa izrade RS-a.
2. Ocjena stanja razvoja Ovaj dio Dodatka Pravilnika je vrlo dobro i detaljno opisan, iako se
time ne moe osigurati kvaliteta podataka i informacija koje e izraivai RS-a koristiti.
Komentar: Utvrivanjem tema koje se trebaju obraditi u analizi i ocjeni stanja doprinijelo se
vrlo pohvalnom rezultatu, jer je napravljena relativno detaljna statistiko analitika podloga
za ocjenu stanja razvoja u svim upanijama RH. Standardna regionalna statistika se temelji na
uzorcima i procjenama do koji se dolazi na osnovi nacionalnih statistika, uz relativno
ograniavajue pretpostavke (npr. regionalni BDP, zaposlenost), ali je unato tome vrlo
korisna i ukazuje na odreene trendove i omoguuje usporedbu meu upanijama.
Novostvorena informacijska podloga se treba redovito, barem u trogodinjim razmacima
revidirati. Svaka upanija na osnovi RS-a ima sve elemente za uredno voenje statistike, to
je preduvjet za donoenje razvojnih odluka, kao i praenje razvojnih postignua na osnovi
unaprijed formuliranih pokazatelja, kroz due vremensko razdoblje.
3. Strateke odrednice razvoja u budunosti Sadraj, kao i veza izmeu vizije, ciljeva,
prioriteta i mjera, je dobro objanjen.
Komentar: Iz metodologije nije u potpunosti jasno, kako odrediti hijerarhiju ciljeva (uklj.
prioritete i mjere). Koristan metodoloki alat je Stablo problema i ciljeva koji se temelji na
induktivnoj i deduktivnoj analizi, te uzrono-posljedinom promiljanju. Takoer, pojam
prioriteti u hrvatskom jeziku ima drugo znaenje, pa bi vrijedilo prilagoditi pojam
(primjerice posebni ciljevi) ili jasno navesti razliku izmeu prioriteta kao vrste cilja i
prioriteta kao obiljeje ranga vanosti i prednosti u financiranju.
4. Provedba Ovaj dio se prema metodologiji sastoji od 5 elementa, odnosno financijskog
okvira, institucionalnog okvira, praenja provedbe RS-a i izvjeivanja, akcijskog plana i
komunikacijske strategije.
Komentari:
Financijski okvir treba povezati sa Zakonom o proraunu (NN 87/08) i Uputama MFIN-a
za strateko planiranje, te razraditi u vidu detaljnih smjernica koje ne moraju biti ugraene
u Pravilnik, ve samostalan dokument indikativne prirode. Ovaj dokument je kljuan
preduvjet za provedbu svih RS-a.
Institucionalni okvir treba uskladiti s odgovornostima za provedbu mjera i aktivnosti
sukladno zakonskim mogunostima, nadlenostima i obvezom nositelja i partnera.
Praenje provedbe RS-a i izvjeivanje treba sustavno povezati s nacionalnom razinom i
obrascima izvjeivanja prema MRRFEU i MFIN-u. U metodolokom dodatku navedene
su osnovne skupine pokazatelja koje upanija treba pratiti. Meutim, treba pojasniti to se
13
FINALNA VERZIJA
podrazumijeva pod sustavnim praenjem uspjenosti i na osnovi kojih pokazatelja.

Primjerice, Europska komisija objavljuje smjernice i radne materijale s popisom primjera
moguih pokazatelja na koje se onda formalno moe referirati potencijalni korisnik, to se
moe uiniti i u Hrvatskoj.
Akcijski plan (AP) predstavlja dokument za operacionalizaciju i provedbu RS-a, koji
omoguuje cjelovit pregled i strukturu svih aktivnosti potrebnih za provedbu RS-a u
odreenom razdoblju. Meutim, nije navedeno za koje vremensko razdoblje treba izraditi
AP. Glavne sastavnice su naznaene, ali nedostaju pojanjenja. Primjerice, kako istaknuti
povezanost meu aktivnostima, kako odrediti red prvenstva aktivnosti, u pogledu trokova
i izvora financiranja potrebno je uvjetovati povezanost s proraunom i stavkama u
proraunu i sl. Na razini AP se obino govori o output indikatorima ili pokazateljima
izravnih rezultata i financijskim pokazateljima kojima se mjeri efikasnost provedbe
aktivnosti. AP je podloga za sustavnu kontrolu i nadzor provedbe i time postaje alat za
razvojno upravljanje upanima, gradonaelnicima, upanijskim skuptinama, gradskim i
opinskim vijeima i razvojnim koordinatorima, koji je potrebno redovito koristiti u
razvojnom odluivanju. Time se unapreuje kvaliteta organizacije i upravljanja u javnom
sektoru. To mu je osnovna svrha.
Komunikacijska strategija politike regionalnog razvoja RH (KS) dana je kao predloak na
uvid izraivaima RS-a, meutim, bilo bi dobro da ona bude dostupna javnosti.
Ostali komentari u metodologiji su jasno istaknute poveznice meu pojedinim fazama
planiranja, vrijedilo bi na poetku posebno istaknuti o kojim se tono fazama radi (navode se
u toki 1. Partnerski pristup), jer se u tekstu u vie navrata referira na njih.
Tijekom pripreme prve generacije RS-a pruana je tehnika pomo odabranim upanijama
(projekti tehnike pomoi koji su financirani sredstvima iz CARDS programa te sredstvima iz
dravnog prorauna). Meutim, ni po objavi Pravilnika (travanj 2010.) nije pokrenut sustavan
program izobrazbe na temu stratekog planiranja i upravljanja za sve upanije i kljune
dionike na lokalnim razinama. Teko je oekivati, da e se bez praktinog iskustva i primjera
znati kako neto uiniti i oekivati iroko razumijevanje procesa planiranja. Radi se o
pojedincima koji su imali priliku sudjelovati u slinim procesima uz, primjerice, iskusnije
konzultante (uglavnom financirani iz tehnike pomoi ili biveg Fonda za regionalni razvoj)
te raditi na slinim procesima programiranja razvoja i planiranja projekata. S druge strane,
sustavan proces stratekog planiranja na nacionalnoj razini pokrenulo je MFIN u proljee
2009. godine uz sustavnu izobrazbu i metodoloko praenje odgovornih predstavnika
ministarstava i tijela dravne uprave. Radilo se o trotjednom faznom edukativnom programu
za predstavnike svih 65 institucija na nacionalnoj razini tijekom kojeg su izraeni prvi nacrti
trogodinjih stratekih planova, koji su u narednim godinama unaprjeivani uz podrku i
Upute koje svake godine priprema i unapreuje MFIN (vidi: http://www.mfin.hr/hr/strateskoplaniranje).
Jedna od kljunih spoznaja suvremenih pristupa razvojnom programiranju i planiranju na
osnovi participativnih modela je upravo omoguavanje procesa kontinuiranog uzajamnog
uenja koji cikliki doprinosi unapreenju razvojnog djelovanja u drutvu. S razvojnom
praksom se stjee iskustvo koje nam olakava budue djelovanje i doprinosi kvaliteti naih
rezultata. U tom smislu je kljuno zadravanje i trajno motiviranje kvalitetnih i iskusnih
strunjaka, bez kojih nije mogue dugorono razvojno djelovati. Politika stabilnost je
svakako jedan od daljnjih faktora koji doprinosi uspjehu razvojnog planiranja i upravljanja
na regionalnoj i lokalnoj razini.
14
FINALNA VERZIJA
1.2.
upanijske razvojne strategije u Republici Hrvatskoj
Po usvajanju Zakona o regionalnom razvoju i objavi Pravilnika, sve upanije u RH su po prvi

puta bile formalno obvezne pokrenuti proces stratekog planiranja sukladno naelima
programiranja EU. Za razliku od stratekih planova ministarstava i tijela dravne uprave,
ovdje se radi o razvojnim dokumentima koji se odnose na integrirani teritorijalni razvoj, a ne
na razvoj i upravljanje jednom institucijom.
Tablica 1: Razvojni dokumenti upanija izraeni u razdoblju 2001.-2011.
upanija
I
Zagrebaka
II
Krapinsko-zagorska
III
Varadinska
IV
Koprivnikokrievaka
Meimurska
VI
Bjelovarskobilogorska
VII
Virovitikopodravska
Prethodni slini razvojni dokumenti

Godina
Opis
2006.
upanijska razvojna strategija
Zagrebake upanije 2007.2013.
(raena prema metodologiji za ROP)
2006.
Krapinsko-zagorske upanije
2006.
Varadinske upanije 2007-2013
2006.
Koprivniko-krievake upanije za
razdoblje 2006-2013.
2006.
Meimurske upanije 2006-2013.
2006.
Bjelovarsko-bilogorske upanije 2007.2011.
2005.
Virovitiko-podravske upanije-nacrt
2007.
upanijska razvojna strategija 20072013 - revidirana verzija ROP-a

Poeko-slavonske upanije 2005.
2012. godine
Program gospodarskog i drutvenog
razvitka Brodsko-posavske upanije
1996. 2005.
Brodsko-posavske upanije 2005.
2012.
Strategija razvoja Osjeko-baranjske
upanije
Osjeko-baranjske upanije do 2010.
Vukovarsko-srijemske upanije, 2004. 2010.
VIII
Poeko-slavonska
2005.
IX
Brodsko-posavska
1996.
2005.
Osjeko-baranjska
2005.
2006.
XI
Vukovarskosrijemska
2004.
2007.
upanijska strategija razvoja upanije

2007.-2013. (raena prema
metodologiji za ROP) 2010. revizija
Karlovake upanije 2005.-2012.
Sisako-moslavake upanije do 2010.
XII
Karlovaka
2004.
XIII
Sisako-moslavaka
2004.
RS 2011.-2013.
RS s Akcijskim planom,
travanj 2011.
prosinac 2010.
RS, prosinac 2010.
Akcijski plan, svibanj 2011.
travanj 2011.
RS, veljaa 2011.
Akcijski plan, oujak 2011.
prosinac 2010.
svibanj 2011.
RS, oujak 2011.

Akcijski plan, srpanj 2011.
oujak 2011.
RS, sijeanj 2011.

Akcijski plan, travanj 2011.
svibanj 2011.
sijeanj 2011.
oujak 2011.
15
FINALNA VERZIJA
upanija
XIV
Primorsko-goranska
XV
Liko-senjska
Prethodni slini razvojni dokumenti

Godina
Opis
2007.
upanijska razvojna strategija Sisakomoslavake upanije za razdoblje
2007.-2013.
2008.
Primorsko-goranske upanije 2008.2013.
1998.
Studija Dugoroni razvoj Liko-senjske
upanije 1995. - 2015. godine
2005.
XVI
Zadarska
2003.
2006.
XVII
ibensko-kninska
2004.
2006.
XVIII
Splitsko-dalmatinska
2006.
XIX
Istarska
2006.
XX
Dubrovakoneretvanska
2007.
XXI
Grad Zagreb
2002.
2005.
2006.
Regionalni operativni program Likosenjske upanije 2005.-2010.

Zadarske upanije 2004.-2010.
Zadarske upanije 2007.- 2010.
revizija
ibensko-kninske upanije2004.-2010.
ibensko-kninske upanije 2007.- 2010.
- revidiran
Splitsko-dalmatinske upanije 2006.2013.
Regionalni operativni program Istarske
upanije 2006-2010.
Dubrovako-neretvanske upanije
2007.-2013., revizija 2008. i 2009.
Studija o gospodarstvenom razvoju
Grada Zagreba u razdoblju 2001.2005. godine
Vizija Zagreba u 21. stoljeu,
Gradonaelnik
RS 2011.-2013.
RS, sijeanj 2011.

Akcijski plan, veljaa 2011.
RS, prosinac 2010.
Akcijski plan, veljaa 2011.
RS, sijeanj 2011.

Akcijski plan, sijeanj 2011.
RS, oujak 2011.

rujan 2011.
RS, oujak 2011.
travanj 2011.
Zagreb plan - Razvojna
strategija Grada Zagreba
2011.-2013., prijedlog bez
Akcijskog plana, travanj
2012.
Zagreb plan, Odlukom Skuptine

Grada Zagreba 30.03.2006. pokrenuta
izrada, nije usvojen
Izvor: RS-i svih upanija za razdoblje 2011.-2013., sistematizacija autora, 2012.

Komentar Gotovo sve upanije prole su kroz proces izrade ROP-ova prije RS-a, a za
odreeni broj njih to su ve trei strateki dokumenti u jednom desetljeu, iako se veinom
radilo o revizijama istih dokumenata. Trenutno vaei RS ima kratkoroni karakter jer se
odnosi na trogodinje razdoblje (2011.-2013.), ali je utemeljen na dugoronim razvojnim
odrednicama koju ine vizija, strateki ciljevi i prioriteti. Mjere, s obzirom na razdoblje za
koje su definirane, dobivaju u mnogim sluajevima obiljeje konkretnijih aktivnosti, pa ak i
projekata. Uslijed toga, vrlo je teko odrediti pojmovnu i sadrajnu razliku izmeu mjera i
aktivnosti. To se oituje i u potekoama formuliranja AP-a, s kojima su se mnogi izraivai
morali suoiti. Tako je AP u vie sluaja prezentiran kao katalog razraenih razvojnih mjera,
to je vrlo korisno, ali trai daljnju razradu za svaku od aktivnosti, programa i projekata, koji
e se provoditi tijekom godine/a. Takoer, javlja se potekoa prilikom procjene financijskog
okvira na razini mjera, jer konkretne informacije o dostupnim sredstvima za budue razdoblje
(npr. alokacije iz dravnog prorauna prema lokacijskoj klasifikaciji) upanijama nisu
dostupne. Tome pridonosi i nepostojea praksa odreivanja alokacija proraunskih sredstava s
16
FINALNA VERZIJA
nacionalne razine prema indeksu razvijenosti ili na osnovi RS-a. Vrijedilo bi raditi na
procesu unapreenja komunikacije te uvaavanja razvojnih odreenja regionalne razine (npr.
potivanje RS-a) od strane ministarstava, tijela dravne uprave kao i javnih poduzea, te s
druge strane, omoguavanje uvida upanijama u razvojne planove viih razina. Proces
usklaivanja mora biti uzajaman i kontinuiran, jer je teko mogue, da e se ciklusi planiranja
i programiranja uvijek moi vremenski uskladiti, odnosno da odreena razina ima u pravom
trenutku prave informacije za onoga tko upravo planira.
1.3.
Razvojni projekti u Republici Hrvatskoj
RS-i, upanijski razvojni projekti, zajedniki razvojni projekti te razvojni projekti

statistikih regija, nastaju kao rezultat procesa stratekog planiranja i postaju vano sredstvo
za usmjeravanje financijskih sredstava namijenjenih razvoju upanija i statistikih regija.
Jedino na taj nain omoguuje se sustavno i koordinirano upravljanje regionalnim razvojem
kroz povezivanje razliitih aktera u koherentan sustav sukladno naelu partnerstva i suradnje.
Svaka upanija i Grad Zagreb odreuju svog regionalnog koordinatora1 (tj. upravno tijelo,
razvojnu agenciju ili drugu pravnu osobu) zadaa kojeg je uinkovita koordinacija i poticanje
razvoja na razini upanije, odnosno na razini statistike regije kroz suradnju s drugim
upanijama i sredinjom razinom.
Regionalni koordinatori zadueni su za uspostavu i upravljanje bazama projekata u
upanijama. Kako se u procese uspostavljanja baza projekata krenulo iz razliitih nacionalnih
tijela, tako su usporedno pripremani popisi potencijalnih projekata regionalne i lokalne razine
za 3 baze projekata:
I. Baza gospodarskih razvojnih projekata: Evidencija ulaganja u RH koju je vodio ured
za e-Hrvatsku, integriran poetkom 2012. u Ministarstvo uprave; predstavljala je
integriranu bazu podataka svih postojeih i buduih ulaganja domaih i stranih pravnih
ili fizikih osoba, koje obavljaju gospodarsku djelatnost i sudjeluju u prometu roba i
usluga u RH. Evidencija ulaganja uspostavljena je u cilju poticanja gospodarskog rasta,
razvoja i ostvarenja gospodarske politike RH, njezinog ukljuivanja u tokove
meunarodne razmjene i jaanja konkurentne sposobnosti hrvatskoga gospodarstva.
(Odluka Vlade RH, NN 115/01)
II. Sredinja elektronika baza razvojnih projekata (SERBP) uspostavljena u
MRRFEU: Odnosi se na projekte izgradnje i/ili obnove komunalne, gospodarske,
drutvene, okoline i energetske te druge potporne infrastrukture za razvoj, izgradnju
i/ili jaanje obrazovnih, kulturnih, znanstvenih i drugih kapaciteta, jaanja i izgradnje
drutvenog kapitala te na druge projekte kojima se pridonosi regionalnom razvoju.
Projekti se dijele na: a) lokalne, b) upanijske, c) regionalne, te d) nacionalne.
(MRRVG - Pravilnik o ustrojavanju i voenju Sredinje elektronike baze razvojnih
projekata, NN 66/10)
III. Baza podataka o projektima strane pomoi i suradnje: Instrument kojim VRH
osigurava sveobuhvatan pregled programa i projekata koji se financiraju iz inozemnih
izvora, kako bi se izbjeglo preklapanje i dupliciranje projekata te postigla sinergija i
maksimalan uinak sveukupne pomoi. Baza sadri podatke o zavrenim, tekuim te
planiranim projektima strane pomoi RH. Odgovornost za bazu podataka imao je bivi
1
Poslovi regionalnog koordinatora meu ostalim ukljuuju: koordinaciju izrade RS-a i praenje njihove
provedbe, koordinaciju aktivnosti vezanih uz regionalni razvoj na razini upanije, sudjelovanje u izradi razvojnih
projekata, suradnju s drugim regionalnim koordinatorima radi stvaranja i provedbe zajednikih projekata,
sudjelovanje u radu partnerskih vijea statistike regije.
17
FINALNA VERZIJA
Sredinji dravni ured za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova EU (SDURF), a s

preustrojem poetkom 2012., odgovorno tijelo postalo je Uprava za strateko planiranje
u MRRFEU (Uredba Vlade RH, NN 18/07).
Uspostava triju baza na nacionalnoj razini u razliitim vremenskim razdobljima i okolnostima
moda se ini opravdanom, meutim, uzrokovala je na regionalnoj i lokalnoj razini praktine
potekoe. Uslijed neusklaenog procesa komuniciranja iz razliitih institucija na dravnoj
razini prema niim razinama vlasti, predloeni su ponekad isti, a ponekad razliiti lokalni i
regionalni razvojni projekti za upis u tri razliite nacionalne baze projekata. Ako je
prihvatljiva injenica da se projekti provode na tono odreenim lokacijama, onda je jasno da
se potekoe oituju na terenu, dakle, u lokalnim i regionalnim jedinicama, te njihovim
razvojnim agencijama. Vrlo je teko odrati pregled nad protokom informacija prema
nacionalnoj razini, ako te informacije dolaze s razliitih adresa istih jedinica lokalne i
podrune (regionalne) samouprave. Jedino Sredinja elektronika baza razvojnih projekata
ima predvienu koordinaciju upravljanja informacijama na razini upanija, to se moe
povezati s procesom koordinacije provedbe RS-a. Meutim, u tom postupku, kako nije do
kraja funkcionalna baza na nacionalnoj razini, ne moe se oekivati usklaeno funkcioniranje
sustava na razini svih upanija. Svaka upanija je krenula u postupak prikupljanja projektnih
prijedloga na svoj nain, te pokuava maksimalno pratiti informacije s nacionalne razine.
Problem Sredinje elektronike baze razvojnih projekata predstavlja lanak 8. stavak 1.
Pravilnika prema kojem se u Bazu unose podaci o projektima neovisno o fazi u kojoj se
nalaze, ali do kraja realizacije, a za potrebe praenja i vrednovanja projekata ovo se razdoblje
moe produiti ovisno o projektu.
Slika 3: Hijerarhija projekata od znaaja za Republiku Hrvatsku i Europsku uniju
Projekti od
nacionalnog
znaaja
Projekti vie JP(R)S

(upanija) od
nacionalnog znaaja
Projekti JP(R)S
(upanija) od
regionalnog znaaja
Projekti od
znaaja za
RH I EU
Projekti vie JLS od

regionalnog/
nacionalnog znaaja
Projekti JLS od
regionalnog/
nacionalnog znaaja
Projekti JLS od
lokalnog znaaja
18
FINALNA VERZIJA
Komentar: Postoje razliita rjeenja za voenje baza projekata. Meutim, rjeenje treba biti
usuglaeno na nacionalnoj razini, kako bi se moglo sustavno provoditi i na regionalnoj i
lokalnoj razini. Prema tome, vano je razluiti razine zrelosti projektnog prijedloga, to se
moe uiniti kako slijedi:
1. Projektna ideja, nositelj spreman na umreavanje i razvoj projektnog prijedloga
treba razviti idejni koncept.
2. Projektni prijedlog s razvijenim idejnim konceptom (engl. concept note) treba
pripremiti tehniku dokumentaciju.
3. Projektni prijedlog s pripremljenom tehnikom dokumentacijom i dozvolama
moe se financirati.
Preporuka: Svaka od navedenih kategorija projekata treba biti definirana kriterijima sukladno
kojima je relativno lako odrediti u koju od baza projekata se pripremljeni projektni prijedlog
treba ili moe uvrstiti. Postupak odluivanja o ukljuivanju projekata u upanijsku bazu, te
potom prosljeivanje informacije u nacionalnu/e baze projekata, treba urediti sukladno
institucionalnim rjeenjima za provedbu RS-a. Takoer, vano je imati evidenciju i na razini
ideje, jer je mogue djelovati u smislu povezivanja vie predlagatelja sa slinim idejama na
istom teritoriju, poticati njihovu suradnju te razmotriti mogunosti pruanja tehnike pomoi
u daljnjem razvoju projektne ideje kao i pripreme tehnike dokumentacije. Za te potrebe
najavljeni su dodatni izvori financiranja u proraunu MRRFEU-a.
2. OCJENA SUSTAVNE IZRADE RS-A I POSTUPKA

PRETHODNOG VREDNOVANJA
2.1.
Analiza i ocjena metodologije izrade RS-a ukljuujui postupak prethodnog

vrednovanja na osnovi steenih iskustava
2.1.1. Analiza prve generacije upanijskih razvojnih strategija

Analiza dokumentacije usmjerena je na ocjenu dosadanjih iskustava u procesu izrade RS-a
u Hrvatskoj, a taj je proces utemeljen na Pravilniku koji proizlazi iz Zakona o regionalnom
razvoju RH i izravno se nadovezuje na proces i iskustva u izradi Strategije regionalnog
razvoja RH. Komparacija ocjena RS-a, kao i rangiranje kvantificiranih rezultata napravljena
je na osnovi rezultata kontrolnih lista i pisanih ocjena MRRFEU-a koje su slane svim
upanijama po zavrenom pregledu izraenih razvojnih dokumenata krajem 2010. i u prvoj
polovici 2011. godine. Osim komparativne analize dokumentacije proizvedene u MRRFEU,
za potrebe verifikacije nalaza koriteni su i izvorni dokumenti odnosno RS-i i prethodnog
vrednovanja (tj. ex-ante evaluacije), kao i dokumenti koji su naknadno objavljivani na web
stranicama upanija i njihovih razvojnih agencija.
Pregledani su svi strateki dokumenti, pratea dokumentacija, kao i mogue promjene
objavljene na web stranicama upanija i regionalnih koordinatora. Na osnovi tako proirene
informacijske osnove pojedine su inicijalne ocjene korigirali suradnici EIZ-a tijekom analize,
a posebice u sluaju kada su odreeni propusti u procesu izrade RS-a bili u zadanom roku
ispravljeni. MRRFEU je za potrebe ocjene usklaenosti razvilo kontrolne liste s ocjenama
svih elemenata RS-a, a koje su bile opisne prirode. Kako bi se tehniki lake mogli
usporediti rezultati ocjenjivanja, bilo je potrebno pretvoriti ih u kvantitativne ocjene. Cilj tog
postupka je bio identificirati one primjere RS-a koji su se isticali po kvaliteti u pojedinim
segmentima, kako bi se na osnovi njih mogle predstaviti najbolje prakse koje su se razvile u
19
FINALNA VERZIJA
RH i time mogu biti primjerom za one koji su imali potekoe u procesu izrade. RS-i
sljedeih upanija ocijenjeni su neto boljim ocjenama od ostalih: Primorsko-goranske
upanije, Splitsko-dalmatinske upanije, Varadinske upanije i Virovitiko-podravske
upanije.
Opi dojam koji je proiziao iz analize ocjena je da u primjeni metodologije stratekog
planiranja sukladno Pravilniku dominira srednja ocjena potivanja metodolokih koraka i
elemenata (partnerstvo, sadraj, metodologija, ex-ante evaluacija, AP, KS, usklaenost sa
SRRRH) uglavnom ili dijelom udovoljava kriterijima. Nije bilo niti jednog razvojnog
dokumenta koji je ocijenjen negativno odnosno da ne udovoljava kriterijima u potpunosti. Sve
ostale upanije proizvele su RS koji je u osnovi zadovoljio zadane kriterije u Pravilniku.
Meutim, niti jedan RS, koliko god bio kvalitetan dokument, ne garantira njegovu sustavnu,
te efikasnu i efektivnu2 provedbu. Pitanje provedivosti stratekih dokumenata vrlo je
kompleksno i zahtjeva kompetencije u stratekom upravljanju te ozbiljnije koritenje
mehanizama praenja i izvjeivanja. Procjena kvalitete provedenih aktivnosti i projekata u
postupku strukturirane evaluacije od strane strunjaka, koji nije bio izravno ukljuen u
proces, treba tek postati sastavni dio razvojne prakse u RH.
U gotovo svim upanijama, RS-i predstavljaju razvojne dokumente druge, pa ak i tree
generacije (prema tzv. EU metodologiji). Neke od upanija, koje su izradile strateke razvojne
dokumente prve generacije, su po njihovom isteku odluile pripremiti nove razvojne
dokumente, a neke su se po prvi puta upustile u taj proces na osnovi vlastite odluke. injenica
je da se o nacionalnoj strategiji regionalnog razvoja i zakonu godinama prialo jer su nacrti
bili dovreni jo u jesen 2005., meutim, politika odluka o formalnom usvajanju nije bila
donesena sve do kraja 2009. godine. Unato neizvjesnosti, neke su upanije izradile i usvojile
svoje strategije pratei metodologiju drugih ili prethodnih ROP-ova prije donoenja Zakona i
Pravilnika. U tim sluajevima su umjesto izrade novog stratekog razvojnog dokumenta
zapravo krenuli u reviziju ve izraenog dokumenta i nastojali ga uskladiti s odredbama
konano usvojenog Zakona i Pravilnika. Posljedice takvog postupanja vidljive su u odreenim
elementima procesa izrade: neujednaen proces konzultacija te uslijed toga nedostatak
osjeaja vlasnitva nad dokumentom kljunih dionika, nerazumijevanje politikih struktura
ukoliko je dolo do promjena, ukljuivanje ex-ante evaluatora pri kraju procesa. Najvea
promjena koja je nastala propisivanjem metodologije reflektirala se na formu dokumenta i
dokumentaciju procesa, a sustavni pristup i dalje nije osigurao provedivost razvojnih
dokumenata.
Analizom svih RS-a ustanovljeno je, da ak iskusnije upanije nisu proizvele puno
kvalitetniju strategiju od onih, koje su u tom procesu bile manje iskusne. Kao to je navedeno
ranije u Studiji, po kvaliteti su se istaknuli RS-i onih upanija koje zapravo nisu imale
tehniku pomo za izradu ROP-ova prve generacije.
Na vrhu liste u tablici 2. u nastavku navedeni su oni elementi koji su ukupno ocijenjeni s
najniim, a pri dnu s najviim ocjenama (1-ne udovoljava, 3-dijelom udovoljava, ili 5udovoljava kriterijima Pravilnika). Openito, nakon prethodnog vrednovanja i primjedbi
2
Predlae se koritenje pojmova efikasnost i efektivnost (latinizmi), jer se hrvatski prijevodi uinkovitost i
djelotvornost koriste naizmjence kao sinonimi i time se onemoguuje razumijevanje njihovog stvarnog
znaenja. Efikasnost se vee uz trokovnu stranu procesa odnosno znai da se uz to manje financijskih resursa
postigne to je mogue vie te se usko vee uz pojam ekonominosti. Efektivnost se vee za uspjenost
postizanja razvojnih ciljeva i rezultata. Jasno razumijevanje tih pojmova kljuno je za formulaciju pokazatelja i
njihovu primjenu u procesima praenja i vrednovanja.
20
FINALNA VERZIJA
MRRFEU, gotovo svi dokumenti su unaprijeeni. RS-i, koji su u procesu izrade ocijenjeni
srednje ili slabije, ukazali su na potekoe koje se posebno istiu u rezultatima komparacije
ocjena prema elementima prikazanim u tablici 2. Dakle, najvee potekoe u procesu izrade
pojavile su se u sveukupnom potivanju obvezne metodologije, zatim u AP-u, te u potivanju
naela partnerstva.
U postupku ocjenjivanja usklaenosti s Pravilnikom nisu posebno ocijenjeni financijski okvir
i izvor za prioritete i mjere, niti financijski plan. Postojanje, kvaliteta i realistinost tih
elemenata su od kljune vanosti za provedbu RS-a.
Tablica 2: Rangiranje prema ocjeni usklaenosti elemenata RS-a s Pravilnikom
OCJENE USKLAENOSTI ELEMENATA RS-A S PRAVILNIKOM
Zbroj ocjena po
propisanim
elementima RS-a
Potivanje propisane metodologije izrade RS
65
Izrada AP
69
Potivanje naela partnerstava i suradnje pri izradi RS (Dodatak 1.

Rezultati konzultacija s radnim skupinama)
77
Sadraj obveznih poglavlja i dodataka
83
Potivanje provedbe prethodnog vrednovanja (ex-ante evaluacija) od strane

nezavisnog tima tijekom svih faza izrade RS te uvaavanje preporuka
evaluatorskog tima3
83
Izrada KS
97
Usklaenost RS sa Strategijom regionalnog razvoja RH
105
Maksimalan zbroj prema elementima je 21x5 bodova =105

U Pravilniku je objanjeno da financijski plan sadri indikativni i okvirni pregled. Meutim,
indikativni iznosi mogu biti orijentacija u stratekom dijelu dokumenta, tj. financijski okvir na
razini prioriteta i mjera bez obzira na izvore, dok bi Financijski plan trebao biti izravno
vezan za konkretne aktivnosti AP-a i konkretne izvore tj. treba postojati jasna veza s
konkretnim stavkama u trogodinjim proraunskim planovima i planovima razvojnih
programa, ugovorenim projektima, te projektima u provedbi. Financijska pozicija mora biti
potkrijepljena stvarnim dokazima, tj. mora postojati usvojen proraun s jasno iskazanom
stavkom ili ugovor o projektu. U tom smislu mogue je povezati procese stratekog planiranja
koje propisuje MRRFEU s onima MFIN-a.
2.1.2. Iskustva strunjaka i dionika ukljuenih u proces izrade strategija u Republici
Hrvatskoj
U okviru Studije Ocjena sustava stratekog planiranja i mogunosti financiranja razvoja
upanija i lokalnih jedinica u kontekstu provoenja nacionalne politike regionalnog razvoja
RH, provedena je anketa. Putem ankete prikupljena su miljenja i iskustva vezana uz
metodologiju izrade RS-a i prethodnog vrednovanja iz razliitih perspektiva. Osnovna svrha
ankete bila je prikupljanje relevantnih informacija koje e, pored ostalih rezultata istraivanja,
3
Odnosi se na potivanje provedbe postupka, ne i kvalitetu samog vrednovanja i njegova doprinosa kvaliteti
RS-a.
21
FINALNA VERZIJA
koristiti kao podloga za unaprjeenje regulatornog okvira koji se odnosi na izradu i prethodno
vrednovanje RS-a. Anketa je provedena u svim hrvatskim upanijama, ukljuujui i Grad
Zagreb u razdoblju od 12. do 31. sijenja 2012. godine. lanovi projektnog tima MRRFEU-a
i EIZ-a, zajedniki su pripremili pitanja, a testno anketiranje provedeno je na pet odabranih
ispitanika. U anketu su bili ukljueni regionalni koordinatori, kao glavni komunikator do
krajnjih ispitanika, a anketa se popunjavala elektronski putem suelja Surveymonkey.
Anketa je strukturirana na nain da pokriva niz tematskih podruja koja su ocijenjena
kljunim tijekom procesa praenja izrade RS-a i ocjene usklaenosti sa Strategijom
regionalnog razvoja RH od strane Ministarstva. Tematska podruja su slijedea:
Uvodna pitanja - U ovom dijelu ispitanici su trebali dati osnovne informacije o svojoj
upaniji, izraivau RS-a i trajanju izrade RS-a.
Pravilnik (sadraj, metodologija i vrednovanje) - U ovom dijelu ankete nastojalo se od
ispitanika saznati vie o kvaliteti metodologije sukladno obveznim elementima sadraja,
te koristima prethodnog vrednovanja. Ispitanici su trebali ocijeniti obvezni sadraj,
metodologiju i prethodno vrednovanje, a tamo gdje se anketom trailo, navesti razloge
zbog kojih nije bilo mogue u potpunosti primijeniti metodologiju i provesti prethodno
vrednovanje sukladno Pravilniku. Odgovori na ova pitanja pomoi e u unaprjeenju
metodolokog okvira, odnosno kvalitete same metodologije te izraivaima sljedee
generacije razvojnih dokumenata dati jasnije smjernice u podrujima koja nisu dovoljno
razraena sadanjim Pravilnikom. Informacije vezane uz prethodno vrednovanje koristit
e se za poboljanje procesa i kvalitete prethodnog vrednovanja, kako bi se elementi ovog
procesa na najbolji mogui nain ugradili u strategiju od samog poetka izrade.
Suradnja, konzultacije i upanijska partnerstva - Zakonom o regionalnom razvoju RH
uvedeno je naelo partnerstva i suradnje kao osnovne metode rada u oblikovanju
regionalne politike, a Pravilnikom je propisano da se RS donosi u postupku savjetovanja
s odgovarajuim partnerskim vijeem. Takoer, u Pravilniku se, u dijelu koji se odnosi na
metodologiju izrade RS-a, detaljnije propisuje partnerski pristup u izradi i provedbi
RS-a. Putem niza pitanja u treem dijelu ankete nastojalo se saznati vie o kvaliteti i
intenzitetu suradnje, uestalosti i svrsi konzultacija, ulozi, strukturi i reprezentativnosti
upanijskih partnerskih vijea i njihovog doprinosa procesu. Pomou tih informacija,
nastojat e se unaprijediti kvaliteta djelovanja upanijskih partnerskih vijea.
Provedba - Kako se strategija donosi za razdoblje od tri godine (2011.-2013.) i upanije
jo nisu imale mogunost provesti sve projekte i aktivnosti navedene u RS-u u prvoj
godini provedbe, samo se manji broj pitanja odnosi na provedbu. Ta pitanja su uglavnom
informativnog karaktera, te su vezana za potekoe u primjeni AP-a i pokazatelja. Cilj
ovih pitanja je dobiti relevantne informacije koje e se dalje razraditi, a na temelju kojih
e se raditi na poboljanju metodolokih uputa buduim izraivaima. Kroz pitanja
navedena sukladno tematskim podrujima, nastojalo se doi do to je mogue veeg broja
informacija koje e posluiti za daljnju dopunu i razradu Pravilnika i time bolje pripremiti
izraivae buduih upanijskih strategija, kako bi se poboljala njihova kvaliteta, te
stvorile poboljane osnove za provedbu buduih RS-a.
Ciljane skupine (populacija obuhvaena anketom, sudionici koji su popunili anketu) - Kao
ciljane skupine za ovu anketu odabrani su predstavnici regionalnih koordinatora,
upanijskih upravnih odjela, te lanovi partnerskih vijea. Informacija o anketi upuena je
regionalnim koordinatorima koji su ju proslijedili krajnjim ispitanicima, odnosno svima
koji su bili ukljueni u izradu RS-a, izuzev vanjskih strunjaka, angairanim za potrebe
prethodnog vrednovanja izrade RS-a.
22
FINALNA VERZIJA
Informacija o anketnom upitniku proslijeena je na vie od tisuu dionika, odnosno

predstavnike upanijskih samouprava, regionalnih razvojnih agencija i predstavnike
upanijskih partnerskih vijea. Ukupno je 382 ispitanika pristupilo popunjavanju ankete, dok
ih je 134 u potpunosti popunilo anketu. Najzastupljeniji su bili ispitanici iz Meimurske,
Varadinske i Koprivniko-krievake upanije s vie od 30 ispitanika (1/4 svih ispitanika
koji su pristupili popunjavanju ankete), dok je najslabiji odaziv na anketu (ispod 10 ispitanika
po upaniji) bio u Gradu Zagrebu, Liko-senjskoj te Dubrovako-neretvanskoj upaniji. U
preostalih 15 upanija, prosjeno je 17 ispitanika pristupilo popunjavanju ankete (u rasponu
od 10 do 24 ispitanika).
Ispitanici su trebali odgovoriti na pitanje Tko je izradio RS?. U 2/5 sluaja, ispitanici su
odgovorili da se zapravo radi o suradnji upanijskog/ih upravnog/ih odjela, regionalnog
koordinatora i vanjskih strunjaka, a 28,5 posto njih smatra da se RS izraivala u suradnji
upanijskog/ih upravnog/ih odjela i regionalnog koordinatora, dok u petini svih sluajeva,
ispitanici smatraju da je regionalni koordinator ujedno i samostalni izraiva RS-a.
Neznatan je broj ispitanika odgovorio da su vanjski strunjaci samostalni izraivai RS-a
(ukupno 8).
Jedno od vanijih pitanja u anketi bilo je Koje od navedenih elemenata obveznog sadraja
RS-a smatrate da bi Pravilnikom trebalo dodatno pojasniti/dopuniti/preformulirati? pri
emu su za odabir dani pojedini elementi obveznog sadraja RS-a (vidi Grafikon 1. u
nastavku). Kao elemente obveznog sadraja, koje je najpotrebnije dodatno unaprijediti
ispitanici navode AP (najzastupljeniji odgovor), potom financijski plan, te dijelove koji se
odnose na provedbu, praenje i izvjeivanje. Odgovori su u skladu s oekivanjima, s obzirom
da je tijekom izrade najvie upita i nedoumica bilo prilikom izrade upravo ovih dijelova
strategije. Ispitanici su u ovom pitanju iskoristili i priliku te u za to namijenjeni prostor unijeli
niz dodatnih korisnih komentara kritiki se osvrui na postojeu praksu, ponegdje predlaui
i rjeenja, te dajui podrku daljnjem procesu unaprjeenja Pravilnika i metodologije. Veina
ispitanika ujedno smatra da su najvaniji elementi obuhvaeni Pravilnikom, a onda i
strategijom, no i tu postoji prostor za uvrtavanje elemenata koji zasada nisu obuhvaeni.
Grafikon 1: Elementi obveznog sadraja koje je potrebno unaprijediti
Izvor: Obrada rezultata Ankete, 2012.
23
FINALNA VERZIJA
U ocjeni kvalitete Pravilnikom propisane metodologije izrade RS-a, gotovo pola ispitanika
smatra ju vrlo dobrom, to zajedno s ispitanicima koji su kvalitetu ocijenili dobrom ini 85
posto odgovora. Dvadesetak je ispitanika ocijenilo kvalitetu Pravilnikom propisane
metodologije visokom odlinom ocjenom. Na temelju takvih odgovora moe se zakljuiti da
se ovdje radi o visokoj kvaliteti izraenog Pravilnika, ali i opem prihvaanju zadanog
metodolokog okvira koji je potrebno dalje unaprjeivati (emu e uvelike pomoi i rezultati
ove ankete!).
Ispitanicima se dala mogunost da ocijene stupanj potekoa/problema s kojima su se susreli
prilikom izrade pojedinih sastavnica RS-a. Jo jednom se potvrdilo da su oni koji su
sudjelovali u izradi RS-a najvie potekoa imali s izradom financijskog plana i AP. Neto
manje potekoa/problema, no ipak znaajnih, ispitanici su imali prilikom pripreme dijelova
koji se tiu rezultata provoenja prijanjih strategija i politike upanije prema posebnim
podrujima, a to je u prethodnim pitanjima s moguim slobodnim odgovorima, u vie
navrata spomenuto kao podruje koje treba dodatno pojasniti.
AP se pokazao bolnom tokom izraivaima strategije, dijelom zbog nedostatka uputa na
koji nain bi isti trebao biti pripremljen, a djelomino zbog nedovoljnog iskustva u pripremi
takvih dokumenata. Izvjesni problemi identificirani su i u smislu nejasne veze izmeu
financijskog plana, prorauna pojedine jedinice lokalne samouprave u dotinoj upaniji i APa, kojim se odreuju aktivnosti (projekti) koji se trebaju financirati u odreenom vremenskom
razdoblju. Stoga e se posebna panja trebati posvetiti unaprjeenju AP-a u smislu obveznog
sadraja koji bi trebao odgovoriti na pitanja Tko je odgovoran? i Tko sudjeluje u njegovoj
pripremi?, Tko je odgovoran za provedbu pojedinih aktivnosti?, Za koje razdoblje se
donosi?, Koji su pokazatelji ostvarenja pojedinih aktivnosti? i sl. Osim pripreme sadraja i
samog obrasca koji bi trebao biti standardiziran za sve izraivae, potrebno je izraditi i jasne
upute za njegovu izradu.
Ispitanicima je postavljeno pitanje s nizom tvrdnji vezanih za identifikaciju pokazatelja
provedbe RS-a, pri emu su ispitanici imali mogunost na pojedine tvrdnje odgovoriti
potvrdno ili izraziti neslaganje. Odgovori se nalaze na Grafikonu 2.
Grafikon 2: Identifikacija pokazatelja provedbe RS
250
200
150
100
50
0
Pokazatelji nisu
Nedostajalo je
Nije bila jasna Analitike podloge Smatram da nije
bili definirani
znanja u podruju svrha koritenja i podaci pomou bilo potekoa u
propisima to je praenja provedbe
pokazatelja
kojih se
identificiranju
onemoguilo
RS pomou
identificiraju
pokazatelja
DA
njihovu ispravnu
pokazatelja
pokazatelji su bili
NE
identifikaciju
manjkavi
24
FINALNA VERZIJA
Prema odgovorima ispitanika, izrada strategije trebala bi trajati u prosjeku 11 mjeseci (u vie
navrata ispitanici su koristili mogunost slobodnih odgovora te naveli da je razdoblje od est
mjeseci prekratko za izradu ovako vanog dokumenta).
Izrada RS-a zahtijevala je izradu komunikacijske strategije (KS) kao alata u informiranju
javnosti te podizanju svijesti o ulozi i znaaju RS. Gotovo 70 posto ispitanika slae se da se
radi o (vrlo) korisnom alatu i da u odreenoj mjeri doprinosi kvaliteti RS-a, a i njezinoj
kasnijoj provedbi. Otprilike 1/5 ispitanika koji su odgovorili na ovo pitanje, stava je da
pomae, ali nije nuna za kvalitetnu RS i njezinu kasniju provedbu. Rezultati su prikazani u
Grafikonu 3.
Grafikon 3: Korisnost Komunikacijske strategije
S m atrate l i Komunikacijsku strategiju RS k orisnim alatom u i nformiranju
j av nosti t e podizanj u svijesti o ulozi i z naaju RS?
3,4%
4,9%
Vrlo koristan alat i nuan za

kvalitetnu RS i njezinu kasniju
provedbu
31,4%
22,1%
Koristan alat koji u odreenoj

mjeri doprinosi kvaliteti RS i
njezinoj kasnijoj provedbi
Pomae, ali nije nuan za
kvalitetnu RS i njezinu kasniju
provedbu
Ne smatram Komunikacijsku
strategiju korisnom i nunom
38,2%
Nemam miljenje o
Komunikacijskoj strategiji

Posebna skupina pitanja odnosila se na potivanje naela partnerstva i kvalitete
konzultativnog procesa. Tijekom procesa izrade provodile su se konzultacije razliitom
dinamikom i nainima. U gotovo 80 posto sluajeva (od onih koji su odgovorili), ispitanik je
bio vie od jedanput konzultiran ili je aktivno sudjelovao tijekom procesa, a struktura
odgovora dana je u Grafikonu 4.
Grafikon 4: Ukljuenost u proces izrade
RS s u i zraivane sukladno suvremenim standardima stratekog planiranja
uz pri mjenu naela partnerstva. Na koji nain ste bili ukljueni u proces izrade
RS ?
4,0%
Aktivno sam sudjelovao/la

tijekom cijelog procesa
pripreme RS
16,2%
43,9%
35,9%
Konzultiran/a sam tijekom

cijelog procesa pripreme RS-a
(sastanak, radionica, slubeni
upit)
Konzultiran/a sam barem
jednom tijekom pripreme RS-a
(sastanak, radionica, slubeni
upit)
Informiran/a sam nakon
usvajanja RS
25
FINALNA VERZIJA
Ispitanici koji su odgovorili na pitanje vezano za ulogu u samom procesu izrade, u

sluajeva smatraju da je uloga bila kljuna (29,6 posto) ili vana u doprinosu sadraju, ali bez
znaajnijeg utjecaja na kvalitetu procesa izrade RS (37,7 posto).
Jedno od pitanja ispitanicima odnosilo se na instituciju/skupinu kojoj pojedini ispitanik
pripada. Iz Tablice 3. vidljivo je, da je najvei broj onih koji pripadaju upravnim odjelima
jedinice podrune (regionalne) samouprave, zatim slijede regionalni koordinatori te
upanijske institucije. Dionici preostalih institucija/skupina ine cca. 1/3 u ukupnom zbroju.
Tablica 3: Struktura ispitanika prema pripadnosti instituciji/skupini
Institucija/skupina pripadnosti ispitanika
Udio u
odgovorima
Jedinica lokalne samouprave
14,4%
Upravni odjel jedinice podrune (regionalne) samouprave
26,9%
upanijska institucija (npr. zavodi, agencije)
18,4%
Regionalni koordinator
19,9%
Udruga civilnog drutva
4,5%
Privatni sektor
2,5%
Drugo (kole, vrtii, turistika zajednica, Hrvatska gospodarska

komora, Hrvatska obrtnika komora, javna poduzea i sl.)
13,4%
Ukupno
100,0%

Tijekom izrade RS-a, MRRFEU je nastojalo uspostaviti i odravati suradnju s regionalnim
koordinatorima te predstavnicima upanija ukljuenima u izradu. Gotovo 2/3 ispitanika slae
se da je suradnja bila (jako) dobra, dok neto manje od 1/3 nije upoznato s kvalitetom
suradnje izmeu ovih tijela. Vrlo slini rezultati, odnosno ocjene vrijede i za suradnju s
vanjskim strunjakom (ukljuujui pri tome i vanjske vrednovatelje). Osim ove, ocijenjena je
i suradnja izmeu izraivaa i upanijskog partnerskog vijea (PV) tijekom izrade RS-a.
Ispitanici su miljenja da je suradnja bila jako dobra (njih 22 posto), odnosno dobra (50
posto). Komentari ispitanika usmjereni su na stvarnu ulogu PV-a u procesu, pri emu,
openito govorei, smatraju da lanovi PV-a nemaju dovoljno strunosti, odazivaju se
sastancima, no u rasprave se jedva ukljuuju, a time i slabo doprinose kvaliteti procesa i
konanog dokumenta.
Pravilnikom su utvrena naela koja je potrebno primjenjivati prilikom izrade RS-a.
Ispitanici su kroz niz pitanja trebali odgovoriti u kojoj mjeri je ostvaren konsenzus (tj.
postizanje dogovora kroz pregovore) u radu PV-a, u kojoj je mjeri primijenjeno naelo
jednakosti (tj. niti jednom lanu nije omoguen dominantan utjecaj) u radu PV-a, te ocijeniti
razinu transparentnosti rada PV-a tijekom izrade RS-a (tj. svi dionici potpuno su
informirani i upoznati s aktivnostima koje partnerstvo poduzima u svom radu). Odgovori su
uglavnom pozitivni, pri emu gotovo 60 posto ispitanika smatra da je konsenzus u potpunosti
ostvaren, da je naelo jednakosti u potpunosti primijenjeno (70 posto), dok za razinu
26
FINALNA VERZIJA
transparentnosti smatraju da je visoka (41 posto odgovora), odnosno zadovoljavajua (42

posto odgovora).
Prilikom izrade RS-a, PV-i su imali mogunost davanja komentara koji su se onda
ugraivali u strategiju. Gotovo ispitanika smatra da su se komentari uvaili i postali
sastavni dio stratekog dokumenta. U ovom sluaju moglo se raditi i o relativno malom broju
komentara pa je percepcija ispitanika da je veina komentara koji su dani, ujedno i
prihvaena, no mogue je pretpostaviti da su i sami ispitanici iz redova PV-a, pa odgovaraju
na temelju vlastitog iskustva u samom procesu.
Iako su ispitanici unutar slobodnih odgovora, uglavnom navodili potekoe u provedbi RSa, na pitanje Da li se RS 2011.-2013. Vae upanije provodi?, vie od pola ih je odgovorilo
potvrdno, dok 1/5 njih smatra da se RS provodi djelomino (1/5 nije upoznata). Ovaj
segment e u budunosti zahtijevati daljnju razradu, kako bi se sa sigurnou moglo
odgovoriti na pitanje provoenja RS-a i dati argumentirani odgovor.
U primjeni pokazatelja, ispitanici su imali ponuene tvrdnje s ponuenim potvrdnim odnosno
negativnim odgovorom. Otprilike 1/3 ispitanika se slae s tvrdnjom da pokazatelji nisu
odgovarajue identificirani, pa nisu primjenjivi u praenju provedbe, da ne postoji znanje o
praenju provedbe strategije pomou pokazatelja, da nije jasno tko je odgovoran za praenje
provedbe RS-a pomou pokazatelja, da se pokazatelji provedbe RS-a uspjeno koriste u
upaniji ispitanika, te da je mogue pratiti njihove trendove. Polovina ih dri da ne postoje
podaci o polaznim veliinama pojedinih pokazatelja pa nije mogue pratiti njihove trendove
(to je u izravnoj vezi s prethodnim odgovorima na pitanja u kojima je vie puta naveden
problem podataka niih razina razvojnog upravljanja, te neutemeljenosti analize i analitikih
podloga).
Iako jo uvijek u evoluciji, RS se ipak pokazuje dobrim instrumentom upravljanja
regionalnim i lokalnim razvojem. Naime, vie od 90 posto ispitanika se u potpunosti slae s
tvrdnjom da se radi o dobrom instrumentu (71 posto), odnosno 20 posto je onih koji se
djelomino slau s tom izjavom. Odgovori ispitanika su u tom smislu ohrabrujui, kako za
MRRFEU kao nositelja regionalne politike i razvoja, tako i za dionike ovog procesa, koji
zahtijeva daljnje unaprjeenje.
2.1.3. Analiza postupka prethodnog vrednovanja (tj. ex-ante evaluacije) RS-a
Anketa je posluila da se ispitanike takoer pita za miljenje o prethodnom vrednovanju.
Naime, prethodno vrednovanje izrade RS-a, je po prvi puta uvedeno kao postupak koji se
provodi paralelno s izradom RS-a, pa su stoga ispitanici imali i niz pitanja koja pokrivaju
spomenutu temu. Prethodna vrednovanja su provedena koristei razliite metodologije i
pristupe (vidi Grafikon 5.).
Znaajan broj ispitanika (vie od 1/3) nije upoznat s koritenom metodologijom. Preostala tri
odgovora prosjeno su podjednako zastupljena. Za budue provoditelje prethodnog
vrednovanja, valjalo bi jasnije definirati to se oekuje u samom postupku te koja je uloga
vanjskog strunjaka u samom postupku, kako bi rezultati mogli u konanici biti usporedivi i
to je mogue vie iskoristivi izraivau.
Prethodno vrednovanje je u veini sluajeva (vie od 1/4 odgovora) zapoelo usporedno s
poetkom izrade strategije, dok je odgovor da je poetak prethodnog vrednovanja zapoeo
27
FINALNA VERZIJA
nakon to su prikupljene analitike podloge u neto manje od etvrtine sluajeva. Vrijedi

istaknuti da je u skoro 30 posto sluajeva odgovor glasio nisam upoznat/a. Ova je
informacija korisna za izradu buduih razvojnih strategija i provedbu prethodnog vrednovanja
o kojem bi dionike trebalo informirati na vrijeme kako bi im bila jasna svrha i korist ovog
postupka. Preko 90 posto ispitanika koji su odgovorili na ovo pitanje slae se da je prethodno
vrednovanje korisno, dok gotovo ispitanika ocjenjuje doprinos prethodnog vrednovanja
izrazito znaajnim odnosno zadovoljavajuim. U skladu s tim ovaj bi postupak trebao i dalje
biti primijenjen prilikom izrade buduih RS-a.
Grafikon 5: Metodologija provedbe postupka prethodnog vrednovanja
36,5%
40,0%
35,0%
30,0%
31,8%
29,9%
27,0%
25,0%
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
Upute naruitelja
prethodnog
vrednovanja RS
Vlastita
metodologija
vrednovatelja
Smjernice Europske
komisije
Nisam upoznat/a

Osim vanjskih strunjaka u postupku prethodnog vrednovanja, preporuke za poboljanje dalo
je i MRRFEU. Ove su preporuke ocijenjene korisnima (izrazito korisnima u 41 posto
sluajeva, te djelomino u 29 posto sluajeva). Tijekom posljednjih 10-tak godina kapacitet
MRRFEU-a u podruju regionalnog razvoja i politike se znaajno izgradio, te je njegova
uloga u ovom procesu s vremenom dobila na vrijednosti, a preporuke izraivaima potvruju
taj napredak. Prema slobodnim odgovorima ispitanika, preporuke MRRFEU-a su uglavnom
bile usmjerene na unaprjeenje forme, a manje na sam sadraj. Ispitanici predlau da
preporuke u budunosti budu konkretnije u smislu unaprjeenja samog sadraja dajui i
konkretne ideje za poboljanje, stavljajui naglasak na nunost ukljuivanja strunjaka u
pojedinim podrujima i potrebu za izobrazbom svih ukljuenih u ovaj proces.
U samom postupku vrednovanja, sugestije i komentari ispitanika usmjereni su na
standardizaciju postupka prethodnog vrednovanja pri emu treba biti jasno navedeno koji su
oekivani rezultati vrednovanja, koliko esto se pripremaju i to trebaju sadravati izvjea
vrednovanja, koje metode i pristupi se koriste tijekom postupka itd. Druga skupina komentara
uglavnom je usmjerena na kriterije odabira vrednovatelja, koji zapravo nisu bili eksplicitni.
Neujednaeni pristupi u postupku prethodnog vrednovanja i razliita iskustva vrednovatelja
dovela su do znaajno razliitih rezultata provedbe ovog postupka, to bi se u budunosti
trebalo izbjei standardizacijom postupka i uvoenjem kriterija odabira vrednovatelja, te
eventualno organizacijom radionice kojoj bi osnovna svrha bila usklaivanje pristupa i
oekivanih rezultata vrednovatelja.
28
FINALNA VERZIJA
2.1.4. Prednosti i nedostaci procesa izrade stratekih dokumenata te preporuke za

unapreenje metodologije izrade RS-a
Strateki dokument predstavlja rezultat kompleksnog procesa planiranja. Dokument nije cilj
tog procesa, ve njegova efikasna i efektivna provedba. U okviru Programa izobrazbe za
rukovodee slubenike, Dravne kole za javnu upravu RH, razvijen je 6-dnevni seminarski i
radioniki program u suradnji s EIZ-om na temu Strateko planiranje i upravljanje za
regionalnu i lokalnu samoupravu koji je tijekom jeseni 2011. proveden u tri upanije:
Primorsko-goranskoj, ibensko-kninskoj i Meimurskoj upaniji. (DJU i EIZ, 2011.) U
programu je predstavljena definicija stratekog planiranja kako je navedeno u nastavku:
Strateko planiranje je proces
koji je strukturiran, sustavan, k ciljevima usmjeren,
utemeljen je na pregovorima i koordinaciji.
Strateko planiranje je nain ponaanja i razmiljanja,
a cilj mu je organizirati budunost.
Prednosti dosadanjih procesa izrade stratekih dokumenata u RH jesu slijedee:
formalizacijom postupka planiranja uspostavlja se sustavni pristup razvoju
razvija se alat koji omoguava upravljanje kompleksnim razvojnim procesima
iri perspektive i jasno ukazuje na meuovisnosti razvojnih aktivnosti, kao i potrebu
koordinacije razvojnih aktera
predstavljeni su novi mehanizmi komunikacije i suradnje uspostavom neformalnih
institucija (koordinativna tijela, operativna tijela, partnerstva)
omoguava se redovito praenje i kontrola razvojnih aktivnosti kroz sustav praenja na
osnovi utvrenih pokazatelja
otvara prostor za sudjelovanje veeg broja sudionika u razvojnom odluivanju
predstavlja okvir za konstruktivna i praktina rjeenja razvojnih problema
Nedostaci dosadanjih procesa izrade stratekih dokumenata u RH jesu slijedei:
proces izrade je vrlo zahtjevan i kompleksan te mora biti koordiniran za to treba biti
jasno dodijeljen mandat i financijska sredstva za organizaciju procesa
nepostojanje kulture suradnje oteava potreban timski pristup i intenzivnu komunikaciju s
mnogim dionicima
rijetki su strunjaci koji imaju sposobnost stratekog, kao i analitikog razmiljanja
gotovo je nemogue planirati u uvjetima krize
ukoliko nadlenosti u razvojnom odluivanju nisu proceduralno potovane, uspjenost
provedbe je ograniena
u razvojnim procesima vertikala u odluivanju gubi na snazi i razvojne aktivnosti se
dogovaraju izmeu vie dionika
praksa financijskog planiranja zasnovanog na uestalim revizijama u javnom sektoru
preslikana je i na procese izrade stratekih dokumenata to rezultira u neprovedivim
razvojnim strategijama
nedostaju sredstva za angaman strunjaka u razvojnom procesima te se koordinatori
moraju oslanjati na postojee resurse
postojei razvojni strunjaci nisu upoznati s moguim nedostacima suvremenih pristupa
razvojnog planiranja te mogu uzrokovati suprotne uinke ili rade na zadovoljavanju forme
formalizacija procesa planiranja moe uzrokovati suprotne uinke te onemoguiti
identifikaciju posebnosti i razvoj drutvenih inovacija
29
FINALNA VERZIJA
Okvir 2: Ope koristi stratekog planiranja
Donosi nove ideje i poboljava suradnju meu zainteresiranim stranama

Okuplja partnere i potie stvaranje konsenzusa oko zajednikog smjera razvoja,
odnosno razvojnih prioriteta
Doprinosi jaanju sinergije meu aktivnostima koje provode razliiti sudionici u
procesu
Ograniava ili pomae u rjeavanju antagonizama meu dionicima
Stvara atmosferu pozitivnih oekivanja
Omoguuje aktivniji utjecaj na budunost i bolje snalaenje/pozicioniranje u
okruenju u kojem dominira natjecanje i konkurentnost
Konzultacijski procesi omoguavaju razvoj osjeaja vlasnitva nad stratekim
dokumentom
Promovira strateko razmiljanje, djelovanje i uenje putem:
o Sistematinog prikupljanja informacija o okruenju institucije ili javne politike
o Pojanjenja budueg smjera i prioriteta razvoja
Poboljava donoenje odluka kroz usmjeravanje na rjeavanje kljunih problema
Poboljava provedbu javnih politika kroz:
o Povezivanje s proraunskim procesom
o Analiziranje okruenja
Jaa uinkovitost javne politike ili institucije kroz:
o Usmjeravanje na strateka pitanja
o Usmjeravanje na rezultate i postignua
Poveava transparentnost i otvorenost kroz strategije, planove i rezultate koji su
drutveno vani
Donosi nove resurse i potie koritenje postojeih na efikasniji, koherentniji i
transparentniji nain, te usmjerava resurse na kljune prioritete
Poboljava usmjerenost institucije(a) te daje putokaz za praenje postignua i procjenu
rezultata
Osigurava osnovu s koje se moe mjeriti napredak i uspostaviti mehanizmi za uvoenje
promjene onda kada je to potrebno
Poveava produktivnost kroz poveanu uinkovitost
Izvor: DJU i EIZ, 2011.
Preporuke za unapreenje metodologije izrade RS-a

Preporuke u nastavku mogu posluiti unapreenju postojeeg Pravilnika sukladno kojem e
se pripremati slijedee RS za novo programsko razdoblje poevi od 2014. godine. Osim
toga, preporuke su od vanosti i za procese kojima upravlja MFIN, pa u odreenim dijelovima
prelazi nadlenosti MRRFEU. Upravo iz tog razloga vrijedilo bi razmotriti mogunost
uspostave zajednikog radnog tijela radi kontinuirane koordinacije aktivnosti na teritoriju RH
i svim razinama formuliranja javnih politika i razvojnog upravljanja.
Preporuuje se izrada Smjernica za strateko planiranje i upravljanje za upanije
umjesto postojeeg Dodatka Pravilniku: Metodologija izrade RS-a. Dokument se
redovito treba unapreivati i obogaivati primjerima i praktinim uputama za provedbu
RS-a.
30
FINALNA VERZIJA
Preporuuje se izrada Smjernica za postupak prethodnog vrednovanja postupka izrade

RS-a, koje mogu sadravati standardiziran obrazac kao i tone upute koje treba potivati
tijekom provoenja postupka. Koristan bi bio proces certificiranja strunjaka koji moraju
imati dokazano iskustvo u programiranju.
Partnerstvo i konzultacije
Preporuuje se pojasniti to se tono podrazumijeva pod partnerskim pristupom, te to
znai pokretanje konzultacijskog procesa i uspostava novih tijela za izradu i provedbu
RS-a. Konzultacijski proces moe imati vie dimenzija (npr. od jednokratnog
informiranja, redovite razmjene miljenja, do aktivnog sudjelovanja u razvojnom
promiljanju i odluivanju). Osim toga, uspjenost procesa ovisi o komunikacijskoj kulturi
u odreenoj sredini, vjetini koordinatora i facilitatora, kao i povijesti uspjeha ili
neuspjeha prijanjih konzultacijskih procesa. Treba pojasniti kako i na koji nain se mogu
ukljuiti graani u razvojne procese. Klasine javne rasprave koje su uvrijeene u
postupcima prostornog planiranja pokazale su da se graani esto puta stavljaju pred
gotov in i da vie nemaju utjecaja na sadraj. Konzultacije treba planirati unaprijed.
Preporuuje se jasno definiranje to predstavljaju nova tijela za proces izrade i
provedbe RS-a u poglavlju o provedbi RS-a unutar kojeg treba definirati institucionalni
okvir. Treba pojasniti injenicu da postoje formalne i neformalne institucije. Nova tijela
su neformalne institucije koje dopunjuju rad formalnih institucija (upanija, agencija,
ustanove, poduzea, udruge). Treba jasno istaknuti da tijela uspostavljena za potrebe
izrade RS-a, nakon usvajanja dokumenta, nastavljaju djelovati i u provedbi. Koordinator
izrade postaje koordinator provedbe, partnersko vijee preuzima ulogu praenja provedbe,
a lanovi radnih skupina jesu najee provoditelji razvojnih aktivnosti, te mogu ostati
djelovati u vidu tematskih radnih skupina.
Osnovna analiza
Preporuuje se redovita revizija analitikih podloga radi praenja provedbe RS-a na
osnovi definiranih pokazatelja. Svaka upanija na osnovi RS-a ima sve elemente za
uredno voenje razvojne statistike. Upravo to je preduvjet za donoenje razvojnih odluka
kao i praenje razvojnih postignua na osnovi unaprijed formuliranih pokazatelja kroz
due vremensko razdoblje.
Preporuuje se osiguravanje usklaenosti RS-a sa sustavom prostornog planiranja,
kao i procjena uinka razvojnih aktivnosti na prostorne posebnosti. U osnovnoj analizi
takoer treba analizirati prostorne probleme.
Preporuuje se mogunost koritenja alternativnih analitikih alata, jer SWOT analiza
je dobar alat, ali nije jedini mogui alat koji omoguuje lake sagledavanje kvalitativnih
nalaza analize.
Rezultati provoenja prijanjih strategija tj. postupci vrednovanja provedbe RS-a
Preporuuje se definiranje postupka vrednovanja prethodnih strategija u vidu
metodolokih smjernica te odreivanje obveze ukljuivanja saetka izvjea o
provedenim vrednovanjima RS-a u novi razvojni dokument, kao i osvrt na rezultate
drugih stratekih dokumenata od vanosti za budui RS. S obzirom da se ex-post
vrednovanje provodi po zavretku provedbe RS-a, a novi RS se izrauje prije nego to
prethodni zavri trenutno vaei, nije mogue ukljuiti te rezultate u novi RS. Stoga se
za izradu novog RS-a koriste rezultati vrednovanja tijekom provedbe (tzv. interim
evaluacija), dok se rezultati vrednovanja nakon provedbe (tzv. ex-post evaluacija) koriste,
uz godinja izvjea o praenju provedbe (tzv. monitoring izvjea), te za reviziju RS u
31
FINALNA VERZIJA
srednjem roku. Informacije o rezultatima provedbe vane su u fazi analize, jer ukazuju na
uspjenost prijanjih aktivnosti, kao i propuste, te daljnje potrebe koje trebaju biti uzete u
obzir u novom stratekom dokumentu.
Politika upanije prema posebnim podrujima
Preporuuje se da se, uz politike prema posebnim podrujima, jasnije istakne to
ukljuuju druge politike od znaaja za teritorijalni razvoj, te da se u tom kontekstu
istakne vanost politika vezanih za velike gradove, te izrade posebne smjernice za
formuliranje politika teritorijalnog razvoja.
Preporuuje se razvoj i provoenje programa izobrazbe na temu teritorijalne kohezije i
razvojnog upravljanja za regionalnu i lokalnu razinu.
Odreivanje strategije
Preporuuje se da se u metodolokim smjernicama pojasni postupak odreivanja
hijerarhije ciljeva, prioriteta i mjera. Jedan od korisnih metodolokih alata je stablo
problema i ciljeva koje se temelji na induktivnoj i deduktivnoj analizi, te uzronoposljedinom promiljanju. Takoer, pojam prioriteti u hrvatskom jeziku ima drugo
znaenje, pa bi vrijedilo prilagoditi pojam (primjerice posebni ciljevi) ili jasno navesti
razliku izmeu prioriteta kao vrste cilja i prioriteta kao obiljeja ranga vanosti.
Preporuuje se usklaivanje terminologije MRRFEU s onom koju koristi MFIN, kao i
onom koja e se koristiti u operativnim programima za strukturne fondove. Za poetak
bi bilo korisno utvrditi pojmovnik s objanjenjima i sinonimima, te usuglasiti ga na
nacionalnoj razini, a zatim primijeniti na svim razinama stratekog planiranja. Drugim
rijeima, terminologija stratekog planiranja trebala bi biti konzistentna u nacionalnim
stratekim dokumentima s onima koji se pripremaju za EU.
Financijski okvir, plan i izvori
Preporuuje se jasno razlikovanje izmeu pojmova financijski okvir, financijski plan i
trokovi provedbe pojedinih aktivnosti i izvori financiranja. injenica je da bez
financiranja nije mogua provedba planova, meutim, treba veliku panju obratiti na
nadlenosti nositelja RS-a i njegovih partnera u provedbi. Iz tog razloga preporuuje se
da financijski okvir bude sastavni dio stratekog dijela razvojnog dokumenta i da se njime
utvruju financijske alokacije na razini stratekih ciljeva, prioriteta i mjera za cjelokupno
razdoblje za koje se donosi razvojni dokument. Informacija o alokaciji sastoji se od
procjene sredstava koji se oekuju iz dravnog prorauna ukljuujui EU fondove (npr.
planirana alokacija za regiju), upanijskog prorauna i lokalnih prorauna (procjena na
osnovi udjela rashoda za razvojne aktivnosti u proraunu unazad 3-5 godina, te projekcija
za naredne godine uzimajui u obzir pokazatelje kao npr. rast BDP-a, kretanje
stanovnitva i sl.). Radi se o indikativnim iznosima. Na ovoj razini nije mogue planirati
egzaktne financijske iznose za konkretne projekte i aktivnosti. Stoga se izrauje AP s
realnijim financijskim iznosima za trogodinje razdoblje.
Institucije i razvojno upravljanje
Preporuuje se grafiki prikaz institucionalnog okvira uz opis odgovornosti za provedbu
mjera (uglavnom upanije), te aktivnosti i projekte za koje se mora jasno naznaiti da se
potuju zakonske mogunosti i obveze nositelja. Ako se radi o nositeljima kojima obveza
za mjeru ili aktivnost nije zakonski definirana (npr. jedinice lokalne samouprave, javno ili
32
FINALNA VERZIJA
privatno poduzee, ustanova, udruga), odgovornost za provedbu mora biti formalizirana

sporazumom o suradnji i s jasnom namjerom o sufinanciranju, ili ugovorom o provedbi
projekta. Kako je nositelj cjelokupnog RS-a upanija, tako ostali nositelji pojedinih
mjera ili aktivnosti jesu partneri. Time je mogue uvesti partnerski ugovor i na razini
upanije izmeu nje kao nositelja RS-a i svih koji e provoditi pojedine aktivnosti u
okviru RS-a.
Preporuuje se da upanija kao nositelj RS-a bude su-nositelj svih aktivnosti. Treba
raspraviti meu kljunim dionicima u regionalnom razvoju, mogu li u RS-u biti
aktivnosti u kojima upanija ne sudjeluje. Ako ne sudjeluje u provedbi neke aktivnosti, jer
nije u njenoj nadlenosti, takva aktivnost ne bi trebala biti ukljuena u RS. Razlog je
praktine prirode i odnosi se na nemogunost praenja provedbe. A stvarni nositelj
aktivnosti npr. JLS, udruga ili privatno poduzee, nema obvezu obavjetavati upaniju.
Posljedica e biti smanjenje obujma aktivnosti u AP RS-a.
Preporuuje se jasnije odreenje odnosa izmeu nositelja RS-a tj. upanijske
samouprave i partnera. Partneri su svi s kojima upanija ima ugovor ili sporazum o
provedbi aktivnosti ili projekta, a zastupljeni su u PV-u izravno ili putem odabranog
predstavnika. Ukoliko ih ima vie od utvrenog maksimuma, tada je mogue odrediti
sustav rotacije predstavnika u PV-u.
Preporuuje se da RS bude strukturirana na nain da je kompatibilna s
organizacijskom strukturom upanijskih upravnih odjela i upanijskim institucijama
kao to su razvojne agencije i zavodi za prostorno planiranje. Na taj nain se moe
organizirati provedba RS-a i AP-a u skladu s odgovornostima prema resorima, odnosno
rukovoditelji pojedinih odjela i institucija preuzimaju odgovornost za tematske cjeline
prema strunosti te koordiniraju aktivnosti s ostalim dionicima unutar resora, a regionalni
koordinator osigurava horizontalnu usklaenost u provedbi.
Akcijski plan, izvjeivanje i praenje
Preporuuje se da AP RS-a sadri financijski plan i da predstavlja trogodinji
dokument kojim se provodi RS. Usklaen je s proraunskim procesom planiranja MFINa i financijski dio ima jasno naznaenu numeriku vezu prema proraunu nositelja, te
ukljuuje financijske iznose za one aktivnosti i projekte koji se temelje na potpisanim
ugovorima i sporazumima s drugim institucijama i organizacijama. AP moe biti
tablinog oblika sa saetim horizontalnim pregledom svih relevantnih informacija (redni
broj aktivnosti u kojem je sadran broj cilja, prioriteta ili posebnog cilja, mjere ili naina
ostvarenja; opis aktivnosti ili naziv projekta, financijski iznos za 3 godine po godinama,
nositelj aktivnosti i partneri, oekivani izravni rezultat). Svaka aktivnost ili projekt imaju
tehniku dokumentaciju sa svim potrebnim detaljima za provedbu. Tehnika
dokumentacija moe biti ureena obrascima za aktivnosti, programe i projekte. Aktivnosti
upravljanja, praenja provedbe i vrednovanja sastavni su dio AP-a (jer zahtjeva jasno
odreivanje odgovornosti, ljudske i financijske resurse, sustav izvjeivanja i
informatiku podrku).
Preporuuje se jasno definiranje pojmova aktivnost, projekt i program radi
njihovog boljeg razlikovanja, kao i razumijevanja meuodnosa. AP obuhvaa
informacije o aktivnostima, projektima i programima koji se planiraju provesti u
trogodinjem razdoblju. Prema terminologiji stratekog planiranja MFIN-a, jedno i drugo
su naini ostvarenja, pri emu je lake povezati pojam projekt s kapitalnim investicijama u
infrastrukturu. Postoje projekti koji nisu investicije te vrste, tzv. meki projekti. U tim
sluajevima se moe govoriti i o programu (npr. u drutvenim djelatnostima). Postoje
projekti koji imaju jednu i drugu komponentu. U tom kontekstu vrijedilo bi razmotriti
33
FINALNA VERZIJA
pojanjavanje te moguu preformulaciju pojma plan razvojnih programa koju koristi

MFIN vezano uz pregled kapitalnih ulaganja upanija tj. investicijske projekte gradova i
opina.
Preporuuje se utvrivanje jasnog odnosa izmeu AP-a i baze projekata u Pravilniku, a
korisno je izraditi smjernice za upravljanje bazama projekata ukljuujui preporuke za
mogua tehniko-tehnoloka rjeenja. AP i dobro ureena baza projekata meusobno su
povezani na nain da projektni prijedlozi koji se nalaze u bazi, a spremni su u potpunosti
za financiranje u razdoblju za koje se AP donosi, budu u njega uvrteni u vidu buduih
aktivnosti kojima se ostvaruju mjere iz RS-a. Projekti koji nemaju spremnu tehniku
dokumentaciju i sve potrebne dozvole nisu spremni za financiranje te se ne mogu uvrstiti
u AP. No, aktivnosti vezane za pripremu tehnike dokumentacije za projekte od znaaja
za RS, a sukladno utvrenim kriterijima, svakako jesu pripremne aktivnosti koje treba
planirati i financirati.
Preporuuje se uvoenje postupka odreivanja prioriteta u AP-u, to se moe uiniti
ocjenjivanjem meuovisnosti pojedinih aktivnosti u odreenom razdoblju (npr. metoda
odreivanja indeksa vanosti i integriranosti razvojnih ciljeva, te njihovog relacijskog
indeksa u postupku odreivanja prioriteta, vidi Drger et al., 2003., str. 29).
Preporuuje se definiranje primjera pokazatelja primjenjivih na razini AP-a za tono
definirana razvojna podruja uz mogunost razvoja dodatnih pokazatelja koji
odraavaju posebnosti. Na toj razini se govori o pokazateljima izravnih rezultata ili
postignua (tj. output indikatori) i financijskim pokazateljima kojima se mjeri efikasnost.
AP slui kao podloga za sustavnu kontrolu provedbe i time postaje alat za razvojno
upravljanje. upanima, gradonaelnicima, upanijskim skuptinama, gradskim i
opinskim vijeima i razvojnim koordinatorima on treba sluiti u svakodnevnom
razvojnom odluivanju i praenju rezultata.
Preporuuje se, uz Upute za izvjeivanje o provedbi RS-a, izrada smjernica s
primjerima dobre prakse za uspostavu sustava praenja razvojnih aktivnosti na
regionalnoj i lokalnoj razini. Redovito izvjeivanje izravni je rezultat dobro ureenog
sustava praenja utemeljen na informatikoj tehnologiji. U tu svrhu vrijedi uskladiti IT
rjeenja na svim razinama upravljanja ili osigurati interoperabilnost postojeih sustava.
Komunikacijska strategija
Preporuuje se javna dostupnost KS-a upanija i MRRFEU-a, koje bi vrijedilo pripremiti
na samom poetku procesa izrade razvojnih strategija i urediti konzultacijski proces,
informiranje graana o napretku, kao i provedbi strategija.
Usklaivanje stratekih dokumenata
Preporuuje se metodoloko i sadrajno usklaivanje razvojnog programiranja na
regionalnoj razini s procesima programiranja na razini EU za razdoblje 2014.-2020.,
kao i nacionalnim procedurama stratekog proraunskog planiranja. Konkretno, upute
vezane za procese stratekog planiranja treba uskladiti meu ministarstvima i te procese
treba povezati kako se ne bi stvarali paralelni sustavi. Dakle, strateki planovi trebaju
postati dugoroni razvojni dokumenti i mogu pratiti sedmogodinji programski ciklus
uspostavljen u EU. AP mogu biti trogodinji provedbeni dokumenti s financijskim planom
i jasnom poveznicom na trogodinje proraunske planove.
Preporuuje se da se na nacionalnoj razini definiraju okvirne alokacije proraunskih
sredstava za regionalnu razinu. Alokacije trebaju biti okvirne za 7-godinje razdoblje, te
konkretne za 3-godinje proraunsko razdoblje. Na osnovi jasno odreenih alokacija,
34
FINALNA VERZIJA
upanije mogu izraivati financijske okvire za svoje strateke dokumente na razini

stratekih/opih ciljeva, prioriteta/posebnih ciljeva i mjera/naina ostvarenja.
Preporuuje se provjera usklaenosti stratekih razvojnih dokumenata s dokumentima
prostornog razvoja. Postupno treba raditi na osvjetavanju injenice da se razvoj dogaa u
prostoru i da se sukladno tome nova kohezijska politika EU sastoji od socijalne,
ekonomske i teritorijalne kohezije.
Preporuuje se javno objavljivanje planova javnih poduzea koja djeluju na teritoriju
cjelokupne drave. Preporuuje se javna dostupnost informacija o mehanizmima pripreme
planova i njihove provedbe kao i postupno uvoenje konzultacija s kljunim dionicima, te
posebno predstavnicima regionalnih i lokalnih vlasti.
2.2.
Prikaz primjera i specifinosti izrade RS
2.2.1. Primjeri dobre prakse prema elementima ocjene usklaenosti RS-a

Tablica 4: Primjeri dobre prakse prema elementima ocjene usklaenosti RS-a
Elementi ocjene usklaenosti RS-a sa
Zakonom i Pravilnikom
Primjeri dobre prakse

RS-a koji su u vrlo dobroj mjeri
udovoljili zahtjevima Pravilnika
1. Potivanje naela partnerstava i suradnje pri

izradi RS (Dodatak 1. Rezultati konzultacija s
radnim skupinama)
Varadinska upanija
Grad Zagreb
Karlovaka upanija
Poeko-slavonska upanija
Virovitiko-podravska upanija
Vukovarsko-srijemska upanija
Primorsko-goranska upanija
Zadarska upanija
2. Sadraj obveznih poglavlja i dodataka
Koprivniko-krievaka upanija
Varadinska upanija
Splitsko-dalmatinska upanija
Istarska upanija
Liko-senjska upanija
ibensko-kninska upanija
Zadarska upanija
3.Potivanje propisane metodologije izrade

RS
4. Potivanje provedbe prethodnog
vrednovanja (ex-ante evaluacija) od strane
nezavisnog tima tijekom svih faza izrade RS
te uvaavanje preporuka evaluatorskog tima
Varadinska upanija
Varadinska upanija
Bjelovarsko-bilogorska upanija
Brodsko-posavska upanija
Osjeko-baranjska upanija
Sisako-moslavaka upanija
35
FINALNA VERZIJA
Elementi ocjene usklaenosti RS-a sa

Zakonom i Pravilnikom
5. Izrada AP-a
6. Izrada KS
7. Usklaenost RS sa Strategijom regionalnog

razvoja RH
Primjeri dobre prakse

RS-a koji su u vrlo dobroj mjeri
udovoljili zahtjevima Pravilnika
Liko-senjska upanija
Zadarska upanija
Meimurska upanija
Krapinsko-zagorska upanija
Varadinska upanija
Zagrebaka upanija
Karlovaka upanija
Istarska upanija
Zadarska upanija
Sve upanije

2.2.2. Prikaz odabranih primjera RS-a i posebnosti njihove izrade
U nastavku se nalazi usporedna tablica 5. s prikazom triju odabranih upanija, koje su
ocijenjene meu boljima u postupku ocjenjivanja usklaenosti prema svim elementima iz
tablice 4. od strane MRRFEU-a i strune analize provedene u okviru ove Studije. Iako se radi
o dobrim primjerima, i u tim sluajevima pojavile su se potekoe i nedostaci. Informacije
prezentirane u pregledu se temelje na obradi rezultata analize dokumentacije i intervjua
predstavnika odgovornih za proces izrade RS-a u navedenim upanijama.
Tablica 5: Usporedni prikaz posebnosti odabranih RS
Posebnosti procesa
izrade RS-a 2001.2013.
upanija
Virovitiko-podravska
upanija
Varadinska upanija
Koordinator izrade
RERA SD - Regionalna
razvojna agencija
Splitsko-dalmatinske
upanije
VIDRA Agencija za
regionalni razvoj
Virovitiko-podravske
upanije
AZRA Agencija za
razvoj Varadinske
upanije
Vanjska podrka u
izradi
Struna podrka vanjskog

strunjaka (metodoloko
Struna podrka vanjskog

strunjaka
36
FINALNA VERZIJA
Posebnosti procesa
upanija
upanija
Varadinska upanija
vodstvo)
Prethodno iskustvo
izraivaa
ROP 2006.-2013.
RS se nadovezuje
ROP 2007.-2013.
RS se nadovezuje
ROP 2007.-2013.
RS se nadovezuje
Struktura dokumenta
Dokument ima 263 str.,

ukljuujui Akcijski plan

ukljuujui Akcijski plan

Akcijski plan je zaseban
dokument
Usklaenost s
proraunom
Postignuta je dobra
povezanost s proraunom
upanije, usklaenost s
proraunima JLS nije
postignuta
Djelomino s proraunom
upanije
Djelomino s proraunom
upanije
Izvjeivanje i praenje
provedbe
Izvijestit e se o:
uspjenosti postizanja
postavljenih ciljeva za
tekue razdoblje
razlozima za eventualno
nepostizanje ciljeva i
moguim rjeenjima
adekvatnosti planiranih
resursa za postizanje
planiranih ciljeva,
prijedlozima za realokacije resursa
relevantnosti planiranih
prioriteta i mjera s
obzirom na eventualne
promijenjene okolnosti,
na osnovi iskustva
provedbe
financijskoj uinkovitosti
provedbe mjera
uspjenosti procesa
partnerstva s kljunim
dionicima
Prikupljat e se izvjea
od JLS-a i ostalih dionika
Uskladit e obrasce s
onima koji se koriste za
strateko planiranje za
sredinja dravna tijela
radi komplementarnosti
sustava praenja na
regionalnoj i nacionalnoj
razini
Predvieno narativno
izvjee, meutim nije
jasno kako e se mjeriti
pokazatelji uspjenosti
provedbe strategije
Pratit e se:
stupanj ostvarenja
utvrenih ciljeva,
prioriteta i mjera
ostvareni rezultat i uinci
na razvoj
uinkovitost i uspjenost
u koritenju financijskih
sredstava
ostvarenje prema
utvrenom financijskom
okviru
sudjelovanje i doprinos
partnerstva
uinkovitost rukovoenja
i organizacijske provedbe
RS-a
vidljivost RS-a u
javnosti upanije i JLS-a
Prednosti procesa
Potie proces uenja

Osvjetavanje dionika
razvoja o potrebi
planskog promiljanja i
potrebi partnerstva pri
odreivanju stratekih
pravaca
Aktivno sudjelovanje
radne grupe u fazi
prikupljanja podataka
Suradnja s Ministarstvom
je bila dobra, bez tehnike
pomoi
Potie proces uenja

Dobra suradnja s
nadlenim Ministarstvom,
upanom i nadlenim
upravnim odjelom
upanije
37
FINALNA VERZIJA
Posebnosti procesa
upanija
upanija
Varadinska upanija
Niska razina
osvijetenosti i
zainteresiranost okruenja
Nedostatak kompetencija
za obradu podataka i
analizu po sektorima
Nije savladan
participativni odnos svih
tematskih radnih skupina
Dionici graani, mediji
nisu doivjeli izradu
strategije kao neto
pozitivno, nije bilo
komentara
upanijska skuptina nije
imala uinkovitu raspravu
i strategija je usvojena
bez aktivnog sudjelovanja
lanova skuptine
lanovi partnerskog
vijea su aktivno
sudjelovali u tematskim
radnim skupinama, JLS
nisu suraivale
Nerazumijevanje
strategije kao alata za
budue privlaenje
sredstava
Nepovezanost s procesom
proraunskog planiranja
Nuan uvjet povezivanja
s proraunima JLS,
upanije i drave nije
postignut
Velik broj lanova

Partnerskog vijea
Niska razina
osvijetenosti dionika i
zainteresiranost lanova
partnerskog vijea
Vrlo kratak rok izrade,
dok proces konzultacija
trai velik angaman
dionika i njihovu
koordinaciju, bilo je
premalo sastanaka i
radionica
Potekoe s nedoreenim
poglavljima Pravilnika
Rezultati provoenja
prijanjih strategija,
Financijski plan,
Provedba RS, Praenje i
izvjeivanje, Rezultati
konzultacija s
partnerskim vijeem,
Akcijski plan, jasnije
definirana uloga ex-ante
evaluatora i doprinos
kvaliteti procesa izrade
Kvalitetna suradnja s
Ministarstvom
Nedostaci procesa
Prekratko razdoblje na
koje se odnosi RS,
trebalo je ostaviti ROP i
izraditi Akcijski plan do
izrade pravog RS-a (7g.)
Nije stvoren osjeaj
vlasnitva, posebno ne
kod graana
Teko je odrediti
prioritete i previe su
iroko postavljeni
Dionici su pokazivali
otpor prema jo jednoj
strategiji
Slubeno imenovana
radna skupina nije u
potpunosti doivjela
znaaj procesa
U partnerskom vijeu su
rijetki lanovi dali puni
doprinos, veina ih je
izrazila sumnje u
provedivost
Izvor: Sistematizacija autora na osnovi prikupljenih informacija iz intervjua, 2012.

2.3.
Prijedlog sustava praenja i izvjeivanja o provoenju politike regionalnog

razvoja
2.3.1. Zakonske odredbe praenja i izvjeivanja o provoenju RS-a

Sukladno lanku 30. Zakona o regionalnom razvoju RH, MRRFEU godinje izvjeuje Vladu
RH o provoenju regionalne razvojne politike, dok je lankom 12. Pravilnika utvreno da
upanije izvjeuju MRRFEU o provedbi RS-a. Istovremeno, modernizacijom sustava
proraunskog planiranja sukladno Zakonu o proraunu (NN 87/08) uvedeno je obvezatno
strateko planiranje u proces pripreme dravnog prorauna u RH. Ti su procesi u potpunosti
usklaeni sa zahtjevima i potrebama pripreme RH za ulazak u punopravno lanstvo u EU.
38
FINALNA VERZIJA
Na pripremi Uputa za izradu izvjea upanija o provedbi RS-a, MRRFEU je suraivalo s

Ekonomskim institutom, Zagreb (EIZ). S obzirom na procese koje trenutno provodi MFIN,
kao polazite za razvoj Prijedloga uputa koritene su informacije iz postojeih obrazaca za
izvjeivanje. Time se Prijedlog uputa za izradu i sadraj izvjea upanija o provedbi RS-a
nastojao maksimalno pribliiti zahtjevima za izvjeivanje koje MFIN provodi na nacionalnoj
razini. Prijedlog je predstavljen na radionici organiziranoj poetkom oujka 2012. godine koja
je posebno organizirana za predstavnike upanija, kako bi se raspravio prijedlog i nejasnoe,
te unaprijedile Upute sukladno realnim okolnostima i praktinim primjedbama upanija.
Dva su cilja izvjeivanja upanija o provedbi RS-a prema MRRFEU. Prvi se cilj odnosi na
sumarno prikazivanje provedenih razvojnih mjera u prvoj godini provedbe (tj. 2011.) s ciljem
postizanja stratekih ciljeva i prioriteta razvoja utvrenih u RS-ima. Drugi je cilj usmjeren
na izvjeivanje o postignutim konkretnim rezultatima provedenih razvojnih mjera pomou
pokazatelja rezultata, ime se dokazuje postizanje stratekih ciljeva i prioriteta razvoja. Uz
uvodne informacije, uputa sadri elemente o kojima upanije izvjeuju MRRFEU (opisni dio
i tablice), kratak opis kljunih izazova, glavnih uzroka, potencijalne posljedice i uinke
problema i/ili rizika u provedbi mjera RS-a, te obrazloenje potrebe za revizijom RS-a.
Tablice koje su pripremljene za izvjeivanje jesu slijedee: Financijsko izvjee o provedbi
skupine mjera RS po podrujima razvoja4; Izvjee o pokazateljima rezultata o provedbi
skupine mjera RS po podrujima razvoja; Financijsko izvjee o provedbi skupine mjera
RS po podrujima razvoja i posebnim podrujima: Izvjee o pokazateljima rezultata
provedbe skupine mjera RS po podrujima razvoja i posebnim podrujima; te Popis
razvojnih projekata u izvjetajnom razdoblju 2011.
2.3.2. Preporuke za praenje i upute za ispunjenje obveze upanija za potrebe godinjeg
izvjeivanja MRRFEU o provedbi RS-a
Proces praenja ili monitoring je sastavni dio procesa stratekog planiranja u skladu s
konceptom ivotnog ciklusa politika, programa i projekata. Tako MRRFEU ne moe
izvijestiti Vladu o razvoju upanija, ako nema odgovarajue informacije od samih upanija.
upanije ne mogu izvijestiti MRRFEU, ako nemaju odgovarajue informacije od provoditelja
razvojnih aktivnosti u upanijama, to ukljuuje mnotvo razvojnih dionika. Sustav
informiranja ima i horizontalnu dimenziju meu resorima. Ako nije ureen sustav
izvjeivanja i suradnje meu odjelima i institucijama razliitih resora, komunikacija nuno
ide prvo prema nadreenima iz jednog resora, te se prenosi na nadreenog drugog resora kako
bi se informacija ponovno spustila na nie razine, i time omoguilo provoenje programa i
projekata na operativnoj razini. Stroge hijerarhije u razvojnom odluivanju predstavljaju
znaajne potekoe i troe vrijeme i resurse bez opravdanih razloga. ak i u strogim
hijerarhijama uobiajenim u hrvatskoj administrativno-politikoj kulturi, takav nain
upravljanja nije smanjio rizike djelovanja. Naprotiv, doprinio je smanjenoj transparentnosti
djelovanja, demotivaciji djelatnika i zaustavljanju kompleksnijih razvojnih procesa.
Suvremeni pristupi razvojnom upravljanju trae plitke hijerarhije, timski rad, radne skupine,
ali i veu kontrolu, jasnije propise i pravila, te redovito praenje postupaka.
Praenje uspjenosti provedbe nije mogue bez pokazatelja, no treba ih razlikovati sukladno
razini onoga to se mjeri. Ako se mjeri postignue stratekog cilja, pokazatelj izravnog
rezultata nam nee puno rei. Na toj razini treba definirati pokazatelje uinka, koji s druge
strane ima nedostatak pravovremenosti. Uinak se najee ne moe mjeriti kada je odgovor
4
Podruja razvoja su: gospodarstvo, komunalna infrastruktura, drutvene djelatnosti, zatita okolia, prostor i
priroda, ljudski potencijali, institucije, te ostala podruja.
39
FINALNA VERZIJA
potreban, ve s odmakom od vie godina, kada informacija moda vie ne moe pomoi.
Drugaije je s pokazateljima inputa (sredstva, resursi) koji su odmah raspoloivi po
mogunosti za 3-godinje razdoblje, to je bitno za formulaciju AP-a.
Jasna programska logika treba osigurati usporedivost slinih dokumenata i jednake procese
praenja njihove provedbe. Takva logika omoguava sagledavanje stratekih planova iz vie
perspektiva i ovisno o fazi u kojoj je proces:
Iz perspektive izrade RS-a promatra se konzistentnost provjeravajui ostvaruju li se
strateki ciljevi kroz prioritete, mjere, aktivnosti i projekte i doprinose li jasno rjeavanju
identificiranih problema u osnovnoj analizi.
Iz perspektive provedbe RS-a provjerava se ostvaruju li se provedbom projekata i
aktivnosti planirane mjere kojima se postiu odreeni prioriteti i strateki ciljevi. U tom
kontekstu se provjerava uspjenost.
Iz perspektive praenja uspjenosti provedbe RS-a programska logika dolazi do punog
izraaja. Pomou pokazatelja prati se uspjenost provedbe na svim razinama od
ekonominosti koritenja resursa, realizacije aktivnosti i stvaranja izravnih rezultata, zatim
praenja rezultata i ostvarenja mjera, te mjerenja uinaka koje je proizvelo ostvarenje
prioriteta, ime se potvruje realizacija stratekih ciljeva.
Slika 4: Logika programiranja i praenja provedbe stratekih planova
Uinci
Ishodi
(uinci odmah po zavretku aktivnosti
effect, outcome)
Rezultati
- Output (proizvedena dobra i usluge)
Sredstva i resursi
- Inputi -
Opi ciljevi/
Strateki ciljevi
Posebni ciljevi/
Prioriteti
Naini ostvarenja/
Mjere
Logika programiranja
- odozgo prema dolje -
Logika praenja provedbe

- odozdo prema gore -
(dugoroni uinci impact)
Aktivnosti/
Projekti

Interpretacija logike praenja provedbe je slijedea:
raspoloivost sredstava i resursa omoguuje realizaciju projekata i aktivnosti prati se
ekonominost
ostvarenje aktivnosti proizvodi izravne rezultate koji pokazuju doprinos ostvarenju mjera
prati se efikasnost
ostvarenje mjera proizvodi ishode koji doprinose ostvarenju prioriteta prati se
efektivnost
ostvarenje prioriteta proizvodi uinke koji pokazuju doprinos ostvarenju stratekih ciljeva
prati se efektivnost i odrivost
40
FINALNA VERZIJA
Iz perspektive vrednovanja prati se logika programiranja i ocjenjuje se izmeu ostalog znaaj

i korisnost predloenih ciljeva i mjera. Ovakav sustav vrlo je kompleksan i trai visoku razinu
razumijevanja programske logike i terminologije. To je jedan od temeljnih razloga zato i
iskusnijim strunjacima sustav praenja utemeljen na pokazateljima uspjenosti predstavlja
potekoe. Ministarstvo financija odluilo se za dvije razine pokazatelja formuliraju se
pokazatelji rezultata (engl. output) na razini naina ostvarenja i pokazatelji uinka (engl.
outcome) na razini posebnih ciljeva.
Preporuuje se definiranje pokazatelja uspjenosti na nacionalnoj razini i
formulacija primjera pokazatelja prema podrujima razvoja u sklopu Smjernica za
uspostavu sustava praenja za regionalnu i lokalnu razinu
Dobro ureen sustav praenja oslanja se na rjeenja informatike tehnologije. U uvjetima
financijskih ogranienja, mogue je urediti manje sofisticirane obrasce te ih razviti pomou
standardnih programskih paketa. Za lake postupke praenja provedbe aktivnosti vrlo je
vano urediti dokumente na nain da je s njima to jednostavnije raditi i da su razumljivi
irem krugu provoditelja razvojnih aktivnosti. Jednostavni tablini pregledi su najbolja opcija
za postupke izvjeivanja uz minimizaciju tekstualnih opisa.
Preporuuje se izrada Smjernica za ureivanje informacijskog sustava na razini
upanija radi usklaivanja sustava izvjeivanja o provedbi razvojnih strategija i
razmjene informacija o razvojnim projektima svih razina upravljanja.
41
FINALNA VERZIJA
3. MODELI FINANCIRANJA RAZVOJNIH PROJEKATA

UPANIJA
Analiza i ocjena postojeeg zakonodavnog okvira, stratekih i financijskih dokumenata je
polazite za unapreenje sustava viegodinjeg planiranja regionalnog razvoja. Na temelju
provedene sveobuhvatne analize i ocjene daju se preporuke za unapreenje planiranja
regionalnog razvoja usklaenog s programskim proraunom s naglaskom na mogunosti i
ogranienja financiranja razvojnih projekata iz razliitih izvora. Cilj analize je, ne samo
ukazivanje na postojee, nego i na identificiranje novih mogunosti financiranja regionalnih i
lokalnih razvojnih projekata, te na davanje preporuka koordinatorima i nositeljima regionalne
i lokalne razvojne politike za unapreenje sustava viegodinjeg planiranja i financiranja
razvojnih projekata u upanijama.
U nastavku Studije govori se o potrebi jaanja sustava integriranog planiranja regionalnog
razvoja kojim se planira razvoj na nain da postoji izravna povezanost izmeu (i) utvrenih
stratekih razvojnih ciljeva definiranih u upanijskim i lokalnim razvojnim dokumentima,
usklaenih s nacionalnim stratekim razvojnim dokumentima i (ii) prorauna lokalnih
jedinica, upanije, gradova i opina koji se nalaze na podruju konkretne upanije, iji su
prihodi osnovni izvor sredstava za financiranje razvojnih projekata u upaniji. Ta izravna
povezanost izmeu stratekih i proraunskih dokumenata najjednostavnije se uoava pomou
pokazatelja uspjenosti kojima se prate postignuti rezultati i ostvareni ishodi planiranih
razvojnih projekata. Takav suvremeni nain planiranja osigurava da se, na temelju definiranih
opih i posebnih ciljeva, utvrde razvojni prioriteti, efikasno i efektivno alociraju raspoloivi
resursi te da se sustavno prati napredak u odnosu na postavljene ciljeve. Nepostojanje jasnih
smjernica lokalnim jedinicama (ukljuuje upanije, gradove i opine) kako u praksi provoditi
integrirano planiranje regionalnog razvoja smatra se jednim od temeljnih ogranienja u
dosadanjem iskustvu sa RS-ima. Stoga je cilj ovog dijela Studije dati osnovne preporuke
nositeljima regionalne i lokalne razvojne politike za unapreenje postojeeg sustava
planiranja.
3.1.
Integrirano planiranje regionalnog razvoja i programski proraun
Usredotoenost na unaprjeenje procesa planiranja, izvrenja, praenja i nadzora proraunskih

rashoda s ciljem poveanja racionalnosti u troenju javnih sredstava uz istovremeno pruanje
javnih usluga po najvioj moguoj razini kvalitete prisutna je svuda u svijetu, na dravnoj,
regionalnoj i lokalnoj razini. Na regionalnoj i lokalnoj razini, cilj je svih tih poboljanja
uspostavljanje preglednih prorauna u kojima je jasna usmjerenost na tekue i razvojne
ciljeve konkretne lokalne sredine. Time se osiguravaju preduvjeti za efikasnije upravljanje
lokalnim javnim financijama usklaenim s utvrenim stratekim prioritetima, ali poveava se
i razina informiranosti lokalnog stanovnitva o troenju proraunskih sredstava.
Uz unaprjeenje proraunskog procesa, preporuka lokalnim javnim vlastima je uvoenje
suvremenog stratekog planiranja budui da im takvo planiranje osigurava uvid u postignute
rezultate i ostvarene ishode provoenja javnih funkcija i troenja planiranih sredstava
(proraunskih, izvanproraunskih, meunarodnih izvora, sredstava iz privatnog sektora).
Time se osigurava efikasnije upravljanje javnim sredstvima i efektivnije praenje ostvarivanja
stratekih ciljeva i prioriteta.
42
FINALNA VERZIJA
U Hrvatskoj jo uvijek nije u dovoljnoj mjeri u praksi prihvaen pristup integriranog

planiranja na upanijskoj i lokalnoj razini pa tako ni planiranja razvojnih projekata, gdje se,
na temelju postavljenih stratekih ciljeva i utvrenih stratekih prioriteta donosi plan
aktivnosti s odgovarajuim mjerama za ostvarenje jasno definiranih prioriteta, a koji
obuhvaa i planiranje izvora financiranja. Uz to, hrvatsku praksu obiljeava i neadekvatna
primjena programskog proraunskog planiranja na razini upanija, gradova i opina.
Postojei sustav planiranja na lokalnoj razini ne omoguuje, u dovoljnoj mjeri, kvalitetno
praenje postizanja eljenih rezultata (pomou pokazatelja rezultata) i ishoda (pomou
pokazatelja ishoda)5, ve iskljuivo osigurava praenje ukupno potroenih javnih sredstava
(pomou pokazatelja utroaka), kao i praenje odstupanja u troenju od izvorno planiranih
sredstava. Razlozima odstupanja u troenju planiranih sredstava pridaje se panja tek na
samom kraju proraunskog procesa i to od strane upanijske skuptine, gradskog i opinskog
vijea ili kada je potrebno prihvatiti izvrenje lokalnog prorauna ili donijeti odluku o
rebalansu planiranog lokalnog prorauna, kao i od strane Dravnog ureda za reviziju prilikom
obavljanja godinjeg plana revizije prorauna jedinica lokalne i podrune (regionalne)
samouprave.
3.1.1. Programski proraun preduvjet za mjerenje ostvarenih rezultata regionalne i lokalne
razine6
Planiranje prorauna na temelju mjerljivih ostvarenih rezultata ima za cilj poveanje efikasnosti i
transparentnosti u svim aktivnostima, pa tako i onima koje se odnose na planiranje prihoda i
rashoda regionalne i lokalne vlasti, te izvanproraunskih korisnika. Kako bi se ti ciljevi ostvarili,
ova vrsta planiranja prorauna zahtijeva strateko planiranje koje ukljuuje jasno odreivanje
misije, vizije, ciljeva i mjera za praenje postignutih rezultata svakog proraunskog korisnika, u
ovom sluaju jedinica lokalne i regionalne samouprave. To je proces koji trai konkretne podatke
kako bi se dobile sve potrebne informacije o rezultatima programa.
Proraun je osnovni financijski dokument u kojem se planiraju svi prihodi i rashodi za tekuu
proraunsku godinu, te usporeuju s ostvarenjima proraunskih prihoda i rashoda u
prethodnoj fiskalnoj godini. Za ozbiljnije planiranje razvojnih potreba na razini opine, grada
ili upanije potrebno je da se svi prioritetni proraunski ciljevi planiraju zajedno sa izvorima
sredstava za njihovo financiranje i da su usklaeni sa strategijom lokalnog razvoja,
prioritetnim stratekim ciljevima, aktivnostima te mjerama za njihovo ostvarenje. Svi bi
programi i aktivnosti u proraunima opina, gradova ili upanija trebali biti usklaeni s vizijom
njihova razvoja, koja treba biti opisana u strategiji razvoja. Uspjeni programi uvijek e imati
podrku i biti poticani od strane svih sudionika u programu. Dodatni razlog za to je i u tome to
opina, grad ili upanija uvijek moe odgovarajuim mjerljivim pokazateljem dokumentirati
rezultate programa i javno ih prezentirati svim vanim dionicima, kao i strunoj i najiroj
javnosti.
5
Pokazatelji rezultata i ishoda predstavljaju kvantitativnu, a rjee kvalitativnu mjeru koja omoguuje praenje,
izvjetavanje i vrednovanje uspjenosti u postizanju utvrenih stratekih ciljeva i to opeg (globalnog) cilja te
vie posebnih ciljeva koji su nuni za njegovo ostvarenje. Mjerenje rezultata i ishoda oznaava proces u kojem
se ocjenjuje postignuti napredak u ostvarivanju ciljeva ili, drugim rijeima, ocjenjuju se postignuti rezultati
pojedinog projekta i programa mjerenjem utroenih inputa, obavljenih aktivnosti u ostvarivanju postavljenog
cilja, koliine pruenih javnih usluga i postignutih krajnjih ishoda za drutvo. Iz toga proizlazi da su pokazatelji
rezultata (outputi) koliina pruenih javnih usluga i osiguranih javnih dobara kojima se realiziraju utvreni
posebni ciljevi. eljena razina ostvarenih ishoda odnosno pokazatelji ishoda (outcomes) predstavlja onu razinu
ishoda koji su znaajni za drutvo, daju odgovor na pitanje to se na kraju eli postii troenjem proraunskih
sredstava te koji se strateki prioriteti i/ili strateki ciljevi (opi ciljevi) ele ostvariti.
6
Opirnije vidjeti u Jurlina Alibegovi (2007).
43
FINALNA VERZIJA
Prijedlozi jedinicama lokalne i podrune (regionalne) samouprave

Proraun je plan financijske aktivnosti za odreeno vremensko razdoblje koji ukljuuje sve
planirane prihode i primitke, te rashode i izdatke proraunskog razdoblja. Iako se jo od 2003.
u Hrvatskoj izrauje programski proraun, on nije u dovoljnoj mjeri u praksi uspostavljen niti
na razini sredinje drave, niti na razini jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave.
Meutim, zbog nedostatka znanja kako na razini sredinje drave, tako i na razini lokalne i
podrune (regionalne) samouprave, postojeim strukturama prorauna potrebna je znaajna
prilagodba. Tek malobrojna iskustva nekoliko gradova u Hrvatskoj (Varadin, Dubrovnik,
Osijek, Crikvenica) ukazuju na nunost unapreenja proraunskog planiranja koja nose niz
prednosti transparentnost, preglednost, kao i znatne utede u lokalnom proraunu.
Okvir 3: Osnovna obiljeja programskog prorauna
Programski proraun izrazito je usmjeren na planiranje sredstava za utvrene ciljeve koji se
ele postii troenjem proraunskih sredstava, te daje odgovor na pitanje to se eli postii?
i koliko e kotati ostvarenje tog cilja?. Takav je proraun osnova za mjerenje ostvarenih
rezultata u jedinicama lokalne i podrune (regionalne) samouprave.
Cilj programskog prorauna je imati preglednu prihodnu i (posebno) rashodnu stranu
prorauna koja prikazuje troenje proraunskih sredstava po podrujima, kao to su, na
primjer, sredstva za:
gradsku upravu (plae i ostali trokovi gradske uprave),
gospodarstvo (potpore i subvencije komunalnim poduzeima),
komunalno gospodarstvo (javna rasvjeta, odravanje istoe javnih povrina,

odravanje javnih zelenih povrina, djeja igralita i djeji parkovi, odravanje lokalnih
i upanijskih cesta, komunalne investicije),
gospodarenje nekretninama (poslovni prostori i javne povrine, stambeni prostori,

otkup zemljita),
prostorno ureenje i zatitu okolia (odlagalite komunalnog otpada),
kulturu (knjinica, udruge u kulturi, zatita spomenika),
drutvene djelatnosti (predkolski odgoj, osnovne i srednje kole, sport, tehnika

kultura),
zdravstvo i socijalnu skrb (sufinanciranje trokova prijevoza uenika i umirovljenika,

puka kuhinja, centar za socijalni rad, patronaa),
javno vatrogastvo (plae i materijalni trokovi javne vatrogasne postrojbe).

Programski proraun u jedinici lokalne i podrune (regionalne) samouprave temelji se na
stratekom razvojnom dokumentu te jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave.
Proraun se sastoji od niza programa, a svaki program predstavlja zaokrueni skup aktivnosti
koje mogu povezivati nekoliko organizacijskih jedinica u upaniji, gradu ili opini. Na
primjer, ostvarivanje stratekog cilja unaprijeena briga o djeci i mladima u sebi ukljuuje
vie programa (obrazovanje, zdravstvo, kultura i sport) i trai aktivno sudjelovanje gotovo
svih zaposlenih u strunim slubama jednog grada ili upanije. Program se moe ograniiti
samo na aktivnosti jednog upravnog odjela ili slube (na primjer, Sluba za odrivi razvoj
moe imati program Izgradnja i ureenje (asfaltiranje) cesta). U idealnom sluaju je
program jasno razraen i orijentiran prema rezultatima, a preklapanja su minimalna.
44
FINALNA VERZIJA
Slika 5: Hijerarhijska struktura programa u programskom proraunu
GLAVA
Program X
Potprogram A
Potprogram B
Potprogram C
Aktivnost a1
Aktivnost c1
Aktivnost a2
Aktivnost c2
Projekt 1
Projekt 2

Opinski, gradski ili upanijski proraun treba dati odgovor na pitanje koliko opina, grad ili
upanija troi na svoju upravu, a koliko na programe u komunalnom gospodarstvu,
gospodarstvu, drutvenim djelatnostima, sportu, zatiti okolia i u drugim vanim javnim
funkcijama? To znai da sama struktura programskog prorauna treba ukazati na strateke
(prioritetne) ciljeve u lokalnoj jedinici, a ne iskljuivo na niz tekuih aktivnosti za koje se
planiraju potroiti javna sredstva.
Planiranje i praenje izvravanja prorauna jedinice lokalne ili podrune (regionalne)
samouprave moe se znatno unaprijediti. Unapreenja su mogua tako da se planirana
sredstva u proraunu temelje na utvrenoj strategiji lokalnog razvoja, planu provedbenih
aktivnosti i tekuim aktivnostima jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave u
danoj fiskalnoj godini.
Unaprijeenje proraunskog planiranja znai novu strukturu glavnih programa, potprograma
te njihovu podjelu na aktivnosti i projekte na takav nain da se programi temelje na stratekim
ciljevima usklaenim s dugoronim razvojnim dokumentima. Programi trebaju sadravati
izvore i pokazatelje na temelju kojih su provedeni izrauni i procjene traenih sredstava za
provoenje svakog od programa, izvjea o ostvarenju ciljeva programa, kao i pokazatelje za
45
FINALNA VERZIJA
mjerenje ostvarenih rezultata konkretne jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave

u prethodnim godinama.
Rashodi prorauna opine, grada ili upanije su organizacijski (institucionalno) strukturirani
prema tijelima lokalne uprave (predstavnika i izvrna tijela, upravni odjeli i proraunski
korisnici), koji su zadueni za izvravanje pojedinih javnih funkcija (funkcijska klasifikacija) i
to u nekoliko programa, koji su podijeljeni u vie aktivnosti, a one dalje u dva do vie
projekata i potprojekata, koji su dalje podijeljeni po ekonomskoj klasifikaciji rashoda.
Organizacijska (institucionalna) te funkcijska struktura proraunskih rashoda trebala bi biti
ujednaena na razini cijelog prorauna. To znai da su rashodi strukturirani na temelju istih
kriterija vanosti. Iz tako rasporeenih rashoda u proraunu jasno se moe ocijeniti koji su sve
vani programi na koje e se potroiti veina proraunskih sredstava, koje su sve aktivnosti
potrebne da se ti programi ostvare, te kako e se aktivnosti logiki rasporediti, podijeliti i
strukturirati po pojedinim projektima.
Osnovni cilj programskog prorauna je osigurati sustav proraunskog planiranja koji se
temelji na strategiji razvoja opine, grada ili upanije, planu provedbenih aktivnosti i tekuim
aktivnostima jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave. To konkretno znai da se
kod izrade strukture prorauna slijedi organizacijska, funkcijska, programska (programi,
potprogrami, aktivnosti, projekti i potprojekti) i ekonomska struktura rashoda. Osnovno
obiljeje strukture prorauna je da slijedi istovremeno organizacijsku (odjeli gradske uprave) i
ekonomsku klasifikaciju rashoda (vrste rashoda), a mjerljivost se ostvaruje kroz definirane
programe (aktivnosti i projekte) koji slijede funkcijsku klasifikaciju rashoda usmjerenih na
ostvarivanje konkretnog programa. U svom proraunu lokalna jedinica treba smanjiti broj
programa, a svaki program treba imati naziv, kratak opis, izvore sredstava financiranja,
krajnje korisnike, broj zaposlenih koji su potrebni za provoenje programa, vrednovanje
rezultata programa, ocjenu nepredvidivih izdataka i rizika.
Opina, grad ili upanija na taj e nain doi do prorauna koji prua dovoljno informacija i
to u takvom obliku koji omoguuje donositeljima odluka da efikasno rasporede ograniena
sredstva na rashode prema prioritetima.
U svakom programu u lokalnom proraunu podijeljene aktivnosti trebaju biti prema njihovoj
glavnoj namjeni i doprinosu cjelokupnim ciljevima zajednice. Programom u proraunu mogu
se organizirati sve aktivnosti opine, grada ili upanije prema rasporedu vanih funkcija.
Programi mogu povezivati nekoliko organizacijskih jedinica (na primjer, ostvarivanje
stratekog cilja poboljane brige o mladima u sebi ukljuuje vie programa (obrazovanje,
zdravstvo, kultura i sport) i trai aktivno sudjelovanje gotovo svih strunih slubi jednog
grada (odjela i odsjeka). Opisanim nainom planiranja troenja proraunskih sredstava
omoguuje se jednostavno i transparentno praenje izvravanja prorauna, te izvjeivanje o
ostvarivanju rezultata na temelju potroenih javnih sredstava. Uz to, mogua je kvalitetna
usporedba realiziranih programa s planiranim i stvarnim javnim potrebama u gradu (po
funkcijama).
Planiranje i praenje izvrenja prorauna po programima daje podlogu za planiranje traenja
sredstava iz EU fondova, te se poveava stupanj odgovornosti razliitih razina zaposlenih u
opinama, gradovima i upanijama kako bi postizali bolje rezultate u obavljanju svojih
zadataka. To konkretno znai da je za cijeli proraun odgovoran elnik opine, grada ili
upanije, za pojedini program manager programa kojeg imenuje i ovlasti elnik, za
46
FINALNA VERZIJA
prikupljanje podataka potrebnih za planiranje programa, praenje ostvarivanja programa (po

aktivnostima, projektima i potprojektima) izvritelj zaposlenik u strunim slubama opine,
grada ili upanije.
Da bi se osnovni cilj programskog prorauna ostvario, nuno je zadovoljavanje praktinih
ciljeva programskog prorauna. Oni se odnose na:
- utvrivanje potrebe za novim sustavom planiranja, praenja i izvravanja prorauna te
mjerenje ostvarenih rezultata troenjem proraunskih sredstava konkretne lokalne
jedinice
- ukazivanje kompatibilnosti postojeeg sustava izrade prorauna s potrebom novog
naina izrade programskog prorauna u lokalnoj jedinici
- utvrivanje potrebe za podacima i informacijama koje su preduvjet sustava planiranja
prorauna
- ukazivanje na niz potencijalnih mogunosti od utede u pojedinim kategorijama
rashoda, pa sve do naina maksimiziranja prihoda
- mogunosti suradnje privatnog sektora u financiranju trokova konkretne jedinice
- utvrivanje utjecaja sustava planiranja prorauna u opini, gradu ili upaniji na radni
napor, ponaanje i aktivnosti u samoj upravi lokalne jedinice
- utvrivanje povezanosti sustava planiranja prorauna u lokalnoj jedinici sa sustavom
planiranja dravnog prorauna.
Zato je vano unaprijediti planiranje i praenje izvravanja prorauna?
Unapreenje planiranja i praenja izvravanja prorauna na lokalnoj i regionalnoj razini ima
prednosti na kratki i dugi rok.
U kratkom roku programski proraun treba ostvariti mjerljive i dostine ciljeve, koji
obuhvaaju konkretne aktivnosti, a odnose se na ostvarivanje tekuih i razvojnih ciljeva
jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave koji su odreeni u njihovom stratekom
programu razvoja. Ti ciljevi obuhvaaju rezultate u poduzetim aktivnostima jedinice u
odreenom vremenskom razdoblju kako bi se ostvario dugoroni cilj (razvojna vizija lokalne
jedinice, tj. upanije, grada ili opine).
Prednosti i oekivani dugoroni rezultati programskog prorauna odnose se na to da
programski proraun prezentira dugorone ciljeve razvoja opine, grada ili upanije i njihovu
razvojnu viziju. Programski proraun je vaan zbog uvoenja suvremenog naina upravljanja
financijama u opini, gradu ili upaniji. Programski proraun poveava efikasnost
operativnog prorauna lokalne jedinice strukturiranjem prorauna prema programima radi
efikasnijeg obavljanja javnih usluga. Programski proraun ima za cilj grupirati aktivnosti
(programe) lokalne jedinice i navedenim aktivnostima (programima) dodijeliti sredstva.
Bez ispunjenja osnovnih preduvjeta za unapreenje planiranja i praenja izvravanja
prorauna u opini, gradu ili upaniji nije mogue ostvariti napredak, a meu vanijim treba
navesti:
- aktivno ukljuivanje zaposlenih strunih suradnika i dunosnika iz opine, grada ili
upanije u sve aktivnosti prilikom izrade programskog prorauna,
- uprava u lokalnoj jedinici, opinski naelnik, gradonaelnik ili zamjenik gradonaelnika,
upan ili zamjenik upana, preuzimaju obvezu motiviranja zaposlenih strunih suradnika
za aktivno ukljuivanje u izradu programskog prorauna,
- utvrivanje motivirane radne skupine, koju ine visoko kooperativni zaposleni struni
suradnici u lokalnoj jedinici,
- utvreni se zadaci trebaju izvravati u planiranom vremenu.
47
FINALNA VERZIJA
Niz je prednosti i izazova programskog prorauna. One se odnose na ope prednosti i izazove,
prednosti i izazove za upravu lokalne jedinice, prednosti i izazove za strune slube u
lokalnim jedinicama, tj. opini, gradu ili upaniji, kao i prednosti i izazove lokalnom
stanovnitvu koje ivi na podruju odreene opine ili grada unutar upanije (vidi tablicu 6.).
Tablica 6: Prednosti i izazovi programskog prorauna
Prednosti
Izazovi
Openito:
- jasan pregled raspoloivih sredstava lokalne
jedinice po programima,
- jasna definicija aktivnosti (poslova) lokalne
jedinice i raspodjele raspoloivih sredstava,
- jasna raspodjela raspoloivih sredstava po
aktivnostima (poslovima) vodi do bolje kontrole
javnih rashoda,
- usmjeravanje na ciljeve, potrebe i upravne
sposobnosti lokalne jedinice,
- omoguuje odgovornima u upravi lokalne jedinice
i strunim slubama veu fleksibilnost u postizanju
ciljane razine javnih usluga na vie naina (nisu
ogranieni troenjem planiranih iznosa po
stavkama) sve dok se ne prelazi granica
proraunskog ogranienja,
- ostavlja se vea mogunost za planiranje razvojnih
projekata (kapitalnih investicija),
- postizanje maksimalne iskoristivosti poreznih i
neporeznih prihoda lokalnog stanovnitva,
- slui irem interesu zajednice,
- poticanje usklaenije i uinkovitije javne
administracije.
Openito:
- mogunost otklanjanja straha od novih i preglednih
informacija,
- poveavanjem kompleksnosti u planiranju te
praenju izvravanja prorauna stvara se temelj za
efikasnije donoenje odluka,
- usmjerenost na analizu i praenje,
- otvaranje mogunosti za raspravu o prioritetima,
to moe poveati uestalost suprotstavljanja jer
postaje jasno da poveanje rashoda za jednu javnu
uslugu istovremeno smanjuje rashode za drugu.
Za upravu opine, grada ili upanije (opinskog

naelnika, Opinsko vijee, gradonaelnika, Gradsko
vijee, upana, upanijsko vijee):
- osigurava uvjete za jasnije upravljanje lokalnim
financijama usklaene s utvrenim prioritetima,
- osigurava uvjete za lake obavjetavanje
Opinskog, Gradskog i upanijskog vijea i
graana o proraunskim trendovima i
smjernicama,
- osigurava uvjete za stalna poboljanja u pripremi
prijedloga prorauna lokalne jedinice,
- osigurava uvjete za praenje troenja sredstava po
planiranim prioritetnim razvojnim ciljevima
usklaenim sa stratekim programom razvoja.
Za upravu opine, grada ili upanije (opinskog

naelnika, Opinsko vijee, gradonaelnika, Gradsko
vijee, upana, upanijsko vijee):
- zaobilaenje politikog otpora ranim ukljuivanjem
u proces izrade programskog prorauna, te
redovitim informiranjem izabranih dunosnika o
svim koracima koji se poduzimaju,
- jasnija osnovica za voenje tekue i razvojne
politike temeljene na stratekom programu razvoja
u lokalnoj jedinici,
- podjela odgovornosti i prijenos dijela odgovornosti
u provedbi tekuih i stratekih ciljeva na
odgovorne osobe.
Za strune slube opine, grada ili upanije:

- osiguravaju se uvjeti za jasniji pregled raspoloivih
sredstava dostupnih za ostvarivanje ciljeva
pojedine strune slube,
- poveava se odgovornost za planiranje i troenje
javnih sredstava.
Za strune slube opine, grada ili upanije:

- rjeavanje problema koji se tiu nedostajuih
resursa (analitiko struno osoblje, programska
podrka, tehnika podrka, neodgovarajua
sredstva) za uvoenje programskog prorauna,
- u prvoj godini uvoenja programskog prorauna
trai se vei vremenski angaman strunih slubi u
prikupljanju svih potrebnih informacija i kreiranja
baza podataka i informacija, koji se u kasnijim
proraunskim godinama znatno smanjuje jer su svi
48
FINALNA VERZIJA
Prednosti
Izazovi
-
Za stanovnike opine, grada ili upanije:

- osigurava se podloga za poveavanje
informiranosti stanovnika lokalne jedinice o
troenju proraunskog novca,
- poveava se sudjelovanje lokalnih stanovnika u
odluivanju o vanim javnim funkcijama koje
imaju utjecaj na njihov ivot.
podaci uglavnom prikupljeni i dostupni za

pripremu prorauna,
potie se bliska suradnja meu odjelima i strunim
slubama u lokalnoj jedinici tijekom pripreme
programskog prorauna, koja do tada uglavnom
izostaje, suradnja se zadrava i tijekom praenja
izvrenja prorauna.
Za stanovnike opine, grada ili upanije:

- jedan od vanih naina koji poboljava donoenje
odluka koje se tiu troenja javnog novca,
- osiguravaju se preduvjeti da javnost postaje
spremnija prihvatiti odluke o troenju javnog
novca,
- poboljava se razumijevanje naina troenja javnog
novca u skladu s utvrenim prioritetima u
stratekom programu razvoja lokalne jedinice,
- pruaju se uvjeti da se stvori slika o lokalnim
vlastima kao otvorenijim i pristupanijim te
spremnim za rjeavanje ivotnih pitanja
(definiranih u stratekom programu) u lokalnoj
jedinici,
- mogunost za aktivno sudjelovanje u odreivanju
prioriteta u stratekom programu razvoja lokalne
jedinice.

3.1.2. Pokazatelji uspjenosti7
Definiranje pokazatelja uspjenosti za praenje utroenih resursa, postignutih rezultata i
ostvarenih ishoda je vano jer se njihovom primjenom u praksi unapreuje ne samo postojei
nain planiranja, izvrenja, praenja i nadzora prorauna u jedinicama lokalne i podrune
(regionalne) samouprave, ve se osigurava snanija povezanost troenja javnih sredstava sa
stvarno postignutim rezultatima i ishodima njihovog troenja, a naroito u podruju
regionalnog i lokalnog razvoja. Uspostava pokazatelja uspjenosti polazite je za integrirano
upravljanje u kojem je objedinjeno strateko i proraunsko planiranje.
Iako je u Hrvatskoj zapoela ira primjena stratekog planiranja na regionalnoj i lokalnoj
razini, jo uvijek nije mogue identificirati primjere lokalnih sredina, niti upanije, a niti
gradova i opine, u kojima je u praksi uspostavljen integrirani sustav planiranja ili barem
sustav praenja postignutih rezultata i ostvarenih ishoda troenja javnih sredstava.
Provedba projekata i programa, a time i ostvarivanje utvrenih posebnih i opih stratekih
ciljeva, moe se mjeriti koritenjem kvantitativnih pokazatelja uspjenosti. Pokazatelji
uspjenosti predstavljaju najee kvantitativnu, a rjee kvalitativnu mjeru koja omoguuje
praenje, izvjeivanje i vrednovanje uspjenosti u postizanju utvrenih ciljeva pri emu se
definira opi (globalni) cilj te nekoliko posebnih ciljeva za njegovo ostvarenje. To znai da
ciljevi trebaju biti mjerljivi kako bi se moglo mjeriti postignute rezultate i ostvarene ishode.
Mjerenje rezultata i ishoda oznaava proces u kojem se ocjenjuje postignuti napredak u
ostvarivanju ciljeva ili, drugim rijeima, ocjenjuje se efikasnost i efektivnost pojedinog
7
Opirnije vidjeti u Jurlina Alibegovi i Blaevi (2010).
49
FINALNA VERZIJA
projekta i programa mjerenjem utroenih inputa, obavljenih aktivnosti/procesa/naina

ostvarivanja postavljenog cilja, koliine pruenih javnih usluga i postignutih krajnjih ishoda
za drutvo. Pomou pokazatelja uspjenosti mjere se ostvareni zadaci ili pruene usluge tako
da se kree od poetne vrijednosti prati se napredak u vremenu za postizanje mjerljivog cilja.
Osnovni koncept praenja, izvjeivanja i vrednovanja ostvarenja postavljenih ciljeva, kao i
planiranja, izvrenja, praenja i nadzora troenja proraunskih sredstava za ostvarenje
postavljenih ciljeva, sastoji se od procesa u kojem se polazi od upotrebe utroaka (inputa) za
provoenje aktivnosti nunih za postizanje odreenih rezultata kako bi se realizirali
postavljeni posebni ciljevi i eljena razina ishoda znaajnih za drutvo ime se postiu
definirani opi (globalni) ciljevi u stratekom razvojnom dokumentu.
Utroci (input) su sredstva upotrijebljena za provoenje aktivnosti kako bi se ostvarili
postavljeni ciljevi. Oni obuhvaaju sve ono to je potrebno utroiti, od rada, financijskih
sredstava, kapitala, tehnologije do opreme kako bi se mogle provesti sve aktivnosti
neophodne za ostvarivanje postavljenih ciljeva. Najee su prikazani kao konkretan iznos
odreene vrste rashoda izraen u valuti (kunama) i obuhvaaju sve trokove. Jednostavan
primjer utroaka (input) je iznos u kunama planiran u lokalnom proraunu i potreban za
pokrie rashoda za uvoenje nove vodovodne mree u gradu/upaniji kako bi se postigao
poseban cilj, na primjer, izgraena komunalna infrastruktura koja je preduvjet drutvenogospodarskog razvoja u konkretnom gradu/upaniji.
Aktivnosti su naini ostvarivanja postavljenih ciljeva, skupina slinih zadataka kojima se
postiu postavljeni ciljevi, te predstavljaju proces u kojem se utroci (input) transformiraju u
rezultate (output). Jednostavan primjer aktivnosti nunih, na primjer, za izgradnju vodovodne
mree u gradu/upaniji je izrada tehnikog elaborata, iskopavanje kanala za polaganje
vodovodnih cijevi, zatrpavanje kanala, postavljanje i prikljuivanje vodomjera, itd.
Rezultati (output) predstavljaju koliinu pruenih javnih usluga i osiguranih javnih dobara
kojima se realiziraju utvreni posebni ciljevi. Rezultati mogu biti standardizirani kada je
svaka javna usluga ili javno dobro isto ili heterogeni kada su usluge i aktivnosti razliiti jer su
razliite potrebe krajnjih korisnika. Kvalitativni rezultati ne garantiraju postizanje planiranih
ishoda (na primjer, izgradnja 10 kilometara vodovodne mree ne garantira da e sva
kuanstva u gradu/upaniji imati bolju opskrbu pitkom vodom). Jednostavan primjer
postignutih rezultata je duina izgraene (u metrima) vodovodne mree, broj kuanstava koji
su prikljueni na vodovodnu mreu te smanjivanje rashoda za nabavu vode za pie u
kuanstvima u konkretnom gradu/upaniji.
eljena razina ostvarenih ishoda (outcome) predstavlja onu razinu ishoda koji su znaajni za
drutvo, daju odgovor na pitanje to se na kraju eli postii troenjem proraunskih sredstava
te koji se strateki prioriteti i/ili strateki ciljevi (opi ciljevi) ele ostvariti. eljeni se ishodi
nalaze utvreni u stratekim razvojnim dokumentima i u proraunskim dokumentima, a
odnose se na ekonomske i/ili drutvene promjene koje se postiu ostvarivanjem postavljenih
opih ciljeva. Ishodi se ponekad postiu tek nakon vie godina. Neplanirani ishodi su veoma
vani za krajnji rezultat ostvarivanja postavljenih ciljeva. Postoje vanjski faktori (pozitivni i
negativni) koji utjeu na postizanje ishoda. Teko je razlikovati utjecaj odreene aktivnosti od
utjecaja vanjskih faktora i utjecaja drugih aktivnosti koje pridonose ostvarenju ishoda i
realizaciji postavljenih ciljeva. Vanjski faktori su glavni problem u mjerenju ishoda. Ishodi
trebaju biti definirani ak i u sluaju kada ih se skoro ne moe mjeriti. Jednostavan primjer
postignute razine ishoda je u potpunosti izgraena komunalna infrastruktura u jednom
50
FINALNA VERZIJA
gradu/upaniji koja je preduvjet drutveno-gospodarskog razvoja u tom konkretnom

gradu/upaniji pri emu na ostvarenje tog cilja pozitivno moe djelovati, na primjer, potpora
sredinje drave za izgradnju vodovodne mree, a negativno porast cijene vode za pie.
Za mjerenje ostvarenih rezultata i ishoda mogu se, uz kvantitativne, uvesti i kvalitativne
ocjene (kvalitativni pokazatelji), kojima je cilj ocjenjivanje ukupne kvalitete programa i
izravne koristi od programa za sve sudionike u programu (pruatelji javnih usluga, financijeri
i krajnji korisnici usluga).
Lokalna statistika pretoena u pokazatelje uspjenosti omoguuje efikasnije praenje
postizanja planiranih stratekih razvojnih ciljeva uz racionalno troenje proraunskih i drugih
sredstava. Poveanje efikasnosti u ostvarivanju utvrenih ciljeva je mogue samo uz uvjet da
se na lokalnoj razini na kvalitetan nain upravlja raspoloivim podacima koji ine osnovu za
izgradnju sustava pokazatelja uspjenosti. Upravljanje raspoloivim statistikim podacima i
izgradnja pokazatelja uspjenosti znai da, na primjer, podatak o kilometrima izgraene
lokalne ceste prua kvalitetnu informaciju za praenje budueg razvoja lokalne infrastrukture,
dok podatak o stopi nezaposlenosti daje osnovu za planiranje buduih rashoda za socijalne
naknade.
Pokazatelji uspjenosti su vani kod sustava praenja provedbe programa i projekata ijom se
realizacijom, uz troenje planiranih sredstava, ostvaruju planirani posebni i opi razvojni
ciljevi. Svrha praenja je pravovremeno uoavanje odstupanja od plana, te ocjena hoe li
planirane aktivnosti imati eljeni rezultat i ishod na uspostavljene ciljeve. Svaka lokalna
jedinica treba uspostaviti sustav praenja sukladno svojim posebnostima kako bi se osigurale
informacije o postizanju postavljenih ciljeva. Sustav praenja uspostavlja se za redovito
polugodinje i godinje izvjeivanje o postizanju planiranih ciljeva. Pokazatelji uspjenosti
trebaju biti samo jedan element ireg skupa informacija koje e pomoi u praenju
ostvarivanja posebnih i opih razvojnih ciljeva.
Pokazatelji uspjenosti su vani i za sustav izvjeivanja. Izvjea o ispunjavanju ciljeva
temelje se na kvalitetnom praenju i trebaju dati odgovore na niz pitanja, kao na primjer,
moe li se uz razumnu razinu sigurnosti oekivati da e se provedba do kraja godine odvijati
prema planu, ako ne, zato nee i to je potrebno uiniti da bi se plan ostvario; da li se
planiranim aktivnostima ostvaruju posebni ciljevi; jesu li posebni ciljevi i dalje relevantni za
postizanje opih ciljeva, odnosno hoe li njihov doprinos ostvarivanju opih ciljeva biti u
skladu s oekivanim ishodima. Odgovori se temelje na operativnim i financijskim podacima o
dosadanjoj provedbi aktivnosti, ali i na podacima iz sektora ili podruja na koje se aktivnosti
i ciljevi odnose. Kod izvjeivanja naglasak je na bitnim stvarima i vano je uoiti da se
razliita izvjea pripremaju za razliite korisnike.
Pokazatelji omoguuju lokalnim javnim tijelima izradu izvjea o napretku i ostvarenju
zadanih ciljeva. Mogu biti kvantitativni i kvalitativni i redovito ih se treba aurirati. Oni
odraavaju napredak i/ili ostvarenje postavljenih posebnih stratekih ciljeva te omoguavaju
uinkovitiju kontrolu ostvarivanja opeg ili opih stratekih ciljeva. Poboljavaju donoenje
odluka jer osiguravaju trokovnu efikasnost i efektivnije upravljanje javnim sredstvima.
Programima i projektima koji ostvaruju dobre rezultate prua se mogunost poveanja
sredstava, dok onima koji ne ostvaruju rezultate prijeti mogunost uskraivanja dijela
sredstava ili iskljuivanje iz prorauna. Pomou pokazatelja uspjenosti prate se i vrednuju
ostvareni rezultati i postignuti ishodi u skladu s postavljenim ciljevima, dok lokalnim
51
FINALNA VERZIJA
jedinicama oni pruaju odgovor na pitanje kakvi su rezultati ostvareni te kakvi su ishodi
postignuti u provoenju javnih funkcija troenjem planiranih sredstava.
3.1.3. Usklaivanje procesa planiranja razvoja i pripreme prorauna na upanijskoj i lokalnoj
razini
Dobro proveden proces stratekog planiranja u upaniji prepoznaje strateke ciljeve,
identificirane ograniene financijske i druge resurse za njihovo ostvarivanje. To omoguuje
javnoj vlasti na svim razinama da prepozna ciljeve koje smatra najvanijima, za koje
osigurava odgovarajua sredstva i kroz proraunski proces ista usmjerava na njihovo
ostvarivanje. Integrirano planiranje odnosno povezivanje stratekog i proraunskog planiranja
neophodno je kako bi odluke o proraunskim alokacijama transparentno odraavale strateke
prioritete i ciljeve politike, kako na sredinjoj razini javne vlasti, tako i na upanijskoj i
lokalnoj razini. Strateke planove bilo na razini sredinje drave, bilo na razini statistike
regije, upanije, grada ili opine koji su izraeni, usvojeni od zakonom propisanih tijela, a da
se pritom zanemario proraunski okvir, nemogue je provesti. Drugim rijeima, planirani
strateki ciljevi nee se moi postii niti e se ostvariti rezultati i krajnji ishodi.
3.2.
Mogunost i ogranienja financiranja razvojnih projekata iz razliitih izvora
3.2.1. Lokalni prorauni kao postojei izvori financiranja razvojnih projekata

U ovom e se dijelu analizirati struktura lokalnih prorauna (prihodi i rashodi), te prikazati
mogunosti financiranja razvojnih projekata iz ostalih izvora kako bi se stekao uvid u
postojee izvore javnog financiranja projekata koji pridonose regionalnom razvoju. U
proraunima opina, gradova i upanija za financiranje razvojnih rashoda izdvaja se tek oko
estine ukupnih rashoda to je nedovoljno za financiranje razliitih razvojnih projekata nunih
za podmirenje lokalnih javnih potreba i za lokalni razvoj. Potreba za zaduivanjem lokalnih
jedinica postoji zbog manjka prihoda u odnosu na rashode u proraunima. Zadnjih se godina
pojavljuje manjak sredstava u upanijskim, gradskim i opinskim proraunima za financiranje
razvojnih projekata korisnika lokalnih prorauna planiranih u Planu razvojnih programa i
utvrenih u, jo uvijek malobrojnim, dokumentima o srednjoronim/dugoronim planovima
razvoja. To je naroito izraeno u proraunima gradova koji imaju vii fiskalni kapacitet i ele
financirati razvojne projekte usmjerene na poboljanje standarda ivota stanovnika. Grafikoni
6., 7. i 8. prikazuju strukturu prihoda u proraunima upanija, gradova i opina.
Grafikon 6: upanijski prorauni, prihodi, 2002.-2010., %
100%
Prihodi od prodaje nefinancijske imovine
90%
Ostali prihodi
80%
Prihodi od administrativnih pristojbi i po

posebnim propisima
70%
Prihodi od imovine
60%
Pomoi iz inozemstva (darovnice) i od subjekata

unutar ope drave
50%
Ostali prihodi od poreza
40%
Porezi na robu i usluge
30%
Porezi na imovinu
20%
Porez na dobit
Dio poreza na dohodak dobiven kroz pomoi
izravnanja za decentralizirane funkcije
10%
Porez i prirez na dohodak
0%
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Izvor: Izraun autora na temelju podataka Ministarstva financija, 2012.
52
FINALNA VERZIJA
U strukturi lokalnih prorauna najvei udio imaju porezni prihodi na iju visinu opine i
gradovi ne mogu utjecati, jer visinu porezne stope pa i osnovicu propisuje sredinja drava.
Opine i gradovi ne mogu utjecati na visinu prihoda od sredstava pomoi sredinje drave u
svom proraunu. Autonomno odluuju samo o malom broju prihoda (prihod od poreza na
koritenje javnih povrina, prihodi od imovine (prihodi od poreza na vikendice) i dijelu
prihoda od administrativnih pristojbi i naknada po posebnim propisima).
Grafikon 7: Gradski prorauni, prihodi, 2002.-2010., %
100%
90%
Ostali prihodi
80%
Prihodi od administrativnih pristojbi i po posebnim

propisima
70%
Prihodi od imovine
60%
Pomoi iz inozemstva (darovnice) i od subjekata unutar

ope drave
50%
40%
Porezi na imovinu
30%
Porez na dobit
20%
Dio poreza na dohodak dobiven kroz pomoi izravnanja
za decentralizirane funkcije
10%
0%
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

Na planiranje proraunskih prihoda u tekuoj fiskalnoj godini esto utjeu odluke sredinje
drave o promjeni porezne politike na koje lokalne jedinice ne mogu utjecati. Sredinja
drava odlukom o promjeni poreznih stopa (npr. poreza na dohodak) utjee na najvaniji dio
proraunskih prihoda lokalnih jedinica to za posljedicu esto ima smanjivanje proraunskih
prihoda u lokalnim proraunima.
Grafikon 8: Opinski prorauni, prihodi, 2002.-2010., %
100%
90%
Ostali prihodi
80%
Prihodi od administrativnih pristojbi i po posebnim

propisima
70%
Prihodi od imovine
Pomoi iz inozemstva (darovnice) i od subjekata unutar
ope drave
60%
50%
40%
Porezi na imovinu
30%
Porez na dobit
20%
Dio poreza na dohodak dobiven kroz pomoi izravnanja

za decentralizirane funkcije
10%
0%
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
53
FINALNA VERZIJA
Grafikoni 9., 10. i 11. prikazuju strukturu rashoda u proraunima upanija, gradova i opina
prema ekonomskoj klasifikaciji rashoda. Panju treba obratiti na uee rashoda za nabavu
nefinancijske imovine odnosno kapitalni rashodi ili rashodi za razvojne projekte. U
proraunima svih lokalnih jedinica udio rashoda za razvojne projekte se poinje znaajno
smanjivati od 2006. Od svih lokalnih prorauna ti rashodi u upanijskim proraunima
sudjeluju s najmanjim udjelom, to drugim rijeima govori da upanije nisu lokalne jedinice
koje u najveoj mjeri financiraju razvojne projekte na lokalnoj razini. U proraunima gradova
i opina u daleko veoj mjeri sudjeluju rashodi za financiranje razvojnih projekata. Meutim,
zbog snanog fiskalnog kapaciteta gradovi od svih lokalnih jedinica imaju najvei udio u
razvojnim rashodima na lokalnoj razini. Vano je napomenuti da postoje izrazite razlike u
proraunskim kapacitetima izmeu upanija, gradova i opina. Grad Zagreb ostvaruje 28,9%,
20 upanija 15,4%, 126 gradova 39,9% i 429 opina 15,8% ukupnih prihoda lokalnih
prorauna u Hrvatskoj.
Grafikon 9: upanijski prorauni, rashodi, ekonomska klasifikacija, 2002.-2010., %
100%
Rashodi za nabavu nefinancijske imovine
90%
Ostali rashodi
80%
Naknade graanima i kuanstvima na temelju

osiguranja i druge naknade
70%
60%
Pomoi dane u inozemstvo i unutar ope drave
50%
Subvencije
40%
Financijski rashodi
30%
20%
Materijalni rashodi
10%
Rashodi za zaposlene
0%
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

Grafikon 10: Gradski prorauni, rashodi, ekonomska klasifikacija, 2002.-2010., %
100%
90%
Ostali rashodi
80%
70%

60%
50%
Subvencije
40%
Financijski rashodi
30%
Materijalni rashodi
20%
10%
0%
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
54
FINALNA VERZIJA
Grafikon 11: Opinski prorauni, rashodi, ekonomska klasifikacija, 2002.-2010., %

100%
90%
Ostali rashodi
80%
70%

60%
50%
Subvencije
40%
Financijski rashodi
30%
20%
Materijalni rashodi
10%
0%
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

Na grafikonima 12., 13. i 14 prikazana je struktura rashoda u proraunima upanija, gradova i
opina prema funkcijskoj klasifikaciji rashoda. upanije najvei dio svojih ukupnih rashoda
troe za financiranje obrazovanja, a gradovi i opine za usluge unapreenja stanovanja i
zajednice (komunalne djelatnosti). Opine troe i znaajan dio svog prorauna za ope javne
usluge. Iz funkcijske strukture rashoda u lokalnim proraunima uoava se potreba za
financiranjem niza razvojnih (kapitalnih) projekata u podruju obrazovanja i komunalne
infrastrukture.
Grafikon 12: upanijski prorauni, rashodi, funkcijska klasifikacija, 2002.-2010., %
100%
Socijalna zatita
90%
Obrazovanje
80%
Rekreacija, kultura i religija
70%
Zdravstvo
60%
Usluge unapreenja
stanovanja i zajednice
Zatita okolia
50%
40%
Ekonomski poslovi
30%
Javni red i sigurnost
20%
Obrana
10%
Ope javne usluge
0%
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
55
FINALNA VERZIJA
Grafikon 13: Gradski prorauni, rashodi, funkcijska klasifikacija, 2002.-2010., %

100%
Socijalna zatita
90%
Obrazovanje
80%
70%
Zdravstvo
60%
Usluge unapreenja stanovanja i

zajednice
50%
Zatita okolia
40%
Ekonomski poslovi
30%
20%
Obrana
10%
Ope javne usluge
0%
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

Grafikon 14: Opinski prorauni, rashodi, funkcijska klasifikacija, 2002.-2010., %
100%
Socijalna zatita
90%
Obrazovanje
80%
70%
Zdravstvo
60%
Usluge unapreenja stanovanja i zajednice
50%
Zatita okolia
40%
Ekonomski poslovi
30%
20%
Obrana
10%
Ope javne usluge
0%
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

3.2.2. Financijske potpore iz dravnog prorauna, izvanproraunskih fondova, javnih
poduzea, EU programa financiranja
Tri su vrste potpora koje se izravno planiraju u dravnom proraunu za jedinice lokalne i
podrune (regionalne) samouprave.
-
Prva vrsta potpore jedinicama lokalne samouprave u podrujima posebne dravne skrbi
(prve, druge i tree skupine) te brdsko-planinskim podrujima jest vraanje povrata poreza
na dohodak po godinjoj prijavi obveznicima poreza na dohodak na teret prihoda koji
pripada dravnom proraunu.
Druga vrsta potpore su pomoi iz dravnog prorauna (u razdjelu Ministarstva financija)

jedinicama lokalne i podrune (regionalne) samouprave, a one se odnose na pomoi
upanijama te na pomoi opinama i gradovima prve i druge skupine na podrujima
posebne dravne skrbi. Pomoi se osiguravaju u iznosu koji odgovara razlici izmeu
56
FINALNA VERZIJA
sredstava na temelju propisanih kriterija u Zakonu o izvravanju dravnog prorauna za

2012. godinu i procijenjenog povrata poreza na dohodak po godinjoj prijavi za 2011.
godinu koji preuzima dravni proraun. Pomoi upanijama odnose se na ulaganja u
razvojne programe upanija, opina i gradova na njihovu podruju.
Kriteriji za izraun i raspodjelu pomoi upanijama jesu: broj stanovnika prema popisu iz
2001. godine, prosjek prihoda upanijskog prorauna za 2010. godinu po stanovniku na
razini drave (dravni prosjek) i prihodi upanijskog prorauna za 2010. godinu po
stanovniku upanije, broj stanovnika Republike Hrvatske (bez Grada Zagreba) na 1 km
povrine Republike Hrvatske (dravni prosjek) i broj stanovnika pojedine upanije na 1
km povrine upanije. Najmanje 75 posto pomoi upanije raspodjeljuju na opine i
gradove s njihova podruja koji nisu izravno korisnici pomoi. upanijska skuptina
donosi kriterije za raspodjelu dijela pomoi.
Kriteriji za izraun i raspodjelu pomoi opinama i gradovima jesu: broj stanovnika
prema popisu iz 2001. godine, prosjek prihoda po stanovniku za 2010. godinu opina i
gradova na razini drave (dravni prosjek), prosjek prihoda po stanovniku skupine,
odnosno pojedine opine i grada, broj stanovnika na 1 km na razini prve i druge skupine
podruja posebne dravne skrbi (prosjek skupine) i broj stanovnika na 1 km pojedine
opine i grada, udio rashoda za kapitalne programe za 2010. godinu u ukupnim
rashodima, racionalnost izvrenja funkcija sustava (broj zaposlenih, rashod po
zaposlenom) i rashodi za funkcije grada (ispod 30.000 stanovnika) u 2010. godini.
upanije mogu koristiti pomoi samo za ulaganja u kapitalne programe Rashodi za
nabavu nefinancijske imovine (skupina 4 Raunskog plana prorauna, osim za nabavu
osobnih automobila osnovni raun 42311 Osobni automobili).
Opine i gradovi mogu koristiti pomoi samo za financiranje Rashoda za materijal i
energiju (podskupinu 322 Raunskog plana prorauna) i za ulaganja u kapitalne programe
Rashodi za nabavu nefinancijske imovine (skupina 4 Raunskog plana prorauna, osim
za nabavu osobnih automobila osnovni raun 42311 Osobni automobili).
-
Trea vrsta pomoi iz dravnog prorauna koje se isplauju jedinicama lokalne

samouprave na podrujima posebne dravne skrbi i brdsko-planinskim podrujima su
pomoi iz dravnog prorauna u visini poreza na dobit koji se ostvaruje na podruju
posebne dravne skrbi i brdsko-planinskom podruju.
Zbog nepostojanja kontinuiteta u planiranju sredstava pomoi lokalnim jedinicama iz

dravnog prorauna odnosno zbog nepostojanja viegodinjeg planiranja navedenih sredstava,
lokalne jedinice ne mogu pristupiti realnom planiranju raspoloivih sredstava namijenjenih
financiranju razvojnih (kapitalnih) projekata. Jasna je preporuka nositeljima fiskalne politike
koja je usmjerena na potrebu viegodinjeg planiranja i potrebu utvrivanja/zadravanja istih
kriterija barem u trogodinjem razdoblju po kojima se planiraju sredstva pomoi lokalnim
jedinicama u dravnom proraunu. Na taj bi se nain lokalnim jedinicama osigurao, barem za
trogodinje razdoblje, izvjestan i transparentan izvor prihoda od pomoi iz dravnog
prorauna. Za ilustraciju moe posluiti samo jedan podatak iz ostvarenja prorauna lokalnih
jedinica u 2010. (zadnji javno dostupan podatak). Naime, u 2010. sve su lokalne jedinice
ostvarile kapitalne rashode u iznosu od 3,8 milijardi kuna, to je 17,2 posto ukupnih rashoda
lokalnih prorauna. To znai da je lokalnim jedinicama itekako vano to realnije planirati
kako sva raspoloiva sredstva namijenjena financiranju razvojnih (kapitalnih) projekata, tako i
sredstva od pomoi lokalnim jedinicama rezervirana u dravnom proraunu koja ine oko 10
posto kapitalnih rashoda lokalnih prorauna.
57
FINALNA VERZIJA
U tablici 7. prikazana su planirana sredstava pomoi lokalnoj i podrunoj (regionalnoj)

samoupravi te pomoi podrujima od posebnog dravnog interesa u dravnom proraunu za
razdoblje od 2010.-2014. Ta su planirana sredstva pomoi izravno namijenjena za financiranje
razvojnih projekata u lokalnim jedinicama. Analiziranjem podataka uoava se nepostojanje
kontinuiteta u planiranju navedenih sredstava, kao i velike promjene u smanjivanju odnosno
porastu planiranih sredstava za pomoi lokalnim jedinicama (iako se kriteriji na kojima se
temelje pomoi nisu mijenjali).
Tablica 7: Planirana sredstva pomoi lokalnim jedinicama u Dravnom proraunu,
2010.-2014., u kunama
Vrsta pomoi planirana u
Dravnom proraunu za 2010.
i projekcijama za 2011. i 2012.
Pomoi lokalnoj i podrunoj
(regionalnoj) samoupravi
Pomoi podrujima od
posebnog dravnog interesa
Pomoi podrujima od
Pomoi podrujima od
2010.
2011.
2012.
2013.
2014.
89.049.577
95.090.204
100.711.050
286.110.344
297.608.341
310.683.955
2011.
2012.
2013.
318.136.617
325.700.023
340.963.835
235.000.000
240.000.000
250.000.000
2012.
2013.
2014.
240.802.675
243.736.525
243.736.525
157.066.150
160.000.000
160.000.000
Izvor: Dravni proraun Republike Hrvatske za 2010. i projekcije za 2011. i 2012.; Dravni
proraun Republike Hrvatske za 2011. i projekcije za 2012. i 2013.; Dravni proraun
Republike Hrvatske za 2012. i projekcije za 2013. i 2014.
3.2.3. Financiranje razvojnih projekata kreditima financijskih institucija
Ogranienost prorauna lokalnih jedinica i sredinje drave usmjerava jedinice lokalne i
podrune (regionalne) samouprave na pronalaenje drugih izvora financiranja razvojnih
projekata. Jedan od naina financiranja razvojnih projekata je zaduivanje uzimanjem zajma
od financijskih institucija.
Razvojni projekti, koji esto obuhvaaju kapitalne odnosno investicijske projekte zahtijevaju
viegodinje rashode, te ukljuuju potrebu za koritenjem vie izvora financiranja (tekui
prihodi, pomoi, zaduivanje). Jedinica lokalne ili podrune (regionalne) samouprave moe se
zaduivati uzimanjem kredita, zajmova i izdavanjem vrijednosnih papira. Da bi se odluila za
odreeni oblik financiranja razvojnog projekta jedinica lokalne ili podrune (regionalne)
samouprave treba poduzeti sljedee korake:
1. Odabrati investiciju iz plana razvojnih programa;
2. Analizirati financijske sposobnosti i mogunosti koritenja vlastitih izvora prihoda;
58
FINALNA VERZIJA
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
Odabrati ostale izvore financiranja;

Provesti postupak javne nabave i odabir najboljeg kreditora;
Ishoditi suglasnost Ministarstva financija na zaduivanje;
Sklopiti ugovor o kreditu;
Izvjeivati o sklopljenom ugovoru o kreditu/zajmu;
Provesti investiciju;
Redovito izvjeivati Ministarstvo financija o provedbi projekta i otplatama
kredita/zajma.
Jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave imaju propisana zakonska ogranienja

na zaduivanje, a za njihovo zaduivanje potrebna je suglasnost Vlade Republike Hrvatske,
odnosno Ministarstva financija. Visinu ukupnih zaduivanja lokalnim jedinicama u Hrvatskoj
odreuje sredinja drava donoenjem svake godine mjera za ogranienje na zaduivanje
lokalnim jedinicama, u skladu sa Zakonom o proraunu, Zakonom o izvrenju dravnog
prorauna u tekuoj proraunskoj godini i Pravilnikom o postupku zaduivanja te davanju
jamstava i suglasnosti jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave.
Jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave mogu se dugorono zaduiti samo za
investiciju koja se financira iz njezina prorauna, a koju potvrdi njezino predstavniko tijelo
uz suglasnost Vlade, a na prijedlog ministra financija. Investicija predstavlja rashode za
nabavu nefinancijske imovine (osim prijevoznog sredstva u cestovnom prometu - automobila)
koje opina, grad ili upanija financira iz svog prorauna. Investicija mora biti planirana u
lokalnom proraunu za proraunsku godinu za koju se trai suglasnost za zaduivanje, te
utvrena u odluci o izvravanju prorauna. O zahtjevu za davanje suglasnosti za zaduivanje
Vlada odluuje u roku od 40 dana nakon podnoenja potpunog zahtjeva.
Dva su kljuna ogranienja na zaduivanje lokalnih jedinica i to ogranienje na zaduenje
pojedinane lokalne jedinice i ogranienje na zaduivanje svih lokalnih jedinica.
Godinje ogranienje na zaduivanje pojedinane lokalne jedinice iznosi 20 posto
ostvarenih proraunskih prihoda iz prethodne godine. Pod ostvarenim proraunskim
prihodima podrazumijevaju se ostvareni prihodi pojedine lokalne jedinice umanjeni za
prihode od domaih i stranih pomoi i donacija, iz posebnih ugovora: sufinanciranje graana
za mjesnu samoupravu i ostvarene prihode s osnove dodatnih udjela u porezu na dohodak i
pomoi izravnanja za financiranje decentraliziranih funkcija. U iznos ukupne godinje obveze
ukljuen je iznos prosjenog godinjeg anuiteta po kreditima, zajmovima, obveze na osnovi
izdanih vrijednosnih papira i danih jamstava i suglasnosti, te dospjele nepodmirene obveze iz
prethodnih godina. Jamstva ulaze u izraun ukupnog mogueg zaduenja (npr. jamstva
pravnoj osobi u veinskom izravnom ili neizravnom vlasnitvu lokalne jedinice ili ustanovi
iji je ona osniva). Novoustrojena lokalna jedinica ne smije se zaduivati, davati suglasnosti i
jamstva za zaduivanje dok nisu ureeni meusobni imovinskopravni odnosi.
Dodatno ogranienje zaduivanju svih lokalnih jedinica je 2,5 posto prihoda poslovanja
svih jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave.
Za dobivanje suglasnosti za zaduivanje, jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave
podnose sljedee dokumente:
1. Zahtjev za davanje suglasnosti za zaduivanje/davanje jamstva;
2. Usvojeni plan prorauna za godinu u kojoj se jedinica lokalne i podrune (regionalne)
samouprave zaduuje:
59
FINALNA VERZIJA
- Opi dio plana prorauna, uz raun prihoda i rashoda, sadri i raun financiranja s
planiranim iznosima primitaka od financijske imovine i zaduivanja te s izdacima za
financijsku imovinu i otplatu zajmova.
- U posebnom dijelu plana prorauna trebaju biti razvidni rashodi za nabavu
nefinancijske imovine za koju se jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave
zaduuje;
3. Usklaeni plan razvojnih programa u kojem je navedena investicija za koju se jedinica
lokalne i podrune (regionalne) samouprave zaduuje i izvori prihoda za cjelovitu izvedbu
investicije, te dani prikaz svih rashoda vezanih uz investiciju koji e teretiti proraune
sljedeih godina;
4. Odluka o izvravanju prorauna jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave za
proraunsku godinu u kojoj je utvren iznos novoga duga i/ili jamstva u tijeku proraunske
godine, te oekivani iznos ukupnoga duga na kraju proraunske godine;
5. Odluka predstavnikog tijela o prihvaanju investicije s jasnom namjenom. Ako neku
investiciju financira vie subjekata, potrebno je dostaviti prijedlog ugovora o
sufinanciranju;
6. Odluka predstavnikog tijela o zaduenju, davanju jamstva i suglasnosti;
7. Odluka o odabiru ponude za nabavu financijskih sredstava/zajma;
8. Prijedlog ugovora ili pismo namjere kreditora/davatelja zajma s uvjetima kreditiranja, te
plan otplate;
9. Ovjerena financijska izvjea za prethodnu godinu;
10. Izraun iznosa ostvarenih prihoda poslovanja i prihoda od prodaje nefinancijske imovine
za godinu prije zaduivanja, umanjena za prihode:
od domaih i stranih pomoi i donacija,
iz posebnih ugovora: sufinanciranje graana za mjesnu samoupravu,
ostvarene s osnove dodatnog udjela u porezu na dohodak i pomoi izravnanja za
financiranje decentraliziranih funkcija;
11. Izvjee o otplati prethodnih zaduenja, danih jamstava i suglasnosti u trenutku
podnoenja zahtjeva;
12. Stanje dospjelih, a nepodmirenih obveza iz godine koje prethode godini u kojoj se
zaduuju na dan podnoenja zahtjeva;
13. Zadnje konano izvjee Dravnog ureda za reviziju o obavljenoj reviziji financijskih
izvjea i poslovanja;
14. Izjava naelnika, gradonaelnika ili upana da pod materijalnom i kaznenom
odgovornou jami za ispravnost dokumentacije koja se podnosi uz zahtjev.
Uloga HBOR-a u postojeim modelima financiranja razvojnih projekata upanija i u
poticanju regionalnog razvoja u Hrvatskoj
Hrvatska banka za obnovu i razvitak (HBOR) je osnovana 1992. godine s osnovnom ulogom
razvojne i izvozne banke osnovane sa svrhom kreditiranja obnove i razvitka hrvatskoga
gospodarstva. Djelatnosti HBOR-a:
financiranje obnove i razvitka hrvatskoga gospodarstva
financiranje infrastrukture
poticanje izvoza
potpora razvitku malog i srednjeg poduzetnitva
poticanje zatite okolia
osiguranje izvoza hrvatskih roba i usluga od netrinih rizika.
60
FINALNA VERZIJA
HBOR je aktivno ukljuen nizom aktivnosti u poticanje regionalnog razvoja. Djeluje kroz
podrune urede u Splitu, Gospiu, Puli, Rijeci i Osijeku, kojima se eli pribliiti potencijalnim
korisnicima u lokalnim sredinama. Kreditne aktivnosti HBOR-a su usmjerene na poticanje
razvoja nedovoljno razvijenih lokalnih podruja iji stupanj razvijenosti zaostaje u odnosu na
prosjek razvoja Republike Hrvatske (mjereno bruto domaim proizvodom po stanovniku).
Takoer, povodi programe kreditiranja jedinica lokalne samouprave posredstvom poslovnih
banaka i izravnim kreditiranjem. Istovremeno, HBOR odobrava kredite izravno
poduzetnicima u sluaju projekata visokog rizika (npr. poduzetnici poetnici) ili preko
poslovnih banaka. Odobrava dugorone i kratkorone kredite, ali krediti moraju biti
namjenski (u skladu s programima kreditiranja HBOR-a). U pravilu utvruje osnovne
namjene i pripadajue iznose. Pri koritenju kredita dozvoljava se unutar odobrenog iznosa
kredita odstupanje do 10% iznosa pojedine namjene navedene u ugovoru o kreditu. HBOR
ima pravo kontrole namjenskog koritenja kredita. Kod kredita koje plasira preko poslovnih
banaka, poslovna banka ima obvezu kontrole namjenskog koritenja, ali HBOR zadrava
pravo kontrole namjenskog koritenja kredita i kod poslovne banke i kod krajnjeg korisnika.
Krediti mogu biti odobreni u kunama, kunama uz valutnu klauzulu i stranoj valuti. HBOR
kreditira maksimalno 100 posto ukupne (predraunske) vrijednosti investicije (ovisno o
kreditnom programu) (npr. na podrujima posebne dravne skrbi, otocima i brdskoplaninskim podrujima). Kao udio u investiciji, jedinice lokalne samouprave mogu dati
vlastita sredstva i kreditna sredstva drugih financijskih institucija. Standardne kamatne stope
na kredite koje odobrava HBOR su prema kategoriji korisnika 2, 4 i 6% godinje. Krediti po
kamatnoj stopi od 2% godinje odobravaju se onima koji ulau na podrujima posebne
dravne skrbi, brdsko-planinskim podrujima, otocima, u poljoprivredu, ribarstvo, u podruja
s izravnom ratnom tetom i druge kategorije. Krediti po kamatnoj stopi od 4% godinje
odobravaju se svima koji ne ulaze u kategoriju 2%, te mali i srednji poduzetnici. Krediti po
viim kamatnim stopama odobravaju se po programu Pripreme izvoza, a zavisno o kreditnom
rangu krajnjeg korisnika kredita i instrumentima osiguranja (tj. kolateralima). Ove su 2012.
godine, zbog izrazito teke situacije u gospodarstvu, kamatne stope smanjene za jedan
postotni poen. HBOR zaraunava naknade za obradu kreditnog zahtjeva, za rezervaciju
sredstava, za prijevremenu otplatu kredita i za odustajanje od koritenja kredita. Ciljne
skupine kreditnih aktivnosti su poduzetnici, poduzetnici poetnici, inovatori, a posebno se
kreditno potiu sektori turizam, obnovljivi izvori energije, te izvozni sektor.
Programi kreditiranja jedinica lokalne samouprave obuhvaaju dva podruja kreditiranja:
zatitu okolia i odrivi razvitak (projekti energetske uinkovitosti) i komunalnu
infrastrukturu (vodoopskrba, odvodnja i proiavanje otpadnih voda; zbrinjavanje
komunalnog otpada, te odravanja istoe; opskrba plinom, toplinskom energijom i drugim
izvorima energije; gradski prijevoz; izgradnja groblja i krematorija; izgradnja javnih garaa;
ureenje obala; izgradnja i ureenje kola i izgradnja i ureenje sportskih objekata; ostalo).
HBOR sudjeluje u financiranju projekata unutar programa IPARD/SAPARD. HBOR surauje
s Hrvatskom obrtnikom komorom, Hrvatskom udrugom poslodavaca, BICRO-om,
upanijskim komorama i drugim institucijama u prezentaciji svojih kreditnih programa.
Osnovna ogranienja u financiranju razvojnih projekata na lokalnoj i regionalnoj razini su
prema dosadanjem iskustvu HBOR-a, nedovoljan broj kvalitetnih projekata i slabi fiskalni
kapacitet upanija. Za pripremanje osmiljavanja veeg broja kvalitetnih projekata potrebna je
daljnja ciljana pomo i sustav podrke obrazovanja zaposlenih na pripremi (i provedbi)
razvojnih projekata. Preporuka je izraditi primjere dobro pripremljenih projektnih prijedloga i
distribuirati ih u lokalne jedinice i upanijske razvojne agencije. Zbog ogranienja na
61
FINALNA VERZIJA
zaduivanje pojedine lokalne jedinice, kao i svih lokalnih jedinica u Hrvatskoj, predlae se da
Ministarstvo financija razmotri mogunost da imovina lokalnih jedinica poslui kao kolateral
za financiranje razvojnih projekata.
Suradnja poslovnih banaka sa meunarodnim financijskim institucijama u financiranju
razvojnih projekata gradova
Gradovi su vani klijenti bankama te banke sve vie prepoznaju vanost suradnje s gradovima
ve kod pripreme projekata, a zatim i financiranja. Osim toga, banke surauju i s
meunarodnim razvojnim bankama (npr. European Investment Bank - EIB, European Bank
for Reconstruction and Development - EBRD) u financiranju razvojnih projekata gradova.
Poslovne banke mogu pomoi gradovima u dobivanju potpore meunarodnih financijskih
institucija.
Poslovne banke surauju s EIB-om, te nude kreditne linije za financiranje razvojnih projekata
i projekata energetske uinkovitosti koje provode jedinice lokalne i podrune (regionalne)
samouprave, a koje su podrane poticajima odnosno bespovratnim sredstvima EU. Poticaji se
odobravaju po provedbi projekta uz uvjet da je projekt proveden u skladu s projektnim
planom i pozitivnim propisima Republike Hrvatske i EU. Mogue je dobiti poticaje od 2,5
posto od iznosa kredita za razvojne projekte i 15 posto od iznosa kredita za projekte
energetske uinkovitosti. Poticaji su namijenjeni djelominoj prijevremenoj otplati glavnice a
isplauju se direktno na partiju kredita. Kod projekata energetske uinkovitosti banka
osigurava i besplatnu tehniku pomo (konzultante) koji pomau jedinicama lokalne
samouprave u strukturiranju projekta na nain da ostvare pravo na poticaje.
Projekti ne mogu biti definirani kao "kapitalni projekti" ve projekt mora biti precizno
definiran. Primjeri prihvatljivih projekata su razvojni projekti (projekti obrazovanja: kole,
vrtii, sportski sadraji; projekti unaprijeivanja zdravstvene zatite: obnova bolnica, nabava
medicinske opreme; obnavljanje ili izgradnja lokalne infrastrukture: lokalne ceste,
kanalizacijski sustavi; projekti zatite okolia - zbrinjavanje otpada; i projekti energetske
uinkovitosti (zamjena prozora, vrata, fasada; modernizacija sustava grijanja: zamjena
energenata, rekonstrukcija kotlovnica, ugradnja termostatskih ventila i sl.; ponovna upotreba
proizvodnog otpada za dobivanje energije)).
Nabavu robe i usluga potrebno je provoditi sukladno Zakonu o javnoj nabavi te je poeljno u
okviru natjeaja predvidjeti mogunost dobivanja poticaja EU.
Uloga meunarodnih financijskih institucija u financiranju razvojnih projekata jedinica
lokalne i podrune (regionalne) samouprave u Hrvatskoj
Svjetska banka (Meunarodna banka za obnovu i razvoj IBRD) na temelju Strategije
partnerstva s Republikom Hrvatskom za fiskalne godine 2009.-2012.8 definira podruje
suradnje. Cilj Strategije partnerstva je pruanje potpore RH u procesu pristupanja EU putem
izjednaavanja razine dohotka u RH s razinama dohotka drava lanica EU i podizanjem
ivotnog standarda graana RH. Prioritetna podruja za ostvarenje ovog cilja su: odravanje
makroekonomske stabilnosti; jaanje ekonomskog rasta predvoenog privatnim sektorom i
ubrzavanje konvergencije s EU; poveanje kvalitete i uinkovitosti socijalnog sustava te
unaprijeenje odrivosti dugoronog razvoja. U okviru zadnjeg cilja, unaprijeenje odrivosti
8
Opirnije http://www.mfin.hr/adminmax/docs/hrva.%20verz.pdf.
62
FINALNA VERZIJA
dugoronog razvoja, aktivnosti Svjetske banke u Hrvatskoj su usmjerene na unaprijeenje

gospodarenja okoliem i zatitu prirode, bolje upravljanje u sluajevima prirodnih katastrofa,
pripremu za prilagodbu i ublaavanje klimatskih promjena te smanjenje regionalnih razlika te
razlika izmeu urbanih i ruralnih podruja. To su sve znaajni ciljevi koji su prepoznati i u
Strategiji regionalnog razvoja, kao i upanijskim razvojnim strategijama.
EBRD9 nain suradnje definira na temelju Strategije za Hrvatsku 2010. - 2013. koju je
usvojila Vlada Republike Hrvatske na sjednici 22. travnja 2010. godine, a potom ju je odobrio
Odbor izvrnih direktora EBRD-a na sjednici 27. travnja 2010. godine. Strategija je odraz
potreba Republike Hrvatske i zajednikih aktivnosti Vlade Republike Hrvatske i EBRD-a na
utvrivanju prioritetnih pravaca i mogunosti financiranja projekata od strane EBRD-a.
Strategija sadrava osnovne smjernice suradnje i zajedniki utvren okvirni plan kao i
program projekata koje e EBRD financirati tijekom razdoblja od tri godine.
U Strategiji za Hrvatsku EBRD identificira sljedee prioritete. Prvi prioritet je poduzetnitvo.
EBRD e podupirati gospodarski oporavak financiranjem ulaganja radi pospjeivanja
konkurentnosti i podupiranja regionalnog irenja hrvatskih poduzea. EBRD e nastojati
poveati ulaganja u energetsku uinkovitost na svim podrujima poduzetnitva. Posredstvom
Fonda za financiranje domaeg poduzetnitva, EBRD e vlasnikim kapitalom jaati mala i
srednja domaa poduzea. Zahvaljujui svojim mogunostima preuzimanja dijela rizika,
EBRD e poticati izravna strana ulaganja te e novo-privatiziranim poduzeima pomagati da
zadovolje svoje potrebe za ulaganjima. U turizmu, EBRD e podupirati jaanje kapaciteta,
privatizaciju i izravna strana ulaganja. Drugi prioritet je infrastruktura, okoli i energetika.
EBRD e s EU-om i EIB-om suraivati na pripremi projekata koji e se sufinancirati
sukladno Okviru za ulaganja na Zapadnom Balkanu, uz stavljanje naglaska na kljune
prometne pravce regije. Banka e s lokalnim i regionalnim vlastima nastaviti zajedniki rad
na pripremi projekata gospodarenja otpadnim vodama i krutim otpadom, koji e se
sufinancirati sredstvima EU-a. EBRD e davati prednost ulaganjima u energetsku
uinkovitost i obnovljive izvore energije te e podupirati ulaganja radi unaprijeivanja
raznovrsnosti i sigurnosti energetske ponude. Rad na financiranju infrastrukture usklaivat e
se s drugim meunarodnim financijskim institucijama, a kada je posrijedi sufinanciranje
sredstvima EU, i s EU-om. Trei prioritet su financijske djelatnosti. EBRD e malim i
srednjim poduzeima (MSP) - koja i dalje trpe posljedice ograniene likvidnosti u
financijskom sustavu - olakati pristup sredstvima, i to pomou zajmova te vlasnikih i kvazi
vlasnikih ulaganja putem financijskih posrednika. Bit e ponueni novi programi potpore za
konkurentnost MSP-a i ulaganja u odrivu energetiku. irenjem svog Programa olakavanja
trgovine, EBRD e podupirati trgovinsku razmjenu i ulaganja te e razraditi program skladita
za itarice radi financiranja primarne poljoprivredne proizvodnje. Takoer, EBRD e, ako
bude izvedivo, poduprijeti i okrupnjavanje malih banaka u lokalnom vlasnitvu, kao i
privatizaciju u tom sektoru.
Ukupna vrijednost EBRD-ovog ulaganja u Hrvatsku od 1994. godine do kraja 2010. godine
iznosi preko 2,2 milijarde eura za preko 130 projekata, ija ukupna vrijednost prelazi 5,8
milijardi eura. EBRD takoer daje zajmove jedinicama lokalne samouprave (i/ili tvrtkama u
vlasnitvu lokalnih jedinica) za razvoj mrea za opskrbu vodom te sisteme kanalizacije i
obrade otpadnih voda (Karlovac, Zagreb, Rijeka, Pula); za razvoj javnog prijevoza
(Dubrovnik, Pula, Zagreb-Velika Gorica) te regionalno odlagalite otpada (za Istru-Pula). Za
pojedine projekte mogue je sufinanciranje sredstvima pretpristupnih programa EU.
9
Opirnije http://www.mfin.hr/hr/ebrd.
63
FINALNA VERZIJA
Europska investicijska banka (EIB)10 osigurava sredstava za kapitalne investicije vezane za

razvoj i integraciju EU. Zajmovi koje daje namijenjeni su za razvoj nedovoljno razvijenih
regija, razvoj infrastrukture, poboljanje konkurentnosti europske industrije, unaprjeenje
zatite okolia, ulaganje u obnovljive izvore energije i slino. EIB prua financijsku potporu
svim politikama EU. EIB financira projekte zemalja lanica EU i zemalja kandidatkinja za
punopravno lanstvo, a potom i projekte izvan EU koji povoljno utjeu na jaanje europskih
integracija (tzv. europsko susjedstvo). EIB ima mandat za odobravanje zajmova i u podruju
tzv. zapadnog Balkana. Potpora buduim lanicama usmjerena je na komunikacijsku
infrastrukturu, regionalni razvoj, jaanje konkurentske sposobnosti industrije (takoer i putem
izravnih stranih ulaganja), zatita i ouvanje okolia, zdravstvo i obrazovanje.
U razdoblju od 2001. do kraja 2010. godine EIB je odobrio za financiranje ukupno 27
projekata u Republici Hrvatskoj u vrijednosti od 2,406 milijarde eura. U javnom sektoru EIB
uglavnom financira velike infrastrukturne projekte kao to su: obnova infrastrukture i
modernizacija u sektoru eljeznica, komunalna infrastruktura na podrujima od posebne
dravne skrbi, obnova i izgradnja cesta, autocesta i izgradnja plinovoda, sufinanciranje IPAISPA programa te financiranje malog i srednjeg poduzetnitva kroz kreditne linije putem
HBOR-a.
Razvojna banka Vijea Europe (CEB)11 je specifina i jedina meunarodna financijska
institucija kojoj je glavno podruje djelovanja financiranje socijalnih i razvojnih
projekata/programa u sljedeim podrujima: (1.) jaanje socijalnih integracija (pruanje
pomoi izbjeglicama, migrantima i prognanicima, socijalna stanogradnja za osobe s niskim
prihodima, kreiranje i ouvanje odrivih radnih mjesta, poboljanje ivotnih uvjeta u urbanim
i ruralnim podrujima), (2.) upravljanje okoliem (vezano uz prirodne i ekoloke katastrofe,
zatitu okolia te zatitu i obnovu povijesne i kulturne batine) i (3.) podrka javnoj
infrastrukturi sa socijalnom namjenom (vezano uz projekte u sektoru zdravstva i obrazovanja,
strukovne izobrazbe te infrastrukturu javnih slubi na podruju uprave i pravosua).
Od 1998. godine do kraja 2010. godine Republika Hrvatska je s CEB-om sklopila ukupno 12
ugovora o izravnim zajmovima u sveukupnom iznosu od 2,17 milijardi kuna za financiranje
projekata: (1) obnove zdravstvene infrastrukture i zdravstvenih ustanova - 4 projekta; (2)
izgradnje i obnove kola - 3 projekta; (3) stambenog zbrinjavanja prognanika i izbjeglica - 2
projekta; (4) izgradnje komunalne i drutvene infrastrukture na hrvatskim otocima i (5)
obnove i revitalizacije kulturne batine - 2 projekta. Do sada su ugovorena i tri kredita izmeu
HBOR-a i CEB-a, uz dravno jamstvo, u ukupnom iznosu od 108 milijuna eura, namijenjena
poticanju razvoja malog i srednjeg poduzetnitva.
3.2.4. Financiranje razvojnih projekata izdavanjem dugoronih vrijednosnih papira
(municipalne obveznice)
Razvoj financijskih trita doveo je do novih trendova u zaduivanju lokalnih jedinica, koje
su poele koristiti financijska trita kako bi dole do potrebnih sredstava za financiranje
svojih potreba, a naroito kapitalnih projekata. Troak kapitala na financijskim tritima moe
biti nii nego kada se jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave zaduuje kod
pojedinanog vjerovnika (banke). Izlaskom na financijska trita lokalne i regionalne vlasti
10
11
Opirnije http://www.mfin.hr/hr/eib.
Opirnije http://www.mfin.hr/hr/ceb.
64
FINALNA VERZIJA
mogu utjecati i na uvjete svoga zaduivanja, a ne samo preuzimati uvjete koje odreuje
pojedini vjerovnik (banka).
Ulaganje u razliite oblike municipalnih vrijednosnica12 u svijetu je vrlo privlano za razliite
ulagae, a posebno za one konzervativne. Razlog tome je to dravne vrijednosnice openito,
pa tako i vrijednosnice lokalne razine vlasti nose vrlo niski stupanj rizinosti ulaganja, budui
da za njih uvijek jami drava. Osim toga, u dravama u kojima se kapitalni dobici oporezuju,
prinosi na dravne vrijednosnice najee su iskljueni iz oporezivanja.
Obveznice niih razina vlasti13 izdaju lokalne ili regionalne vlasti ili ovlatene agencije i jedan su
od najee upotrebljavanih dunikih instrumenta koje lokalne i regionalne vlasti koriste
kada se odlue zaduiti na tritu kapitala da bi financirale neki investicijski projekt.
Municipalne obveznice najee se izdaju s rokom dospijea koji je dui od procijenjenog
ivotnog vijeka samog projekta. Nie razine vlasti najee izdaju obveznice sa serijskim
dospijeem, to znai da glavnica dospijeva u obrocima tijekom planiranog razdoblja emisije.
Takva se emisija sastoji od pojedinanih odvojenih emisija, od kojih svaka ima i svoju
kamatnu stopu. Kamatna stopa je najmanja za one emisije koje imaju najkrai rok dospijea,
te raste kako raste i rok dospijea. Ovakva emisija obveznica omoguava jedinici lokalne i
regionalne samouprave da otplati svoj dug po odreenom planu. S druge strane ulagai mogu
birati koju emisiju obveznica ele, s obzirom na rok dospijea i visinu kamate. Serijske
obveznice imaju i svoje nedostatke, budui da je kod njih plan otplate mnogo stroi, to moe
predstavljati problem lokalnim jedinicama koje su ih izdale tijekom onih godina kada su
prihodi vrlo niski ili rashodi poslovanja vrlo visoki.
S financijskog je stajalita znaenje municipalnih obveznica, kao dugoronih dugovnih
instrumenata, u tome da kupac obveznice posuuje novac njenom izdavatelju, a izdavatelj
(lokalna jedinica) se obvezuje da e platiti kamatu na kredit u ratama, te da e u ugovorenom
vremenu vratiti glavnicu.
S obzirom na vrstu obveze jedinice lokalne i regionalne vlasti za isplatu glavnice i kamata te
izvor prihoda za njihovu isplatu, razlikuju se dvije osnovne vrste lokalnih obveznica:
ope obveznice (engl. general obligations bonds) i
prihodne obveznice (engl. revenue bonds).
Ope obveznice izdaju lokalne i regionalne vlasti sa svrhom prikupljanja financijskih sredstava
za financiranje javne infrastrukture koja podmiruje javne potrebe svih stanovnika grada (na
primjer, gradski parkovi, ulice, kole i slino). Ope obveznice su osigurane (sekuritzirane)
punom vjerom u poreznu snagu jedinice lokalne i regionalne vlasti koja izdaje obveznicu. To
znai da se sredstva za isplatu kamata i same glavnice osiguravaju iz poreznih prihoda
jedinice lokalne i regionalne vlasti - emitenta obveznice. Budui da su takvi prihodi sigurni,
12
Izraz municipalne uobiajeno se upotrebljava kako bi se obuhvatile sve vrijednosnice koje izdaju nie razine
vlasti. U literaturi se, osim s pojmom municipalnih obveznica, esto susreemo s pojmom opinskih, gradskih ili
lokalnih obveznica. To su razliiti izrazi za isti pojam.
13
Prema opoj definiciji, obveznice su vrijednosni papiri koji kotiraju na tritu kapitala, a emitiraju se radi
prikupljanja potrebnog kapitala. Tonije reeno, obveznice su vrijednosni papiri s pismenom obvezom njihovog
izdavaoca da e vlasniku obveznice periodiki isplaivati odreene jednake iznose (kamatni iznos, rentu), a nakon
roka dospijea itav nominalni iznos na koji obveznica glasi. Periodine iznose dobiva vlasnik obveznice na temelju
kupona. Obveznica ima odreeni rok dospijea, a nominalni iznos na koji ona glasi zove se glavnica. Plaanje na
temelju kupona poznato je u financijskoj literaturi kao postotak na nominalnu vrijednost obveznice.
65
FINALNA VERZIJA
smatra se da ope obveznice imaju najniu stopu default rizika14. U sluaju nemogunosti
podmirenja duga po ovakvim obveznicama, lokalna i regionalna vlast moe poveati porezno
optereenje poreznim obveznicima, kako bi se dug uredno servisirao. Negativnost ovakvog
osiguranja izvora servisiranja duga jest u tome da poveanje poreznog optereenja moe
utjecati na transfer djelatnosti i migraciju stanovnika u podruja s niim poreznim
optereenjem ime se smanjuje broj poreznih obveznika. Ovakve obveznice koriste se za
financiranje izgradnje onih kapitalnih objekata kod kojih se najee ne moe naplaivati
naknada (na primjer, kole, ulice, razne administrativne zgrade).
Prihodne obveznice se izdaju sa svrhom financiranja kapitalnih objekata koji imaju skupinu
korisnika koje je lako prepoznati i odrediti i/ili koji e ostvariti prihod od naknada koje plaaju
korisnici objekta izgraenog prihodima emisije (na primjer, od cestarina, mostarina i slino).
Prihodne obveznice koriste se za financiranje specifinih projekata (na primjer, mostovi,
transportni terminali, vodovodi i slino). Kod takvih obveznica, isplata kamata i glavnice
osigurava se prihodom od projekata ija se izgradnja financira emisijom obveznica. Prednosti
ovakvih obveznica za lokalnu i regionalnu vlast jest u tome da ona nema direktnih ili
indirektnih obveza prema ulagaima.
Kako je malim jedinicama lokalne vlasti esto otean pristup na velika nacionalna trita
kapitala, osnivaju se posebne financijske institucije, specijalizirane banke (engl. bond banks)
koje olakavaju pristup tim tritima. Takve banke prodaju municipalne obveznice na tritu
obveznica ili kupuju obveznice direktno od jedinica lokalne i podrune (regionalne)
samouprave i udruuju nekoliko manjih emisija u jednu veliku emisiju obveznica koja se onda
prodaje na tritu (stvaranje fondova municipalnih obveznica).
Prije svakog ulaganja investitori analiziraju bonitet emitenta vrijednosnice, odnosno njegov
kreditni rang. Stoga je uobiajeno da i lokalne i regionalne vlasti koje se pojavljuju na
financijskom tritu sa svojim emisijama obveznica dobiju kreditni rang. Za razliku od
korporacijskih vrijednosnica, kreditni bonitet municipalnih obveznica ovisi o itavom spektru
pravnih, financijskih, ekonomskih, administrativnih i politikih faktora. Ovi faktori ine
analizu municipalnih vrijednosnica vrlo sloenom.15
14
Default rizik mjeri stupanj u kojem se pravo vjerovnika na kamate, dividende i isplate moe umanjiti zbog
neizvrenja obveza dunika. Mjerenje default rizika vrlo je vano jer ono utjee na profitabilnost odreenog
kredita, kao i na kapacitet vjerovnika s obzirom na zahtijevanu razinu adekvatnosti njegova kapitala u odnosu na
ukupni portfelj kredita.
15
Poznate kreditne agencije kao to su Moodys Investor Service, Standard & Poors Co. itd., daju kreditni rang
i niim razinama vlasti. Rangovi prema kreditnim agencijama su sljedei:
MOODYS INVESTOR SERVICE
STANDARD & POORS
Aaa
Najbolja kvaliteta
AAA Najvia kategorija
Aa
Visoka kvaliteta
AA
Visoka kategorija
A
Gornja srednja kategorija
A
Via srednja kategorija
Baa
Srednja kategorija
BBB
Srednja kategorija
Ba
Posjeduje pekulativne elemente
BB
pekulativno
B
U pravilu ne posjeduje karakteristike
B
Vrlo pekulativno
poeljne za investiranje
Caa
Loe stojee; mogu doi u default
CCC- Potpuna pekulativnost
CC
Ca
Visoko pekulativne; vrlo esto imaju rizik
C
Rezervirano za dohodovne obveznice na
nenamire (tzv. default rizik)
koje se ne isplauje kamata
C
Najnia kategorija
D
Nenaplativo
66
FINALNA VERZIJA
Iskustva jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave u Hrvatskoj u izdavanju

municipalnih obveznica
Zakonodavni okvir u Hrvatskoj omoguuje gradovima zaduivanje putem izdavanja
dunikih vrijednosnica, odnosno municipalnih obveznica. Investitor kupujui obveznicu
posuuje sredstva lokalnoj zajednici, koja se obvezuje da e vratiti glavnicu uz pripadajuu
kamatu ovisnu o vremenu izdavanja obveznice. Njihova namjena je prikupljanje financijskih
sredstava za izgradnju lokalne komunalne i drutvene infrastrukture kao to su izgradnja
kanalizacijske mree, lokalne ceste, kole, bolnice i sl. Trite municipalnih obveznica je u
Hrvatskoj sve do danas slabo razvijeno.
Municipalne obveznice mogu biti kratkorone i dugorone. Kratkorone obveznice ili note
obino imaju rok dospijea do godinu dana i izdaje ih lokalna vlast kako bi prebrodila
trenutnu nelikvidnost izazvanu neredovitim prihodima od poreza, pomoi i sl. Dugorone
obveznice imaju rok dospijea dulji od godinu dana.
Dvije su vrste municipalnih obveznica: ope obvezujue obveznice i obveznice koje nose
prihod. Ope obvezujue municipalne obveznice su obveznice za koje jami lokalna vlast
svojim prihodima i za investitora su najsigurnije. Najee im je rok dospijea (najmanje) 10
godina. Otplauju se proraunskim sredstvima od poreza i naknada. Municipalne obveznice
koje nose prihod izdaju se sa svrhom ostvarenja prihoda od projekta (npr. izgradnja ceste).
Otplauju se od prihoda ostvarenih od projekta (npr. naplata cestarine). U nekim sluajevima,
izdavatelj ne mora plaati kamatu dok se ne ostvari odreeni prihod od projekta.
Izdavanjem obveznica, lokalna vlast uzajmljuje novac i obeava kupcu obveznice da e vratiti
posuenu glavnicu s pripadajuim kamatama. Kamata se najee isplauje periodino,
(najee polugodinje). Glavnica se najee isplauje po dospijeu ili ponekad periodino.
Prednost municipalnih obveznica u odnosu na klasian nain zaduivanja uzimanjem
bankovnog zajma je u tome to obveznica ima vei prinos za investitora nego na druge
financijske oblike (npr. depozit). Uz to, investitor moe predvidjeti tijek priljeva sredstava jer
se kamata isplauje u jednakim i unaprijed poznatim razdobljima. Izdavanje municipalnih
obveznica predstavlja visok stupanj sigurnosti budui da ih izdaje lokalna vlast, pa nose visok
stupanj sigurnosti naplate potraivanja. Municipalne obveznice imaju i visok stupanj
utrivosti te ih se moe prodati na sekundarnom tritu.
Jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave prilikom donoenja odluke o
zaduivanju izdavanjem municipalnih obveznica obavezno trebaju poduzeti sljedee korake:
1. Odabir investicije/projekta (iz plana razvojnih programa jedinice lokalne i podrune
(regionalne) samouprave);
2. Analiza financijske sposobnosti i mogunosti koritenja vlastitih izvora prihoda;
3. Analiza koritenja i odabira ostalih izvora financiranja;
4. Odluka predstavnikog tijela o zaduivanju;
5. Odluka predstavnikog tijela o prihvaanju projekta;
6. Odabir banke pokrovitelja izdanja i odabir agenta izdanja;
7. Suglasnost Ministarstva financija na zaduivanje;
8. Izrada prospekta izdavanja obveznica;
9. Odobrenje za prospekt;
10. Izdavanje municipalnih obveznica;
11. Prodaja municipalnih obveznica.
67
FINALNA VERZIJA
Primjeri gradova i upanija u Hrvatskoj koji su do sada izdale obveznice

Prve municipalne obveznice izdala je Istarska upanija 1995. u iznosu od 2 milijuna
njemakih maraka. Te su obveznice poznatije pod nazivom eko-obveznice, a bile su izdane s
ciljem financiranja komunalne infrastrukture - izgradnje sustava otpadnih voda. Godinja
kamatna stopa na ove obveznice bila je 11 posto. Istarska je upanija 1996. izdala jo jedno
izdanje obveznica i to u dvije serije. Radilo se o zdravstvenim obveznicama u ukupnom
iznosu 4 milijuna njemakih maraka ija je namjena bila financiranje duga dobavljaima za
opu bolnicu Pula. Obveznice su izdane s godinjom kamatnom stopom 7 posto. U tablici 8.
ukratko su opisani primjeri dosadanjih izdanja municipalnih obveznica u RH.
Tablica 8: Primjeri gradova u RH koji su izdali municipalne obveznice
Gradovi
Vrijednost
emisije
Datum
(godina)
izdavanja
1998.
Rok
dospijea
Godinja
kamatna
stopa
8,5%
Opatija
14.000.000
kuna
Koprivnica
8.200.000
eura
(u tri trane
po
20.000.000
kuna)
29.06.2004.
(prva trana
29.06.2004.,
druga trana
13.08.2004.,
trea trana
29.09.2004.)
2011.
6,5%
Split
4.000.000
eura
24.07.2006.
2013.
3,8%
Zadar
18.500.000
eura
01.09.2006.
2011.
5,5%
Rijeka
8.191.504
eura
18.07.2006.
2016.
4,13%
Namjena
prikupljenih
sredstava
financiranje
komunalne
infrastrukture i
lokalnih
prometnica
financiranje
izgradnje
kolskog
objekta,
sportskog
objekta (bazen),
komunalne i
cestovne
infrastrukture
financiranje
obnove gradskih
prometnica,
projekt
stambenoposlovnog
objekta s
garaama,
ureenje Rive te
ulaganje u
sportske
dvorane (javno
privatno
partnerstvo)
financiranje
izgradnje
zatvorenog
bazenskog
plivalita i
vienamjenske
gradske dvorane
na prostoru
sportskog centra
Vinjik
financiranje
izgradnje novog
bazena
Opis izdanja
obveznica
amortizirajua
obveznica;
glavnica iz
obveznica isplauje
se u 14
polugodinjih
anuiteta; na datum
dospijea isplauje
i 1/14 glavnice
obveznica s
jednokratnim
dospijeem
glavnice
amortizirajua
obveznica; isplata
kamata iz
68
FINALNA VERZIJA
Gradovi
Vrijednost
emisije
Datum
(godina)
izdavanja
Rok
dospijea
Godinja
kamatna
stopa
Namjena
prikupljenih
sredstava
Vinkovci
42.000.000
kuna
23.10.2007.
2017.
5,5%
financiranje
kompleksa
zatvorenih
bazena s
centrom za
rekreaciju i
rehabilitaciju te
izgradnju
Hrvatskog doma
koji obuhvaa
knjinicu s
prateim
sadrajima,
vienamjensku
dvoranu s 400
sjedala i
poslovne
sadraje
Osijek
25.000.000
kuna
30.10.2007
2017.
5,5%
financiranje
rekonstrukcije
dvaju gradskih
trgova, Trga
Lavoslava
Ruike i Trga
bana Josipa
Jelaia
Opis izdanja
obveznica
obveznica je
polugodinja;
kod prvih est
isplata kamata
glavnica se ne
isplauje, kod
sljedeih osam
isplata kamata
isplauje se 5%
ukupne glavnice,
a kod posljednjih
est isplata
kamata isplauje
se 10 posto
ukupne glavnice
amortizirajua
obveznica;
isplata kamata
iz obveznica je
polugodinja;
kod prvih est
isplata kamata
glavnica se ne
isplauje, kod
sljedeih osam
isplata kamata
isplauje se 5%
ukupne
glavnice, a kod
posljednjih est
isplata kamata
isplauje se 10
posto ukupne
glavnice
amortizirajua
obveznica;
glavnica
obveznica e se
otplatiti u
posljednjih 5
godina do
dospijea
obveznica u
iznosu od 20%
godinje

Nekoliko je osnovnih ogranienja pri izdavanju municipalnih obveznica u Hrvatskoj. Najvee
je ogranienje u tome to trite kapitala nije znaajnije razvijeno. U sluaju nepovoljnih
gospodarskih kretanja, moe se javiti problem otplate glavnice i kamata po dospijeu.
Ozbiljnije ogranienje izdavanju municipalnih obveznica proizlazi i zbog postojeih
ogranienja u zaduivanju jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave, koja u
uvjetima znaajnog zaduenja cijelog dravnog sektora, predstavljaju veliku prepreku ovom
nainu financiranja razvojnih projekata.
69
FINALNA VERZIJA
3.2.5. Financiranje razvojnih projekata modelom javno-privatnog partnerstva

Sve vea liberalizacija, pomanjkanje sredstava u veini dravnih prorauna i proces globalizacije
dovodi do stvaranja novih trinih uvjeta i u sektoru infrastrukture. Ti se novi uvjeti prvenstveno
odnose na slijedee:
drava vie nije u mogunosti sama financirati izgradnju razvojnih projekata, te
infrastrukturnih objekata, ve se njena osnovna uloga mijenja u stvaranje odgovarajueg
institucionalnog okvira,
infrastrukturni projekti vie se ne vode na nacionalnoj, ve na meunarodnoj razini,
iskljuivo dravno financiranje zamjenjuje se mjeovitim javno-privatnim financiranjem,
zatiena monopolska trita postaju sve vie liberalizirana konkurentna trita.
Zbog promijenjenih uvjeta, liberalizacije, pitanja financiranja i efikasnosti, privatni se kapital sve
vie ukljuuje u podruja u kojima je sve donedavno dominirala drava. To se prvenstveno
odnosi na izgradnju cestovne i eljeznike infrastrukture, energetskih postrojenja, postrojenja za
zatitu okolia i slinih objekata. Tako je partnerstvo dravnog i privatnog sektora trei i ujedno
sve znaajniji model financiranja izgradnje i eksploatacije infrastrukture openito. Danas se
ovaj model financiranja infrastrukture sve vie susree u praksi veine drava. Oekuje se da
budunost donese jo veu potrebu za novim modelima i nainima financiranja, jer se postojei
infrastrukturni objekti trebaju odravati, a novi graditi.
Partnerstvo osigurava niz koristi privatnom i javnom sektoru jer:
potranja za izgradnjom, obnovom i odravanjem infrastrukture raste sve vie, uz
istovremeno sve vei rast ogranienja u proraunima veine drava za rashode za tu
namjenu,
privatni sektor tei minimiziranju trokova i maksimiziranju profita, a budui da je
efikasniji u brzini projektiranja, izgradnji, kao i pouzdaniji u eksploataciji, privatni kapital
nalazi svoj interes za sva ulaganja, pa i u infrastrukturu, koja nose vie prinose, samo pod
uvjetom da dravna regulativa potie ulaganja,
privatni sektor postie maksimalne uinke iz naplate infrastrukturnih usluga, te ih
distribuira na nain da maksimalno udovolji trine potrebe korisnika,
preuzimanje dijela rizika koji je inae bio obveza javnog sektora - dolazi do re-alokacije
rizika, ime se poveava privlanost mjeovitog financiranja.
Za maksimalno iskoritavanje prednosti stalno se usavravaju postojei i izgrauju novi oblici
partnerstva, pa sve do toga da se mogu javiti novi modeli partnerstva za pojedine projekte za
koje se donose ak posebni zakoni. Za stvaranje odgovarajueg institucionalnog i pravnog
okvira u cilju veeg ukljuivanja privatnog sektora u infrastrukturne projekte, drava bi
trebala potaknuti/zapoeti rjeavanje sljedeih vanih pitanja:
poveanje stupnja transparentnosti samog procesa - ulagake mogunosti privatnog sektora
uvjetovane su postojanjem posebnih dravnih politika i programa koji potiu ulazak
privatnog sektora, kao i transparentnim sistemom vrednovanja i zakljuivanja ugovora,
konkurencija u nadmetanju za sklapanje ugovora o izvoenju infrastrukturnih projekata transparentnost se najbolje postie javnim nadmetanjem za sklapanje ugovora o izvoenju
infrastrukturnih projekata, a takvim se nainom najbolje biraju potencijalni sudionici u
izradi infrastrukturnih projekata,
odgovarajua alokacija rizika - podjela rizika izmeu drave, korisnika i samih izvoaa
infrastrukturnih projekata kljuni je dio oko kojeg se vodi rasprava o ukljuivanju
privatnog sektora,
70
FINALNA VERZIJA
usklaivanje stope povrata sa visinom rizika - prilino je teko precizno izmjeriti rizik koji
je ukljuen u ulaganje sredstava u infrastrukturni projekt, kao i prihvatljivu stopu povrata
na uloena sredstva u taj isti projekt, meutim, to je neophodno uiniti prije poduzimanja
ulagakog poduhvata,
stabilno politiko i gospodarsko okruenje - privatni ulagai u infrastrukturu, bilo da se
radi o domaim ili stranim, trae stabilno i predvidivo politiko i gospodarsko okruenje,
koje obuhvaa i elemente kao to su porezni sustav i pravni okvir koji se odnosi na
ulaganja,
dravna jamstva i osiguranje kredita - bilateralna i multilateralna jamstva i osiguranje
kredita vana su pitanja da bi se osiguralo uspjeno financiranje infrastrukturnih projekata,
a to se naroito odnosi na drave tijekom prvih godina tranzicije ekonomskog sustava s
dravnog na trini sustav.
Partnerstvo javnog i privatnog sektora model je koji bi trebao potaknuti razvitak infrastrukture u
kojem e zajedniki djelovati sredinja drava, te regionalna i lokalna razina vlasti i koje e imati
kontrolnu funkciju, a privatni poduzetnici e iskoristiti svoju efikasnost u poslovanju. Na taj se
nain javni i privatni kapital potiu na osmiljavanje novih modela financiranja u kojima e
partneri meusobno podijeliti rizike.
U praksi postoji itav niz mjeovitih modela financiranja, pri emu je vaan faktor u izboru
modela duina sudjelovanja privatnog sektora u danom projektu, oblik nadoknade za to
sudjelovanje, pravo na fiksne fondove i profit, stupanj autonomije u odreivanju cijena za
pruene usluge i slino. Navedeni faktori utjeu na stupanj zainteresiranosti privatnog sektora
za ulaganja i za voenje poslova, odreuju oblik upravljanja i vlasnitvo te nain financiranja.
Nain financiranja infrastrukturnih projekata obuhvaa izravne pomoi iz dravnog
prorauna, izdavanje obveznica sa ili bez dravnog jamstva, izdavanje novih dionica i
sufinanciranje privatnog sektora.
Primjeri koritenja modela javno-privatnog partnerstva u izgradnji komunalne i drutvene
infrastrukture u gradu Koprivnici i Varadinskoj upaniji
U gradu Koprivnici je 2006. usvojen strateki dokument Lokalna agenda 21 bez jasne
naznake koji su prioriteti u sektoru obrazovanja. Meutim, puno ranije, krajem 2004. zapoeta
je inicijativa za javno-privatno partnerstvo za izgradnju nove kole u Koprivnici te je Gradsko
vijee donijelo odluku u prosincu 2004. o izgradnji kole modelom javno-privatnog
partnerstva. U prosincu 2005. raspisan je javni natjeaj i prikupljene su obvezujue ponude.
Tijekom svibnja i lipnja 2006. trajali su pregovori s investitorima da bi se u srpnju 2006.
ugovorio projekt izgradnje kole. Projekt izgradnje kole zapoeo je 24. srpnja 2006., a prvi
kolski dan u novoj kolskoj zgradi bio je 24. rujna 2007.
Grad Koprivnica plaat e 25 godina koliko traje projekt javno-privatnog partnerstva naknadu
za koritenje kole privatnom partneru u iznosu 700.000 kuna godinje. Obveza privatnog
partnera je sljedeih 25 godina financiranje odravanja kolske zgrade.
Prednosti izgradnje kole modelom javno-privatnog partnerstva su u podruju kvalitetnijih
javnih usluga (obrazovanje u kvalitetnim prostorima nove kolske zgrade); podjela
odgovornosti u pruanju javnih usluga; bolje zadovoljavanje javnih potreba; ista razina
kvalitete u pruanju javne usluge obrazovanja tijekom 25 godina i poboljano upravljanje
kolskom zgradom. U podruju financiranja prednosti se odnose na to da javni partner plaa
za pruanje javne usluge; proraunska sredstva ostaju raspoloiva za neke druge namjene;
71
FINALNA VERZIJA
grad troi tekua sredstva za financiranje kapitalnog projekta; smanjuje se stopa zaduenosti
grada i ne postoje financijske obaveze grada tijekom razdoblja izgradnje.
Grad Varadin i Varadinska upanija su drugi dobri primjeri lokalnih jedinica u Hrvatskoj u
kojoj je koriten model javno-privatnog partnerstva u izgradnji kola, ali i za obnovu
upanijske palae (lipanj-rujan 2006.). Grad Varadin je, za razliku od grada Koprivnice u
svom stratekom razvojnom dokumentu Strategija ekonomskog razvoja Grada Varadina iz
2001. iskazao snanu potrebu za unapreenjem sustava obrazovanja. U Regionalnom
operativnom programu Varadinske upanije iz 2006. takoer je prepoznata potreba za
visokom kvalitetom sustava obrazovanja koja bi trebala biti dostupna svim graanima u
upaniji no u tom dokumentu ne postoje jasni prioriteti koji se tiu unapreenja sustava
obrazovanja (izgradnja novih kola).
Zakonodavni okvir kojim se regulira javno-privatno partnerstvo u Hrvatskoj utvren je u
2006., 2007. i 2008. godini, a renoviranje upanijske palae u Varadinskoj upaniji je bio
prvi realizirani projekt po modelu javno-privatnog partnerstva u Hrvatskoj (lipanj-rujan
2006.) iako nije postojao razvijen zakonodavni okvir. Varadinska upanija privatnom
partneru za renoviranje upanijske palae plaa naknadu u iznosu od 84.000 kuna mjeseno
20 godina, dok je privatni partner financirao renoviranje, a financira i trokove odravanja.
Grad Varadin i drugi gradovi u Varadinskoj upaniji te sama upanija koritenjem modela
javno-privatnog partnerstva financirali su izgradnju dviju novih kola i dogradnju u 42 kole
(2006.-2007.). Prednosti ovog modela financiranja za javnog partnera su u podruju javnih
usluga i to zbog podjele odgovornosti u pruanju javnih usluga u podruju obrazovanja, bolje
zadovoljavanje javnih potreba i unapreivanje upravljanja i efikasnosti. Takoer, prednosti
kod financiranja za javnog partnera su i u tome to proraunska sredstva ostaju raspoloiva za
druge namjene; lokalne jedinice troe tekue prihode za kapitalne projekte i ostvaruju niu
stopu zaduenosti; realizacija velikih kapitalnih ulaganja ostvaruje se bez dodatnog poreznog
optereenja za graane ako javno-privatno partnerstvo osigurava pruanje visoko kvalitetnih i
efikasnih javnih usluga. Javni partner kod javno-privatnog partnerstva treba voditi rauna o
tome da vii profiti mogu voditi porastu cijena i smanjivanju kvalitete javnih usluga.
Otvorena pitanja u javno-privatnom partnerstvu odnose se na potrebu izrade jedinstvene
metodologije za primjenu samog modela financiranja i potrebu osiguranja sustavnog
obrazovanja na svim razinama, svim potencijalnim zainteresiranim stranama, o pozitivnim i
negativnim stranama modela javno-privatnog partnerstva.
3.2.6. Pribavljanje dodatnih sredstava i utede objedinjenim voenjem poslovnih rauna
(cash pooling)
Objedinjeno voenje poslovnih rauna (cash pooling) je proizvod koji omoguava da se salda
na razliitim raunima objedinjavaju i predstavlja objedinjavanje stanja vie rauna jednog ili
vie poslovnih subjekata unutar jedne banke. Proizvod je namijenjen sloenim poduzeima,
grupama vlasniki, poslovno ili financijski povezanih poduzea, te ustanovama i drugima
institucijama, a prvenstveno gradovima, poduzeima i ustanovama koja su djelomino ili u
potpunosti u vlasnitvu grada; upanijama i jedinicama lokalne samouprave koje su s njima
povezane; poduzeima unutar istog holdinga/grupe i vlasniki ili na drugi nain povezanim
poduzeima.
72
FINALNA VERZIJA
Objedinjeno voenje poslovnih rauna omoguava interno financiranje kroz uinkovito

pokrivanje negativnih stanja na raunima lanova pool-a raspoloivim sredstvima sa rauna
drugih lanova, bilo da dolazi do stvarnog transfera sredstava ili ne; smanjenje kamatnih
trokova i poveanje kamatnih prihoda, to dovodi do smanjenja trokova za sve lanove
pool-a; jasnu sliku o financijskoj poziciji svakog lana pool-a te bolje upravljanje sredstvima
pool-a.
Dva su osnovna modela objedinjenog voenja rauna: (i) stvarno objedinjavanje voenja
rauna kod kojeg se pozitivna salda prenose na vodei raun, a odatle se zatim prenose na
raune u minusu i (ii) obraunsko objedinjavanje voenja rauna kod kojeg je zajedniko
izvjeivanje i upravljanje raunima, odnosno provodi se obraunsko objedinjavanje sredstava
bez stvarnog prijenosa sredstava na glavni raun tako da salda na raunima ostaju
neizmijenjena, novac se ne prenosi s rauna na raun, ve se samo na vodeem raunu vri
obraun kamate.
Prijenos sredstava s pojedinog rauna moe biti u postotku, iznad odreenog iznosa, na kraju
dana ili dva puta dnevno.
Prednosti objedinjenog voenja poslovnih rauna su za glavnu lanicu pool-a u tome to ima
mogunost on-line uvida u trenutano stanje rauna svake lanice pool-a (bolji nadzor);
mogunost uvida u rekapitulacije stanja rauna svih lanica na kraju dana i za bilo koji
prethodni datum (bolje planiranje); efikasnije, racionalnije i transparentno upravljanje
ukupnim sredstvima svih lanica poola (bolji sustav upravljanja gotovinom odnosno bolji
sustav riznice), dok su prednosti objedinjenog voenja poslovnih rauna za sve lanove pool-a
u tome to je omogueno interno financiranje; poveanje financijskih prihoda i smanjenje
financijskih rashoda.
U Hrvatskoj postoji ogranienje stvarnog objedinjavanja voenja rauna jer ne omoguava
pokria negativnog stanja lanica pool-a pozitivnim stanjem drugih lanica pool-a i ne
omoguava vraanje sredstava s rauna koncentracije na poetne raune poetkom sljedeeg
dana, tzv. dvostrano pranjenje. Uz to, porezni sustav i knjigovodstveno praenje poslovnih
promjena nastalih objedinjenim voenjem poslovnih rauna u Hrvatskoj takve transfere
tretiraju kao kratkorone pozajmice. Ostvareni prihodi po kamatama ulaze u poreznu
osnovicu i na njih se plaa porez na dodanu vrijednost.
U Hrvatskoj je obraunsko voenje poslovnih rauna povoljniji model objedinjenog voenja
poslovnih rauna. Prednosti obraunskog objedinjavanja voenja rauna su u tome to je to
jednostavniji model; nema transfera sredstava; svaka lanica pool-a i dalje potpuno
samostalno raspolae svojim sredstvima; omogueno je efikasno pokrie negativnog stanja na
raunima s pozitivnim stanjem drugih lanica pool-a (omogueno je interno financiranje bez
kratkoronih pozajmica); ostvaruju se prednosti kod pasivne kamate koja se primjenjuje na
ukupni neto saldo pool-a; aktivna kamata obraunava se na neto negativno stanje pool-a.
U Hrvatskoj postoji primjer grada Varadina i javnih poduzea i javnih institucija u
veinskom vlasnitvu grada koji su u partnerstvu s bankom 2006. potpisali ugovor o
objedinjenom obraunskom voenju rauna. Ugovor je obuhvatio 25 poduzea u veinskom
vlasnitvu grada Varadina i sve gradske institucije. Objedinjeno voenje rauna omoguilo
je potpisnicima ugovora pokrivanje negativnog stanja na tekuim raunima s manje trokova
od uobiajenog bankovnog kredita. Interna kamata stopa unutar cash pool-a se odreuje
posebnim ugovorom i nia je od redovne kamatne stope.
73
FINALNA VERZIJA
Varadinska upanija se udruila s jedinicama lokalne samouprave na svom podruju (u

partnerstvu s jo jednom bankom) i razliitim javnim institucijama i poduzeima u veinskom
vlasnitvu upanije, formirajui cash pool od 19 lanova.
3.3.
Preporuke za unaprijeenje sustava financiranja razvojnih projekata za

koordinatore i nositelje regionalne i lokalne razvojne politike
Zakljuno e se dati preporuke za unaprijeenje sustava planiranja, provedbe i izvjeivanja o

rezultatima financiranja razvojnih projekata za koordinatore i nositelje regionalne i lokalne
razvojne politike.
- Preporuuje se usklaivanje stratekog planiranja razvoja na lokalnoj, upanijskoj,
regionalnoj i dravnoj razini u Republici Hrvatskoj.
U Hrvatskoj ne postoji zakonom propisan jedinstveni integrirani sustav planiranja razvoja koji
bi obuhvatio dravnu, regionalnu, upanijsku i lokalnu razinu. Cilj integriranog sustava
planiranja je da sve razine javne vlasti (ministarstva i ostala tijela dravne uprave, upanije te
gradovi i opine) i svi kljuni dionici koji aktivno sudjeluju u izradi stratekih dokumenata
usklade napore prema utvrenim lokalnim, regionalnim i nacionalnim drutvenogospodarskim prioritetima razvoja. Ukljuivanjem razvojnih tema na lokalnoj, upanijskoj i
regionalnoj razini u okvir nacionalnih prioriteta i preporuka Stratekih smjernica Europske
zajednice treba osigurati raspon mogunosti razvoja u upaniji, uvaavajui hijerarhiju
potrebe za usklaenou razvojnih prioriteta unutar RH te s drugim regijama EU.
Metodologija i sadraj za izradu stratekih planova propisan je samo za upanije, dok se ista
metodologija ne odnosi na jedinice lokalne samouprave (opine i gradove). Preporuka je
prilagoditi metodologiju i sadraj za propisivanje zakonske obveze izrade stratekih razvojnih
dokumenata i lokalnih jedinica. Na taj bi se nain na razini grada i opine planirali razvojni
programi i projekti koji bi obvezivali lokalne jedinice na praenje provedbe i ostvarivanja
planiranih razvojnih ciljeva. Njihova izrada unaprijedila bi sustav planiranja, provedbe i
financiranja razvojnih projekata. Financiranje kapitalnih/razvojnih projekata lokalnih jedinica
trebalo bi se temeljiti na stratekim razvojnim dokumentima.
Postojea metodologija i sadraj za izradu stratekih planova tako bi obuhvatila, uz upanije,
gradove i opine. Ona bi se trebala jo dodatno dopuniti propisivanjem obvezatnosti suradnje
u planiranju razvoja meu svim razinama vlasti te jasnije propisivanje potivanja vertikalne
koordinacije i hijerarhije u planiranju razvoja na svim razinama. Time bi se potaknula
suradnja u planiranju razvoja izmeu gradova i opina sa upanijama, a koja u praksi uope
ne postoji. U uvjetima oekivane vee decentralizacije javnih poslova, upanije bi mogle biti
prepoznate kao koordinatori razvojnih aktivnosti na podruju upanije te bi, koordiniranom
provedbom razvojnih aktivnosti usmjerenih na ostvarivanje upanijskih razvojnih ciljeva,
trebale osigurati preduvjete da se postiu i nacionalnih strateki razvojni ciljevi.
Uloga upanije kao koordinatora razvojnih aktivnosti u upaniji mogua je samo ukoliko
nova generacija upanijskih razvojnih strategija za programsko razdoblje 2014.-2020. bude
usklaena s gradskim/opinskim razvojnim dokumentima gradova i opina koji se nalaze na
teritoriju upanije i u njima definiranim stratekim ciljevima. S druge strane gradski/opinski
razvojni dokument treba, uz odreenu usklaenost s razvojnim prioritetima u upaniji,
omoguiti autonomiju lokalnog razvoja u gradu/opini (npr. financiranje projekata lokalne
74
FINALNA VERZIJA
infrastrukture ili nekog drugog razvojnog projekta od lokalnog interesa koji su znaajni samo
za tu lokalnu jedinicu).
Za bolju usklaenost stratekog planiranja, razvoja na lokalnoj, upanijskoj, regionalnoj i
dravnoj razini u Republici Hrvatskoj, nedostaje jasno iskazivanje koja je razina javne vlasti
odgovorna za koju javnu funkciju (jasnije usmjerenje na funkcijsku decentralizaciju i jaanje
odgovornosti svih razina javne vlasti za efikasno provoenje javnih funkcija u njihovoj
nadlenosti). Posebno je potrebno izvriti jasnu podjelu nadlenosti u provoenju i
financiranju razvojnih programa/projekata izmeu tijela sredinje drave, upanija, gradova i
opina. Preporuka za najjednostavniji nain kojim se taj nedostatak moe rijeiti i unaprijediti
provedba stratekih razvojnih ciljeva je unaprijed definiranje udjela sudjelovanja pojedine
razine javne vlasti u financiranju pojedinih razvojnih programa/projekata u skladu sa
stratekim prioritetima razvoja.
Poveanje odgovornosti lokalnih jedinica moe se ostvariti jasnim definiranjem stratekih
ciljeva u stratekom dokumentu za iju su realizaciju utvreni projekti u trogodinjem Planu
razvojnih programa i koji su operacionalizirani u Godinjem operativnom programu za koje je
identificiran program u proraunu i za iju je provedbu utvrena odgovorna osoba u
Upravnom odjelu/Gradskom uredu. Budui da Upravni odjeli izrauju plan rada u fiskalnoj
godini i dostavljaju redovita izvjea o provedbi plana rada, sastavni dio izvjea o provedbi
plana rada treba postati izvjee o provedbi postavljenih stratekih ciljeva (pomou
pokazatelja uspjenosti). Dio izvjea o provedbi postavljenih stratekih ciljeva svakako treba
biti i izvjee o rizicima za ostvarivanje stratekih ciljeva i plan korektivnih aktivnosti i mjera
za njihovo uklanjanje kako bi se postigli planirani strateki ciljevi.
Sve ove preporuke trebaju postati sastavni dio novih Uputa Ministarstva financija za
pripremu lokalnih prorauna.
- Preporuuje se usklaivanje baza podataka razvojnih projekata na lokalnoj, na
upanijskoj, na razini statistikih regija, na nacionalnoj razini
Veina opina i gradova (za razliku od upanija) ne raspolau bazom podataka o razvojnim
projektima. Preporuka je izraditi javno dostupne baze podataka postojeih razvojnih projekata
na razini sredinje drave i na razini upanija, gradova i opina.
- Preporuuje se priprema plana provedbe razvojnih projekata
Preporuka je izraditi plan provedbe razvojnih projekata za due razdoblje (2012.-2020.) na
razini sredinje drave i na razini upanija, gradova i opina, usklaen sa stratekim
prioritetima u stratekim razvojnim dokumentima i s izvorima financiranja.
- Preporuuje se stabilno voenje porezne politike na nacionalnoj razini
Preporuka je da se tijekom fiskalne godine promjene porezne politike koje utjeu na
proraunske prihode lokalnih jedinica svedu na najmanju moguu mjeru, odnosno da se u
proces planiranja promjena porezne politike obavezno ukljui i lokalna i regionalna
samouprava putem svojih udruga.
75
FINALNA VERZIJA
- Preporuuje se izrada okvira za godinje davanje suglasnosti za zaduivanje lokalnih

jedinica
Preporuka je da se na osnovi plana provedbe razvojnih projekata utvrde zahtjevi za
zaduivanjem za due razdoblje (2012.-2020.) i izradi okvir za godinje davanje suglasnosti
na fiskalno odgovorno zaduivanje na razini sredinje drave, lokalnih jedinica i trgovakih
drutava.
Preporuka je da Ministarstvo financija utvrdi transparentne kriterije za minimalno trogodinje
proraunsko razdoblje za davanje suglasnosti na zaduivanje onim lokalnim jedinicama koje
se ele zaduiti za one projekte koji pridonose ostvarivanju stratekih ciljeva.
Obje preporuke trebale bi postati sastavni dio Uputa za izradu lokalnih prorauna.
- Preporuuje se dosljedno koritenje pokazatelja uspjenosti
Preporuka je da se i dalje u proraunskom procesu ustraje na primjeni pokazatelja uspjenosti
pri planiranju, troenju i praenju postizanja planiranih opih i posebnih ciljeva troenjem
javnih sredstava.
- Preporuuje se povezivanje odnosno integracija procesa izrade lokalnog stratekog
razvojnog dokumenta s procesom izrade prorauna
Stratekim razvojnim dokumentom definiraju se pravci djelovanja u lokalnoj jedinici.
Proraunom se definiraju programi i osiguravaju sredstva potrebna za provedbu lokalnog
stratekog razvojnog dokumenta. Postavljanje ciljeva i utvrivanje naina na koji e se ti
ciljevi ostvariti pomae u utvrivanju prioriteta koji su neophodni da bi se izradio proraun
lokalne jedinice. Lokalni strateki razvojni dokument koji je izraen, a da se pritom
zanemario proraunski okvir, nemogue je provesti.
Pravi programski proraun temelj je za provedbu strategije razvoja na lokalnoj razini.
Programski proraun je proraun lokalne jedinice koji je rezultat viegodinjih aktivnosti i
kontinuiranog razvoja proraunskih tehnika u nastojanjima da se kreira to kvalitetniji
konani financijski dokument. Programski proraun povezuje, prati i predstavlja prihode i
rashode kroz viegodinje programe. Definiranje programa treba biti u skladu sa strategijom
razvoja lokalne jedinice i treba odgovarati dugoronim (razvojnim) i kratkoronim ciljevima.
Programski proraun treba biti: (i) precizan u prikazivanju svakog programa; (ii) jasan jer
treba biti jasna svrha svakog programa; (iii) racionalan u planiranju i provedbi programa; (iv)
transparentan u planiranju i provedbi; (v) sadravati odgovorno planiranje i provedbu
programa; (vi) prilagodljiv konkretnim potrebama i stratekim prioritetima, (vii) kontinuiran u
planiranju programa i (viii) orijentiran prema postizanju rezultata (naroito razvojnih).
Osnovni ciljevi programskog prorauna su zadovoljavanje maksimuma javnih potreba s
optimalnim iznosima javnih (proraunskih) sredstava i transparentno upravljanje javnim
(proraunskim) sredstvima. Osnovni preduvjeti za uvoenje pravog programskog prorauna
su jasno definirane procedure za uvoenje programskog prorauna; sudjelovanje svih
zainteresiranih interesnih skupina u definiranju programa (graani, nevladine udruge,
politike stranke, gospodarstvo, drutvene djelatnosti, mjesni odbori, upravni odjeli,
gradonaelnik/opinski naelnik/upan, Gradsko vijee/Opinsko vijee/upanijska
76
FINALNA VERZIJA
skuptina); utvrivanje jasnih, realnih i mjerljivih kriterija za mjerenje rezultata proraunskih

programa i ostvarivanje utvrenih stratekih ciljeva razvoja.
U programskom proraunu, svakom programu je definirana svrha i odreeni jasni ciljevi. U
programskom se proraunu postavljeni ciljevi izvode iz ciljeva stratekog razvojnog programa
te se u njemu kontinuirano razmatraju mogue alternative za dostizanje cilja poveanjem
uspjenosti i smanjenjem trokova. U programskom proraunu svi se rashodi i prihodi
promatraju kao dio stratekog razvojnog programa i nain ostvarivanja zadanih opih i
posebnih ciljeva pomou utvrenih kvalitetnih mjera za praenje ostvarivanja zadanog cilja
(pokazatelji uspjenosti). Postizanje utvrenih ciljeva definira se u duem vremenskom
razdoblju (viegodinje planiranje), dok se postojei zahtjevi za sredstvima po upravnim
odjelima koriste samo kao povijesni podaci pri definiranju ciljeva.
Pri definiranju programa u programskom proraunu trebaju sudjelovati sve zainteresirane
interesne skupine, a svaki program treba imati odgovornu osobu za provoenje i praenje.
Temeljni smisao programskog prorauna je da se sve aktivnosti u lokalnim jedinicama
usmjeravaju na razvojno planiranje, poveanje uspjenosti tekueg rada i mjerenje rezultata i
uinaka umjesto administrativnog praenja ostvarivanja prihoda i alokacije rashoda.
Programski proraun je transparentan i razumljiv za sve vane dionike (graane, pripadnike
nevladinih udruga, politike stranke, predstavnike gospodarstva, ustanove i organizacije iz
podruja drutvenih djelatnosti, mjesne odbore, strune slube u lokalnim jedinicama,
gradonaelnike/opinske naelnike/upane i Gradska/Opinska vijea/upanijske skuptine, a
ne samo za strune suradnike koji se bave proraunom i strunjake iz podruja javnih
financija.
Integrirano planiranje osigurava efikasnije upravljanje lokalnim financijama usklaenim s
utvrenim prioritetima razvoja u lokalnoj jedinici te se omoguuje via razina informiranosti
lokalnog stanovnitva o troenju proraunskih sredstava. U RH postoje mogunosti postizanja
veeg stupnja usklaenosti stratekog i proraunskog planiranja na lokalnoj razini slijedom
iskustava u EU, kao i u Hrvatskoj, gdje postoje pozitivna iskustava u stratekom planiranju na
dravnoj razini. Prvi su strateki planovi ministarstava i drugih tijela dravne uprave izraeni
za razdoblje 2010.-2012., i oni su osnova za donoenje Strategije Vladinih programa za
trogodinje razdoblje. Na temelju Strategije Vladinih programa za trogodinje razdoblje
Ministarstvo financija pristupa procesu planiranja dravnog prorauna i prorauna lokalnih
jedinica (izrauje nacrt smjernica gospodarske i fiskalne politike za trogodinje razdoblje koje
predlae Vladi na usvajanje; priprema upute za izradu prijedloga lokalnih prorauna).
-
Preporuuje se primjena nove procedure integriranog planiranja koja treba obuhvatiti

sljedee:
Lokalni program razvoja treba biti usuglaen sa upanijskom razvojnom strategijom,

pojedinim sektorskim strategijama, nacionalnom strategijom (Stratekim okvirom za
razvoj 2006.-2013.), te usklaen s razvojnim prioritetima EU.
Strateki razvojni prioriteti trebaju biti planirani u trogodinjem planu prorauna
lokalne jedinice. Trogodinji plan prorauna treba se temeljiti na Planu razvojnih
programa u trogodinjem razdoblju, a ne obrnuto (Plan razvojnih programa se ne
izvodi iz trogodinjeg plana prorauna). To znai da Plan razvojnih programa treba
postati osnovica za planiranje razvojnog dijela prorauna lokalne jedinice.
Donoenje Plana razvojnih programa zahtijeva prihvaanje drugaije procedure. U
lokalnoj je jedinici potrebno definirati jasne kriterije za odabir kapitalnih projekata
77
FINALNA VERZIJA
koji e ui u financiranje u planu trogodinjeg prorauna. Prijedlog kriterija je

potrebno javno raspraviti i usvojiti na Gradskom/Opinskom vijeu/upanijskoj
skuptini. Tijekom oujka tekue fiskalne godine za naredno trogodinje razdoblje
utvruju se, na temelju usvojenih kriterija, prioritetni razvojni projekti za koje treba
osigurati financiranje (u proraunu i drugim izvorima). Na temelju utvrenih
prioritetnih razvojnih projekata donosi se prijedlog za koje e razvojne projekte biti
osigurana proraunska sredstva te oni tako postaju sastavni dio Plana razvojnih
programa za trogodinje razdoblje. Svaka promjena u Planu razvojnih programa treba
proi istu proceduru javne rasprave s obrazloenjem gradonaelnika/ naelnika koji su
razlozi doveli do promjene prioriteta meu razvojnim projektima.
Plan razvojnih programa se dalje priprema za operativnu provedbu kreiranjem
Godinjeg operativnog programa. Krajnja struktura Godinjeg operativnog programa
rezultat je pregovora i rasprave s proraunskim korisnicima (gradskim uredima,
trgovakim drutvima iji su osnivai lokalne jedinice ili njihovi veinski vlasnici,
ostalim bitnim dionicima koji sudjeluju u provedbi razvojnih projekata).
Gradsko/Opinsko vijee/upanijska skuptina provodi kontrolu usklaenosti
prijedloga lokalnog prorauna s Godinjim operativnim programom. Po potrebi slijedi
revidiranje Godinjeg operativnog programa, te izrada prijedloga lokalnog prorauna.
Na kraju se Godinji operativni program i prijedlog lokalnog prorauna alje na
usvajanje Gradskom/Opinskom vijeu/upanijskoj skuptini.
Preporuuje se vremensko usklaivanje stratekih razvojnih dokumenata i lokalnih

prorauna (uklj. opinske, gradske i upanijske) kako slijedi:
U veljai se pripremaju prijedlozi kriterija za odabir kapitalnih projekata koji e ui u

financiranje u planu trogodinjeg lokalnog prorauna. Odrava se javna rasprava
prijedloga kriterija, a na Opinskom/Gradskom vijeu/upanijskoj skuptini se
prijedlog kriterija usvaja.
U oujku se, na temelju usvojenih kriterija, utvruju prioritetni razvojni projekti za
koje e se osigurati financiranje (u proraunu i drugim izvorima) i priprema se
prijedlog Plana razvojnih programa za trogodinje razdoblje.
Do 15.04. strune slube u opini/gradu/upaniji izrauju Godinji operativni
program.
U razdoblju 15.04.-01.05. naelnik/gradonaelnik/upan uz pomo strunih slubi
(upravnih odjela/gradskih ureda) raspravlja Godinji operativni program i prijedloge
prioriteta s proraunskim korisnicima i donosi se suglasnost o potrebnim
proraunskim alokacijama.
Do 15.05. prihvaa se prijedlog Godinjeg operativnog programa.
U razdoblju od 30.05.-30.06., vodei rauna o Smjernicama fiskalne politike i
Uputama za izradu prorauna, prilazi se izradi prijedloga lokalnih prorauna.
Do 30.06. izrauje se prijedlog lokalnog prorauna (svi proraunski korisnici).
U razdoblju 15.09.-15.11. mogunost mijenjanja Godinjeg operativnog programa, a
konana verzija Godinjeg operativnog programa prati lokalni proraun koji e
usvojiti Opinsko/Gradsko vijee/upanijska skuptina.
Do 15.11. donosi se prijedlog lokalnog prorauna.
Do 15.12. se usvaja lokalni proraun.
Okvirni sadraj Godinjeg operativnog programa treba biti saet, jasan i relevantan kako bi
mogao posluiti kao predloak za raspravu o lokalnom proraunu. U Godinjem operativnom
programu sadrana su oekivanja za razvoj lokalne jedinice; definirana su strateka podruja;
78
FINALNA VERZIJA
rangirana su strateka podruja; definirani su ciljevi i pokazatelji ostvarivanja ciljeva te su

utvrene politike za ostvarivanje ciljeva.
- Preporuuje se koritenje razliitih izvora financiranja razvojnih (kapitalnih) projekata
upanije, opine i gradovi trebaju koristiti razliite izvore financiranja razvojnih (kapitalnih)
projekata (proraunske prihode lokalnih i dravnog prorauna, sredstva izvanproraunskih
fondova, modele javno-privatnog partnerstva, zaduivanje uzimanjem kredita i izdavanjem
vrijednosnih papira, sredstva potpore iz EU programa financiranja, relativno povoljna
kreditna sredstva meunarodnih financijskih institucija) s ciljem smanjivanja njihovih
trokova.
Prilikom planiranja razvojnog (kapitalnog) projekta potrebno je osigurati preduvjete da
lokalna jedinica prikae razliku izmeu vie moguih opcija financiranja razvojnog
(kapitalnog) projekta. Potrebno je prikazati internu analizu mogunosti lokalne jedinice
(analizu kreditne sposobnosti) i procjenu sposobnosti lokalne jedinice za vraanje anuiteta
kroz due vremensko razdoblje na koje je sklopljen ugovor o kreditu, uz ve zakonsko
ogranienje da se lokalna jedinica moe zaduiti do razine da joj godinji anuitet obuhvaa
maksimalno do 20 posto prihoda poslovanja u prethodnoj godini umanjenih za sve potpore i
pomoi.
Ova preporuka takoer bi trebala postati sastavni dio Uputa Ministarstva financija za
pripremu lokalnih prorauna, koja bi trebala biti proirena definiranim kriterijima odabira
razvojnih (kapitalnih) projekata koji e se financirati u lokalnom proraunu.
to se tie planiranja sredstava u lokalnim proraunima za sufinanciranje projekata iz fondova
EU, preporuka je da se prihodi i rashodi u vezi sufinanciranja tih projekata u proraunskim
godinama planiraju u skladu s provedbom projekata i oekivanim priljevom i odljevom
sredstava za njihovu provedbu. Na rashodnoj strani prorauna trebala bi se planirati
proraunska aktivnost (pozicija u proraunu za razvojne projekte sufinancirane sredstvima EU
fondova) za koju bi se trebao planirati jedinstveni agregirani iznos sredstava (rezervirana
sredstva) namijenjen financiranju dijela rashoda u vezi financijskog praenja provedbe
projekata koji se sufinanciraju sredstvima fondova EU. Na prihodnoj strani prorauna treba
procijeniti dio prihoda koji e se ostvariti iz fondova EU. Kada se realizira projekt i pristignu
sredstva iz EU fondova, onda se u proraunu treba otvoriti nova pozicija za taj projekt i
umanjiti rezervirana sredstva.
Ova preporuka takoer bi trebala postati sastavni dio Uputa Ministarstva financija za
pripremu lokalnih prorauna.
Za sufinanciranje razvojnih projekata iz EU fondova potrebno je urediti sustav sufinanciranja
iz nacionalnih izvora kako bi se moglo lake planirati razvojne projekte za financiranje iz EU
fondova. Preporuka je otvoriti posebnu poziciju unutar prorauna namijenjenu sufinanciranju
takvih razvojnih projekata. Prioriteti financiranja trebali bi biti usuglaeni na svim razinama
vlasti i trebaju postati sastavni dio baze razvojnih projekata koja je osnova za planiranje i
osiguranje sredstava u proraunima i drugim izvorima financiranja za provedbu tih projekata.
79
FINALNA VERZIJA
4. ZAKLJUAK STUDIJE I PREPORUKE ZA DALJNJA

ISTRAIVANJA
Nova generacija stratekih razvojnih dokumenata trebala bi biti utemeljena na usuglaenoj
nacionalnoj razvojnoj politici i ujednaenom sustavu stratekog planiranja. Napori u tom
smjeru su pokrenuti i suradnja izmeu nadlenih ministarstva treba poivati na kontinuiranoj
suradnji i zajednikom ureenju sustava. To se posebice odnosi na vremenske i prostorne
okvire djelovanja. Razvoj ima elemente jednog i drugog, te ih treba sagledati na odgovarajui
nain. Strateko upravljanje razvojem Republike Hrvatske na svim razinama neka bude
usuglaeno s vremenskim razdobljima planiranja i programiranja na razini cjelokupne
Europske unije, dakle:
Slika 6: Hijerarhija stratekih razvojnih dokumenata Republike Hrvatske
Nacionalna strategija razvoja 10 godina
Strategija prostornog ureenja RH
Strateki dokumenti kojima se ureuje odnos RH-EU
(NRP, Partnerski ugovor) 7 godina
Operativni programi
(sektorske strategije i strategija regionalnog razvoja) 7 godina
Program prostornog ureenja RH
Razvojne strategije javnih poduzea 7 godina
upanijske razvojne strategije 7 godina
Lokalne razvojne strategije 7 godina
Akcijski plan s financijskim planom - 3 godine
Proraunski planovi - 3 godine
Godinji provedbeni planovi
Teme i pitanja za daljnja istraivanja:
to Ugovor o partnerstvu Republike Hrvatske i Europske unije znai za razvoj upanija?
Teritorijalna kohezija u Hrvatskom kontekstu
Razvoj se dogaa u prostoru: Nerazdvojivost prostornog planiranja i planiranja
regionalnog i lokalnog razvoja
Urbani razvoj i projekti obnove gradova (engl. urban renewal, brownfields
redevelopment)
Uloga velikih gradova u regionalnom razvoju Hrvatske
Uinci sektorskih politika na regionalni razvoj: Odrivost razvoja utemeljenog na turizmu
i poljoprivredi (Da li se Panonska Hrvatska treba baviti samo poljoprivredom, a Jadranska
turizmom?)
Regionalni inovacijski sustavi i triple helix koncept razvoja: Put prema opstanku?
Integrirani pristup razvoju obalnog podruja
Otone skupine kao nove europske regije?
Vukovar: O moguem povratku industrije u grad?
80
FINALNA VERZIJA
5. Literatura
Drger, S., Horvat, ., Starc, N., Sumpor, M. (2003.): Vodi za izradu stratekih razvojnih
programa na lokalnoj razini, Zagreb: Ministarstvo mora, turizma, prometa i razvitka,
Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ) i Ekonomski institut, Zagreb
(EIZ), str. 76. http://www.regio-hr.com/eaadmin/catpics/N93_1_E_1.pdf.
Dravna kola za javnu upravu (DJU) i Ekonomski institut, Zagreb (EIZ), 2011. Strateko
planiranje i upravljanje za regionalnu i lokalnu samoupravu, Program izobrazbe za
rukovodee dravne slubenike, prezentacijski materijal.
Hrvatska banka za obnovu i razvitak, HBOR, www.hbor.hr.
Jurlina Alibegovi, Dubravka i Blaevi, Ljiljana, 2010, Pokazatelji uspjenosti i upravljanje
lokalnim razvojem: Primjer Fonda za obnovu i razvoj Grada Vukovara. Ekonomski pregled,
61(11), 631-665.
Jurlina Alibegovi, Dubravka, 2007, Strateko planiranje i programski proraun: put do
razvojnih rezultata na lokalnoj i regionalnoj razini. Hrvatska javna uprava, 7(2), 395-421.
Ministarstvo financija, 2011. Upute za izradu prorauna jedinica lokalne i podrune
(regionalne) samouprave za razdoblje 2011.-2013., Zagreb: Ministarstvo financija,
http://www.mfin.hr/adminmax/docs/Uputa%20za%20izradu%20proracuna%20JLP_R_S%20
2011-2013.pdf.
Ministarstvo financija, 2012. Upute za izradu stratekih planova za razdoblje 2012.-2014.
(sijeanj
2012.),
Zagreb:
Ministarstvo
financija,
http://www.mfin.hr/adminmax/docs/Uputa%20za%20izradu%20strateskih%20planova%20za
%20razdoblje%202012.%20%20-%202014..pdf
Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije: Strategija regionalnog razvoja
Republike
Hrvatske
2011.-2013.,
SRRRH,
(2010.),
Zagreb
http://www.mrrsvg.hr/UserDocsImages/STRATEGIJA_REGIONALNOG_RAZVOJA.pdf
Odluka Vlade Republike Hrvatske o Nacionalnoj klasifikaciji djelatnosti 2007. - NKD 2007.
(NN 58/2007.), http://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/298306.html
Pravilnik o financijskom izvjeivanju za proraune i proraunske korisnike (NN 62/99,
137/99, 27/05, 2/07).
Pravilnik o obveznom sadraju, metodologiji izrade i nainu vrednovanja upanijskih
razvojnih strategija (NN 53/2010.).
Pravilnik o postupku zaduivanju te davanja jamstava i suglasnosti jedinica lokalne i
podrune (regionalne) samouprave (NN 55/09).
Pravilnik o proraunskom raunovodstvu i raunskom planu (NN 114/10).
Smjernice
ekonomske
i
fiskalne
politike
za
razdoblje
2012.-2014.,
http://www.mfin.hr/adminmax/docs/Smjernice%20ekonomske%20i%20fiskalne%20politike
%202012.%20%20-%202014..pdf.
Upute za izradu prorauna jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave za razdoblje
2012.-2014., http://www.mfin.hr/hr/lokalni-proracuni.
Uredba o sastavljanju i predaji izjave o fiskalnoj odgovornosti i izvjea o primjeni fiskalnih
pravila (NN 78/2011).
81
FINALNA VERZIJA
Zakon o brdsko-planinskim podrujima (NN 12/2002., 32/2002., 117/2003., 42/2005.,

90/2005., 80/2008.).
Zakon o financiranju jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave (NN 33/01, 60/01,
106/03, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09 150/11).
Zakon o fiskalnoj odgovornosti (NN 139/10).
Zakon o izvravanju dravnog prorauna za 2012. godinu (NN 24/12).
Zakon o komunalnom gospodarstvu (NN 36/1995., 70/1997., 128/1999., 57/2000., 129/2000.,
59/2001., 26/2003. proieni tekst, 82/2004., 178/2004., 38/2009., 79/2009., 49/2011.).
Zakon o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi (NN33/2001., 60/01, 129/2005.,
109/2007., 125/2008., 36/2009. - proieni tekst, 150/2011.).
Zakon o otocima (NN 34/1999., 149/1999., 32/2002, 33/2006).
Zakon o podrujima posebne dravne skrbi (NN 86/08 i 57/11).
Zakon o proraunu (NN 87/08).
Zakon o regionalnom razvoju Republike Hrvatske (NN 153/2009.).
82
FINALNA VERZIJA
6. Popis tablica, grafikona, slika i okvira

Tablica
Tablica 1: Razvojni dokumenti upanija 2001.-2011.g., str. 15
Tablica 2: Rangiranje prema ocjeni usklaenosti elemenata RS s Pravilnikom, str. 21
Tablica 3: Struktura ispitanika prema pripadnosti instituciji/skupini, str. 26
Tablica 4: Primjeri dobre prakse prema elementima ocjena usklaenosti RS-a, str. 35
Tablica 5: Usporedni prikaz posebnosti odabranih RS, str. 36
Tablica 6: Prednosti i izazovi programskog prorauna, str. 48
Tablica 7: Planirana sredstva pomoi lokalnim jedinicama u Dravnom proraunu, 2010.2014., u kunama, str. 58
Tablica 8: Primjeri gradova u Hrvatskoj koji su izdali municipalne obveznice, str. 68
Grafikon
Grafikon 1: Elementi obveznog sadraja koje je potrebno unaprijediti, str. 23
Grafikon 2: Identifikacija pokazatelja provedbe RS, str. 24
Grafikon 3: Korisnost Komunikacijske strategije, str. 25
Grafikon 4: Ukljuenost u proces izrade, str. 25
Grafikon 5: Metodologija provedbe postupka prethodnog vrednovanja, str. 28
Grafikon 6: upanijski prorauni, prihodi, 2002.-2010., %, str. 52
Grafikon 7: Gradski prorauni, prihodi, 2002.-2010., %, str. 53
Grafikon 8: Opinski prorauni, prihodi, 2002.-2010., %, str. 53
Grafikon 9: upanijski prorauni, rashodi, ekonomska klasifikacija, 2002.-2010., %, str. 54
Grafikon 10: Gradski prorauni, rashodi, ekonomska klasifikacija, 2002.-2010., %, str. 54
Grafikon 11: Opinski prorauni, rashodi, ekonomska klasifikacija, 2002.-2010., %, str. 55
Grafikon 12: upanijski prorauni, rashodi, funkcijska klasifikacija, 2002.-2010., %, str. 55
Grafikon 13: Gradski prorauni, rashodi, funkcijska klasifikacija, 2002.-2010., %, str. 56
Grafikon 14: Opinski prorauni, rashodi, funkcijska klasifikacija, 2002.-2010., %, str. 56
Slika
Slika 1: Metodologija izrade Studije, str. 3
Slika 2: Naelo partnerstva u razvojnoj i institucionalnoj praksi, str. 12
Slika 3: Hijerarhija projekata od znaaja za Republiku Hrvatsku i Europsku uniju, str. 18
Slika 4: Logika programiranja i praenja provedbe stratekih planova, str. 40
Slika 5: Hijerarhijska struktura programa u programskom proraunu, str. 45
Slika 6: Hijerarhija stratekih razvojnih dokumenata Republike Hrvatske, str. 80
Okvir
Okvir 1: Iskustva Jedinice za provedbu ROP-a Meimurske upanije, str. 9
Okvir 2: Ope koristi stratekog planiranja, str. 30
Okvir 3: Osnovna obiljeja programskog prorauna, str. 44
83
FINALNA VERZIJA
7. Prilozi
7.1.
Br.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
38
38
40
41
42
43
Popis sudionika radionice

Ime i prezime
Sandra Filipovi
Ivana Katavi Milardovi
Jelena Zrinski Berger
Sanja Sokol
Marinko Bratulovi
Gordana imi
Marijan tefanac
Mira Kova
Marija Moreti
Nenad Starc
Valerija Kelemen Pepeonik
Ivan Zajec
Kreimir Opi
Ivan Rimac
Anica Dobran ernjul
Marijan timac
Andrija Brkljai
Melita Biri
Mirta Klarii
Branka Kuba
Tamara Carevi-Baraba
Biljana Stipeti-Kalini
Daniela Peris
Vedrana Kevri
Zoran Belak
Jurica Lovrek
Sandra Polanec Marinovi
Sreko Radini
Marija Vuica
Senka Horvat
Marina Novoselnik
Gordana Krznari
Vesna Miki
Tatjana Pukari
Marlena Floigl
Jelena Spaji
Igor Androvi
Mario Banoi
Ivan Bai
Zlatko Herek
Davor Loni
Vlasta Ljubei
Helena Matua
Institucija
AR Osjeko-baranjske upanije
AR Osjeko-baranjske upanije
AZRA
AZRA
CTR
DUNEA
Ekonomski institut , Zagreb
Grad Zagreb
Grad Zagreb
HGK-Komora Zagreb
HRAST
IDA
LIRA
PORA
PORIN
RA Karlovake upanije
RA Zadarske upanije
Razvojna agencija ibensko-kninske upanije
REDEA
REDEA
RERA
RERA
RRA Poeko-slavonske upanije
RRA Slavonije i Baranje
SIMORA
SIMORA
Varadinska upanija
ZACORDA
ZACORDA
Zadarska upanija
Zagrebaka upanija
ZARA
84
FINALNA VERZIJA
7.2.
Lista konzultiranih osoba
Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova EU:

dr. sc. Jaka Puljiz, zamjenik ministra
Matija Derk, pomonik ministra
Ministarstvo financija:
Ivana Jakir Bajo
Niko Rai
Danijela Stepi
Davor Kozina
Ivana Juras Ani
Hrvatska banka za obnovu i razvitak (HBOR)
Ivanka Marikovi Putri, direktorica Sektora kreditiranja
Hrvoje Galii, pomonik direktora Sektora kreditiranja, HBOR
HUB-Odbora za koritenje fondova EU (lanice EU deskovi komercijalnih banaka):
dr. sc. Zoran Bohaek, Hrvatska udruga banaka (HUB)
Goranka Crnkovi, ERSTE banka
Andreja Turin, Privredna banka Zagreb (PBZ)
Martina Sedmak, Zagrebaka banka (ZABA)
Igor Matai, Raiffeisenbank (RBA)
Ivana Juri, Raiffeisenbank (RBA)
Ivana Matkovi-Mikuli, Hypo Alpe Adria banka (HYPO)
Jasna Mari Krajai, Hrvatska potanska banka (HPB)
Konzultirani strunjaci:
dr. Mrton Szcs Blint, VATI, Maarska
dr. Peter Wostner, zamjenik direktora, Ured Vlade Republike Slovenije za Lokalnu
samoupravu i regionalnu politiku
Maja Hranilovi, PAM2
Goran Krmpoti, Predsjednik Uprave, OTP Consulting d.o.o.
Goranka Crnkovi, Voditeljica Slube EU-desk i internacionalni desk, ERSTE bank
mr. sc. Niko Pavlovi, proelnik, Upravni odjel za proraun, financije i naplatu grada
Dubrovnika
Mira Fuduri Kureli, proelnica, Upravni odjel za proraun, financije, javne prihode i
gradsku riznicu grada Duge Rese
Ante Maeri, vii savjetnik gradonaelnika - specijalist za financijske poslove, grad Rijeka
Intervjui e-mailom:
Ivana Grubii, RERA SD, Splitsko-dalmatinska upanija
Maja Lehman, AZRA, Varadinska upanija
Zlatko Herek, ZACORDA, Zagrebaka upanija
Sanja Bonjak, VIDRA, Virovitiko-podravska upanija
Bosiljka Kali, UO za financije i nabavu, Primorsko-goranska upanija
85
FINALNA VERZIJA
7.3.
Projektni tim
Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova

Europske unije (MRRFEU)
(bive Ministarstvo regionalnog razvoja, umarstva i vodnoga
gospodarstva)
Uprava za integrirani regionalni razvoj

Odjel za regionalnu razvojnu politiku
Trg kralja Petra Kreimira IV br. 1, 10000 Zagreb
Franka Vojnovi (kontakt osoba)
Ivo ini
Ines Franov Beokovi
Zrinka Tonkovi
Davorka Hajdukovi
Ivana Juras Ani (napustila Ministarstvo u veljai 2012.)
Dijana Bezjak (napustila Ministarstvo u sijenju 2012.)
Ekonomski institut, Zagreb (EIZ)
Odjel za regionalnu ekonomiku, odrivost i
razvojno upravljanje
Trg J. F. Kennedyja 7, 10000 Zagreb
dr. sc. Marijana Sumpor (kontakt osoba)
dr. sc. Dubravka Jurlina Alibegovi
dr. sc. Irena oki
Kontakt:
Franka.Vojnovic@mrrfeu.hr
Ivo.Zinic@mrrfeu.hr
Ines.Franov-Beokovic@mrrfeu.hr
Zrinka.Tonkovic@mrrfeu.hr
Davorka.Hajdukovic@mrrfeu.hr
Tel. +385 (0)1 2362 200 (centrala)

Fax. +385 (0)1 2335 165 (centralni fax)
msumpor@eizg.hr
djurlina@eizg.hr
idokic@eizg.hr
86

Ocjena Sustava Strateškog Planiranja I Mogućnosti Financiranja Razvoja Županija I Lokalnih Jedinica U Kontekstu Provođenja Politike Regionalnog Razvoja RH

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Ocjena Sustava Strateškog Planiranja I Mogućnosti Financiranja Razvoja Županija I Lokalnih Jedinica U Kontekstu Provođenja Politike Regionalnog Razvoja RH

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Naruitelj:

Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova Europske unije (MRRFEU)

Naslov studije i projekta:

Zagreb, svibanj 2012.

Slika 1: Metodologija izrade Studije

Redovitim sastancima i komunikacijom unutar projektnog tima EIZ-a i MRRFEU

Intervjuima su ispitani odabrani predstavnici upanija, regionalnih koordinatora,

POPIS KORITENIH KRATICA

OCJENA SUSTAVNE IZRADE RS-A I POSTUPKA PRETHODNOG VREDNOVANJA ........... 19

MODELI FINANCIRANJA RAZVOJNIH PROJEKATA UPANIJA.............................................. 42

ZAKLJUAK STUDIJE I PREPORUKE ZA DALJNJA ISTRAIVANJA ..................................... 80

POPIS TABLICA, GRAFIKONA, SLIKA I OKVIRA ......................................................................... 83

POPIS SUDIONIKA RADIONICE.............................................................................................................. 84

1. UVODNO O REGIONALNOJ POLITICI, UPANIJSKIM

Regionalna politika Republike Hrvatske

Uspostava cjelovitog i koherentnog sustava upravljanja regionalnim razvojem na naelima

1.1.1. Iskustva u programiranju razvoja prije usvajanja Zakona o regionalnom razvoju RH

Hrvatskoj. U tu svrhu je uspostavljen sustav koordinacije i Agencija za regionalni razvoj na

Komentar: Partnerski pristup ili participativni procesi razmatraju se u teoriji planiranja

Forum dionika: Tematske radne skupine

podrazumijeva pod sustavnim praenjem uspjenosti i na osnovi kojih pokazatelja.

upanijske razvojne strategije u Republici Hrvatskoj

Po usvajanju Zakona o regionalnom razvoju i objavi Pravilnika, sve upanije u RH su po prvi

Prethodni slini razvojni dokumenti

upanijska razvojna strategija 20072013 - revidirana verzija ROP-a

upanijska strategija razvoja upanije

RS, oujak 2011.

RS, sijeanj 2011.

Prethodni slini razvojni dokumenti

Regionalni operativni program Likosenjske upanije 2005.-2010.

RS, sijeanj 2011.

RS, sijeanj 2011.

RS, oujak 2011.

Zagreb plan, Odlukom Skuptine

Izvor: RS-i svih upanija za razdoblje 2011.-2013., sistematizacija autora, 2012.

Razvojni projekti u Republici Hrvatskoj

RS-i, upanijski razvojni projekti, zajedniki razvojni projekti te razvojni projekti

Sredinji dravni ured za razvojnu strategiju i koordinaciju fondova EU (SDURF), a s

Projekti vie JP(R)S

Projekti vie JLS od

Izvor: Sistematizacija autora, 2012.

2. OCJENA SUSTAVNE IZRADE RS-A I POSTUPKA

Analiza i ocjena metodologije izrade RS-a ukljuujui postupak prethodnog

2.1.1. Analiza prve generacije upanijskih razvojnih strategija

Potivanje propisane metodologije izrade RS

Potivanje naela partnerstava i suradnje pri izradi RS (Dodatak 1.

Sadraj obveznih poglavlja i dodataka

Potivanje provedbe prethodnog vrednovanja (ex-ante evaluacija) od strane

Usklaenost RS sa Strategijom regionalnog razvoja RH

Maksimalan zbroj prema elementima je 21x5 bodova =105

Izvor: Sistematizacija autora, 2012.

Informacija o anketnom upitniku proslijeena je na vie od tisuu dionika, odnosno

Izvor: Obrada rezultata Ankete, 2012.

Izvor: Obrada rezultata Ankete, 2012.

Vrlo koristan alat i nuan za

Koristan alat koji u odreenoj

Izvor: Obrada rezultata Ankete, 2012.

Aktivno sam sudjelovao/la

Konzultiran/a sam tijekom

Izvor: Obrada rezultata Ankete, 2012.

Ispitanici koji su odgovorili na pitanje vezano za ulogu u samom procesu izrade, u

Jedinica lokalne samouprave

Upravni odjel jedinice podrune (regionalne) samouprave