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Documento Sl>=15
ClsMos

EL ESTADO LTINOAMERICANO EN FERSPECTIVA

^FIGURASjCRISiS,PROSPECTIVA f/^
Jorge Graciarena

presente docximento que se reproduce para uso exclusivo de los

participantes de cursos de l a Direccin de Programs de Capacitacin
se ha tomado de la Revista Pensamiento Iberoamericano N enero
junio 190^ ICI/CEPAL
Introtccin
Plantearse la cuestin del Estado poede ser como asomarse a
la Torre de Babel. Ms an, si se a trata en un marco tan singular Jp
y contradictorio como el de Amrica Latina. En efecto, a las
considerables discrepancias existentes desde antao en la teora
politica de los pases centrales, que constituye la fuente principal
de las reflexiones contemporneas sobre ei Estado, cabra agregar
las que son peculiares de esta regin de la periferia tercermundista,
que no son ciertamente pocas. Tradiciones intelectuales, corrientes
ideolgicas y experiencias histricas distintas complican todo hasta
un punto en que parece difcil alcanzar un grado razonable de
entendimiento. Por su abstraccin la concepcin misma del Estado
como totalidad parece desvanecerse cuando s e ^ quiere aprisionar
en una matriz institucionalizada (el aparato/ estatal) y se remite
a sta al especfico decurso histrico que le dio origen.
Para constatar los extremos posibles de las posiciones discre-
pantes bastara comparar, por ejemplo, la teora del Estado de la
filosofa jurdica de races hegelianas del siglo XIX, que hipostasa
el Estado, con la ciencia poltica acadmica de orientacin
behaviorista de los Estados Unidos, que rechaza la idea unitaria de
Estado para desmembrarla en una multitud de componentes
concretos del sistema poltico o del gubernamental. As se podra
tener, de un lado, a una suerte de Estado metafsico, y del otro, a
un mosaico de instituciones y estructuras concretas sin idea alguna
de totalidad. Desde otra perspectiva, el contrapunto ideolgico
podra aportar ms disparidades a la concepcin del Estado: baste
 al respecto la compracio de los aportes de la tradicin liberal
con los de la marxista.
En verdad, las dificultades de conceptualizacin del Estado
como objeto intelectual, que derivan de su propia y creciente
complejidad no menos que de sus relaciones con la sociedad civil y
los otros estados y entidades supranacionales que comparten la
escena internacional, son tantas que se podra caer en el eclecticis-
mo, afirmando que en todas las corrientes hay aportes valiosos,
aunque su sentido no sea necesariamente unvoco ^^
Sin embargo, estas dudas no deberan conducir a conclusiones
escpticas, ni tampoco a actitudes paralizantes. Mal que pese a
quienes destacan en exceso sus dificultades y limitaciones heursti-
cas, el Estado ha retomado una posicin central en el campo de la
investigacin terica y emprica de las ms diversas ciencias
sociales, no habiendo sido ciertamente ajenos los propios cientistas
sociales latinoamericanos quienes han realizado algunas interesantes
contribuciones al respecto

jQ ' El fenmeno del Estado es complejo. Mejor que entrar en el juego de las
^ definiciones siempre vagas o demasiado estrechas, y raras veces tiles, vamos a
enumerar al azar algunas cuestiones, entre otras muchas posibles, que ilustran dicha
complejidad: es el Estado solamente una institucin con su burocracia y sus
funcionarios encargados de funciones harto especficas, como la polica, la defensa,
la justicia, etc., o es un concepto jurdicamente definido, afn al de la soberana o
equivalente al del orden pblico, o, en una perspectiva sociolgica, un mbito en el
que se enfrentan diferentes fuerzas sociales? Es consustancial con la sociedad, con
el conjunto de los procesos polticos, sociales y econmicos, o constituye una emidad
aparte, hija de la sociedad pero situada por encima de ella? Es el Estado
necesariamente territorial? En qu se diferencia del poder poltico? Y del gobierno?
Y del sistema poltico? Pueden calificarse como Estado todas las formas de
dominacin poltica, desde ios cacicazgos de las sociedades primitivas hasta el Estado
contemporneo, pasando por la po//sde la Grecia antigua, la feudalidad europea, los
imperios histricos y las monarquas absolutistas? En la literatura filosfica y
sociolgica, el Estado ha recibido una u otra de las acepciones contenidas en estas
interrogaciones. En la International Encyclopedia of the Social Sciences (1968), el
artculo del Estado remite a otros 45 (artculos), entre ellos, autoridad, gobierno,
poltica internacional, nacin, nacionalismo, poder, estructura social, legitimidad,
democracia, constituciones y constitucionalizacin, proceso poltico, monarqua,
comunismo, marxismo, anarqua, religin. Platn, Aristteles, Maquiavelo, Bodin,
Burke, Rousseau, Hegel, etc. De la Nota Editorial del nmero especial titulado:
Acerca del Estado de la fevista Internacional de Ciencias Sociales de la UNESCO.
nm. 4, pgs. 643/44, 1980.
^ Para una introduccin al conjunto del debate sobre el Estado en Amrica
Latina, pueden consultarse A. E. SoiARi; R . FRANCO; J . JUTKOWITZ, Teora, accin
social Y desarrollo en Amrica latina. Siglo XXI, Mxico. 1976; tambin. J.
GRACIARENA y R . FRANCO, Formaciones sociales y estructuras de poder en Amrica
Latina. Centro de Investigaciones Sociolgicas. Madrid, 1981, segunda parte.
Enriq!Bciiiiffi i h
Concepcin
Si se toma disaocia sisficieae y se observa el movimiento de
las ideas que resulan de ios estudios concretos y las exploraciones
tericas sobre el tema del Estado, mo pueden dejar de reconocerse
algunos esclarecimientos de antiguos problemas. En primer lugar,
)arecen estar disminuyendo los reparos a la idea del Estado como
a relacin de dominacin mdameaal de la sociedad, que se
constituye a partir de las desigualdades en la distribucin del poder
real de las clases y otras ragmenacioraes sociales (regiones, etnias
con culturas propias, grupos religiosos, etc.). Esta imagen abstrac-
ta del Estado como ncleo de uiii sistema de dominacin no puede
ser captada sino como una totalidad comprensiva; en otros
trminos, no surge del examen pormenorizado y agregativo de sus
diversos componentes.
Y esto nos lleva de la mano a la segunda observacin: la
constatacin de que esta naturaleza y sentido unitario del Estado
slo se percibe claramente en una dimensin histrica, ya que es a
partir de sus orgenes y diversos procesos formativos como se puede
llegar al descubrimiento de su condicin de rgano supremo del
poder nacional, con los rasgos que lo caracterizan en el presente y
tambin con los problemas de arrastre que trae consigo de su .j
pasado singular. Si se pretende avanzar hacia algn grado de
entendimiento de lo que puede ser una crisis d^e Estado, la
dimensin histrica constituye una perspectiva insoslayable.
Un tercer punto que integrara este campo de ideas comunes es
el de su estructura jurdico-formal. El estado moderno tiene su
fundamento en algn tipo de ley constitucional, que se entronca
con la gran corriente de! constitucionalismo occidental-^e se
remonta a las grandes revoluciones constitucionalistas: inglesa,
norteamerica, francesa.
El siglo XIX fortalecer considerablemente la tradicin cons-
titucionalista, alcanzando caracteres casi mticos en las nuevas
naciones de Amrica Latina, donde la rpida sancin de constitu-
ciones hizo abrigar la ilusin de que de ellas dependa la formacin
y el arraigo de estado que, en su momento, fueron poco ms que
creaciones en el papel, pero no estructuraciones reales de un orden
poltico concreto basado en una estructura social compuesta por
clases sociales, regiones, etnias, y otras dimensiones relevantes de
una formacin histrica
CQ
^ Los polticos de las nuevas repblicas padecan de una verdadera obsesin
por la redaccin de textos constitucionales, malas adaptaciones de los Estados Unidos
y Europa. Crean seguramente, como crey" en su tiempo la legislacin espaola de
Indias, que la ley por s sola puede cambiar la realidad. De la ingenuidad de pensar
 Cuarto, en la medida que el Estado sea formalmeee y acaso
tambin efecivanse el rgaao sipremo de tas diversas jerar-
quas insiicioiates d fe sodsdad moderna, es tambin el punto
de refereecia dosd coovergeia aEto SES cooictos fundamentales
como las lneas de comsbo qa iisuieaen unida a la nacin.Sien-
do el nico rgano habilitad para aplicar la coercin legtima
dispone, por aio, i mossopoiio de la fuerza pblica, al mismo
tiempo que promieve y recibe el coEsenimiento de a ciudadana.
En el empeo pereiseee de eoiwrir la dominacin en hegemona,
la cuestin relativa a sus divoirsos aedios institucionalizados pasa
a tener una importancia centril A ella se vinculan las conexiones
orgnicas que establece el Estado eoi ios diversos rdenes sociales
y sus intercambios de poder y resersos coa la sociedad. Siguiendo
la experiencia histrica, paresssi muy estrechos, hasta ser casi
consustanciales los eexos eBtre los procesos formaivos de la Nacin
y el Estado. Sin embargo, no faltara Estados sin Nacin ni Naciones
sin Estado. En cualquier caso, se traa de estructuraciones trunca-
das, slo fragmentarias, que revelan entre otras cosas la mutilacin
de la vocacin de unidad poltica nacional inherente a-la figura del
Estado-nacin, en un mundo en que los actores principales son
estados-naciones.
Nacin y Estad:
Dos Cursos
Acaso ms que en otros p a t e , en los de esta regin del mundo
el Estado es nacional prqi ambos, nacin y Estado, han
emergido de corsos histricos eosivergentes eo el largo plazo, pero
no siempre simtricos en perodos ms breves. Retornaremos sobre
este punto ms adelante para examinar someramente algunos
aspectos crticos de la constitucin de la nacin y del Estado en

O}
que todo andaria bien ai adoptar un orden constitucionai adecuado, de una ciara idea
ei saber que, desde la independencia, Venezuela ha tenido veintitrs constituciones,
Santo Domingo veintids, Ecuador diecisis, Bolivia trece, el Per y Nicaragua doce
cada uno. El Salvador diez. Y advirtase que el alto nmero de constituciones
aprobadas no coincide con los datos que tenemos de la evolucin poltica de estos
pases, por cierto nada civilista... Ss ha contado en los pases hispanoamericanos,
desde la independencia a la guerra de 1914, 115 revoluciones triunfantes y varias
veces esa cantidad de revoluciones fracasadas... La guerra civil permiti a la vez
decantar elementos e incorporar nuevos cuadros. Mxico tuvo un promedio de un
presidente por ao en los treinta y seis que siguieron a la cada de Iturbide (1822).
En Venezuela se produjeron cincuenta y dos insurrecciones en. menos de cien aos.
Bolivia presenci setenta. Todo esto fue ms agudo en los primeros tiempos, hasta
que el crecimiento de la produccin y de las inversiones extranjeras empez a exigir
un poco ms de estabilidad. Esta vendr, casi siempre, por la va de un dictador que
en la campaa elimine a los bandoleros y someta a los caudillos locales. G. BEYHAUT:
Races contemporneas de Amrica Latina. Buenos Aires, E U D E B A , 1964, pgs. 19/21.
procesos que ponen de relieve difereacias seciienciales y a veces
orgnicas entre ambos, paricislarmei ciisedo varias culteras y
etnias conviven eofflflicivameate bajo im mismo Estado. Y al
respecto, cabs agregar qu los mayor conflictos sociales se
expresao de algn modo en d mm d Estado porque m l este
contenidas las grandes coitradiraom e la sociedad nacional.
Quifto, la coisaacin d q m tos limite entre el Estado y la
sociedad son cada vez menos ntidos, il tiempo que se registra un
avance persistente del Estado sobre lo qm podra considerarse el
espacio social de lo privado, lleva a destacar enfticamente la
importancia del rgimen poltico. Porque ya no se trata slo del
conjunto de reglas y procedimientos p r a la participacin, poltica
y el acceso a! poder, sino que se impone incluir en este campo ai
conjunto de mediaciones que convierten al Estado en una sociedad
poltica y que regulan los flujos de poder entre sta y la sociedad
civil, y tambin a la invena.
Por ltimo, parece estar fuera de duda la gravitacin contem-
pornea sobre el Estado nacional de la denominada sociedad
internacional, que establece mltiples conexiones de cooperacin,
confrontacin, subordinacin, supraordimcin, dependencia, inter-
dependencia, que son determinantes e variables sentidos, tanto
sobre la configuracin del Estado como sobre los grados de
libertad de sos polticas. El cada vez ms alto grado de planetari-
zacin de las estrategias militares y los bloques ideolgicos, la
transnacionalizacin de la produccin y los mercados, el despliegue
vertiginoso de la frontera cientfco-ecnolgica y la intemaciona-
lizacin de la propaganda y la iodusria cultural estn poniendo
en entredicho tanto la vigencia de los lmites nacionales como el
poder efectivo de los Estados para preservarlos manteniendo la
unidad e identidad nacional.

La Crisis
M Estado
El examen de la cuestin de la crisis del Estado contemporneo
en Amrica Latina endra por fuerza ona complejidad que est
fuera del alcance de estas notas introductorias. Lo que sigue no es
ms que el trazado de un perfil del tema con algunas lneas de
exploracin que iotenan establecer conexiones significativas entre
tipos de Estado y crisis histricas relativamente semejantes en
Amrica Latina, particularmente en los pases del cono sur. Ms
que todo se pretende sugerir las semejanzas de origen de algunos
problemas que afectan, tanto a la constitucin como al funciona-
miento de determinadas formas de Estado, concebidas en trminos
ms bien tpicos, pero relacionadas con un contexto histrico
definido en el que prevalece el Estado capitalista.
 Para comenzar, una praioaHzacie necesaria. Cuando aqui se
aborda el problema de a crisis del Estado se considera que la
unidad del objdo est coiffistituida amo por la forma concreta e
histrica qm ste asume, como asi tambin por se rgimen poltico.
Y esto p r varias razom, d las que slo indicaremos un par de
ellas, acaso las ms importames.
En primer legar, porunie la imagen real del Estado estara slo
fragmentariamente conformada si se constriese a su perfil consti-
tucional, sin tomar en consideracin as mltiples conexiones que
establece con la sociedad civil, tanto en cuanto a las vas
institucionalizadas de acceso al poder poltico como a las otras
instancias de mediacin con las diversas fuerzas sociales que forman
su entorno y gravitan polticamente (organizaciones de clase,
corporaciones, grupos de presin, movimientos sociales, institucio-
nes religiosas, entre otras). Y la segunda es que cuando se asume
ya ms directamente la cuestin de la tipificacin de las crisis
resulta imposible discriminar en trminos inteligibles la linea de
separacin entre una crisis histrica del Estado strktu senso de
otras ms centradas en el rgimen poltico. Ambos, Estado y
rgimen politico, constituyen la condensacin o cristalizacin
poltica de lo esencial de un orden social, tanto que en sus
caracteres concretos se explican recprocamente. En verdad, son
^^ partes inextricables de un objeto intelectual que para nuestro
propsito no conviene desmembrar analticamente.
Diferentes Crisis
Y qu se puede entender por crisis de Estado? Recorriendo las
fuentes que traan del tema no se encuentran lneas claras en cuanto
a cmo concebirla, diferencindola de otras crisis polticas, econ-
micas y sociales. La misma idea de crisis es utilizada con no menor
libertad. Se mencionan crisis de poder, dominacin, hegemona,
gobierno, gobernabilidad, parlamentaria, entre muchos oros tipos
de crisis polticas. veces un proceso de cambio qoe se acelera ms
all de su ritmo habitual o la alteracin de una tendencia (ciclos
econmicos o demogrficos) bastan para denotar una crisis. As la
idea de crisis se ha convertido en una especie de comodn que nadie
explica porque su sentido se supone sobreentendido.
En su sentido ms estricto, una crisis bsica de Estado existe
slo cuando lo que est en cuestin es la matriz fundamental de la
denominacin social que le es inherene y sobre la que se constituye.
En su origen, el Estado moderno surge en la Europa renacentista
como el orden poltico del capitalismo. Por tanto, se trata de una
configuracin histrica enraizada en las relaciones sociales de la
produccin capitalista con sus contradicciones implcitas. Esta
conexin entre Estado y capitalismo se manifiesta en una serie de
formas histricas de Estado en las que est contenida la matriz
obsan sus graodes diferencias en oros aspectos, tanto las
monarquas autocrticas del siglo XV, el rgimen parlamentarista
ingls de Cromwell, el Estado absolutista francs de los siglos XVII
y XVIII y el zarismo ruso del XIX, no menos que las repblicas
burguesas norteamericana y francesa, comparten la misma relacin
bsica de dominacin porque todas ellas son formas histricas del
Estado capitalista. Luego de varias crisis revolucionarias frustradas
del siglo XX, ser la revolucin rusa de 1917 el primer movimien-
to histrico triunfante que modificar las relaciones capitalistas de
dominacin y asentar el Estado sobre otras bases sociales. El
Estado socialista ser as un nuevo Estado porque su relacin
bsica de dominacin ser radicalmente distinta de la anterior,
tanto en sus justificaciones ideolgicas como en sus cimientos sociales.
En la crisis de una forma de Estado, !o que cambia es la figura
de ste, mantenindose como invariante la relacin fundamental de
dominacin, sea esta capitalista o socialista. Como el objeto de
estas notas es el examen de las diversas formas del Estado capitalista
en la historia reciente de los pases latinoamericanos, las referencias
a la crisis de Estado tendrn siempre e n lo sucesivo este
sentido ms limitado. Una ltima precisin: las reformas jurdico-
constitucionales no sern tenidas en cuenta por s mismas como
expresiones de una crisis formal del Estado, salvo cuando sean 4;
acomunadas por otras circunstancias que as lo indiquen.
Sin entrar a juzgar iodos los casos en que se configura una
crisis, para estas reflexiones se entendern como crisis de una forma
de Estado solamente Jas situaciones de transformacin, mutacin o
cambio estructural que enfrenta una forma singular de ste y que
00 puede resolver apelando a sus recorsos normales. Por tanto, la
superacin de la crisis supone ms que eso, es consustancial con la
propia transformacin formal del Estado. La crisis de Estado
constituye un momento significativo de conflicto, un punto de
inflexin de las tendencias histricas y contradicciones determinan-
tes de la configuracin concreta del Estado y del rgimen poltico,
un mutacin irreversible. Esto no implica' necesariamente la
modificacin de la estructura jurdica del Estado, tal como est
contenida en su ley constitucional. Es de sobra sabido que una
misma matriz fundamental puede servir para contener una variedad
considerable de formas de Estado, que a su vez albergan gobiernos
de distinto signo ideolgico.
Por tanto, la crisis de Estado a que se alude aqu es estructural
e histrica y se configura en medio de una situacin tal, que una
solucin de cualquier sentido posible trae aparejada una ruptura
con el pasado. Es decir, la crisis existe cuando no hay retorno
estable posible a una forma de Estado que ha perdido vigencia,
I movimiento que se engendr sea de restauracin, reaccin
 o regeneracin. Aclaremos de paso y aunque parezca obvio,
que tal ruptura no significa en modo alguno una discontinuidad
completa, pero tampoco un gattopardismo exitoso. Por eso, ms
que una mera crisis de legitimizacin, en que a menudo se
confunden Estado con gobierno pudiendo, por tanto, ser transito-
ria, la crisis de Estado se torna prcticamente irreversible, un
cambio sin retorno debido a una diferente situacin histrica.
Puestos asi los limites, las posibilidades de existencia de las
crisis de Estado no son muchas, apenas tantas como los momentos
histricamente si^ificativos que puedan haberlas involucrado en
sus mutaciones. Ciertamente, el Estado no puede quedar al margen
ni salir indemne de unos cursos de accin histrica que modifican
las estructuras de dominacin y que replantean las contradicciones
fundamentales de la sociedad.

Las Formas Histricas

de Esa)
Las formas de Estado identificables en la historia latinoameri-
cana, que continan la tradicin capitalista instaurada desde la
poca colonial y que interesan para los propsitos de estas notas,
^ son los que siguen:
^ a) Estados nacionales emergentes de las luchas emancipado-
ras (primera mitad del siglo XIX).
b) Estados oligrquicos (desde fines del siglo XIX).
c) Estados populistas y neo-oligrquicos (que siguen a la
gran crisis mundial de los aos 1930).
d) Estados desarrollistas democrticos de la posguerra.
e) Estados autoritario-modernizantes que se abren en la
dcada de los 1970.
f ) La fase actual de retorno a la democracia sobre nuevas bases.
En estos casos, luego de perfilar la forma de Estado predomi-
nante, se sugerirn las crisis que le son propias, consustanciales, y
que acaso en su despliegue prefiguren la nueva forma de Estado
que pueda estar emergiendo en la fase siguiente
De !a Colonia
a la Independencia
La independencia de los pases latinoamericanos fue, en general
conquistada en medio de prolongadas y cruentas luchas que
tuvieron dos consecuencias principales. La primera fue la desestruc-
turacin del Estado colonial, un proceso que present variaciones
considerables, desde el extremo de una destruccin casi total de los
rganos de la administracin colonial hasta su conservacin y
continuidad parciales luego de la emancipacin. Algo semejante
puede sealarse cois respecto al erriorio en cuya jurisdiccin se
ejerca la autoridad poltica colonial, que oscilan entre situaciones
de extrema fragmeitacisi a otros en que los nuevos gobiernos
tuvieron bajo su control los mismos territorios sometidos a la
autoridad colonial que haban suplantado. Los virreinatos de
Nueva Granada y del Rio de La Plata ejemplifican bien los casos
de extrema discontinuidad y fragmentacin territorial, mientras
que la Capitana General de Chile podra servir para ilustrar el
caso opmesto.
Las guerras liberadoras wivieron la virtud de acelerar y
profundizar la formacin de una coeciencia nacional en los sectores
sociales participantes, que aponalo la formacin de un sentido de
Nacin que se anticip a la comitucin efectiva del Estado. Las
guerras civiles ciertamente retrasaron el proceso fundacional del
Estado, ya que su propia ndole como rgano de poder nacional
era lo que estaba en eratrediclio, pgro no asi pusieron en cuestin
la formacin de la Nacin, pese a sus efectos sociales disgregadores
en otros sentidos. Esta generalizacin corresponde a los pases
atlnticos de Amrica del Sur, tambin a Chile, Paraguay y, quiz,
a Colombia, pero no asi a ios otros pases andinos coo vastas
poblaciones y antiguas culturas indgenas, donde el problema de la
Nacin tiene por eso un cariz distinto.
La tarda formacin efectiva del Estado (al margen de la 47
multitud de constituciones aprobadas casi todas caricaturales con
respecto al ejercicio real del poder poMico), fue precedida de un
largo cuestionamiento y resuelta por medio de luchas polticas y
conflictos armados, que dejaron como secuela profundos y durade-
ros resentimientos en ios bandos derrotados. La consecuencia fue
que la idea de Nacin, no slo se form anticipadamente y de un
modo relativamente autnomo, esto es, sin referencia a un Estado
central que gozase de legitimidad incuestionable, sino que se
constituy por s sola en principio aglutinante de los distintos y
contrapuestos sectores de la poblacin. Por tanto, la fortaleza de
la Nacin, de un lado, y la debilidad del Estado, del otro,
generaron un nacionalismo tradicionalista, con una raigambre
emotiva y una orientacin simblica, patritica, que se trascenden-
aliza hipostasiando la Nacin y ponindola por encima del Estado
en una relacin de conflictivo contraste. Esta diferenciacin no deja
de tener ms graves consecoeocias cuando se a invoca para definir
el campo de responsabilidades de las fuerzas armadas y su
jretendida autonoma dentro del Estado como ltima instancia de
a Patria

* Estos aspectos del nacionalismo latinoamericano han sido ampliamente

analizados, entre otros, por K A L M A N H . SILVEBT. en varios de sus libros. Un tratamiento
especifico puede encontrarse en el siguiente; Nacionalismo y poltica de desarrollo.
El Frobienisi
de la NclBi
La referencia de k Nacin ha sido siempre un ingrediente
importante en ei debate pblico y su presencia se manifiesta en los
partidos polticos histricos, que se denominan nacionales, porque
en sus doctrinas se rechazan los pluralismos ideolgicos para
afirmar la primaca de la Nacin y su unidad soberana sobre las
segmentaciones regionalistas y las identificaciones clasistas, tnicas
y otras.
La crisis bsica de este perodo ha sido e n algunos pases
contina siendo, la integracin nacional. Sea que se trate de la
incorporacin de las grandes poblaciones y culturas indgenas de
los pases andinos a una sociedad nacional, sea que fuese la
asimilacin de las grandes corrientes migratorias europeas en los
pases atlnticos, la cuestin de la sociedad nacional y de su
organizacin poltica, esto es, del Estado, ha sido central. N o son
pocos los que an se preguntan si este problema fue resuelto de un
modo satisfactorio, con una armnica integracin de sociedad y
Estado, sosteniendo que se trata de un proceso an abierto.
En buena medida, la instabilidad poltica y otros conflictos
nacional^ derivaran de la adecuada falta de ajuste entre ambas
dimensions, lo que en rigor significa la ausencia de un Estado
nacional bien constituid. En cambio, quienes afirman la existencia
de verdaderos estados nacionales admiten, sin embargo, que su
formacin y sedimentacin ha sido reciente, tanto que muy pocos
casos se remontaran ms all de fines del siglo XIX.
Una forma particular y extrema de crisis de Estado se produce
con la fra^entacin y descentralizacin del sistema de dominacin
y, consiguientemente, de las bases sociales del Estado, que corres-
ponden a una efectiva carencia de unidad nacional.. La centraliza-
cin del poder estatal nunca es completa ni tampoco uniforme. Sin
embargo, un cierto grado de unidad efectiva difcil de precisar,
pero no por eso menos real, puede ser considerado indispensable
para la existencia real de un Estado.
Hay casos de fragmentacin nacional con diseminacin de
centros regionales de poder, que disponen de una gran autonoma,
y desafian el pretendido poder monoplico del Estado nacional
Este sera el caso de Bolivia de acuerdo a estudios recientes que se
caracterizara por la desagregacin del poder en las regiones, con
focos relativamente aislados y autnomamente estructurados, que
O)
Buenos Aires, Raidos, 1965, passim. Para algunos de los idelogos nacionalistas, el
eje de la poltica actual contina siendo la oposicin colonia-metrpoli, poniendo en
la Nacin y en su unidad la fuente bsica de las determinaciones sociales,
econmicas y polticas.
se mantienen separados y compitiendo entre s y con el Estado, sin
que ste disponga de fuerza suficiente para unificar su espacio de
poder. En suma, no hay Estado con jurisdiccin nacional y
monopolio de poder, y s una dinmica conflictiva de regiones que
lo involucra debilitndolo
Una cuestin que ha quedado pendiente y que podra conside-
rarse parte de una crisis de larga duracin relacionada con la
representacin de la Nacin, es la relativa a la subordinacin de
las fiierzas armadas a las autoridades constitucionales del Estado y
al imperio de la ley civil. Como es bien notorio, este es un asunto
de la mayor actualidad e importancia, que se arrastra como una
crisis de Estado desde las guerras emancipadoras.
E! Estado
Oligrquico
Como ya fue sealado, la consolidacin del Estado como pivote
del orden social vigente ocurre tardamente. Si se desciende hasta
las situaciones nacionales, no ser difcil advertir que cada caso es
nico.
Haciendo un poco de abstraccin, en medio de esta diversidad
dominada por o singular, aparecen, sin embargo, algunos rasgos
comunes a muchos de estos casos que identifican una forma de
Estado que, desde la segunda mitad del siglo XIX, tendi a
generalizarse, particularmente en los pases sudamericanos. Se trata
del Estado oligrquico que se constituy, en primer lugar, por la
fuerza de un gobierno central que se impuso, ganando as el control
del espacio social y territorial. Segundo, esta centralizacin del
poder poltico no habra sido posible sin el concurso de una fuerza
militar considerablemente mejor equipada y organizada, y con un
espritu ms profesional que sus adversarias. Tercero, a este avance
hacia el dominio del territorio contribuy decisivamente la forma-
cin de un mercado nacional, que unific el espacio econmico
interior para integrarlo en la economa internacional. El ingreso
masivo de capitales extranjeros fue decisivo en la aceleracin y
profundizacin de este proceso que se llev a cabo por medio, sea
de un enclave minero, un sistema de plantaciones o algn otro
esquema agro-exportador. Por ltimo, una coalicin laxa de clases
y sectores se torna nacionalmente dominante cuando sus intereses
principales desbordan el medio local para vincularse al mercado
nacional, que requiere de un Estado central, que sea garante de su
funcionamiento. Esta coalicin es lo que se ha denominado la

O}
Esta tesis ha sido desarrollada por FERNANDO CALDERON y ROBERTO LASERNA
(comp.). El poder de las regiones, Cochabamba, Bolivia, Ediciones Ceres/Clacso, pgs.
9-41, 1983.
 oligarqua, siendo on copjuno limitado de personas que repre-
sentaban o pertemecan a uoas pocas familias extensas, que contro-
laban los principales recursos econmicos y fuentes de poder social,
as como mooopolizabaa las vas de acceso al Estado ^
Este Estado oligrquico por sus fundamentos sociales, pero
liberal por defmicio constitucional, consista en una estructura
dbil y flucuante, que era poco ms que la prolongacin poltica
del poder familstico de la oligarqua dominante a la que serva
instrumentalmente nacionalizando sus intereses y protegiendo el
mercado nacional. En algunos casos, principalmente en Amrica
Central, la dominacio militar bloque la formacin del Estado a
tal punto que se duda que ste haya llegado a constituirse
efectivamente. Se habla entonces de proto-estados, aludiendo a
configuraciones inestables de poder poltico que no llegan en
propiedad a formar un Estado .
Los regmenes polticos correspondientes a este tipo de Estado
han sido de exclusin, mayor ciertamente cuando se ha tratado de
una persistente dominacin militar, de grandes sectores populares
puestos al margen de las vas legales de acceso al poder del Estado.
Segn la conocida tipologa de Gino Germani, estos regmenes han
girado en un crculo vicioso de autocracia, crisis de sucesin e
intentos abortivos de rgimen democrtico, y, por fin, nuevas
JO autocracias... (casi siempre de tipo militar)
Uno de los ejemplos ms netos y precoces de Estado liberal,
clsico en su forma constitucional y polticas econmicas, oligr-
quico en su factura social y con un rgimen politico excluyente, fue
el del Chile portaiiano, que persisti cerca de un siglo y que ha
sido tan bien perfilado por Alberto Edwards en su ya clsico
l i b r o P e r o no siempre estos regmenes de base oligrquica
mantuvieron su estabilidad por tanto tiempo. Tampoco ha sido

' t., OsziAK, 0.: La formacin del Estado argentino, Editorial de Belgrano.
Buenos Aires, 1982. que hace una sistematizacin histrica de los rasgos construc-
tivos del Estado argentino. Tambin se puede consultar: Oe Riz, L.: Sociedad y poltica
en Chile, Universidad Nacional de Mxico, Mxico, 1979, que aborda en una
perspectiva histrica la formacin del Estado oligrquico chileno desde la poca de
Portales.
... En el caso hondureno, la constitucin de un poder nacional mediatizado
en la forma de una burocracia poltica que rene las caractersticas de una clase
dominante subordinada, cuya funcin administrativa se limita a la de guardin del
orden interno al servicio de intereses extranjeros... el enclave bananero... (forma) un
patronazgo parasitario del Estado. E. TORRES RIVAS, Crisis del poder en Centroamrica,
San Jos, C.", EDUCA, 1981, pgs. 50-51. Particularmente pertinente es tambin el
punto donde se analiza el Estado de excepcin, pgs. 99-103.
GERMANI, G . : Ob. cit., pg. 1 5 0 .
EOWARDS, A.: La Fronda aristocrtica en Chile, Santiago, Editorial Universita-
ria, 1982 (edicin original de 1928).
cierta, desafortunadamente, la profecia optimista de Germani sobre
la ruptura definitiva del llamado circulo vicioso debido a su
inestabilidad permanente, dando logar a la instauracin de una
democracia progresivameoe ampliada ^

del Esqiema OIigr|iBc

Esta forma de Estado fue severamente sacudida por la gran
crisis econmica mundial de los aos 1930, que castig duramente
a los pases dependientes a travs de sus esquemas de insercin en
el mercado internacional. Las temiones generadas por la crisis
econmica fueron, con frecuencia, el detonante de otras crisis que
estaban larvadas y que eran inherentes al Estado y a su rgimen
poltico. Mientras todava persistan las contradicciones entre
Estado y Nacin, a crisis endmica debida a la debilidad consti-
tutiva del Estado liberal-oligrquico se manifest, primero que
todo, en su incapacidad para afrontar y manejar la crisis econmi-
ca. Sin embargo, al poner en ejecucin medidas paliativas para
contrarrestarla el Estado fue incorporando nuevas funciones y
creando dispositivos institucionales qoe modificaran a la postre su
composicin orgnica y sus vnculos con la economa. Ms adelante
retornaremos a este punto.
En segundo lugar, teniendo eo cuenta el excesivo poder ^^
concentrado por la coalicin dominante y mantenido fuera del
Estado, su capacidad de arbitraje efectivo de los conflictos intrao-
ligrquicos habla estado persistente, pero soterradamente puesta en
cuestin. Nada grave ocurrira, mientras no se fragmentara la
oligarqua Pero cuando estall la crisis, en algunos pases, ella
se parti por mitades, que se confrontaron por dcadas en luchas
polticas y armadas que desbordaban los limitados poderes de
contencin del Estado. Para ilustrar brevemente esta referencia
basta recordar los casos de Colombia y Venezuela, en que una
situacin similar de cuasi permanente lucha faccional fue finalmente
zanjada recin hacia fines de los aos 1950 por medio de pactos
polticos entre los partidos oligrquicos contendientes (de Sitges en
Colombia y de Punto Fijo ea Venezuela), celebrados por encima
del Estado y con el declarado propsito de darle a ste y a su
rgimen poltico una nueva configuracin y estabilidad. Trminos

Hacia 1960 habia suiciemes motivos para una visin esperanzada del futuro
inmediato, los que como se ver ms abajo desapareceran rpidamente en los
aos siguientes con los retornos neoliberales traidos de la mano por los regmenes
militares autoritarios,
" En realidad esto ya haba acontecido en varios pases del cono sur bien antes
de la crisis de los 30. El batilesmo uruguayo;, el yrigoyerismo argentino y el
alessandrismo chileno fundaron movimientos y gobiernos populares antioligrquicos.
 ms o meoos, se trataba de pactos de refundacin del Estado., de
un Estado de compromiso qm estaba soseaido por un bipaitiis-
mo prctcamene rotativo y plticamente impuesto, que hizo
posible la reueificacin de la oligarqua (especialmente en Colom-
bia) abriendo camino a nuevas coaliciones polticas y a un perodo
de estabilidad que fea persistido por ms de ds dcadas debido a
una eficaz cooptacin e integracin poltica de sectores medios.
Por ltimo, a esta crisis de poder del Estado se sum otra, ms
tpica, que concierne directamente al rgimen poltico, pero que
ahora se moviliza desde abajo. Eo efecto esta fue ms una crisis
de representacin creada por el efecto de desborde provocado por
el ingreso a escena de considerables contingentes de masas movili-
zadas y disponibles que presionaban para lograr una ampliacin de
la participacin poltica efectiva. Algunas de estas presiones de las
nuevas fuerzas sociales pudieron ser neutralizadas, pero otras en
cambio tuvieron que ser asumidas por el rgimen poltico y es claro
que con reticencias. Las demandas de las masas cuestionaban la
forma vigente de Estado y se producan en momentos en que los
sectores oligrquicos todava dominantes estaban perdiendo gravi-
tacin en la economa y la sociedad aunque an conservaba buena
parte de control del poder. Para evitar el naufragio total fue
necesario uo giro de timn y en la maniobra hubo que tirar por
j2 la borda buena parte de la carga ya inerte^del Estado liberal
tradicional para poner a salvo el barco de la oligarqua. Sin
embargo, ella sobrevivira a ta tormenta poniendo de re ieve una
vez ms su gran capacidad de mimetizacin. De este modo pudo
adaptarse, aunque ahora bajo condiciones ms desfavorables a una
serie de ensayos de recomposicin del Estado. Esta larga transicin
ocurri en medio de una crisis general que desembocara en la
segunda guerra mundial. Sus caractersticas definitivas tardaron,
por tanto, en manifestarse con nitidez.

Tramkin
Los empeos para superar la crisis de los aos 1930 se guiaron
ms por e! principio del ensayo y error que por orientaciones
racionales fundadas en ideologas. Estas soluciones de tanteo fueron
particularmente evidentes eo la forma de contrarrestar uno de sus
mayores efectos adversos: el llamado estrangulamiento externo.
El espacio econmico abierto, sobre todo, por la cada de las
importaciones de manufacturas estimul el desarrollo de una
temprana e incipiente industrializacin sustitutiva para dar respues-
ta a las demandas insatisfechas de esos bienes. A estas nuevas
actividades econmicas estuvo asociada la aparicin en el escenario
poltico de nuevos sectores burgueses urbanos y agrarios, que al
tiempo que se manifestaban opuestos a los intereses exportadores
de la oligarquia tradicional estaban ms volcados hacia el mercado
interno. Aunque deprimido por la crisis, ste constitua su princi-
pal fuente, quiz nica, de oportunidades econmicas. Estos nuevos
sectores de intereses sociales bien pronto hicieron sentir su influen-
cia sobre las polticas pblicas coo ideas en parte inditas. Fue un
momento de renovacin de concepciones y estrategias para respon-
der a la escala y complejidad de ios desafos planteados por la crisis
y que no podan ser afrontados con los recursos habituales de la
lgica del mercado autorregulador de la economa y la sociedad
(Polanyi) y de la apertura externa que haba gobernado el ciclo
que feneca.
Las nuevas medidas requirieron por lo tanto ajustes fundamen-
tales y nuevas creaciones de rganos sociales, econmicos y
financieros del Estado, no menos que transformaciones de sus
regmenes polticos. Con estos ensayos, no siempre acertados, se
buscaba cerrar una crisis de Estado, que para algunos todava
persiste. Ella consista, por un lado, en el ajuste funcional del
esquema de dominacin con la constante renovacin del aparato
institucional de! Estado y, por el otro, en la implantacin de ste
en una sociedad civil en proceso de rpida masificacin y remisa a
proporcionarle legitimacin poltica. A esta crisis del aparato del
Estado se sum una crisis de legitimidad, porque el sistema de
representacin poltica haba quedado en rezago respecto a las
demandas de los nuevos sectores sociales movilizados y con
vocacin de participar en la escena poltica. Haba en consecuencia
una crisis de rgimen poltico, que comprenda adems del sistema
de partidos a una serie de orpnizaciones sociales de clase
(sindicatos de trabajadores, agremiaciones de profesionales, tcni-
cos y otros sectores medios) y a movimientos polticos en gestacin.
En suma, se trataba de una crisis integral de Estado, para muchos
pases de la regin seguramente la ms importante de lo que va
corrido del siglo.

Entre k

y el Populism
Las frmulas polticas con que se intentara superar la crisis,
convertida en una crisis de Estado en toda la regla, fueron
principalmente dos: la restauracin oligrquica y el populismo. En
ambos casos haba un fuerte ingrediente autoritario y un resulto
respaldo militar. La Argentina que sigui al golpe militar de 1930
represent bien la primera de las alternativas, mientras que el
Brasil de la primera presidencia de Getulio Vargas (1930) la
segunda de ellas. N o obsaoe las considerables diferencias en
cuanto al esquema de poder que las sustentaba (ostensiblemente
militar en el caso argentino, ms civil el brasileo) las determina-
ciones creadas por la crisis fueron tales que las polticas puestas en
prctica por los respectivos gobiernos se asemejaban en ms de un
aspecto. La ampliacin y complejizacin del aparato funcional del
Estado, como resultado de una deliberada intervencin en la
economa, sea para proteccin de la produccin nacional ms
amenazada por la crisis, sea para control de importaciones y
reserva de los mercados internos para promocin de una incipiente
industrializacin sustitutiva de bienes de consumo final, pusieron
de relieve su voluntad poltica para contener el avance de una
coyuntura econmica crtica que se proyectaba hacia el largo plazo
poniendo en serio riesgo la continuidad del orden econmico y social.
La rectificacin del rumbo de la poltica econmica tradicional
y el reordenamiento del Estado fueron aceptados a regaadientes
por los sectores dominantes en el caso argentino, cuyo gobierno
oligrquico y liberal habra deseado no tener que crear un banco
central para controlar la emisin monetaria y el sistema bancario,
as como diversas juntas reguladoras de la produccin agrcola, que
en su conjunto significaban una precoz y preliminar planificacin
de la produccin econmica. Con esto se desplaz el epicentro
econmico modificndose los agentes y modos de acumulacin de
capital, debido sobre todo a una mayor participacin de la
produccin industrial y menor de la primaria y exportable en el
producto nacional interno. Uniendo esto a otras transformaciones
demogrficas y sociales que operaron convergentemente en la
direccin de introducir modificaciones fundamentales en la estruc-
tura social, particularmente la de las clases sociales se sigue que las
bases reales de poder del Estado quedaran sustancialmente alteradas.
En general la tensin histrica de la crisis se resolvera ms
bien por la opcin populista que por la restauradora, que sera
efimera. En varios pases, el ingreso a la fase populista fue ms
directo y acelerado. En cualquier caso el nuevo Estado afrontara
un dilema que estaba en la base de la crisis poltica de esos aos y
que era el de crecer o distribuir, o sea el dilema de ser un Estado
desarrollista o benefactor. Pero como los recursos polticamente
disponibles no eran suficientes para una y otra alternativa la
solucin de sntesis fue el Estado populista (o de compromiso),
que intentara y a veces lograra parcialmente conciliar la
vocacin de desarrollo como crecimiento de la economa y como
justicia social Pero este es el lema del punto siguiente.

Sin embargo, es evidente que, por caminos tliversos, el Estatio que se

redefine en la dcada de los treinta es profundamente distinto en relacin con el
Estado que expresaba la dominacin puramente oligrquica de los grupos familiares
 El nuevo tipo de Estado que fue surgiendo sobre la marcha de
los acontecimientos generados por la crisis, sin una preconcebida
frmula ideolgica que lo enmarcara y orientara, era en parte un
producto hbrido que combinaba rasgos diversos algunos de los
cuales constituan una novedad frente a sus congneres europeos.
Sin recursos financieros suficientes y sin disponer tampoco de los
medios administrativos requeridos para ser un Estado benefactor,
que buscase en la progresiva ampliacin del compromiso poltico
los fundamentos de un efectivo rgimen democrtico, el nuevo
Estado populista tuvo que hacer concesiones en muchos sentidos,
tantos que su regla de oro fue la ambigedad y no la consistencia.
Sin embargo, la imperiosa necesidad poltica de atender, aunque
fuese simblicamente, las demandas acrecidas de los nuevos sectores
sociales constituidos en actores en la escena poltica, ya intensa-
mente activados por los propios regmenes populistas, fue la causa
de una dinmica de transformaciones que se manifestaron en todos
los planos de la vida social. Si se apela a la historia de los mayores
pases de la regin, particularmente del cono sur, se podr
constatar que el periodo que va desde la crisis de los aos treinta
y que se completa con la segunda guerra mundial, fue uno de
cambios estructurales tan profundos que los gobiernos y las lites
dominantes marcharon muchas veces a la zaga de los acontecimien- ^^
tos teniendo que tomar medidas contra sus profesados principios y
hasta a veces adversas a sus reconocidos intereses.
Sin poder ser uo Estado social ^^ en toda la regla, que tena
que responder a apremiantes necesidades de grupos y sectores
sociales deprimidos con recursos fiscales considerablemente mengua-
m
de base agraria. Si en el Uruguay, desde Batlle, exista una mayor diferenciacin
funcional del sector pblico y mayor conciencia de las necesidades sociales, si
Yrigoyen antes de 1930 en la Argentina ya marcaba la presencia de las masas,
reflejada en el Estado, si en Mxico est ya la Revolucin, es innegable que estas
tendencias se acentuaron despus :de la crisis Crdenas incorpor simblicamente
las masas al Estado y les nconci un espacio propio en el partido dominante; Vargas
hizo lo mismo en el Brasil; los partidos chilenos van a desarrollar algo semejante con
Aguirre Cerda; incluso regmenes despticos, como los de los generales argentinos de
la dcada infame, no hacen sino contener las aguas que inundarn la poltica social
estatal despus de 1943 con Pern, y hasta regmenes de concesiones limitadas como
los de Per, bajo el acicate del APRA, tendrn que dialogar con los nuevos tiempos...
Con mayor o menor mpetu, segn la presin generalizada de las masas y la capacidad
tcnica y poltica de las clases medias, el nuevo Estado (que en sus formas ms
acabadas fue populista) acab por incorporar la cuestin social en las agendas de las
acciones gubernamentales. F. H. CARDOSO, "Las polticas sociales en la dcada de
los aos ochenta, nuevas opciones?". El Trimestre Econmico, nm. 197, enero/marzo
de 1983 pg. 171.
La idea de Estado social tiene aqu el semido atribuido por M . GARCIA PELAYO,
Las transformaciones del Estado contemporneo, Alianza, Madrid, 1982, pgs. 13 y ss.
 dos por la crisis, y debiendo apelar en consecuencia a los nada
propicios conribuyeotes, el Estado populista tuvo que aumentar la
presin fiscal sobre el sector privado con efectos muchas veces
negativos para su estabilidad poltica y el crecimiento de la
economa. Dadivosidad, despilfarro, ineficiencia, tambin corrup-
cin, son algunos de los caracteres atribuidos a la mala imagen
econmica del populismo latinoamericano. Ella se remonta a
aquellos tiempos en que era insoslayable la necesidad poltica de
hacer frente a la cuestin social, que haba irrumpido trada por
las masas a la escena poltica. Los gobiernos y la legitimacin del
orden poltico dependan de una adecuada respuesta que para serlo
requera considerables recursos. Por lo tanto, el nuevo reto
consista en la presencia no ya espordica como antes, sino cada
vez ms permanente, de uo indito contexto poltico y social de
masas, que en la perspectiva del Estado significaba acomodarse a
l con apropiadas y nuevas combinaciones de alianzas y la
ampliacin efectiva del rgimen poltico para acoger sobre la base
de una mayor participacin, a aquellos sectores que parecan ms
amenazantes y riesgosos. Este tipo de Estado emergente ha sido
tambin denominado Estado de compromiso aludiendo as a la
ampliacin de sus bases sociales que lo sustentaban y a los nuevos
y ms inclusivos acuerdos polticos que a veces eran fuente de
j ambigedad en sus polticas.
El pasaje hacia un rgimen poltico de participacin ampliada
represent logros an limitados de la extensin de la ciudadana
poltica, porque persistan residuos clientelistas todava vigorosos.
Para sintetizar, se estaba produciendo el trnsito de una poltica
de incorporacin restringida oligrquica en su sentido ms propio,
a otra, incipientemente de masas, con nuevos actores colectivos que
pugnaban por ser incorporados, para lo cual se tornaba imperiosa
la recomposicin del esquema de dominacin. En este punto estaba
planteada precisamente la crisis del Estado oligrquico, o sea en la
incorporacin de las masas a un rgimen de participacin demo-
crtica, pero con la formacin de nuevas alianzas aptas para
hacerlo activamente. En su sentido ms profundo y autntico, esta
crisis est an pendiente a lo largo de la regin, con muy pocas y
slo temporarias excepciones, porque cada vez que se ha intentado
una solucin integral, la reaccin militar arras con ellas. Este es
el punto muerto de la gran poltica relativa a la integracin
poltica y a la transformacin de un Estado de masas en Amrica
Latina.
La idea de un Estado social a secas result prematura e inviable
no slo por los motivos ya indicados, sino tambin por nuevas
consideraciones ideolgicas que fueron surgiendo en los aos que
siguieron a la segunda guerra mundial y que asignaron al Estado
un papel protagnico en la promocin del crecimiento econmico.
Para estas nuevas ideas privilegiar la distribucin social habra sido
como poner el carro delante de los bueyes. El diagnstico
indicaba que el problema era ms que todo de produccin. Luego,
haba que producir ms para distribuir despus. La responsabilidad
principal de la motorizacin de este esquema recaa en el Estado
conforme a la entonces predominante doctrina keynesiana...

E! Estado

En Amrica Latina, como es de sobra conocido, este campo

problemtico fue elaborado y articulado en gran medida por la
CEPAL... Convertido en una idea-fuerza ciment al Estado
desarrollista, que fue la concepcin paradigmtica que domin la
escena latinoamericana hasta la segunda mitad de los aos sesenta.
El Estado desarrollista era intervencionista ms que estatista y
aunque se preconizaba un fuerte sector pblico el orden econmico
segua basado en el mercado, pero ahora en un mercado regulado
por la planificacin para elevar la racionalidad econmica y la
justicia social del conjunto del sistema. En lneas generales, se
propiciaba una economa mixta. La ideologa era nacionalista, pero
con importantes ingredientes que apuntaban a la integracin
regional de las economas para lograr ventajas agregadas de escala, ^^
ampliando as los mercados nacionales, considerablemente protegi-
dos frente a los competidores externos. En trminos ms sociales y
polticos el estatismo intervencionista, el nacionalismo y las
polticas redistributivas en beneficio de las mayoras sociales han
dado lugar para que se le atribuyan sesgos populistas a la ideologa
desarrollista cepalina
Acaso sea as en algunos aspectos distributivos y de polticas
sociales, pero no en lo que es medular para la concepcin de este
tipo de Estado desarrollista por oposicin al populista. Y es
efectivamente as porque el desarrollista invierte la direccin del
movimiento y cambia la conexin populista fundamental, centrn-
dola primariamente en la promocin del crecimiento econmico.
Ello implicaba la postergacin del Estado benefactor, ya que s e
consideraba no pareca posible crecer y redistribuir al mismo
tiempo. Aos despus, el predicamento de lo social fue ganando
terreno hasta recibir un mayor reconocimiento. Pero, aun as, el
nfasis fundamental del Estado desarrollista permaneci puesto ante
todo en el crecimiento de la economa, mientras que el populista
fue esencialmente redistributivista.
O}
^^ CF. 0 . RODRGUEZ, La teora del subdsarmllo de la CEPAL, Siglo X X I , Mxico.
1980, pgs. 282/98. Se notara por cieno que no compartimos su tesis de la fusin
 El Crecimiento Econmlco
y los Olvidados
Pero hay ms. Si en Amrica Latina el Estado desarrollista
prevaleci sobre el Estado social ha sido, sobre todo, porque
como se ha visto la promocin del crecimiento econmico fue
)olticamene privilegiada con respecto a la cuestin social. De
lecho, la marcha se produjo en los dos sentidos, pero con diferentes
grados y tiempos. Bajo ias condiciones del subdesarrollo latinoa-
mericano resulta siempre difcil la conciliacin entre gasto econ-
mico (la inversin pblica suele representar entre dos tercios y una
mitad de la inversin total, que es esencial para el crecimiento) y
gasto social del Estado, fundamento de sus polticas asistencialistas,
tanto que uno u otro deben ser relativamente sacrificados en aras
de algn principio doctrinario o de la necesidad prctica de
compatibilizar recursos escasos. En una perspectiva comparativa,
Glaucio Soares concluye: La preocupacin fundamental del Estado
en los pases desarrollados, por tanto, fue disminuir las contradic-
ciones sociales generadas por el desarrollo econmico capitalista y
no participar activamente de l mediante inversiones directas.
Otro fue el caso del Estado desarrollista latinoamericano, que las
privilegi ostensiblemente, acentuando los imbalances sociales
Las polticas de masas del Estado populista fueron autoritarias
jS y verticalistas, de acuerdo en muchos aspectos con patrones
tradicionales de seguimiento al lder poltico percibido como
caudillo y de apelacin y movilizacin nacionalista pero no clasista.
Su frmula poltica consisti en la apertura controlada del universo
poltico, sin por eso democratizar el acceso al Estado. Si bien
despleg nuevas funciones asistenciales, para lo que se crearon
aparatos especficos que disponan de mayores recursos, la solucin
propiamente poltica a la presencia de estos pueblos expectantes
fue ambigua y contradictoria. En un caso, los mayores derechos
sociales quedaban condicionados por restricciones y vinculaciones
corporativas (nuevo clientelismo de los trabajadores urbanos y
rurales incorporados a un sindicalismo dependiente del Estado).
Los derechos polticos que no eran denegados quedaban sometidos
VQ
de ambos tipos de Estado, ei popusta y el desarrollista, en uno solo, dando por
supuesto que ambos compartiesen la vocacin principal.
En gran pane, las diferencias en la composicin de los gastos del Estado
pueden ser explicadas por las diferencias entre los sectores sociales incluidos en ei
pacto poltico-econmico. En Amrica Latina, el proyecto desarrollista fue llevado a
cabo con la notoria exclusin de los campesinos que no participaron de los beneficios
sociales del desarrollo; muy al contrario, esos sectores hicieron los sacrificios
necesarios para la ejecucin del pacto desarrollista. La matriz poltica del desarrollo
del Estado latinoamericano difiere fundamentalmente de la europea. GLAUCIO A . D .
SOARES: O novo Estado na Amrica Latina,- Estudos CEBRAP, nm. 13, julio-sep-
tiembre, 1975.
por un rgimeo de dictadura paternalista, que los mediatizaba,
neutralizndolos y recortando el status de las condiciones de
ciudadano & la mera participacin social. Tambin los sectores
mdios, autores destacados de estas transformaciones y sus mayores
beneficiarios, fueron incorporados masivamente a la burocracia
estatal que operaba como mbito de clientelismo poltico. U n
punto que no es ajeno a la discusin anterior y sobre el que
conviene llamar la atencin es el relativo a la sucesin de tipos de
Estado que siguen al inspirado por la ortodoxia liberal. En
Europa, ya en el siglo XX se encontraba en discusin la necesidad
de que el Estado proporcionase alguna solucin a la entonces
emergente cuestin social. De esta necesidad surgir el Estado
benefactor. Esta sucesin no tuvo lugar del mismo modo en
Amrica Latina, porque al Estado liberal oligrquico sigui el
Estado populista. Este, como se ha visto, constituye una mezcla
hbrida del Estado social y desarrollista, pero con sus ingredientes
tpicos de movilizacin social, asistencialismo limitado y paterna-
lista, autoritarismo poltico y desarrollismo embrionario, basado
adems en una red de alianzas sociales y polticas con intereses
imposibles de compatibilizar con polticas congruentes y, por
tanto, difciles de preservar.
Segn esta tesis, la transformacin del Estado europeo habra
ocurrido como un efecto de arrastre del desarrollo autnomo de la jp
economa, que constitua el factor ms dinmico de su conexin
con la sociedad civil. En la experiencia latinoamericana, frente a la
ausencia de suficiente dinamismo econmico y empresarial, el
Estado desarrollista tuvo que afrontar la responsabilidad de la
promocin del desarrollo capitalista, convirtindose en el animador
de la industrializacin. Se podr decir que algunos estados
capitalistas europeos, el bismarckiano, por ejemplo, fueron bene-
factores y desarrollistas al mismo tiempo, pero esto fue excepcional.
El Estado liberal predomin en la escena europea y slo fue
sucedido por el Welfare State, tmidamente en los aos treinta, pero
con resolucin desde la ltima posguerra. En Amrica Latina, la
participacin del gasto econmico del sector pblico en la econo-
ma ha sido relativamente mayor, mientras que en la mayora de
los pases europeos se destaca comparativamente el mayor aporte
pblico al gasto social. En la conclusio preliminar se sostiene que
en uno y otro caso las formas concretas de Estado han estado
aparentemente insertas en matrices histricas distintas, a las que no
han sido ajenas las condiciones derivadas de una industrializacin
original o temprana, en el caso europeo, y atrasada y tarda en el
latinoamericano
m
Esta tesis sobre la diversa sucesin de formas de Estado han sido sostenidas
con apoyo de material emprico por: GwuciO A . D. SOARES, c/.
Crisis de
Representacii

l5e modo que l cuestin poltica fundamental puede ser

identificada como una crisis de representacin, pero no de legiti-
midad. Si era de representacin fue por el carcter autoritario y
clientelista de las nuevas estructuras polticas y sindicales que
sirvieron para el encuadre de las masas movilizadas con apelaciones
nacionalistas, totalizantes y anticlasistas, irracionalistas, que se
nutrieron en buenas dosis de las ideologas fascistas europeas de los
aos veinte y treinta. Si bien ensancharon considerablemente la
participacin social (sindicalizacin, asociacionismo) y econmica
(redistribucin limitada del ingreso, mayores servicios pblicos y
gasto social), los estados populistas fueron ms restrictivos en el
campo poltico, impulsando una suerte de movimientismo, esto
es, de participacin pasiva en organizaciones jerrquicas de masa
ideolgicamente monolticas, sin que al mismo tiempo se ofrecieran
oportunidades equivalentes para las organizaciones y prcticas
democrticas.
Bajo estas condiciones, los estados populistas clsicos fueron
benefactores y movilizadores a medias, manteniendo tensas relacio-
nes con importantes sectores de la sociedad civil, que muchas veces
se transaron con arbitraje militar. Es cierto que algunos de ellos
inauguraron largos perodos de estabilidad poltica (Vargas,
Crdenas y Pern, como ejemplos conspicuos), y que esta capacidad
de persistir polticamente fue la consecuencia del xito de sus
polticas de masas, pero no lo es menos que el respaldo militar
funcion como un escudo protector que asegur su margen de
maniobra poltica y su permanencia en el Gobierno. Acaso esta
evidencia pueda parecer suficiente para considerar que la crisis de
r^presentatividad fue inherente al Estado populista.

Optimism
y Reaccin
Los aos que siguieron a la segunda guerra mundial fueron de
sincero optimismo. El Estado desarrollista, inspirado por la
doctrina keynesiana y siguiendo las recetas cepalinas, tom bajo su
responsabilidad el comando del crecimiento de la economa con el
auxilio instrumental de novedosas tcnicas planifcadoras. Su
compromiso principal era coo el desarrollo econmico, del que se
derivaran la democracia poltica, el bienestar general y la moder-
nizacin de la sociedad. Una promesa, muchas veces reiterada, que
se diluy en poco ms de una dcada. N i la gran performance
econmica prometida, cuyo impulso expansivo se agot hacia fines
de los aos cisicueula, ni tampoco el desarrollo social y la
democratizacin poltica peieroi arraigar y consolidarse.
U m serie de condiciommigaos adversos pondran rpidamente
en cuestin la viabilidad y vigencia del proyecto desarroUista.
Hacia comiesKOs de los aios sesenta dos acontecimientos de
sentidos tan contrapuestos, psro mr eso mismo estrechamente
vinculados, como fueron la revotacion cubana y la Alianza para el
Progreso, abrieroE im ciclo d aos turbulentos y amenazantes, de
radicalizacin ideolgica y d graades movilizaciones populares.
Las reacciones defensivas del staSus quo rpidamente generaron
los anticuerpos de los regimeees militares establecidos a partir del
golpe de 1964, en Brasil, qsi derroc al presidente Goulart, cabeza
de un gobierno constitucional de ine marcadamente populista. A
este golpe militar siguieron oros: Argentina (1966 y 1976); Per
(1968); Chile y Uruguay (1973), iodos os cuales en medio de sus
diversidades singulares tenan en comn la paternidad de una forma
indita de Estado militar, que uo dependa ya primariamente de la
figura de un exitoso caudillo uaiformado, sino que era el producto
de operaciones planificadas por os estados mayores de las fuerzas
armadas. Ahora tambin los golpes militares se planificaban.
Fueron concebidos como una operacin de guerra que comprome-
tia institucionalraente a las fuerzas armadas en la conduccin del
Estado. La accin estaba obviamente inspirada en las nuevas 6i
doctrinas de la seguridad nacional y a guerra antisubversiva
promovidas por os Estados Unidos, pero no carecan por eso de
alguna originalidad, puesto que desde aos antes este nuevo tipo
de revolucin militar haba estado cuidadosamente bajo estudio en
las escuelas superiores de guerra para formacin de jefes militares,
particularmente de Brasil y Per. Ellas actuaron como los centros
generadores y diseminadores de la nueva doctrina revolucionaria
castrense, que preconizaba bastante ms que la clsica formacin
de un gobierno militar provisional, que n no pareca suficiente
para afrontar los graves retos sociales y polticos que lo motivaban.
En su consideracin era necesario ir mas a fondo en la ocupacin
del Estado, tanto de sus puestos de mando como de los cuadros
responsables de la admioistracia pblica, que seran ocupados por
militares en actividad. Se trataba, en suma, de una completa y
efectiva militarizacin del Estado, a la que segua una poltica
represiva de inspiracin totalitaria respecto de la sociedad

w.
Cf. A. RouQUit; L'Etat militaire en Amrique Latine. Editions du Seui!. Pars,
1982. Si se apropiado y le cabe bien el calificativo de militan) es algo que puede
debatirse, pero lo que es menos cuestionable es el hecho de la militarizacin efectiva
del Estado y su sometimiento a las fuerzas armadas.
 Contradicciones
no Resueltas
Estos acontecimientos disiparon las expectativas de una prxima
y armnica convergencia entre crecimiento econmico, moderniza-
cin social y democracia poltica, que constitua la promesa
difundida por la doctrina desarrollista. Las antiguas contradiccio-
nes permanecan bajo la superficie, contenidas pero no resueltas, y
reconvertidas a las condiciones del nuevo contexto histrico.
Entretanto, haciendo un inventario de repaso, permanecan pen-
dientes, la cuestin nacional, ahora replanteada vigorosamente en
la problemtica de la dependencia y complicada por el internacio-
nalismo militar; adems persista la relativa a la integracin del
Estado con la nacin; la cuestin social, agravada por los efectos
regresivos sobre la distribucin del ingreso de los nuevos estilos
neoliberales de desarrollo, con serios dficits en la satisfaccin de
las necesidades sociales bsicas; por ltimo quedaba la cuestin
poltica, esto es, el problema de la democracia, profesada como una
verdad de fe en toda la regin y proclamada an por los gobiernos
militares. Acompaada y mediatizada por una variedad de califica-
tivos con los que se pretenda reducir su lcance, la cuestin de la
democracia haba estado concentrada primordialmente en el rgi-
, men poltico, con la ampliacin de la ciudadana a los sectores
^^ marginalizados y privados de efectivos derechos polticos, y en el
control democrtico del Estado. Poco o nada de esto era ya
compatible con las estrategias del desarrollismo autoritario que los
regmenes militares se empeaban en imponer como medio para una
refundacin del Estado. De ah que en esta crisis de Estado
confluyeran diversas lneas de conflicto que hacan de la coyuntura
histrica una verdadera encrucijada de inciertas alternativas. El
recurso a la fuerza militar y la imposicin con su auxilio de un
cruento retorno al capitalismo salvaje del siglo XIX tuvieron la
consecuencia inmediata de una postergacin o soterramiento de las
contradicciones que fueron indicadas, y que el autoritarismo
militar no resolva sino que, al contrario, contribuira a agravar
considerablemente. El nuevo esquema de dominacin se impondra
con violencia y represin, dejando de lado, y para el futuro,
cualquier preocupacin de legitimacin democrtica, mientras
tanto se implementaban nuevos modelos econmicos y sociales
involucionistas, con tintes neo-oligrquicos y corporativos. El tipo
de Estado que surge ha sido designado burocrtico autoritario
pero aqu lo denominaremos autoritario modernizante para
destacar su proyecto de regeneracin social y poltica.
O)
Cf, G. O'OONNELL: ELEstado burocrtico autoritario. Editorial de Belgrano.
Buenos Aires, 1982, cap. I.
 Las bases sociales de este nuevo Estado auoriario moderni-
zante estaban formadas por sectores de la burguesia comercial,
importadora y exportadora, la graa banca nacional y los produc-
tores de bienes primarios exportables, em coalicin con las grandes
firmas de capital extranjero, a los que se plegaban como asociados
menores algunos sectores medios de profesionales, intermediarios y
ejecutivos. Eo realidad, la base social de estos regmenes militares
ha sido estrecha, tanto que ella explica so indole pretoriana, o sea
autoritaria y represora. Sus fundamentos ideolgicos proceden de
dos vertientes: una, el neoliberalismo eo su versin monetarista que
preconiza la mxima apertura externa e insercin en la economa
internacional; la otra, la doctrina de la seguridad nacional, que
pone el acento en la guerra ioeraa, aatisybversiva, y en la poltica
de las fronteras ideolgicas. Ambas vinculadas por una retrica de
modernizacin imitativa y de insercin plena y militante en la
civilizacin occidental y cristiana.
La descripcin de este modelo autoritario, de desarrollo
asociado (Cardoso), ya ha sido hecha muchas veces, de modo que
siendo de sobra conocida se omitir ms referencias que las ,
necesarias para la caracterizacin de las formas de Estado que
introduce, as como para la identificacin de las crisis que
engendra. En otros trabajos hemos sostenido la tesis de que el
principal factor determinante de estas revoluciones de estado
mayor fue una creciente e intensa movilizacin de masas (clases
peligrosas), que aparentemente desbordaban al Estado populista,
con el riesgo de una amenaza incontrolable para el orden social
vigente As las cosas, la revolucin social en grande pareca
inminente en una situacin en que prevaleca una dialctica de
confrontacin, con un lenguaje radicalizado, una activa participa-
cin de juventudes universitarias, profesionales, intelectuales y
cuadros polticos en acciones violentas dirigidas contra el statu quo.
La marcha hacia una democracia de participacin ampliada o total
fue considerada por las fuerzas del orden como una apuesta riesgosa
que era imperativo evitar, aunque fuese aplicando las ms severas
medidas de represin poltica a una subversin contestataria
carente de apoyo de masas.
OJ
J . GRACARENA y R . FRANCO: Formaciones sociales y estructuras de poder en
Amrica Latina, cit. pane primera, captulos 11 y III. La preocupacin era generalizada
en los aos sesenta. Los planes Camelot, Simptico y otros estudios para elaborar
una ciencia de la contrainsurgencia, que siguieron a la revolucin cubana, acreditan
la existencia de estos temores generalizados dentro de la regin latinoamericana y
tambin en los Estados Unidos.
 La cuestin de cuantos crean sinceramente en la efectividad de
esta presunta amenaza, o si ella fue utilizada como excusa
justir.catoria, puede plantearse, aunque no sea del todo as: En
cuanto a la caracterizacin de !a crisis que estaba planteada, ella
parece haber sido ms una crisis de rgimen poltico, que por
restringido bloqueaba la participacin de las masas hasta entonces
marginalizadas, que uoa crisis genuinamente revolucionaria de
masas que se movilizan y actan, con organizacin y voluntad
po/i'ica, para Aacer realidad un raodeo alternativo de sociedad.
L a Conversisi
al Neoliberallsmo
Los regmenes militares profesaban una doctrina de /aissez
faire, extrema para estos tiempos, procurando una democracia sui
generis basada en la soberana de los consumidores y el
plebiscito de los precios que resultara del libre juego del
mercado, al que conceban como el mbito por excelencia de la
libertad individual. Asimismo, definan la esfera de responsabilidad
econmica del Estado como subsidiaria y que slo debera ser
ejercida, por tanto, en actividades no rentables para el sector
privado, ni en competencia con l, todo esto claro est, dejando a
salvo su condicin fundamental de guardin del orden social,
f^j especialmente de la propiedad privada de los medios de produccin.
Un Estado militar no poda menos de ser un competente Estado
gendarme, en tanto el cumplimiento de estas funciones de garanta
y resguardo del mercado como rgano regulador econmico y
social bsico dependiese de una eficiente represin. Y ste fue el
caso, porque sus proyectos sociales y polticos fueron profundamen-
te reaccionarios e n el sentido ms estricto, careciendo, por
tanto, de capacidad para generar consenso y legitimarse en el
marco de un esquema hegemnico de poder. Un orden pretoriano
constituye no mucho menos que una situacin de ocupacin de una
sociedad por una fuerza militar, que aun cuando no sea extranjera
no por eso evitar un resentimiento creciente de la poblacin y un
deterioro progresivo de su unidad interna. Sus propias bases
sociales se erosionan y, al final del camino, los espera el aislamiento
y el repudio manifiesto, como es ahora evidente (1984) en todos
ios pases del cono sur con regmenes militares.
La prolongada recesin internacional, que tiene su origen en
la crisis del petrleo de la primera mitad de los aos setenta,
produciendo una notable contraccin del comercio mundial, puso
en cuestin el anco ms sensible de las pretensiones legitimadoras
de los regmenes militares. Eo efecto, la apertura externa y la
insercin amplia en la economa internacionalizada, fue esgrimido
como el argumento principal que fundamentaba su promesa de una
eficiente gestin econmica y una rpida prosperidad social. Las
experiencias negativas posteriores han producido una vigorizacin
de los ideales nacionalistas, que ahora se oponen a los regmenes
militares y a sus polticas neoliberaies de elevado endeudamiento
externo e internacionalizacin dependiente de la economa.
En el plano interno, al agravarse las tensiones sociales por la
concurrencia de varios factores, debidos, en su mayora, a los
efectos concentradores del ingreso de los esquemas neoliberales y al
grave impacto de la recesin econmica (infraconsumo, creciente
desempleo y subempleo, contraccin de os salarios reales, reduc-
cin del gasto social para servicios pblicos masivos, entre otros),
la crisis de legitimacin que es consustancial a estos regmenes
autoritarios, se extendi hasta sus propias fuentes de apoyo. Fue
entonces imperativo buscar alguna salida por la va del retorno a
los gobiernos civiles de la constitucin y la democracia.
No fue por azar que el rgimen militar peruano fuese el
primero en ofrecerla. Y esto porque, al contrario de sus congneres,
haba desencadenado una intensa y profunda movilizacin social,
cargada con una prdica nacionalista, que pocos aos ms tarde
revertira contra las propias autoridades militares reconvertida en
acentuado activismo poltico.
Desde la doble vertiente de la crisis, la interna y la internacio-
nal, confluyeron fuertes tensiones sobre los Estados y sus regmenes
polticos autoritarios militarizados. Las reacciones de rechazo 6j
provienen del conjunto de la sociedad, se expresan espontneamente
de diversas maneras, aunque a veces con poca coordinacin poltica
central. Sin embargo, las mayores y ms inmediatas presiones se
concentran sobre el rgimen poltico, poniendo en cuestin sus
criterios y mecanismos de acceso al poder, restringidos en gran
parte g los cuadros militares, pugnando por la organizacin
poltica de la sociedad civil y la realizacin de elecciones demo-
crticas.

Pero hay algo ms que est puesto eo la balanza. Los aos

recientes no han pasado en vano. Los estados latinoamericanos
tienen que operar ahora en un medio social que ha experimentado
profundas transformaciones, en la estructura demogrfica y social
(presin poblacional, urbanizacin, ocupaciones, ingresos, consu-
mo, clases y movimientos sociales) y en la escala e interdependencia
de las unidades econmicas (grandes empresas nacionales, multina-
cionales) y sociales (centrales sindicales, empresarias, profesionales,
asociaciones diversas). Estos procesos mayores de estructuracin de
la sociedad civil, han alcanzado niveles de diferenciacin y especia-
lizacin funcional de gran complejidad, que los torna mutuamente
dependientes.
 Al mismo tiempo, el Estado tambin pasa por una fase de
transformaciones semejantes, en que predominan la diversifcacin
operativa debida al aumento extraordinario de nuevas funciones
que debe atender con un aparato institucional que se multiplica y
complejiza frente a las demandas sociales corporatizadas. A esto
cabe agregar que esta ms compleja interdependencia recproca
entre Estado y sociedad civil, que desborda sus propios mecanismos
reguladores espontneos, trae como consecuencia una mayor im-
portancia de la racionalidad poltica, esto es, de aquella que es
ejercida desde el propio Estado mediante una planificacin que
tiene primordialmente en cuenta la coordinacin de as actividades
y procesos complejos e interdepeodientes, como son los econmicos
y muchos sociales. Sin esta mayor racionalidad, el nuevo Leviatn
sera dificilmente operativo. De todo esto resulta, como parece
obvio, un mayor poder para el Estado concentrado en las
autoridades del poder ejecutivo y en los organismos administrati-
vos, descentralizados y semiautnomos, con sus capas tecnocrticas,
que disponen de gran poder y son proclives al endeudamiento
corporativo y, en cambio, poco propicios al cambio y al control
democrtico. Al mismo tiempo, pueden observarse nuevas configu-
raciones de este inmenso poder desplegadas como una red de
conexiones entre segmentos burocrticos del Estado con grados
considerables de autonoma y sectores corporatizados de intereses
econmicos y sociales, que diseminan la unidad monoltica del
Estado en una multitud de constelaciones y subcentros de poder.
De estas constataciones arrancan algunas teorizaciones sobre la
tecnocratizacin del Estado (Bresser Pereira, G. Estevam Martins).
Estado y

El papel del Estado en una sociedad que se define como

corporativa ha figurado en la agenda del debate terico de las
cienicas sociales durante varias dcadas, por lo menos desde que J.
K. Galbraith lanzara su teora del poder contrabalanceador
(Countervailing Power), a comienzos de los aos cincuenta
En ella se concibe al Estado, oo ya como lo hacia la teora
liberal clsica de actor neutro, qm slo garantiza el funcionamien-
to de las reglas de juego del mercado competitivo, sino como
arbitrando la competencia y confrontacin entre gigantes corpora-
tivos. Para simplificar, se supona la existencia de dos centros
corporativos dominantes. Uno, formado por las grandes empresas

O
J . K . GALBRAITH: American Capitalism. The Concept of Countervailing Power.
Horghton Mifflin Co., Nueva York; 1952, Versin castellana de Editorial Agora, Buenos
Aires, 1956.
y conglomerados que controlan los mercados de bienes y servicios,
y, el otro, por los grandes sindicatos que regulan la oferta de
trabajo. Ambos poseeen un poder monoplico sobre su mercado
que ejercen en condiciones de relativo equilibrio de fuerzas con el
otro polo corporativo. La funcin del Estado consiste primaria-
mente en el arbitraje de los conflictos que no pueden ser
directamente transados entre los colosos corporativos. Galbraith
admita que el sector del trabajo poda ser el eslabn ms dbil,
pero atribua al Estado la responsabilidad d corregir este imba-
lance cuando se produjese, debido, sobre iodo, al peso del factor
poltico en la formacin del gobierno va elecciones.
Esta tesis no result convincente a C. Wright Mills, quien la
refut desvirtundola en dos puntos principales. Primero, el Estado
capitalista no es neutro ni puede serlo eo cuanto tal por sus razones
polticas constitutivas. Por tanto, su esfuerzo correcto no podr
nunca ser tan complejo como pam restituir el equilibrio cuando
ste se hubiese perdido en perjuicio del trabajo organizado. Al
contraro, su principal funcin es mantener el desequilibrio para
asegurar la acumulacin del capital La segunda objecin se refiere
al inmenso poder de las corporaciones multinacionales en econo-
mas oligopolizadas y en una sociedad en que los individuos se
encuentran envueltos en una red de mediaciones corporativas. En
estas condiciones, la interpenetracin de los grandes negocios y la /
alta poltica se vuelve tan estrecha y completa que la distincin
entre Estado y economa tiende a ser ms analtica que real, puesto
que sus lmites se hacen cada vez ms difusos. En cierto sentido,
Mills anticip el meollo de la qu aos ms tarde sera la tesis de
la crisis fiscal del Estado (O'Connor), al poner en evidencia que
el Welfare State tena como misin principal a proteccin del
capitalismo
(I)
Acaso sea justificada la reproduccin del prrafo siguiente en que Mills
condensa su argumento sobre la interpenetracin entre negocios z poltica, que es el
fundamento principal de su critica a la teora del poder compensador de Galbraith.
... el hecho es que las grandes compaas norteamericanas paiecen ms que simples
negocios particulares, Estados dentro del Estado... Las grandes empresas dominan las
materias primas y las patentes de inventos para convertirlas en productos acabados;
disponen de las inteligencias jurdicas ms caras, y, por tantc, las mejores del mundo,
para inventar y refinar sus defensas y su estrategia; emplean al hombre como productor
y hacen que compre como consumidor lo mismo que producs... Sus decisiones privadas
adoptadas responsablemente en inters del mundo casi fdudal de la propiedad y del
ingreso privados, determinan la magnitud y la forma de Id economa nacional, el nivel
de desempleo forzoso, el poder adquisitivo del consumador, los precios que se dan al
pblico y las inversiones que se canalizan, ...los grandes propietarios y los altos
directivos de compaas que se autofinancian, son bs que tienen la clave del poder
econmico. No los polticos del gobierno visible, sino los ms altos directivos que
se sientan en el directorio poltico, son los que, por accin o por omisin, tienen el
poder y los medios para defender los privilegios t^ su mundo corporativo. Si no reinan,
La Contextura Farticikr
de Amrica Latina
Esta discusin singularmente ilustrativa y apasionante sobre los
involucramienos recprocos entre Estado y sociedad en los paises
del capitalismo central, que contina muy activamente en el
presente, tiene, sin embargo, relativa pertinencia para nuestros
pases latinoamericanos. Para algunos, las diferencias quiz slo
sean de grado, mientras que para otros son estructurales, pues se
arraigan en las peculiares condiciones del subdesarrollo.
Sea lo que fuese, comencemos por sealar que el sector
moderno y dinmico de las economas de la regin est dominado
y oligopolizado por un conjunto reducido de grandes empresas
internacionalizadas, que con propiedad dejando a salvo las a
menudo considerables diferencias de escala podran ser definidas
como corporaciones similares a las de los pases centrales, en cuanto
a su poder de mercado, nivel tecnolgico, complejidad e influencia
sobre el medio social y poltico, pero no as en cuanto a su arraigo
en el medio interno. En cambio, el resto de la economa est
formado por diversos estratos productivos que corresponden a
distintos momentos histricos y con unidades de muy diversa
ndole, dimensin y productividad, o sea, que operan en condicio-
nes de heterogeneidad estructural (Anbal Pinto).
Tampoco a fuerza de trabajo resulta comparable, porque en
ella abundan los trabajadores ocasionales, temporarios y cuenta-
propistas no sindicalizados, donde an los asalariados organizados
pertenecen a sindicatos relativamente precarios y laxamente federa-
dos, con escaso poder de presin como conjunto, lo que da un
potencial de protesta menor que la fuerza social de las grandes
centrales obreras de los pases capitalistas desarrollados. Algo
semejante podra agregarse en cuanto a su capacidad para coordi-
nar acciones reivindicativas, a su gravitacin poltica e ideologas
de lucha. En consecuencia, el poder corporativo del trabajo es
mucho menor y estructuralmente distinto el desequilibrio existente
con el poder del capital.
En lugar de una competencia organizada entre corporaciones
colosales que representan y actan por el capital y el trabajo, la
dinmica social ms frecuente en muchas de las sociedades latinoa-
mericanas es ms una de movimientos sociales con ms bajo grado
de estructuracin organizativa, donde se plantean demandas con-
QQ
gobiernan muchos de los punto? vitales de la vida cotidiana de los Estados Unidos, y
ningn poder los contrarresta dt un modo efectivo y consecuente. C . WRIGHT Mius,
3 lite de! poder. Fondo de Culjra Econmica, Mxico, 1957, pg, 123. Las ideas
de Mills fueron en gran parte loincidentes con el iiprovecto cepalino. pero a
sabiendas de que las diferencias enructurales eran considerables. Cf. 0 . RODRGUEZ,
op. di, pg. 290.
cretas y restringidas que tienen aparentemente menor incidencia
poltica directa, porque se expresan y canalizan ai margen del
sistema de partidos polticos (aun cuando stos existan y se
manifiesten abiertamente en la arena poltica). Bajo estas condicio-
nes el papel del Estado capitalista tiene por fuerza que ser distinto
del atribuido por la teora del poder compensador. En todo caso,
su arbitraje nunca sera neutro porque no podr abandonar su
papel de gendarme de un oden social colocado bajo su proteccin.
El otro punto se refiere a la posible superposicin entre Estado
y sociedad civil. No parece haber tal cosa, al menos en el grado
suficiente para que el Estado aparezca indiferenciado e inerte frente
a los grandes negocios, como lo presenta Mills. Hasta ahora, la
diferenciacin estructural del Estado latinoamericano es ms neta,
aun cuando pueda existir una considerable colusin de intereses con
el sector privado. Acaso esto sea un rasgo tpico del capitalismo de
siempre, pudiendo esto ser interpretado ms como una persistencia
de formas patrimonialistas arcaicas, que como una posible dilucin
del Estado en la sociedad post-industrial.

El Replanteo
de la Cuestin
69
l Estado
Las propuestas de superacin de la crisis econmica que se
reconocen por sus fundamentos nacionalistas y desarrolistas pro-
pician un drstico replanteo de la cuestin del Estado con miras a
convertirlo en un instrumento esencial para la promocin del
desarrollo y la recuperacin de la autonoma nacional, para el
desmantelamiento de los privilegios burocrticos y la asignacin de
mayor gasto social para corregir las ms graves privaciones
sociales, claro est que iodo eo el marco de un rgimen democrtico
que asegure que la carga de la recuperacin econmica sea
distribuida con justicia social.
En cambio, desde otras verieies ms allegadas a la ortodoxia
doctrinaria de la economa internacionalizada se recomienda que
las negociaciones relativas a la deuda externa deben llevarse a cabo
entre cada pas deudor, por un lado, y sus bancos acreedores y las
correspondientes organismos financieros ineroacionales por el
otro. En el caso argentino, se ha sugerido adems que dicha
negociacin sea colocada en el marco ms amplio de una discusin
poltica de todas sus relaciones exteriores con el gobierno de los
Estados Unidos y a nivel presidencial, procurando de ese modo que
tras un examen realista de los problemas existentes, y supuestamente
de algunas concesiones, sea posible lograr su apoyo ante la banca
inernaciooal para la reiegosiacim de uoa deuda, que tal como
est plaReada, ^ prcicameote impagable.
Las opcioESs actuales piaueadas dearo de esos lmites mueven
a preguiars por las coasecosisias de Ja presene crisis internacio-
nal sobre los estados oacioiaks. Porojus oo se traa meramente de
la deuda como no problenioia ecoamico con instancias propias, sino
de una situacin mucho ms compieja que se proyecta sobre el
campo politico internacional. La primera cuestin que surge es si
la deuda podr ser pagada alguna vez, teniendo en cuenta su
magnitud absoluta y relativa, y considerando tambin el costo de
sus intereses y gastos e renovacin, que la acrecen en una medida
considerable. La segunda es si tendr que ser pagada o si, por el
contrario, quedar jada como una hipoteca de largo plazo sobre
la que los pases dedudores debern pagar regularmente los
intereses y comisiones correspondientes a sus renovaciones sucesivas,
pagos que podran ser interpretados como los tributos de una
situacin de vasallaje financiero casi permanente
Si este fuera el caso y en esa direccin parecen apuntar las
mayores posibilidades, la relacin que se establecer con los
pases acreedores podra ser de una dependencia mayor, aun cuando
no se hayan hecho especiales concesiones polticas para consolidar
el statu quo de la deuda. Nada ser ya ms como antes. Por ahora
no hay ningn caso de p m que haya negociado integramente su
deuda externa reconvirtindola en otra ms manejable y propor-
cionada a sus recursos regulares. De modo que el recurso a la
experiencia no sirve para despejar la incgnita del modus operandi
ni tampoco sobre los costos econmicos y sociales que traer
aparejada.
Por lo tanto, no queda ms alternativa que especular en la
direccin de nuestro inters principal, que es el de la crisis de
Estado, que ya existe y que ser posiblemente agravada por la
renegociacin de la deuda. Y en qu sentido^? Pues hay dos
posibles para poner el asunto en dimensiones sintticas: uno es el
de las cesiones de patrimonio nacional (recursos naturales, conce-
siones de servicios pblicos, bases militares, renuncias territoriales,
etc.); y el otro, compemenario del anterior, ser el de la
imposicin de subordinaciones polticas, tales como: compromisos

a}
^^ Esta posibilidad est lejos de ser antojadiza. El director general de la Unin
de Bancos Suizos declar en una reunin en Madrid que uninguno de los pases
latinoamericanos podr pagar su deuda "exterior en el presente siglo, agregando; en
este mundo moderno no puede esperarse que ningn gobierno ni gran empresa paguen
su deuda, pero s que se puede esperar que aseguren el servicio de esa deuda. Para
el caso de Amrica Latina estim que los servicios de amortizacin e intereses
significaran obligaciones anuales de 45.000 millones de dlares. Clarn (Buenos
Aires), cables de ANSA y EFE, del 28 de enero de 1984 (cursiva, agregado).
ideolgicos, pactos militares, apoyos ei conferencias internaciona-
les frente a determinados asuntos, condicionamientos de las politi-
cas internas en materia social, privilegiamiento de determinados
grupos e intereses, etc. En cualquiera hiptesis habra una incues-
tionable mutilacin de a soberaoa nacional y, en particular, de la
autonoma del Estado de los pases deudores, que quedaran
condicionados por una situacin de muclio mayor dependencia que
en el pasado iemediao.
La Auiommia Conkwm
del Estado
En la discusin sobre el Estado en Amrica Latina una cuestin
central gira en torno de su autonoma relativa frente a otros
rdenes sociales, principalmente el econmico y el militar. Ser
difcil tener alguna vez una respuesta conclusiva a esta cuestin,
que seguir vigente, entre otras cosas, porque sus trminos y
fundamentos experimentan alteracin continua.
En el capitalismo actual, las tendencias son, en un sentido
interno, a la macrocefalia del Estado nacional, centralizador y
dominante hacia adentro, en su relacin con la sociedad civil,
frente a la que conquista progresivamente una mayor autonoma;
en contraste, en el otro sentido, hacia afuera, en el Estado
dependiente, perifrico, endeudado, subordinado en sus relaciones
con el mundo internacional, que est poblado de bloques estrat-
gicos, campos ideolgicos, pactos internacionales compulsorios,
corporaciones transnacionales y mercados planetarios que lo some-
ten a determinaciones diversas. La contradiccin entre la mayor
autonoma, en un plano, y la cuasi heteronomia, en el otro, es
acaso ms aparente que real, y hasta sera posible argir que ambas
constituyen situaciones relativamente complementarias. Todo de-
pender del escenario de futuro que se utilice como marco de
referencia para el anlisis, pero bien podra ser que el Estado
dominante interno fuese un requisito funcional para contener los
particularismos nacionalistas, tnicos, regionalistas, religiosos, tor-
nando as posible un orden ioternacional cada vez ms interdepen-
diente.
En cualquier hiptesis, sobre lo que no parece cabe duda es
acerca de la elevacin creciente de la escala organizativa y la
burocratizacin del Estado. Si as fuera, cmo hacer para
democratizar este Estado Leviatn? Qu medios y pasos seran
viables para fortalecer la sociedad? O sea, cmo asegurar el
despliegue de criterios y prcticas de igualdad de oportunidades,
movilidad social, mayor justicia distributiva, enfin,qu hacer para
democratizar las clases sociales (si no es posible su abolicin) de
modo tal que tenga incidencia efectiva sobre la democratizacin
 del Estado? Cmo evitar ^ue ste se torne benefactor para ser
ms paternalista y autoritario? Cmo impedir que se hipertrofie
a tal punto que parece escapar a todo control democrtico ^de la
ciudadana?
A esta altura de los tiempos parece estar fuera de duda que la
planificacin es fundamental para el diseo y administracin de las
polticas pblicas. Pero cmo someterla a control democrtico
evitando que sea un recurso de dominacin burocrtica? Cmo
conciliar eficiencia funcionai y operativa con participacin y
control popular de las burocracias y agencias del Estado, particu-
larmente de las dedicadas a educacin y salud? Cunto ser posible
democratizar la administracin de justicia y el funcionamiento de
las prisiones? Y qu decir de la cultura y los aparatos ideolgicos
que tanto influyen en la conformacin de una sociedad democrtica
en la que hay que corregir o eliminar tendencias autoritarias y
neutralizar la propaganda manipuladora?

Radio y L m i k
de la Democratimisi
La desagregacin y descentralizacin del poder del Estado es
esencial para cimentar una prctica poltica democratizadora; pero
y2 cmo evitar las superposiciones y la maraa administrativa que
resulta de la proliferacin de reductos burocrticos enfeudados? En
medio de estas tendencias adversas las respuestas parecen estar en
afianzar y fortalecer los rganos de representacin poltica, como
son, el parlamento nacional, las legislaturas provinciales, los
cabildos y concejos urbanos y vecinales, las asociaciones de
campesinos sin tierra y de pobladores, y los otros cuerpos
deliberantes y decisorios descentralizados de base popular, amplian-
do las vas y mecanismos de participacin poltica directa y
vinculndolas con el sistema de partidos y los rganos polticos y
administrativos del Estado. Sera eso suficiente?
Alcanzado este punto surge una cuestin bsica: en qu
medida e avance hacia la democratizacin del Estado por accin
de la sociedad no significar al limite su negacin como rgano de
poder, principio de autoridad e instrumento de dominacin? En
otros trminos: si la democratizacin pone en tela de juicio el
principio mismo de autoridad en que se basa el Estado, su logro
pleno no podr significar su desaparicin y eventual sustitucin por
una serie de rganos celulares descentralizados, que cumplen
democrticamente una serie de funciones desvinculadas entre s?
Con el riesgo de lo que, a la postre, pueden tender, sea al
aislamiento funcional, sea el enfeudamiento burocrtico. Y si se
llegase a este extremo, cmo se resolvera la coordinacin del
conjunto, para no hablar de la posible (segura?) persistencia de
 conflictos globales, cuyas solociones deberi ser arbitradas, tran-
sadas o (por qu no?) impuestas coercitivamente por uno o ms
rganos centrales de poder?
En el plano externo, de m ordem ecoomico y poltico
determinado por grandes corporaciones iieraaciooalizadas, con
)oderes y controles oligoplicos qee se corresponden ms con la
gica de un clculo econmico planetario que con ios intereses de
. un capitalismo nacionalmente enraizado, la cuestin de la derao-
\ cratizacin fundamental del Estado y la sociedad nacional, del
derecho soberano de los ciudadanos, puede llegar a parecer casi
i retrica. Eo este mundo las tendencias de a megaeconoma
favorecen ms la concentracin internacional del poder, el desplie-
gue de las empresas de grandes dimensiones y la transnaciona iza-
cin forzada de los centros y poderes de decisin nacional. Y as
surge el interrogante inal: Hacia qu clase de futuro marcha el
mundo? Hacia un nuevo orden ineriacional democrtico que
preservar fortalecidos a los estados nacionales en su forma actual?
O cabe la posibilidad de otro escenario en que su destino ser la
dilucin de los estados en un sistema mundial? ^^
Sin embargo, estos problemas de ms largo plazo parecen an
ms lejanos eo pases como ios latinoamericanos del cono sur, que
tienen que remontar largos aos de dominacin poltica autoritaria
afrontando cuestiones ms acuciantes para reconstituir el Estado /j
democrtico. Convergencias diversas de partidos polticos, movi-
mientos sociales, agrupaciones sindicales estn tratando de refundar
la democracia perdida durante tantos aos, eo un esfuerzo que
tendr que ser progresivo y cauteloso para poder ser constistente,
eficaz e irreversible. Las necesidades son urgentes, pero las
impaciencias pueden comprometer los objetivos de reinstalar el
juego democrtico con la mayor premura para iniciar una efectiva
reconstitucin del Estado.

IX}
^^ En una perspectiva de largo alcance (un siglo) y en un momento anterior a
la presente crisis de endeudamiento, estos problemas fueron tratados por Silviu
Brucan, quien cpnclua negando todo futuro al Estado-nacin. Aunque la Nacin-Es-
tado sigue siendo el primer motor en la escena internacional y el nacionalismo
impregna la poltica mundial, la fuerza organizadora e integradora del sistema mundial
gana terreneo da a da. Realmente el sistema internacional (con la Nacin-Estado
,, como unidad estructural bsica, el capitalismo como esencial principio organizador
de lo econmico y la accin de las grandes potencias como gestoras o coordinadoras
del orden mundial) no puede ya seguir funcionando sobre la base de estas premisas
y est por tamo sometida a fuertes tensiones... Andando el tiempo las naciones-estado
dejarn de tener la facultad de tomar decisiones independientes que puedan estorbar
temporalmente la marcha del sistema (mundial). De ftecho, las relaciones internacio-
nales y las actividades transnacionales llegarn a ser tan sistmicas que el mundo
funcionar de una manera autorreguladora. S. BRUCAN; El estado y el sistema
mundial, fema Internacional de Ciencias Sociales, cit. pg. 843.
 La realidad tal que Its ^propsitos iaiciales iieaen por fuerza
que ser modelos para ssr v k b t e y asequibles, sirvieodo as, de
fuii(
^judamsoto a 1 marcha progresiva haca otras metas ms ambi-
cimas ea cuaato a! desarrollo y k profiiadizacio democrtica
bosquejad por las ciesiossa aaes neacioiadas. De ah, que los
primeros pasos deban par faofia m resauradorra sio por ^ o ser
reaccionarios. Ss tote pm I dems de recuperaciom elementales
que hasta puedei parear triviales, pero sia las cuales BiogQ otro
logro sera posible. I
Reasperaci!! de
V
del Estado
Un rpido repaso de sstm demenales cuestiones acaso ayuda
a recordar cules son los puios de partida para el control del
poder del Estado. En primer kgar, cabe ocupar efectivamente sus
diversos aparatos de poder y agencias administrativas y ejercer todo
el poder que las leyes le atribuyen. Segundo, es preciso eliminar la
corrupcin pblica, sobre todo la ms visible y desmoralizante que
est confinada m la admiiisracin del Estado y los servicios
pblicos. Una tercera consiste en la subordinacin de todos los
rganos del Estado a las autoridades constitucionales, especialmen-
te las fuerzas armadas y los aparatos de inteligencia y seguridad.
Porque los regmenes militares distorsionan la estructura de poder
del Estado, hipertrofiando el suyo propio y creando nuevas
instancias y resortes de poder que tienden a sobrevivirlos ms all
de su desplazamiento por aaoridades civiles. La idea de un
permanente poder compartido, de una fuerza armada que como un
poder autnomo del Estado pacta con el gobierno civil el
establecimiento de una repblica militar, ha reaparecido muchas
veces en el escenario poltico latinoamericano. Cuarto, la democra-
tizacin, autonoma y fortalecimiento del poder judicial, as como
el imperio de la ley civil sobre la militar, constituyen condiciones
insoslayables para asegurar el fuocionamiento democrtico. Por
fm, la democratizacin de los partidos y movimientos polticos y
las organizaciones de poder social, como sindicatos, gremios
empresariales, asociaciones profesionales, constituyen la contrapar-
tida social de im Estado deaiocrlico. En efecto, para que ste
pueda serlo a plemud es msisser una sociedad tan democrtica
como sea posible, y nunca meaos que e! Estado. Y no slo en sus
organizacin ms diversas, sino ambio en los mecanismos sociales
bsicos que contribuyen a la formacin de la cultura cvica y de la con-
ciencia social de los ciudadanos. Para este propsito son vencales
la democratizacin de la educacin y de las prcticas socializadoras,
no menos que la de los medira de comunicacin social que tanta im-
portancia tienen en la incuiracin de valores y en la presentacin
paradigmtica de prcticas cotidianas de convivencia democrtica.