RESPONSABILIDAD SOCIAL Y TICA PBLICAS Y RELACIN

LABORAL DE EMPLEO PBLICO.

YOLANDA SNCHEZ-URN AZAA *

1. LOS INTERESES DE (Y EN) LAS ORGANIZACIONES. CONVERGENCIA

ENTRE LA EMPRESA PRIVADA Y LA ADMINISTRACIN PBLICA

El estudio que ofrecemos tiene como objetivo analizar desde una perspectiva
jurdica el efecto de la integracin de un fenmeno de mltiples connotaciones, la
Responsabilidad Social en la gestin de los servicios que tiene encomendados la
Administracin Pblica y, en particular, en la direccin y control de quienes, por su
cuenta y bajo su dependencia, es decir sus empleados, desarrollan las funciones para la
consecucin de aqullos. Fenmeno conectado a la tica Empresarial y ambos
utilizados como criterios de modulacin de mltiples aspectos del empleo pblico, entre
ellos, el que refiere a los deberes, principios ticos o principios de conducta que el
Estatuto Bsico del Empleado Pblico, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril, (en
adelante, EBEP) establece o lista para todos los empleados pblicos
Por ello aqu slo contemplaremos la Administracin Pblica en su vertiente
subjetiva, es decir, como Organizacin a la que es imputable un conjunto de actividades
de distinta naturaleza 1 y, en particular, su consideracin de persona jurdica, sujeto de
una relacin jurdica mltiple, con los ciudadanos a los que sirve y con los empleados a
su servicio y, en este caso, en su condicin de empleadora, ya sea en sentido estricto
jurdico-laboral o amplio, comprensivo tambin de la relacin de empleo pblico al
margen del contrato de trabajo, esto es, funcionarial.
De otro lado, conviene advertirlo, la expresin Administracin Pblica se
utiliza en este trabajo en singular porque, si bien en nuestro Derecho positivo se parte de
la existencia de una pluralidad de las Administraciones Pblicas, a los efectos aqu
perseguidos pretendemos dotarle de un carcter global, omnicomprensivo de todas ellas.
SE utiliza, en definitiva, el concepto amplio que otorga el EBEP (Estatuto Bsico del
Empleado Pblico, Ley 7/2007, de 12 de Abril), comprendiendo (art.2) a la
Administracin General del Estado, a las Administraciones de las Comunidades
Autnomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla, a las Administraciones de las
Entidades Locales, los Organismos Pblicos, Agencias y dems Entidades de derecho
*

-Profesora Titular de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Universidad Complutense

-CARRO FERNNDEZ-VALMAYOR, J.L.: Administracin Pblica, en Enciclopedia Jurdica
Bsica (Dtor.. Montoya Melgar, A.), Edit.Civitas, 1995, pg.337

pblico con personalidad jurdica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las

Administraciones Pblicas y a las Universidades Pblicas.

1.1.El inters general y los principios de actuacin de la Administracin

Pblica

Tras esas primeras consideraciones, se ha de comenzar recordando el mandato

constitucional que exige a la Administracin Pblica servir a los intereses generales
(CE, art.103.1).
Si ste, el inters general, se entiende sinnimo de inters social, bien
comn e inters pblico 2 , resulta que es un concepto jurdico indeterminado, no
definido ni precisado en el texto constitucional, que ha de interpretarse segn el
contexto social y econmico. De tal manera que corresponde a los poderes pblicos
valorar los intereses que emanan de la sociedad y publificar los que hayan de ser
tutelados por la Administracin Pblica y, en definitiva, determinar la prevalencia de
unos intereses sobre otros. Porque, como ha afirmado la doctrina, es el inters de la
comunidad el que el poder pblico asume como propio, prestndole sus medios pblicos
de gestin y tutela, definiendo los intereses generales como interes sociales
publificados 3
Ejemplo actual de inters general, a tutelar y garantizar por la Administracin
Pblica, es el que los poderes pblicos han definido como Economa Sostenible,
entendida legalmente como patrn de crecimiento que concilie el desarrollo econmico,
social y ambiental en una economa productiva y competitiva, que favorezca el empleo
de calidad, la igualdad de oportunidades y la cohesin social y que garantice el respeto
ambiental y el uso racional de los recursos naturales, de forma que permita satisfacer las
necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las
generaciones futuras (art.2 de la Ley de Economa Sostenible, en adelante, LES 4 ).
Desarrollo sostenible que requiere de una accin de los poderes pblicos y, en
particular, de una actuacin de las distintas Administraciones Pblicas guiada por los
que el legislador considera principios bsicos de la Economa Sostenible, entre otros,
estabilidad de sus finanzas y racionalizacin, es decir, simplificacin y sostenibilidad de
la estructura administrativa y de acceso directo de los ciudadanos a los servicios y

-NIETO, A.: La Administracin sirve con objetividad los intereses generales, en AA.VV: Estudios
sobre la Constitucin en Homenaje a Garca de Enterra, Madrid, Edit.Civitas, 1991, pg.2186; vid.
tambin SAINZ MORENO, F.: Conceptos jurdicos, interpretacin y discrecionalidad; Edit.Civitas,
Madrid, 1976
3
-SNCHEZ MORN, M.: Inters general, en EJB, pg.3659.
4

-Ley 2/2011, de 4 de marzo. BOE de 5 de marzo de 2011

prestaciones pblicas, garantizando una actuacin tica, eficaz, eficiente y transparente

(art.3 LES).
Principios de actuacin que, siguiendo el que puede considerarse patrn o
modelo en nuestro ordenamiento jurdico, no son definidos o concretados en la ley y
cuya puesta en prctica requerir responden a stas u otras parecidas cuestiones qu se
entiende por actuacin eficaz, eficiente y transparente de las Administraciones
Pblicas?; qu criterios de sostenibilidad y simplificacin de la estructura
administrativa son adecuados para que su actuacin pueda ser definida de ese modo?; y,
sin intentar agorar las dudas, pero s con expresin de una esencial a los objetivos de
este estudio cmo se pueden concretar esos principios en la organizacin del trabajo
prestado para las Administraciones Pblicas, cmo se expresan en la relacin de empleo
pblico y, en fin, en qu deberes legales, exigibles jurdicamente, de los sujetos de la
relacin de empleo pblico se manifiestan?.
La Economa Sostenible, utilizada aqu como ejemplo legal de inters social
publificado, permite una aproximacin hacia un planteamiento general, a saber, el que
deriva de los principios constitucionales que informan la actuacin de la Administracin
Pblica y que, en gran medida, pudieran condicionar la relacin de empleo pblico. En
este sentido, contemplada la Administracin Pblica como organizacin instrumental al
servicio de los intereses generales, son varios los principios constitucionales que
informan su actuacin, entendidos como mandato para la misma, entre ellos, el de
legalidad, objetividad y eficacia (CE, art.103.1).
Principios que, aunque no constituyan ttulo jurdico suficiente para crear ningn tipo de
obligacin ni, por tanto, para otorgar derechos subjetivos tpicos o activos porque no
definen previamente el contenido de la obligacin, s imponen un deber genrico de
carcter negativo que prohbe actuar en contra del valor por l consagrado 5 ,
participan de la fuerza normativa de la Constitucin 6 y, en gran medida, como
veremos, son el fundamento de los deberes legales que se imponen al personal al
servicio de la Administracin Pblica.
Salvo el primero, el de legalidad, que no es otra cosa que la actuacin conforme
a la Ley y al Derecho, al ordenamiento jurdico en su conjunto en lo que refiere a su
actuacin hacia terceros (los ciudadanos) y a su actuacin hacia sus empleados, los dos
restantes, objetividad y eficacia, adolecen de un significado preciso y concreto porque la
CE no los define y, con carcter especfico, en relacin con el de eficacia se debati en
el iter constituyente su inclusin, proponindose en diversas enmiendas su supresin, y
querindose restar importancia por un sector de la doctrina, ya hace tiempo que, como
veremos, se ha revitalizado y hoy en da, no slo no se ha suprimido, sino que estudios,
documentos e informes sobre criterios de actuacin de las Administraciones Pblicas, y

-BELADIEZ ROJO, M.: Los principios jurdicos; Edit.Civitas, Madrid, 2010, pg. 114
-Expresa ARAGN REYES, M. que los principios constitucionales ocupan en las fuentes formales del
Derecho el lugar de la Constitucin, simplemente porque son Constitucin, en Constitucin y
Democracia, Edit.Tecnos, 1989, pg.82
6

reiterado por el legislador, se mantiene como principio bsico de (y en)

Administracin Pblica en el contexto de la Economa Sostenible.

la

Por lo que respecta al principio de objetividad, son varias las acepciones que
cabe atribuir al trmino. Por un lado, puede entenderse como cualidad de adecuacin
de la Administracin Pblica a su objeto, a los fines que la justifican, asimilndose al
de buena administracin, es decir, con la exigencia de una actuacin administrativa
bien fundada en el conocimiento de los hechos, en el Derecho vigente y en los objetivos
que se propone alcanzar 7 . De otro, y parece como posicin mayoritaria en la doctrina
administrativista 8 , se identifica con el principio de igualdad e interdiccin de la
arbitrariedad de los poderes pblicos y refiere a la actuacin neutral desde el punto de
vista poltico y econmico e imparcial de la Administracin Pblica.
Aqulla, la objetividad, est relacionada con la eficacia en tanto se conciba sta
como aptitud para la efectiva consecucin de objetivos prefijados 9 . Dado que se trata de
un principio sumamente genrico y relativamente indeterminado, que, no obstante, tiene
carcter vinculante, requiere, como ha expresado el TC, de una tarea de concrecin por
los poderes pblicos, pues su previsin constitucional entraa una remisin a la decisin
del legislador respecto de las normas, medios e instrumentos que se concrete la
consagracin de la eficacia (STC 22/1984, de 17 de febrero 10 ), que se proyectar en
todas las que pudieran considerarse como manifestaciones jurdicas del mismo y, en
particular, en las que confluyen en su esfera interna, esto es, en la capacidad de
autoorganizacin de la Administracin Pblica, en la organizacin de sus recursos
econmicos y humanos.
En sta, como en otras tareas, se ha expresado que el principio exige (y sta es
la aptitud que debe pedirse a la Administracin) optimizar la relacin entre los recursos
y los fines u objetivos y la racionalizacin de la gestin o, lo que es lo mismo, la
consecucin ms intensa o ms rpida de los objetivos con el mismo coste o en la
reduccin de ste con mantenimiento del nivel de cumplimiento de los fines 11 ,
obteniendo, se dice, el mximo grado de utilidad o de rendimiento en los resultados
concretos a alcanzar 12 , sin menoscabar los derechos fundamentales de la persona o los
valores superiores del ordenamiento jurdico, entre ellos, el de igualdad.

-SAINZ MORENO, F.: Objetividad, en EJB, pg.4491

-Vid., al respecto, LPEZ GMEZ, J.M.: La relacin laboral especial de empleo pblico, Edit.Civitas,
Madrid, 2009, pg.120,
9
-Esta nocin en LAVILLA RUBIRA, J.J.: Eficacia, en EJB, pg.2624. Vid., tambin PAREJO
ALFONSO, L.:La eficacia como principio jurdico de la actuacin de la Administracin Pblica, D.A.,
num.218-219, pg.19 y 20; del mismo autor, Eficacia y Administracin.Tres estudios, MAP, 1995
10
-Cfr.otras sentencias del TC, entre ellas, SSTC 27/1987, de 27 de febrero, 178/1989, de 2 de
noviembre, 42/1990, de 15 de marzo, 41/1991, de 28 de febrero
11
-LAVILLA RUBIRA, J.J.: op.ult.cit., pg. 2624
12
-CARRO FERNNDEZ-VALMAYOR, J.L.: op.ult.cit., pg.338. Vid., tambin, PAREJO ALFONSO,
L.. La eficacia como principio jurdico de la actuacin de la Administracin Pblica, D.A., nm.218-219,
1989, para quien la Administracin Pblica debe procurar siempre la obtencin del resultado pretendido
con un mnimo de recursos, pero siempre que dicha regla no se degrade a la condicin de ser una mxima
de simple ahorro
8

El nexo de conexin entre uno y otro principio, el de objetividad y el de eficacia

est en los objetivos y fines a los que sirve la actuacin de la Administracin Pblica.
Se cierra as el crculo conectando esos principios a los intereses generales y, en
consecuencia, el grado de eficacia depender de la precisin en la determinacin
normativa del inters general.

1.2.Organizacin y gestin eficiente

econmico de desarrollo sostenible.

del empleo pblico en el modelo

Decamos que los principios constitucionales informan la actuacin ad extra y ad

intra de la Administracin Pblica o, lo que es lo mismo, en lo que refiere a esa segunda
esfera, son un mandato dirigido a aquella para que acte conforme a los mismos en
tanto que organizacin por cuenta de la que, y bajo su direccin, prestan servicios los
denominados empleados pblicos. Lo que quiere decir que esos principios trascienden
tambin a la organizacin y direccin de la prestacin de servicios de su personal. En
efecto, si la Administracin ha de actuar con objetividad, eficacia y con respeto a la
legalidad vigente, en aras a la consecucin del inters general o pblico, deber
adecuarse a ellos tambin en la planificacin, organizacin y direccin de sus recursos
humanos, en la organizacin de su personal, lo que exige la publificacin y concrecin
de esos principios jurdicos, la definicin por los poderes pblicos (primeramente, por el
legislador) de la prestacin mutua, delimitando el contenido y alcance de la misma; o, lo
que es lo mismo, definiendo los derechos y deberes que conciernen a uno y otro de los
sujetos de la relacin jurdica de empleo pblico, a la Administracin Pblico en tanto
que empleadora y a sus empleados, cualesquiera que sea la naturaleza de la relacin
jurdica que los une a aqulla, laboral, funcionarial o estatutaria.
Desde esta perspectiva, respecto de la gestin de los recursos humanos de la
Administracin Pblica, en su consideracin de empleadora, se ha de indagar si la
organizacin, planificacin y coordinacin de sus recursos humanos difiere y , si as
fuera, en qu sentido de la propia de una empresa privada y ello en el contexto de los
debates, ya no tan modernos, sobre la Administracin Pblica, entre ellos, los que
refieren a las nuevas formas de actuacin administrativa, a la relacin de la
Administracin con los ciudadanos y, en particular, a la posicin de supremaca de
aquella sobre stos, y por ltimo a la estructura organizativa de la misma 13 .
En una primera aproximacin a la cuestin planteada podra argumentarse que la
organizacin y gestin de los recursos humanos en una y otra organizacin es
diferente 14 porque el trabajo de las personas que prestan servicios por cuenta ajena es un
13

-Vid., al respecto, CARRO FERNNDEZ-VALMAYOR, J.L.: op.ult.cit., pg.339

-E incluso, podra afirmarse, que en sta, en la Administracin Pblica, es ms difcil. Vid, al respecto,
DE SADE PREZ-BEDMAR, M.: Empleo y prestacin de servicios en la administracin pblica,
Edit.Lex Nova, Valladolid, 2006, pg178 y ss, 201 y 204
14

factor que contribuye al logro de objetivos distintos. Consecucin del inters

particular del empresario en el sector privado, que, en el marco de una economa de
mercado, se refleja en la rentabilidad econmica, en la maximizacin a corto plazo del
valor de la empresa para su propietario y, por el contrario, el de la consecucin del
inters general a travs de la satisfaccin del servicio pblico que presta la
Administracin Pblica. A estos diferentes objetivos responden principios diferentes,
economa de mercado, libertad de empresa, eficacia econmica (vid,CE, art. 38) y los de
objetividad y eficacia para la Administracin Pblica, que se reflejan en la poltica de
personal de sus respectivas organizaciones 15 .
Pero estas diferencias entre la empresa privada y la Administracin Pblica en lo
que refiere a objetivos y concepcin del empleo ya hace tiempo que comienzan a
diluirse, percibindose elementos o rasgos de confluencia entre el modelo tradicional
monista de empresa privada y el modelo de Administracin Pblica en el marco del
Estado Social y la opcin constitucional por una economa de mercado y ahora con el
que se ha convenido en denominar modelo econmico de desarrollo sostenible 16 , en
su triple dimensin econmica, social y medioambiental, en el que el legislador ha
decidido implicar de forma activa tanto a empresas privadas como a las
Administraciones Pblicas. Se expresa que este modelo requiere de un desarrollo
sostenible en tanto que econmicamente ms slido, asentado en la mejora de la
competitividad, en la innovacin y en la formacin; medioambientalmente, que haga de
la imprescindible gestin racional de los recursos naturales tambin una oportunidad
para impulsar nuevas actividades y nuevos empleos; y socialmente, en tanto que
promotor y garante de la igualdad de oportunidades y de la cohesin social 17 .
Como hemos avanzado en pginas anteriores, se reitera ahora por el legislador,
como uno de los principios bsicos de la actuacin de la Administracin (junto a la
equidad y la transparencia), que sta ha de realizar cumplidamente la funcin para la
que est destinada, buscando la eficiencia de los medios utilizados para lograr el
objetivo prefijado a travs, entre otros, de la gestin ms eficaz del empleo pblico.
Aunque es cierto, la eficacia y la eficiencia de la Administracin Pblica no parece que
hayan de medirse en trminos econmicos absolutos (es decir, cumpliendo
escrupulosamente los requerimientos del mercado a travs de la consecucin del
mximo beneficio econmico) sino, como expresa el EBEP, art.69, en el sentido que la
planificacin de sus recursos humanos contribuya realmente a la consecucin de la
mejor, ms rentable, utilizacin de los recursos econmicos disponibles (lo que ahora
expresa la LES,art.3 como estabilidad financiera, estabilidad de las finanzas pblicas)
mediante la dimensin adecuada de sus efectivos, su mejor distribucin, formacin,
15

-En la doctrina laboralista se sigue afirmando que la prestacin laboral del trabajador es una obligacin
dirigida a la obtencin del objetivo empresarial, a la satisfacin del inters econmico del empleador
(MARTINEZ BARROSO, M.R.: Obligaciones del trabajador en la relacin de trabajo, en SEMPERE
NAVARRO (Dtor.) y CHARRO BAENA, P. (Coord): El contrato de Trabajo, Volumen I, Edit.Aranzadi,
2010, pg.568
16
-Vid., al respecto, Prembulo del Proyecto de Ley de Economa Social
17
-Vid., Prembulo de la LES (Ley de Economa Sostenible)

promocin profesional y movilidad (lo que ahora se expresa en la LES, art.3, como
simplificacin y sostenibilidad de la estructura administrativa). Hasta tal punto que se
le insta cada vez con ms frecuencia a que los servicios que presta sean ptimos, tiles,
eficaces aunque para ello sea necesario implantar frmulas organizativas similares a
las de Derecho Privado (con, se dice, tcnicas extraas a planteamientos iuspublicistas)
e, incluso, a veces proponiendo la equiparacin de la organizacin de los servicios
pblicos a la propia de la empresa privada 18 , sin olvidar, no obstante, que la medida de
la eficacia de la Administracin Pblica no puede eludir el resultado que le es propio, a
saber, el de la consecucin del beneficio social 19 . Lo que, en definitiva, exige
ponderar, equilibrar, tambin en la organizacin de sus medios personales, el uso de
tcnicas importadas del Derecho Privado, del Derecho del Trabajo,
con el
mantenimiento de las peculiaridades del empleo pblico en tanto que medio para
conseguir la satisfaccin del inters general.
Pero resulta que tambin la concepcin de la empresa privada hace aos que ha
comenzado a ser replanteada. Hace tiempo que el modelo de empresa privada se ha
repensado, como expresan al menos, tres teoras, la de la tica empresarial 20 , la de la
responsabilidad social empresarial 21 y la de la empresa como coalicin de intereses
plurales o teora pluralista empresarial 22 , adoptadas desde muy diferentes mbitos,
sociologa, economa, psicologa, filosofa, recursos humanos y, por supuesto, Derecho.
Y en este mbito, confluyendo al respecto diferentes reas de la ciencia del Derecho,
entre ellas, la del Derecho del Trabajo, exigindose al jurista y en especial al jurista del
trabajo conocer estas tendencias para precisar los lmites de los deberes bsicos de los
18

-ORTEGA LVAREZ, L.: Los derechos sindicales de los funcionarios pblicos; Madrid, 1983,
pg.46. Y ello aunque el propio autor reconozca que en la actuacin de la Administracin Pblica no
puede aplicarse mutatis mutandi el concepto empresarial de productividad, ORTEGA LVAREZ, L.:
Funcin Pblica, EJB, cit., pg. 3182
19

-Reitera que ste es el objetivo principal de la actuacin de la Administracin Pblica y que el mismo
no puede desconocerse en la poltica de personal a su servicio, DE SANDE PREZ-BEDMAR, M.:
Empleo y prestacin.cit., pgs. 146-151, 156, 181. Expresa la autora: La Administracin Pblica no
puede comportarse en materia de personal como una empresa privada, no puede atender, como criterios
de medicin de la eficacia de sus actuaciones, exclusivamente a parmetros de corte economicista, no
debe olvidar cul es raz ltima y el sentido de su papel, constitucionalmente atribuido. El sistema
regulador del rgimen jurdico del personal se encuentra fuertemente conectado a todo este discurrir
(pg.156)
20

-Ms all de una teora filosfica, la tica empresarial, Business Ethics, es una disciplina especfica y
autnoma cuyos orgenes se remontan a los aos 70 del Siglo pasado en Estados Unidos. Sobre la misma,
vid., entre otros, CORTINA, A.: tica de la Empresa, 6 edic., 2003, Edit.Trotta, Madrid.
21

-Sus precedentes se remontan a los aos veinte del siglo pasado, se comienza a utilizar el trmino a
finales de la dcada de los cincuenta y principios de los sesenta y a partir de la dcada de los setenta
comienza a utilizarse como elemento que ha de incorporarse a los procesos de planificacin estratgica de
cada empresa.

22

-Con fundamento en normas y propuestas legislativas de los aos 70 del Siglo pasado. Vid., al respecto,
ESTEBAN VELASCO, G.: Inters social, buen gobierno y responsabilidad social corporativa (algunas
consideraciones desde una perspectiva jurdico-societaria, en AAVV: Responsabilidad Social
Corporativa. Aspectos jurdico-econmicos, Univ.Jaume I, Castelln, 2005, pg.30

sujetos en la relacin laboral, entre ellos, el de buena fe, en un sistema econmico de

mercado y en un sistema democrtico de relaciones laborales. La tica empresarial, la
Responsabilidad social empresarial (en adelante, RSE) y la teora pluralista pueden
obligar a replantear el contenido y lmites de las obligaciones recprocas de los sujetos
de la relacin laboral.
Al margen de la teora jurdico-mercantil pluralista empresarial, la tica
empresarial y la Responsabilidad Social Empresarial (en adelante, RSE), ambas de
origen no jurdico, sino filosfico, sociolgico y/o econmico, pero con indudable
repercusin en el mbito del Derecho, a veces se confunden o se explican como relacin
de gnero a especie. As, unas veces se dice que la RSE es una de las dimensiones de la
tica de los negocios o de la tica empresarial 23 ; otras, se dice que sta, la tica, es una
de las cuatro dimensiones de la RSE, en concreto de la que puede denominarse
responsabilidad tica, relacionada con las expectativas que los accionistas, trabajadores,
clientes y sociedad en general tienen respecto del comportamiento de la empresa segn
su consideracin de lo que es justo y segn sus principios morales 24 .
Si integramos estas teoras, resulta que, ms o menos, se traduciran en exigir a
la empresa privada (al empresario) que asuma y aplique en su gestin interna y externa
los valores y normas compartidos por una sociedad pluralista, la que se denomina tica
cvica, basada en la igualdad, solidaridad, libertad, dilogo y respeto activo o
tolerancia 25 . Que integre la responsabilidad social como inversin estratgica en el
ncleo de su estrategia empresarial, sus instrumentos de gestin y sus actividades 26 . Y,
en fin, que, sin despreciar el objetivo de maximizar el valor de la empresa para sus
propietarios (inters social segn las teoras monistas de la empresa, esto es inters
social como inters comn de los socios), se tenga en cuenta su dimensin de
institucin social en el sentido de que hayan de valorarse otros intereses que se
relacionan con la empresa 27 , lo que se expresa por los juristas con el trmino, propio de
la teora de la RS, stakeholders, o grupos de inters, distinguiendo entre internos (los
propios trabajadores) y externos (clientes, consumidores, ciudadanos, sociedad). Y ello,
sencillamente, porque el valor de las empresas para sus propietarios no es incompatible,
se expresa, con las exigencias del Estado Social.

23

-Vid., en este sentido, LOZANO AGUILAR, J.F.: Cdigos ticos para el mundo empresarial;
Edit.Trotta, Madrid, 2004, pg.31; tambin CORTINA, A.: La responsabilidad social corporativa y la
tica empresarial, en Mitos y realidades de la RSC en Espaa. Un enfoque interdisciplinar,
Edit.Thomson-Civitas, Navarra, 2006
24
-En la conocida definicin de RSE propuesta por CARROLL: Business and Society. Ethics and
Stakeholder Management, South-Western Publishing, Cincinnati, Ohio, EEUU, 1993, pg.34, que
distingue una responsabilidad econmica, responsabilidad legal, responsabilidad tica y responsabilidad
filantrpica.
25
-En el concepto propuesto por CORTINA, A.: op.ult, cit., pg.89 y asumido por LOZANO AGUILAR,
J.F.: op.ult.cit., pg.57-58
26
-Tal como expresa el punto octavo del Libro Verde de la Comisin Europea Fomentar un Marco
Europeo para la Responsabilidad Social de las Empresas, Bruselas, 2001, COM (2001)
27
-ESTEBAN VELASCO, G.: op.ult, cit., pg.40

Dimensin institucional de la empresa que exige valorar eficazmente la

integracin en su organizacin interna y externa de los aspectos relacionados con el bien
social o el bien pblico que, conviene precisarlo, no se circunscribe a las organizaciones
a las que cabe definir como de economa social28 , sino a todas las empresas, incluidas
aqullas constituidas con una finalidad o nimo de lucro.
Este replanteamiento de la finalidad y objetivos de la empresa privada converge
en gran medida (o, cuando menos, se acerca) con el inters que se dice propio de la
Administracin Pblica, exigindose tambin a sta, y tal vez con mayor fundamento
porque a ella corresponde constitucionalmente servir al inters general o pblico, que
tenga una actuacin tica y socialmente responsable. Se incluye a ambas, como apuntan
estudios doctrinales, informes y documentos, bajo la expresin ORGANIZACIONES,
con la finalidad de, al margen de sus propias peculiaridades, definirlas como sujetos
comprometidos con y promotores de la tica y de la responsabilidad social. Lo que
cabra expresar como RS y tica de la empresa y de la Administracin Pblica,
entendida como compromiso por ser y presentarse ante sus grupos de inters como
organizaciones ticas y socialmente responsables; y RS y tica en la empresa y en la
Administracin Pblica, en el sentido de extender hacia sus empleados ese compromiso
de tal manera que stos se definen como medios o instrumentos para conseguir que su
tica y su RS se proyecte hacia los terceros con los que se relacionan, en particular, con
los ciudadanos, con la sociedad.
La tica y la RS se traducen en la adopcin de conductas, comportamientos o
reglas materializados y publicitados en los que se han convenido en denominar
Cdigos, ya sean Cdigos de Conducta, Cdigos ticos, Cdigos de Buenas Prcticas
o Cdigos de Buen Gobierno, entre otras varias acepciones al uso.
Estos Cdigos (en adelante, CDC) pueden entenderse, en una primera
aproximacin, como el conjunto de principios y reglas de comportamiento
autoimpuestos para adecuar la actividad (interna y externa) de la organizacin pblica y
de la privada al objetivo de satisfaccin de los intereses de sus stakeholders y, en
particular, de los ciudadanos, de la sociedad en su totalidad, implicando a sus
trabajadores o empleados en el logro de su propia poltica de responsabilidad social, no
28

-Entendiendo por tal, en virtud del Proyecto de Ley de Economa Social, el conjunto de actividades
econmicas y empresariales, que en el mbito privado lleva a cabo aquellas entidades que persiguen bien
el inters colectivos de sus integrantes, bien el inters general econmico o social, o ambos y que se rigen,
entre otros, por los principios de primaca de las personas y del fin social sobre el capital, la aplicacin de
los resultados en funcin del trabajo aportado por sus integrantes al fin social objeto de la entidad y
promocin de la solidaridad interna y con la sociedad, entiendo por tal el compromiso con el desarrollo
local, la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, la cohesin social, la generacin de empleo
estable y de calidad, la conciliacin de la vida personal, familiar y laboral y la SOSTENIBILIDAD.
El proyecto de Ley de Economa Social, contempla, a ttulo ejemplificativo, como entidades
privadas de Economa Social, las siguientes: cooperativas, mutualidades, fundaciones, sociedades
annimas laborales, empresas de insercin, centros especiales de empleo, cofradas de pescadores,
sociedades agrarias de transformacin y cualesquiera otras entidades que realicen actividades
econmicas y empresariales y respondan a los principios legales de Economa Social, descritos en el
artculo 4 de la Ley y se incluyan en el catlogo de entidades de economa social que elabore el
Ministerio de Trabajo e Inmigracin

slo en su condicin de grupo de inters hacia los que ha de ir dirigido el

comportamiento de la organizacin sino tambin como instrumento o medio para
contribuir a la imagen externa de la misma como tica y socialmente responsable.

2.TICA Y RS DE (Y EN) LA ADMINISTRACIN PBLICA. PROYECCIN EN

EL EMPLEO PBLICO
2.1.El contexto y marco legal espaol
En su origen y desarrollo internacional y europeo la RS y la tica de los
negocios slo se orientaron a la estrategia empresarial privada, quedando al margen las
organizaciones o instituciones pblicas.
Con el transcurso del tiempo y en el marco de la estrategia europea a favor del
desarrollo sostenible 29 , varios documentos, informes y normas internas espaolas
confirman que la RS y la tica Empresarial en nuestro pas han adquirido tambin una
dimensin pblica. Y no slo en el sentido de que los poderes pblicos las promuevan
e incentiven (vertiente institucional de su dimensin pblica), sino tambin en el que
interesa desde la perspectiva de anlisis de este estudio, a saber, que ambas se han
integrado como elementos o rasgos nuevos de la Administracin Pblica en tanto que
organizacin, en la direccin, planificacin, organizacin ad intra, del empleo pblico, y
en la actuacin que de ella se exige hacia los ciudadanos.
La consideracin de la Administracin Pblica como sujeto de RS exige indagar
en el significado que haya de otorgarse a esa nueva dimensin `pblica del fenmeno,
porque si la eficacia y eficiencia de aqulla se mide, sobre todo, segn se dijo en
pginas anteriores, en funcin de un criterio de beneficio social parece que una de las
vertientes ms importantes de la RS, la social, ya quedara integrada entre los objetivos
o finalidades esenciales de la Administracin Pblica. Por tanto habr que interrogarse
sobre lo que aporta la RS a la concepcin de la Administracin Pblica como
organizacin y, en particular, sobre su proyeccin en el empleo pblico. En este
sentido, sin demorar la respuesta, a nuestro juicio la RS pblica puede entenderse que
es un criterio de medicin de la Eficacia de la Administracin Pblica tal como cabe
entenderla ahora en el marco del modelo de desarrollo econmico sostenible promovido
por los poderes pblicos.

29

-Vid.,Comunicacin de la Comisin de 13 de diciembre de 2005, CM (2005) 658 final;

Comunicacin de la Comisin de 24 de julio de 2009, sobre Incorporacin del desarrollo sostenible en
las polticas de la UE, informe 2009 sobre la estrategia europea para el desarrollo sostenible (COM
2009, 400 final).

10

La misma cuestin cabra plantear sobre el significado de la tica de (y en ) la

Administracin Pblica, si sta se concibe hoy como una parte o vertiente de la RS,
tanto ms cuanto que la tica pblica se fundamenta en la finalidad propia de esa
organizacin y en los que se apuntan como valores que se deben potenciar y desarrollar
para conseguir con xito el fin perseguido 30 . Resulta, conviene apuntarlo, que desde la
tica pblica no hay otra finalidad, se dice, que la que deriva de la CE, art.103, esto es,
la consecucin del inters general o inters pblico, elemento de conexin o confluencia
entre el principio jurdico y la tica. Y se expresa seguidamente los que se consideran
valores esenciales (ticos) que influyen en la actividad de la Administracin Pblica,
respecto de los que, nos consta, hay un amplio consenso entre la doctrina y los poderes
pblicos, que los promueven a travs de instrumentos diversos (incluidos los
normativos).
Los valores (ticos) que se estiman propios de la Administracin Pblica son,
entre otros, los siguientes: altruismo, integridad, objetividad, responsabilidad,
transparencia, honestidad y liderazgo 31 . O, profesionalidad, eficiencia, eficacia, calidad
del producto o del servicio, imparcialidad, sensibilidad suficiente para percatarse de que
el ciudadano es el centro de esa actividad, quien da sentido a su existencia32 .
De donde, como bien puede apreciarse, deriva tambin aqu la conexin entre
principios jurdicos constitucionales que informan la actuacin de la Administracin
Pblica (objetividad y eficacia) con los que se consideran valores esenciales de la tica
pblica.
El recurso a la tica, no tanto a la RS (tal vez por el retraso inicial en su
recepcin en nuestro pas si comparada con otros pases del norte de Europa), ha
influido decisivamente en el mbito de la actuacin de la Administracin Pblica.
Hemos constatado, en este sentido, que los valores ticos, as expresados, se han
traspasado mimticamente a documentos, informes de organizaciones internacionales y
europeas 33 y materializados en muy distintos Cdigos de Conducta en la
Administracin Pblica, y en particular, en aquellos que refieren a comportamientos de
las personas que prestan determinados servicios pblicos (altos funcionarios, jueces y
miembros de tribunales, altos cargos en la Administracin Europea 34 ). Han trascendido
a otros varios Cdigos que rigen en la Administracin Pblica espaola (Cdigo de
Buen Gobierno de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la
30

-As lo expresa la doctrina. Vid., entre otros, LOZANO AGUILAR, J.F.: Cdigos ticos para el
mundo..., cit., pg.115 y ss
31
-Informe NOLAN, Normas de conducta para la vida pblica, Madrid, INAP, 1995
32
-LOZANO AGUILAR, J.F.: Cdigos ticos para el mundo, cit., pg.118, que recoge la lista
propuesta por CORTINA, A.
33
-Vid., al respecto, OCDE: La tica en el servicio pblico, INAP, 1997
34
-Pueden ponerse aqu como ejemplo los siguientes CDC:
-Cdigo de Conducta de los Comisarios Europeos, SEC (2004) 1487/2;
-Cdigo de Conducta de los miembros del Tribunal de Justicia de la Unin Europea, DOUE, de 22-92007 C223/1. Sobre ste vid. FELI REY, M.I.: Cdigos modelo y poder judicial, en REAL PREZ,
A. (Coord.): Cdigos de Conducta y actividad econmicacit., pg.65 y ss, inspirado en el Cdigo
Europeo de Buena Conducta Administrativa, aprobado por el Parlamento Europeo mediante resolucin de
6 de septiembre de 2001.
-Declaracin de Gobernanza de la Comisin Europea, de 30 de mayo de 2007

11

Administracin General del Estado 35 , Cdigo de Buenas Prcticas de varias

Administraciones Pblicas autonmicas y locales 36 ); y, en fin, se han reflejado
posteriormente en las normas jurdicas, en concreto, en el elenco de los que EBEP
expresa como principios ticos y de conducta de los Empleados Pblicos (Ttulo II,
Captulo VI. Deberes de los Empleados Pblicos. Cdigo de Conducta, arts, 52, 53 y
54.).
Sin entrar aqu a analizar el origen de la RSE y las causas por las que, a
diferencia de otros pases, se ha integrado mucho ms tarde en Espaa 37 , lo cierto es
que tal vez para compensar esa tarda incorporacin, durante los ltimos aos (desde
2003) ha sido objeto de un desarrollo amplsimo, contando al efecto con el impulso e
incentivo de los poderes pblicos (Gobierno y Parlamento). Bien pudiera definirse este
proceso espaol con la alocucin nuevos actores, nuevas dimensiones de la RS.
Brevemente, la concepcin originaria de la RSE y su asuncin por los poderes
pblicos integran las que pueden considerarse dimensiones propias de la misma
(econmica, social y medioambiental) desde o bajo las premisas de sostenibilidad. Se
manifiesta claramente en los dos mbitos de la gestin de la actividad empresarial
(interna y externa). Exige replantear las relaciones con el Derecho del Trabajo en tanto
se integra lo laboral (como expresin de lo social) en este fenmeno complejo y
heterogneo. Y, en fin, alcanza tambin a la Administracin Pblica en su dimensin
de organizacin de recursos humanos para la consecucin del inters general. Hoy,
desde la vertiente social/laboral, se ha generalizado la expresin RS de los
empleadores para referirse a los compromisos asumidos por los sujetos para los que
prestan servicios en rgimen de ajenidad y dependencia otras personas, sean
trabajadores en sentido tcnico-jurdico o no, es decir, visto desde la Administracin
Pblica, hacia sus empleados pblicos, laborales, funcionarios o personal estatutario.
La ampliacin de los sujetos socialmente responsables, es decir, la dimensin
pblica de la RS, tal vez tenga su fundamento en la creciente importancia de los
aspectos sociales de este fenmeno, que pueden identificarse con la expresin estndar
justo de trabajo o garanta de condiciones sociolaborales satisfactorias de los
empleados de empresas privadas y de las Administraciones Pblicas y definirse como el
conjunto de derechos que integran la relacin de empleo responsable de aquellas
organizaciones.
35

-Orden APU/516/2005, de 3 de marzo, BOE de 7 de marzo de 2005

-Entre otros muchos, Cdigo de Buenas Prcticas Administrativas de Catalua; Cdigo orientativo de
Buenas Prcticas de la Administracin de la Comunidad Foral de Navarra en sus relaciones con los
ciudadanos, Orden Foral 46/2010, de 25 de enero (BON de 12 de febrero de 2010); Cdigo de Buenas
Prcticas del Ayuntamiento de Madrid de 4 de diciembre de 2008.
37
-Vid., al respecto, ARAGN, J. y ROCHA, F.: La responsabilidad social en Espaa: una
aproximacin desde la perspectiva laboral, MTAS, Madrid, 2004, pg.120 y ss. Estimaban los autores,
entre otras razones, la en ese momento incipiente implicacin de la Administracin Pblica en la
promocin de la RSE. Precisamente sobre esa fecha, en el entonces Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales (hoy Ministerio de Trabajo e Inmigracin) se constituy en julio de 2003 una Comisin de
expertos que public un informe de orientaciones y recomendaciones para el desarrollo de la RSE,
asumido posteriormente por el Congreso de los Diputados.
36

12

Uno de los rasgos que definen la RS en nuestro pas en los ltimos aos es la
ampliacin de los sujetos que se dice han de ser y presentarse como socialmente
responsables. Decamos ms arriba que los documentos, informes y ahora las normas
jurdicas identifican a la Administracin Pblica, junto a las empresas privadas, como
sujeto de RS. Pongamos algn significativo ejemplo.
La Recomendacin 34 del Informe de la Subcomisin del Congreso de los
Diputados (2004) 38 , bajo la rbrica Promover la Responsabilidad Social en la propia
gestin de las Administraciones Pblicas, dice que:
la Administracin del Estado, de las Comunidades Autnomas, los
Organismos Pblicos dependientes de la Administracin, las Empresas
Pblicas y la Administracin Local deben ser ejemplares en la integracin de
principios y prcticas de RSE en su propio funcionamiento.
La Recomendacin o Directriz General transcrita no define los principios y
prcticas de la dimensin pblica de la RS y tampoco si esos principios o prcticas son
peculiares, diferentes o especiales, si comparados con los que se expresan propios de la
RS de las empresas privadas. Si resulta, como dijimos, que la organizacin de los
medios, en particular, de los recursos humanos, no es exactamente igual ni se mide
exactamente con los mismos criterios ni responden a los mismos principios que los que
rigen el empleo privado aun cuando, como tambin se expres, hay una cierta
convergencia, habra que cuestionarse si coinciden los principios y prcticas
socialmente responsable de una, la empresa privada, y de la otra, la Administracin
Pblica. En una primera aproximacin, podramos concluir que pueden aplicarse a sta
los que el Informe del Congreso de los Diputados define como propios de la dimensin
privada de la RSE y si as fuera, habra que entender la RS de la Administracin Pblica
en el mismo sentido que la RSE, definida en el Informe del modo siguiente: La
responsabilidad social de las empresas es, adems del cumplimiento estricto de las
obligaciones legales vigentes, la integracin voluntaria en su gobierno y su gestin, en
su estrategia polticas y procedimientos, de las preocupaciones sociales, laborales,
medio ambientales y de respeto a los derechos humanos que surgen de la relacin y el
dilogo transparentes con sus grupos de inters, responsabilizndose as de las
consecuencias y los impactos que derivan de sus acciones. Una empresa es socialmente
responsable cuando responde satisfactoriamente a las expectativas que sobre su
funcionamiento tienen los distintos grupos de inters. 39

38

-Publicado por el MTAS, 2007

39
-Proviene la definicin de la propuesta del Libro Verde de la Comisin Europea: integracin
voluntaria, por parte de las empresas, de las preocupaciones sociales y medioambientales en sus
operaciones comerciales y sus relaciones con sus interlocutores.
Confrntese la definicin propuesta por el Informe del Congreso de los Diputados con la de
Economa Sostenible y sus principios bsicos que expresa la Ley de Economa Sostenible.

13

Este Informe, publicado por el entonces MTAS en 2007, se completa con la

Proposicin no de Ley sobre RSE de 2009 (DO del Congreso de 2 de julio de 2009,
Serie D, nm.233), que incorpora recomendaciones al Gobierno para, en especial,
impulsar una gestin socialmente responsable de las Administraciones Pblicas y, a
diferencia del Informe, incluye principios o prcticas que permite definir la RS de la
Administracin Pblica, desde su perspectiva de organizacin, que se manifiesta en sus
relaciones con los ciudadanos y con su propio personal (las que podramos definir como
vertiente externa e interna de la RS), atrayendo hacia la dimensin social, claramente
priorizada en el Documento del Parlamento espaol, manifestaciones o principios de la
tica empresarial o de los negocios junto a principios que, a su vez, son autnticos
deberes jurdicos exigidos por las leyes. As, con clara influencia en la tica, se habla de
la transparencia y de la cultura del trabajo que crea valor 40 en el seno de la
Administracin Pblica. Por lo que refiere a deberes recogidos en leyes, se menciona la
conciliacin de la vida laboral, personal y familiar de los empleados pblicos, la
contratacin de personas con discapacidad y en riesgo de exclusin social y la reduccin
de la temporalidad.
Y conclusin, por el momento, en la Ley de Economa Sostenible, que incluye
un precepto, artculo 39, bajo la rbrica Promocin de la RSE, en el que se promueve
o incentiva a empresas, ORGANIZACIONES E INSTITUCIONES PBLICAS o
privadas para introducir polticas de RS. Aunque stas no se definen, se deducen de los
que la norma considera objetivos de los modelos de referencia e indicadores que se
introduzcan para valorar las polticas de RS y, en gran medida, reproduce las
recomendaciones que se incluyen en la Proposicin no de Ley del Congreso de los
Diputados. Cita expresamente la Ley de Economa Sostenible la transparencia de la
gestin, el compromiso con lo local y el medioambiente, el respeto a los derechos
humanos, la mejora de las relaciones laborales y la promocin de la integracin de la
mujer, la igualdad efectiva entre mujeres y hombres, la igualdad de oportunidades y
accesibilidad universal de las personas con discapacidad.
Precepto que, cierto es, no define qu haya de entenderse por RS, no define los
objetivos de RS diferenciando entre empresas privadas y entidades pblicas, no clarifica
si sta la RS es slo un compromiso o principio o, por el contrario, puede considerarse
que sea una obligacin legal y, en cuanto tal, coercible y sancionables los
incumplimientos de los objetivos de RS y, por ltimo, no define con precisin las
diferentes dimensiones que, en su origen, aglutina el fenmeno complejo y heterogneo
de la RS. No obstante, esta primera apreciacin, la interpretacin sistemtica del
precepto y atendiendo al contexto social y econmico de la Ley de Economa
Sostenible, podra afirmarse que la RS queda definida o englobada en el concepto legal
40

Nueva expresin que, no concretada, parece conectar con la que en el mbito privado se expresa como
cultura empresarial, que puede definirse como conjunto de normas, de valores y formas de pensar que
caracterizan el comportamiento del personal en todos los niveles de la empresa, as como en la propia
presentacin de la imagen de la empresa (GARCA-ECHEVARRA, S. Y PMPIN, C.: Cultura
empresarial, Madrid, Daz de Santos, 1988. pg.20). En la doctrina laboralista, analizando crticamente su
proyeccin en la buena fe laboral, MONTOYA MELGAR, A.: La buena fe en el Derecho del Trabajo,
RAJL, Madrid, 2001, pg.29 y ss.

14

de Economa Sostenible y que de forma concreta y especfica la RS pblica, en su

vertiente interna y externa, se concreta en la exigencia legal de que la Administracin
Pblica sea tica, eficaz, eficiente y transparente.

2.2.Proyeccin de la RS y la tica en el Empleo Pblico

Conviene precisar, al objeto de este estudio, el sentido qu haya de otorgarse a la
expresin Empleo Pblico.
Recurdese que ste, el Empleo Pblico, puede ser entendido en una acepcin
amplia o restrictiva, segn se admita que refiere a la prestacin de servicios para la
Administracin Pblica, cualquiera que sea el rgimen jurdico de aqulla, o por el
contrario, comprensivo slo de los servicios prestados en rgimen funcionarial.
Mayoritariamente se ha optado por un concepto mixto o intermedio que admite la
existencia de una pluralidad de regmenes jurdicos en la prestacin de servicios por
cuenta y bajo la dependencia de aqulla41 .
El EBEP define a los empleados pblicos (art.8) como aquellos que
desempean funciones atribuidas en las Administraciones Pblicas al servicio de los
intereses generales, entre los que incluye a los funcionarios y al personal laboral y
adopta, en apariencia, un criterio restrictivo en la contratacin de ste ltimo porque, si
bien no especifica con carcter general rasgo o criterio diferenciador entre ambos
correspondiendo a las Leyes de la Funcin Pblica que se dicten en desarrollo del EBEP
concretar los criterios para la determinacin de los puestos que pueden ser
desempeados por personal laboral (art.11.2), se expresa que las funciones que
impliquen la participacin directa o indirecta en el ejercicio de las potestades pblicas o
en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones
Pblicas corresponden exclusivamente a los funcionarios pblicos, en los trminos que
en la Ley de desarrollo de cada Administracin Pblica se establezca (art.9.2).
Principio general en virtud del cual reserva al personal funcionario el ejercicio directo
de las potestades administrativas, esto es, las funciones de autoridad.
La dualidad de prestaciones de servicios de empleo pblico no implica, no
obstante, disparidad absoluta en los regmenes jurdicos especficos, de tal manera que,
debindose respetar en ambos los principios o previsiones constitucionales respecto del
contenido del estatuto de la funcin pblica, la diferencia no puede estar basada en la
naturaleza jurdica formal del vnculo con la Administracin Pblica sino por razn de
de las funciones o especialidades profesionales 42 , si, aadimos, stas existen.

41

-Vid., ampliamente, LPEZ GMEZ, J.M.: La relacin laboral especial de empleo pblico, cit., pg.
65 y ss
42
-SNCHEZ MORN, M.: Derecho de la Funcin Pblica, pg.64

15

De otro lado, si comparado el empleo pblico con el empleo privado, en el

EBEP hay rasgos de identidad sustancial en todas las prestaciones de servicios para la
Administracin Pblica (cualesquiera que sea el vnculo formal) pero tambin entre
stas y las que se prestan para el empresario privado, en la actualidad ms
acentuadamente si, como hemos advertido en este estudio, se aprecia una cierta
convergencia entre los objetivos y finalidad, es decir, los intereses de una, la empresa
privada y de la otra, la Administracin Pblica, en el marco del modelo de desarrollo
econmico sostenible. De ah que, a nuestro juicio, acabe ahora reforzada la opinin
doctrinal de que la invocacin general a los intereses generales no justifica, por s
misma, cualquier especialidad de las relaciones laborales en el sector pblico respecto
del resto de los trabajadores 43 , pero, es cierto, ello no quiere decir que haya paridad
absoluta o equiparacin entre unos y otros trabajadores porque, no hay que olvidarlo,
los principios de actuacin de la Administracin Pblica (objetividad y eficacia, a los
que se aade tica y transparencia) pudieran justificar determinadas matizaciones,
modulaciones o especialidades de su rgimen jurdico frente al rgimen jurdico laboral
comn.
En este sentido, si ad intra, el EBEP, art.1, establece los criterios o principios
comunes del empleo pblico (elementos, por tanto, de unidad para todos los empleados
pblicos, laborales o no); y si ad extra, la norma tiende a la parificacin del derecho
social al empleo, trabajo y ocupacin y de los derechos y deberes individuales de las
personas que prestan servicios por cuenta ajena, abstraccin hecha del vnculo que las
une a su empleador y del sector en que estn empleadas.
Siendo evidente que el EBEP distingue dos colectivos y que el personal laboral
pblico es un tertium genus con un rgimen jurdico intermedio entre el propio de los
funcionarios pblicos y el general o comn de los trabajadores por cuenta ajena que
disciplina el Estatuto de los Trabajadores y, en consecuencia, con carcter general, que
la normativa laboral comn slo se aplicar con las matizaciones, a veces importantes,
que establezca el EBEP, habr que indagar cules pueden ser las peculiaridades, y si las
hubiera cules sus lmites, que la norma establece o introduce en las que pueden en
principio definirse como pautas de comportamiento tico y socialmente
responsable. Peculiaridades o modulaciones del rgimen jurdico del empleo pblico
laboral analizadas comparativamente con las reglas que fija el Estatuto de los
Trabajadores.

Desde esta perspectiva, y tambin confrontando con lo que pudiera definirse

como estrategia empresarial privada, es decir con la dimensin social de la RS y de la
tica de la empresa y su particular proyeccin en el empleo privado, es el momento de
cuestionarse la eficacia jurdica de la poltica socialmente responsable y de la tica de la
Administracin Pblica en tanto que organizacin, es decir, como sujeto pblico
receptor de servicios prestado en rgimen de ajenidad y dependencia que ha de
43

-LPEZ GMEZ, J.M.: La relacin laboral especial de empleo pblico, cit., pg.119

16

gestionar y planificar con eficiencia sus recursos humanos en aras de la consecucin de

la EFICACIA que le exige la Constitucin.
En primer lugar, habra que interrogarse sobre lo que imponen la RS y la tica a
la Administracin Pblica, en tanto que empleadora y organizacin. Podramos afirmar
que no otra cosa que la ordenacin de conductas o pautas de comportamiento
socialmente responsable, sea en la vertiente interna de su actividad (y, por tanto,
dirigidas hacia sus empleados) o sea en su vertiente externa (y, por tanto, dirigidas a los
ciudadanos, a la sociedad).
En segundo lugar, habra que plantearse el significado de la RS y la tica
pblicas. En este sentido, as como en su dimensin privada cabe adoptar una posicin
crtica ante la ms que habitual utilizacin por los empresarios de la estrategia
consistente en exigir (no slo orientar) comportamientos de sus trabajadores ms all
de lo que exige la buena fe contractual en su significado laboral 44 , como si, valga la
expresin, la RSE (en su vertiente tica) fuese un escaln o paso ms (un plus) que
requiriese de la exigencia o imposicin a los trabajadores de pautas de conducta nuevas
en respuesta a esa nueva cultura empresarial y advirtiendo de la llamada de atencin
de la doctrina sobre la problemtica aplicacin hacia los trabajadores de las exigencias
de la tica empresarial 45 . Si esto, decamos, nos preocupa a los juristas del trabajo de la
dimensin privada de la RS y de la tica, en la pblica y, en particular, en lo que
concierne al empleo pblico, se ha de buscar un nada fcil equilibrio o una complicada
medida justa entre las que pudieran definirse o concretarse como pautas de
comportamiento socialmente responsable o tico de la Administracin Pblica en
su condicin de empleadora y los que pudieran considerarse comportamientos o
conductas exigibles a los empleados pblicos porque en el mbito del empleo pblico es
an ms fcil el recurso a considerar que stos son medio o instrumento de los que
puede valerse la Administracin Pblica para que consiga eficaz y eficientemente el
inters general al que sirve. Y es que en la dimensin pblica, como expusimos en
pginas anteriores, la proyeccin externa de la RS es uno de sus rasgos bsicos porque,
sencillamente, el objetivo esencial o finalidad de la Administracin Pblica es el
beneficio social.
Por tanto, la cuestin no es tanto, a nuestro juicio, si los empleados pblicos
aparecen como elemento integrante de la RS en y de la tica en la Administracin
Pblica, sino la bsqueda de equilibrio y concrecin de criterios objetivos para lograr el
44

-Vid.,al respecto, MOLINA NAVARRETE, C.: Hacia una revisin constitucional de la funcin de la
buena fe contractual en las relaciones jurdico-laborales, R.L., 1992, I, pg.355
45
-Expresa al respecto el prof.MONTOYA MELGAR, A.: La buena fecit., pg.31 que la corriente
neoinstitucionalista de la empresa (derivada de la tica y la cultura empresarial que crea valor) ofrece a
los juristas del trabajo no poco motivos de reflexin (pg.31) porque si algunas normas ticas
integrantes de la cultura empresarial enlazan con naturalidad con principios consustanciales a la idea de
Derecho as, el respeto por los dems-, otros criterios pueden resultad de ms problemtica aplicacin,
como ocurre con reglas contenidas en declaraciones empresariales de culturay como ocurre sobre todo
en ciertas prcticas empresariales (pg.33)

17

engarce constitucional entre los comportamientos que cabe exigir a la Administracin

Pblica en su condicin de empleadora y los que cabe imponer a los empleados
pblicos, ya sea desde una perspectiva formal o sea desde una perspectiva material, en
el sentido de precisar si han de ser expresados a travs de los mismos instrumentos y,
sobre todo, si su eficacia jurdica debe ser anloga,
Es cierto que a lo largo de los ltimos aos han aparecido en nuestro pas
muchos CDC pblicos, de distinto tipo o tenor. As, cabra distinguir los que, en una
primera aproximacin, podran denominarse CDC pblicos propios, en el sentido de que
expresan principios y pautas de comportamiento de los que en el seno la Administracin
Pblica encarnan la autoridad poltica y que en gran medida son, y en eso est su valor,
la concrecin detallada y prolija de las conductas que se autoimponen como expresin
de su actuacin tica, eficaz, eficiente y transparente, de aquellos otros que pudieran
denominarse CDC pblicos mixtos o impropios porque junto a las pautas de
comportamiento que se promueven de la autoridad, de la propia Administracin Pblica
(sea un Ayuntamiento, una Comunidad Autnoma y sus respectivas Consejeras, una
Universidad, entre otras), se exigen principios ticos y de conducta de sus propios
empleados pblicos.
Con respecto a los que se imponen a la autoridad poltica y los que suscriben,
promueven o promocionan las respectivas instituciones pblicas, coinciden en expresar
principios de actuacin externa hacia los ciudadanos (porque, como decamos ms
arriba, hoy hay un modelo de Administracin Pblica que se quiere promover, a saber,
no el de su supremaca hacia los ciudadanos sino el de servicio hacia ellos). De ah que
se diga, por ejemplo en el C.de Buenas Prcticas Administrativas del Ayuntamiento de
Madrid, que la finalidad del mismo, entre otras, sea la de mejorar las relaciones de
confianza entre la Administracin Pblica y los ciudadanos. No son, por tanto,
estandarizacin de obligaciones o deberes para o hacia sus empleados pblicos.
Ni siquiera aquellos que recogen pautas de comportamiento de los que en el
mbito de la Administracin Pblica ejercen la autoridad poltica (en concreto, los
miembros del Gobierno y los Altos Cargos de la AGE), se expresan como deberes u
obligaciones jurdicas porque a veces su contenido es tan impreciso, genrico e
indeterminado que, difcilmente, puedan considerarse que se trate de obligaciones que
puedan exigirse por quienes con ellos se relacionan, es decir, los ciudadanos. E, incluso,
en algn caso, se limitan a ser expresin orientativa de la actuacin de la
Administracin, afirmando que sta se ajustar en la medida de lo posible a los
principios y reglas generales contenidas en este Cdigo 46
Y lo ms importante, en ellos no se especifican los efectos jurdicos de estos
Cdigos de Conducta o Cdigos de Buenas Prcticas, es decir, las sanciones por
46

-As lo expresa el Cdigo Orientativo de Buenas Prcticas Administrativas de la Comunidad Foral de

Navarra

18

incumplimiento de esas pautas de comportamiento. Y lo que es ms reprobable, a

nuestro juicio, que incluso se exprese en ellos que sus previsiones no pueden ser
alegados como de cumplimiento obligatorio frente a la Administracin 47

3.El CDIGO DE CONDUCTA DE LOS EMPLEADOS PBLICOS LABORALES.

SIGNIFICADO Y ALCANCE

Se deca en pginas anteriores que en el EBEP hay ciertos rasgos de identidad

sustancial entre las distintas prestaciones de servicios que engloba el empleo pblico, es
decir, para todo el personal que presta servicios para la Administracin Pblica con
independencia o abstraccin del concreto vnculo jurdico, laboral, funcionarial o
estatutario.
Ejemplo de esa identidad o parificacin es el Cdigo de Conducta de los
Empleados Pblicos, regulado en el Captulo VI de su Ttulo III (arts.52.53 y 4), sin
distinguir o establecer rasgos peculiares para los empleados pblicos laborales y, entre
ellos, sin graduar los deberes en funcin del concreto puesto de trabajo o de sus
funciones.

3.1.Relacin EBEP y Estatuto de los Trabajadores. Fuentes normativas de

regulacin de las pautas de comportamiento de los Empleados pblicos
Tal vez por esta razn, o con fundamento en la identidad, la primera cuestin
que se plantea es la que refiere al sistema de fuentes, es decir a la relacin entre el
EBEP y el ET en lo que refiere al contenido y lmites de los deberes que uno y otro
exigen a los trabajadores.
Si, con carcter general, en esta relacin de trabajo se aplica la normativa laboral
comn con las matizaciones que se contengan en el Estatuto (art.7), resulta que stas,
las matizaciones, son a veces importantes. Hasta el punto que en ocasiones, como ocurre
en el tema que nos ocupa, el EBEP introduce sustanciales modulaciones o
especialidades para esta relacin laboral si confrontada con la comn u ordinaria que
disciplina el ET.

47

-Tambin aqu el Cdigo Orientativo de Buenas Prcticas Administrativas de la Comunidad Foral de

Navarra

19

Y si, como se ha advertido, las relaciones entre el EBEP y la legislacin laboral

no obedecen a un criterio general, sino a una tipologa variada, porque no se ha
concedido al EBEP el carcter de lex specialis 48 , habr que preguntarse por la regla a
aplicar en esta materia concreta para elegir la norma aplicable en caso de duda. Sobre
los deberes de los empleados pblicos se ha sealado que se trata de un aspecto en que
el EBEP resulta de aplicacin directa al personal laboral al referirse a los empleados
pblicos en general 49 y la legislacin laboral es de aplicacin complementaria por
considerarse compatible y no contradictoria 50 .
No obstante, aun teniendo en cuenta que el fundamento de la regulacin unitaria
en el EBEP est en la razn que adujo la Comisin de Expertos, cuando expresaba que
quienes sirven en la misma organizacin y realizan funciones equiparables no pueden,
por principio, sujetarse a deberes bsicos diferentes, como consecuencia de la
trascendencia que el Estatuto otorga a la defensa y promocin de los intereses pblicos
como prioritarios en la ordenacin del personal pblico que establece 51 , la cuestin no
es otra que, precisamente, si respecto de todos los deberes que lista el EBEP, y la
trasposicin que de algunos de ellos lleva a cabo la negociacin colectiva pblica
laboral, cabe una interpretacin conforme a los criterios hermenuticos que aplican los
jueces y tribunales del orden de lo social y el Tribunal Constitucional en lo que refiere a
la efectiva aplicacin en la relacin laboral de los deberes laborales que lista el ET,
art.5. Si, como se acaba de expresar, hay identidad sustancial entre los empleados
laborales y los funcionarios en lo que refiere a los deberes que hayan de cumplir en el
empleo pblico, la defensa y promocin de los intereses pblicos se convierte en el
criterio o principio bsico para fijar el contenido y lmites de las obligaciones impuestas
a los empleados pblicos laborales y, en gran medida, para justificar las peculiaridades
en su ordenacin legal.
Pngamos un ejemplo. La obligacin de lealtad, incluida como principio tico en
el EBEP (art.53.3 52 ), y reiterada en los convenios colectivos pblicos laborales, aunque
no la definan y concreten e incluyan la contraria, la deslealtad o el abuso o la falta de
confianza, entre las infracciones o faltas muy graves de los empleados pblicos
laborales 53 , es rechazada de plano por el Tribunal Constitucional en la relacin laboral
porque, se dice, no es acorde al sistema constitucional de relaciones laborales la
sujecin del trabajador al inters empresarial 54 . Claro es, ello es cierto, que en la
actualidad tal vez sea necesario repensar el significado de la buena fe contractual en
48

-LPEZ GMEZ, J.M.: La relacin laboral especial, cit., pg.144

-Instruccin de 21 de junio de 2007 de la Secretara General para la Administracin Pblica, art.12.
50
-LPEZ GMEZ, J.M.: op.ult.cit., pg.145 y 146
51
-DEL REY GUANTER, S.: Empleo pblico y empleo privado: reflexiones a la luz del Estatuto
Bsico, en DEL REY GUANTER, S. (Dtor.): Comentarios al Estatuto Bsico del Empleado Pblico,
Edit.La Ley, Madrid, 2008, pg.103
52
-Expresa la norma que los empleados pblicos ajustarn su actuacin a los principios de lealtadcon
la Administracin en la que presten sus servicios, y con sus superiores, compaeros, subordinados y con
los ciudadanos
53
-As, Convenio Colectivo de la Administracin General del Estado, que reiteran, entre otros, Convenio
Colectivo de la Comunidad Autnoma de Aragn, de la Junta de Andaluca, de la Agencia estatal de la
Administracin Pblica, del Senado y del Congreso de los Diputados.
54
-Vid.STC 120/1983, de 15 de diciembre. Cfr. MOLINA NAVARRETE, C.: Hacia una revisin
constitucional de la buena fe contractual, cit.,pg. 338 y ss
49

20

relacin con el inters empresarial porque, como dijimos, ste ha sido replanteado desde
la teora de la tica, la responsabilidad social y la tesis pluralistas o institucionales de la
misma.
Si, como se deca, la defensa y promocin de los intereses generales que la
regulacin legal prioriza en la ordenacin del personal pblico requiere de una fijacin
clara y contundente de las obligaciones de los funcionarios y del personal laboral al
servicio de la Administracin Pblica, resulta que el EBEP puede considerarse aqu
Bsico en el sentido de que se trata de una norma marco que ha de ser objeto de
posterior desarrollo y concrecin, bien por normas legales o reglamentarias bien por la
negociacin colectiva 55 .
Pero resulta que en esta materia, hasta la fecha, no existe la concrecin legal y
convencional que deriva del Estatuto como norma bsica. Muchos de los deberes o
principios ticos o principios de conducta enunciados por la ley no se concretan en la
negociacin colectiva pblica. Siendo consciente de ello, los interlocutores sociales
firmaron el Acuerdo Gobierno-Sindicatos para la Funcin Pblica, 2010-2012, el 25 de
septiembre de 2009, que tiene como objeto acordar un conjunto de medidas dirigidas a
procurar la mejora de la calidad, la eficacia y la productividad de la Administracin en
el camino hacia el modelo de economa sostenible, reconociendo la necesidad de
precisar previsiones y compromisos en desarrollo del EBEP. As, en concreto, en el
marco de lo que denomina impulso de la calidad y de la eficacia del servicio pblico,
se afirma que, de conformidad con los principios establecidos en el EBEP, se har
efectivo el Cdigo tico de Conducta de los empleados pblicos para establecer con
claridad los principios de actuacin de aqullos en el ejercicio de sus funciones as
como en relacin con la ciudadana

3.2.Concepto del CDC de los Empleados Pblicos

En la terminologa utilizada en la presentacin de los deberes de los empleados
pblicos difiere el EBEP respecto del ET porque aqul usa la expresin Cdigo de
Conducta y ste, por el contrario, no contempla esa figura jurdica, diferencia, por
cierto, en la que la doctrina ha querido ver signos de modernidad de la norma estatutaria
pblica.
Qu significado cabe otorgar al trmino CDC?. En definitiva, qu es, cmo
puede definirse el CDC de los Empleados Pblicos.
En el mbito jurdico una de las cuestiones de mayor trascendencia planteada en
la doctrina cientfica en estos ltimo aos es la que refiere a la naturaleza y efectos de

55

-DEL REY GUANTER,S.: op-ult.cit., pg.102

21

los denominados Cdigos de Conducta, entendida esta expresin en sentido amplio.

Sencillamente, porque el trmino es polidrico y adolece de un significado nico.
Desde la perspectiva que aqu interesa el previsto o denominado como tal en el
EBEP no responde a los rasgos o caracteres de un CDC.
En primer lugar no es, no puede identificarse, con una acepcin impropia de
CDC porque en la norma estatutaria no hay reglas que rijan el comportamiento de los
empleados pblicos sin intencin o finalidad jurdica como si, valga la expresin, se
tratase slo de recomendaciones morales que aqullos pueden o no seguir. Una cosa es
que se diga que es un listado de deberes sin la necesaria concrecin y otra, bien distinta
que en base a la generalidad o indeterminacin de alguno de los que indica el legislador
se quiera restar eficacia jurdica.
En segundo lugar, no se trata o responde al concepto estricto de Cdigo de
Conducta 56 porque a diferencia de ste el denominado as en el EBEP no es una
estandarizacin de comportamientos no exigidos por la ley (es, precisamente, la norma
legal la que expresa y relaciona esos comportamientos); no se trata de reglas de
comportamiento que voluntaria y autnomamente haya establecido la Administracin
Pblica (por el contrario lo impone el legislador con eficacia normativa general); no se
trata slo de un instrumento de publicidad del compromiso de actuar conforme a esas
reglas (no hay compromiso alguno sino imposicin heteronormativa), es decir, de que
simplemente pretenda generar hacia terceros (los ciudadanos) confianza de que actuarn
de acuerdo a las reglas que se han publificado (por el contrario, los ciudadanos tienen
certeza de que el comportamiento del empleado pblico se adecuar a los deberes
legales y, en consecuencia, pueden imponerse).
Sin perjuicio de su concrecin posterior, podra definirse como elenco de los
deberes jurdicos que la norma legal, el EBEP, exige a los empleados pblicos en la
prestacin de servicios. Con independencia de expresiones o trminos ms o menos
acertados como estandarizacin legal de los comportamientos exigibles a los empleados
pblicos en su actividad desarrollada por cuenta y bajo la dependencia de la
Administracin Pblica, surtiendo los efectos que establece la propia norma jurdica.

56

-Utilizamos el que, a nuestro juicio, es el concepto ms atinado que cabe atribuir a los Cdigos de
Conducta en el mbito jurdico. El que, al respecto, formula REAL PREZ, A.(Coord.): Cdigos de
Conducta y actividad econmica: una perspectiva jurdica, Marcial Pons, Madrid, 2010, pg.13: reglas
de comportamiento no exigidas por la ley, pero voluntariamente establecidas por los interesados, quienes
dan publicidad a su compromiso de actuar conforme a esas reglas. De tal modo que suscitan en los
terceros confianza de que actuarn de acuerdo a las reglas que hacen pblicas. Con base en esa confianza,
se genera en el trfico jurdico un buen nombre y reputacin del que se somete a los cdigos de conducta,
que mueve a otras personas a preferir contratar, o en general relacionarse, con quienes los suscriben.

22

3.3.Interpretacin del CDC de los Empleados Pblicos. Aspectos formales y

materiales
Recapitulando todo lo que hasta aqu hemos indicado, es el momento de, cuando
menos, dejar planteadas las cuestiones que, a nuestro juicio, derivan de la regulacin
diferenciada en el EBEP entre deberes, principios ticos y principios de conducta.
1.Comincese por intentar vislumbrar la razn que pudiera haber movido al
legislador para utilizar trminos diferentes.
A nuestro juicio es clara la influencia de estudios, informes y prctica en
organizaciones internacionales y europeas, que asumen trminos propios de las
modernas teoras de gestin de recursos humanos. En particular, se aprecia la influencia
de documentos internacionales y comunitarios, entre ellos, el Cdigo de Conducta del
Tribunal de Justicia y el Cdigo de los Comisarios de la Comisin Europea y reproduce
el elenco de principios que incluye el Cdigo de Buen Gobierno de los miembros del
Gobierno y de los Altos Cargos de la AGE (2005) 57 , sin ofrecer, como ste, una
definicin de cada uno de ellos, pero con una diferencia no mnima. Mientras ste
incluye slo principios ticos y principios de conducta (no habla en ningn momento de
deberes) , el EBEP aade los deberes; y en lo que concierne al control y verificacin
del cumplimiento de los comportamientos y, sobre todo, las consecuencias o efectos de
incumplimiento de los principios del Cdigo, el de Buen Gobierno no tipifica
infracciones y sanciones y se limita a remitirse al Consejo de Ministros, que conocer
un informe anual del Ministerio de Administraciones Pblicas en el que se propondr
las medidas a aplicar en caso de incumplimiento. El Consejo de Ministro adoptar las
medidas oportunas en ese caso, sin que se especifique alguna de las que pudieran
imponerse.
El EBEP, anterior en el tiempo, se reproduce en algn Cdigo de Buenas Prcticas
Administrativas, como es el caso del Cdigo del Ayuntamiento de Madrid de 5 de
diciembre de 2008, en el que se dice que el Cdigo define principios, criterios e
instrumentos que permitan incrementar, entre otros, el comportamiento tico de los
servidores pblicos, entendiendo que lo son sus empleados pblicos.
2.Hay una razn o fundamento material de la distincin?. Se trata de analizar si las
expresiones utilizadas tienen alcance o eficacia jurdica diferente como si, pudiramos
entender, aplicando un criterio gradual, los enunciados como principios ticos y
principios de conducta fueran un escaln inferior respecto de los deberes, entendiendo
57

-El Cdigo de Buen Gobierno lista como principios ticos y de conducta los siguientes: objetividad,
integridad, neutralidad, responsabilidad, credibilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicacin al
servicio pblico, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promocin del
entorno e igualdad entre hombres y mujeres.
Confrontando la lista de principios con los que enumera el EBEP, art.52, slo aade aqul
respecto de ste el principio de credibilidad.

23

que aqullos (los principios ticos y los principios de conducta, nicos listados en
preceptos separados, artculos 53 y 54 , respectivamente) como reglas o pautas morales
y stos (los de deberes) como obligaciones jurdicas, exigibles, derivadas de la relacin
jurdica sinalagmtica y onerosa de empleo pblico, en la que los empleados (laborales
y funcionarios) adquieren una posicin jurdica de deudor y el empleador, la
Administracin Pblica, una posicin jurdica de acreedor, que dispone de la prestacin
de servicios realizada por su cuenta y bajo su dependencia, ordena la prestacin,
especificando qu deben hacer y cmo deben actuar sus empleados y organiza el trabajo
de todo el personal a su servicio.
.
A nuestro juicio, las expresiones no tienen distinto significado y alcance, debiendo
entender que en su conjunto integran las pautas de comportamiento que se exigen a los
empleados pblicos, tanto ms cuanto que, en varias ocasiones, el legislador incluye
unas mismas pautas de comportamiento entre los deberes, los principios ticos y los
principios de conducta. Pongamos algn ejemplo: la diligencia se menciona como
deber, principio tico y principio de conducta; el respeto a la Constitucin y resto del
ordenamiento jurdico se incluye como deber y como principio tico. En otras ocasiones
algunas de ellas son o pretenden ser concrecin de los principios inspiradores y stos, a
su vez, en ocasiones se reiteran, unas veces entre los principios ticos otras entre los
principios de conducta, sin definirlos en modo alguno; por ejemplo, el principio de
austeridad se expresa entre los principios de conducta como los empleados pblicos
administrarn los recursos y bienes pblicos con austeridad; o la neutralidad, reiterado
entre los principios ticos bajo la expresin ejercern sus atribuciones abstenindose de
conductas que comprometan la neutralidad en el ejercicio de los servicios pblicos.
Y ello pese a opiniones contrarias de la doctrina cientfica. En efecto, cabe apreciar
en los autores intentos, a nuestro juicio, infructuosos, de distinguir unos, los deberes, de
otros, los principios ticos y de conducta, considerando que entre stos ltimos se
incluyen cuestiones de tono menor como si de simple urbanidad o de buena educacin
se tratase o que se trata de meros enunciados morales o, en fin, que la enumeracin
de deberes es una retahla de obviedades morales o meros enunciados morales 58
considerando que lo son la diligencia y la obediencia, es decir, aqullos que desde
el Derecho del Trabajo se configuran como autnticos deberes jurdicos de los
trabajadores, porque desde la perspectiva de esta disciplina jurdica y conforme a lo
dispuesto en el ET, una, la diligencia cabe entenderla como obligacin modal que
contribuye a configurar la forma de ser de la prestacin laboral 59 y otra, la obediencia,
58

-Estas expresiones en PARADA VZQUEZ, R.: Derecho Administrativo II, Organizacin y Empleo
Pblico, 21 edic., Marcial Pons, 2010, pg. 541-543
59
-MONTOYA MELGAR, A.: Derecho del Trabajo, Edit.Tecnos, 30 edic., Madrid, 2009, pg.322; si
puede decirse que es diligente todo comportamiento dirigido al cumplimiento correcto (cuidadoso,
atento, adecuado) de la prestacin contractualmente asumida (MARTINEZ BARROSO, M.R.:
Obligaciones del trabajador, cit.,, pg.577), no puede minusvalorarse su incidencia en la prestacin de
servicios de los empleados pblicos porque muchos de los principios que inspiran su actuacin no son
otra cosa que modulaciones o expresiones de lo que haya de entenderse por un cumplimiento correcto de
las funciones o tareas que tienen asignadas

24

no es sino la consecuencia del ejercicio legal y reglado del poder de direccin del
empresario, manifestacin de la dependencia del trabajador respecto de ste y prueba
de que sus relaciones son jerrquicas 60 .
Tambin cabe apreciar intentos doctrinales de distincin entre unos, los principios
ticos y otros, los principios de conducta, pero sin restar eficacia a unos y a otros,
aunque con dificultad para encontrar la lnea de divisin o frontera exacta entre ambos
desde la obligatoriedad de cumplimiento o la imposicin de deberes especficos y
completamente delimitados 61 .
3.Precisando lo que se avanz en pginas anteriores, el significado del denominado
Cdigo de Conducta de los Empleados Pblicos hay que alejarlo de una nocin
estricta de RS (de) y (en) la Administracin Pblica, no slo por su falta de simetra 62
(paliada, en gran medida, con los CDC que han comenzado a aparecer en diferentes
Administraciones Pblicas, que reiteran principios generales de actuacin contenidos en
el EBEP, con la intencin de exteriorizar una imagen de ejemplaridad hacia los
ciduadanos), sino porque, an basndose en los mismos principios, no parece que
tengan la misma eficacia jurdica para unos, los empleados, y para otra, la
Administracin. Porque qu derecho subjetivo tpico o activo tiene el empleado
pblico que considera que su empleadora ha actuado en contra de los principios,
denominados ticos, que ella se autoimpone, en la relacin jurdica de jerarqua de
empleo pblico?. Es decir en qu deberes se materializa la que, desde la RS, podra
calificarse como cumplimiento ejemplar de sus obligaciones hacia sus empleados
pblicos?
Y es que, sencillamente, lo que para los empleados pblicos son deberes y
obligaciones contractuales para la Administracin Pblica no va ms all de
orientaciones o compromisos; lo que para unos, los empleados pblicos se expresan
como obligaciones no slo hacia su empleadora, la Administracin Pblica, sino
tambin hacia los ciudadanos, para sta no hay un elenco de deberes desde la vertiente
interna de la RS, esto es, de obligaciones hacia su grupo de inters interno (sus
propios empleados). En fin, lo que para unos, los empleados pblicos, son deberes

60

-MONTOYA MELGAR, A.: Derecho del Trabajo, cit., pg.329. Puede considerarse, as configurada
la obediencia, que slo es una obviedad moral en el empleo pblico cuando en ste, como en el empleo
privado, las relaciones entre la Administracin Pblica, empleadora, y sus empleados pblicos son
tambin jerrquicas, no paritarias o de igualdad?
61
-Desde la tica, vid., VILLORIA MENDIETA, M.: La tica en el Estatuto Bsico del Empleado
Pblico, en DEL REY GUANTER (Dtor..): Comentarios al Estatutocit., pg.645 y ss, que analiza
slo los principios ticos desde los que denomina tres polos de integridad, la integridad como
promocin de la tica pblica, integridad como objetividad e integridad como eficacia; CASTILLO
BLANCO, F.A. y QUESADA LUMBRERAS, J.E.: Deberes de los empleados pblicos. Cdigos de
conducta, en PALOMAR OLMEDA, A. y SEMPERE NAVARRO, A.V. (Dtores): Comentarios a la
Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado Pblico, Edit.Thomson-Aranzadi, 2008,
pg.455 y ss, en particular, pgs.462 y 474
62
-GRATE CASTRO, J.: Art.52. Deberes de los empleados pblicos. Cdigo de Conducta, en
MONEREO, MOLINA, OLARTE Y RIVAS (Direcc. Y Coord): El Estatuto Bsico del Empleado
Pblico, Edit.Comares, Granada, 2008, pg. 506 y 507, con atinadas crticas a la presentacin del
Cdigo de Conducta en el EBEP

25

exigibles y, en caso de incumplimiento, objeto de las preceptivas sanciones jurdicas 63 ,

entre otras razones, porque el legislador busca una actuacin responsable de los
empleados pblicos con la finalidad de contribuir al logro de los intereses generales en
el marco del que se estima es el ideario (tipo o prototipo en el contexto internacional y
nacional) de una Administracin Pblica moderna cuya imagen se quiere preservar ante
la sociedad, hasta tal punto que en la tipificacin de las faltas graves del personal
(art.95.3 EBEP) se ha de tener en cuenta el descrdito para la imagen de la
Administracin, para sta no se listan los mecanismos de control y verificacin de sus
pautas de comportamiento y, lo ms importante, las sanciones jurdicas que cabe
imponer en caso de incumplimiento 64 .
Puede concluirse que bajo la expresin Cdigo de Conducta de los empleados
pblicos se agrupa un conjunto de deberes y obligaciones que la Administracin
Pblica exige a todo empleado pblico (laboral o funcionario) en el desempeo de las
concretas funciones y tareas que cada uno de ellos tienen asignadas con el objetivo de
contribuir a la tutela del inters general que tiene encomendada la Administracin
Pblica para la que prestan servicios 65 .
Deberes que, inspirados en unos principios, los que derivan directamente de la CE y
los que enuncia el art.52 EBEP, comunes ahora a los empleados pblicos y a una
Administracin Pblica tica y socialmente responsable, se expresan por el legislador
unas veces a travs de las que se consideran manifestaciones concretas de los principios
inspiradores y otras, bastante ms de lo que sera procedente desde la perspectiva
jurdica, sin concrecin o precisin alguna, con excesiva abstraccin de las conductas
establecidas y utilizacin de conceptos jurdicos indeterminados y clusulas abiertas.

63

-Tngase en cuenta que la Exposicin de Motivos del EBEP dice, al respecto, que las reglas de
comportamiento constitutivas del cdigo de conducta se incluyen en el Estatuto con una finalidad
pedaggica y orientadora pero tambin como lmite de las actividades lcitas, cuya infraccin puede
tener consecuencias disciplinarias; expresando el artculo 52 EBEP, y concretado en los convenios
colectivos laborales de las Administraciones Pblicas, que los principios y reglas establecidos en este
captulo informarn la interpretacin y aplicacin del rgimen disciplinario de los empleados pblicos.
64
-Y ello aunque quiera paliarse con lo que tambin parece es propio en el CDC empresariales. Nos
referimos en concreto a la creacin de una Comisin o Comit de tica. Tal es el caso del C.de Buenas
Prcticas Administrativas del Ayuntamiento de Madrid, que menciona el Comit de tica Pblica con el
objeto de realizar funciones de asesoramiento, informe, seguimiento y evaluacin de la aplicacin de los
principios, criterios e instrumentos contenidos en el presente Cdigo. Sin que, al efecto, advirtase, se
especifiquen las sanciones que pueda imponer en caso de incumplimiento de esos principios y criterios
que han de regir la actuacin del Ayuntamiento.
65
-Expresa la doctrina, a nuestro juicio acertadamente, que si algo caracteriza a los principios ticos y de
conducta es que son la formulacin en positivo de lo que debe hacer y cmo debe actuar el empleado
pblico en el contexto de una organizacin caracterizada primordialmente por su dimensin pblica al
servicio de los ciudadanos y del inters general, JIMNEZ ASENSIO, R.: Luces y sombras del nuevo
Estatuto Bsico del Empleado Pblico, en DEL REY GUANTER, S. (Dtor.): Comentarios al Estatuto,
cit., pg.75.
La caracterizacin de los empleados pblicos como servidores de los intereses generales es
comn en la doctrina, vid., MARINA JALVO, B.: El rgimen disciplinario de los funcionarios pblicos,
Lex Nova, Valladolid, 2006, pg.58; IVARS RUIZ, J. y MANZANA LAGUARDA, R.S.:
Responsabilidad disciplinaria de los empleados pblicos, Tirant lo blanch, Valencia, 2008, pg.28

26

sta es, tal vez, una de las observaciones crticas que cabe hacer al legislador porque
si estos principios y reglas informan la interpretacin y aplicacin del rgimen
disciplinario de los empleados pblicos (art.52 EBEP) los principios constitucionales de
seguridad jurdica y no arbitrariedad de los poderes pblicos (adems del de tipicidad de
las infracciones) hubiese requerido que todos los deberes listados se especificasen para
dotar de seguridad jurdica a la relacin de empleo pblico, distinguiendo, adems,
claramente, en su graduacin o exigencia en virtud del concreto puesto o funcin que
desarrolle el empleado pblico 66 ; tanto ms cuanto que, entre otras razones, el EBEP
incluye ahora entre los empleados pblicos, al personal directivo, esto es, el que,
conforme a su artculo 13, desarrolla funciones directivas profesionales para la
Administracin Pblica en el marco de una relacin funcionarial o laboral y, en este
caso, sujeto a la relacin laboral especial de Alta Direccin, basada, segn dispone el
RD 1382/1985, en la muta confianza y especial buena fe.
5.Podra utilizarse diferentes criterios de clasificacin de los deberes impuestos a los
empleados pblicos en el EBEP. Podramos distinguir entre deberes generales y deberes
especficos, en deberes ad intra, es decir, hacia la Administracin Pblica como
empleadora, y ad extra, es decir, exigibles en su relacin de empleo pblico hacia los
ciudadanos.
En cualquier caso debe tenerse en cuenta que cualquier intento de clasificacin
no estar exento de dificultad como evidencian los estudios doctrinales que, sobre esta
materia, pueden consultarse.
A nuestro juicio, y derivado de la indeterminacin legal, es sumamente
arriesgado intentar precisar los principios generales que lista el artculo 52 EBEP y
derivar de los mismos concretos deberes de los empleados pblicos o, dicho de otra
forma, identificar sin duda alguna, las que pudieran considerarse obligaciones derivadas
o manifestaciones concretas de dichos principios (valores para la tica). Ms all del
principio general de respeto a la Constitucin y a las normas de nuestro ordenamiento
jurdico (que reitera el artculo 53.1) y el de igualdad entre hombres y mujeres, que se
expresa en el artculo 53.4 como obligacin del empleado pblico de evitar toda
actuacin que pueda producir discriminacin alguna por razn de sexo y, con carcter
general, obligacin de respeto de los derechos fundamentales y libertades pblicas,
evitando toda actuacin que pueda producir discriminacin alguna por razn de
nacimiento, origen racial o tnico, gnero, sexo, orientacin sexual, religin o
convicciones, opinin, discapacidad, opinin, discapacidad, edad o cualquier otra
condicin o circunstancias personal o social. Ms all de ese principio, decamos, la
66

-As lo expresa tambin la doctrina cientfica; cfr.CASTILLO BLANCO, F.A. y QUESADA

LUMBRERAS, J.E.: Deberes de los empleados pblicos, cit., pg.457.
La ausencia de toda mencin en el EBEP a una graduacin en la exigencia de cumplimiento de
los deberes impuestos en funcin de la tarea o puesto asignado se suple en la negociacin colectiva. En
efecto, algn Convenio Colectivo, como el de la AGE, tipifica como falta grave el abuso de autoridad,
entendiendo que lo es la comisin por un superior de un hecho arbitrario, con infraccin de un derecho
del trabajador reconocido legalmente por este Convenio, Estatuto de los Trabajadores y dems leyes
vigentes, de donde se derive un perjuicio notorio para el subordinado, sea de orden material o moral.

27

exigencia legal de que su actuacin vaya dirigida a la satisfaccin de intereses

generales, del inters comn (expresado en el artculo 53.2 como obligacin adicional
de vigilar la consecucin de dicho inters, ex artculo 53.8) con objetividad y eficacia,
trasunto del artculo 103 CE el intento de concretar los principios inspiradores a
travs de los principios ticos (art.53) y principios de conducta (art.54) puede ser
una tarea balad porque, entre otras razones, algunas ya apuntadas en pginas anteriores,
algunos de los principios mencionados se repiten sin ms, a veces con ligeras
modulaciones, en los artculos 53 y 54 67 ; otros se emplean para supuestamente
describir la conducta o comportamiento 68 ; otros, en fin, no se mencionan en esos
preceptos pero la doctrina ha intentado deducir el principio al que responden 69 y, en esa
tarea, nos consta, no existe unanimidad entre los autores, constatndose al respecto que
una misma pauta de conducta o de comportamiento tico se utiliza para justificar muy
diferentes principios y otras veces, al contrario, muy distintas pautas de conducta o de
comportamiento se derivan del mismo principio general.; y, por ltimo, hay alguno que
no tiene reflejo en las pautas de comportamiento tico y en las conductas, tal es el caso
del principio citado como de promocin del entorno cultural y medioambiental y, a
nuestro juicio, tambin el de responsabilidad, ejemplaridad y honradez 70 .

67

-Vid., apartados 1, 2, 8 y 11 del art.53 (principios ticos): Los empleados pblicos respetarn la
Constitucin y el resto de normas que integran el ordenamiento jurdico; su actuacin perseguir la
satisfaccin de los intereses generales de los ciudadanos y se fundamentar en consideraciones objetivas
orientadas hacia la imparcialidad y el inters general; actuarn de acuerdo con los principios de
eficacia, economa y eficiencia y vigilarn la consecucin del inters general; ejercern sus
atribuciones segn el principio de dedicacin del servicio pblico, respectivamente.
68
-Sobre la neutralidad, art.53.11: el empleado pblico ejercer sus atribuciones abstenindose de
conductas que comprometan la neutralidad en el ejercicio de los servicios pblicos; sobre la
confidencialidad, art.53.12 guardarn secreto de las materias clasificadas u otras cuya difusin est
prohibida legalmente, y mantendrn la debida discrecin sobre aquellos asuntos que conozcan por razn
de su cargo, sin que puedan hacer uso de la informacin obtenida para beneficio propio o de terceros, o en
perjuicio del inters pblico; sobre la austeridad, art.54.5: los empleados pblicos administrarn los
recursos y bienes pblicos con austeridad
69
-Pongamos algn ejemplo, del principio de objetividad pueden derivarse las obligaciones siguientes:
art.53.5, abstencin en aquellos asuntos en los que tengan un inters personal, as como de toda actividad
privada o inters que pueda suponer un riesgo de plantear conflicto de intereses con su puesto pblico (sin
que, advirtase se defina qu haya de entenderse por conflicto de intereses); art.53.6: obligacin de no
contraer obligaciones econmicas o negocios jurdicas con personas o entidades cuando puedan suponer
un conflicto de intereses; art.53.7: no aceptarn ningn trato de favor o situacin que implique privilegio
o ventaja injustificada, por parte de personas fsicas o entidades privadas; art.54.6: rechazarn cualquier
regalo, favor o servicio de condiciones ventajosas que vaya ms all de los usos habituales, sociales y de
cortesa.
Del principio de objetividad pueden derivarse los principios de neutralidad, conectado a su vez
con la imparcialidad (reiterados ambos en los artculos 53.11 y 53.8, respectivamente),
70
-No hay posicin unnime en la doctrina en lo que refiere al significado de la lista de principios
generales de actuacin que enumera el EBEP, art.52. Para unos, denota el inters del legislador en insistir
en el especial compromiso del empleado pblico con los principios constitucionales propios y especficos
de la actividad administrativa (MANEIRO VZQUEZ, Y.: Art.53.Principios ticos, en MONEREO,
MOLINA, OLARTE Y RIVAS, Direcc. Y Coord.: El Estatuto, cit., pg. 519. Para otros (CASTILLO
BLANCO, F.A.: Los deberes de los funcionarios pblicos, en SNCHEZ MORN, M., Dtor.,:
Comentarios a la Ley del Estatuto Bsico del Empleado Pblico, 2 edic., Lex Nova, pg.367) podra
haberse obviado, puesto que ya estn incluidos en los principios generales de actuacin que expresa el
art.1.3 EBEP.

28

Tal vez por ello y puesto que el objetivo de este trabajo es identificar los que
pudiramos considerar deberes de los empleados pblicos laborales y teniendo en
cuenta que el EBEP y el ET pueden considerarse complementarios, podramos intentar
una clasificacin teniendo en cuenta que la relacin jurdica de empleo pblico laboral
comparte con la relacin jurdica laboral la sinalagmaticidad y onerosidad y que el
servicio, el trabajo, del empleado laboral pblico se ejerce por cuenta y bajo la
dependencia de la Administracin Pblica para la que presta su actividad.
En base a estas consideraciones, podramos identificar como obligacin general
y bsica del empleado laboral la de prestar su actividad o, en expresin del art.52 EBEP,
desempear las tareas que tengan asignadas, enunciado o expresado en el EBEP a
travs de tres frmulas diferentes, una como principio general (art.52), otra como
principio tico (art.53.10) y otra, en fin, como principio de conducta (art.54.2).
No define el EBEP, no podra hacerlo, cules son las tareas concretas que
desempea cada uno de los empleados pblicos pero en tanto que stos se conciben
como medio a travs del cual la Administracin Pblica sirve al inters general,
conecta, de modo ms o menos directo, ms o menos exigente, con una doble exigencia
modal. A saber, una especfica del EBEP, expresada como obligacin de ejercer sus
atribuciones (tareas) segn el principio de dedicacin al servicio pblico (arts. 52 y
53.11 EBEP); y otra coincidente con la propia de la relacin laboral, en tanto que la
obligacin de prestar su servicio se modula con el deber de diligencia (citado en los
artculos 52. 53.10 y 54.2, es decir, como deber, como principio tico y como principio
de conducta).
Conectado as el principio de dedicacin al servicio pblico con el deber de
diligencia en la prestacin del servicio o ejercicio de las tareas asignadas al empleado
pblico, podra concluirse que los empleados pblicos laborales deben ejercer sus tareas
con dedicacin diligente al servicio pblico. Si ello es as, son varias las cuestiones que
cabe plantear. Primera, y fundamental, definicin del deber de diligencia desde el
empleo pblico; segunda, y derivada de la anterior, deberes u obligaciones concretas
positivas (de hacer) o negativas (de no hacer, abstenciones o prohibiciones) que caben
imponer a los empleados pblicos.
Advirtiendo que el EBEP (en coincidencia aqu con el ET) no define la
diligencia, puede entenderse ms all de la obligacin de todo comportamiento dirigido
al cumplimiento correcto (cuidadoso, atento, adecuado) de la prestacin asumida 71
como aplicacin de la voluntad (del empleado pblico) a la realizacin de sus tareas
(de su trabajo) para obtener el rendimiento debido 72 y, en consecuencia, la operacin
siguiente, no exenta de dificultad, es precisar o determinar el nivel de diligencia del
empleado pblico, expresado en trminos del rendimiento debido. Dificultad que
trasciende a la negociacin colectiva pblica laboral porque, ms all de expresar en la
tipificacin de las infracciones de los empleados pblicos laborales la de falta notoria

71

-AAVV: Tratado Prctico de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, Edit.Thomson-Aranzadi,

2 edic., Navarra, 2005, pg.669
72
-MONTOYA MELGAR, A.: Derecho del Trabajo, cit., pg.322

29

de rendimiento 73 , no escapan a una gran vaguedad porque si ste, el deber de

diligencia, es un deber relacional, exige de un trmino de comparacin homogneo para
medir el nivel medio de rendimiento, ligado, parece, a la misma funcin o categora.
En un intento de vislumbrar en el propio EBEP manifestaciones ms o menos
concretas de este deber, podra apreciarse que lo son:
a) manifestaciones concretas y objetivas: resolvern dentro del plazo los
procedimientos o expedientes de su competencia (art.53.10); el desempeo de las
tareas correspondientes a su puesto de trabajo se realizar cumpliendo la jornada y el
horario establecidos (art.54.2); mantener actualizada la formacin y cualificacin
(art.54.9), si olvidar que en este caso estamos ante un deber-derecho porque el artculo
14.g) EBEP recoge el derecho de los empleados pblicos a la formacin continua y a la
actualizacin permanente de sus conocimientos y capacidades profesionales y, en
consecuencia, parece, la obligacin quedara mejor expresada en el sentido de que el
empleado pblico no podr negarse, salvo causa justificada, a seguir los cursos de
mejora y actualizacin que, al respecto, pudiera poner a su disposicin la
Administracin Pblica; o, en fin, puede derivarse tambin del deber de diligencia el de
observar las normas sobre seguridad y salud laboral (art.54.9), en virtud de lo
dispuesto en la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevencin de riesgos laborales,
aplicable, con peculiaridades, a la relacin de empleo pblico.
b) manifestaciones derivadas de lo que pudiera entenderse como
comportamiento del empleado pblico dirigido al cumplimiento correcto, esto es,
orientado a la consecucin del inters general, dedicndose al servicio pblico
cooperando o colaborando con la Administracin Pblica para la que presta su trabajo.
Aqu podramos encuadrar las siguientes:
-cooperar con la Administracin Pblica para conseguir el inters general y, en
consecuencia, obligacin de abstenerse en aquellos asuntos en los que tengan
un inters personal, as como de toda actividad privada o inters que pueda
suponer un riesgo de plantear conflictos de intereses con su puesto de trabajo
(art.53.5); no contraern obligaciones econmicas (neutralidad econmica) ni
intervendrn en operaciones financieras, obligaciones patrimoniales o negocios
jurdicos con personas o entidades cuando puedan suponer un conflicto de
intereses con las obligaciones de su puesto de trabajo (art.53.6). Podran
interpretarse ambos preceptos como especificaciones del principio de
neutralidad, no absoluto, sino limitado a cuando haya conflictos de intereses,
sin que, al respecto, defina el EBEP qu haya de entenderse por tal. Los
convenios colectivos laborales de la Administracin Pblica tampoco lo definen
mientras que el CDC de los miembros del Gobierno y de los Altos Cargos de la
AGE entiende por conflicto de intereses con slo la confluencia entre intereses
de su puesto de trabajo con intereses privados propios, sino tambin con

73

-As lo expresa el Convenio Colectivo de la AGE (12 de noviembre de 2009). En otros se expresa como
disminucin continuada y voluntaria en el rendimiento del trabajo normal o pactado (es el caso de los
Convenios Colectivos de las Comunidades Autnomas de Aragn, Junta de Comunidades de Castilla-La
Mancha, Junta de Andaluca, Senado, Congreso, Agencia Tributaria, entre otros).

30

intereses de familiares directos (sin definir tales) o intereses compartido con

terceras personas.
-colaborar con la Administracin Pblica para mejorar el desarrollo de las
funciones obligndose a poner en conocimiento de sus superiores o de los
rganos competentes las propuestas que consideren adecuadas para mejorar el
desarrollo de las funciones de la unidad en la que estn destinados. A estos
efectos, se podr prever la creacin de la instancia adecuada competente para
centralizar la recepcin de las propuestas de los empleados pblicosque sirvan
para mejorar la eficacia en el servicio (art.54.10)
c) prestacin de servicio diligente cuando por razn de la funcin o el puesto de
trabajo haya un trato directo con el ciudadano. En estos casos, y con fundamento en los
principios de transparencia y accesibilidad, preocupa especialmente al legislador la
prestacin de servicios correcta y considerada de los empleados pblicos en sus
relaciones con los ciudadanos y, en consecuencia, les exige una obligacin de informar
a los ciudadanos sobre aquellas materias o asuntos que tengan derecho a conocer
(art.54.4), de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus
obligaciones (art.54.4), atendindoles en la lengua que lo solicite siempre que sea
oficial en el territorio (art.54.11), y en general, una obligacin de trato con atencin y
respeto (art.54.1).
Se trata, a nuestro juicio, de una obligacin diferente a la de respeto a los
derechos humanos y, en particular, la de evitar toda actuacin que pueda producir lesin
del derecho a la no discriminacin. El respeto y la atencin es, si se quiere, un grado
inferior al trato vejatorio o que atente a derechos fundamentales de los ciudadanos, entre
ellos, el de igualdad y no discriminacin y a ellos refieren los convenios colectivos
asimilando a la expresin trato atento y respetuoso, el de correccin y consideracin,
que, sin definirlo en positivo, se tipifican como faltas su incumplimiento 74 .
El empleado pblico no slo ha de ser diligente en el ejercicio de sus tareas sino
que, adems, ha de cumplir con las exigencias del deber de buena fe (expresado en el
art.53.3 como principio tico junto al deber de lealtad) con la Administracin en la que
presten sus servicios y con sus respectivos superiores, compaeros, subordinados y con
los ciudadanos. Lo que, ante la ausencia de definicin legal, y parece con la finalidad u
objetivo de, aparentemente, establecer lmites a ese deber y desconectarlo de un deber
de fidelidad y lealtad acrtica hacia la Administracin Pblica, dirigido ahora ms bien
hacia los ciudadanos, podra conectarse a los principios de integridad, confidencialidad
y honradez, y derivar del mismo los que pueden considerarse en el EBEP
manifestaciones concretas del mismo. As pudieran entenderse los siguientes:
-deber de secreto, distinguiendo el deber de secreto profesional (guardarn
secreto de las materias clasificadas u otras cuya difusin est prohibida legalmente,
art.53.12; pinsese, por ejemplo en todas aquellas protegidas por la legislacin sobre
74

Algn Convenio Colectivo de personal laboral en la Administracin Pblica incluye la incorreccin

con el pblico como falta leve; otros, hablan de desconsideracin con el pblico, incluyendo sta entre
las faltas graves y la leve incorreccin como falta leve (Convenio Colectivo de la Agencia Tributaria)

31

proteccin de datos) y el deber de discrecin o sigilo profesional (mantendr la

debida discrecin sobre aquellos asuntos que conozcan por razn de su cargo, sin que
puedan hacer uso de la informacin obtenida para beneficio propio o de terceros o en
perjuicio del inters pblico, art.53.12; obligacin de contenido ms amplio e
indeterminado en su alcance).
-deber de custodia documental, ex art.54.7, que establece la obligacin de
garanta de la constancia y permanencia de los documentos para su transmisin y
entrega a sus posteriores responsables
-prohibicin de percibir ciertas gratificaciones: no aceptarn ningn trato de
favor o situacin que implique privilegio o ventaja injustificada, por parte de personas
fsicas o entidades privadas (art.53.7); rechazarn cualquier regalo, favor o servicio en
condiciones ventajosas que vaya ms all de los usos habituales, sociales y de cortesa,
sin perjuicio de lo establecido en el Cdigo Penal (art.54.6)
-abstencin en la agilizacin o resolucin de trmite o procedimiento
administrativo sin justa causa y, en ningn caso, cuando ello comporte un privilegio en
beneficio de los titulares de los cargos pblicos o su entorno familiar y social inmediato
o cuando suponga un menoscabo de los intereses de terceros (art.53.9)
Nada expresa el EBEP sobre la que pudiera considerarse prohibicin legal de
concurrencia, plena dedicacin o, en expresin administrativista, incompatibilidades.
Pese al silencio del legislador, bien pudiera derivarse sta, la incompatibilidad, del
principio de objetividad y neutralidad, y pudiera relacionarse con la especial atencin
del legislador en procurar que la actuacin del empleado pblico quede alejada de todo
conflicto de intereses entre su puesto de trabajo y el que pudiera derivar de un inters
particular, privado.

Por ltimo, como expresamos en pginas anteriores, la dependencia del personal

laboral respecto de la Administracin Pblica y, en particular, la caracterizacin de la
relacin de empleo pblico como relacin jerrquica y no paritaria o de igualdad, deriva
tambin para el empleado pblico laboral un deber de obediencia, unido, siempre, a un
ejercicio regular y lcito del poder de direccin que cabe atribuir a aqulla. Expresa el
EBEP tal deber de obediencia en su artculo 54.3, conforme al cual los empleados
pblicos obedecern las instrucciones y rdenes profesionales de sus superiores, salvo
que constituyan una infraccin manifiesta del ordenamiento jurdico, en cuyo caso se
pondrn inmediatamente en conocimiento de los rganos de inspeccin procedentes.
Quiere ello decir que, con cierta similitud a lo previsto para los trabajadores comunes,
hay un ius resistentiae, entendido como justificacin de la desobediencia cuando se
impongan conductas a los empleados pblicos manifiestamente ilegales, aunque no
constituya infraccin penal. Incluida, tambin, en aplicacin de lo dispuesto en la LPRL
(art.21) la posibilidad de paralizar su actividad (y, por tanto, desobedecer la orden del
superior) cuando se est ante un riesgo grave e inminente.
Especial y renovado inters tiene el deber de obediencia a instrucciones y
rdenes profesionales relacionadas con el control y vigilancia de la actuacin de los
32

empleados pblicos, en especial, en lo que concierne al uso de las nuevas tecnologas.

En este sentido, y dada la ausencia de prescripcin legal en el EBEP y clusulas
convencionales al respecto, la Administracin Pblica ha procedido a dictar,
instrucciones para el adecuado uso de equipos y sistemas informticos por los
usuarios (funcionarios y personal laboral) al servicio de aqulla. Es el caso de la
Instruccin 2/2003, de 26 de febrero, del Pleno del Consejo General del Poder Judicial
(BOE de 10 de marzo de 2003) sobre Cdigo de Conducta para usuarios de equipos y
sistemas informticos al servicio de la Administracin de Justicia.. En esta Instruccin,
considerando que aqullos, los equipos y sistemas informticos, son de propiedad de la
organizacin que tienen como finalidad garantizar la rapidez y eficacia en la prestacin
de sus servicios, se fijan pautas de comportamiento o reglas claras que determinen
la mayor eficiencia en las comunicaciones y eviten determinadas prcticas consistentes
en la utilizacin incorrecta o inadecuada de los medios informticos, incluyendo, al
respecto, la navegacin en la red de Internet o el uso del correo electrnico y, lo ms
importante, evitando duda alguna sobre su eficacia jurdica. Se dice que todos los
usuarios de la Administracin de Justicia estn obligados al cumplimiento de las
pautas de conducta establecidas en el presente cdigo, pudindose derivar de su
incumplimiento la pertinente responsabilidad en el mbito disciplinario, si a ello hubiere
lugar en aplicacin de las normas reguladoras del Estatuto jurdico propio del usuario.
Lo que, parece, deriva hacia el EBEP, cuando ste nada dice al respecto, aunque bien
pudiera incluirse entre las faltas derivadas del incumplimiento de rdenes e
instrucciones legtimas, considerando que lo sern las especficas rdenes y
instrucciones sobre uso de los medios y sistemas informticos dictadas cumpliendo la
Instruccin antes citada.

RESUMEN
Parte el estudio del inters general al que, conforme la Constitucin, artculo
103, sirve la Administracin Pblica y de los que se expresan como principios
constitucionales de actuacin, en particular, la Objetividad y la Eficacia, para
posteriormente analizar como stos se proyectan el organizacin y gestin de la
Administracin Pblica en el modelo de desarrollo econmico sostenible. Y ello con la
finalidad de analizar si la organizacin y direccin de sus recursos humanos difiere, y en
qu modo, de la que se dice es propia de la empresa privada. En este sentido, y
concluyendo en el estudio que hay rasgos de convergencia entre ambas organizaciones a
partir de varias teoras (Responsabilidad Social, tica y dimensin institucional) que
exigen replantear en gran medida la concepcin de la empresa privada, se dice que
ambas son promotoras de la tica y de la Responsabilidad Social.
Si ello es as, deviene necesario cuestionarse el modo en que se proyectan en el
Empleo Pblico, analizando en primer lugar el contexto y el marco legal espaol de la
33

que denominamos dimensin pblica de la tica y de la Responsabilidad Social para,

en segundo lugar, concretar en la medida de lo posible su proyeccin en el empleo
pblico y, en particular, en lo que refiere al CDIGO DE CONDUCTA de los
empleados pblicos, indagando en su significado y eficacia jurdica.

34