O passado no resolvido: golpe de 1964 e os antecedentes

da questo agrria hoje

Roberto Resende Simiqueli 1
Vitor Bukvar Fernandes 2

Resumo
Procuramos delinear, neste trabalho, o padro histrico de ocupao territorial rural observado
no campo brasileiro, traando paralelos com as alteraes legislativas e regulatrias sobre
a propriedade rural e com as formas assumidas por essa normatividade no mbito do real.
Seguindo essa linha histrica de desenvolvimento, as dcadas de 1950 e 1960 foram marcadas
por uma profcua e diversa discusso sobre as questes relacionadas terra, discusso que foi
abortada at meados da redemocratizao dos anos 1980 pelo golpe militar de 1964. Por fim,
nos lanamos sobre a contemporaneidade na busca de respostas indagao levantada pelos
sculos de concentrao fundiria, no Brasil: permanecemos no mesmo padro ou ascendemos a
um paradigma essencialmente diverso de distribuio da terra?
Palavras-chave: Questo agrria; Terra; Poder; Ordenao jurdica da propriedade territorial;
Golpe de 1964.

Abstract
We seek to outline, in this paper, the historical pattern of land occupation observed in the Brazilian
countryside, drawing parallels with the legislative and regulatory changes on rural property and
the concrete, material forms assumed by the normativity in which these legal codes are embedded.
Following this historical line of development, the 1950s and 1960s were marked by a fruitful and
diverse debate on issues related to land, a debate which was brutally interrupted by the military
dictatorships up until the middle of the 1980s. Finally, we delve on modern day issues in search
of answers to the question raised by centuries of land concentration in Brazil: have we remained,
ecstatic, in the same pattern or ascended to an essentially different paradigm of land distribution?
Keywords: Agrarian issue; Land; Power; Legal ordering of land ownership; 1964 Brazilian coup
detat.

(1) Economista. Instituto de Economia/Universidade Estadual de Campinas (IE/Unicamp); Mestre em

Cincia Poltica pelo Instituto de Filosofia e Cincias Humanas (IFCH/Unicamp) e Doutorando em Histria
Econmica pelo IE/Unicamp.
(2) Economista. Instituto de Economia/Universidade Estadual de Campinas (IE/Unicamp); Mestre
em Desenvolvimento Econmico pelo IE/Unicamp e Doutorando em Desenvolvimento Econmico pelo IE/
Unicamp.

Leituras de Economia Poltica, Campinas, (22), p. 45-63, dez. 2014/jul. 2015.

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Introduo

A conformao e preservao de um conjunto de interesses agrrios se

afirma, para vrios intelectuais, como um dos marcos de nossa formao. As
origens desse ruralismo latente poderiam ser facilmente encontradas em Portugal;
Raymundo Faoro, por exemplo, aponta para a importncia dos primeiros reis da
jovem nao ibrica enquanto no somente chefes militares, mas senhores de
terras, ao mesmo tempo em que Vitorino Magalhes Godinho, herdeiro luso dos
Annales, diagnostica a ausncia de atividade manufatureira como decorrncia
direta da predominncia de uma forte camada de viticultores sobre seus possveis
rivais urbanos. A regulao das terras reguengas aparece, logicamente, como
uma das primeiras etapas da institucionalizao da propriedade no campo
marcada, na leitura do autor dOs Donos do Poder, por um vis profundamente
patrimonialista. Sua concentrao nas mos do regente (e distribuio por
meio do vasto aparato constitudo no mbito do Estado Absolutista) afirma no
somente a associao entre terra e status, mas o formato das primeiras iniciativas
de apropriao e concentrao fundiria no vasto imprio ultramarino portugus:
o regime sesmarial.
Os impactos econmicos desse pecado original so sentidos no
apenas nas primeiras dcadas da vida na colnia, sob a gide de portugueses,
espanhis e holandeses, mas no desenrolar dos quatro sculos que se seguem.
Alongando-se para alm de suas funes como um conjunto de regimentos
jurdicos, os fundamentos do regime sesmarial penetram no imaginrio no s
de nossas elites como dos comuns, garantindo que uma dada percepo da posse
da terra (e do poder diretamente associado a esta, sinal do favorecimento real)
ganhasse fora e permanncia, mantendo-se ao longo do Imprio e de nossas
primeiras dcadas republicanas. Os impactos da afirmao desse modo de vida
associado posse ou controle da terra aparecem em vrias ocasies nas teses
de Celso Furtado3, tanto como facilitadores da forte penetrao das manufaturas
inglesas no incipiente mercado interno (ao fim do sculo XVIII, aps a ascenso
e crise das minas) quanto como o obstculo derradeiro a um equacionamento

(3) Nos referimos, aqui, s magistrais discusses encampadas nas passagens finais da terceira e quarta
partes de Formao Econmica do Brasil (1985). O tema, no entanto, apresenta-se como uma razo recorrente
de nossa no-industrializao em momentos aparentemente oportunos como a (frustrada) empreitada manu-
fatureira joanina, no comeo do XIX.

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local da questo da mo de obra, s vsperas da abolio. Ainda que no seja

justo exigir do autor de Formao Econmica do Brasil uma teoria acabada do
comportamento das elites nacionais, ainda mais na redao de suas primeiras
obras, isto que transparece, por vezes, de uma leitura atenta de Furtado a
forma como a consolidao de um conjunto de interesses, associados a uma
aristocracia rural, presa a uma dada concepo de uso da terra e da fora de
trabalho, permeia no apenas nosso passado como muito do que somos hoje. Esta
tese , em alguma medida, reforada pela interpretao de Joo Manuel Cardoso
de Mello (2009) da problemtica em torno da relao capital cafeeiro / capital
industrial, mas sob outra tica: decidem-se os dilemas do Imprio nos sales dos
grandes cafeicultores do Vale do Paraba, posteriormente destronados por seus
rivais do Oeste Paulista. Ainda que houvesse alguma medida de dissenso entre
essas faces4, nenhuma das anlises da vida poltica do fim do Segundo Reinado
ou da aurora da Repblica deixa dvida os rumos de nosso pas eram decididos
sombra dos cafezais, por uma aristocracia fundiria que, como percebe-se
claramente pelos rumos da poltica cambial at meados do sculo XX, habituara-
se a fazer do Estado republicano vetor de sua vontade.
A histria desses homens e de sua atuao poltica est intimamente
ligada formao de nossas instituies pblicas. Como observa Lgia Osrio
Silva (2008), em Terras Devolutas e Latifndio, o programa poltico imperial
tinha na regulamentao da posse da terra no somente um de seus principais
objetivos, como seu alicerce fundamental. A estratgia saquarema, assim
denominada pela autora, consistia na definio de normas dbias de concesso e
uso da propriedade fundiria, assim como de sua fiscalizao, com claro intento
concentrador. Mais do que romper com nosso passado, a primeira tentativa oficial
de institucionalizao da terra busca regularizar as estruturas de poder manifestas
nas figuras do cafeicultor, do comissrio, ou do grande senhor de terras que, por
meio de vrios posseiros, constitua o esboo de uma agricultura mercantil de
subsistncia.
Da mesma forma que as nascentes elites urbanas, com interesses
predominantemente industriais e financeiros, e o pouco ou mal articulado
proletariado, herdeiro das lutas trazidas para estas terras por anarquistas italianos
(4) Representadas, recordam Costa (1999), Souza (1985) e Perissinotto (1993 e 2001), na oposio
entre Conservadores e Liberais, e, posteriormente, por diferentes sees regionais do Partido Republicano.

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ou espanhis, a aristocracia rural no se afirmava enquanto bloco nico, coeso,

slido, mas enquanto um amlgama pouco ou nada coerente de rivalidades polticas
e econmicas, marcadas seja pela oposio de vaidades daqueles acostumados ao
exerccio da vontade sobre os mais fracos quanto pela tendncia concentradora da
empresa cafeeira. E aqui nos valemos da criteriosa observao de Snia Draibe
(1985), em seu Rumos e Metamorfoses: a partir da emergncia do Estado Novo,
do aparelhamento de uma arena poltica centralizada e centralizadora, que essas
foras se agrupam, se fortalecem, e, principalmente, se distinguem umas das
outras, afirmando a necessidade de vinculao a diferentes projetos polticos e
econmicos de desenvolvimento. Para a autora, o sculo poderia, portanto, ser
observado como a disputa entre uma alternativa nacional-popular, pautada pela
domesticao de nosso jovem capitalismo e sua submisso a um projeto social
mais amplo; sua rival nas fbricas ou no meio urbano, defendida pelos industriais
nacionais; ou a soluo conservadora que tomava forma nos discursos e prticas
de lderes polticos de veia ruralista a conformao da indstria a seu papel
secundrio em uma economia de vocao agrria, com forte entrada de capital
estrangeiro e sujeio da fora de trabalho. Obviamente, o espao e as regras do
certame j estavam definidos com a instrumentalizao do Estado, este tornava-
se o lcus preferencial para a disputa entre esses projetos hegemnicos e suas
estratgias de valorizao do capital.
O superficial quadro que apresentamos nas pginas anteriores serve de
introduo quele que temos como o objetivo central deste trabalho analisar as
mudanas na institucionalidade da terra no Brasil contemporneo, enfatizando,
nesse processo, a relao entre estas transformaes e as peculiaridades assumidas
pelas dimenses cotidianas da posse e do uso da terra, herdeiras do ruralismo
do Imprio e da Primeira Repblica. Entendemos que a ambio dessa proposta
supera em muito o escopo deste trabalho; como tal, pretendemos apresentar, aqui,
to somente uma breve introduo ao tema, assim como alguns indicativos do
possvel caminho a se trilhar no desenvolvimento dessa tese.
Tendo essas limitaes em mente, optamos por nos concentrar sobre um
ponto fulcral das tenses em torno da distribuio de terra no Brasil os debates
sobre a questo agrria antes e aps o golpe militar de 1964. Tal enquadramento
foi escolhido por ter passado essa mesma questo, durante os regimes militares,
como largamente resolvida. Apesar de retomada nas ltimas dcadas, o debate

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ainda mostra-se quando contrastado sua abrangncia objetiva e real influncia

de suas consequncias sobre a atualidade.
Assim sendo, procuramos delinear nas pginas seguintes o padro
histrico de ocupao territorial rural, acompanhando, paralelamente, as alteraes
legislativas e regulatrias que tangem propriedade rural, assim como s formas
assumidas por essa normatividade no mbito do real. Dando seguimento linha
histrica de desenvolvimento deste arcabouo, tem-se que as dcadas de 1950
e 1960 foram marcadas por uma profcua e diversa discusso sobre as questes
relacionadas terra, discusso que foi abortada at meados da redemocratizao
dos anos 1980 pelo golpe militar de 1964. Em seguida, passamos ao registro das
alteraes regulatrias e legislativas relacionadas propriedade rural do governo
militar at os dias de hoje, para ento analisar se o padro histrico de ocupao
da terra definido anteriormente apresenta transformaes significativas ou se
preservou os termos gerais de sua essncia.

Resgate histrico das alteraes em mbito regulatrio e legislativo com

relao terra
Nosso padro de ocupao territorial marcado, desde sua origem, pela
grande concentrao fundiria, baseada no apossamento de terras devolutas
revelia da lei (nos momentos em que podemos efetivamente falar em uma
institucionalidade jurdica da terra) ou sob o olhar complacente das autoridades.
Essa trajetria histrica deixa fortes marcas sobre o perodo que pretendemos
analisar nesta seo, compreendido a partir do marco da Revoluo de 1930,
passando pela redemocratizao do ps-guerra e culminando no golpe de 1964.
Buscamos, por meio deste recorte temporal, resgatar parte da articulao em
torno da questo rural e a mirade de propostas de reforma agrria defendidas ao
longo desse intervalo e abortadas com o golpe de 1964.
No bojo das transformaes imediatamente posteriores Revoluo de
1930, promulga-se uma nova Constituio em 1934. No que tange legislao
da propriedade de terra, o fim da Lei de Terras de 1850 figura como o principal
componente da nova carta. Mas, se no Anteprojeto de Constituio do governo
provisrio poderamos encontrar uma inovao nos termos de regulao da terra
visto que sua redao deixava em aberto a possibilidade da desapropriao por

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utilidade pblica ou interesse social mediante indenizao paga em dinheiro ou

por outra forma estabelecida em lei especial aprovada por maioria absoluta dos
membros da Assemblia , na Constituinte omitem-se os termos funo social
e as possibilidades de outra forma de indenizao que no a do pagamento em
dinheiro, inviabilizando, na prtica, as alteraes na regulao da propriedade
da terra. Em nosso entender, estas medidas so tomadas como um passo claro
na preveno de ganhos de autonomia pelo Estado no trato do latifndio
improdutivo, visto que a desapropriao era o nico recurso que restava para a
alterao da estrutura fundiria, distorcida pela contnua ocupao desregrada
das terras pblicas (Silva, 1997, p. 18). Figura, logicamente, como um momento
chave de tenso entre as diferentes fraes de classe representadas pelo governo
federal, com a subsequente reafirmao do poder do capitalismo agrrio frente a
outros setores da burguesia.5
Esse curso de ao reproduzido durante o Estado Novo. Posicionando-
se contrariamente realizao de uma reforma agrria ampla e popular, o Estado
varguista atua como defensor dos interesses ruralistas, favorecendo a implantao
de projetos de colonizao que visavam disseminao da pequena propriedade
por meio da destinao de terras pblicas na Amaznia e no oeste para este fim (a
chamada marcha para o oeste). Por trs do imperativo categrico representado
pela tentativa de reproduo de uma aparente democracia dos pequenos
proprietrios rurais, a consequncia lgica desse movimento o momentneo
apaziguamento das tenses em torno da terra, com ganhos significativos para a
burguesia rural, no longo prazo.6

(5) Basta lembrar a permanncia das polticas de valorizao do caf, at meados da dcada de 1940, e
sua caracterizao por Furtado enquanto keynesianisno avant-la-lettre. Ainda que seu carter anticclico e sua
importncia na manuteno do multiplicador de investimento possam ter garantido nossa rpida sada da crise,
em termos polticos, representam a reafirmao de setores das oligarquias rurais que conduziam o jogo poltico
nacional j nos tempos do Imprio.
(6) Qualquer movimento de expanso da fronteira agrcola por meio de um regime de pequenas pro-
priedades autnomas evoca comparaes com a marcha para o oeste norte-americana; principalmente seus
primeiros movimentos, no sentido do que hoje denominamos Meio-Oeste. Como demonstra Barrington Moore
Jr. (1999), essa estratgia garante alguma medida de reduo dos custos para a indstria, em regies manufa-
tureiras, mas representa um potencial campo de aquisio de terras a baixo preo, da perspectiva dos latifun-
dirios. Uma vez distribuda a terra com base nesse mitificado interesse social, o mover das engrenagens do
capital garante que esta seja novamente concentrada nas mos da burguesia agrria.

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 O passado no resolvido: golpe de 1964 e os antecedentes da questo agrria hoje

A impresso de uma nova alterao nas leis que asseguram a propriedade

privada da terra vem com a redemocratizao no ps-guerra e a Constituio
de 1946. Na prtica, entretanto, mantinha-se aberta a janela para a continuao
do mesmo padro de apropriao do territrio como podemos observar de
forma clara pelo artigo 141, pargrafo 16 da mesma Constituio: garantido
o direito de propriedade, salvo o caso de desapropriao por necessidade ou
utilidade pblica, ou por interesse social, mediante prvia e justa indenizao em
dinheiro. Ainda que o reconhecimento de uma funo social pudesse conferir
nova lei uma aparente ruptura com os termos passados, a demanda indenizatria
prvia, em dinheiro, inviabilizava as desapropriaes, revelando a predominncia
do poder do capital em geral e do montante de recursos mobilizados pelos
capitalistas agrrios sobre as necessidades materiais dos trabalhadores rurais.
Nas dcadas seguintes (1950 e 1960), a mobilizao em torno das
reformas de base, dentre as quais a discusso do latifndio tem lugar de destaque,
toma propores inauditas. A reforma agrria afirmava-se enquanto parte
fundamental das transformaes estruturais que deveriam liquidar a dominao
tradicional no campo, melhorar a distribuio de renda e dar novo impulso ao
processo de industrializao atravs da ativao do mercado interno (Silva, 1997,
p. 19), posio que, obviamente, inspirava temor entre os grandes proprietrios
de terras. Toma fora, no perodo, o reconhecimento de que havia uma questo
agrria cujo equacionamento figurava como um dos pr-requisitos ao avano do
projeto de capitalismo que pretendia se desenvolver no Brasil sem, contudo,
constituir a questo do atraso da agricultura brasileira uma novidade, visto que
j na Repblica Velha (1889-1930) pairavam crticas ao latifndio e s estruturas
agrrias dominantes no campo.
Do ponto de vista da legislao, segundo Silva (1997, p. 19-20) a questo
fundamental era a alterao da Constituio de 1946 de forma a levantar o
impedimento desapropriao representado pelo artigo que previa indenizao
prvia e em dinheiro dos proprietrios atingidos pela reforma agrria. Entre a
Constituio de 1946 e o Estatuto da Terra, houve duas tentativas de alterao
da legislao agrria. O primeiro, em 1953, consistiu no projeto-lei encaminhado
pelo presidente Getlio Vargas ao Congresso Nacional, um projeto compatvel
com a Constituio de 1946 e que continha uma soluo inteiramente plausvel
para o estabelecimento de uma poltica de reforma da situao da propriedade

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rural (definia casos de desapropriao por interesse social e o que se entendia como
imvel improdutivo), e que sofreu todo tipo de oposio, ficando engavetado por
quase dez anos somente para ser retomado e desfigurado em 1962. O segundo
foi um Anteprojeto de Lei de reforma agrria pelo ento presidente Joo Goulart,
visando modificar o artigo 141, pargrafo 16, para que se tornasse possvel a
indenizao em ttulos da dvida pblica, ttulos especialmente emitidos para esse
fim, resgatveis num prazo de 20 anos. Este Anteprojeto foi enviado Cmara
no dia 22 de maro de 1964, dias antes, portanto, do golpe militar que derrubou o
governo democraticamente eleito.
Aps a Revoluo Cubana de 1959 crescem rapidamente as preocupaes
norte-americanas com a emergncia de levantes similares no restante da Amrica
Latina, o que leva criao de um programa que efetivamente pressionasse os
demais pases do continente a diminurem as desigualdades econmicas, sociais
e polticas existentes para inibir o mpeto de revolta das massas. A sntese destas
preocupaes pode ser encontrada na Carta de Punta del Este, de 1961, que
propunha em consequncia uma efetiva transformao das estruturas injustas e
dos sistemas de propriedade e uso da terra e falava em substituir o latifndio e o
minifndio por um sistema eqitativo de propriedade da terra de modo que a terra
seja de quem a trabalha (idem, ibidem, p. 20). reconhecida de forma explcita
a desigualdade inerente distribuio de recursos e de renda na agricultura
latino-americana, ao mesmo passo em que admite-se depender a soluo destes
problemas de mudanas profundas nas estruturas sociais do campo. A reforma
agrria passa a afirmar-se, logicamente, como o instrumento para efetivar essas
transformaes com a recomendao implcita de que a ajuda financeira s se
efetivaria se as reformas agrrias fossem executadas de acordo com os planos de
desenvolvimento em articulao com os interesses ianques.
Tendo em mente essas linhas gerais do contexto sociopoltico nacional e
internacional no incio dos anos 1960, podemos avanar na compreenso do papel
do Estatuto da Terra enquanto resposta governamental a duas ordens de fatores:
de um lado os movimentos sociais no campo [] estancados pelo golpe de maro
de 1964; e, de outro, presso norte-americana pela adoo de um programa de
reformas para o campo (idem, ibidem, p. 20). O Estatuto da Terra representa, de
forma clara, a modernizao rural dentro da lei e da ordem, ainda de acordo com a

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interpretao de Lgia Osrio Silva, desbaratando os movimentos camponeses

organizados atravs da ao repressiva militar e policial durante os anos de 1960
e 1970, beneficiando, naturalmente, os latifundirios. Desta forma, a violncia
da Ditadura sobre os ncleos camponeses organizados, sobre os trabalhadores
agrcolas e seus representantes encerrou as manifestaes em defesa da reforma
agrria, expressas, por exemplo, pelas Ligas Camponesas, que tiveram seus
principais dirigentes mortos, aprisionados ou expatriados (Montenegro, 2008).
No imediato ps-golpe restaram apenas inexpressivas disposies de pequenos
produtores agrcolas, nitidamente prejudicados pela coero do movimento
organizado que favorecera os grandes latifundirios. Afirma-se a confluncia de
um projeto de hegemonia poltica e de suas vias de validao econmica da
truculncia da represso sobre os trabalhadores rurais organizados defesa dos
interesses do agronegcio, percebe-se uma clara unidade da atuao da burguesia
rural brasileira.
Sobre a dcada de 1960, Dos Santos (1999, p. 12-13) constata:
O movimento poltico levantava temores quanto ao alcance e
significado da reforma agrria no conjunto das iniciativas do
governo Joo Goulart. [] A reforma agrria no Brasil permaneceu
(e permanece) uma questo em aberto. O Estatuto da Terra, discutido
por tanto tempo, somente seria promulgado no final de 1964, pela
ditadura militar, e incorporaria alguns elementos do antigo discurso
sobre reforma agrria, ao admitir a desapropriao e redistribuio
de terra, especialmente em reas marcadas pelas tenses sociais.
Utilizou-se de razes defendidas pela Carta de Punta del Este e de
argumentos conhecidos para conquistar a burguesia para a reforma
agrria. Mas acabou-se por privilegiar os grandes empreendimentos
de colonizao e a expanso da fronteira agrcola, ao mesmo tempo
que aumentava a represso no meio rural em face dos movimentos
que recrudesciam (Grifos nossos).
Vale ainda destacar, dentre as posies defendidas por Silva (1997),
que a denominada contra-reforma agrria deve ser analisada em perspectiva
histrica, de modo que identifiquemos um simultneo histrico latino-americano,
no qual todos os governos do perodo estavam de forma direta ou indireta
atrelados aos militares. Entretanto, ainda que o movimento especfico de contra-

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reforma se afirmasse enquanto um dos imperativos do perodo, o domnio dos

latifundirios em toda Amrica Latina se mostrou capaz de minar por repetidas
vezes as tentativas de abertura popular discusso sobre a reforma agrria e
sua implementao domnio esse que se exercia por meio de incontveis
mecanismos, nem sempre dependentes da presena e conivncia dos militares.
Todavia, a concepo de reforma agrria entretida pelas foras armadas passa
inicial e necessariamente pelo distanciamento das classes afetadas de forma mais
direta pela sua concretizao.
primeira vista, como discorre Silva (1997, p. 21), o governo militar
d indcios de resoluo e apaziguamento de alguns entraves legislativos que
impediam o caminhar da reforma agrria, contornando, por exemplo, o problema
do pagamento prvio em dinheiro com a Emenda Constitucional n 10, de
09/11/1964, que estipulava pagamento prvio em ttulos especiais da dvida pblica
com correo monetria, resgatveis no prazo mximo de 20 anos. O prximo
passo foi a promulgao do Estatuto da Terra (Lei n. 4.504, de 30/11/1964), onde
se definia regionalmente o latifndio e o minifndio, e eram estipulados dois
instrumentos para realizao da reforma agrria, um curativo e outro preventivo.
O instrumento curativo consistia em eliminar o latifndio improdutivo atravs da
desapropriao por interesse social, facilitando o acesso terra para os pequenos
proprietrios. O instrumento preventivo consistia na tributao progressiva que
visava impedir a reaglutinao dos latifndios divididos pela desapropriao
reestabelece-se o Imposto Territorial Rural (ITR) pelos estados, de modo que 80%
de sua arrecadao seriam direcionados aos municpios o montante arrecadado,
somado a 3% do total de recursos federais, deveria ser remetido ao financiamento
dos programas de reforma ou desenvolvimento agrrio.
Entretanto, no decorrer da atuao do governo, houve uma diluio
da noo original de reforma agrria e dos mecanismos de deliberao e
implementao associados a essa poltica, e uma conveniente inverso de
prioridades, em que a desapropriao por interesse social deixada em segundo
plano, com a priorizao das atividades de zoneamento, cadastro e tributao do
campo ou seja, enquanto no plano jurdico o governo brasileiro se encontrava
munido de todos os instrumentos necessrios para iniciar a reforma agrria, na
prtica no se avanava quase nada nesse sentido (idem, ibidem, p. 22). Que este
avano jurdico no foi acompanhado de aplicao prtica no de se espantar,

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visto o arco de alianas que sustentava o regime militar, no qual ocupavam um

papel destacado os latifundirios e seus aliados.
O aparente progresso institucional alcanado pelo Estatuto da Terra, como
visto, no contou com um correlato amparo de implementao real. Tendo em
vista a estrutura poltica estabelecida, na qual os grandes proprietrios de terras
detinham fora expressiva, os desdobramentos das medidas adotadas agiram em
direo contrria reforma.
Torna-se perceptvel o quanto importante recuperar o contexto poltico
das Amricas naquele momento, para compreender porque justamente um governo
de origens golpistas, responsvel pelo cerceamento da liberdade de expresso e
de organizao das mesmas foras sociais que lutavam pela reforma agrria,
tambm o primeiro da histria brasileira a aprovar uma lei agrria que coloca
como um de seus objetivos maiores a redistribuio da propriedade da terra. Sem
essa ateno intransponvel distncia entre o intuito aparente da legislao e
seus resultados prticos, tal fato assumiria talvez um carter paradoxal (Silva,
1997, p. 21)
As orientaes centrais na ao do governo militar sobre a questo, fruto
de deliberaes dos Ministrio do Planejamento da Agricultura, assentavam-
se fundamentalmente sobre a tributao progressiva, o surgimento de novos
impostos s propriedades valorizadas por construes governamentais, a
aplicao de programas de colonizao e o amparo tcnico-financeiro. Contudo,
o aspecto redistributivo do programa de reforma agrria foi gradativamente
excludo, conquanto o governo aplicasse as medidas acima definidas (Miralha,
2006). Ocorreu que a mencionada desapropriao em vista do interesse social
foi alijada do projeto mais amplo de implementao em favor das medidas
de zoneamento, registro e tributao, desfazendo a ordem estabelecida para o
mecanismo de reforma.
Em 1970, a juno do INDA, GERA e IBRA, deu origem ao INCRA
(Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria) como uma estril
resposta, na forma de um novo aparelho estatal, falta de saldos positivos reais,
aos infecundos e escassos projetos existentes, e prpria dissoluo da reforma
agrria. A questo permaneceu dormente, nestes mesmos termos, ao menos at a
redemocratizao e a concepo da nova Constituio em 1988.

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Com o fim do regime militar, a Constituio de 1988 aderiu em sua

elaborao noo de interesse social da propriedade rural proveniente do
Estatuto da Terra. Entretanto, essa assimilao no se desdobrou em tentativas
de desenvolvimento e resoluo da questo; tornando-se o faux pas poltico de
sua realizao um empecilho burocrtico ainda maior para o problema (Silva,
1997). Por importar ao seu contedo aparelhos completos do Estatuto da Terra,
a Constituio de 1988 veio a tornar-se dependente, neste tocante, de medidas
adicionais para execuo da regulamentao. Permeada de mincias regulatrias,
que constituam um engessamento prtico, a nova regulamentao significou um
vazio legal que, junto crise, agudizou as tenses sociais no campo. O maior
vazio legal permanece na indefinio normativa do que seria uma propriedade
produtiva, ou da definio da propriedade rural que cumpra sua funo social
hoje, quase trs dcadas aps o esforo poltico da Constituinte, este conceito no
est claramente normatizado.
A dificuldade permanente do governo em fazer do Imposto Territorial
Rural uma fonte razovel de recursos e um mecanismo de tributao progressiva,
independentemente da existncia de uma legislao que contemple esta
necessidade, explicita a inabilidade em consolidar uma resistncia real aos
interesses dos grandes proprietrios. Todavia, se nos atentamos somente para os
desenvolvimentos do debate nesta direo, corremos o risco de esquecer que as
ferramentas fiscais e de regulamentao so per se insuficientes na efetivao da
reforma agrria. O anacronismo fundamental da nova Constituio est colocado
na orientao tomada para a tributao progressiva j presente no Estatuto da
Terra, pois no Estatuto o Imposto Territorial Rural deveria ser a forma de impedir
o ressurgimento do latifndio improdutivo [sem] elev-lo condio de meio
privilegiado na transformao da estrutura agrria (idem, ibidem, 1997).

A atualidade da questo agrria brasileira em termos estatsticos

Propomos, aqui, a apresentao de um referencial estatstico
contemporneo que reflete, em alguma medida, a permanncia, em termos gerais,
da no resoluo da questo agrria colocada pela sociedade brasileira ainda nos
idos do sculo XX, que continua como um dos entraves ao desenvolvimento
nacional e apropriao de seus eventuais ganhos pela sociedade brasileira.

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 O passado no resolvido: golpe de 1964 e os antecedentes da questo agrria hoje

Uma das dimenses mais claras da especificidade histrica da

questo agrria brasileira se manifesta no quadro sintomtico de violncia
na luta pela terra ainda na primeira dcada deste sculo XXI. Entre 2003 e
2012, de acordo com a Tabela 1, somam-se mais de 7,7 milhes de
envolvidos em conflitos, dentro de um total de 14,8 mil episdios de
enfrentamento. Uma mdia de 1.483 embates dessa natureza, por ano, ao
longo da dcada atestando de forma indelvel a permanncia de um
exerccio sistemtico de violncia patrimonialista nas arenas imediatas de
reivindicao sobre a questo agrria.

Tabela 1
Alguns nmeros de conflitos no campo, Brasil, 2003-2012
Nmero de Pessoas rea envolvida
Assassinatos
conflitos envolvidas (ha)
2003 1.690 73 1.190.578 3.831.405
2004 1.801 39 975.987 5.069.399
2005 1.881 38 1.021.355 11.487.072
2006 1.657 39 783.801 5.051.348
2007 1.538 28 795.341 8.420.083
2008 1.170 28 502.390 6.568.755
2009 1.184 26 628.009 15.116.590
2010 1.186 34 559.401 13.312.343
2011 1.363 29 600.925 14.410.626
2012 1.364 36 648.515 13.181.570
Fonte: CPT (2013).

Outra face desse dilema observvel na histrica e elevada

concentrao da propriedade da terra no campo; ndice em cujo ranking o
Brasil figura como um dos pases lderes7,1onde a participao na rea
total dos 50% menores estabelecimentos agropecurios continua na faixa
de 2,3%, enquanto os 5% maiores estabelecimentos detm mais de 69,3%
do total das terras, ainda de acordo com Reydon (idem, ibidem, p. 8).

(7) Segundo site da FAO (2011), o Brasil o 9 maior Gini para concentrao de terras, com
valor de 0,85, ficando atrs apenas do Peru (0,86), Espanha (0,86), Bahamas (0,87), Panama (0,87),
Ilhas Virgens (EUA) (0,87), Guam (0,88), Paraguai (0,93) e Barbados (0,94) o que sem dvida causa
espanto, visto a rea continental ocupada pelo pas.

Leituras de Economia Poltica, Campinas, (22), p. 45-63, dez. 2014/jul. 2015. 57

Jonilson de Souza Figueiredo / Suzete Cmara da Silva / Maria de Ftima Medeiros de Queiroz

Tabela 2
Estrutura fundiria dos estabelecimentos agropecurios do Brasil

1975 1985 1995/6 2006

Nmero de estabelecimentos (milhes) 5 5,7 4,8 4,9
rea total (milhes de ha) 323,9 369,6 353,6 294
rea mdia (ha) 64,9 71,7 72,8 67,1
ndice de Gini 0,855 0,859 0,857 0,856
rea dos 50% menores (%) 2,5 2,4 2,3 2,3
rea dos 5% maiores (%) 68,7 69,7 68,8 69,3
Fonte: Censo Agropecurio IBGE vrios anos, in Reydon (2011, p. 8).

Uma terceira manifestao da permanncia dessa tenso social

pode ser encontrada no intenso desmatamento, especialmente na floresta
amaznica. Segundo Reydon (2011, p. 9-10):
Segundo FAO (2010) o Brasil perdeu uma mdia de 2,6 milhes de
hectares de florestas por ano nos ltimos 10 anos, comparado com
uma perda anual de 2,9 milhes de hectares anuais na dcada de 90;
na Indonsia as perdas foram de 500 mil hectares no perodo de
2000-2010 e de 1,9 milho de hectares no perodo de 1990-2000.
[] No nosso entender o desmatamento da Amaznia fruto da
continuidade da tradicional forma de expanso da fronteira agrcola
brasileira com a ocupao de terras virgens (privadas ou pblicas),
a extrao de sua madeira de lei, a instalao da pecuria extensiva
e posteriormente o desenvolvimento de uma agropecuria mais
moderna. Estas atividades econmicas exercem o papel de gerar
renda, legitimar a ocupao dos novos proprietrios no curto prazo,
quase sem necessidade de recursos.

Por ltimo, h de se levar em conta o problema da possibilidade de

especulao fundiria como representativo desse perfil peculiar do uso da
terra e de sua perenidade. A especulao a partir da compra e venda de
terras, de acordo com Reydon (idem, ibidem, p. 10-15), se expressa tanto
na valorizao autnoma no portflio de ativos onde em alguns
perodos, a terra se valoriza mais que qualquer outro ativo; na
transformao do uso rural da terra de florestas em pastagens onde fica

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 O passado no resolvido: golpe de 1964 e os antecedentes da questo agrria hoje

claro que o desmatamento sempre valoriza a propriedade significativamente; na

mdia desses estados [Acre, Amap, Amazonas, Par, Rondnia e Mato Grosso,
notas nossas], o desmatamento mais que quadruplica o valor da terra, notando
que se este processo j muito rentvel em reas privadas, torna-se muito mais
lucrativo nas terras devolutas, que, segundo representam 42% do total da rea
da Amaznia, onde ocorre a maior parte dos desmatamentos, visto que estas no
precisou ser adquirida, apenas usurpada do patrimnio pblico; e na transformao
no uso da terra de rural em urbana, onde a troca de atributos da terra de uso rural
(medida em hectare) para urbano (medido em metro quadrado) traz um elevada
valorizao da terra, seja atravs de loteamento regular ou clandestino.
Frente a esse registro, acreditamos firmemente que o juzo de que no
h mais questo agrria no Brasil no s falacioso e desqualificado, como parte
de uma estratgia discursiva que visa preservao desses mesmos caracteres
de opresso e expropriao sobre o campo brasileiro. Ainda assim, preciso
rememorar que estes indicativos no so os nicos problemas relacionados
questo agrria, mas sim partes breves da observao do concreto sensvel no
que toca questo, elucidativas da permanncia da problemtica em torno da
questo agrria enquanto um embarao, um entrave, que persiste no resolvido
na atualidade.

Concluses
Atravs do breve resgate histrico dos condicionantes socioeconmicos
da estrutura da propriedade no campo, fomos capazes de traar os determinantes
gerais de um padro histrico de ocupao do territrio brasileiro, que planta suas
razes na Colnia, floresce no Imprio, viceja na Repblica, e ganha vigor com a
Revoluo de 1930 e a redemocratizao de 1945.
Se o esforo de industrializao a partir da Revoluo de 1930 abriu
novas janelas para pensar o futuro do Brasil, poca, o esgotamento do flego
do processo de substituio de importaes tanto colabora para o acirramento das
contradies no campo, levando consequente intensificao de reinvindicaes
pela populao rural, quanto abre margem para que um amplo espectro de
intelectuais preocupados com os rumos do pas se debrucem sobre a delimitao

Leituras de Economia Poltica, Campinas, (22), p. 45-63, dez. 2014/jul. 2015. 59

Roberto Resende Simiqueli / Vitor Bukvar Fernandes

dos problemas que impediam a continuao do processo de desenvolvimento

nacional e a possibilidade de algum protagonismo popular nessa trajetria.
No auge da inquietao social e do debate intelectual com relao
questo agrria, articula-se o golpe de 1964, interrompendo o interregno
democrtico onde se fez possvel a discusso dos rumos nacionais e incorrendo
na represso de pensadores crticos proposta plutocrtica defendida pelos
militares e dos movimentos sociais, principais vtimas do autoritarismo. Viu-se
como, a partir de influncias engendradas no contexto poltico do perodo, surge
no mbito do governo militar o Estatuto da Terra, que, por um lado, aparenta
progresso institucional e legislativo ao mesmo tempo em que, por outro, preserva
em essncia o poder dos grandes proprietrios de terra sobre as questes da do
campo, afirmando-se enquanto um dos braos da estratgia de modernizao
agrcola sem reforma que marca as duas dcadas que sucedem a ascenso dos
militares ao poder. Desse movimento resulta, de forma anloga aos rumos tomados
pelos dispositivos polticos em torno da Lei de Terras, a falta de implementao
real das medidas descritas em lei, ao menos no que tange alterao do padro
histrico de ocupao e propriedade territorial.
Com o fim da ditadura militar e a redemocratizao, foi discutido que a
atmosfera reinante parecia indicar a possibilidade de equacionamento da questo
agrria, posta em suspenso desde 1964. Esta possibilidade se converteu em uma
Constituio que, no que concerne a esse dilema, contava com um conjunto de
mincias regulatrias atuantes no sentido do engessamento de possibilidades
prticas de transformao, cujo resultado um vazio legal que, somado crise,
mais uma vez agudiza as tenses sociais no campo.
Observando, no desenrolar dessa trajetria, o que foi convencionalmente
denominado de revoluo verde, ou a modernizao dolorosa do campo
(Graziano da Silva, 1982), foi possvel esclarecer a preponderncia das
determinaes econmicas na articulao do movimento de ocupao e a
modernizao do campo que reacende a disputa pelas terras no ocupadas,
aumentando a produtividade da agricultura com largos subsdios do governo e,
ao mesmo tempo, intensificando os conflitos entre grandes proprietrios de terra
e a massa de despossudos rurais nas fronteiras da ocupao, onde a ingerncia do
Estado mnima ou, quando existente, se d sob a mscara da defesa inatacvel
do princpio jurdico da propriedade privada, transfigurando o contrato em

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 O passado no resolvido: golpe de 1964 e os antecedentes da questo agrria hoje

instrumento de desigualdade e injustia, perpetuando a falcia apontada por Marx

da igualdade de desiguais.
Concebendo a estrutura fundiria enquanto um dos grandes mecanismos
de perpetuao da desigualdade brasileira em sua configurao sistmica, temos
um cenrio amplo, caracterizado, em seus pormenores, por uma camada composta
de pequenos produtores, pequenos arrendatrios e trabalhadores do campo,
com renda inferior aos demais seguimentos da economia e permanentemente
prximas ao nvel de subsistncia. Tal arranjo s se torna possvel em virtude
da vasta dimenso de latifndios improdutivos, que impossibilita o acesso
terra de uma numerosa quantia de trabalhadores rurais (Goodman; Sorj;
Wilkinson, 1985). A capacidade de organizao poltica destes trabalhadores
suprimida persistentemente, de modo que a contra reforma se manifesta tanto na
organizao dos latifundirios, que sero diretamente atingidos por seu carter
redistributivista, quanto pelo capital industrial, que tem o acesso mo-de-obra
barata dificultada de acordo com Silva:
[...] no necessrio ser especialista em Marx para compreender o
alcance das suas anlises sobre o carter contraditrio do papel da
propriedade privada no capitalismo: se, de um lado, constitui-se em
elemento fundamental do sistema, de outro, o prprio sistema no
funciona a no ser atravs da expropriao contnua e macia da
maioria da populao, pois, caso contrrio, no haveria trabalhadores
para o capital. Portanto, uma reforma agrria, em funo do seu
carter de redistribuidora do meio de produo fundamental que
a terra, inquieta os capitalistas ao retirar mo-de-obra abundante e
barata do mercado. (Silva, 1997, p. 24)
Assim, ainda que composta por uma minoria numrica, as foras contrrias
efetivao da reforma agrria no Brasil possuem uma histrica capacidade de
manuteno do poder econmico e poltico, no podendo ser minoradas em
perodo algum; sendo estes no apenas os grandes latifundirios, mas todos os
elementos que so favorecidos pela queda de salrios dos trabalhadores rurais ou
prejudicados de algum modo pela desconcentrao da estrutura fundiria.
guisa de concluso, afirmamos que a questo agrria no foi, de
forma alguma, resolvida, e ainda clama por resoluo em meio aos contnuos

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Roberto Resende Simiqueli / Vitor Bukvar Fernandes

conflitos violentos no campo, gritante concentrao da propriedade da terra,

ao insustentvel desflorestamento amaznico e irresponsvel possibilidade de
especulao com terras, entre outras manifestaes perversas no discutidas neste
estudo.
Com isso, pretendemos ter esclarecido a necessidade impretervel
de buscar uma resposta aos sculos em que fomos vitimados pela ausncia de
uma resoluo questo agrria, visto que esta consiste no s em um entrave
estrutural e persistente para o desenvolvimento nacional brasileiro, como em um
veculo renitente, pertinaz, de defesa do conservadorismo poltico, econmico e
social.

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