Qurum.

Revista de pensamiento
iberoamericano
ISSN: 1575-4227
quorum@uah.es
Universidad de Alcal
Espaa

Dammert, Luca
Reforma policial en Amrica Latina
Qurum. Revista de pensamiento iberoamericano, nm. 12, otoo, 2005, pp. 53-64
Universidad de Alcal
Madrid, Espaa

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=52001205

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Reforma policial en Amrica Latina
luca dammert
Coordinadora del Programa de Seguridad y Ciudadana FLACSO-Chile

resumen
Este artculo presenta los diversos procesos de reforma policial
desarrollados en Amrica Latina en la ltima dcada. Sin lugar a
dudas, en un continente marcado por el aumento de la violencia
y la criminalidad, las policas adquieren un rol central en la go-
bernabilidad nacional. As, el retorno de la democracia ha gene-
rado una mayor dependencia gubernamental hacia las policas,
principal institucin encargada del orden y la estabilidad pbli-
ca, pero ste no se ha visto complementado por un cambio ins-
titucional que conlleve mayores niveles de profesionalizacin y
eficacia.

Palabras clave: Reforma policial. Violencia y criminalidad.

Corrupcin. Instituciones policiales. Polica comunitaria. Gober-
nabilidad nacional.

abstract
This article presents the diverse processes of police reform develo-
ped in Latin America in the last decade. Without doubt, in a con-
tinent marked by the increase of the violence and the criminality,
the police acquire a central roll in the national governability. Thus,
the return of the democracy has generated a greater governmental
dependency towards the police, the main institution in charge of the
order and the public stability; but this has not been complemented
by an institutional change that entails higher levels of professiona-
lization and effectiveness.

Key words: Police reform. Violence and criminality. Corrup-

tion. Police institutions. Community police. Nacional gobernabi-
lity.

qurum 12 luca dammert I 53

introduccin
En un continente marcado por el aumento de
la violencia y la criminalidad, las policas
adquieren un rol cada vez ms central en la
gobernabilidad de los pases. Paradjica-
mente, el retorno de la democracia ha gene-
rado una mayor dependencia gubernamental
hacia las policas, principal institucin en-
cargada del orden y la estabilidad pblica.
Sin embargo, este rol protagnico no se ha vis-
to complementado por un cambio institu-
cional que conlleve mayores niveles de pro-
fesionalizacin y eficacia.
Por el contrario, la utilizacin excesiva de
la fuerza, la corrupcin y la participacin en
actos delictivos son elementos cotidianos en
prcticamente todos los pases de la regin.
Este contexto ha generado la implementa-
cin de diversas iniciativas de reforma, que
buscan no slo impactar sobre la gestin,
sino tambin sobre la doctrina y la cultura
institucional. Ms an, en la mayora de ca-
sos, las experiencias son incipientes y los re-
sultados variados e incluso contradictorios.
Ahora bien, los problemas de la polica in-
terpelan a la sociedad como un todo y a la
calidad del Estado democrtico en su con-
junto. De esta manera, no se puede analizar
a las policas como entes aislados del resto
del aparato gubernamental, sino que, por el
contrario, es necesario reconocer los desafos
que impone al ejercicio democrtico para
poder enfrentarlos como poltica de Estado.
De esta forma, corresponde al Estado otorgar
los presupuestos necesarios para que las ins-
tituciones policiales funcionen con calidad, as
como disear los procesos de capacitacin
54 seguridad ciudadana
de los cuerpos policiales, con nfasis en el
Estado de Derecho, incentivando una doc-
trina y gestin policial moderna. De igual
manera, el Estado debe establecer mecanismos
de balances y controles mutuos para limitar
el uso de la fuerza, la violacin de derechos
humanos, la ineficiencia e, incluso, la inefi-
cacia del accionar policial.
El presente artculo tiene por objetivo sis-
tematizar las diversas experiencias de refor-
ma desarrolladas en la regin en las ltimas
dcadas. En este proceso se busca identificar
los elementos que han conllevado a proce-
sos errticos de implementacin, as como
aquellos elementos que sirven de base para
la generacin de cambios durables.
las instituciones policiales
en amrica latina
En Amrica Latina existe una diversidad de
instituciones policiales. Por un lado, se pue-
den caracterizar por el mbito de accin, as
pueden ser nacionales (como Carabineros
de Chile o la Polica Nacional de Colom-
bia), regionales (en aquellos pases federales
como Mxico, Brasil y Argentina) e, incluso,
locales (algunos municipios cuentan con
fuerzas policiales propias). Por otro lado, de
acuerdo a sus objetivos especficos, encon-
tramos instituciones dedicadas nicamente
a la investigacin policial (como la polica
judicial de Crdoba) o aquellas dedicadas a
la prevencin y control de la criminalidad.
Ms all de estas diferencias, las institu-
ciones policiales pueden ser caracterizadas
en rasgos generales como ... las personas
autorizadas por un grupo para regular las
relaciones interpersonales dentro del grupo
qurum 12
a travs de la aplicacin de la fuerza fsica
(Bayley, 2001).
Esta definicin tiene tres elementos cen-
trales: fuerza pblica, uso de la fuerza y pro-
fesionalizacin. Con relacin a lo primero,
la institucin policial responde a las necesi-
dades de la sociedad en su totalidad, lo cual
la obliga a responder de forma equiparable
ante las diversas presiones de la ciudadana.
Sin embargo, esta caracterstica se ha erosio-
nado en la ltima dcada en prcticamente to-
dos los pases de la regin, por dos procesos
paralelos. En primer lugar, el aumento del
financiamiento privado y la carencia de re-
gulacin para este flujo tienen un impacto
negativo evidente en la distribucin de la
infraestructura y atencin policial, lo que a su
vez deteriora el sentido pblico de la insti-
tucin. En segundo trmino, el explosivo
crecimiento de la seguridad privada pone en
jaque al accionar policial, ocupando sus es-
pacios, limitando su accionar y, en algunos ca-
sos, debilitando su capacidad de respuesta.
As, la proliferacin de empresas de seguri-
dad, paradjicamente, aumenta la sensacin
de desproteccin de muchos ciudadanos
que no tienen acceso a dicho servicio, as
como de aquellos que invierten en dichos
mecanismos de encierro y alarma colectiva.
En segundo lugar, las policas debieran ser
las instituciones que detentan el monopolio
del uso de la fuerza legtima del Estado. Es as
cmo, en el marco del Estado de Derecho, se
puede utilizar la fuerza para reestablecer el
orden social. Lamentablemente, en muchos
casos la fuerza se utiliza de forma ilegtima,
conduciendo al aumento de los ciudadanos
muertos por las policas (como lo muestran
qurum 12
las estadsticas presentadas en Brasil y Ar-
gentina) o a la violacin de otros derechos
humanos (Ecuador, Per). Esta utiliza-
cin de la fuerza se evidencia especialmente
en los procesos de detenciones, as como en
el tratamiento de la poblacin carcelaria.
En tercer lugar, la institucin policial de-
bera ser un cuerpo profesional, capaz de
desarrollar iniciativas de prevencin, con-
trol e investigacin criminal de forma eficaz
y eficiente. Esta preparacin profesional es
fundamental, adems, por el hecho de brin-
darle a las policas cierta autonoma frente
al mando poltico, en relacin a la toma de de-
cisiones de intervencin y a la aplicacin de
conocimientos tcnicos en su quehacer; sin
embargo, de ninguna forma le otorga inde-
pendencia completa. En este sentido, la res-
ponsabilidad de la seguridad debe ser asu-
mida por el poder poltico, as como las
estrategias utilizadas podrn ser evaluadas
por su impacto. Lamentablemente, en algu-
nos casos es la misma opinin pblica la
que presiona para destinar ms policas al
patrullaje, lo que genera una disminucin
de los perodos de capacitacin del cuerpo
policial. Si bien hay elementos especficos
que deben ser enfrentados, como los aos
de escolaridad exigidos para entrar y for-
marse en la institucin, en el fondo se evi-
dencia necesario redefinir el tipo de polica
que necesitamos. De acuerdo a esto se po-
dr establecer un perfil adecuado, tanto en
su capacitacin como en sus habilidades
personales.
Especialmente en Amrica Latina, Bayley
seala dos temas recurrentes en su organiza-
cin policial. Primero, la diferencia entre se-
luca dammert I 55
guridad interna y externa no se ha desdibu-
jado histricamente. Las fuerzas militares
han jugado (y en algunos pases an lo
mantienen) un papel central en el manteni-
miento del orden interno. Esta situacin se
consolida con la estructura militarizada de
las policas que, en diversos pases de la regin,
mantienen incluso dependencia administra-
tiva y funcional del rea militar.
No cabe duda de que el rol de la polica es
an ms complicado all donde su legitimi-
dad y autoridad estn en disputa. Un se-
gundo elemento caracterizador de las poli-
cas latinoamericanas es que son vistas por
la ciudadana con desconfianza, debido a la
poca eficiencia, la corrupcin y la baja pro-
fesionalizacin de sus miembros. As por
ejemplo, en El Salvador, Jos Miguel Cruz
explicita que la prctica, a lo largo de la his-
toria, de emplear a las fuerzas de seguridad
para proteger los intereses de los grupos
acomodados ha socavado su legitimidad a
ojos de los estratos sociales ms bajos (Cruz,
en prensa).
la reforma policial
como principal respuesta pblica
En un contexto marcado por la creciente
presencia de la criminalidad, la desconfianza
ciudadana hacia las policas, el desarrollo de
prcticas corruptas y el uso excesivo de la
fuerza, han hecho que la reforma de la poli-
ca se haya convertido en la principal res-
puesta de poltica pblica en la regin.
Cabe mencionar que estas reformas se ins-
criben dentro de lo que ODonnell llama
la tercera generacin en el proceso de con-
solidacin democrtica. Ya que, sin duda,
56 seguridad ciudadana
durante los primeros aos de democracia,
fueron pocos los pases que pudieron generar
un cambio en la gestin y doctrina policial en
Amrica Latina.
De esta manera, la reforma de las policas
no es slo una necesidad para responder a
los problemas de delincuencia presentes en
todos los pases de la regin, sino tambin
un elemento fundante del proceso de con-
solidacin democrtica en la regin.
La expectativa pblica, sin embargo, puso
nfasis en la posibilidad de que una polica
ms eficiente y efectiva podra resolver el
problema de la seguridad. Situacin que se
apoyaba en intervenciones realizadas en los Es-
tados Unidos de Norteamrica, donde la so-
ciedad pareca incluso dispuesta a sacrificar,
en cierta medida, la proteccin de sus dere-
chos civiles en favor de una mayor seguri-
dad. Paradjicamente, en Amrica Latina
esta disponibilidad se observa especialmente
en aquellos pases que han sufrido dictaduras
militares, por lo que los esfuerzos para pro-
mocionar el respeto a los derechos humanos
y la responsabilidad del gobierno, en las
nuevas democracias, se enfrentaron con una
carga adicional.
Sin duda, la reforma policial es slo un
elemento de las polticas para disminuir la
criminalidad. Sin embargo, durante la pri-
mera mitad de los aos noventa, sta se vio
como la principal salida para enfrentar esta
problemtica.
As, se ha limitado el desarrollo de una
perspectiva sistmica e integrada que inclu-
ya, por lo menos, programas e iniciativas
qurum 12
dedicados a: 1) prevencin del crimen (edu-
cacin, proteccin infantil y bienestar fami-
liar, recreacin, empleo, patrullas de rutina
y sensibilizacin de la comunidad, entre
otros); 2) represin del crimen e investiga-
cin (polica con o sin uniforme, forenses
criminalistas, inteligencia criminal), 3) en-
juiciamiento (fiscales pblicos, juzgados,
incluyendo jueces y cargos administrati-
vos, abogados para la defensa); 4) sistema
penitenciario (construccin, mantenimien-
to, vigilancia), y 5) rehabilitacin peniten-
ciaria y post penitenciaria (empleo, asistencia
personal y familiar, tratamiento anti-dro-
gas).
Sin duda, la reforma policial es un ele-
mento central del proceso, pero no puede,
por s solo, prevenir y controlar la violencia
y la delincuencia en un determinado pas.
As por ejemplo, una mayor presencia poli-
cial y represin del crimen tiene como con-
secuencia un mayor nmero de detenidos,
que no siempre son culpables. Este proceso
tiene efectos negativos, como el colapso del
sistema judicial y el sistema penitenciario,
as como un proceso de olvido sobre la
importancia de la rehabilitacin. A cambio,
el sistema judicial colapsado se vuelve ms
vulnerable a la ineficiencia, la injusticia, la
corrupcin y el abuso. Y las prisiones, so-
brepobladas y con infraestructura precaria,
se vuelven violentos y peligrosos almacenes
humanos, conocidos tambin como escue-
las del delito.
qu se entiende
por reforma policial?
La experiencia Europea y de Norteamrica
muestra importantes cambios en aspectos
qurum 12
de la funcin y doctrina policial. En gene-
ral, estas reformas se realizan en dos vrti-
ces: la capacidad operativa (eficiencia y eficacia
de la polica) y la responsabilidad democr-
tica (las respuestas de la polica al control
poltico y a su respeto por los derechos civi-
les y humanos). De esta forma, se busca au-
mentar los mecanismos de fiscalizacin y
control de las instituciones policiales, no
slo en trminos de actuacin en el marco
de la ley sino tambin por la eficacia y efi-
ciencia de las iniciativas desarrolladas.
Estos cambios fueron revisados en Latino-
amrica, donde el incremento de la sensa-
cin de inseguridad, la corrupcin y la ine-
ficacia del accionar policial mostr la
necesidad de cambios profundos en su doc-
trina y gestin. De esta forma, se pueden
evidenciar cuatro procesos ocurridos en las
ltimas dcadas: la creacin de nuevas insti-
tuciones policiales en aquellos pases que
sufrieron guerras civiles, como El Salvador; las
reformas parciales, ocurridas en Argentina y
Colombia; las iniciativas de polica comuni-
taria (Chile, Guatemala y Brasil), y las ini-
ciativas innovadoras, desarrolladas por di-
versas instituciones en la regin.
Nuevas policas
Hasta mediados de los aos noventa, la po-
lica centroamericana era un elemento central
para el mantenimiento del orden interno y
apoyo de las Fuerzas Armadas. De esta forma,
su subordinacin doctrinal y de gestin era
evidente. As por ejemplo, en Honduras, la
Fuerza de Seguridad Pblica estaba bajo el
mando de las fuerzas armadas; mientras que
en El Salvador, en 1992 (fecha en que se fir-
maron los acuerdos de paz), las tres institu-
luca dammert I 57
ciones policiales dependan del Ministerio
de Defensa.
De esta manera, los efectivos policiales es-
taban entrenados casi exclusivamente para
enfrentar la insurgencia armada y para coo-
perar con los militares en el mantenimiento
del orden interno. Situacin que iba en des-
medro de la formacin y capacitacin en
funciones propias de la polica, como la pre-
vencin y el control de la criminalidad.
Adicionalmente, la participacin de policas
en enfrentamientos con la poblacin y la ex-
trema utilizacin de la fuerza generaron la
necesidad de definir nuevas institucionali-
dades con legitimidad y cierto reconoci-
miento ciudadano. De esta forma, se crea-
ron instituciones policiales prcticamente
nuevas en la regin.
En El Salvador, la creacin de una nueva
polica nacional fue uno de los acuerdos cen-
trales del Tratado de Paz de 1992, que dio fin
a una larga y dramtica guerra civil. De esta for-
ma, se trat de limitar la participacin de las
fuerzas de polica como elementos que sirven
a fines polticos, ya que, en el viejo rgimen,
las fuerzas de seguridad representan los inte-
reses de los estratos sociales altos; un ejemplo
de ello es el hecho de que las fuerzas de segu-
ridad nacional se usaron para mantener el or-
den en las plantaciones de caf, en las pocas
de recoleccin de la cosecha.
Esta nueva polica nacional se conform
con veteranos de la guerrilla y de la armada,
al igual que con nuevos reclutas. Lamenta-
blemente, el proceso fue exitoso en sus inicios
pero posteriormente fracas, lo cual se vio
58 seguridad ciudadana
evidenciado por la disminucin del alto gra-
do de aprobacin social que tena dicha ins-
titucin.
Paradjicamente, en la actualidad se apre-
cia un regreso paulatino de los militares a
funciones de mantenimiento del orden p-
blico. Situacin que se justifica en la sensacin
de inseguridad de la poblacin y en la aparente
limitada efectividad de la nueva institucin
policial.
Reformas policiales
A diferencia de los procesos presentados
previamente, la mayora de las iniciativas
vinculadas con las instituciones policiales
en Amrica Latina se relacionan con esfuer-
zos ms bien parciales de cambio, tanto en
la doctrina como en la gestin policial. En
lneas generales, la causa principal de estas
reformas fue la preocupacin de la sociedad
por el fuerte incremento del crimen y la vio-
lencia, junto con la percepcin general de la
fuerza policial, como una institucin co-
rrupta e ineficaz. Las reformas giraron, so-
bre todo, en torno a esfuerzos graduales por
reorganizar a la polica, purgar a los oficiales
corruptos y mejorar el reclutamiento y for-
macin, as como aumentar la vigilancia y
participacin de la sociedad civil.
Cabe destacar que, en la mayora de casos,
dichos procesos se enmarcaron en contien-
das polticas y no incluyeron el apoyo insti-
tucional. Por ende, contaron con una am-
plia resistencia institucional e, incluso, un
constante rechazo de la sociedad1.
Diversos son los casos donde se imple-
mentaron estas reformas. A continuacin se
qurum 12
presenta brevemente la experiencia de Ar-
gentina, Colombia y Per, que muestran
elementos comunes a otras experiencias de
la regin.
Argentina
Promediando la dcada de los aos noventa,
Argentina asisti a un aumento de la preo-
cupacin pblica sobre la denominada crisis
de seguridad, que tuvo como elemento cen-
tral la baja eficacia y alta corrupcin de las
instituciones policiales. En este marco, di-
versas provincias del pas enfrentaron inicia-
tivas de reforma de la institucin policial
(Santa Fe, Buenos Aires, Crdoba, Mendo-
za son slo algunos ejemplos). Sin duda, la ex-
periencia de la Provincia de Buenos Aires,
que representa ms de un tercio de la pobla-
cin nacional y cuenta con una de las policas
peor evaluadas en el pas, es un ejemplo pa-
radigmtico del objetivo, resultados y pro-
blemticas de estas iniciativas.
La Polica de la Provincia de Buenos Aires
es reconocida histricamente por los altos
niveles de violencia rutinaria y la sistemtica
violacin de los derechos humanos, perpe-
trada por ciertos grupos operativos al in-
terior de su estructura (San, 2002). No
obstante, a fines de 1996, los graves hechos
de violencia policial, incluyendo la deten-
cin y el procesamiento judicial de oficiales
implicados en el ataque terrorista contra la
sede de la Asociacin Mutual Israelita Ar-
gentina (AMIA), generaron cambios en la
jefatura policial.
Es as como se aprob la Ley de Emergencia
Policial (Ley 11.880), que modific la estruc-
tura de la Polica e impuso que todos los inte-
qurum 12
grantes de la fuerza seran puestos a prueba
por el plazo de un ao, durante el cual se ana-
lizara su conducta, y en caso de comprobarse
irregularidades, se los separara de la institu-
cin mediante un despido deshonroso. De
igual forma, se modific la Ley de Procedi-
miento Criminal, con el objetivo de mejorar el
control de las actividades de la polica y modi-
ficar su relacin con el poder judicial.
Este inicio de reforma sufri diversos con-
tratiempos, signados especialmente por la
constante negativa de los oficiales por acep-
tar los cambios propuestos. Situacin que se
mantuvo en el ao 1997, cuando se pro-
mulg el Plan de Reorganizacin General
del Sistema Integral de Seguridad e Investi-
gacin de los Delitos de la Provincia de
Buenos Aires, cuya primera medida dispu-
so la intervencin de la Polica a efectos de su
reorganizacin y estableci un plazo de no-
venta das para dicha accin.
El interventor destituy a toda la plana
supervisora de la fuerza policial, desmantel
las lneas de mando y orden el retiro de
ms de 300 comisarios generales y comisa-
rios mayores. De igual forma, se promulg la
Ley 12.090, que cre el Ministerio de Justi-
cia y Seguridad, con funciones en la gestin
de las reas de seguridad, investigaciones
policiales, justicia, sistema penitenciario y
relaciones con la comunidad.
Este proceso de reforma ha pasado por
etapas diversas de avance y retroceso, mar-
cadas principalmente por el inters y utili-
zacin poltica de la temtica. En este senti-
do, los cambios no pueden ser analizados en
su integralidad, ya que las denuncias de co-
luca dammert I 59
rrupcin y de utilizacin excesiva de la fuer-
za son an cotidianas.
Colombia
El proceso de reforma de la Polica Nacional
de Colombia se gener al interior de la ins-
titucin, a partir de mediados de los noven-
ta, debido a la percepcin general de una
institucin penetrada por la corrupcin y el
narcotrfico. Sin duda, el liderazgo del jefe
de la polica, Jos Serrano, nombrado en el
ao 1994, brinda un elemento central a este
proceso, el cual se inici con una purga de
ms de 7.000 funcionarios policiales de todos
los rangos de la institucin, as como con la
modificacin de la estructura y la cultura
institucional. En este sentido, se desarroll
una perspectiva gerencial, basada en la pla-
nificacin estratgica, que permita espacios
de libertad y cierta autonoma a los jefes re-
gionales, los cuales tericamente podran
disear e implementar iniciativas focaliza-
das de control y prevencin.
Las reformas realizadas por Serrano tuvie-
ron un impacto positivo sobre la percepcin
de la poblacin, que reconoce el esfuerzo rea-
lizado por aumentar la efectividad y el pro-
fesionalismo de la institucin policial.
Ahora bien, este proceso resalt la capaci-
dad de la polica para superar problemas de
corrupcin y demostr su efectividad en la
captura de narcotraficantes importantes.
No obstante, los resultados han sido mucho
ms parciales en la mejora de la organiza-
cin interna y los procedimientos, lo que ha
terminado con nuevos escndalos de corrup-
cin, que reaparecieron pblicamente a
principios del ao 2003.
60 seguridad ciudadana
Per
El caso peruano muestra tambin la impor-
tancia del liderazgo civil en el proceso de re-
forma de la polica, as como los vaivenes
polticos a los que sta es sometida. En este
caso, la preocupacin central de la institu-
cin policial, durante los ochenta e inicios
de los noventa, fue el combate al terrorismo
y al narcotrfico. Esta situacin gener un
paulatino abandono de las estrategias poli-
ciales vinculadas con la seguridad interna,
un aumento de la violacin de los derechos
humanos y una corrupcin e ineficiencia
crecientes.
En este proceso se evidenci la necesidad de
una reforma de la estructura y la doctrina
policial, que incluyera la recuperacin de las
labores propias de una polica preventiva,
as como la regulacin de los servicios loca-
les (serenazgos) y privados de seguridad. En
este contexto, el Ministro Rospigliosi y,
posteriormente, Costa tomaron las pro-
puestas de las Bases para la Reforma Poli-
cial, preparado por el Gobierno de Valen-
tn Paniagua en el 2002. Paralelamente, el
Congreso de la Repblica haba avanzado
en la misma direccin y contaba con un
proyecto de ley sobre el tema, situacin que
permiti lograr un consenso ciudadano y
poltico.
As, en enero de 2003, se aprob la Ley del
Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana,
junto con otras normas enviadas por el Eje-
cutivo entre las que se encuentra la creacin
del sistema de seguridad ciudadana.
Este proceso involucr un cambio en la
relacin entre la polica y la ciudadana,
qurum 12
buscando involucrarlas en la prevencin y el
control de la delincuencia a nivel local. Para
esto se dio principal inters a la infraestruc-
tura de las comisaras, as como a la aten-
cin brindada a los denunciantes. De igual
forma, involucr un cambio en la estructu-
ra de la institucin. Tanto la creacin de las
divisiones de seguridad ciudadana en cada
regin, como la mejora en la organizacin
de las comisaras y la simplificacin de sus
trmites administrativos, son aspectos im-
portantes en el esfuerzo por hacer ms efi-
ciente la labor policial y reducir los ndices de
inseguridad y de delito.
No obstante las buenas intenciones, am-
bos ministros tuvieron un perodo de no
ms de dos aos (no consecutivos) en sus
cargos, lo que signific importantes avances
y retrocesos en la estrategia planteada.
Polica comunitaria
La relacin con la comunidad se ha conver-
tido en uno de los elementos centrales de
cualquier estrategia de prevencin y control
del delito. Es as como la mayora de insti-
tuciones policiales de la regin han adoptado
un discurso que pone nfasis en la impor-
tancia de la colaboracin con la comunidad.
El abanico de acciones consideradas comu-
nitarias es amplio y abarca iniciativas, como
grupos vecinales de vigilancia, asistencia a
cuentas pblicas, generacin de financia-
miento para las policas locales y participacin
en proyectos de prevencin.
Lamentablemente, estas iniciativas se han
quedado en muchas ocasiones a nivel del
discurso poltico e institucional y no se han
visto reflejadas en cambios al interior de las
qurum 12
policas, que permitan una efectiva interre-
lacin con la ciudadana. Las iniciativas de
polica comunitaria, desarrolladas en Am-
rica Latina, son recientes y han sido poco
estudiadas. El experto en temas policiales,
Hugo Frhling, ha realizado una de las pri-
meras sistematizaciones de diversos casos en
la regin y establece algunos elementos que
requieren ser enfatizados.
En primer lugar, estas iniciativas generan
cierta disminucin de algunos delitos, as
como del sentimiento de inseguridad de la
poblacin, que observa una mayor presen-
cia policial en las calles. Adicionalmente, se
evidencia una mejor imagen ciudadana res-
pecto de la institucin, y, principalmente,
de los oficiales a cargo del patrullaje vecinal.
Finalmente, los esquemas de polica comu-
nitaria involucran una disminucin de las
posibilidades de abuso policial o uso inne-
cesario de la fuerza, debido al conocimiento
que tiene la poblacin de los oficiales a car-
go del patrullaje.
Por otro lado, estos esquemas no son m-
todo eficaz para controlar el crimen (Rico y
Chinchilla, 2003, p. 102), sino ms bien
para enfrentar algunas situaciones concre-
tas, a nivel local. De igual forma, se eviden-
cia que las propuestas son de difcil adapta-
cin en las estructuras policiales, debido a la
necesidad de descentralizar la toma de deci-
siones y disminuir la forma militarizada de su
accionar, siendo estas ltimas dos de las
principales caractersticas de las policas lati-
noamericanas. Otra de las limitantes se rela-
ciona con su evaluacin, debido a la necesi-
dad de definir cules son los indicadores de
eficiencia y, sobre todo, en el plazo en que
luca dammert I 61
stos pueden ser evaluados. En este sentido,
la participacin limitada de ciertos miem-
bros de la institucin en estrategias comuni-
tarias parece erosionar las bases mismas de
un modelo alternativo de funcionamiento
policial en la regin.
Otras innovaciones
Adems de los procesos de cambio analizados
previamente, en la regin encontramos
otros esquemas de cambio menos difundi-
dos, pero, por cierto, interesantes. A conti-
nuacin se presentan dos casos que conside-
ramos emblemticos, no slo por los temas
que plantean, sino tambin porque repre-
sentan una tendencia generalizada en la re-
gin.
En primer lugar, la necesidad de una es-
trecha colaboracin entre la polica y el sec-
tor privado es un tema an en debate, que
pretende superar la ya tradicional colabora-
cin financiera para la compra o manteni-
miento de infraestructura bsica de la polica
en un cierto sector y desarrollar nuevas herra-
mientas de cooperacin.
Un ejemplo de estas iniciativas la presenta
el instituto contra la Violencia de Sao Paulo,
que describe una reciente asociacin entre el
sector pblico y privado para mejorar el
mantenimiento del orden y contribuir a la
prevencin del crimen en un rea metropo-
litana que sufre severos niveles de violencia cri-
minal. A partir de un esfuerzo conjunto de
asociaciones de empresarios, instituciones
acadmicas y empresas de comunicacin, se
establece una respuesta creativa de la sociedad
civil para mejorar la eficiencia policial al
igual que su eficacia (ver Mesquita Neto, en
62 seguridad ciudadana
prensa). De esta forma, los intereses priva-
dos, unidos con centros de investigacin en
la temtica y las policas, pueden generar
mecanismos de inversin en programas co-
munitarios de participacin de la ciudada-
na, de mejora de la eficacia y transparencia
de las acciones policiales, entre otras activi-
dades.
Al mismo tiempo, es posible observar el
desarrollo de procesos no tan alentadores,
como lo son aquellos que, debido al incre-
mento del crimen, unido al proceso de res-
ponsabilizacin de la sociedad, pueden ge-
nerar mecanismos no deseados de justicia
en mano propia. Un caso tal vez extremo se
presenta en el Estado sureo de Guerrero,
en Mxico, donde la ciudadana cooper
para dar respuesta a la percepcin de ineficacia
e, incluso a veces, de abuso de las fuerzas de
polica estatales. As, las comunidades ind-
genas crearon una polica local, formada
casi en su mayora por voluntarios, cuya le-
galidad es cuestionada por parte de las auto-
ridades estatales. En este caso, no slo se
convirtieron en una patrulla comunitaria,
sino que, de hecho, pasaron a reemplazar a la
institucin dedicada a velar por el orden
pblico. Sin duda, estas iniciativas, llama-
das de polica comunitaria, pueden con-
vertirse en el germen de un nuevo autorita-
rismo local que imparte justicia y castigos.
a modo de conclusin,
avance o retroceso?
Los procesos de reforma han enfrentado di-
versos problemas. En primer lugar, la reac-
cin al interior de la institucin, que perci-
be las nuevas directrices como amenazantes.
En segundo trmino, la negacin de la opi-
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nin pblica o los grupos polticos conser-
vadores, que ponen en duda la eficacia de
estos procesos en el combate a la delin-
cuencia.
En tercer lugar, el apoyo poltico ha sido
errtico. De cierta forma, se podra afirmar
que las reformas no han sobrevivido al cam-
bio de liderazgo en las instituciones o en el
mbito poltico. Por ende, todas estas ini-
ciativas no han perdurado en el tiempo y su
camino de implementacin muestra mltiples
avances y retrocesos.
Por otro lado, no es del todo evidente que
estos cambios afecten las tasas de delitos de-
nunciados o la sensacin de inseguridad de la
poblacin. Situacin que le imprime un
mayor nivel de tensin poltica, al no mostrar
resultados inmediatos.
A pesar de los problemas mencionados,
diversos son los avances logrados en esta te-
nota
1. Bayley (2001, p. 25) enfatiza que si la incidencia
del crimen y el desorden se percibe como
inaceptable o creciente, la reforma policial ser
referencias
Bayley, David H. 1990: Patterns of Policing: A
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Brunswick: Rutgers University Press).
2001. Democratizing the Police Abroad: What
to Do and How to Do It (Washington, D. C. :
U. S. Department of Justice, National Institute of
Justice, Issues in International Crime, http://www.
ojp. usdoj. gov/nij).
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mtica. Tal vez el ms importante es el re-
conocimiento general de la necesidad de cam-
bio en las instituciones policiales, la dis-
minucin del uso ilegal de la fuerza, su
desmilitarizacin y paralela profesionaliza-
cin. De igual manera, el reconocimiento,
desde las mismas policas, de la necesidad
de establecer mecanismos de colaboracin
con la ciudadana, que permitan disminuir
la desconfianza y aumentar la legitimidad
del accionar policial.
En sntesis, los resultados muestran por
ahora la complejidad de reformar las insti-
tuciones policiales en la regin. Pero tam-
bin abren un camino hacia la consolida-
cin de una visin moderna, eficiente,
transparente y responsable del funciona-
miento policial en Amrica Latina. En este
marco, se plantean desafos que no slo in-
volucran el tipo de polica que tenemos,
sino, especialmente, la calidad misma de
nuestras democracias.
inhibida. La reforma en estos casos puede ser vista
como una distraccin de la aplicacin efectiva de la
ley.
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