De | Macshfe ) 4QUIEN TOMA LAS DECISIONES DE POLITICA RXTERIOR = OC) QUQ ¥ COMO?: UNA INVESTIGACION EMPERICA D Margaret G. Hermann y Charles F. Hermann En el vértice de 1a toma de decisiones en politica exterior estan todos los gobiernos o partidos gobernantes con la capacidad de encomendar Ios recursos del gobierno y el poder para prevenir que otras entidades dentro del gcbierno reviertan su posicién -la unidad de decisién Ultima, Aunque esta unidad de decision puede cambiar con la naturaleza del sroblema politico y son el tiempo, sw estructura conformaré la folitica exterior del gsbierno. En este artfculo proponemos tres tipos de unidad de decisidn: lideres predominantes, grupcs unicos, y actores auténomos miltiples. Cada uno de ellcs existe en una de Jas varias condiciones que ayudan a determinar si la unidsd de decisién afecta o no grandemente la politica exterior @ través del conocimiento pre-existente, las creencias, y el estilo de aquellos participantes en 1a unidad (una unidad auto-contenida) o si los factores fuera de 1a unidad de decisién deben ser tomados en consideracién en la comprensién de los resultados del proceso de toma de decisiones (una unidad influenciable externamente). Las hipétesis de que las unidades auto-contenidas se embarcardn en conductas de politica exterior més extremas que las unidades influenciables externamente y que las unidades de decisidn de grupo tnico mostrardn un comportamiento de poli extrema que aquellas compuestas de actores autézcros miltipies son examinadas uSando datos derivados de 25 naciones durante la década desde 1959 hasta 1968. ca externa méseguién toma las decisiones de politica exterior? ¢Cudl es el efecto de la unidad de decisién sobre la politica exterior? Un examen de cémo los gobiernos y partidos gobernantes alrededor de) mundo toman decisiones de politica exterior sugiere que la auteridad es ejercida por una gama extensa de diferentes entidades. Entre Jas unidades decisién estan los primeros ministros, presidentes, politburés, juntas, gabinetes, grupos inter-agencia, coaliciones, y parlamentos. Ademés, dentro de cualquier gobierno las unidades de decisiones pertinentes frecuentemente cambian con el tiempo y el tema. Cuando se contemplan comparaciones trans-nacionales de cuerpos de toma de decisiones gubernamentales, como en el estudio comparativo de politica exterior, la cantidad de tipos posibles de unidades de decisién se vuelve formidable. Este ensayo examina una forma de clasificar las unidades de decisién, mostrando como refuerza nuestra capacidad de diferenciar y explicar el comportamiento de los gobiernos en la arena de la politica exterior. Aunque reconocemos que numerosos# factores domésticos e internacionales pueden e influyen el comportamiento de politica exterior; estas influencias deben ser* canalizadas a través de la estructura politica de un gobierno que identifica, decide, e implementa la politica exterior. Dentro de esta estructura esta una serie de autoridades con la capacidad de emplear los recursos de la sociedad y, con respecto a un problema particular, la autoridad de tomar una decisién que no puede ser revertida fAcilmente. Llamamos esta serie de autoridades la tunidad de decisién Wltima"f aunque en realidad la unidad puede consistir de méltiples cuerpos separados en vez de una sola entidad, Es nuestra opinién de que la configuracién y la dinémica de tal unidad de decisién tnica ayuda a formar la substancia del comportamiento de la politica exterior. bos participantes experimentados en el proceso de toma de decisiones en politica exterior asi como aquellos involucrados en la toma de decisiones en organizaciones grandes, complejas,frecuentemente nos recuerdan la naturaleza elusiva de la decisién. Ellos sefialan que, en contraste con muchas teorfas de decisién, el proceso real de eleccién puede no ser una ocurrencia clara, precisa. Bn vez de ello puede ser un proceso gradual, creciente* que transpira a través de un extenso perfodo sin que nadie sea capaz de decir "x" tomé la decisién en una fecha dada. Ellos destacan que aquellos que recaban y analizan informacién para los hacedores de politica conforman y estrechan las opciones subsecuentes determinando lo que aceptado y cémo es interpretado. Ademds, los implementadores de la decisién de algin otro pueden modificar la intencién original. No se aleja en nada de estos importantes ccnocimientos acerca de la toma de decisiones, el observar que en la vida de toda organizacién actual ocurren puntos de decisién, aunque no siempre en una forma visible a todos aquellos que hayan participado en el proceso. Ciertamente las decisiones clave y agiellos que las tozan estén constrefidos por las entradas disponibles# y la implementacidn subsecuente puede conducir a una distorsién# no obstante, puntes de eleccién ocurren con cierta* regularidad# A pesar de la necesidad de reconocer que las cisiones no siempre se ejecutan como se pensé, el conocimiento* acerca de cémo las decisiones son hechas ‘sigue siendo una poderosa fuente de conccimientos acerca de lo que hacen entidades complejas, tales como los gobiernos. Estos mismos participantes familiarizados con la toma de decisiones en politica exterior también se sienten incémodos con el requerimiento usual de las teorfas de decisién de que todas las decisiones resultan de un proceso similar. En la realidad de la toma de decisiones en politica exterior gubernamental -como en cualquier organizacién tratando con una gama de diferentes tipos de temas complejos- es extremadamente improbable que haya un grupo recurrente de hacedores de politica que manejen todos los problemas en la misma forma. Es necesario un abordaje de contingencia al modelado de cémo los gobiernos toman decisiones de politica exterior que indique bajo qué condiciones unidades dedecisién alternativas se embarcar4n en uno o dos tipos diferentes de procesos. En este ensayo comenzaremos el desarrollo de tal abordaje de contingencia, proponiendo una serie de condiciones que parecen afectar el cémo las unidades de decisién toman decisiones de politica exterior. En la diferenciacién de las unidades de decisién, nos basamos en la creciente investigacién acerca de la toma de decisiones de politica exterior que se enfoca en organizaciones burocréticas competentes, en grupos pequefios, y en individuos Poderosos. Muchos analistas han empleado nociones derivadas de organizaciones burocrdéticas para explicar la politica exterior (ver Neudstadt, 1970; Allison, 1971; Destler, 1972; Halperinb y Kantor, 1973; Halperin, 1974; Steinbruner, 1974: Stanton, 1976; Brady, 1976; C. Hermann, 1983). El interés también se ha centrado en el papel que los grupos pequefios juegan en ia conformacién de la politica exterior (ver Janis, 1972; C. Hermann, 1978, 1979; Tetlock, 1979; George, 1980; Semmel, 1982: Anderson, 1987). Adin otros han buscado explicar la politica exterior examinando las cualidades de lideres Unicos (ver Holsti, 1976; Walker, 19775 Etheredge, 1978; M. Hermann, 1978, 1980, 1984; George, 1979; Stuart y Starr, 1981-82; Jonsson, 1982; Rosati, 1985). la mayor Parte del trabajo hasta la fecha, no obstante, ha considerado cada una de estas configuraciones -agencias burocréticas, grupos Pequefios, o individuos~ separadamente sin preguntarse cudndo esta unidad, en vez de otra, entra en juego y con qué consecuencias para el comportamiento de la politica exterior. En este ensayo argiiimo# que todos los tres tipos de unidades de decisién son relevantes para el estudio comparativo de la Politica exterior pero bajo condiciones diversas? Proponemos una forma de determinar qué tipo es la unidad de decisién ditima en una situacion particular # examinaremos empiricamente los efectos« que los diferentes tipos de unidades tienen sobre el comportamiento de los gobiernos en politica exterior. Lo Siguiente son los hitos conceptuales de nuestro abordaje.Definicién. Tarde o temprano, todo tema que aparezca en la agenda de un gobierno es tratado con una de dos formas. Ya sea se deja en e) limbo sin resolucién (por ejemplo, debido a que se ha perdido la oportunidad de una decisién debido a eventos externos © debido a que ciertos hacedores de politica no desean enfrentar el asunto) 0 se toman una o més decisiones (quizés incluyendo la decisién de no hacer nada). Si hay una decisién, es tomada por un individuo, un grupo de individuos, o miltiples actores que tienen tanto (a) la capacidad de comprometer o retener los recursos del gobierno en asuntos extranjeros como (b)-el poder o la autoridsd para impedir que otras entidades dentro del gobiernc reviertan Abiertamente sus posiciones sin un costo significativo (costos que estas otras entidades normalnente no estarian deseosas de Pagar). Nos referimos a 8a unidad de decisién que tiene estas dos caracter{sticas para un asunto dado en un momento particular como la ‘unidad de decisién Wltina*. Este~ unidad’ de decisién-.tltima puede variar- con la naturaleza del problema. Para asuntos de vital importancia para un pais,\las més altas autoridades politicas}probablemente serdn parte de la unidad de decisién Ultima. Con problemas més rutinarios, la unidad de decisién Ultima puede realmente estar a un nivel mucho més bajo en el gobierno. En una cantidad de gobiernos contempordéneos, en donde 1a politica normalmente involucra miltiples organizaciones burocrdticas, el problema puede pasar a través de muchos grupos diferentes -dentro de una agencia, a través de agencias, o entre grupos interagencia. El asunto también puede pasar entre partes de un gobierno como, por ejemplo, entre las ramas ejecutiva y legislativa. Adem4s, los individuos y entidades fuera del gobierno pueden entrar al Proceso de decisién como participantes plenos. El punto bdsico, no obstante, sigue siendo que eventualmente para la mayoria de los problemas de politica exterior alguien toma una decisién comprometiendo (o decidiendo retener) los recursos de la nacién que no puede revertirse fdcilmente; constituyen la unidad dedecisién ultima para dicho asunto en dicho punto en el tiempo. Clasificacién. Es posible desarrollar un grupo detallado de unidades de decisién ultima de modo que un tipo sea responsable de algun caso dado de politica exterior. $i postulamos que podemos, en principio, definir el grupo de actores que comprenden la unidad de decisién Ultima con respecto al asunto de politica exterior, entonces la tarea se vuelve una de describir la relacién entre los actores en dicho grupo. Creemos que la literatura investigativa, previamente citada, ha aislado los tipos alternativos mayores de unidades de decisién ultima. Son: 2. Lider Predominante. Un solo individuo tiene el poder de hacer la eleccién y sofocar la oposicién. 2. Grupo Unico# Una serie de individuos, todos los cuales son miembros de un solo cuerpo, seleccionan colectivamente un curso de accién en interaccién cara-a-cara y obtienen obediencia. 3. Miltiples Actores Auténomos.» Log actores necesarios son individuos separados, grupos, 0 coaliciones que, si algunos o todos concurren, pueden actuar para el gobierno, pero ninguno de los cuales por si mismos tienen la capacidad de decidir y forzar la obediencia de los otros, adem4s, no existe ningiin cuerpo autoritario superior jerérquico al cual sean miembros todas las partes necesarias. En casos de toma de decisiones en politica exterior, el analista debe ser capaz de clasificar los actores que pueden ‘compensate 'con auwerided- para el gobierno. hacia una de estas tres categorfase En algunos paises, la misma unidad de decisién Ultima puede prevalecer en casi todos los asuntos de politica exterior. Se debe enfatizar, sin embargo, que en muchas naciones la unidad puede cambiar con el tema bajo consideracién ocon la evolucién de) régimen. As{, en los Estados Unidos, por ejemplo, el Presidente puede tomar una decisién esponténea en respuesta a una pregunta inesperada en una conferencia de prensa (un 1f{der predominante); para un asunto militar, la decisién puede ser tomada por los Jefes Conjuntos de los Estados Mayores (un grupo tnico); y para algiin otro tema, tal como arreglar un tratado con un gobierno extranjero, 1a decisién involucra al Presidente, a sus asociados de la rama ejecutiva, y al Senado (los tres constituyen un actor auténomo multiple). Conceptualizacién de Variables Control. Cada tipo unidad de decisién Wltima existe en uno de varios estados lo que determina no solo el efecto directo de la unidad sobre la politica final resultante sino también el grado en el cual factores fuera de la unidad de decisién deben ser considerados en la comprensién de lo que sucederd en el proceso de toma de decisiones de politica exterior. Para cada tipo de unidad de decisién ditima una pieza clave de informacién permite que el analista sepa cuand> enfocarse solo en la unidad de decisién misma para comprender la toma de decisiones en politica exterior y cuando buscar fuera de la unidad factores que influirén sobre la decisién.tEl estatus de estas “variables control clave" determina como otros elementos entran en el cAlculo de decisiones para dicha unidad. Las variables control claves para cada uno de los tres tipos de unidades de decisidn se presentan en la Tabla 1. Los puntos finales para cada una de ias variables control marcados ‘At en la Tabla 1 indican las condiciones para las cuales la fuente primaria de explicacién para la politica exterior reside en la naturaleza de la unidad de decisién misma - la dindmica interna de la unidad conforma la decisiém y el proceso de decisién esta auto-contenido dentro de la unidad. En contraste, los puntos finales para las variables control designados *B~ indican las circunstancias en las cuales la unidad~ es influenciable externamente -esto es, m4S susceptibles a presiones externas sobre sus procesos de toma de decisiones. Asi,podemos identificar unidades de decisidn witima que son mis Propensas a estar auto-contenidas y unidades de decisién wltima que son m&s propensas a ser influenciables externamente para cada uno de los tres tipos de unidades dependiendo del estado de las variables control clave. Como veremos al describir los tres tipos de unidades de decisién y las variables control clave, estas condiciones alternativas conducen a diferentes procesos de toma de decisiones y, a su vez, afectan la naturaleza del comportamiento en politica exterior de un gobierno. Los TRES TIPOS DE UNIDADES DE DECISION ULTIMA Lider Predominante Cuando la unidad de decisién ltima es un lider predominante, un solo individuo tiene el poder Ge tomar las opciones del gobierno. Cuando se concce 1a posicidn de tal lider de gobierno, aquellos con diferentes puntos de vista generalmente cesan de vocear posiciones alternativas ya sea por respeto al lider © por miedo a represalias politicas. Incluso si se permite que otros contimien discutiendo alternativas. sus puntos de vista ya no son relevantes al resultado politico. La unidad de decisién con un lider predominante es ilustrada por una declaracién atribuida a Abraham Lincoln en una reunién de gabinete: "Caballeros, el] vote es 11 a 1 y el 1 gana*. Solo el voto de Lincoln importaba; en este caso, el era un lider predominante. En este tipo de unidad de decisién, se vuelve importante aprender acerca de las caracteristicas personales del lider Predominante. Los rasgos del l{der conforman sus imiciales y determinan si y cémo considerar4 los consejos de otros, reaccionaré a la informacién proveniente del ambiente externo, y su evaluacién de los. riesgos politicew asociados con varias acciones (ver M. Hermann, 1978, 1980, 1984). De particular relevancia en la explicacién de la reaccién de un lider clinacionespredominante a un problema de politica exterior es el conocimiento acerca de 1a orientacién del lider hacia los asuntos extranjeros -su amalgama de puntos de vista acerca de como los Gobiernos deben actuar en la arena de la politica exterior. una orientacién define la concepcién del 1{der acerca del rol de su nacién en el mundo y presupone un estilo politico especifico en tratar los problemas de polftica exterior (ver D'Amato, 1967; Etheredge, 1979; George, 1980; Walker, 1983; Rosati, 1985; M. Hermann, 1987). Més importante para los propésitos de la presente Giscusién, es que las orientaciones indicarén cudn sensible ser4 el lider a los consejos e informaciones provenientes del ambiente cuando tome una decisién en politica exterior. Si la orientacién de un lider sugiere que mantiene fuertemente up punto de vista del mundo y usa su punto de vista como una lente a través de la cual selecciona e interpreta la informacién que le entra, el Lider es propenso a buscar sélo pistas que confirmen sus creencias cuando tome decisiones en politica exterior, Como resultado, serd relativamente insensible a los consejos y datos discrepantes. Estos lideres han sido diversamente llamados en la literatura como *cruzados” (Stoessinger, 1979), "ideédlogos* (Ziller y col., 1977), "lideres autocraéticos* (Bass, 1981} y “bajos auto-monitores" (Snyder, 1974, 1979, 1982); son guiados por sus disposiciones, tomando una Perspectiva “de dentro hacia afuera" en la vida (Gardner, 1983) y usando selectivamente 1a informacién para apoyar sus predisposiciones. Tales lideres tiende a escoger asesores que definan los problemas a su gusto y que sean generalmente entusiastas acerca de las ideas del lider. ademés, valoran la congruencia entre "lo que son" y "lo que hacen". Kadaffi de Libia Y Castro de Cuba son ejemplos de lideres predominantes cuyas orientaciones parecen predisponerlos 2 ser relativamente insensibles 2 la informacién que no se conf2rme con lo que desean hacer. Sabiendo que las orientaciones en politica exterior de estos dos lideres, sabremos las posiciones que son propensos a favorecer en sus gobiernos.Si, no obstante, la orientacién del lider lo lleva a ser sensible y abierto a las opiniones de los demés y a la informacién que le llegue, necesitaremos saber algo acerca del ambiente en el cual el l{der predominante esta operando para predecir lo que el gobierno estar& inclinado a hacer. Debido a que tales lfderes son m&s ‘pragméticos" (Ziller y col., 1977; Stoessinger, 1979) -més guiados por Ia situacién y las influencias interpersonales (Snyder, 1974, 1979, 1982; Bass, 1981; Gardner, 1983), nuestros andlisis deben tomar en cuenta el contexto en el cual el lider se halla. Este lider sensible buscaré determinar en donde se situan los dem4s respecto al problema, considerar como los otros gobiernos son propensos a actuar y examinar informacién conflictiva antes de tomar una decisién. Tales lideres se perciben a si mismos como flexibles y adaptables, astutos y pragm4ticamente capases de modificar a la medida su conducta para ajustarse a las demandas de la situacién. Hussein de Jordania y Kaunda de zambia son ejemplos de este tipo de lider. Conociendo les crientaciones en politica exterior de lideres como ellos des se obtendrén pistas acerca de qué parte del ambiente serd m4s influyente sobre el iider, pero ain deberemos comprender las influencias que surgen por parte del ambiente para entender lo que el lider hard. En suma, cuando la unidad de decisién Ultima es un lider predominante, la cuestién clave es si la orientacién del lider en politica exterior le conduciré o no a ser relativamente sensible © insensible a 1a informacién proveniente del ambiente politico: si el lider es relativamente insensible, el conocimiento acerca de la personalidad del lider nos proporcionardé pistas acerca de la probable conducta en politica exterior de su gobierno. El lider predominante insensible es una unidad de decisién auto- contenida, Si el lider es mAs sensible, necesitamos comprender otros aspectos del sistena politico con el fin de sugerir qué har& el gobierno en respuesta a un problema de politica exterior -los datos de la personalidad no serén suficientess En efecto, el lider predominante sensible se vuelve una unidad de decisién Wltima externamente influenciable.Grupo Unico Cuando ningiin individuo tiene la capacidad de determinar rutinariamente la posicién de) gobierno ante una clase de asuntos de politica exterior -o si tal individuo declina ejercer dicha autoridad- entonces debe operar una unidad de decision alternativa. Bl grupo Unico representa una opcién. Un solo grupo acttia como la unidad de decisién Wltima si todos los individuos necesarios para tomar decisiones participan en un grupo comin y el grupo toma decisiones a través de un proceso interactivo entre sus miembros Las unidades de decisién wiltima de grupo tnico son comunes en gobiernos contempordéneos. El Politburé del Partido Comunista en la Unién Soviética, el Comité Permanente del Partido Comunista en China, el Consejo de Seguridad Nacional en los Estados Unidos, y los grupos de gabinete o subgabinete en varios gobiernos parlamentarios ilustran las unidades de decisién de grupo tnico. Para ser una unidad de decisién Ultima un grupo tnico no tiene que estar establecido legal o formalmente como un agente autoritativo. Mas bien debe tener, en la prdctica, la capacidad de facto de comprometer o retener recursos sin que otra unidad se involucre a voluntad en la reversién o modificacién de su decisién. aAdem4s, no es necesario que todos los miembros del grupo concurran en todas las decisiones de la unidad o que tengan igual peso en la formacién de las decisiones del grupo. No obstante, si algunos miembros formales del grupo nunca son esenciales para ei establecimiento de la decisién del grupo, entonces seria m&s exacto reconocer la existencia de un subgrupo que excluya a tales personas.Cuando la unidad de decisién wltima para un problema particular de politica exterior es un grupo unico, el analista debe determinar si el grupo puede lograr un pronto consenso acerca de la disposicién del problema bajo consideracién (ver Janis, 1972; C. Hermann, 1978, 1979; George, 1980). Si se logra un acuerdo substancial rdpidamente entre los miembros (esto es, durante una reunién o en unas pocas sesiones celebradas bajo condiciones de estricto secreto durante el curso de scelo unos pocos dias), los factores fuera del grupo que no son ya conocidos por sus miembros pueden tener my poco efecto sobre la decisién. Con. el pronto consenso los miembros del grupo no buscan en otra parte recomendaciones 0 apoyo para sus posiciones. Como resultado, los elementos fuera del grupo al momento de considerar el problema permanecen excluidos del proceso. Los miembros refuerzan las predisposiciones de cada uno y se sienten seguros en su decisién colectiva. No obstante, si persiste el desacuerdo, ctras fuerzas fuera del grupo pueden volverse influyentes, cuando ios miembros del grupo busquen informacién en apoyo de sus posiciones, en la reinterpretacién del problema, o en la busqueda de formas de resolver el conflicto. La probabilidad de un pronto consenso del grupo es afectada por una variedad de factores. Es m4s probable si los miembros del grupo comparten una ideologfa o una orientacién de gobierno comunes -en otras palabras, un grupo comin de valores y creencias con respecto al problema a la mano. Por ejemplo, el grupo puede tener un grupo fuertemente compartido de valores y creencias acerca de ciertos enemigos tradicionales y del cémo deben ser tratados. Un pronto consenso es también mis probable si el grupo tiene cierta estructura y caracteristicas de procesamiento (ver collins y Guetexow, 1964; Allison, 1971; C. Hermann, 1979; McGrath, 1984). Asi, el consenso es m4s probable si la informacién que el grupo recibe es de una fuente comin, es compartida entre los miembros del grupo, y es interpretada similarmente por los miembros. Ademdés, es m4s probable si el grupo es peguefio, si los miembros tienen su lealtad primaria al grupo, y si el poder esta distribuido desigualmente entre losmiembros del grupo (esto es, hay un lider fuerte, dominante}. Cuando la informacién proviene de diferentes fuentes y no es compartida por todos los miembros del grupo, cuando los grupos se vuelven muy grandes, cuando Jos miembros del grupo son representantes de otros grupos u organizaciones con su lealtad primaria en estos grupos externos, y cuando el poder esta m4s equitativamente distribuido, el consenso se vuelve més dificil y la posibilidad de desacuerdo entre los miembros se incrementa. Aspectos de la situacién también pueden hacer mds dificil de lograr el pronto consenso, Cuando el problema es altamente ambiguo o complejo y controversial, se incrementa la probabilidad de desacuerdos entre los miembros del grupo y de la introduccién de influencias externas al proceso de toma de decisiones. Por tanto, una clave para comprender el comportamiento en politica exterior que seré recomendado cuando un grupo nico es la unidad de decisién Ultima es la informacién indicando si el grupo puede lograr un pronto consenso. Cuando el consenso ocurre répidamente, podemos enfocarnos exclusivamente en la dindmica interna del grupo en la estimacién de cémo el grupo probablemente enfrentaré el problema de poli{tica exterior -el grupo tnico se vuelve una unidad de decisién auto-contenida- Si, por otra parte, los miembros del grupo tienen dificvltades en alcanzar un consenso, necesitamos determinar qué otras fuerzas externas al grupo son propensas a afectar el proceso con el fin de determinar las decisiones resultantes en politica exterior. El grupo unico en este caso es una unidad de decisién externamente influenciable. Actores Auténomos Méltiples Es evidente que existe otra alternativa cuando la autoridad Viltima en la formacién de la politica exterior no es ni un solo individuo ni un grupo tmico. En este caso tenemos miltiples entidades separadas -dos o m&S- con estructuras de autoridad independientes, ninguna de las cuales puede comprometer recursosdel régimen sin el acuerdo de algunos o todos los otros. Para que uno de los actores en el grupo clasificade como unidad de decisién Sitima, una agrupacién, organizacién, o individuo debe ser capaz de dar o retirar el apoyo que, cuando se combina con el apoyo (0 su falta) de otros actores, es suficiente para determinar si los recursos del régimen serén asignados. Un actor puede bloquear las iniciativas de otro por (1) usar un poder de veto formal, a veces definido constitucionalmente; (2) amenazar con terminar una coalicién gobernante por el abandono de ella o el dominarla por la fuerza; (3) retirar parte de los recursos* necesarios para la accién o 1a aprobacién necesarias para su us. © (4) iniciar contramedidas que pueden dafiar seriamente a los otros actores 0 sus objetivos: Para que uma serie ce actores auténomos miltiples sea la unidad de decisién Ultima, Wel proceso de decisién no puede involucrar a ningiin grupo o individuo superior que pueda independientemente resolver las diferencias. existentes entre los actores@o® que pueda revertir cualquier® decisién que estas entidades aicancen colectivanente+ Los representantes de actores auténomos multiples pueden interactuar, siempre que cualquier decisién resultante no sea oficial a menos que sea aprobada por cada una de las partes constituyentes. A @iferencia de los participantes en las unidades de decisién de grupo unico, los representantes de los actores auténomos miltiples no tienen autoridad excepto como agentes de sus entidades respectivas. Un clésico ejemplo de una unidad de decisién wltima compuesta de actores auténomos miltiples es la coalicién de gobierno en un sistema parlamentario tal como aquellos recurrentes en la Cuarta Repiblica Francesa, en Italia en las pasadas dos décadas, y en Israel bajo la coalicién Laborista Likud. En estes gobiernos, los gabinetes estén compuestos de miembros de varios partidos, ninguno de los cuales tiene una mayoria de escafios en el parlamento. Los miembros de la coalicién dependen unos de otros para retener el control del gobierno. Esta situacién le otorga a cada partido la capacidad de bloquear politicas potenciales propuestas por otros partidos en elgabinete con la amenaza de derribar el gobierno retiréndose del gabinete. Las unidades de decisién Ultima compuestas de actores euténomos miltiples no se limitan a regimenes parlamentarios. En democracias presidenciales, la toma de decisiones puede involucrar actores auténomos miltiples en aquellos asuntos en donde el presidente debe recibir la aprobacién de la legislatura. Los actores auténomos miltiples como unidades de decisién Wltima pueden existir también en regimenes autcritarios. Siguiendo a Perlmutter (1981), destacamos que los regimenes autoritarios tipicamente consisten de 3 componentes: el estado o aparato gubernamental; el partido oficial, wnicc; y una variedad de estructuras "paralelas” o "auxiliares" que apoyan el régimen (tal como bandas de militantes, la policia secreta, y los militares). Generalmente, un régimen autoritario estable como el de la Unién Soviética se caracteriza por la dominancia de un grupo -en este caso un fuerte partido Comunista, cohesivo. Durante ciertcs perfodos, sin embargo, las relaciones entre estos tres componentes puede volverse inestable, con singuno de los grupos o facciones en competencia teniendo dominancia. Esta situacién es particularmente probable si no hay reglas o procedimientos aceptados para asignar recursos o transferir el poder politico. El gobierno toma la forma de una coalicién inestable. Tales coaliciones inestables son comunes entre regimenes del Tercer Mundo, muchos de los cuales estén internamente fragmentados y amenazados continuamente por la intervencién militar. Cuando los actores auténomos miltiples forman la unidad de decisién Ultima, un comportamiento en politica exterior debe resultar de un acuerdo forjado entre el grupo de entidades involucradas. Cuando los actores auténomos miltiples son incapaces de alcanzar un acuerdo sobre cualquier curso de accidn significativo, tienen una detencién. La detencién resulta debidos @ que (por definicién) ninguna entidad tiene la capacidad de actuar sola por el bienestar del régimen. Uno o mds actores siempre est4n en una posicién de bloquear las iniciativas de losotros, Cada actor puede tomar solo una accién muy limitada por cuenta propia (tipicamente en la forma de pronunciamientos verbales). Ninguna actividad de politica exterior por un régimen coordinado involucrando el uso de recursos es posible; las acciones significativas y los compromisos son pospuestos. No queremos indicar,’ sin embargo, que la detencién sea’ autom4tica® La relacién entre los actores auténomos miltiples determina cuando es probable que ocurra una detencién. Los: actoreés que aceptan el derecho de los otros de ejercer el poder® frecuentemente desarrollan algunas ‘reglas de juego” formales o informales para el establecimiento de acuerdos (ver Leiserson, 1970; Dodd, 1976; Druckman, 1977; Salmore y Salmore, 1978; Austin y Worchel, 1979; Hinckey, 1981; Wilder, 1986). Tales entidades, en efecto, tienen una relacién suma-no-cero? Debido a que no consideran la negociacién y el compromiso como derrotas © como concesiones a una entidad ilegal, tienen una mejor oportunidad a tomar una decisién que aquellos actores que niegan la legitimidad de los dem4s y no reconocen limites a sus prdcticas que impiden a los dem4s participar politicamente. En otras palabras, en casos en donde los actores reconocen a los demds legitimidad politica, serén més propensos a tener procedimientos establecidos para la negociacién y el alcance de acuerdos que reduzcan la posibilidad de una detencién. Cuando los diversos actores pueden anticipar los efectos de aplicar regias establecidas para acuerdos, pueden estimar las oportunidades de que sus preferencias prevalezcan y tomen una decisién ya sea para permanecer firmes o para dar mes. En esta forma las reglas del juego incrementan la oportunidad de algin acuerdo debido a que los actores que no son favorecidos en un caso dado tienen el incentivo extra de pactar con Ios otros. En suma, cuando los actores auténoros multiples son la unidad de decisién Wltima, la clave para determinar la naturaleza de cualquier comportamiento en politica exterior es si la relacién politica entre los actores auténomos miltiples es suma- cero © no-suma-cero con respecto a reconocer la legitimidad decada entidad de buscar y compartir el poder. Cuando los actores auténomos miltiples tienen una relacién suma-cero, tipicamente intentan negarle a otros el poder por todos los medios posibles y ven a cada parte como beneficiéndose a expensas de las dends. Usualmente, los actores interdependientes se traban en tal conflicto que no hacen nada o casi nada en la arena de la Pol{tica exteriom. Se vuelven una unidad de decisién auto-' contenids luchando entre ellos mismos por el poder y la autoridad, y estan abiertos a poca influencia externa. Cuando low actores auténomos mijltiples tienen una relacién no-suma-cero, sint embargo, hay una base para el acuerds. Con el fin de deterninar Ja naturaleza del acuerdo, tenemos que examinar el proceso de convenimiento entre las partes, las reglas formales e informales del jueyo gobernando tan proceso, y las fuerzas externas que puden influir el proceso. Los actores auténomos multiples con relacién no-suma-cero son una unidad influenciable externamente: buscan como guia a la accién \informacién de-tes dents y~del@® ambiente asi como acerca de céno algunas reglas del juego son propensas a afectarles. DETERMINANDO LA NATURALEZA DE LA UNIDAD DE DECISION ULTIMA Habiendo definido los tres tipos de unidades de decisién ltima, debemos desarrollar una forma de determinar cudl de los tres tipos ocurre en un gobierno particular que enfrente un Problema especifico de politica externa. Al abordar esta tarea tenemos que hacer varias presunciones. Primero, la unidad de decisién Ultima puede variar de un problema a otro, aunque en algunos paises puede no haber mucha variabilidad. Segundo, las unidades de decisién con el poder para tomar una decisién pueden no siempre elegir hacerlo. Tercero, ciertos tipos de problemas incrementan la probabilidad de que unidades particulares ejerzan la autoridad Ultima.’ Por ejemplo, un jefe de estado es propenso a tratar con a su contraparte sobre temas de protocolo de altonivel; en crisis u otras situaciones criticas, las decisiones tienden a hacerse por un pequefio grupo, de alto nivel (ver C. Hartamnn, 1972). Cuarto, la identificacién de la unidad de Gecisién Ultima para cualquier problema particular casi siempre es una tarea inferencial en 1 cual el andlisis debe excluir posibilidades as{ como hallar evidencia con la cual estimar la unidad probable» Estas presunciones proporcionan la base para las preguntas en la Figura @ las cuales, a la vez, hemos usado para inferir la naturaleza de la unidad de decisién Gltima para un pais ante un problema dado. El 4rbol de decisién en la Figura 1 indica, para un tema particular de politica externa, qué individuos y grupos son propensos a tener la autoridad para comprometer o retirar los recursos de la nacién y la capacidad de prevenir que otras entidades en el gobierno reviertan su decisién. Esta figura puede compararse con una méquina de clasificacién que separa manzanas de diferentes tamafos en cestas alternativas. Las manzanas mds pequefias son separadas primero a pasar a través de la clasificadora, seguidas por las manzanas de tanafio mediano, con las manzanas més grandes dejadas al final dei canal. Las preguntas iniciales buscan determinar si la unidad de decisién ltima es un lider predominante; si esto no es el caso, se plantean preguntas para determinar si la unidad de decisidn Wltima es un grupo Gnico; si no las unidades remanentes deben ser actores auténomos miltiples. Como se indicé en la Figura 1, el primer paso ~pregunta (Q) 1- es identificar el problema inmediato en politica exterior que el gobierno esta enfrentando. Después, la preocupacién es si algin lider del régimen califica como lider predominante (Q 2). Incluso si el régimen tiene un lider nico, poderoso, que cumpla los criterios para lider predominate, dicha persona puede fo ejercer autoridad ni enfrentar el problema presente. El lado izquierdo de la Figura 1 proporciona una serie de chegueos para determinar si el lider tiene un interés general en asuntos de defensa y politica exterior (Q 3), si el problema es critico oinvolucra un protocolo de alto nivel (Q 4), si el problema es de interés o preocupacién especial para el lider (Q $), si el lider continua participando més all4 de direcciones amplias de politica exterior especificas (Q 6), y si el der opta por compartir la responsabilidad de 1a toma de decisiones con otros seleccionados (Q 7). Dependiendo del estatus de estas condiciones, el lider Predominante puede o no servir realmente a la unidad de decisidn Gltima para los problemas a la mano. Si el l{der predominante no ejerce su autoridad, la atencién se desvia a la derecha de la Figura By a la posible existencia de un grupo Unico como unidad de decisién Gltima. Un solo grupo puede tener la autoridad ultima para tomar decisioneg respecto al problema presente debido a que se le ha asignado la responsabilidad para todos los problemas semejantes al presente tal como una fuerza de tareas} (Q 8), debido a que el problema es una crisis u otro problema critico: (Q 9 y 10), 0 debido a que las unidades de Gecisién en e) gobierno estén dispuestas jerdérquicamente de modo que en cada nivel un grupo tiene autonomia para resolver tipos particulares de problemas (2 11). Un requerimiento importante es que ningiin individyo o grupo cuya participacién sea esencial para la toma de una decisién sea excluido del grupo, (Q 12). Este requerimiento también se extiende @ gobiernos extranjeros u otros actores internacionales que puedan ejercer un veto sobre las decisiones en ciertas 4reas (Q 13). Si todas estas diversas jinterrogantes han fallado en establecer la unidad de decisién dltima ya sea como un ifder predominante o un grupo tnico, entonces la autoridad ultima probablemente reside en actores auténomos miltiples (Q 14). Para aplicar este sistema de clasificacién a las actividades actuales de politica exterior de algunos gobiernos selectos, solicitamos la ayuda de un grupo de drea y especialistas en el pais. £n vez de preguntarle a estos expertos directamente la frecuentemente incontestable pregunta de quién toma las Gecisiones al enfrentar un problema dado, buscamos respuestas a Preguntas que expertos informados del rea pudieranrazonablemente conocer. Les preguntamos acerca de la naturaleza del régimen, los tipos de asuntos que enfrenté el régimen durante un perfodo dado, y las relaciones probables entre grupos e individuos politicos conocidos. Aunque las preguntas frecuentemente requieren considerable juicio, la mayorfa pueden ser contestadas con un grado de confianza por los respondentes. Los problemas que los expertos tuvieron en responder cualquier pregunta se resolvieron a través de la discusién con los investigadores (Esta investigacién es reportada en detalle en C Hartmann, 1981). La informacién proveniente de los especialistas del drea se combiné con una serie de presunciones acerca de la toma de decisiones (por ejemplo, los problemas criticos a un régimen son ms propensos a ser manejados en la cima)’ para permitirnos usar la Figura 1 y hacer estimados plausibles y replicables de las unidades de decisién ltima que enfrentan varios eventos en un régimen dado. Los datos sobre las unidades de decisién fueron recogidos en 25 naciones entre 1959 y 1968 y han sido usados para estimar el tipo probable de unidad de decisién para una cantidad de problemas en politica exterior que confrontaron esos paises durante esta década. Las naciones particulares y las unidades de decisién Ultima estimadas se presentan en la Tabla 2. En donde no se indican temas especificos al lado de una unidad de decisidn en la Tabla 2, los datos provenientes de los expertos del drea sugirieron que la unidad de decisién particular ejercié la autoridad Ultima a través de una gama de problemas para el xégimen durante el periodo de tiempo citado (ver pie de pdgina b a la Tabla 2). COMO LAS UNIDADES DE DECISION ULTINA CONFORMAN EL COMPORTAMIENTO EN POLITICA EXTERIOR Para ser wtil nuestra clasificacién de las unidades de decisién y variables control asociadas debe conducir a conocimientos acerca del comportamiento en politica exterior. Enla discusién que sigue describiremos una investigacién empfrica preliminar acerca de los efectos que las unidades’ de decisién pueden tener sobre Jas acciones de un gobierno en politica exterior, El andlisis se enfocaré en la distincién destacada al Principio entre las unidades de decisién auto-contenidas (el {der predominante insensible, el grupo tnico capaz de alcanzar un pronto consenso, y actores auténomos miltiples con una relacién suma-cero) y aquellas que son externamente influenciables (el lider predominante sensible, el grupo tnico con continuos desacuerdos, y los actores auténomos miltiples con una relacién no-suma-cero) . Teorizamos que las unidades de decisién auto-contenidas estén menos constrefiidas por las complejidades y matices de las cireunstancias espec{ficas en las cuales se hallan que las unidades externamente influenciables y, como resultado, en balance son m4s propensas a embarcarse en conductas extremas en politica exterior. Por conducta extrema queremos significar tanto una actividad muy minima as{ como acciones asertivas, altamente comprometidas. En general, es nuestra opinién que las unidades de decisién auto-contenidas son menos afectadas por los aspectos distintivos del problema inmediato que sus contrapartes externamente influenciables. Las unidades autocontenidas son propensas a tener fuertes creencias predeterminadas acerca de como manejar casi todas las situaciones internacionales o estar tan absorbidas en tratar la dindmica y politicas internas dentro de la unidad de decisién que ignoran los rasgos particulares de cualquier problema dado o intereses externos involuerados. Esto no quiere decir que las unidades auto-contenidas siempre sean lvidadizos a las demandas politicas presentes de la situacién o que sus respuestas sean invariablemente insensibles a la Situacién existente, pero, al ignorar as complicaciones situacionales y los requerimientos especiales del problema, puede esperarse que las unidades de decisién auto-contenidas prosigan nds frecuentemente un curso de accién més simple. Asi, las unidades auto-contenidas son m4s propensas areforzar sus posiciones y menos propensas al compromiso o a dar pequefios pasos, progresivamente, hacia sus objetivos que las unidades influenciables externamente. Ellas creen que saben lo que deban hacer en respuesta a los problemas que enfrentan y estén listas para hacerlo. Para que el lider predominante insensible y el grupo tnico alcancen un pronto consenso, en particular, teorizamos que sus creencias les conducirén a embarcarse en conductas mds conflictuales que sus contrapartes en las unidades externamente influenciables. Sus _fuertes convicciones también les permitirén comprometer sus recursos extensamente o retirar enteramente sus recursos y usar sus instrumentos econémicos y militares de la politica {instrumentos que generalmente requieren de cierto compromiso de recursos en su uso) en adicién a o el lugar de los canales diplomAticos. En el caso de los actores autdénomos miiltiples con una relacién suma-cero, debido a que cada una de las partes separadas cree en su propia infalibidad y la naturaleza siniestra de las otras partes en la decisién, cada uno percibe que su posicién @ebe prevalecer. Como resultado, ninguna es probable que fructifique y ocurre una detencién. En contraste a las otras unidades auto-contenidas, las actividades de actores autdénomos miltiples de suma-cero tienden a ocurrir solo en un extremo del espectro de las conductas extremas -que incluye a la accién fisica minima. La detencién generalmente no conduce al compromiso de recursos o instrumentos de uso de recursos tales como las acciones econémicas y militares. Asi, se teorizan pocos recursos comprometidos y una fuerte concentracién en la diplomacia para este tipo de unidad de decisién ultima. aunque la accién fisica Puede ser minima, las expresiones de los sentimientos hacia los dem4s no son necesarias. Dado que cada uno de los actores auténomos miltiples en la condicién de suma-cero puede unilateralmente usar canales diplométicos para intentar reforzar su propia posicién en el proceso de decisién, 1a conducta del gobierno puede abarcar estallidos verbales altamente negativos.Al ser mds respondentes a y constrefiidas por lo que esta sucediendo fuera de la unidad de decisién -por ejemplo, por las posiciones tomadas por la oposicién, por la necesidad de recabar és informacién, por la naturaleza cambiante y los rasgos especiales de la situacién presente, por la necesidad de estructurar un consenso o alcanzar un compromiso sobre el asunto- las unidades externamente influenciables muestran mds cautela y Geliberacidén. Estas unidades, m4s frecuentemente que sus contrapartes auto-contenidas, detectan la complejidad en las circunstancias que enfrentan y la ausencia de alternativas inambiguas. Son mds conscientes de las incertidumbres asociadas con cualquier accién que tomen y, como resultado, se embarcan en conductas provisionales, m4s moderadas. Asi, esperdbamos que el lider predominante sensible y el grupo tnico tuviesen continuos @esacuerdos para mostrar una conducta de pol{tica exterior que se enfocase primariamente en la diplomacia como instrumento de la politica, que fuese cooperativa a neutra en naturaleza, y que involucrase el compromiso de cantidades solo moderadas de Tecursos para enfrentar un problema cada vez -el abordaje Progresivo a la accién. Como destacamos al principio, los actores auténomos mélciples con una relacién no-suma-cero, a diferencia de sus contrapartes en las unidades auto-contenidas, frecuentemente pueden alcanzar cierto acuerdo siguiendo un grupo de reglas o normas politicas que permiten la concertacién y la coalicién. De acuerdo a ello, teorizamos que tales unidades de decisién elegirén una conducta que sea més cooperative, involucre mds compromiso de recursos, y ¢] uso de una gama m4s diversa de instrumentos de la politica que los actores auténomos miltiples con una relacién suma-cero. El hecho de que los actores suma-cero vsualmente tienen una detencién hace que la conducta de los actores no-suma-cero parezca algo m4s extrema, incluso aunque sus acciones normalmente resulten del compromiso y el consenso. Hasta este punto hemos considerado el posible efecto de