El tercer cambio ha sido ideolgico.

En los ltimos 20 aos, tuvo lugar importante

viraje en las ideas polticas, primero en los Estados Unidos y el Reino Unido, luego
en otras partes del mundo angloparlante y despus en muchos otros lugares. En
general, el foco de las polticas vir de igualdad a excelencia, responsabilidad y
eleccion. Los lderes empresariales a menudo incorporaron estas ideas en los
debates sobre polticas. A veces suenan como si no discernieran entre
instituciones pblicas y privadas, y critican los servicios pblicos por una alegada
ineficiencia e insensibilidad al mercado. Las ideologas, tanto de la comunidad
empresarial como de la derecha religiosa, los condesen a ser escpticos ante las
iniciativas del gobierno. Los servicios pblicos son parte del gobierno y, por lo
tanto, automticamente definidos como componente del problema.

El cuarto cambio ha sido el del marco del Estado-Nacin. La globalizacin ha

esfumado los lmites entre naciones y civilizaciones. El sistema mundial global
contemporneo es diferente del tradicional del tradicional sistema mundial en el
que los Estados nacionales eran los actores ms importantes y poderosos. Hoy,
ya no pueden controlar de cerca el flujo global gente, informacin y capital. Cada
vez ms, los acontecimientos internacionales estn fuera del control de los
Estados, que, en consecuencia, tiene menos poder. Algunas formas de poltica de
gobierno tradicionales solo pueden operar correctamente dentro del marco del
Estado-Nacin. Las polticas nacionales han sufrido cada vez ms limitaciones,
mientras que las fuerzas y los actores transnacionales han recibido creciente
prominencia.

El quinto cambio ha sido la individualizacin, que amenaza a las agencias y

polticas pblicas. La era pos-Estado-Nacin enfrenta una declinacin de las
fuerzas polticas y un incremento de la individualizacin. La primera es causada
por el capitalismo global y allana el camino a ms individualismo, mientras que la
ltima acenta la declinacin de las fuerzas polticas. Hoy en da no existen claras
identidades de los partidos polticos y Estados-Nacin, ni confianza social
universal. En este contexto las estructuras de gobierno tradicionales estn
perdiendo su capacidad de integracin.
El ltimo cambio ha sido una sensacin de incertidumbre y falta de confianza en
quienes toman las decisiones. En las dcadas recientes, las personas, en
particular en occidente, han abandonado gradualmente su slida creencia en la
racionalidad humana y en la nocin segn la cual el conocimiento es poder o
fuerza. E n cambio, crecen las incertidumbres-algunos incluso creen que el
conocimiento humano es una fuerza desastrosa-y el escepticismo hacia las
autoridades y los tecncratas.

Comprender las polticas: dos perspectivas

El termino poltica pertenece a la ciencia poltica, es en s misma una disciplina

profundamente dividida (Almond, 1990). En parte por los conflictos filosficos
acerca de la naturaleza de los individuos y la sociedad, la gente tiene diferentes
formas de comprender el significado del poder y los correspondientes roles de
gobierno y, por consiguiente, tambin difieren sus percepciones de los significados
de las polticas y su implementacin (Fowler, 2000).

En la bibliografa, y tambin en la prctica, no hay una nica receta para el anlisis

de las polticas (Taylor et al., 1997, p.36). En cambio, se adoptaron diversas
aproximaciones al analizar las polticas, de acuerdo con los diferentes propsitos
del analista. Que se entiende por polticas claramente determina las formas de
analizarlas (Ball, 1994, p.15). A los efectos de comparar polticas, resulta
importante comprender que son. Se trata de un concepto complejo, difcil de
definir: Cunningham (1963, p. 229) surgi en una oportunidad que las polticas son
como un elefante: se reconocen cuando se ven, pero no es fcil describirlas, la
misma metfora de la fbula india Seis ciegos y un elefante. Hogwood y Gunn
(1984) identificaron nueve contextos en los que puede usarse la palabra poltica,
como poltica pblica: el lmite para un campo de accin, una expresin de
propsito general o deseado en un tema, propuestas especficas, decisiones de
gobierno, autorizacin formal, teora o modelo, programa, producto y resultado.
Ellos proponen una dcima categora de poltica como proceso (p. 19).

Las polticas pueden cubrir una muy amplia arena y ser entendidas y usadas de
diferentes maneras, incluyendo planes, decisiones, documentos y propuestas.
Como complemento a las formas escritas, las polticas pueden incluir acciones,
prcticas e incluso la inaccin de los gobiernos. Las ms populares de estas
definiciones, entre los investigadores y el pblico en general, son aquellas que las
entienden como documentos. A l expandir la amplia identificacin de documentos
de polticas, estas representaciones pueden tomar varias formasen varios niveles:
la ms obvia es la de los textos legales y los documentos oficiales; los
comentarios producidos formal o informalmente que tratan de dar sentido a textos
oficiales; los discursos y el desempeo pblico de polticos y funcionarios
relevantes; y los videos oficiales (Bowe et al., 1992, p. 20-21).

Taylor et al. (1997) clasifican las polticas en distributivas o redistributivas,

simblicas o materiales, racionales o incrementales, sustanciales o
procedimentales, regulatorias o desregulatorias, y ascendentes o descendentes.
Mucho depende de cmo se ubican los recursos o como se logran los beneficios,
el nivel de compromiso en la implementacin y la existencia o no de etapas
prescriptivas para el desarrollo de la poltica. Tal clasificacin ayuda a definir las
polticas, aunque algunas partes pueden resultar un tanto arbitrarias.

Otra clasificacin, a pesar de que es cada vez ms difusa, es la que se produce

entre polticas pblicas y privadas. El sector pblico representa un grupo de
instituciones que se apoyan en sus actividades, o las justificaciones, en trminos
de la autoridad del estado. El sector pblico est ms expuesto a la direccin
poltica y el escrutinio que el sector privado.

Se caracterstica con la revisin de cuentas, que se extiende al desempeo de

todas las funciones del estado, y se fortalece varias formas que van desde lo
administrativo a lo electoral. Al menos tericamente, el sector pblico est basado
en el principio de la igualdad de tratamientos a los ciudadanos. Los conceptos de
la propiedad del emprendimiento y ganancias han sido tradicionalmente borrados
del sector pblico.

Finalmente, la idea de un sector pblico corporiza el principio de que toda

autoridad pblica debe ser utilizada nicamente para el inters pblico. Esto
contrasta con el mbito de los individuos y las empresas del sector privado, en los
que es posible cualquier cosa que no est prohibida por la ley para maximizar la
propia ventaja.

El foco de este captulo esta sobre la polticas pblicas en la educacin, que son
producidas por el gobierno o brazos del gobierno, para el beneficio del pblico.
Las polticas pblicas por el general son colectivas y no pueden ser fcilmente
separadas en sus aspectos econmicos, ambientales y educacionales. Estn en el
centro de la principales luchas polticas entre aquellos que solo ven los resultados
instrumentales y aquellos que ven su potencial emancipatorio para la personas.

Como Dahrendorf (1959) explica, la sociedad tiene dos fases: el conflicto-estos es,
enfrentamiento de intereses-. Por lo tanto, las teoras sociolgicas pueden ser
clasificadas, segn perspectiva, en teoras del consenso y teoras del conflicto
(jary y jary, 2000). De la misma manera, los investigadores tienen una perspectiva
racional y una perspectiva del conflicto para ver las polticas.

La perspectiva racional

La perspectiva racional, el modelo tradicional de desarrollo y anlisis de polticas,

busca desde lo tcnico el mejor curso de la accin para implementar una decisin
o lograr una meta. Tal tecnologa de toma de decisiones en el sector pblico
permite a los gobiernos tomar las mejores decisiones costo-efectivas. Esta mirada
positivista confa en una manera neutral en cuanto avalores se refiere, para evitar
o simplificar las complejidades polticas. Ignora ampliamente el tema del poder y la
forma en la que el Estado puede ejercerlo. Su base terica proviene de Augusto
Comte (1798-1857), quien llamo a la sociologa fsica social e insisti en que el
mtodo de las ciencias naturales, incluyendo observacin, experimento y
comparacin, deba ser utilizado en el estudio de la sociedad.

En el anlisis de los procesos de toma de decisin, Simon (1960) propuso una

teora de la produccin racional de las polticas estrechamente relacionadas con
las etapas de solucin de problemas descritos primeramente por Dewey (1910, p.
3): Cul es el problema? Cules pociones? Cul es la mejor opcin? Este
mtodo supone seleccionar entre las posibilidades que llevaran al ms completo
logro de las metas (Simon, 1945, p. 240), lo que implica la eleccion del mejor
curso de accin entre todas las opciones posibles, lograda a travs de un proceso
sistemtico y secuencial.

La perspectiva racional ve el proceso de las polticas como una secuencia de

hechos que ocurren cuando un sistema poltico considera diferentes
aproximaciones a problemas pblicos, adopta una de ellas, la prueba y la evala.
Sugiere que el proceso de las polticas es ordenado y racional. Refleja su puesto
funcionalista sobre la forma en la que la sociedad trabaja: Fundamentado por un
consenso de valores y de diversas instituciones de la sociedad, contribuye a una
estabilidad continua del todo. Conceptualiza las polticas en fases distintas y
lineales desde su desarrollo o formulacin hasta su implementacin y evaluacin.

Anderson (1984,p.26) distingui los siguientes pasos en la versin del modelo

racional en el contexto de la ciencia poltica: (1) formulacin del problema ,
incluyendo cual es, que lo hace un problema pblico y como llega al agenda del
gobierno(2) identificacin de opciones para lidiar con el problema y quienes
participan en la elaboracin de la poltica, (3) adopcin o promulgacin de una
decisin, incluyendo que requisitos se debe satisfacerse y quien la lleva acabo, (4)
implementacin, incluyendo que se hace para ponerla en prctica y que efecto
tiene esto en su contenido, (5) evaluacin, incluyendo como se mide la efectividad
de una poltica, quien la evala, cuales son las consecuencias de la evaluacin y
que demandas hay para modificarlas o repetirlas.

Al sealar a las polticas como proceso cmo su definicin preferidas, Hogwood

y Gunn (1984, p.9) comparan los nueve usos de las polticas que ellos identifican
como fotografas estticas-la declaracin de un objetivo, el momento de la
decisin una propuesta se transforma en un acto, etc.-y sugieren que es preferible
el equivalente a una pelcula, que permitiran estudiar las complejidades de
elaboracin de las polticas a lo largo del tiempo. Avanzan en la prescripcin de un
marco para la realizacin de las polticas y dividen en proceso en nueve etapas:
decidirse a decidirse (bsqueda del tema o establecimiento de agenda); decidir
cmo decidir (filtro de temas); definicin del tema; pronostico; establecimiento de
objetivos y prioridades; anlisis de opciones; implementacin, monitoreo y control
de la poltica; evaluacin y revisin; y mantenimiento, continuidad o terminacin de
la poltica.

A pesar de que esto parece proveer un marco claro para entender e investigar los
procesos de las polticas y como se llevan adelante, el modelo racional ha recibido
muchas crticas, porque sugiere que el proceso de las polticas es ms ordenado,
tiene etapas claramente definidas y tambin es ms racional de lo que realmente
es (Lindblom, 1980; Ball, 1990; Cibulka, 1995; Taylor et al. , 1997).

La idea de dividir el proceso en etapas claramente definidas despierta crticas

sustanciales, porque etapa en si misma involucra procesos complejos. Incluso en
la primera etapa-el establecimiento de la agenda-, diferentes personas con
diferentes valores e intereses van a tener diferentes ideas sobre que debe estar en
la agenda poltica, que lgica debe subyacer a dicha agenda, quien decide sobre
sus prioridades y como se toman las decisiones y por qu. En consecuencia, los
responsables de tomar las decisiones no se enfrentan con problemas concretos,
claramente definidos, porque el modelo racional descuida la naturaleza poltica de
la toma de decisiones (Lindblom, 1980).

Ms an: no es realista considerar todas las opciones posibles y elegir una,

porque siempre hay lugar para mejorar. Adems, en la realidad algunas decisiones
son tomadas de manera arbitraria e ilogica. Estos anlisis de las primeras dos
etapas muestran que estn ntimamente relacionados entre si y que el acuerdo
entre diferentes personas no es fcil de conseguir. Sus muchas incertidumbres y
complejidades implican que es casi imposible separarlas.

En cuanto a la ltima etapa de las polticas, mientras que algunas pueden ser
terminadas a propsito por otras decisiones o nuevas polticas, los efectos o
influencias de polticas terminadas no suponen necesariamente un fin abrupto.
Algunas veces sus influencias pueden durar un tiempo largo y algunos de sus
efectos, una vez ejercidos, son difciles de revertir. Incluso nuevas polticas
pueden verse muy influidas por viejas polticas, o haber derivado de ellas. Por otra
parte, los efectos de algunas polticas se diluyen debido a varias razones , aun
cuando quienes las aplican sean reacios a admitirlo.

En un intento de evitar las desventajas del modelo racional LINDBLOM (1959)

propuso una aproximacin incremental a la toma de decisiones. La diferencia
principal entre y una aproximacin incremental y una racional es que quien toma
las decisiones considera solo algunas opciones para lidiar con el problema, y por
cada una solo se evala una cantidad limitada de consecuencias importantes.
Lindblom argumenta que el incrementalismo fue una buena descripcin de como
realmente se tomaban las decisiones y se creaban las polticas. Sostuvo que una
ventaja de ingenirselas para avanzar fue que podan retirarse errores serios si
solo se realizaban cambios incrementales, porque era ms fcil lograr un acuerdo
cuando existan varios grupos en disputa. El incrementalismo es ms realista que
el modelo racional, porque reconoce las limitaciones del tiempo, inteligencia y
otros recursos en el proceso. Lindblom (1980) sealo que el proceso de las
polticas eran extremadamente complejo, sin comienzo ni final, y con limites
inciertos .

La aproximacin incremental tambin ha sido muy criticada por ser demasiado

conservadora intil para lidiar con situaciones de crisis, y por poner una barrera a
la innovacin. A fin de intentar evitar las debilidades de los modelos racional e
incremental mediante la combinacin de las caractersticas ms fuertes de ambos,
etzioni (1967, p.389) impuls la revisin combinada. Su estrategia era incluir
elementos de ambas aproximaciones a travs del empleo de dos lentes. Una gran
angular que cubrira todo el cielo pero no con gran detalle y una segunda que
hara foco en aquellas breas, segn haba revelado la primera, requeran un
examen ms profundo. Smith y may (1980) la llamaron tercera aproximacin ;
esta provea las dos opciones- racional e incremental- , segn la situacin a los
realizadores de poltica ; algo lgico , porque en la prctica no es fcil decidir cul
es ms apropiada. Algunos sostienen que las polticas son tanto un producto como
un proceso, es decir , algo continuo y dinmico, complejo, interactivo y con ms
niveles que los modelos racionales ( Taylor et al., 1997; wildavsky, 1979). Estos
autores sugieren que los procesos de las polticas se extienden desde antes gasta
despus de su enunciacin, a travs de las etapas de implementacin y
reinterpretacin (Taylor et al., 1997, p.25). Esto se significa que el texto de una
poltica, a menudo en forma de documentos escritos, no es de modo alguno el
final de sus diseo. El proceso de creacin de un texto final es muy difcil.
Generalmente es muy difcil decir las razones o intensiones especficas para
iniciar determinada poltica; e incluso si estos son claramente explicitas, pueden
no ser las reales.

La investigacin de Bowe et al. (1992) enfatiza la importancia del contexto y

muestra que las polticas cambian segn el contexto. En el contexto d influencia,
las polticas pueden comprenderse como intensiones, ideas, metas, propsitos,
objetivos o planes ; en el contexto de produccin de texto, las polticas pueden ser
escritos , productos, documentos y artculos; y en el contexto de la prctica
pueden ser acciones, desempeo y actividades . De hecho, las polticas pueden
significar incluso ms que estas cosas especficas e involucrar diversas acciones y
procesos. Los autores argumentan que al reconocer las polticas como procesos,
se ubican en contextos continuos interrelacionados y recprocamente influidos, lo
cual tambin debe ser tenido en cuenta en su diseo y anlisis. Como resultado
de fuerzas agravadas, los efectos del contexto de las polticas son diferentes. Por
ejemplo, la influencia del contexto de la prctica a menudo no es tan notable
como la del contexto de influencia. Tales diferencia y desigualdades de peso en el
diseo de las polticas se derivan de su naturaleza, constituyen un acto de la
misma poltica, algo bien explicado en la perspectiva del conflicto.

La perspectiva del conflicto

Los tericos critico eligen una aproximacin desde el conflicto. Ven a la sociedad
como formada por grupos en competencia con diferentes valores y posibilidades
de acceder al poder. De acuerdo con ellos, las polticas no emergen en el vacio,
sino que reflejan compromisos entre intereses en competencia ( Taylor et al .,
1997, p.5) . Como resultado, los problemas de las polticas son demasiados
complejos para ser resueltos de maneras tecnisistas simples, y los procesos
polticos son interactivos y tienen varios niveles. Los tericos critico enfatizan que
los dos vocales en ingles policy (polticas, ver nota 1) y polticas (poltica) bueno
provienen de la misma raz y que las primeras necesariamente incluyen a la
segunda. En sentido , la poltica es la imposicin de los intereses de uno sobre ,los
de otro , no restringida en los partidos .

Una visin del conflicto sostiene que la autoridad se convierte invariablemente en

el factor determinante de los conflictos sociales sistemticos ( dahrendorf, |959, p.
165) . Los tericos del conflicto destacan el rol del poder en el mantenimiento del
orden social. De acuerdo con ellos las diversas posiciones que los individuos
ocupan dentro de la sociedad contienen diferentes niveles de autoridad sin
embargo una persona que tiene autoridad en un escenario no tienen
necesariamente la misma autoridad en otros escenarios. El conflicto de intereses
est latente todo el tiempo y la legitimidad de la autoridad es siempre precaria
( dahrendorf, 1959, p.268).La sociedad experimenta un conflicto continuo porque
est compuesta de individuos , grupos e instituciones con intereses distintos y
enfrentados,

. La autoridad se mueve constantemente entre diferentes escenarios ( Ritzer,

1996).Las polticas nunca son estticas o permanentes. Solo son vlidas en
ciertos contextos y dentro de determinados periodos de tiempo.

Fowler (2000) seala muchas similitudes entre los procesos de las polticas y los
juegos a saber : ambos tienen reglas y jugadores ambos son complejos y a
menudo , desordenados ; ambos se juegan en muchas arenas ye involucran el
uso de poder y ambos pueden tener ganadores y perdedores ( vase tambin
Bourdieu y wucquant, 1992) .Mientras que el juego limpio es lo que los
participantes buscan en los juegos reales asi como los juegos de las polticas, lo
que es justo no es siempre decidido por los actores. Lo que es justo para alguno
puede no serlo para otro. las polticas son definidas por las reglas del
juego(offe,1985, p,106). Pero preguntas como quien hace las reglas como se
hacen , porque se hacen de esa forma y si son o no justas generan nuevos
interrogantes sobre los valores , intereses y prioridades individuales.
En el nivel institucional, las relaciones de poder de los acuerdos de las polticas
son sistemticamente asimtricas , esto es , distintos individuos o grupos tienen
capacidades diferentes para incidir en manera significativos(Thompson ,1984,
p.132).Grupos particulares de personas son institucionalmente dotados de poder,
mientras que otros grupos son excluidos o permanecen imposibilitados de acceder
al poder.

Debido a la naturaleza de las polticas,( solo ciertas influencias o agenda son

reconocidas como legtimas, solo ciertas voces son escuchadas, ( ball,1994,p.16).
Las polticas son el resultado de conflictos y disputas de intereses en un contexto
dado.

Las polticas solo representan los valores del grupo que posee la autoridad para
disearlas, a pesar de que a menudo son presentadas como universales o
generalizadas .Sus intereses e influencia son invariablemente parciales (gale y
densmore.2003,p.38).Entonces tiene sentido representar a las polticas como la
locacin autorizada de valore . Como dice prunty (1985,p.136), esta visin de las
polticas dirige a nuestra atencin a la centralidad del poder y el control en el
concepto de polticas; y requiere que consideremos no solo a quien pertenecen los
valores que las polticas representa , sino tambin como estos valores han sido
institucionalizados .

Adoptando una visin del conflicto. Ball (1990) ha argumentado que de ninguna
manera la polticas sostienen una opinin consensuada de todos los miembros
sociales .El diseo de las polticas, afirma, nunca sigue una secuencia racional o
lgica .Mas bien, las polticas se derivan como consecuencias de disputas sin fin y
compromisos entre diversos grupos de inters, hasta que se transforma en un
smbolo de los valores dominantes del grupo con autoridad. Los valores no flotan
libre en su contexto social y por ello es importante preguntarse de quien son los
valores que son legitimados y de quien no. De hecho, seria tericamente ingenuo
y polticamente aberrante sugerir que los procesos de las politicas son
democrticos y que las polticas son producto de un acuerdo entre representantes
elegidos(Gale, 2003,p.52).
El conflicto entre diversos grupos es la dinmica permanente que conduce al
cambio en la sociedad quien toma las decisiones publicas es generalmente
confrontado con una situacin de conflicto antes que con una cuerdo de valores la
investigacin de Bowe et al.(1992) revela adems que la interpretacin de una
politica es un tema de debate.los profesionales interpretan las politicas a traves de
sus propias historias , experiencias, valores y propsitos.Sus respuestas a los
textos a menudo se construyen sobre la base de interpretaciones de
interpretaciones (Rizvi y Kemmis, 1987 ,p.14).Es muy difcil controlar o predecir
el efecto de una politica y sus futuras posibilidades y oportunidades.Esto confirma
la visin expresada ppor tericos del conflicto acerca de que los profesionales que
trabajan con polticas tiene autoridades desiguales en diferentes contextos. Los
legisladores que tienen autoridad en el contexto de influencia pueden perder parte
de su autoridad e n el contexto de la prctica. La autoridad se mueve de contexto
a contexto y este es el motivo de que ,los efectos de las polticas sean ame nudo
inesperados y diferentes de las intenciones originales. La autoridad con la que los
profesionales sean dotado les da el poder de interpretar las polticas de acuerdo
con su propio entendimiento, que puede ser bastante diferente e incluso opuesto a
de los iniciadores de las polticas en resumen la perspectiva del conflicto a
menudo ve el diseo de las polticas en sociedades complejas como algo ilgico y
no emprico, a pesar que, los diseadores de las polticas casi siempre reclaman
lo contrario. Est postura es coherente con el anlisis crtico de las polticas que
apunta a identificar quien tiene ventajas y quien no , a travs de nuevos arreglos.
Existe una necesidad fundamental de explorar los valores y supuestos que
subyacen a las politicas educativas mediante preguntas como quienes son los
ganadores y perdedores y como son institucionalizados sus valores (Taylor et
al.,1997,p.37)