Hubo ajuste fiscal? Hay ajuste fiscal?

Fabin Amico
Diciembre de 2016

Look after the unemployment, and the budget will look after itself
(Keynes).

No pocos analistas, tanto economistas como de otras disciplinas, dan por hecho que el
gobierno de Mauricio Macri no realiz estrictamente un ajuste fiscal.1 Ciertamente, muchos
afirman que fue la cada del salario real lo que produjo la recesin. Por supuesto, la cada
del salario real supone una disminucin en el nivel de actividad. Nadie puede estar en
desacuerdo con este punto. Pero lo que pretendemos discutir es la idea de que no hubo
ajuste fiscal.

Es decir, queremos discutir dos puntos. Uno: por qu pese al aumento del dficit fiscal la
poltica no parece estar siendo expansiva ya que el PIB profundiza su cada? En segundo
lugar: si hubo o no ajuste del gasto pblico y de los gastos sociales. Veamos primero el
punto del dficit.

1
Por ejemplo, Jos Natanson observa: "Y sin embargo, a pesar de su apuesta aperturista y su fe en
el mercado, el macrismo disiente con el neoliberalismo puro en un aspecto crucial: no oper un
ajuste drstico del gasto pblico (...) En trminos generales, el anlisis del Presupuesto 2017
confirma que el dficit fiscal se mantiene ms o menos en los mismos trminos que en el ltimo ao
de Cristina y el primero del PRO (4,2 por ciento)", "Cuando la poltica sostiene la economa", Jos
Natanson (El Dipl, Edicin Nro 210 - Diciembre de 2016). Una idea similar presenta Jorge
Carrera: "Por qu la economa no para de contraerse y retoma el crecimiento? Por qu a pesar
aumentar el dficit fiscal a un nivel record (el primario sube ms de un punto respecto a 2015 y el
financiero en dos puntos), este ao el PIB caer ms del 2,5 por ciento? La redistribucin del
ingreso que impuls la poltica econmica es la clave para entender lo que pasa" ("La distribucin
es la clave", Jorge Carrera, 11 de diciembre de 2016, Pagina12, Cash).
El dficit fiscal y el crecimiento

En problema aqu es que no hay ninguna razn para suponer que el resultado de las cuentas
pblicas (sea dficit o supervit ) sea un buen indicador de si el gobierno est actuando para
estimular o contraer el nivel de actividad. En los aos finales de la convertibilidad, sin
ninguna duda la poltica fiscal era contractiva, con permanentes ajustes del gasto pblico.
Y sin embargo, como el gasto del gobierno impacta en el nivel del actividad del sector
privado, cuando el gasto pblico se contrae, el ingreso del sector privado tambin cae y
disminuyen de igual forma los impuestos que se recaudan sobre esos ingresos privados. Por
tanto, podemos tener la situacin en que los ingresos tributarios caigan ms rpido que el
gasto pblico (los efectos multiplicadores y aceleradores funcionan "para arriba" pero
tambin "para abajo") y por ende tenemos aumento del dficit fiscal con disminucin del
nivel de actividad.

Puesto en otros trminos, lo que indica si el gobierno est estimulando o contrayendo el

nivel de actividad es lo que ocurre con el nivel de gasto pblico, que es lo que crea una
demanda para el sector privado y para la economa como un todo (y no si el gobierno tiene
dficit o supervit).

20% 2%

PIB (var% i.a.)

15%
1%
10%

1%
5% Dficit fiscal
primario (%
pib)
0%
0%

-5% 4 per. media

-1% mvil (Dficit
-10% fiscal primario
(% pib))
-15% -1%
I-08

I-09

I-11

I-12

I-14

I-15
I-07

I-10

I-13

I-16
III-08

III-09

III-11

III-12

III-14

III-15
III-07

III-10

III-13

Grfico1: Dficit fiscal primario y PIB

Fuente: Ministerio de Economa, Indec y elaboracin propia.

Es por esa razn que en Argentina hay un aumento persistente del dficit fiscal (medido en
trminos del PIB) con una ms o menos gradual reduccin del nivel de actividad
(Grfico1). Por ese motivo tambin el dficit se profundiz ms rpido (en vez de
revertirse) con la poltica econmica del gobierno de Cambiemos, como veremos
enseguida.

La dinmica del gasto pblico

Dado que resultado de las cuentas pblicas es mayormente endgeno, para investigar si el
gobierno est haciendo una poltica fiscal expansiva o contractiva hay que observar el
comportamiento del gasto pblico (y tambin de las transferencias) y particularmente en un
escenario inflacionario hay que observar el poder de compra real de ese gasto pblico. Solo
as se puede ver si el gobierno est creando ms o menos demanda para el sector privado.

Si tomamos el gasto pblico corriente deflactado por inflacin2 se observa un claro y

abrupto ajuste que coincide con el comienzo del gobierno de Cambiemos. El gasto corriente
real pas de crecer en torno al 10% anual a contraerse a 17% anual en trminos reales en
enero de este ano. Desde entonces solo muestra contracciones anuales reales.

30% 6%

20% 4%
Gasto pblico
corriente (en
2% trminos
10%
reales, var%
0% anual)
0%
-2%
-10%
-4% Emae
(2004=100, var
-20% -6% % anual)

-30% -8%
ene-14

ene-16
ene-15
sep-14

sep-15

sep-16
jul-14

jul-16
jul-15
mar-14

mar-16
mar-15
nov-14

nov-15
may-14

may-16
may-15

Grfico2: Gasto pblico corriente y Estimador mensual de actividad econmica.

Fuente: Ministerio de Economa, Indec y elaboracin propia.

En el caso del gasto en seguridad social (Grfico3), en trminos reales lleg a crecer al 20%
anual a mediados de 2015, luego desaceler al 10% a fin de ao (sin considerar el pico de
diciembre), para estancarse y empezar a contraerse en trminos reales desde abril hasta el
presente. Este gasto es muy importante porque si bien es una transferencia (y no un gasto
2
Todas las series utilizadas son los datos base caja del Sector Pblico Nacional No Financiero,
deflactados por el IPC indec y Caba.
directo en bienes y servicios), como en su mayora son jubilaciones mnimas, la propensin
a gastar de quienes la reciben es muy elevada. Por eso, se puede considerar como un gasto
final y representa el 39% del gasto corriente de 2015.

40% 6%
35%
4%
30% Prestaciones de
25% 2% Seguridad Social
(en trminos
20%
0% reales, var%
15% anual)
-2%
10%
5% -4%
0% Emae
-6% (2004=100, var%
-5% anual)
-10% -8%

ene-16
ene-14

ene-15

sep-15

sep-16
sep-14
jul-14

jul-15

jul-16
mar-14

mar-15

mar-16
nov-14

nov-15
may-15

may-16
may-14

Grfico3: Prestaciones de Seguridad Social y Estimador mensual de actividad econmica.

Fuente: Ministerio de Economa, Indec y elaboracin propia.

La misma dinmica muestra el gasto en salarios pblicos (con cadas anuales del 10% en
trminos reales) y el consumo pblico (con reducciones del orden del 30% real anual)
(Grfico4).

50% 6%
Salarios pblicos
40% (en trminos
4%
30% reales, var%
anual)
20% 2%

10%
0% Consumo pblico
0% de bienes y
-2% servicios (en
-10%
trminos
-20% -4% reales, var%
anual)
-30%
-6% Emae
-40% (2004=100, var%
anual)
-50% -8%
ene-16
ene-14

ene-15
sep-14

sep-15

sep-16
jul-16
jul-14

jul-15
mar-15

mar-16
mar-14

nov-14

nov-15
may-14

may-15

may-16

Grfico4: Salarios y consumo pblico y Estimador mensual de actividad econmica.

Fuente: Ministerio de Economa, Indec y elaboracin propia.
Por ltimo, el gasto en capital (Grfico5), la tan promocionada inversin pblica, lleg a
tener reducciones del orden del 40 y 50% anual en trminos reales. Recin en octubre
modific esa tendencia, creciendo en torno al 20% anual en trminos reales. Como
incentivo al nivel de actividad agregado no parece suficiente, ya que el gasto en inversin
pblica represent en 2015 menos del 10% del gasto pblico total.

60% 6%

40% 4%
Gasto
2% pblico en
20% Capital (en
0% trminos
reales, var%
0%
anual)
-2%
-20% Emae
-4% (2004=100, v
ar% anual)
-40% -6%

-60% -8%
nov-14

nov-15
ene-14

ene-15

ene-16
sep-14

sep-15

sep-16
may-14

may-15

may-16
jul-14

jul-15

jul-16
mar-14

mar-15

mar-16

Grfico5: Gasto pblico en capital y Estimador mensual de actividad econmica.

Fuente: Ministerio de Economa, Indec y elaboracin propia.

Algunas experiencias recientes de poltica fiscal

Estos resultados se pueden apreciar mejor si se compara la situacin actual con otros
episodios recientes de crisis y recuperaciones, como por ejemplo, las recesiones de 2009 y
2014, y la respuesta de la poltica fiscal en esos casos. Segn el Indec, el PIB cay en 2009
un 5,9% y disminuy en 2014 un 2,5%. Hay una diferencia importante (que no podemos
discutir aqu): mientras la recesin de 2009 fue un resultado de la crisis internacional, la
recesin de 2014 fue plenamente inducida por razones de poltica econmica interna.

Observando la reaccin mediante la evolucin del gasto corriente real, pueden comprobarse
las respuestas en 2009, 2014 y 2016. En el primer episodio, el gasto corriente mostr una
enrgica reaccin anticclica, llegando a crecer a un ritmo superior al 20% anual real
(Grfico6a).
 a. 2008-2009 b. 2014-2015 c. 2015-2016
25% 20%
30%
20% 25% 15%
15% 20% 10%
10% 15% 5%
10% 0%
5%
5% -5%
0% 0%
-10%
-5% -5%
-15%
-10% -10%
-20%
-15%
-15% -25%
-20%

Gasto pblico corriente real (var% anual)

PIB (var % anual, IGA Ferreres)
Grfico6: Gasto pblico corriente (real) y PIB en 2009, 2014 y 2016.
Fuente: Ministerio de Economa, Indec y elaboracin propia.

En 2014, la reaccin tambin fue anticclica, aunque algo ms moderada y por ende la
recuperacin fue un poco ms lenta. En 2016, en cambio, buena parte de la recesin fue
claramente inducida por la poltica fiscal (Grfico6c). Respecto a la inversin pblica, la
reaccin de la poltica econmica en 2009 fue sumamente enrgica, con un ritmo de
crecimiento del gasto en capital del orden del 100% real anual en el apogeo de la recesin.
Esa respuesta fue ms errtica en 2014 (subiendo al 30% i.a. en un periodo y cayendo a
cero unos pocos meses despus) y enteramente procclica en 2016 (Grfico7c). Recin en
octubre de este ao se verifica un cambio de dinmica. La inversin pblica crece en ese
mes al 20% real anual, tras casi un ao de contracciones reales, y con reducciones recientes
del orden del 50% anual real. Nadie puede asegurar si este cambio constituye el comienzo
de una nueva tendencia de la poltica fiscal. Sin embargo, esto parece desmentido por las
recientes declaraciones de altos funcionarios del gobierno.
 a. 2008-2009 b. 2014-2015 c. 2015-2016
120% 40%
70%
100% 30%
60%
80% 20%
50%
60% 10%
40% 0%
40%
30% -10%
20%
20% -20%
0%
10% -30%
-20%
0% -40%
-40% -50%
-10%
-60% -60%
-20%

ene-14

ene-15
sep-14
sep-13

jul-14

mar-15
mar-14
nov-13

nov-14

may-15
may-14
Gasto pblico en capital (en trminos
reales, var% anual)
PIB (var % anual, IGA Ferreres)

Grfico7: Gasto pblico real en capital y PIB en 2009, 2014 y 2016.

Fuente: Ministerio de Economa, Indec y elaboracin propia.

Por ltimo, es importante observar la dinmica del gasto en seguridad social. Este
componente no solo tiene un efecto altamente significativo en trminos de disminucin de
la pobreza y de todos los indicadores sociales, sino que adems constituye el agregado ms
importante del gasto pblico y su impacto en el crecimiento en el caso especfico de
Argentina es decisivo.

En 2009, el componente del gasto en seguridad social fue quizs el principal protagonista
de la recuperacin del nivel de actividad, configurando una poderosa poltica anticclica
desde comienzos de 2009 e impulsando el crecimiento en 2010 y 2011.3 La poltica del
gasto en seguridad social, en cambio, devino ms procclica hacia 2014, presumiblemente
por el rpido aumento de la inflacin en la primera parte del ao, para tornarse ms
expansiva a comienzos de 2015. Desde comienzos del gobierno de Cambiemos hubo un
claro cambio de dinmica: el gasto en seguridad social se desaceler rpidamente y mostr
contracciones reales cercanas al 10% anual. Y actualmente sigue en una zona de
contraccin real (Grfico8c).

3
Ver "Crecimiento, distribucin y restriccin externa en Argentina", Fabin Amico, Circus, Revista argentina
de economa, N5, Otoo de 2013 ( http://circusrevista.com.ar/wp-content/uploads/Amico-2013-Circus-31-
80.pdf).
 a. 2008-2009 b. 2014-2015 c. 2015-2016
20% 25% 40%
15% 20%
30%
10% 15%
5% 10% 20%
0% 5% 10%
-5%
0%
-10% 0%
-5%
-15% -10%
-10%

ene-14

ene-15
sep-13

sep-14
jul-14
mar-14

mar-15
nov-13

nov-14
may-14

may-15
Gastos en seguridad social (en trminos
reales, var% anual)
PIB (var % anual, IGA Ferreres)

Grfico8: Gasto real en Seguridad Social y PIB en 2009, 2014 y 2016.

Fuente: Ministerio de Economa, Indec y elaboracin propia.

Algunas conclusiones preliminares

Primero, se verifica que hubo un fuerte ajuste del gasto pblico en todas las reas, en
trminos reales. Dado el peso del gasto pblico en la economa argentina, que estimaciones
privadas sitan algo por debajo del 40%, eso supone que el gobierno y su gasto consolidado
(Nacin, provincias y municipios) es el principal actor de la economa y por ende no puede
desentenderse del impacto que sus decisiones tienen sobre el crecimiento del sector privado
y de la economa como un todo en trminos de actividad y de empleo.

Respecto de los salarios reales, es indudable que el efecto de la brusca devaluacin de

diciembre de 2015 produjo una fuerte cada en las remuneraciones reales de los asalariados.
Dada la retraccin en la creacin de empleo, hubo una disminucin de la masa salarial real
(Grfico6). Por esta misma razn, no es claro que los salarios puedan ser un "motor" de la
reactivacin, ya que si el desempleo aumenta ms rpido (debido al ajuste fiscal), la masa
salarial puede quedar estancada o incluso caer en trminos reales.
 Salarios y consumo pivado
10%
8%
6% 4% 5%
4%
4% 2%
2%
2% 1% 1%
0%
-2%
-4% -3%
-4%
-6% -5%
-8% -6% -6%

-10%
I.13 II.13 III.13 IV.13 I.14 II.14 III.14 IV.14 I.15 II.15 III.15 IV.15 I.16 II.16

Masa salarial (en trminos reales, var% anual) Consumo privado (var% anual)

Grfico9: Salarios reales sector privado registrado, empleo y consumo privado.

Fuente: Ministerio de Economa, Indec y elaboracin propia.

De este modo, como la inversin privada es bsicamente una variable inducida, y sigue el
camino trazado por los gastos autnomos (como las exportaciones o gasto pblico), el
gobierno tiene objetivamente una responsabilidad ante el crecimiento de la actividad y el
empleo que no puede delegar en el sector privado.

En el actual contexto, adems, la una poltica fiscal expansiva exigira un mayor esfuerzo
relativo de gasto que en las experiencias anteriores, tanto por el estancamiento/cada de la
participacin de los salarios (lo que disminuye el efecto multiplicador), como por el
persistente aumento del componente importado (lo que hace que cada impulso de demanda
tenga una mayor filtracin relativa hacia el exterior).

Dada la evidencia presentada, si las versiones acerca de que el gobierno habra decidido dar
marcha atrs con la intencin de aumentar el gasto con fines electorales4 fueran ciertas,
entonces las consecuencias sern mucho ms graves de las observadas hasta hoy.

4
"El Gobierno tom una drstica y polmica decisin: otra vez paraliz la obra pblica, que recin
haba tomado envin a fines del invierno. La resolucin se adopt al mximo nivel de la Casa
Rosada. El objetivo es puramente fiscal: planchar el gasto pblico en los ltimos meses, para evitar
que el ao cierre con un mayor desequilibrio presupuestario", ver:
http://www.clarin.com/opinion/contradicciones-plan-manta-corta-Macri_0_1697830203.html