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Poltica Nacional de
Assistncia Social
PNAS/ 2004
Poltica Nacional de
Assistncia Social
PNAS/ 2004
Braslia, Novembro 2005.
SUMRIO
RESOLUO, 9
APRESENTAO, 11
INTRODUO, 13
1. ANLISE SITUACIONAL, 17
2. POLTICA PBLICA DE ASSISTNCIA SOCIAL, 31
2.1. Princpios, 32
2.2. Diretrizes, 32
2.3. Objetivos, 33
2.4. Usurios, 33
3.1.4. Financiamento, 48
4. CONSIDERAES FINAIS, 59
5. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS, 61
NORMA OPERACIONAL BSICA NOB / SUAS, 69
unanimidade dos Conselheiros o texto final discutido e elaborado pelo grupo de trabalho
GT/PNAS constitudo pela Resoluo N. 78, de 22 de junho de 2004, publicada no DOU,
de 02 de julho de 2004.
Resoluo.
10
Apresentao
A deciso do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS, por
intermdio da Secretaria Nacional de Assistncia Social SNAS e do Conselho Nacional
de Assistncia Social CNAS, de elaborar, aprovar e tornar pblica a presente Poltica
Nacional de Assistncia Social PNAS, demonstra a inteno de construir coletivamente o
redesenho desta poltica, na perspectiva de implementao do Sistema nico de Assistncia
Social SUAS. Esta iniciativa, decididamente, traduz o cumprimento das deliberaes
da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em Braslia, em dezembro de
2003, e denota o compromisso do MDS/SNAS e do CNAS em materializar as diretrizes da
Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS.
A verso preliminar foi apresentada ao CNAS, em 23 de junho de 2004, pelo MDS/
SNAS, tendo sido amplamente divulgada e discutida em todos os Estados brasileiros nos
diversos encontros, seminrios, reunies, oficinas e palestras que garantiram o carter
democrtico e descentralizado do debate envolvendo um grande contingente de pessoas
em cada Estado deste Pas. Este processo culminou com um amplo debate na Reunio
Descentralizada e Participativa do CNAS realizada entre os dias 20 e 22 de setembro de
2004, onde foi aprovada, por unanimidade, por aquele colegiado.
Ressalta-se a riqueza desse processo, com inmeras contribuies recebidas dos
Conselhos de Assistncia Social, do Frum Nacional de Secretrios de Assistncia Social
FONSEAS, do Colegiado de Gestores Nacional, Estaduais e Municipais de Assistncia
Social, Associaes de Municpios, Fruns Estaduais, Regionais, Governamentais e Nogovernamentais, Secretarias Estaduais, do Distrito Federal e Municipais de Assistncia
Social, Universidades e Ncleos de Estudos, entidades de assistncia social, estudantes de
Escolas de Servio Social, Escola de gestores da assistncia social, alm de pesquisadores,
estudiosos da rea e demais sujeitos annimos.
Tal conquista, em to breve tempo, leva a uma rpida constatao: a
disponibilidade e o anseio dos atores sociais em efetiv-la como poltica pblica de
Estado, definida em Lei. Muitos, s vezes e ainda, confundem a assistncia social com
clientelismo, assistencialismo, caridade ou aes pontuais, que nada tm a ver com
polticas pblicas e com o compromisso do Estado com a sociedade. O MDS/SNAS e
o CNAS esto muito empenhados em estabelecer polticas permanentes e agora com
a perspectiva prioritria de implantar o SUAS, para integrar o Governo Federal com
os Estados, Distrito Federal e Municpios em uma ao conjunta. Com isso, buscase impedir polticas de protecionismo, garantindo aquelas estabelecidas por meio de
normas jurdicas universais. Este o compromisso do MDS, que integra trs frentes
de atuao na defesa do direito renda, segurana alimentar e assistncia social,
compromisso tambm do CNAS.
A Poltica Nacional de Assistncia Social ora aprovada expressa exatamente a
materialidade do contedo da Assistncia Social como um pilar do Sistema de Proteo
Social Brasileiro no mbito da Seguridade Social.
Este um momento histrico e assim devemos conceb-lo, ensejando todos os
esforos na operacionalizao desta poltica. Trata-se, portanto, de transformar em aes
diretas os pressupostos da Constituio Federal de 1988 e da LOAS, por meio de definies,
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12
Introduo
Ao se considerar as condies polticas e institucionais, reunidas nestes quase
onze anos de LOAS, cabe relembrar os avanos conquistados pela sociedade brasileira
na construo da poltica de assistncia social, decorrncia de seu reconhecimento como
direito do cidado e de responsabilidade do Estado.
A ltima dcada significou a ampliao do reconhecimento pelo Estado, no esteio
da luta da sociedade brasileira, dos direitos de crianas, adolescentes, idosos e pessoas
com deficincia. Hoje, o Benefcio de Prestao Continuada BPC caminha para a sua
universalizao, com impactos relevantes na reduo da pobreza no Pas. Observase um crescimento progressivo dos gastos pblicos, nas trs esferas de governo, no
campo da assistncia social. A alta capilaridade institucional descentralizada, alcanada
com a implementao de secretarias prprias na grande maioria dos municpios do Pas
(mais de 4.500), e em todos os Estados da Federao e no Distrito Federal, reflete uma
expressiva capacidade de construo e assimilao progressiva de procedimentos tcnicos
e operacionais, homogneos e simtricos para a prestao dos servios socioassistenciais,
para o financiamento e para a gesto da poltica de assistncia social em seus diferentes
nveis governamentais: Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
Contudo, a consolidao da assistncia social como poltica pblica e direito social
ainda exige o enfrentamento de importantes desafios. A IV Conferncia Nacional de
Assistncia Social, realizada em dezembro/2003, em Braslia/DF, apontou como principal
deliberao a construo e implementao do Sistema nico da Assistncia Social
SUAS, requisito essencial da LOAS para dar efetividade assistncia social como poltica
pblica.
Desencadear a discusso e o processo de reestruturao orgnica da poltica
pblica de assistncia social na direo do SUAS, ampliando e resignificando o atual
sistema descentralizado e participativo, retrato, portanto, do compromisso conjunto do
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e demais gestores da poltica de
assistncia social, frente das secretarias estaduais e municipais, da potencializao de
todos os esforos polticos e administrativos necessrios ao enfrentamento das grandes e
crescentes demandas sociais, e dos inditos compromissos polticos assumidos pelo novo
Governo Federal.
Nessa direo, a presente Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS busca
incorporar as demandas presentes na sociedade brasileira no que tange responsabilidade
poltica, objetivando tornar claras suas diretrizes na efetivao da assistncia social como
direito de cidadania e responsabilidade do Estado.
A gesto proposta por esta Poltica pauta-se no pacto federativo, no qual devem
ser detalhadas as atribuies e competncias dos trs nveis de governo na proviso das
aes socioassistenciais, em conformidade com o preconizado na LOAS e NOB1, a partir
das indicaes e deliberaes das Conferncias, dos Conselhos e das Comisses de Gesto
Compartilhada (Comisses Intergestoras Tripartite e Bipartites CIT e CIBs), as quais se
constituem em espaos de discusso, negociao e pactuao dos instrumentos de gesto
e formas de operacionalizao da Poltica de Assistncia Social.
1 A NOB em vigncia a editada no ano de 1999, com base na ento Poltica Nacional. A partir da aprovao desta nova proposta
de Poltica, far-se- imprescindvel sua reviso, para que atenda s previses institudas.
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1. Anlise Situacional
A Assistncia Social como poltica de proteo social configura-se como uma nova
situao para o Brasil. Ela significa garantir a todos, que dela necessitam, e sem contribuio
prvia a proviso dessa proteo. Esta perspectiva significaria aportar quem, quantos,
quais e onde esto os brasileiros demandatrios de servios e atenes de assistncia
social. Numa nova situao, no dispe de imediato e pronto a anlise de sua incidncia. A
opo que se construiu para exame da poltica de assistncia social na realidade brasileira
parte ento da defesa de um certo modo de olhar e quantificar a realidade, a partir de:
Uma viso social capaz de entender que a populao tem necessidades, mas
tambm possibilidades ou capacidades que devem e podem ser desenvolvidas.
Assim, uma anlise de situao no pode ser s das ausncias, mas tambm
das presenas at mesmo como desejos em superar a situao atual.
Tudo isso significa que a situao atual para a construo da poltica pblica de
assistncia social precisa levar em conta trs vertentes de proteo social: as pessoas,
as suas circunstncias e dentre elas seu ncleo de apoio primeiro, isto , a famlia. A
proteo social exige a capacidade de maior aproximao possvel do cotidiano da vida
das pessoas, pois nele que riscos, vulnerabilidades se constituem.
Sob esse princpio necessrio relacionar as pessoas e seus territrios, no
caso os municpios que, do ponto de vista federal, so a menor escala administrativa
governamental. O municpio, por sua vez, poder ter territorializao intra-urbanas, j
na condio de outra totalidade que no a nao. A unidade sociofamiliar, por sua vez,
permite o exame da realidade a partir das necessidades, mas tambm dos recursos de
cada ncleo/domiclio.
O conhecimento existente sobre as demandas por proteo social genrico, pode
medir e classificar as situaes do ponto de vista nacional, mas no explic-las. Este objetivo
dever ser parte do alcance da poltica nacional em articulao com estudos e pesquisas.
A nova concepo de assistncia social como direito proteo social, direito
seguridade social tem duplo efeito: o de suprir sob dado padro pr-definido um
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recebimento e o de desenvolver capacidades para maior autonomia. Neste sentido ela aliada
ao desenvolvimento humano e social e no tuteladora ou assistencialista, ou ainda, to s
provedora de necessidades ou vulnerabilidades sociais. O desenvolvimento depende tambm
de capacidade de acesso, vale dizer da redistribuio, ou melhor, distribuio dos acessos a
bens e recursos, isto implica incremento das capacidades de famlias e indivduos.
A Poltica Nacional de Assistncia Social se configura necessariamente na perspectiva
socioterritorial, tendo os mais de 5.500 municpios brasileiros como suas referncias
privilegiadas de anlise, pois se trata de uma poltica pblica, cujas intervenes se do
essencialmente nas capilaridades dos territrios. Essa caracterstica peculiar da poltica
tem exigido cada vez mais um reconhecimento da dinmica que se processa no cotidiano
das populaes.
Por sua vez, ao agir nas capilaridades dos territrios e se confrontar com a dinmica
do real, no campo das informaes, essa poltica inaugura uma outra perspectiva de anlise
ao tornar visveis aqueles setores da sociedade brasileira tradicionalmente tidos como
invisveis ou excludos das estatsticas populao em situao de rua, adolescentes em
conflito com a lei, indgenas, quilombolas, idosos, pessoas com deficincia.
Nessa direo, tendo como base informaes do Censo Demogrfico de 2000 e da
Sntese de Indicadores Sociais - 2003, elaborado a partir das informaes da Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios PNAD de 2002, do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica IBGE, bem como o Atlas de Desenvolvimento Humano 2002, e tendo a Poltica
de Assistncia Social assumido a centralidade sociofamiliar no mbito de suas aes,
cabe reconhecer a dinmica demogrfica e socioeconmica associadas aos processos de
excluso/incluso social, vulnerabilidade aos riscos pessoais e sociais em curso no Brasil,
em seus diferentes territrios.
Tendo em vista que normalmente essas informaes permitem no mximo
o reconhecimento por Estado brasileiro, e considerando o fato de que o modelo de
desigualdade socioterritorial do Pas se reproduz na dinmica das cidades, tambm se
faz necessrio um panorama desses territrios, espaos privilegiados de interveno
da poltica de assistncia social. Dessa forma, a presente anlise situacional buscar
tambm compreender algumas caractersticas desse universo de mais de 5.500 cidades
brasileiras.
Os dados gerais do Pas permitem uma anlise situacional global e sugerem, ao
mesmo tempo, a necessidade de confront-los com a realidade que se passa no mbito
dos municpios brasileiros, considerando pelo menos seus grandes grupos:
Aspectos Demogrficos
A dinmica populacional um importante indicador para a poltica de assistncia
social, pois ela est intimamente relacionada com o processo econmico estrutural de
valorizao do solo em todo territrio nacional, destacando-se a alta taxa de urbanizao,
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17
Tabela 1
Classificao dos Municpios Segundo Total de Habitantes
Total de
municpio
Populao
total
Populao
rural
Populao
urbana
% rural
% urbano
4.018
33.437.404
15.022.174
18.415.230
44,93
55,07
964
28.832.600
9.734.706
19.097.894
33,76
66,24
301
20.928.128
3.940.021
16.988.107
18,83
81,17
209
50.321.723
2.332.987
47.988.736
4,64
95,36
15
36.279.315
815.323
35.463.992
2,25
97,75
5.507
169.799.170
31.845.211
137.953.959
18,75
81,25
Fonte: IBGE, 2000, Atlas do Desenvolvimento Humano, 2002. (*) Embora o nmero de municpios oficialmente divulgado
pelo IBGE seja 5.561, o Atlas do Desenvolvimento Humano trabalhou com um universo de 5.509 municpios por razes
metodolgicas.
Seguindo a anlise demogrfica por municpio, vale notar que embora a tendncia
de urbanizao se verifique na mdia das regies brasileiras, a sua distribuio entre os
municpios apresenta um comportamento diferenciado, considerando o porte populacional.
Alm do fato de os municpios de porte pequeno 1 (at 20.000 habitantes) apresentarem
ainda 45% de sua populao vivendo em reas rurais, vale lembrar tambm que esses
municpios representam 73% dos municpios brasileiros, ou seja, a grande maioria das
cidades brasileiras caracteriza-se como de pequeno porte. Em contraponto, apenas 3%
da populao das metrpoles encontram-se em reas consideradas rurais, ficando 97%
dos seus moradores na zona urbana. Essas nuances demogrficas apontam a necessidade
de os Centros de Referncia de Assistncia Social considerarem as dinmicas internas
de cada tipo de municpio, face natureza de sua concentrao populacional aliada s
condies socioeconmicas.
O crescimento relativo da populao brasileira vem diminuindo desde a dcada de
70. A taxa de natalidade declinou de 1992 a 2002 de 22,8% para 21%, bem como a taxa
de fecundidade total, que declinou de 2,7 para 2,4 filhos por mulher em perodo frtil
(nmero mdio de filhos que uma mulher teria ao final do seu perodo frtil). A queda da
fecundidade e natalidade tem provocado importantes transformaes na composio etria
da populao brasileira, como estreitamento da base da pirmide etria, com a reduo
do contingente de crianas e adolescentes at 14 anos e o alargamento do topo, com o
aumento da populao idosa.
O Brasil apresenta um dos maiores ndices de desigualdade do mundo, quaisquer
que sejam as medidas utilizadas. Segundo o Instituto de Pesquisas Aplicadas IPEA, em
2002, os 50% mais pobres detinham 14,4% do rendimento e o 1% mais ricos, 13,5%
do rendimento. A questo central a ser considerada que esse modelo de desigualdade
do Pas ganha expresso concreta no cotidiano das cidades, cujos territrios internos
(bairros, distritos, reas censitrias ou de planejamento) tendem a apresentar condies
de vida tambm desiguais. Porm, ainda considerando as medidas de pobreza (renda per
capita inferior a salrio mnimo) e indigncia (renda per capita inferior a do salrio
mnimo) pelo conjunto dos municpios brasileiros, j possvel observar as diferenas de
concentrao da renda entre os municpios, o que supe a necessidade de conjugar os
indicadores de renda a outros relativos s condies de vida de cada localidade.
18
Tabela 2
Concentrao da Indigncia nos Grupos de Municpios Classificados pela
Populao 2000
Total de
municpios
Populao
total
Percentagem
Populao
Mdia de
vivendo com
vivendo com
populao
renda per
renda per
vivendo com
capita
capita
renda per
abaixo da
abaixo da
capita
linha de
linha de
abaixo da
indigncia
indigncia
linha de
indigncia
em cada
municpio
4.018
33.437.404
9.160.084
2.280
27,39
964
28.832.600
7.554.345
7.836
26,20
301
20.928.128
3.564.858
11.843
17,03
209
50.321.723
5.012.177
23.982
9,96
15
36.279.315
2.744.692
182.979
7,57
5.507
169.799.170
28.036.157
5.091
16,51
Tabela 3
Concentrao da Pobreza nos Grupos de Municpios Classificados pela
Populao 2000
Municpios classificados pela
Total de
Populao
Populao
Mdia de
Percentagem
populao
municpios
total
vivendo
com renda
populao
vivendo
vivendo com
renda per
per capita
abaixo da
linha de
pobreza
com
renda per
capita
abaixo da
linha de
capita abaixo
da linha de
pobreza
pobreza
em cada
municpio
4.018
33.437.404
16.673.196
4.150
49,86
964
28.832.600
13.696.633
14.208
47,50
301
20.928.128
7.380.022
24.518
35,26
209
50.321.723
11.852.368
56.710
23,55
TOTAL
15
36.279.315
6.419.325
427.955
17,69
5.507
169.799.170
56.021.544
10.173
32,99
19
A Famlia e Indivduos
A famlia brasileira vem passando por transformaes ao longo do tempo. Uma
delas refere-se pessoa de referncia da famlia. Da dcada passada at 2002 houve um
crescimento de 30% da participao da mulher como pessoa de referncia da famlia.
Em 1992, elas eram referncia para aproximadamente 22% das famlias brasileiras, e em
2002, passaram a ser referncia para prximo de 29% das famlias. Esta tendncia de
crescimento ocorreu de forma diferente entre as regies do Pas e foi mais acentuada nas
regies metropolitanas. Em Salvador, 42,2% das famlias tinham na mulher sua referncia.
Em Belm eram 39,8% e em Recife 37,1%. Entre as grandes regies, o Norte apresentava
a maior proporo de famlias com este perfil, 33,4%, e o Sul, a menor, 25,5%. Entre as
Unidades Federadas, em um dos extremos estava o Amap com 41,1% e, no outro, o Mato
Grosso, com 21,9% das famlias cuja pessoa de referncia a mulher. (Grfico 1).
GRFICO 1
Proporo de Famlias com Pessoas de Referncia do Sexo Feminino
Brasil 1992/2002
Proteo Integral
Crianas, adolescentes e jovens
Entre as famlias brasileiras com crianas, 36,3% tinham rendimento per capita
familiar de at 1/2 salrio mnimo e 62,6% at 1 salrio mnimo. Entre as crianas de 7
a 14 anos de idade, faixa etria correspondente ao ensino fundamental, a desigualdade
era menor entre ricos e pobres. Entre as crianas de famlias mais pobres a taxa de
20
escolarizao era de 93,2% e, entre as mais ricas, de 99,7%. Por outro ngulo de anlise,
morar em municpios com at 100.000 habitantes se tem mais chance de ter crianas
de 7 a 14 anos fora da escola (entre 7% e 8%) do que morar nos grandes municpios ou
metrpoles, onde o percentual varia entre 2% e 4%.
Tabela 4
% de Crianas Fora da Escola de Acordo com a Classificao dos Municpios 2000
Total de
municpios
Total 7 a 14
anos
Total fora da
escola
% de crianas
de 7 a 14 anos
fora da escola
4.018
5.910.848
406.220
6,87
964
5.114.998
396.220
7,74
301
2.217.452
196.212
8,84
209
13.379.577
304.955
2,27
15
4.936.738
180.217
3,65
5.507
31.559.613
1.483.824
4,70
Total
de municpios
4.018
964
301
209
15
5.507
Gravidez na Adolescncia
4.018 1.083.706957.365
964
671.147
301
1.553.736
1.057.563
209
15
5.323.517
5.507
22
98.529
93.881
60.867
121.008
75.295
449.580
25
97
202
579
5.020
82
9,09
9,81
9,07
7,79
7,12
8,45
Segundo a PNAD - 2002, a populao idosa (pessoas com 60 ou mais anos de idade)
era aproximadamente de 16 milhes de pessoas, correspondendo a 9,3% da populao
brasileira. Considerando o aumento da expectativa de vida, as projees apontam para
uma populao de idosos, em 2020, de 25 milhes de pessoas, representando 11,4% da
populao total brasileira. Esse aumento considervel da participao da populao idosa
produzir importantes impactos e transformaes nas polticas pblicas, principalmente
sade, previdncia e assistncia social.
A distribuio da populao com mais de 65 anos nos municpios brasileiros,
apresenta uma mdia percentual equilibrada em torno de 6%, no havendo discrepncia
sob esse ponto de vista entre os tamanhos dos municpios. Em termos absolutos, embora
tambm fiquem na totalidade em torno de 2 milhes de pessoas nos grupos dos municpios,
quando se distribui essa concentrao por unidade municipal, a maior variao fica entre
uma mdia de 545 idosos nos municpios pequenos at 149.000 idosos nas metrpoles.
Tabela 7
Concentrao da Populao com Mais de 65 Anos nos Municpios 2000
Municpios classificados
pela populao
Total de
municpios
Populao
de 65 anos
ou mais
Concentrao
mdia de
populao de 65
anos ou mais nos
municpios
Percentagem
de 65 anos
ou mais
4.018
2.189.438
545
6,55
964
1.726.727
1.791
5,99
301
1.179.214
3.918
5,63
209
2.605.869
12.468
5,18
15
2.233.852
148.923
6,16
5.507
9.935.100
1.804
5,85
23
eram referncias para as famlias. Destes, 61,5% eram homens e 38,5% mulheres. Um
dado preocupante refere-se ao tipo de famlia dos idosos. No Brasil, 12,1% dos idosos
faziam parte de famlias unipessoais, ou seja, moravam sozinhos.
Pessoas com Deficincia
Os dados aqui apresentados so baseados na publicao Retratos da Deficincia
no Brasil, elaborado em 2003 pelo Centro de Polticas Sociais do Instituto Brasileiro de
Economia da Fundao Getlio Vargas, com base nas informaes do Censo Demogrfico
de 2000. Segundo este censo, o Brasil possua, em 2000, aproximadamente 24,6 milhes
de pessoas com alguma deficincia, correspondendo a 14,48% do total da populao. A
Regio Nordeste possua a maior porcentagem de deficientes, 16,8%. O Sudeste, a menor,
13,06% (Tabela 8).
Tabela 8
Estimativa da Populao com Algum Tipo de Deficincia, e Distribuio
Percentual por Grande Regio 2000
Grandes regies
Total da populao
Estimativa de deficientes
Norte
12.911.170
1.901.892
14,73
Nordeste
47.782.488
8.025.536
16,80
Sudeste
72.430.194
9.459.596
13,06
Sul
25.110.349
3.595.028
14,32
Centro-Oeste
11.638.658
1.618.203
13,90
169.872.859
24.600.255
14,48
TOTAL
fazem parte de uma viso de totalidade da sociedade brasileira. Tal ocultamento dificulta
a construo de uma real perspectiva de sua presena no territrio brasileiro, no sentido
de subsidiar o direcionamento de metas das polticas pblicas.
Investimento da Assistncia Social na Esfera Pblica2
2 Informaes retiradas de estudo Assistncia Social no Brasil, Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao
do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome.
3 Informaes que podem ser acessadas atravs do endereo eletrnico da Secretaria do Tesouro Nacional STN do Ministrio
da Fazenda (www.stn.fazenda.gov.br).
4 De acordo com a Portaria n 42, de 14 de abril de 1999, publicada no Dirio Oficial da Unio de 15 de abril de 1999, que
estabelece os conceitos de funo, subfuno, programa, projeto, atividade, operaes especiais, e d outras providncias.
5 Declarao a ser feita pelos entes da federao (Estados, Distrito Federal e Municpios) STN/MF, em conformidade com o
art. 1 da Portaria Interministerial n 163, de 04 de maio de 2001, publicada no Dirio Oficial da Unio n 87-E, de 07 de maio
de 2001 Seo 1, pginas 15 a 20.
25
Tabela 9
Participao dos Entes nos Gastos com a Funo Assistncia Social
2002/2003
(em R$ milhes)
2002
Unio + transferncias do FNAS
Unio
Estados
Transferncias do FNAS aos Estados
Municpios
Transferncias do FNAS aos Municpios
TOTAL
6.513
4.883
1.955
611
3.074
1.019
9.912
2003
49%
20%
31%
100%
8.416
6.605
2.159
800
3.561
1.011
12.325
54%
18%
29%
100%
Elaborao: CGPA/SPOA/SE/MDS
2002
2003
Com relao ao co-financiamento das despesas com assistncia social, observase que a participao da Unio (transferncias do FNAS) nas despesas municipais foi de
33,1% em 2002 e de 28,4% em 2003, em mdia. Nota-se que a participao dos recursos
federais maior nos Municpios do Nordeste e menor nos Municpios dos Estados da Regio
Sudeste.
J a participao da Unio no financiamento das despesas estaduais (incluindo-se
o Distrito Federal) com assistncia social foi, em mdia, de 31,2% em 2002 e de 37,1% em
2003.
Deve-se ressaltar uma constatao, fruto da anlise dos balanos oramentrios dos
entes federados enviados Secretaria do Tesouro Nacional STN, referente discriminao
das receitas oramentrias: os entes federados devem declarar uma receita denominada
Transferncias de Recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social, entretanto, apenas
cinco Estados registraram receitas dessa natureza em 2002 e 2003, apesar de a Unio
ter repassado recursos para todas as Unidades da Federao. Esta discrepncia tambm
acontece quando se analisa o balano dos Municpios. Em 2002, de 4.825 Municpios que
apresentaram as contas ao Tesouro Nacional, apenas 1.952 apontaram receitas dessa
natureza, enquanto o FNAS transferiu recursos para 4.913 Municpios (88% dos Municpios
brasileiros). Em 2003, esse nmero foi de 4.856 (87% de todos os Municpios), mas
26
somente 2.499 Municpios (dos 4.769 declarantes) registraram ter recebido recursos do
FNAS.
Se compararmos os gastos pblicos com a funo Assistncia Social em relao
ao Produto Interno Bruto PIB medido a preos de mercado pelo IBGE, notaremos uma
ampliao significativa da participao. Em 2002, o PIB medido foi de R$ 1.346.028 milho,
dos quais 0,74% refere-se a essa rea. Em 2003, o PIB alcanou R$ 1.514.924 milho,
sendo 0,81% relativo aos gastos dos governos com a poltica de Assistncia Social.
Quando se compara as despesas com Assistncia Social em relao ao total gasto
com a Seguridade Social, em cada esfera de governo, que inclui os totais de despesas com
Sade, Previdncia e Assistncia Social, efetuada em cada mbito, observa-se que nos
Estados e Distrito Federal, a mdia foi de 5,50% em 2002 e 5,38% em 2003. Entretanto,
variou entre os Estados o Distrito Federal de 1,2% a 25,3%, em 2002, e de 0,75% a
34,9%, em 2003. Nos Municpios, agregados por Estados e Distrito Federal, a mdia foi
de 10,86% em 2002 e 10,81% em 2003.
GRFICO 3
Participao Relativa das Despesas Estaduais com Assistncia Social
sobre Oramento da Seguridade Social
6 O termo execuo expressa a efetiva aplicao financeira dos recursos, alm da previso oramentria.
27
Tabela 10
Participao Relativa das Despesas com Assistncia Social na Execuo
Oramentria dos Entes
Entes
Unio
Estados
Municpios
Ano
No total (%)
2002
2003
2002
2003
2002
2003
0,97
0,96
1,01
1,02
3,04
3,12
Na seguridade (%)
3,70
4,13
5,50
5,38
10,86
10,81
Fonte: STN
Elaborao: CGPA/SPOA/SE/MD
28
Entretanto, ainda que haja a alocao de recursos das trs esferas de governo,
constata-se descaracterizao da concepo relativa ao co-financiamento, medida que
muitos Fundos Municipais no recebem recursos das trs esferas de governo.
A esfera estadual a esfera governamental que menos repassa recursos e, at
o momento, todos os recursos da esfera federal so repassados para aes definidas
nacionalmente.
Destaca-se tambm o fato da maior parte dos Estados, Distrito Federal e Municpios
assegurar em legislao e nas leis oramentrias locais as fontes de financiamento, embora
poucos estabelecem um percentual do oramento a ser aplicado na assistncia social.
Quanto ao financiamento indireto, segundo dados da Receita Federal e Previdncia
Social, dos R$ 2,4 bilhes correspondentes s isenes anuais concedidas pelo Instituto
Nacional do Seguro Social INSS relativas ao pagamento da cota patronal dos encargos
sociais devidos a esse rgo e oportunizadas em razo da certificao com o Certificado de
Entidade Beneficente de Assistncia Social CEAS, 51% so de instituies de educao.
Interessante notar que as instituies de assistncia social so em maior nmero que as
de educao e sade.
29
30
2. Poltica Pblica
de
Assistncia Social
2.4. Usurios
Constitui o pblico usurio da Poltica de Assistncia Social, cidados e grupos que
se encontram em situaes de vulnerabilidade e riscos, tais como: famlias e indivduos
com perda ou fragilidade de vnculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos
de vida; identidades estigmatizadas em termos tnico, cultural e sexual; desvantagem
pessoal resultante de deficincias; excluso pela pobreza e, ou, no acesso s demais
polticas pblicas; uso de substncias psicoativas; diferentes formas de violncia advinda
do ncleo familiar, grupos e indivduos; insero precria ou no insero no mercado de
trabalho formal e informal; estratgias e alternativas diferenciadas de sobrevivncia que
podem representar risco pessoal e social.
2.5. Assistncia Social e as Protees Afianadas
2.5.1. Proteo Social Bsica
A proteo social bsica tem como objetivos prevenir situaes de risco por meio do
desenvolvimento de potencialidades e aquisies, e o fortalecimento de vnculos familiares
e comunitrios. Destina-se populao que vive em situao de vulnerabilidade social
decorrente da pobreza, privao (ausncia de renda, precrio ou nulo acesso aos servios
pblicos, dentre outros) e, ou, fragilizao de vnculos afetivos relacionais e de pertencimento
social (discriminaes etrias, tnicas, de gnero ou por deficincias, dentre outras).
33
simblicos e afetivos. A vida dessas famlias no regida apenas pela presso dos fatores
socioeconmicos e necessidade de sobrevivncia. Elas precisam ser compreendidas em
seu contexto cultural, inclusive ao se tratar da anlise das origens e dos resultados de sua
situao de risco e de suas dificuldades de auto-organizao e de participao social.
Assim, as linhas de atuao com as famlias em situao de risco devem abranger
desde o provimento de seu acesso a servios de apoio e sobrevivncia, at sua incluso
em redes sociais de atendimento e de solidariedade.
As situaes de risco demandaro intervenes em problemas especficos e, ou,
abrangentes. Nesse sentido, preciso desencadear estratgias de ateno sociofamiliar
que visem a reestruturao do grupo familiar e a elaborao de novas referncias morais
e afetivas, no sentido de fortalec-lo para o exerccio de suas funes de proteo bsica
ao lado de sua auto-organizao e conquista de autonomia. Longe de significar um retorno
viso tradicional, e considerando a famlia como uma instituio em transformao, a
tica da ateno da proteo especial pressupe o respeito cidadania, o reconhecimento
do grupo familiar como referncia afetiva e moral e a reestruturao das redes de
reciprocidade social.
A nfase da proteo social especial deve priorizar a reestruturao dos
servios de abrigamento dos indivduos que, por uma srie de fatores, no contam
mais com a proteo e o cuidado de suas famlias, para as novas modalidades de
atendimento. A histria dos abrigos e asilos antiga no Brasil. A colocao de crianas,
adolescentes, pessoas com deficincia e idosos em instituies para proteg-los ou
afast-los do convvio social e familiar foi, durante muito tempo, materializada em
grandes instituies de longa permanncia, ou seja, espaos que atendiam a um
grande nmero de pessoas, que l permaneciam por longo perodo s vezes a vida
toda. So os chamados, popularmente, como orfanatos, internatos, educandrios,
asilos, entre outros.
So destinados, por exemplo, s crianas, aos adolescentes, aos jovens, aos idosos,
s pessoas com deficincia e s pessoas em situao de rua que tiverem seus direitos
violados e, ou, ameaados e cuja convivncia com a famlia de origem seja considerada
prejudicial a sua proteo e ao seu desenvolvimento. No caso da proteo social especial,
populao em situao de rua sero priorizados os servios que possibilitem a organizao
de um novo projeto de vida, visando criar condies para adquirirem referncias na
sociedade brasileira, enquanto sujeitos de direito.
A proteo social especial a modalidade de atendimento assistencial destinada a
famlias e indivduos que se encontram em situao de risco pessoal e social, por ocorrncia
de abandono, maus tratos fsicos e, ou, psquicos, abuso sexual, uso de substncias
psicoativas, cumprimento de medidas scio-educativas, situao de rua, situao de
trabalho infantil, entre outras.
So servios que requerem acompanhamento individual e maior flexibilidade nas
solues protetivas. Da mesma forma, comportam encaminhamentos monitorados, apoios
e processos que assegurem qualidade na ateno protetiva e efetividade na reinsero
almejada.
Os servios de proteo especial tm estreita interface com o sistema de garantia
de direito exigindo, muitas vezes, uma gesto mais complexa e compartilhada com o Poder
Judicirio, Ministrio Pblico e outros rgos e aes do Executivo.
37
Vale destacar programas que, pactuados e assumidos pelos trs entes federados,
surtiram efeitos concretos na sociedade brasileira, como o Programa de Erradicao do Trabalho
Infantil PETI e o Programa de Combate Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes.
Planto Social.
Abordagem de Rua.
Cuidado no Domiclio.
Casa Lar.
Repblica.
Casa de Passagem.
Albergue.
Famlia Substituta.
Famlia Acolhedora.
Trabalho protegido.
38
de
Assistncia Social
na
Perspectiva
do
Sistema nico
de
Matricialidade Sociofamiliar.
Financiamento.
Controle Social.
9 Segundo Aldaza Sposati em documento denominado Contribuio para a construo do Sistema nico de Assistncia Social
SUAS
39
Proteo Social:
segurana de sobrevivncia ou de rendimento e de autonomia: atravs de benefcios
continuados e eventuais que assegurem: proteo social bsica a idosos e pessoas
com deficincia sem fonte de renda e sustento; pessoas e famlias vtimas de
calamidades e emergncias; situaes de forte fragilidade pessoal e familiar, em
especial s mulheres chefes de famlia e seus filhos.
vexatrios e coercitivos.
acordo com a necessidade.
44
10 Para os municpios acima de 20.000 habitantes, a partir do Censo 2000, o IBGE disponibiliza as informaes desagregadas
pelos setores censitrios, o que permite construir medidas de desigualdades socioterritoriais intraurbanas.
11 Forma de definio utilizada no Plano Estadual de Assistncia Social - 2004 a 2007, do Estado do Paran, tomando por base
a diviso adotada pelo IBGE.
12 Centro de estudos coordenado pela PUC/SP em parceria com o INPE Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais no
desenvolvimento da pesquisa do Mapa da excluso/incluso social.
13 Centro de estudos vinculado ao Cebrap que realiza pesquisas de regies metropolitanas, desenvolvendo mapas de
vulnerabilidade social.
45
Municpios de mdio porte entende-se por municpios de mdio porte aqueles cuja
populao est entre 50.001 a 100.000 habitantes (cerca de 10.000 a 25.000 famlias).
Mesmo ainda precisando contar com a referncia de municpios de grande porte para
questes de maior complexidade, j possuem mais autonomia na estruturao de sua
economia, sediam algumas indstrias de transformao, alm de contarem com maior
oferta de comrcio e servios. A oferta de empregos formais, portanto, aumenta tanto
no setor secundrio como no de servios. Esses municpios necessitam de uma rede mais
ampla de servios de assistncia social, particularmente na rede de proteo social bsica.
Quanto proteo especial, a realidade de tais municpios se assemelha dos municpios
de pequeno porte, no entanto, a probabilidade de ocorrerem demandas nessa rea maior,
o que leva a se considerar a possibilidade de sediarem servios prprios dessa natureza
ou de referncia regional, agregando municpios de pequeno porte no seu entorno.
Municpios de grande porte entende-se por municpios de grande porte aqueles cuja
populao de 101.000 habitantes at 900.000 habitantes (cerca de 25.000 a 250.000
famlias). So os mais complexos na sua estruturao econmica, plos de regies e sedes de
servios mais especializados. Concentram mais oportunidades de emprego e oferecem maior
nmero de servios pblicos, contendo tambm mais infra-estrutura.No entanto, so os
municpios que por congregarem o grande nmero de habitantes e, pelas suas caractersticas
em atrarem grande parte da populao que migra das regies onde as oportunidades so
consideradas mais escassas, apresentam grande demanda por servios das vrias reas de
polticas pblicas. Em razo dessas caractersticas, a rede socioassistencial deve ser mais
complexa e diversificada, envolvendo servios de proteo social bsica, bem como uma
ampla rede de proteo especial (nos nveis de mdia e alta complexidade).
A gravidade dos problemas sociais brasileiros exige que o Estado assuma a primazia
da responsabilidade em cada esfera de governo na conduo da poltica. Por outro lado,
a sociedade civil participa como parceira, de forma complementar na oferta de servios,
programas, projetos e benefcios de Assistncia Social. Possui, ainda, o papel de exercer
o controle social sobre a mesma.
Vale ressaltar a importncia dos fruns de participao popular, especficos e, ou,
de articulao da poltica em todos os nveis de governo, bem como a unio dos conselhos
e, ou, congneres no fortalecimento da sociedade civil organizada na consolidao da
Poltica Nacional de Assistncia Social.
No entanto, somente o Estado dispe de mecanismos fortemente estruturados para
coordenar aes capazes de catalisar atores em torno de propostas abrangentes, que no
percam de vista a universalizao das polticas, combinada com a garantia de eqidade.
Esta prerrogativa est assegurada no art. 5, inciso III, da LOAS.
Para tanto, a administrao pblica dever desenvolver habilidades especficas,
com destaque para a formao de redes. A noo de rede tem se incorporado ao discurso
sobre poltica social. Nos anos recentes, novas formas de organizao e de relacionamento
interorganizacional, entre agncias estatais e, sobretudo, entre o Estado e a sociedade
civil, tm sido propostas pelos atores sociais.
O imperativo de formar redes se faz presente por duas razes fundamentais.
Primeiramente, conforme j mencionado, porque a histria das polticas sociais no
Brasil, sobretudo, a de assistncia social, marcada pela diversidade, superposio e,
ou, paralelismo das aes, entidades e rgos, alm da disperso de recursos humanos,
materiais e financeiros.
A gravidade dos problemas sociais brasileiros exige que o Estado estimule a sinergia e
gere espaos de colaborao, mobilizando recursos potencialmente existentes na sociedade,
tornando imprescindvel contar com a sua participao em aes integradas, de modo a
multiplicar seus efeitos e chances de sucesso. Desconhecer a crescente importncia da
atuao das organizaes da sociedade nas polticas sociais reproduzir a lgica ineficaz e
irracional da fragmentao, descoordenao, superposio e isolamento das aes.
Na proposta do SUAS, condio fundamental a reciprocidade das aes da rede
de proteo social bsica e especial, com centralidade na famlia, sendo consensado o
estabelecimento de fluxo, referncia e retaguarda entre as modalidades e as complexidades
de atendimento, bem como a definio de portas de entrada para o sistema. Assim, a nova
relao pblico e privado deve ser regulada, tendo em vista a definio dos servios de
proteo bsica e especial, a qualidade e o custo dos servios, alm de padres e critrios
de edificao. Neste contexto, as entidades prestadoras de assistncia social integram o
Sistema nico de Assistncia Social, no s como prestadoras complementares de servios
socioassistenciais, mas como co-gestoras atravs dos conselhos de assistncia social e
co-responsveis na luta pela garantia dos direitos sociais em garantir direitos dos usurios
da assistncia social.
Esse reconhecimento impe a necessidade de articular e integrar aes e recursos,
tanto na relao intra como interinstitucional, bem como com os demais conselhos setoriais
e de direitos.
Ao invs de substituir a ao do Estado, a rede deve ser alavancada a partir de
decises polticas tomadas pelo poder pblico em consonncia com a sociedade. condio
47
pelos Fundos de Assistncia Social nas trs esferas de governo. No mbito federal, o
Fundo Nacional, criado pela LOAS e regulamentado pelo Decreto n 1605/95, tem o
seguinte objetivo: proporcionar recursos e meios para financiar o benefcio de prestao
continuada e apoiar servios, programas e projetos de assistncia social (art. 1, do
Decreto n 1605/95).
Com base nessa definio, o financiamento dos benefcios se d de forma direta
aos seus destinatrios, e o financiamento da rede socioassistencial se d mediante aporte
prprio e repasse de recursos fundo a fundo, bem como de repasses de recursos para
projetos e programas que venham a ser considerados relevantes para o desenvolvimento
da poltica de assistncia social em cada esfera de governo, de acordo com os critrios de
partilha e elegibilidade de municpios, regies e, ou, estados e o Distrito Federal, pactuados
nas comisses intergestoras e deliberados nos conselhos de assistncia social.
Assim, o propsito o de respeitar as instncias de gesto compartilhada e de
deliberao da poltica nas definies afetas ao financiamento dos servios, programas,
projetos e benefcios componentes do Sistema nico de Assistncia Social.
De acordo com a diretriz da descentralizao e, em consonncia com o pressuposto
do co-financiamento, essa rede deve contar com a previso de recursos das trs esferas
de governo, em razo da co-responsabilidade que perpassa a proviso da proteo social
brasileira. O financiamento deve ter como base os diagnsticos socioterritoriais apontados
pelo Sistema Nacional de Informaes de Assistncia Social14 que considerem as demandas
e prioridades que se apresentam de forma especfica, de acordo com as diversidades
e parte de cada regio ou territrio, a capacidade de gesto e de atendimento e de
arrecadao de cada municpio/regio, bem como os diferentes nveis de complexidade
dos servios, atravs de pactuaes e deliberaes estabelecidas com os entes federados
e os respectivos conselhos.
No entanto, tradicionalmente, o financiamento da poltica de assistncia social
brasileira tem sido marcado por prticas centralizadas, genricas e segmentadas, que
se configuram numa srie histrica engessada e perpetuada com o passar dos anos. Tal
processo se caracteriza pelo formato de atendimentos pontuais e, em alguns casos, at
paralelos, direcionados a programas que, muitas vezes, no correspondem s necessidades
estaduais, regionais e municipais. Tal desenho no fomenta a capacidade criativa destas
esferas e nem permite que sejam propostas aes complementares para a aplicao dos
recursos pblicos repassados.
Ainda deve ser ressaltado no modelo de financiamento em vigor, a fixao de valores
per capita, que atribuem recursos com base no nmero total de atendimentos e no pela
conformao do servio s necessidades da populao, com determinada capacidade
instalada. Essa orientao, muitas vezes, leva a prticas equivocadas, em especial no que
tange aos servios de longa permanncia, que acabam por voltar-se para a manuteno
irreversvel dos usurios desagregados de vnculos familiares e comunitrios.
Outro elemento importante nessa anlise da forma tradicional de financiamento da
poltica de assistncia social, so as emendas parlamentares que financiam aes definidas
desarticulada do conjunto das instncias do sistema descentralizado e participativo.
Isso em mbito federal, de forma desarticulada do conjunto das instncias do sistema
49
das responsabilidades e papis das entidades sociais declaradas de utilidade pblica federal,
estadual e, ou, municipal e inscritas nos respectivos conselhos de assistncia social, no
que tange prestao de servios inerentes a esta poltica, incluindo-se as organizaes
que contam com financiamento indireto mediante isenes oportunizadas pelo Certificado
de Entidades Beneficentes de Assistncia Social - CEAS.
A proposta oramentria do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
para o exerccio de 2005, em discusso no Congresso Nacional, aponta para um volume
de recursos de 6,02% do oramento da Seguridade Social para a Assistncia Social.
A histria demonstra que, nas quatro edies da Conferncia Nacional de Assistncia
Social, nos dez anos desde a promulgao da Lei n 8.742/93 LOAS, a proposta pela
vinculao constitucional de, no mnimo, 5% do oramento da Seguridade Social para esta
poltica em mbito Federal e de, minimamente, 5% dos oramentos totais de Estados,
Distrito Federal e Municpios, tem sido recorrente. Na quarta edio dessa Conferncia,
realizada em dezembro de 2003, foi inserido um novo elemento s propostas anteriormente
apresentadas, ou seja, que os 5% de vinculao no mbito Federal em relao ao
oramento da Seguridade Social, seja calculado para alm do BPC. Isso posto, at que se
avance na discusso da viabilidade e possibilidade de tal vinculao, recomenda-se que
Estados, Distrito Federal e Municpios invistam, no mnimo, 5% do total da arrecadao
de seus oramentos para a rea, por considerar a extrema relevncia de, efetivamente,
se instituir o co-financiamento, em razo da grande demanda e exigncia de recursos para
esta poltica.
3.1.5. Controle Social
A participao popular foi efetivada na LOAS (artigo 5, inciso II), ao lado de duas
outras diretrizes, a descentralizao poltico-administrativa para Estados, Distrito Federal e
Municpios, o comando nico em cada esfera de governo (artigo 5, inciso I), e a primazia
da responsabilidade do Estado na conduo da poltica de assistncia social em cada esfera
de governo (artigo 5, inciso III)).
O controle social tem sua concepo advinda da Constituio Federal de 1988,
enquanto instrumento de efetivao da participao popular no processo de gesto polticoadministrativa-financeira e tcnico-operativa, com carter democrtico e descentralizado.
Dentro dessa lgica, o controle do Estado exercido pela sociedade na garantia dos direitos
fundamentais e dos princpios democrticos balizados nos preceitos constitucionais.
Na conformao do Sistema nico de Assistncia Social, os espaos privilegiados
onde se efetivar essa participao so os conselhos e as conferncias, no sendo, no
entanto, os nicos, j que outras instncias somam fora a esse processo.
As conferncias tm o papel de avaliar a situao da assistncia social, definir
diretrizes para a poltica, verificar os avanos ocorridos num espao de tempo determinado
(artigo 18, inciso VI, da LOAS).
Os conselhos tm como principais atribuies a deliberao e a fiscalizao da
execuo da poltica e de seu financiamento, em consonncia com as diretrizes propostas
pela conferncia; a aprovao do plano; a apreciao e aprovao da proposta oramentria
para a rea e do plano de aplicao do fundo, com a definio dos critrios de partilha dos
recursos, exercidas em cada instncia em que esto estabelecidos. Os conselhos, ainda,
normatizam, disciplinam, acompanham, avaliam e fiscalizam os servios de assistncia
51
Considerando que a assistncia social uma poltica que tem seu campo prprio de
atuao e que se realiza em estreita relao com outras polticas, uma poltica de recursos
humanos deve pautar-se por reconhecer a natureza e especificidade do trabalhador, mas,
tambm, o contedo intersetorial de sua atuao.
Outro aspecto importante no debate sobre recursos humanos refere-se a um
conjunto de leis que passaram a vigorar com a Constituio Federal de 1988, sendo ela
prpria um marco regulatrio sem precedentes no Brasil para a assistncia social, ao
reconhec-la como poltica pblica, direito do cidado, dever do Estado, a ser gerida de
forma descentralizada, participativa e com controle social.
A nova forma de conceber e gerir esta poltica estabelecida, pela Constituio
Federal de 1988 e pela Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS, exige alteraes no
processo de trabalho dos trabalhadores de modo que a prtica profissional esteja em
consonncia com os avanos da legislao que regula a assistncia social assim como as
demais polticas sociais (Couto, 1999).
A concepo da assistncia social como direito impe aos trabalhadores da
poltica que estes superem a atuao na vertente de viabilizadores de programas para
a de viabilizadores de direitos. Isso muda substancialmente seu processo de trabalho
(idem).
Exige tambm dos trabalhadores o conhecimento profundo da legislao implantada
a partir da Constituio Federal de 1988. impossvel trabalhar na tica dos direitos sem
conhec-los e impossvel pensar na sua implantao se no estiver atento s dificuldades
de sua implantao (Couto, 1999:207).
A descentralizao da gesto da poltica implica novas atribuies para os gestores
e trabalhadores das trs esferas de governo e de dirigentes e trabalhadores das entidades
de assistncia social, exigindo-lhes novas e capacitadas competncias que a autonomia
poltica-administrativa impe.
A participao e o controle social sobre as aes do Estado, estabelecidos na
Constituio Federal de 1988, tambm requer dos trabalhadores um arcabouo tericotcnico-operativo de nova natureza, no propsito de fortalecimento de prticas e espaos
de debate, propositura e controle da poltica na direo da autonomia e protagonismo dos
usurios, reconstruo de seus projetos de vida e de suas organizaes.
Aps dez anos de implantao e implementao da LOAS, avalia-se a necessidade
premente de requalificar a poltica de assistncia social e aperfeioar o sistema
descentralizado e participativo da mesma.
Esta gesto apresenta o SUAS como concepo poltica, terica, institucional e
prtica da poltica na perspectiva de ampliar a cobertura e a universalizao de direitos,
aperfeioando a sua gesto, qualificando e fortalecendo a participao e o controle
social.
O SUAS prope o estabelecimento de novas relaes entre gestores e tcnicos
nas trs esferas de governo, destes com dirigentes e tcnicos de entidades prestadoras
de servios, com os conselheiros dos conselhos nacional, estaduais, do Distrito Federal e
municipais, bem como com usurios e trabalhadores.
Portanto, as novas relaes a serem estabelecidas exigiro, alm do compromisso
com a assistncia social como poltica pblica, qualificao dos recursos humanos e maior
capacidade de gesto dos operadores da poltica.
54
57
58
4. Consideraes Finais
A aprovao desta Poltica pelo CNAS, enseja a adoo de um conjunto de medidas
mediante planejamento estratgico do processo de implementao da mesma. Portanto,
faz-se necessrio uma agenda de prioridades entre a Secretaria Nacional de Assistncia
Social e o Conselho Nacional de Assistncia Social, contemplando medidas de ordem
regulatria, bem como medidas de ordem operacional, as quais devero ser articuladas
e objetivadas em um conjunto de iniciativas, sendo:
Tendo em vista que a poltica de Assistncia Social sempre foi espao privilegiado
para operar benefcios, servios, programas e projetos de enfrentamento pobreza,
considera-se a erradicao da fome componente fundamental nesse propsito. A
experincia acumulada da rea mostra que preciso articular distribuio de renda com
trabalho social e projetos de gerao de renda com as famlias.
nessa perspectiva que se efetiva a interface entre o SUAS, novo modelo de gesto
da poltica de assistncia social, com a poltica de segurana alimentar e a poltica de
transferncia de renda, constituindo-se, ento, uma Poltica de Proteo Social no Brasil
de forma integrada a partir do territrio, garantindo sustentabilidade e compromisso com
um novo pacto de democracia e civilidade.
59
60
5. Referncias Bibliogrficas
BRASIL, Constituio da Repblica Federativa do Brasil: 1988 texto constitucional de 5 de outubro
de 1988 com as alteraes adotadas pelas Emendas Constitucionais de n. 1, de 1992, a 32, de
2001, e pelas Emendas Constitucionais de Reviso de n. 1 a 6, de 1994, - 17. Ed. - Braslia:
405 p. - (Srie textos bsicos; n. 25).
BRASIL, Presidncia da Repblica. Lei Orgnica da Assistncia Social, n. 8.742, de 7 de dezembro
de 1993, publicada no DOU de 8 de dezembro de 1993.
BRASIL, Poltica Nacional do Idoso, Lei n. 8.842, de 4 de janeiro de 1994.
BRASIL, Estatuto da Criana e do Adolescente/ECA, Lei n. 8.069, de 13 de julho de 1990.
BRASIL, Estatuto do Idoso, Lei n. 10.741, de 01 de outubro de 2003.
BRASIL, Poltica Nacional para Integrao da Pessoa Portadora de Deficincia, Lei n. 7.853, de 24
de outubro de 1989.
BRASIL, Poltica Nacional para Integrao da Pessoa Portadora de Deficincia, Decreto n. 3.298, de
20 de dezembro de 1999.
AFONSO, Lcia. Observao sobre a orientao metodolgica para visitas domiciliares, entrevistas,
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61
62
63
Monlevade, Secretaria de Assistncia Social e CMAS de Joo Pinheiro, Unio Regional de Conselho
Municipal de Assistncia Social de Juiz de Fora, Conselho Municipal de Assistncia Social de
Ouro Fino, Diretoria Adm./Prefeitura Municipal de Porteirinha, Conselho Municipal de Assistncia
Social de Timteo, Secretaria de Assistncia Social de Urucnia, Secretaria de Assistncia Social
de Vrzea da Palma, Frum Mineiro de Assistncia Social, Ministrio Pblico Estadual, Pontifcia
Universidade Catlica de Minas Gerais, Gabinete do Deputado Estadual Andr Quinto);
Conselho Estadual de Assistncia Social de Roraima/RR;
Conselho Estadual de Assistncia Social de Santa Catarina/SC;
Conselho Estadual de Assistncia Social de So Paulo/SP;
Conselho Estadual de Assistncia Social do Amazonas/AM;
Conselho Estadual de Assistncia Social do Cear/CE;
Conselho Estadual de Assistncia Social do Esprito Santo/ES;
Conselho Estadual de Assistncia Social do Mato Grosso do Sul/MS;
Conselho Estadual de Assistncia Social do Mato Grosso/MT;
Conselho Estadual de Assistncia Social do Par/PA.
Conselho Estadual de Assistncia Social do Paran/PR;
Conselho Estadual de Assistncia Social do Rio de Janeiro/RJ;
Conselho Estadual de Assistncia Social do Rio Grande do Sul/RS;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Acorizal/MT;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Alta Floresta/MT;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Alto do Boa Vista/MT;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Aracaju/SE;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Araguari/SC;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Belo Horizonte/MG;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Cceres/MT;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Caranda/MG;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Concrdia/SC;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Conquista DOeste/MT;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Indiava/MT;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Itambacuri/MG;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Jauru/MT;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Lagamar/MG;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Lauro de Freitas/BA;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Limeira/SP;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Nova Marilndia/MT;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Palhoa/SC;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Peixoto de Azevedo/MT;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Piracicaba/SP;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Propri/SE;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Santo Antnio do Pinhal/SP;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Timon/MA;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Vila Bela/MT;
Conselho Municipal de Assistncia Social de Vitria da Conquista/BA;
Conselho Municipal de Assistncia Social do Rio de Janeiro/RJ;
Deputado Estadual Andr Quinto da Assemblia Legislativa de Minas Gerais;
Dr. Afonso Teixeira dos Reis Assessor Tcnico do Departamento de Regulao, Controle e
Avaliao de Sistemas / Secretaria de Ateno Sade / Ministrio da Sade;
Escola Carioca de Gestores da Assistncia Social da Secretaria Municipal de Assistncia Social
do Rio de Janeiro/RJ;
Escritrio Regional de Ao Social de Ourinhos e municpios da regio;
64
Apoio
Adailton Amaral Barbosa Leite
Ana Maria Lima Barbosa
Becchara Mirande
Caio Luiz Davoli Brando
Cristiane Bertotti
Denise Riella Torres
Deusina Lopes da Cruz
Eliana Cristina Santos Henrique
Gustavo Miranda Fontinele
Helena Ferreira de Lima
Herbert Soares Ferreira
Ida Cristina Ferreira Feitosa
Jos Eduardo de Andrade
Joseleno de Santos
Lauro Lustosa Vieira
Leopoldo Costa Jnior
Luciana Shimata Ghiraldi
Marcos Chagas Gomes
Maria da Penha Silva Franco
Maria do Perpetuo Socorro Oliveira Martins Arantes
Maria Tereza Toledo Piragibe Carneiro
66
67
68
70
Conselho Nacional
de
Assistncia Social
I - REPRESENTANTES GOVERNAMENTAIS
MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME MDS
Titular: Marcia Maria Biondi Pinheiro (Presidente)
Suplente: Gisele de Cssia Tavares
Titular: Osvaldo Russo de Azevedo
Suplente: Simone Aparecida Albuquerque
MINISTRIO DA EDUCAO MEC
Titular: Ricardo Manoel dos Santos Henriques
Suplente: Natalia de Souza Duarte
MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO MP
Titular: Eugnio Guilherme Himmen
Suplente: Luciana de Barros Jaccoud
MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL MPS
Titular: Elias Sampaio Freire
Suplente: Marcelo da Silva Freitas
MINISTRIO DA SADE MS
Titular: Regina Affonso de Carvalho
Suplente: ngela Cristina Pistelli
MINISTRIO DO TRABALHO E EMPREGO MTE
Titular: Jos Adelar Cuty da Silva
MINISTRIO DA FAZENDA
Suplente: Hbrida Verardo Fam
REPRESENTANTE DOS ESTADOS
Titular: Srgio Wanderly Silva
Suplente: Linda Monteiro
REPRESENTANTE DOS MUNICPIOS
Titular: Margarete Cutrim Vieira
Suplente: Marcelo Garcia Vargens
71
72
73
74
Sumrio
Resoluo, 77
Apresentao, 79
1. Justificativa
da
do
SUAS, 81
Nveis
de gesto do
Sistema nico
de
2.2
2.3
2.4
2.5
3. Instrumentos
3.1
3.2
3.3
3.4
de gesto,
119
4. Instncias
123
6. Regras
de transio,
153
e documentais,
171
75
76
77
78
Apresentao
O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, por intermdio da
Secretaria Nacional de Assistncia Social, em cumprimento Resoluo n 27, de 24
de fevereiro de 2005, do Conselho Nacional de Assistncia Social, apresenta a Norma
Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social SUAS, para a devida apreciao
e aprovao.
A presente Norma Operacional consagra os eixos estruturantes para a realizao
do pacto a ser efetivado entre os trs entes federados e as instncias de articulao,
pactuao e deliberao, visando a implementao e consolidao do SUAS no Brasil.
A Norma Operacional Bsica da Assistncia Social ora apresentada um resultado
inconteste de onze anos de formulao e debate na rea da Assistncia Social com
centralidade e premncia para o processo de consolidao da Poltica Nacional de Assistncia
Social sob a gide do Sistema nico em curso.
Afianar a proteo social, do campo socioassistencial, para os brasileiros e
brasileiras que dela necessitam uma deciso deste governo que deve se efetivar em um
amplo e significativo processo participativo e democrtico, integrando todos os setores
que constroem a Poltica de Assistncia Social: gestores, trabalhadores, conselheiros,
usurios, entidades parceiras e sociedade em geral.
Sendo assim, vale ressaltar a profcua contribuio de todos os Estados brasileiros,
do Frum Nacional de Secretrios Estaduais de Assistncia Social Fonseas, do Colegiado
Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social Congemas, dos Conselhos
(nacional, estaduais, do Distrito Federal e municipais de Assistncia Social), das Comisses
Intergestores Tri e Bipartite, dos gestores desta poltica (Federal, Estaduais e Municipais),
dos representantes das Entidades Governamentais e No-Governamentais, os profissionais
inseridos neste movimento nos trs nveis de governo, as universidades pblicas, privadas
e comunitrias. Enfim, todos aqueles que esto, neste momento, fazendo mais uma vez,
coro, voz e ao em uma luta que vem desde muito antes da Constituio Federal de
1988, reafirmando a fundamental relevncia de um processo participativo nos moldes e
nas condies que o pacto intersetorial demanda e a democracia requer.
80
carter consultivo, com representantes dos trs nveis de governo, para discutir e pactuar
acerca dos aspectos relativos gesto da poltica. Dessa forma, o modelo de gesto foi
fundado nas relaes intergovernamentais, como estratgia capaz de revisar o papel do
Estado no campo da Assistncia Social.
Foram propostos dois nveis de gesto da Assistncia Social: 1) a gesto estadual,
pela qual o Governo do Estado recebe os recursos da instncia federal advindos do Fundo
Nacional de Assistncia Social (FNAS) para o Fundo Estadual de Assistncia Social (FEAS),
com a funo de coordenar e apoiar tcnica e financeiramente servios, programas,
projetos e benefcios, celebrar e gerenciar diretamente convnios com as entidades
localizadas nos municpios que ainda no cumpriam os requisitos do art. 30 da LOAS. A
instncia estadual tambm deveria executar programas e projetos de carter regional e
complementar; 2) quanto gesto municipal, o municpio receberia diretamente recursos
do nvel federal, via repasse do FNAS para o Fundo Municipal de Assistncia Social (FMAS).
Nesse nvel, a gesto dos servios, programas, projetos e benefcios assistenciais estaria
sob a competncia da esfera municipal.
Embora estivessem definidos os nveis de gesto pela NOB/97, os procedimentos
do financiamento foram discriminados em documento prprio denominado sistemtica
de financiamento da Assistncia Social. Para dar operacionalidade ao processo, a
sistemtica reportava-se Instruo Normativa n 01/STN/97, para convnios voltados
ao financiamento de projetos e Instruo Normativa n 03/STN/93, para convnios
relativos a servios assistenciais.
Os repasses dos recursos financeiros federais para estados, Distrito Federal e municpios
foram vinculados criao e ao funcionamento do Conselho, Plano e Fundo de Assistncia
Social, mecanismos e instrumentos de gesto, atendendo os requisitos previstos no art. 30
da LOAS. Esse modelo de vinculao no tornou claro, porm, as responsabilidades de Estado
de cada ente federativo com a proviso da proteo social de Assistncia Social.
A Norma Operacional Bsica da Assistncia Social de 1998 ampliou a regulao
da Poltica Nacional de 1998 e seu projeto de reforma do mbito da Assistncia Social,
de acordo com as concepes norteadoras que definiram as diretrizes bsicas para sua
consecuo. Tambm, conceituou e definiu estratgias, princpios e diretrizes para
operacionalizar a Poltica Nacional de Assistncia Social de 1998. Explicitou a diferenciao
quanto ao financiamento dos servios, programas e projetos. Para os servios, o recurso
financeiro seria repassado de forma regular e automtica, a partir da transferncia do
Fundo Nacional para os Fundos Estaduais, do Distrito Federal e Municipais. Os demais,
por seu carter no-continuado, permaneceriam utilizando o modelo convenial, cuja base
a Instruo Normativa n 01/STN/97.
Essa normativa de 1998 ampliou as atribuies dos Conselhos de Assistncia Social
e props a criao de espaos de negociao e pactuao, de carter permanente, para
a discusso quanto aos aspectos operacionais da gesto do sistema descentralizado e
participativo da Assistncia Social. Esses espaos de pactuao foram denominados de
Comisso Intergestores Tripartite (CIT) e Comisso Intergestores Bipartite (CIB), que
passaram a ter carter deliberativo no mbito operacional na gesto da poltica. A CIT foi
constituda pelas trs instncias gestoras do sistema: a Unio, representada pela ento
Secretaria de Assistncia Social (SAS), os estados, representados pelo FONSEAS e os
municpios, representados pelo CONGEMAS.
No contexto de descentralizao e de autonomia dos entes federados, reforouse a compreenso da NOB como instrumento normatizador, que expressa pactuaes
83
que resultam de efetiva negociao entre as esferas de governo para assumir a coresponsabilidade em relao gesto da Assistncia Social. Isso inclui a definio de
mecanismos e critrios transparentes de partilha e transferncia de recursos do FNAS para
os Fundos Estaduais, do Distrito Federal e Municipais de Assistncia Social.
A Constituio Federal de 1988 e a LOAS, ao definirem como diretrizes da
poltica de Assistncia Social a descentralizao poltico-administrativa, a participao
da populao e o comando nico, trouxeram para a cena do debate a necessidade do
desencadeamento de negociaes entre as esferas de governo, para culminar em um
efetivo pacto federativo.
A nova relao de debate com a sociedade civil, efetivada por meio dos mecanismos
de participao e deliberao da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) e a realizao
das conferncias municipais, do Distrito Federal, estaduais e nacional da Assistncia
Social, culminou na definio das novas bases e diretrizes para a nova Poltica Nacional
da Assistncia Social/SUAS, concretizada em setembro de 2004, aps um amplo processo
desencadeado pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) e pelo Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), em todo o territrio nacional.
A definio dos contedos do pacto federativo, resultante desse amplo processo
de construo, portanto, o escopo da Norma Operacional que aqui se apresenta e que
estabelece as bases de realizao do SUAS, especialmente no que tange as condicionalidades
e condies para que estados, Distrito Federal e municpios contem com o co-financiamento
federal na Assistncia Social, bem como em relao aos mecanismos de transferncia de
recursos, aos critrios de partilha e de transferncia desses recursos a serem adotados
pelas trs esferas de governo.
A presente Norma Operacional Bsica (NOB/SUAS), retoma as normas operacionais
de 1997 e 1998 e constitui o mais novo instrumento de regulao dos contedos e
definies da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS/2004) que parametram o
funcionamento do SUAS.
O sentido pleno, dado ao tema construo do SUAS supe que sua implantao,
efetivao e alcance seja um processo que respeite as diferenas dos entes federativos em
cada nvel e entre si. Por isso mesmo, contm a releitura das competncias do dever de
Estado no campo da Assistncia Social, restabelecendo de forma unitria, hierarquizada
e complementar as competncias dos trs entes federados para cumprimento dos seus
deveres e defesa dos direitos do cidado usurio.
A NOB/SUAS disciplina a operacionalizao da gesto da Poltica de Assistncia
Social, conforme a Constituio Federal de 1988, a LOAS e legislao complementar
aplicvel nos termos da Poltica Nacional de Assistncia Social de 2004, sob a gide de
construo do SUAS, abordando, dentre outras coisas: a diviso de competncias e
responsabilidades entre as trs esferas de governo; os nveis de gesto de cada uma dessas
esferas; as instncias que compem o processo de gesto e controle dessa poltica e como
elas se relacionam; a nova relao com as entidades e organizaes governamentais e
no-governamentais; os principais instrumentos de gesto a serem utilizados; e a forma
da gesto financeira, que considera os mecanismos de transferncia, os critrios de partilha
e de transferncia de recursos.
A regulamentao do regime prprio de gesto da Poltica de Assistncia Social
constitucionalmente atribudo, exige a reviso das normas operacionais por meio das quais
tem-se efetuado as vinculaes entre os entes federativos, organizaes de Assistncia
84
O pacto federativo, que sustenta o contedo do SUAS e de sua regulao por meio
da NOB/SUAS, contm diversas dimenses que devem receber tratamento objetivo no
processo de gesto, entre os quais se destacam: o conhecimento da realidade municipal,
do Distrito Federal, estadual e nacional, quanto a presena e a preveno de riscos e
vulnerabilidades sociais da populao; a distncia entre a demanda de proteo social
em face da rede socioassistencial existente e entre esta e aquela que se busca alcanar
com a implementao do SUAS; a construo gradual de metas nos planos municipais,
do Distrito Federal, estaduais e federal; o trato igualitrio e eqitativo dos municpios,
dos estados e regies nacionais e das micro-regies dos estados; a defesa dos direitos
socioassistenciais; o padro de financiamento e o controle social.
A NOB/SUAS fundada em pacto entre os entes federativos, o que assegura a
unidade de concepo e de mbito da poltica de Assistncia Social em todo territrio
nacional, sob o paradigma dos direitos proteo social pblica de seguridade social e
defesa da cidadania do usurio. Assegura, ainda, a primazia e a precedncia da regulao
estatal sobre essa atividade pblica, cuja dinmica democrtica sob controle social prev a
participao da populao e da sociedade na formulao e controle das aes e o comando
nico das aes em cada esfera de governo.
a) Carter do Sistema nico de Assistncia Social SUAS
O SUAS um sistema pblico no-contributivo, descentralizado e participativo
que tem por funo a gesto do contedo especfico da Assistncia Social no campo da
proteo social brasileira. Em termos gerais, o SUAS:
consolida o modo de gesto compartilhada, o co-financiamento e a cooperao tcnica
entre os trs entes federativos que, de modo articulado e complementar, operam a proteo
social no-contributiva de Seguridade Social no campo da Assistncia Social;
estabelece a diviso de responsabilidades entre os entes federativos (federal,
estadual, Distrito Federal e municipal) para instalar, regular, manter e expandir as aes
de Assistncia Social como dever de Estado e direito do cidado no territrio nacional;
fundamenta-se nos compromissos da PNAS/2004;
orienta-se pela unidade de propsitos, principalmente quanto ao alcance de direitos
pelos usurios;
regula, em todo o territrio nacional, a hierarquia, os vnculos e as responsabilidades
do sistema-cidado de servios, benefcios, programas, projetos e aes de Assistncia
Social, de carter permanente e eventual, sob critrio universal e lgica de ao em rede
hierarquizada de mbito municipal, do Distrito Federal, estadual e federal;
respeita a diversidade das regies, decorrente de caractersticas culturais,
socioeconmicas e polticas, em cada esfera de gesto, da realidade das cidades e da sua
populao urbana e rural;
reconhece que as diferenas e desigualdades regionais e municipais, que condicionam
os padres de cobertura do sistema e os seus diferentes nveis de gesto, devem ser
consideradas no planejamento e execuo das aes;
articula sua dinmica s organizaes e entidades de Assistncia Social com
reconhecimento pelo SUAS.
So eixos estruturantes da gesto do SUAS:
a. precedncia da gesto pblica da poltica;
86
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.
i.
j.
k.
87
88
a matricialidade sociofamiliar;
territorializao;
a proteo pr-ativa;
integrao seguridade social;
integrao s polticas sociais e econmicas.
A proteo social de Assistncia Social, ao ter por direo o desenvolvimento
humano e social e os direitos de cidadania, tem por garantias:
a
a
a
a
a
segurana de acolhida;
segurana social de renda;
segurana do convvio ou vivncia familiar, comunitria e social;
segurana do desenvolvimento da autonomia individual, familiar e social;
segurana de sobrevivncia a riscos circunstanciais.
Para a proteo social de Assistncia Social o princpio de matricialidade sociofamiliar
significa que:
a famlia o ncleo social bsico de acolhida, convvio, autonomia, sustentabilidade
e protagonismo social;
a defesa do direito convivncia familiar, na proteo de Assistncia Social, supera o
conceito de famlia como unidade econmica, mera referncia de clculo de rendimento
per capita e a entende como ncleo afetivo, vinculado por laos consangneos, de aliana
ou afinidade, que circunscrevem obrigaes recprocas e mtuas, organizadas em torno
de relaes de gerao e de gnero;
a famlia deve ser apoiada e ter acesso a condies para responder ao seu papel no
sustento, na guarda e na educao de suas crianas e adolescentes, bem como na proteo
de seus idosos e portadores de deficincia;
o fortalecimento de possibilidades de convvio, educao e proteo social, na prpria
famlia, no restringe as responsabilidades pblicas de proteo social para com os
indivduos e a sociedade.
90
A funo de vigilncia social inclui, tambm, o Sistema Pblico de Dados das Organizaes
de Assistncia Social, dando forma responsabilidade do SUAS de instalar o Cadastro
Nacional de Entidades prestadoras de servios socioassistenciais.
c) Rede Socioassistencial
A rede socioassistencial um conjunto integrado de aes de iniciativa pblica e da
sociedade, que ofertam e operam benefcios, servios, programas e projetos, o que supe
a articulao entre todas estas unidades de proviso de proteo social, sob a hierarquia
de bsica e especial e ainda por nveis de complexidade.
De acordo com a PNAS/2004 e com a LOAS, so entendidos por:
Servios
Atividades continuadas, definidas no art. 23 da LOAS, que visam a melhoria da vida
da populao e cujas aes estejam voltadas para as necessidades bsicas da populao,
observando os objetivos, princpios e diretrizes estabelecidas nessa lei. A Poltica Nacional
de Assistncia Social prev seu ordenamento em rede, de acordo com os nveis de proteo
social: bsica e especial, de mdia e alta complexidade.
Programas
Compreendem aes integradas e complementares, tratadas no art. 24 da
LOAS, com objetivos, tempo e rea de abrangncia, definidos para qualificar, incentivar,
potencializar e melhorar os benefcios e os servios assistenciais, no se caracterizando
como aes continuadas.
Projetos
Definidos nos arts. 25 e 26 da LOAS, caracterizam-se como investimentos
econmico-sociais nos grupos populacionais em situao de pobreza, buscando subsidiar
tcnica e financeiramente iniciativas que lhes garantam meios e capacidade produtiva e
de gesto para a melhoria das condies gerais de subsistncia, elevao do padro de
qualidade de vida, preservao do meio ambiente e organizao social, articuladamente
com as demais polticas pblicas. De acordo com a PNAS/2004, esses projetos integram
o nvel de proteo social bsica, podendo, contudo, voltar-se ainda s famlias e pessoas
em situao de risco, pblico-alvo da proteo social especial.
Benefcios
Benefcio de Prestao Continuada: previsto na LOAS e no Estatuto do Idoso,
provido pelo Governo Federal, consistindo no repasse de 1 (um) salrio mnimo mensal
ao idoso (com 65 anos ou mais) e pessoa com deficincia que comprovem no ter
meios para suprir sua subsistncia ou de t-la suprida por sua famlia. Esse benefcio
compe o nvel de proteo social bsica, sendo seu repasse efetuado diretamente ao
beneficirio.
Benefcios Eventuais: so previstos no art. 22 da LOAS e visam ao pagamento de
auxlio por natalidade ou morte, ou para atender necessidades advindas de situaes de
vulnerabilidade temporria, com prioridade para a criana, a famlia, o idoso, a pessoa
com deficincia, a gestante, a nutriz e nos casos de calamidade pblica.
Transferncia de Renda: programas que visam o repasse direto de recursos dos
fundos de Assistncia Social aos beneficirios, como forma de acesso renda, visando
o combate fome, pobreza e outras formas de privao de direitos, que levem
situao de vulnerabilidade social, criando possibilidades para a emancipao, o exerccio
da autonomia das famlias e indivduos atendidos e o desenvolvimento local.
94
a)
b)
c)
d)
97
98
106
INSTRUMENTO DE COMPROVAO
107
Manter estrutura para recepo, identificao, encaminhamento, orienta Descrio do servio e equipe existente
o e acompanhamento dos beneficipara a pr-habilitao e reviso do BPC,
rios do BPC e dos Benefcios Eventuconcesso e acompanhamento dos benefais, com equipe profissional composta
cios eventuais.
por, no mnimo, um (01) profissional
de servio social.
Elaborar Plano de Insero e Acompanhamento de beneficirios do BPC, conforme
sua capacidade de gesto, contendo aes,
Apresentao do Plano com o nmero e
prazos e metas a serem executadas, artiporcentagem, contendo aes, prazos e
culando-as s ofertas da Assistncia Social
metas a serem executadas.
e as demais polticas pertinentes, dando
cumprimento, ainda,
ao art. 24 da LOAS.
Estruturao da Secretaria Executiva do
Declarao do CAS/DF, comprovando a
CAS/DF com profissional de nvel supeexistncia da estrutura tcnica disponvel.
rior.
Apresentao da proposta de poltica de recursos humanos, com implantao de carreira para servidores pblicos que atuem
na rea de Assistncia Social;
Quadro de pessoal em exerccio;
Organograma do rgo gestor da Assistncia Social;
Relatrio de gesto anual.
108
109
INSTRUMENTOS DE COMPROVAO
b) coordenar e regular o acesso s seguranas de proteo social, que devem ser garantidas
pela Assistncia Social, conforme indicam a PNAS/2004 e esta NOB;
c) definir as condies e o modo de acesso aos direitos relativos Assistncia Social, visando
a sua universalizao, dentre todos os que necessitem de proteo social, observadas as
diretrizes emanadas do CNAS;
d) coordenar, regular e co-financiar a implementao de servios e programas de proteo
social bsica e especial, a fim de prevenir e reverter situaes de vulnerabilidade social
e riscos;
e) estabelecer regulao relativa aos pisos de proteo social bsica e especial e as aes
correspondentes, segundo competncias dos estados, Distrito Federal e municpios no que
tange ao co-financiamento federal;
f) coordenar a gesto do Benefcio de Prestao Continuada(BPC), articulando-o aos
demais programas e servios da Assistncia Social e regular os benefcios eventuais, com
vistas cobertura de necessidades advindas da ocorrncia de contingncias sociais;
g) formular diretrizes e participar das definies sobre o financiamento e o oramento da
Assistncia Social, assim como gerir, acompanhar e avaliar a execuo do Fundo Nacional
de Assistncia Social(FNAS);
h) coordenar a implementao da Poltica Nacional do Idoso, em observncia Lei n
8.842, de 4 de janeiro de 1994, e Lei n 10.741, de 1 de outubro de 2003, e coordenar
a elaborao e implementao do Plano de Gesto Intergovernamental e da proposta
oramentria, em parceria com os Ministrios, apresentando para apreciao e deliberao
dos Conselhos Nacional da Assistncia Social e do Idoso;
I) articular as polticas socioeconmicas setoriais, com vistas integrao das polticas
sociais para o atendimento das demandas de proteo social e enfrentamento da
pobreza;
j) propor, pactuar e coordenar o sistema de informao da Assistncia Social com vistas
ao planejamento, controle das aes e avaliao dos resultados da Poltica Nacional de
Assistncia Social, implementando-o em conjunto com as demais esferas de governo;
k) apoiar tcnica e financeiramente os estados, o Distrito Federal e os municpios na
implementao dos servios e programas de proteo social bsica e especial, dos projetos
de enfrentamento pobreza e das aes assistenciais de carter emergencial;
l) propor diretrizes para a prestao de servios socioassistenciais e pactuar as regulaes
entre os entes pblicos federados, entidades e organizaes no-governamentais;
m) incentivar a criao de instncias pblicas de defesa dos direitos dos usurios dos
programas, servios e projetos de Assistncia Social;
n) articular e coordenar aes de fortalecimento das instncias de participao e de
deliberao do SUAS;
o) formular poltica para a formao sistemtica e continuada de recursos humanos no
campo da Assistncia Social;
p) desenvolver estudos e pesquisas para fundamentar as anlises de necessidades e
formulao de proposies para a rea, em conjunto com o rgo competente do Ministrio
e com instituies de ensino e de pesquisa;
112
I. Da Habilitao
Para habilitao dos municpios nos nveis de gesto definidos por esta NOB/SUAS,
exige-se que os mesmos atendam aos requisitos e aos instrumentos de comprovao.
O processo de habilitao, nas condies de gesto estabelecidos nesta NOB/SUAS,
compreende as seguintes etapas:
a) preparao dos documentos comprobatrios de habilitao pelo gestor municipal;
b) anlise e deliberao dos documentos comprobatrios pelo Conselho Municipal de
Assistncia Social;
c) encaminhamento dos documentos comprobatrios Secretaria de Estado de Assistncia
Social ou congnere;
d) avaliao pela Secretaria de Estado de Assistncia Social ou congnere do cumprimento
das responsabilidades e requisitos pertinentes condio de gesto pleiteada;
e) elaborao de parecer tcnico, pela Secretaria de Estado de Assistncia Social ou
congnere, das condies tcnicas e administrativas do municpio para assumir a condio
de gesto pleiteada;
f) encaminhamento pela Secretaria de Estado de Assistncia Social ou congnere dos
documentos comprobatrios e parecer tcnico, anexo ao processo Comisso Intergestores
Bipartite, no prazo mximo de 30 (trinta) dias a contar da data de protocolo de entrada
dos documentos comprobatrios na SEAS;
g) apreciao e posicionamento da CIB quanto aos documentos comprobatrios;
h) preenchimento, pela CIB, do termo de habilitao, conforme anexos desta Norma;
i) publicao, pela Secretaria de Estado de Assistncia Social ou congnere, da habilitao
113
pactuada na CIB;
j) encaminhamento para a Secretaria Tcnica da CIT de cpia da publicao da habilitao
pactuada pela CIB;
k) arquivamento de todo o processo e da publicao de habilitao na CIB.
Condio de Gesto Inicial do Sistema Municipal de Assistncia Social
A habilitao dos municpios condio de Gesto Inicial depender do cumprimento
de todos os requisitos e implicar responsabilidades e prerrogativas descritas no Captulo
2 Tipos e Nveis de Gesto do SUAS, desta Norma.
Os municpios habilitados gesto municipal da Assistncia Social sero
automaticamente habilitados no nvel de gesto inicial.
Para comprovao de cada requisito para a habilitao, so necessrios os seguintes
instrumentos:
REQUISITO
INSTRUMENTO DE COMPROVAO
114
REQUISITO
INSTRUMENTO DE COMPROVAO
Manter estrutura para recepo, identificao, encaminhamento, orientao e acompanhamento dos beneficirios do BPC e dos Benefcios Eventuais, com equipe profissional composta
por, no mnimo, um (01) profissional
de servio social.
REQUISITO
INSTRUMENTO DE COMPROVAO
Apresentar proposta de poltica de recursos humanos, com implantao de carreira especifica para servidores pblicos
que atuem na rea de Assistncia Social;
Organograma do rgo gestor da
Assistncia Social.
II. Da Desabilitao
Cabe Comisso Intergestores Bipartite (CIB), pactuar pela desabilitao dos
municpios.
A desabilitao de um municpio poder ser solicitada, a qualquer tempo, CIB, pela
prpria Secretaria Municipal de Assistncia Social, pelo correspondente Conselho Municipal
de Assistncia Social, pela Secretaria de Estado de Assistncia Social ou congnere, pelo
Conselho Estadual de Assistncia Social ou pelo Gestor Federal, desde que comunique
ao Gestor Estadual anteriormente. A CIB poder, tambm, decidir pela desabilitao de
um municpio, quando no processo de reviso das habilitaes ficar constatado o no
cumprimento das responsabilidades e requisitos referentes condio de gesto que
se encontra o municpio. A desabilitao, que pode ser total ou de um para outro nvel,
compreende o seguinte fluxo:
a) abertura de processo de desabilitao pela CIB, a partir de solicitao
fundamentada;
b) comunicao, ao municpio, da abertura do processo de desabilitao;
c) elaborao da defesa pelo municpio;
d) apreciao da defesa do municpio pela CIB;
e) definio, acordada entre a CIB e o gestor municipal, de medidas e prazos para
superao das pendncias;
117
118
3. Instrumentos De Gesto
Os instrumentos de gesto se caracterizam como ferramentas de planejamento
tcnico e financeiro da Poltica e do SUAS, nas trs esferas de governo, tendo como
parmetro o diagnstico social e os eixos de proteo social, bsica e especial, sendo
eles: Plano de Assistncia Social; Oramento; Monitoramento, Avaliao e Gesto da
Informao; e Relatrio Anual de Gesto.
3.1 Plano de Assistncia Social
O Plano de Assistncia Social um instrumento de planejamento estratgico
que organiza, regula e norteia a execuo da PNAS/2004 na perspectiva do SUAS. Sua
elaborao de responsabilidade do rgo gestor da poltica, que o submete aprovao
do Conselho de Assistncia Social, reafirmando o princpio democrtico e participativo.
A estrutura do plano comporta, em especial, os objetivos gerais e especficos;
as diretrizes e prioridades deliberadas; as aes e estratgias correspondentes para
sua implementao; as metas estabelecidas; os resultados e impactos esperados; os
recursos materiais humanos e financeiros disponveis e necessrios; os mecanismos e
fontes de financiamento; a cobertura da rede prestadora de servios; os indicadores de
monitoramento e avaliao e o espao temporal de execuo.
No mbito dos municpios, do Distrito Federal e dos estados, quando respondendo
pela gesto financeira dos municpios no-habilitados, esse Plano dever se desdobrar,
anualmente, em um Plano de Ao.
3.2 O oramento da Assistncia Social
O financiamento da poltica de Assistncia Social detalhado no processo de
planejamento, por meio do Oramento plurianual e anual, que expressa a projeo das
receitas e autoriza os limites de gastos nos projetos e atividades propostos pelo rgo
gestor e aprovados pelos conselhos, com base na legislao, nos princpios e instrumentos
oramentrios e na instituio de fundos de Assistncia Social, na forma preconizada pela
LOAS e pela Lei n 4.320/64.
Os instrumentos de planejamento oramentrio, na administrao pblica, se
desdobram no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Oramentrias e na Lei Oramentria
Anual.
PPA expressa o planejamento das aes governamentais de mdio prazo e envolve
quatro exerccios financeiros, tendo vigncia do segundo ano de um mandato at o primeiro
ano do mandato seguinte.
LDO define as prioridades, metas e estabelece estimativas de receita e limites de
despesa a cada ano, orientando a elaborao da Lei Oramentria Anual.
LOA explicita as prioridades e as possibilidades de gasto em rubricas de receita
e despesa para o ano respectivo, identificando os benefcios tributrios, financeiros e
creditcios. composta pelo Oramento Fiscal, que compreende os fundos, rgos e
entidades da administrao direta e indireta e as fundaes pblicas; pelo Oramento de
Investimentos das Estatais, nas empresas em que o poder pblico detenha maioria do
capital social com direito a voto; e pelo Oramento da Seguridade Social, que congrega as
Polticas de Sade, de Previdncia e de Assistncia Social, abrangendo todas as entidades
119
120
121
122
4. Instncias
de
Articulao, Pactuao
Deliberao
123
125
127
128
5. Financiamento
5.1 Gesto Financeira
Fundos de Assistncia Social
Em respeito s prerrogativas legais, juntamente com os princpios democrticos que
zelam pela participao, pela transparncia, pela descentralizao poltico-administrativa
e pelo controle social, no sentido de dar concretude aos compromissos emanados do
texto da Poltica Nacional de Assistncia Social, os Fundos de Assistncia Social tm, na
proposta desta Norma, reforado seu papel de instncia de financiamento dessa poltica
pblica nas trs esferas de governo. A gesto financeira da Assistncia Social se efetiva
atravs desses fundos, utilizando critrios de partilha de todos os recursos neles alocados,
os quais so aprovados pelos respectivos conselhos de Assistncia Social. No mbito da
Unio e dos estados, a deliberao dos conselhos deve ser antecedida de pactuao nas
comisses intergestores equivalentes.
Os fundos especiais, por se constiturem na reunio de recursos financeiros para
determinadas aes, no possuem personalidade jurdica prpria e nem tampouco autonomia
administrativa e financeira, estando vinculados a rgos pblicos. So estruturados como
unidade oramentria, por representarem importante mecanismo de captao e apoio
financeiro aos programas oramentrios e s aes de sua rea de vinculao.
Cabe ao rgo responsvel pela coordenao da Poltica Pblica de Assistncia
Social, na respectiva esfera de governo, a gesto e a responsabilidade pelo fundo
naquele mbito, e, ao conselho respectivo, a orientao, o controle e a fiscalizao desse
gerenciamento, atravs de resolues relativas elaborao da proposta oramentria
que trata da destinao dos recursos, aos critrios de partilha, ao plano de aplicao e
execuo oramentria e financeira.
A instituio dos fundos caracteriza uma forma de gesto transparente e
racionalizadora de recursos, que contribui para o fortalecimento e visibilidade da Assistncia
Social no interior da Administrao, bem como para o controle social de toda execuo
financeira.
O Fundo Nacional de Assistncia Social a instncia, no mbito da Unio, na qual
so alocados os recursos destinados ao financiamento das aes dessa poltica, destacadas
na Lei Orgnica de Assistncia Social como benefcios, servios, programas e projetos,
devendo as demais esferas de governo instituir tais fundos em seus mbitos como unidades
oramentrias, com alocao de recursos prprios para subsdio s aes programticas
e co-financiamento da poltica, garantida a diretriz do comando nico e da primazia da
responsabilidade do Estado.
O art. 30 da LOAS estabelece como condio de repasse de recursos do FNAS
para os fundos estaduais, do Distrito Federal e municipais, a constituio do conselho, a
elaborao do plano e a instituio e funcionamento do fundo, com alocao de recursos
prprios do tesouro em seu oramento.
Descentralizao poltico-administrativa no financiamento da Assistncia Social
Na Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel de estados,
Distrito Federal e municpios, os entes so dotados de autonomia administrativa e fiscal,
com compartilhamento de poderes nos seus respectivos territrios.
129
No mbito da Unio, o art. 19, incisos V e VI, da Lei n 8.742, de 1993, estabelece
como competncia do rgo da Administrao Pblica Federal responsvel pela coordenao
da PNAS/2004 propor os critrios e proceder s transferncias de recursos em seu mbito,
com a devida deliberao do CNAS.
Os critrios a seguir apresentados sero adotados para a partilha dos recursos do
FNAS, visando priorizao de municpios, estados, Distrito Federal e regies geogrficas,
bem como ao escalonamento da distribuio de tais recursos. Os critrios especficos de
cada ente federado devero ser pactuados e deliberados em seus prprios mbitos, de
acordo com os indicativos definidos na LOAS.
A operacionalizao do art. 18, inciso IX, da LOAS, que prev a utilizao de
indicadores para partilha mais eqitativa de recursos no mbito da poltica de Assistncia
Social, traz o desafio de relacionar informaes sociais, econmicas, demogrficas e
cadastrais com as escalas territoriais e as diversidades regionais presentes no desenho
federativo do pas.
Traz, ainda, o desafio de estabelecer, com base nesses indicadores, partilha e
distribuio de recursos fundamentada em metodologia objetiva e critrios pblicos e
universais que sejam, ao mesmo tempo, transparentes e compreensveis por todas as
instncias que operam a poltica de Assistncia Social, em especial, aquelas incumbidas
do controle social.
Busca-se, a partir desta NOB/SUAS, lanar mo da combinao de critrios de
partilha e de pactuao de resultados e metas para a gesto (gradualismo, com base nos
resultados pactuados), para que seja possvel:
1 - equalizar;
2 - priorizar;
3 - projetar a universalizao na trajetria da PNAS/2004.
A combinao de critrios considera o porte populacional dos municpios, a proporo
de populao vulnervel e o cruzamento de indicadores socioterritoriais e de cobertura.
Para efeito desta NOB/SUAS, a construo do conceito de vulnerabilidade social
fundamenta-se na PNAS/2004, que define o pblico alvo da Assistncia Social.
Assim, considera-se como populao vulnervel o conjunto de pessoas residentes
que apresentam pelo menos uma das caractersticas abaixo:
134
VARIVEIS
FONTE
ANO
IBGE, Censo
Demogrfico
PNAD
2000
(2001 em diante)
IBGE, Censo
Demogrfico
PNAD
2000
(2001 em diante)
IBGE, Censo
Demogrfico
PNAD
2000
(2001 em diante)
IBGE, Censo
Demogrfico
PNAD
2000
(2001 em diante)
IBGE, Censo
Demogrfico
PNAD
2000
(2001 em diante)
IBGE, Censo
Demogrfico
PNAD
2000
(2001 em diante)
IBGE, Censo
Demogrfico
PNAD
2000
(2001 em diante)
IBGE, Censo
Demogrfico
PNAD
2000
(2001 em diante)
IBGE, Censo
Demogrfico
PNAD
2000
(2001 em diante)
135
Porte
Municpios
Nmero
Brasil
Pequeno I
Pequeno II
Mdio
Grande
Metrpole*
5.564
3.994
1.008
309
237
16
Populao
Percentual
100,00
71,78
18,12
5,55
4,26
0,29
Nmero
Percentual
181.581.024
32.952.033
30.422.831
21.658.922
57.111.351
39.435.887
% de recursos do
FNAS
100,00
18,15
16,75
11,93
31,45
21,72
100,0
20,0
17,0
12,0
31,0
20,0
possibilidade de obteno dos dados primrios por uma nica fonte para todos os
municpios, excluindo, assim, indicadores que dependessem de informaes prestadas
por diferentes rgos, mediante adoo de conceituaes e metodologias diferenciadas;
136
Indicadores Bsicos
So trs indicadores fixos e pr-estabelecidos nesta NOB/SUAS, comuns a todas
as escalas de porte populacional municipal, conforme relao abaixo:
INDICADOR
DESCRIO
FONTE
ANO
Ministrio da Fazenda
Relao entre a receita corrente
Secretaria do Tesouro
lquida municipal e a populao
Nacional (receita) e IBGE
estimada.
(populao)
Recursos transferidos
pelo FNAS (MDS)
para Proteo Social
Bsica per capita.
Relao entre o
volume de recursos transferidos pelo FNAS para o FMAS
e a populao estimada.
MDS/FNAS/SUASweb
(transferncia)
IBGE (populao)
2003
2005
2004
Indicador Complementar
um indicador varivel, sensvel s especificidades de cada escala de porte
populacional municipal e relacionado s particularidades de cada estado ou regio.
O indicador complementar ser selecionado pela instncia de pactuao respectiva, de
acordo com a escala de porte populacional, a partir da relao sugestiva abaixo:
Escala Estadual
Indicador Complementar para Municpios de Pequeno Porte I ou II
VARIVEL
DESCRIO
FONTE
Taxa de
urbanizao.
Especificidade
regional.
Atlas de
Desenvolvimento
Humano no Brasil
(PNUD-IPEA-FJP)
2000
Pesquisa de mbito
estadual, realizada
por institutos
oficiais
ANO
Censo Escolar
(MEC)
2000
2004
2004
Escala Regional
Indicador Complementar para municpios de Mdio ou Grande Porte
VARIVEL
Qualificao de
mo-de-obra.
DESCRIO
FONTE
ANO
2000
2000
Taxa de crescimento
Variao percentual da populao resida populao
dente estimada.
residente.
2004
Taxa de evaso
escolar.
Estimativas de
populao do IBGE
2004
FONTE
IBGE, Estimativas
Relao entre o nmero de bitos por
Taxa de homicdios.
de populao e Mihomicdio e a populao total.
nistrio da Sade
Relao entre o nmero de bitos por IBGE, Estimativas
Taxa de homicdio
homicdio de pessoas de 15 a 29 anos de populao e Mide jovens.
e a populao de 15 a 29 anos.
nistrio da Sade
Taxa de mortalidade infantil.
DESCRIO
ANO
2003
2003
Atlas de
Desenvolvimento
Humano no Brasil
(PNUD-IPEA-FJP)
2000
2004
Desta forma, a soma total dos valores representativos de cada indicador, em cada
escala de porte populacional municipal analisada, no dever ser inferior ao valor 0, nem
superior ao valor 5;
PASSOS
DESCRIO
PRODUTO
139
140
1.2 Os recursos destinados a cada estado sero partilhados entre os seus municpios,
de acordo com os seguintes critrios:
Critrio de Acesso:
a. Incidncia de trabalho infantil;
b. Existncia de Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente
e Conselho Tutelar.
Critrios de Priorizao:
a. Taxa de Vulnerabilidade Social municipal (definida nesta NOB/SUAS)
b. Taxa de trabalho infantil no municpio Censo / IBGE;
c. Taxa de Cobertura do PETI em relao incidncia do trabalho infantil
Dados do MDS e IBGE.
Critrios de priorizao em caso de empate:
a. Incidncia de atividades consideradas perigosas e insalubres e proibidas
para menores de 16 anos;
b. Presena de aes da Proteo Social Especial destinadas s crianas, aos
adolescentes e s famlias vtimas de explorao sexual e comercial;
Indicadores Selecionados
INDICADOR
Taxa de
Trabalho
Infantil
Taxa de Cobertura do
PETI
DESCRIO
FONTE
LTIMO DADO
DISPONVEL/
ANO
2003
2004
2003
INDICADOR
Ta x a
de
Vuln erabilidade Social
(definida na
NOB)
ndice de
Trabalho
Infantil
Taxa de Cobertura do
PETI
DESCRIO
FONTE
Censo /
IBGE
LTIMO DADO
DISPONVEL/
ANO
2000
2000
2004
2000
INDICADOR
DESCRIO
FONTE
Portaria N
20 - MTE
Mapa de indicativos
- MTE
Constata o
de diagnstic
o / demanda
do municpio
LTIMO DADO
DISPONVEL/
ANO
verificar
Comisso
Estadual do
PETI
Registros
Programa de
Presena de aes da
Presena, no municpio, de
Enfrentam
Proteo Social Especial aes da Proteo Social Esento ao Abudestinadas s crianas,
pecial destinadas s crianas,
so e Exploaos adolescentes e s
aos adolescentes e s famlias
rao Sexual
famlias vtimas de explo- vtimas de explorao sexual
de Crianas
rao sexual comercial.
comercial.
e Adolescent
es - MDS
2004
Indicadores Selecionados
INDICADOR
Incidncia de situaes de abuso e explorao sexual comercial de crianas e adolescentes.
Taxa de Vulnerabilidade Social municipal
(definida na NOB/SUAS)
Conselhos Tutelares
Especificidade regional
DESCRIO
Percentual de crianas e adolescentes em
situao de explorao sexual
Percentual de denncias registradas de
abuso sexual.
Vide item 5.5 I.
Identificao se o municpio possui conselho
tutelar.
Percentual da populao residente em
regio especificada:
Porturias, Tursticas, Calhas de Rio,
Litorneas, Garimpos, Fronteiras,
Localizadas em entroncamentos rodovirios,
Com obras de impacto em andamento
(infra-estrutura e outras).
ainda, manuteno dos servios da rede atualmente financiados pelo Fundo Nacional de
Assistncia Social cuja avaliao aponte para sua correspondncia no nvel de proteo
social bsica estabelecido pela PNAS/2004. Ficam estabelecidos dois tipos de piso, o de
transio e o varivel:
Constitui esse piso o somatrio dos valores totais praticados atualmente pelo Fundo
Nacional de Assistncia Social para esse nvel de proteo em todas as modalidades exceto aqueles referentes ao PAIF, que sero tratados como piso fixo, e ao Projeto Agente
Jovem que mantero a modalidade de bolsa e tambm sero incorporados modalidade
de piso varivel no caso das aes complementares - em relao ao nmero total de
famlias potencialmente usurias no pas.
Esse valor mdio passa a ser considerado como Piso Bsico de Transio e ser
aplicado ao volume de recursos j repassado para a proteo bsica por municpio, para
que, como piso transitrio, seja reforado o novo contedo, superando a idia do valor per
capita e imprimindo um novo conceito de financiamento da poltica de Assistncia Social.
Desta maneira, a mdia calculada ser aplicada ao montante repassado para cada
municpio e para o Distrito Federal, como segue: divide-se o valor total dos recursos
repassados atualmente para cada um desses entes, no que se refere a esse nvel de proteo,
excetuando as modalidades j citadas, pela mdia nacional. Assim, obtm-se o volume de
cobertura que esses recursos esto provendo, o que, comparado ao nmero de famlias
em situao de vulnerabilidade da referida localidade, permitir o clculo do percentual de
cobertura da proteo social bsica no respectivo municpio ou Distrito Federal.
Esse encaminhamento possibilitar identificar as distores a serem consideradas
quando da aplicao dos critrios de partilha, uma vez que promover a vigilncia da
equalizao em relao aos demais pisos desse nvel de proteo social.
Os valores calculados como acima ficam congelados at que as atualizaes que
vierem a ser praticadas mediante partilha de novos recursos disponibilizados para a poltica,
pela via dos demais pisos, os alcancem, j incorporando esse piso aos considerados como
permanentes por esta Norma, ou seja, o fixo e o varivel.
O Piso de Proteo Bsico de Transio (PBT) ser, assim, calculado como segue:
montante anual do financiamento atualmente praticado pelo Governo Federal na Proteo
Bsica no pas (FAPB) dividido pelo nmero de famlias potencialmente usurias no pas,
no municpio e no Distrito Federal, exclusive o PAIF e o Agente Jovem (FP), e dividido pelo
nmero de meses do ano (MA).
calculado com base no custo adicional anual em relao mdia dos servios
desse nvel de complexidade identificado como necessrio para suprir as especificidades
exigidas nas ofertas desse nvel de proteo (CAS), dividido pela capacidade de atendimento
(CA) e dividido pelo nmero de meses do ano (MA).
148
Considerando que sua rede simples, ofertando servios de proteo social bsica
(entre outros: ateno famlia, seus membros e indivduos, potencializao dessa rede,
programas de incluso produtiva), esses municpios devem participar do financiamento
desse nvel de proteo.
149
Nesses municpios, que devem ter rede bsica, ou seja, devem oferecer servios
de proteo social bsica e especial de mdia complexidade (de acordo com a ocorrncia
das situaes de risco), o co-financiamento dever se efetivar com a participao da
Unio e do municpio, na proteo social bsica, e do municpio, do estado e da Unio,
na proteo social especial. Os servios de alta complexidade podem ser ofertados como
referncia regional ou mediante participao em consrcio, segundo as mesmas definies
em relao aos municpios de pequeno porte.
Dessa maneira, os municpios de mdio porte:
tm protagonismo no financiamento da proteo social bsica e especial de mdia
complexidade;
co-financiam servios de referncia regional e consrcios pblicos para os servios de
proteo social especial de alta complexidade.
Esses municpios, que devem ter rede complexa, em que todos os servios
considerados necessrios ao atendimento da populao, independente de seu nvel
de complexidade, devem ser postos disposio no prprio mbito municipal. O cofinanciamento se dar mediante aporte de recursos prprios dessa esfera, com a
participao da Unio, na proteo social bsica e especial, e dos Estados, na proteo
social especial. A Unio participar do financiamento da proteo social especial, nos casos
em que seja identificada prioridade a partir dos critrios de partilha para os servios desse
nvel de complexidade, operando-se o repasse via pisos fixos e/ou variveis.
Portanto, os municpios de grande porte:
tm protagonismo no financiamento da proteo social bsica e especial de mdia e
alta complexidade;
co-financiam servios de referncia regional e consrcios pblicos para os servios de
proteo social especial de alta complexidade.
Metrpoles
Nas metrpoles e nos municpios-plo regionais, por serem municpios em que se
concentra grande nmero de pessoas em alta densidade demogrfica nas reas de maior
vulnerabilidade e por contarem com municpios conurbados de menor porte, a rede deve ser
complexa, oferecendo, aos usurios, o acesso aos servios de mdia e alta complexidade
da maneira mais prxima dos territrios considerados de maior vulnerabilidade.
150
Unio
Situaes especficas
a) O estabelecido em relao s caractersticas dos municpios de acordo com seu
porte regra geral a ser seguida no processo de co-financiamento da poltica de Assistncia
Social. H, no entanto, grande possibilidade de ocorrerem situaes especficas, no
passveis de tratamento generalizado. Tais situaes devero ser consideradas como tal,
levando ao desenvolvimento de aes voltadas ao seu atendimento tambm de maneira
especfica, inclusive na diferenciao de trato quando da definio dos critrios de partilha
e de transferncia de recursos federais e estaduais. o caso, por exemplo, das realidades
de seca, fronteira, ribeirinha, porturia, quilombola, indgena, de floresta, bem como das
realidades em que so altos os ndices de mortalidade juvenil, entre outras, em que o
custo dos servios ser calculado a partir da complexidade da situao e das demandas
especficas que apresentam, objetivando chegar a pisos variveis mais especficos dentro
de cada nvel de proteo. Nesses casos so fundamentais o diagnstico municipal e
regional que subsidie a real situao e o custo de manuteno dos servios.
b) Assim como a Unio tem participao no co-financiamento de todos os nveis
de proteo, os estados, apesar de assumirem o protagonismo no co-financiamento da
proteo social especial, devero participar tambm na proviso da proteo social bsica,
especialmente em relao aos municpios identificados com baixssima capacidade de gesto.
Consrcios Pblicos
152
6. Regras
de
Transio
153
155
156
Disposies Finais
A aprovao desta Norma cumpre o importante papel de regulao do SUAS e aponta
para a necessidade de regulaes complementares e fundamentais para o ordenamento
dos servios, programas, projetos e benefcios da Assistncia Social, bem como para a
definio de instrumentos padronizados de gesto da PNAS que possibilitem a unidade
na diversidade. Destacam-se como prioridades iniciativas como:
Definio
Efetivao
Elaborao
Elaborao,
Estudos
de custos dos servios, de acordo com as ofertas que cada nvel de proteo
social dever prover;
Levantamento
Pactuao
Regulao
Regulao
Regulao
do Art. 3 da LOAS;
Regulao
do vnculo SUAS;
Regulao
Regulao
Regulao
157
158
7. Anexos
ANEXO I
TERMO DE HABILITAO
Gesto Inicial do Sistema Municipal de Assistncia Social
Municpio: __________________________________________ UF: _____
Prefeito Municipal: _____________________________________________________________________
Secretrio Municipal de Assistncia Social (ou congnere): ______________________________________
Endereo da SMAS: _____________________________________________________________________
___________________________________________________________________
Cep: ________________________Tel: ( )
_______________________ Fax. ( ) ____________
E-mail: ____________________________________________________
AVALIAO DO PROCESSO DE HABILITAO
Conselho Municipal de Assistncia Social
Lei de Criao do CMAS. Data / /
Ata das 3 ltimas reunies do CMAS
Publicao de nomeao da atual composio do CMAS. Data /
/
Ata da reunio do CMAS que aprova o pleito de habilitao. Data / /
Fundo Municipal de Assistncia Social
Ato legal de criao do FMAS. Data / /
Alocao no FMAS e execuo de recursos financeiros prprios na Assistncia Social
Lei Oramentria Anual /LOA
Plano Municipal de Assistncia Social
PMAS com programao fsica e financeira atualizada
Ato do CMAS que aprova o Plano. Data / /
Formalizao do Pleito de habilitao
Ofcio do gestor municipal CIB
SIM
( )
( )
( )
( )
NO
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
INFORMAES COMPLEMENTARES
Ao julgamento da CIB podero ser anexados informaes ou documentos complementares.
Data de entrega do processo na CIN / /
Data de concluso da anlise
/
Resoluo n.
de
Comentrios:
_______________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
_______________________________________________________________________
159
ANEXO II
TERMO DE HABILITAO
Gesto Bsica do Sistema Municipal de Assistncia Social
SIM
NO
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
Conselho Tutelar - CT
Lei de Criao do CT. Data ____/____/______
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
( )
160
/
/
/
.
Comentrios:
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
161
ANEXO III
TERMO DE HABILITAO
Gesto Plena do Sistema Municipal de Assistncia Social
SIM
()
( )
( )
( )
NO
()
()
()
()
( )
()
( )
( )
( )
()
()
()
( )
()
( )
( )
()
()
( )
()
( )
()
Conselho Tutelar - CT
Lei de Criao do CT. Data / /
Cpias de Instrumentos que comprovem o regular funcionamento
(atas ou portarias) ou declarao de funcionamento emitida pelo Ministrio Pblico
ou pelo Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente
Publicao de nomeao da atual composio do CT. Data / /
Fundo Municipal de Assistncia Social
Ato legal de criao do FMAS. Data / /
Ato legal que comprove a nomeao e alocao do gestor do Fundo Municipal de
Assistncia na Secretaria Municipal de Assistncia Social
()
()
()
( )
( )
()
()
()
162
( )
()
( )
()
( )
( )
()
()
( )
()
( )
()
( )
()
( )
()
( )
()
( )
()
Pactos de Resultados
Termo de compromisso do pacto de resultado firmado entre
o Gestor Municipal e o Gestor Estadual para o ano em curso
Indicadores de Monitoramento e Avaliao
Descrio da sistemtica de monitoramento e avaliao da
Proteo Social Bsica e Especial;
Declarao do CMAS comprovando o funcionamento da sistemtica de
monitoramento e avaliao da Proteo Social Bsica e Especial
Poltica de Recursos Humanos
Poltica Municipal de Recursos Humanos
Plano de Cargos, Carreiras e Salrios
( )
( )
()
()
( )
()
INFORMAES COMPLEMENTARES
Ao julgamento da CIB podero ser anexados informaes ou documentos complementares.
Data de entrega do processo na CIN / / .
Data de concluso da anlise / /
Responsvel pela anlise do processo:
Ass:
Comentrios:
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
DESCRIO DA CIB APS A ANLISE DO PLEITO DE HABILITAO
Aprovao na reunio de: / / .
Resoluo n. de / / .
SEAS (ou Congnere):
COEGEMAS:
Comentrios:
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
163
ANEXO IV
TERMO DE HABILITAO DE TRANSIO
Habilitao de Gesto Inicial para a Gesto Bsica do Sistema
Municipal de Assistncia Social
Municpio: __________________________________________ UF: __________
Prefeito Municipal: _____________________________________________________________________
Secretrio Municipal de Assistncia Social (ou congnere): ______________________________________
Endereo da SMAS: _____________________________________________________________________
___________________________________________________________________
Cep: ________________________Tel: ( ) _______________________ Fax. ( ) ____________
E-mail: ____________________________________________________
AVALIAO DO PROCESSO DE HABILITAO
Conselho Municipal de Assistncia Social
SIM
Publicao de nomeao da atual composio do CMAS. Data / /
( )
Ata da reunio do CMAS que aprova o pleito de habilitao. Data / /
( )
Centro de Referncia de Assistncia Social - CRAS
Descrio da localizao, espao fsico, equipe tcnica existente, rea de abrangncia
(territrio) e a rede de servios de proteo social bsica existentes no territrio e
proximidades
( )
NO
()
()
()
( )
()
INFORMAES COMPLEMENTARES
Ao julgamento da CIB podero ser anexados informaes ou documentos complementares.
Data de entrega do processo na CIN / / . Data de concluso da anlise / /
Responsvel pela anlise do processo:
Ass:
Comentrios:
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
DESCRIO DA CIB APS A ANLISE DO PLEITO DE HABILITAO
Aprovao na reunio de: / / .
Resoluo n. de / / .
Ass. SEAS (ou Congnere):
Ass. COEGEMAS:
Comentrios:
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
164
ANEXO V
TERMO DE HABILITAO DE TRANSIO
Habilitao de Gesto Inicial para Gesto Plena do Sistema
Municipal de Assistncia Social
Municpio: __________________________________________ UF: __________
Prefeito Municipal: _____________________________________________________________________
Secretrio Municipal de Assistncia Social (ou congnere): ______________________________________
Endereo da SMAS: _____________________________________________________________________
___________________________________________________________________
Cep: ________________________Tel: ( ) _______________________ Fax. ( ) ____________
E-mail: ___________________________________________________
AVALIAO DO PROCESSO DE HABILITAO
Conselho Municipal de Assistncia Social
Publicao de nomeao da atual composio do CMAS. Data / /
Ata da reunio do CMAS que aprova o pleito de habilitao. Data / /
SIM
( )
( )
Conselho Tutelar
cpia da lei de criao
( )
cpia da publicao da atual composio do Conselho Tutelar ( ) ( )
Cpias de Instrumentos que comprovem o regular funcionamento (atas ou portarias)
ou declarao de funcionamento emitida pelo Ministrio Pblico ou pelo Conselho
Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente
( )
NO
( )
( )
( )
()
( )
( )
( )
()
( )
()
( )
( )
INFORMAES COMPLEMENTARES
Ao julgamento da CIB podero ser anexados informaes ou documentos complementares.
Data de entrega do processo na CIN / / .
Data de concluso da anlise / /
Responsvel pela anlise do processo:
Ass:
Comentrios:
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
165
166
ANEXO VI
TERMO DE HABILITAO DE TRANSIO
Habilitao de municpio no habilitado em Gesto Bsica do Sistema
Municipal de Assistncia Social
SIM
()
( )
( )
( )
NO
()
()
()
()
( )
()
( )
( )
()
()
( )
()
( )
()
INFORMAES COMPLEMENTARES
Ao julgamento da CIB podero ser anexados informaes ou documentos complementares.
Data de entrega do processo na CIN / / .
Data de concluso da anlise / /
Responsvel pela anlise do processo:
Ass:
Comentrios:
____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
DESCRIO DA CIB APS A ANLISE DO PLEITO DE HABILITAO
Aprovao na reunio de: / / .
Resoluo n. de / / .
Ass. SEAS (ou Congnere):
Ass. COEGEMAS:
Comentrios:
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
167
ANEXO VII
TERMO DE HABILITAO DE TRANSIO
Habilitao de municpio no habilitado em Gesto Plena do
Sistema Municipal de Assistncia Social
SIM
()
()
()
()
NO
()
()
()
()
()
()
()
()
()
()
()
Conselho Tutelar
cpia da lei de criao
()
cpia da publicao da atual composio do Conselho Tutelar
()
Cpias de Instrumentos que comprovem o regular funcionamento (atas ou portarias)
ou declarao de funcionamento emitida pelo Ministrio Pblico ou pelo
Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente
()
()
()
()
()
()
()
()
168
()
()
)
)
()
()
()
()
INFORMAES COMPLEMENTARES
Ao julgamento da CIB podero ser anexados informaes ou documentos complementares.
Data de entrega do processo na CIN / / .
Data de concluso da anlise / /
Responsvel pela anlise do processo:
Ass:
Comentrios:
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
DESCRIO DA CIB APS A ANLISE DO PLEITO DE HABILITAO
Aprovao na reunio de: / / .
Resoluo n. de / / .
SEAS (ou Congnere):
COEGEMAS:
Comentrios:
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
_____________________________________________________________________________________
169
170
8. Referncias Bibliogrficas
Documentais
utilizadas
171
172
Blumenau/SC.
175
176