Fortalecimiento de los sistemas

de monitoreo y evaluacin (M&E) en Amrica Latina

El caso de Costa Rica

Mario Mora Quirs

El equipo CLAD-Banco Mundial a cargo del Proyecto revis, junto con la profesora Sonia Ospina, la
primera versin del informe. El documento que aqu se presenta fue sometido a la consideracin de
Hannia Vega Barrantes, Viceministra de Planificacin Nacional y Poltica Econmica.

Banco Mundial CLAD

Centro Latinoamericano de Administracin
para el Desarrollo
Banco Mundial CLAD
Centro Latinoamericano de Administracin
para el Desarrollo

Diciembre 2007

Banco Mundial Centro Latinoamericano de Administracin para

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Documentos Estudios de Casos del CLAD, No. 3

2
 PREFACIO

En 1998, el Consejo Directivo del CLAD alert en el documento Una Nueva Gestin Pblica para
Amrica Latina, que la administracin pblica en la regin estaba sufriendo los males de una
rutinizacin extrema. Por ello, el documento proclama de manera fehaciente que un nuevo modelo
administrativo que permita el aumento de la eficacia, la eficiencia y la efectividad de la administracin
pblica, adems de crear nuevas condiciones que posibiliten una relacin ms democrtica entre el
Estado y la sociedad, debe estar orientado por el control de los resultados, entre otros aspectos.

La consolidacin de ese nuevo modelo de gestin pblica requiere una modificacin de la cultura
administrativa que admita una definicin clara de los objetivos de la organizacin, focalizados en sus
aspectos sustanciales y no como procesos administrativos formales, de manera que la evaluacin de la
gestin pblica se realice a travs del cumplimiento de metas ms que a partir del respeto a reglas que,
en muchas ocasiones, son auto-referidas por la burocracia. As, se fortalecer la capacidad de la
administracin pblica para aprender de su desempeo y mejorar continuamente la prestacin de
servicios pblicos.

Desde aquella oportunidad, el CLAD se ha abocado a desarrollar actividades que impulsen

condiciones favorables a una gestin por resultados, en especial, aquellas que promuevan la
construccin de slidos sistemas gubernamentales de evaluacin. Gracias a la coincidencia de
objetivos, se produjo una alianza entre el CLAD y el Banco Mundial que impuls en el 2006 un
proyecto conjunto cuya finalidad es la de fortalecer los sistemas de monitoreo y evaluacin de los
gobiernos de Amrica Latina y el Caribe, por medio del intercambio de conocimientos y el aprendizaje
Sur-Sur.

Por su parte, el Banco Mundial no solamente se encuentra dedicado al monitoreo y evaluacin (M&E)
de los proyectos y programas que financia, sino que tambin apoya a sus pases miembros en el
desarrollo e implementacin de metodologas apropiadas de M&E en los distintos niveles del gobierno
central y local, bajo un enfoque orientado a mejorar la gestin de todas las etapas del ciclo
presupuestal y a motivar la participacin y supervisin ciudadana durante todo ese ciclo.

Bajo el primer aspecto, el Banco continuamente se encuentra mejorando los mecanismos de M&E, en
lo que respecta al diseo e implementacin de sus operaciones de inversin y los Prstamos para
Polticas de Desarrollo (DPL, por sus siglas en ingls), a travs de auto evaluaciones realizadas por las
entidades ejecutoras, evaluaciones realizadas por el personal del Banco, evaluaciones independientes
incorporadas en el diseo de los proyectos, y las actividades de su Grupo de Evaluacin Independiente
(IEG, por sus siglas en ingls) que reporta directamente al Directorio Ejecutivo del Banco.

En lo referido al segundo aspecto, por solicitud de los gobiernos, el Banco apoya los esfuerzos del pas
por fortalecer sus sistemas de M&E. Actualmente, el Banco se encuentra trabajando con alrededor de
30 gobiernos, entre ellos, siete de la regin de Latinoamrica y el Caribe, para brindarles apoyo en el
fortalecimiento de dichos sistemas, incluyendo componentes especficos de crditos y donaciones.
Normalmente, las unidades de Gerencia del Sector Pblico y el IEG proporcionan la asistencia tcnica
requerida por los gobiernos en materia de M&E.

Para el Banco Mundial, M&E va mucho ms all de la evaluacin ex post tradicional. Cuando se
incluye en el ciclo del presupuesto global, M&E constituye una herramienta clave para disear
programas y asignar presupuestos para lograr mejores resultados y mejorar los servicios prestados a la
poblacin. Al realizar un seguimiento efectivo del gasto pblico, es posible identificar las polticas ms
adecuadas para aliviar la pobreza, as como estructurar las reformas pendientes ms urgentes, y
asegurar que los beneficios de tales reformas efectivamente alcancen a los grupos objetivo. En general,
el M&E es un insumo valioso para los congresos y gobiernos que necesitan de informacin confiable
para la toma de decisiones sobre polticas pblicas, y resulta esencial para definir un Marco de
Referencia del Gasto Pblico a mediano plazo.

3
A partir de esta iniciativa conjunta de CLAD-Banco Mundial, se han logrado importantes avances que
van desde innovaciones conceptuales sobre el objeto de estudio, que nos ofrece el trmino ms preciso
de gestin para resultados, hasta la obtencin de los primeros productos constituidos por los
Informes Nacionales que hoy publicamos.

Por ello, el CLAD y el Banco Mundial agradecen el trabajo intenso de los coordinadores e
investigadores de este proyecto, y el apoyo solidario de los gobiernos de Amrica Latina y el Caribe.

Julio Csar Fernndez Toro

Secretario General
Centro Latinoamericano
de Administracin para el Desarrollo (CLAD)

Nicholas P. Manning
Gerente Sectorial
Reforma del Sector Pblico
Banco Mundial

4
 PRESENTACIN

En el marco de una estrategia que aspira a orientar la gestin pblica a resultados relevantes para el
desarrollo, las dos ltimas dcadas han sido testigos de mltiples esfuerzos por institucionalizar el
Monitoreo y la Evaluacin (M&E) como una funcin clave de gobierno.

Ante este panorama, diversos organismos, entre los cuales se cuentan el Banco Mundial y el CLAD,
han realizado esfuerzos sistemticos por apoyar el fortalecimiento de los sistemas gubernamentales de
M&E, promoviendo el aprendizaje y el intercambio de conocimientos Sur-Sur.

Un paso ms en esta direccin lo constituye el proyecto "Fortalecimiento de los sistemas de

monitoreo y evaluacin (M&E) en Amrica Latina y el Caribe", iniciado por ambas instituciones
en diciembre del 2006, y del que forma parte el informe que ac se presenta.

La atencin, en una primera etapa, se ha focalizado en el estudio de los sistemas nacionales de M&E
en Costa Rica y en otros once pases, a saber: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Honduras,
Mxico, Nicaragua, Paraguay, Per y Uruguay.

Con base en las especificidades nacionales, el objetivo bsico es ofrecer una comprensin ms
profunda acerca de los factores que pueden incidir en la institucionalizacin de los sistemas. El avance
en la teora que enriquezca la prctica es, pues, el norte de esta fase del Proyecto.

Teniendo en consideracin tales propsitos, dos rasgos bsicos caracterizan estos estudios
diagnsticos. Primero, una perspectiva integral que busca identificar los principales sistemas
nacionales de M&E que operan en cada pas, y conocer sus eventuales conexiones. Segundo, una base
terico-metodolgica comn a todos los estudios, que aspira a enriquecer un conjunto de hiptesis,
enraizadas a su vez en el estado del arte acerca de la institucionalizacin del M&E.

Han sido fundamentales, a estos efectos, las contribuciones de la profesora Sonia Ospina, integrada al
equipo de direccin del Proyecto en esta primera etapa.

El Proyecto ha contado, adems, con el apoyo de reconocidos especialistas, que se han encargado de
los diagnsticos nacionales y que intervinieron en dos encuentros colectivos para aportar a la
construccin de una perspectiva comn. Tambin se ha beneficiado de la generosa colaboracin de las
autoridades gubernamentales con responsabilidades en los sistemas.

Todo ello hace posible aspirar a que los resultados que se entregan puedan contribuir, en alguna
medida, al fortalecimiento del M&E con miras a enriquecer las decisiones estratgicas de los pases en
pos del desarrollo.

Este nuevo producto de la alianza CLAD-Banco Mundial es la continuacin de una larga relacin de
colaboracin e intercambio de experiencias entre ambas instituciones durante ms de diez aos, que se
ha materializado en contribuciones especficas de expertos del Banco a las publicaciones del CLAD y
su participacin frecuente en eventos organizados por la institucin y principalmente en su Congreso
Anual.

Cada uno de los estudios de pas ser presentado por un experto del Banco Mundial que ha trabajado
en temas de M&E en dicho pas, a fin de contextualizar el anlisis del autor del estudio con las
actividades del Banco en materia de M&E desde cualquiera de las dos perspectivas mencionadas en el
Prefacio (como parte de la supervisin de los programas o proyectos que el Banco financia, o como
parte de la asistencia tcnica prestada a los pases que lo solicitan en el marco general de su ciclo
presupuestal).

5
Adems de la publicacin del estudio comparativo en el que se presenta una visin de conjunto de los
hallazgos y conclusiones de los estudios de pas, se espera continuar este ejercicio de investigacin y
difusin de conocimientos con una serie de conferencias y talleres regionales, y con el desarrollo de
materiales didcticos en materia de M&E en reas como taxonoma de sistemas de M&E, marco
conceptual de indicadores, e indicadores normalizados y selectivos en reas crticas. En esas tareas,
adems de prestigiosos consultores internacionales, colaborarn expertos del IEG y del Instituto del
Banco Mundial (WBI, por sus siglas en ingls).

David Fernando Varela S. Nuria Cunill Grau

Banco Mundial Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo (CLAD)

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 NDICE

Prlogo
Ana Lucia Armijos, Banco Mundial 9
Resumen Ejecutivo 11
Introduccin 15
I. Antecedentes y panormica global del sistema 21
1.1 Descripcin general 21
1.1.1 Contexto 21
1.1.2 Objetivos 23
1.1.3 Estructura 25
1.2 Lnea cronolgica 32
1.2.1 Administracin Figueres Olsen (1994-1998):
diseo conceptual y experimentacin 34
1.2.2 Administracin Rodrguez Echeverra (1998-2002):
extensin y desarrollo de capacidades institucionales 37
1.2.3 Administracin Pacheco de la Espriella (2002-2006):
debilitamiento gradual del SINE 39
1.2.4 Administracin Arias Snchez (2006-2010):
rediseo y renovacin del SINE 41
1.3 Normativa 47
1.3.1 Constitucin Poltica 47
1.3.2 Ley de Planificacin Nacional 50
1.3.3 Ley de Administracin Financiera de la Repblica y
Presupuestos Pblicos 50
1.3.4 Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica 53
1.4 Financiamiento y sostenibilidad 53
II. Orientacin funcional del sistema y naturaleza de sus herramientas 56
2.1 Orientacin funcional 56
2.2 Instrumentos de evaluacin y monitoreo 59
2.3 Capacidad del sistema para diversificar los instrumentos de M&E 64
III. Coherencia institucional 65
3.1 Capacidad de integracin al interior del sistema 65
3.2 Capacidad de integracin con otros sistemas 66
IV. Uso de la informacin 71
4.1 Credibilidad de la informacin 71
4.2 Acceso a la informacin 72
4.3 Consumo de la informacin 73
4.4 Impacto de la informacin 74
V. Institucionalizacin del SINE 75
Bibliografa 79
Personas entrevistadas 80
Glosario de siglas utilizadas 81

7
8
 PRLOGO

Costa Rica es un modelo de desarrollo en muchos aspectos. Es un pas que ha considerado como
prioridad el logro de un consenso socio-poltico con respecto a polticas de carcter fundamental. Una
de las polticas, en torno al Plan Nacional de Desarrollo (PND), ha sido la de modernizar el sector
pblico, aumentando la transparencia de su gestin y permitiendo una mayor competencia en reas
econmicas fundamentales, al mismo tiempo que preservando el amplio nivel de bienestar social que
ha sido su sello distintivo durante muchas dcadas.

Con el fin de mejorar la administracin pblica y dotarla de instrumentos que le permitan impulsar un
modelo de gestin pblica moderno basado en la planificacin estratgica, la evaluacin de los
resultados y la rendicin de cuentas, en 1994 se cre el Sistema Nacional de Evaluacin (SINE), el
cual desde su implementacin ha ido incorporando cambios fundamentales tendientes a fortalecer el
proceso de monitoreo y evaluacin, as como el de discusin de los resultados de la gestin pblica.
Simultneamente, consciente de que la modernizacin de la gestin de las finanzas pblicas reviste una
importancia significativa para mantener una buena gestin econmica y mayor gobernabilidad, desde
principios de los 2000 Costa Rica ha puesto en vigencia leyes y reglamentaciones vinculadas a la Ley
de Presupuesto Pblico y a la Ley de Administracin Financiera.

A pesar de que Costa Rica ha sentado slidas bases para un sistema de gestin de finanzas pblicas
que funcione bien, y que la actual Administracin tiene una clara visin para continuar la
modernizacin y mejora de sus sistemas, prcticas y arreglos de responsabilidad financiera, las
encuestas sobre percepcin y transparencia sugieren que los indicadores de gobernabilidad todava
tienen margen para mejorar. En este campo, el Banco Mundial, conjuntamente con otras agencias de
cooperacin internacional, ha dado apoyo a estas iniciativas a travs de cooperacin no financiera,
tales como los Estudios sobre Gestin de las Finanzas Pblicas (CFA) y Evaluacin del Gasto Pblico
(PER) que estn estrechamente relacionados con la agenda gubernamental, y cuyos anlisis y opciones
de poltica pueden ayudar a fortalecer la disciplina fiscal, aumentar la eficiencia operacional y mejorar
el entorno de gobernabilidad del pas.

Es en este contexto en el que se realiza la presente investigacin del CLAD, la cual, basada en el
anlisis comparado de los sistemas de monitoreo y evaluacin en Amrica Latina, logra identificar las
reas crticas y las fortalezas del sistema de evaluacin en Costa Rica, constituyendo un aporte valioso
para apoyar el fortalecimiento y mejoramiento del mismo y asegurar el cumplimiento de los objetivos
de crecimiento econmico y reduccin de la pobreza.

Ana Lucia Armijos

Economista Senior - Poltica Econmica
Banco Mundial

9
10
 RESUMEN EJECUTIVO

El Sistema Nacional de Evaluacin (SINE), desarrollado e implementado bajo la rectora del

Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica (MIDEPLAN), constituye la unidad de
anlisis en el caso de Costa Rica.

El SINE fue creado por MIDEPLAN en el ao 1994, al amparo de las facultades y atribuciones que le
otorga la Ley de Planificacin Nacional, con el propsito de dotar a la administracin pblica de un
instrumento que le permita mantener la visin de conjunto del accionar gubernamental, promover el
uso estratgico de los recursos pblicos, articular el quehacer de las entidades pblicas alrededor de las
prioridades del Plan Nacional de Desarrollo (PND), as como impulsar un modelo de gestin pblica
moderno, basado en la planificacin estratgica, la ejecucin con direccin, la evaluacin de los
resultados y la rendicin de cuentas. Es decir, un instrumento para promover una cultura pblica
orientada hacia la satisfaccin de los usuarios de los bienes y servicios pblicos.

El SINE fue diseado, especficamente, para dar seguimiento y evaluar las acciones estratgicas del
PND, documento oficial cuya elaboracin y evaluacin es competencia exclusiva de MIDEPLAN.
Adems, fue concebido como un instrumento para uso interno del Poder Ejecutivo, cuyo principal
usuario es la Presidencia de la Repblica.

En el marco del SINE, el seguimiento y la evaluacin de las acciones estratgicas del PND constituye
un medio para promover la rendicin de cuentas en dos sentidos complementarios: por un lado, la
rendicin de cuentas de los jerarcas ante la Presidencia de la Repblica, en funcin de los resultados
asociados a la ejecucin de los programas y proyectos estratgicos bajo su responsabilidad; y por otro
lado, la rendicin de cuentas de la Presidencia de la Repblica ante la Asamblea Legislativa y la
sociedad costarricense, con base en los resultados de su propia gestin gubernamental.

La etapa de implementacin del SINE se llev a cabo en el ao 1996, con la ejecucin de un plan
piloto que involucr a ocho entidades pblicas. Esta fase de experimentacin se sustent en la firma de
acuerdos de desempeo anual, denominados Compromisos de Resultados (CDR), suscritos entre el
Presidente de la Repblica y el mximo jerarca de la institucin, sea el ministro en el caso de los
ministerios o el presidente ejecutivo en el caso de las instituciones descentralizadas.

En lo esencial, cada CDR se construye a partir de una Matriz de Desempeo Institucional (MDI), en la
cual se especifican las acciones estratgicas que sern monitoreadas y evaluadas durante el ao, as
como los compromisos especficos adquiridos por cada jerarca y los criterios establecidos para evaluar
los resultados.

En el caso de Costa Rica, si bien el estudio se realiz siguiendo la metodologa sugerida por el CLAD,
hay que sealar que por tratarse de un instrumento para uso interno del Poder Ejecutivo, no se cumplen
todos los supuestos que sugiere el protocolo de investigacin, particularmente en lo que respecta a la
coherencia institucional y el uso de la informacin. Asimismo, actualmente el SINE se encuentra en
una etapa de transicin y cambio, en sus aspectos conceptuales, metodolgicos y administrativos.

En este contexto, aunque el monitoreo y la evaluacin de las acciones estratgicas del PND se
mantiene como el objetivo central del SINE, se identifican dos hechos que han modificado su dinmica
interna y su funcionamiento a partir del ao 2002.

En primer lugar, la aprobacin de la Ley de Administracin Financiera de la Repblica y Presupuestos

Pblicos, Ley N 8131 del 4 de septiembre de 2001, la cual introdujo una serie de disposiciones para
vincular la elaboracin del plan operativo institucional con la formulacin presupuestaria, as como la
sujecin de ambos procesos a las prioridades establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo vigente.

11
Esta reforma, desafortunadamente, si bien legitima la intencionalidad que da sustento al SINE, abord
el tema de la evaluacin por resultados de manera parcial, toda vez que centra su atencin en la
evaluacin de la ejecucin presupuestaria. Consecuentemente, a partir del ao 2002, MIDEPLAN se
involucr en un proceso de evaluacin que fue debilitando, de manera gradual, la identidad y dinmica
propia del SINE. Desde el ao 2002, el accionar del SINE comenz a gravitar alrededor de los
informes que, de acuerdo con la ley, deben ser elaborados por MIDEPLAN para ser presentados ante
la Contralora General de la Repblica para su valoracin, dictamen y envo a la Asamblea Legislativa.

En trminos de la dinmica del SINE, a partir de 2002 se registran dos cambios fundamentales:
primero, que el Plan Anual Operativo (PAO) desplaza el uso de los Compromisos de Resultados
(CDR) como instrumento de evaluacin del PND, y segundo, que la Matriz de Desempeo
Institucional (MDI), utilizada para evaluar slo las acciones estratgicas incluidas en el CDR, ahora se
utiliza para evaluar todas las acciones institucionales vinculadas al PND. Como consecuencia, se
debilita el proceso de evaluacin estratgica y el SINE comienza a monitorear y dar seguimiento a un
nmero creciente e inmanejable de acciones vinculadas al PND, con niveles de desagregacin y detalle
propios de un proceso de autoevaluacin institucional.

El segundo hecho que es necesario destacar se relaciona con la organizacin de la actual

administracin del presidente Oscar Arias Snchez (2006-2010). En efecto, a partir de la promulgacin
del Decreto Ejecutivo N 33151-MP, firmado el 8 de mayo de 2006, denominado Reglamento
Orgnico del Poder Ejecutivo, MIDEPLAN introdujo cambios en la formulacin del PND,
favoreciendo un enfoque de planificacin basado en el fortalecimiento de las rectoras sectoriales y la
coordinacin interinstitucional.

Como parte integral del PND 2006-2010, el Presidente de la Repblica y los ministros rectores de cada
sector suscriben los denominados Contratos con la Ciudadana, documento en el cual se precisan las
prioridades, compromisos y metas sectoriales adquiridas por el gobierno. En cada sector, el Contrato
con la Ciudadana refleja un compromiso al ms alto nivel poltico e incorpora acciones estratgicas
que son responsabilidad exclusiva del gobierno.

Unido a lo anterior, las nuevas autoridades de MIDEPLAN asumieron desde el inicio del gobierno, en
mayo de 2006, una posicin crtica sobre el funcionamiento y la utilidad prctica del SINE durante los
ltimos aos. Por ello, sin abandonar las obligaciones establecidas en la Ley de Administracin
Financiera de la Repblica y Presupuestos Pblicos, se plantearon el desafo de redisear y fortalecer
el SINE.

En este contexto, se toma la decisin de mantener la metodologa de seguimiento y evaluacin

propuesta por el SINE, pero se introducen cambios sustantivos en los instrumentos utilizados. Se
modific la metodologa de evaluacin, cambiando la estructura interna de la Matriz de Desempeo
Institucional (MDI), simplificando su elaboracin y transformndola en lo que actualmente se
denomina Matriz Anual de Programacin Institucional (MAPI), la cual se incorpora a los PAO.

En esta etapa de transicin, las nuevas autoridades proponen que el SINE debe estar en capacidad de
monitorear y evaluar acciones estratgicas a nivel nacional, sectorial e institucional. Asimismo, se
establece de forma expresa la necesidad de contar con mecanismos de verificacin que garanticen la
confiabilidad de la informacin que remiten las instituciones y la urgencia de que el SINE disponga de
distintos instrumentos de evaluacin. De igual manera, se advierte que en esta nueva etapa del SINE, la
evaluacin de productos debe dar paso y servir de sustento a la evaluacin de impacto. Sin embargo,
este proceso de rediseo del SINE en sus aspectos conceptuales, metodolgicos y operativos, se
encuentra apenas en su fase de gestacin.

En lo que respecta a la valoracin del SINE, de acuerdo con el anlisis emprico realizado, resulta
evidente que los problemas relacionados con la coherencia institucional y el uso de la informacin
constituyen dos aspectos crticos para su institucionalizacin en el largo plazo. Paradjicamente, desde
su creacin en el ao 1994, el SINE previ el desarrollo de un mdulo de informacin y un mdulo de

12
incentivos, por medio de los cuales se pretenda abordar muchos de los problemas que arrastra el
sistema en estos campos.

Igualmente, de acuerdo con las entrevistas realizadas, se advierte que aunque no existe claridad sobre
la orientacin funcional del SINE, s existe un nivel de consenso amplio en que su contribucin ha sido
marginal en lo que respecta al mejoramiento de la capacidad de gestin institucional. En general, se
reconoce que el SINE, en el caso de Costa Rica, ha favorecido las funciones relacionadas con la
asignacin del gasto y el fortalecimiento del proceso de planificacin institucional.

Por ltimo, aunque el SINE se qued estancado en lo que respecta al proceso de institucionalizacin,
conviene destacar a continuacin algunos aspectos positivos que podran contribuir a que el SINE
retome el camino que lo lleve a su institucionalizacin.

El respaldo poltico brindado por los sucesivos gobiernos. El SINE ya super cuatro gobiernos. En
Costa Rica, la evaluacin por resultados y la rendicin de cuentas estn posicionados dentro de la
agenda poltica nacional.

El marco legal vigente, aunque requiere de algunos pequeos ajustes para precisar las competencias
de MIDEPLAN, del Ministerio de Hacienda y la Contralora, resulta suficiente para promover
ambos procesos. Sin pretender minimizar los cambios que requiere la legislacin, por la va
reglamentaria se podran subsanar las deficiencias identificadas, muchas de ellas relacionadas con
la coherencia institucional y el uso de la informacin.

Las nuevas autoridades de MIDEPLAN han formulado una propuesta que busca redisear el SINE
y enfrentar algunas de las deficiencias relacionadas con temas crticos para su institucionalizacin,
como es el caso del uso de la informacin.

En lo que respecta a la estimacin del grado de institucionalidad del SINE, el ndice estimado en el
caso de Costa Rica refleja de manera cercana las reas crticas y las fortalezas identificadas. En este
sentido, aunque se trata de una aproximacin, sustentada en una metodologa factible de ser mejorada,
se perfila como un indicador de utilidad para el anlisis comparado de los sistemas de monitoreo y
evaluacin en Amrica Latina.

Finalmente, cabe sealar que la etapa de transicin que vive actualmente el SINE constituye en
realidad una oportunidad para introducir cambios sustantivos en sus aspectos conceptuales,
metodolgicos y operativos. En consulta realizada a las autoridades y al personal tcnico de
MIDEPLAN, el presente estudio constituye un insumo valioso para apoyar el proceso de toma de
decisiones sobre el desarrollo futuro del mismo, incorporando no slo la valoracin del SINE sino
tambin las lecciones aprendidas sobre las experiencias regionales.

13
14
 INTRODUCCIN

El Sistema Nacional de Evaluacin (SINE), desarrollado e implementado bajo la rectora del

Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica (MIDEPLAN), constituye la unidad de
anlisis en el caso de Costa Rica.

El SINE fue creado por MIDEPLAN en el ao 1994, al amparo de las facultades y atribuciones que le
otorga la Ley de Planificacin Nacional, con el propsito de dotar a la administracin pblica de un
instrumento que le permita mantener la visin de conjunto del accionar gubernamental, promover el
uso estratgico de los recursos pblicos, articular el quehacer de las entidades pblicas alrededor de las
prioridades del Plan Nacional de Desarrollo (PND), as como impulsar un modelo de gestin pblica
moderno, basado en la planificacin estratgica, la ejecucin con direccin, la evaluacin de los
resultados y la rendicin de cuentas. Es decir, un instrumento para promover una cultura pblica
orientada hacia la satisfaccin de los usuarios de los bienes y servicios pblicos.

El SINE fue diseado, especficamente, para dar seguimiento y evaluar las acciones estratgicas del
PND documento oficial cuya elaboracin y evaluacin es competencia exclusiva de MIDEPLAN 1 .
Adems, fue concebido como un instrumento para uso interno del Poder Ejecutivo, cuyo principal
usuario es la Presidencia de la Repblica.

En el marco del SINE, el seguimiento y la evaluacin de las acciones estratgicas del PND constituye
un medio para promover la rendicin de cuentas en dos sentidos complementarios: por un lado, la
rendicin de cuentas de los jerarcas ante la Presidencia de la Repblica, en funcin de los resultados
asociados a la ejecucin de los programas y proyectos estratgicos bajo su responsabilidad; y por otro
lado, la rendicin de cuentas de la Presidencia de la Repblica ante la Asamblea Legislativa y la
sociedad costarricense, con base en los resultados de su propia gestin gubernamental.

El desarrollo del marco conceptual del Sistema Nacional de Evaluacin, as como la metodologa para
el seguimiento y evaluacin de las acciones estratgicas del PND, se concret durante la
administracin Figueres Olsen (1994-1998). Este proceso cont con el apoyo y asistencia tcnica del
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), por medio de su Oficina de Evaluacin (EVO), destacada
en Washington. A este esfuerzo se sum posteriormente el Banco Interamericano de Reconstruccin y
Fomento (BIRF) o Banco Mundial.

La etapa de implementacin del SINE se llev cabo en el ao 1996, con la ejecucin de un plan piloto
que involucr a ocho entidades pblicas, tanto del gobierno central como de la administracin
descentralizada. Esta fase de experimentacin se sustent en la firma de acuerdos de desempeo anual,
denominados Compromisos de Resultados (CDR), suscritos entre el Presidente de la Repblica y el
mximo jerarca de la institucin, sea el ministro en el caso de los ministerios, o el presidente ejecutivo
en el caso de las instituciones descentralizadas.

En lo esencial, cada Compromiso de Resultado (CDR) se construye a partir de una Matriz de

Desempeo Institucional (MDI), en la cual se especifican las acciones estratgicas que sern
monitoreadas y evaluadas durante el ao, as como los compromisos especficos adquiridos por cada
jerarca y los criterios o indicadores para monitorear y evaluar su propia gestin institucional.

Al igual que el resto de las experiencias latinoamericanas que se registran durante la dcada de los
noventa, el SINE fue diseado para transformar la gestin pblica tradicional bajo la premisa de que
los sistemas de monitoreo y evaluacin, por la dinmica que generan dentro de la organizacin,
contribuyen a fortalecer los procesos de planificacin gubernamental (nacional, sectorial e

1
La Ley de Planificacin Nacional, promulgada en el ao 1974, establece la responsabilidad de MIDEPLAN de
evaluar el PND. Sin embargo, es a partir del ao 1994, en el marco del Sistema Nacional de Evaluacin (SINE),
que se registran en Costa Rica las primeras experiencias documentadas en este campo.

15
institucional), la asignacin del gasto, el mejoramiento continuo en la prestacin de los servicios
(aprendizaje) y la rendicin de cuentas (responsabilizacin).

La presente valoracin del SINE, segn lo previsto, se realiz utilizando como gua el protocolo
propuesto, para tales efectos, por el Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo
(CLAD). No obstante lo anterior, hay que aclarar que en el caso de Costa Rica, por tratarse de un
instrumento para uso interno del Poder Ejecutivo, no se cumplen todos los supuestos que sugiere este
protocolo, particularmente en lo que respecta a la coherencia institucional y el uso de la informacin.

Unido a lo anterior, teniendo en consideracin que el objetivo ltimo de la investigacin es disponer de

un estudio comparado sobre los Sistemas de Monitoreo y Evaluacin en el Sector Pblico
Latinoamericano, que sirva de referencia para detectar patrones comunes y sistematizar las lecciones
aprendidas, es necesario advertir que el Sistema Nacional de Evaluacin de Costa Rica se encuentra
actualmente en una etapa de transicin y cambio, en sus aspectos conceptuales, metodolgicos y
operativos.

Por ello, de acuerdo con la consulta realizada a las autoridades superiores y al personal tcnico de
MIDEPLAN, la presente investigacin constituye un insumo valioso para retroalimentar el proceso de
toma de decisiones sobre el desarrollo futuro del SINE, tomando como referencia no slo su propio
diagnstico sino tambin las experiencias regionales que son objeto de estudio.

En este contexto, aunque en la actualidad el monitoreo y la evaluacin de las acciones estratgicas del
PND se mantiene como el objetivo central del SINE, se identifican dos hechos que han modificado su
dinmica interna y su funcionamiento a partir del ao 2002.

En primer lugar, la aprobacin de la Ley de Administracin Financiera de la Repblica y Presupuestos

Pblicos, Ley N 8131 del 4 de septiembre de 2001, la cual introdujo una serie de disposiciones para
vincular la elaboracin del plan operativo institucional con la formulacin presupuestaria, as como la
sujecin de ambos procesos a las prioridades establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo vigente.

Esta reforma, desafortunadamente, si bien legitima la intencionalidad que da sustento al SINE, abord
el tema de la evaluacin por resultados de manera parcial, toda vez que centra su atencin en la
evaluacin de la ejecucin presupuestaria. Consecuentemente, a partir del ao 2002, MIDEPLAN se
involucra en un proceso de evaluacin que fue debilitando, de manera gradual, la identidad y dinmica
propia del SINE.

En efecto, al analizar el contenido de la Ley y los reglamentos promulgados para su implementacin,

se advierte que el modelo propuesto enfatiza en la evaluacin de la ejecucin presupuestaria,
favoreciendo las actividades de planificacin institucional con fines presupuestarios, a pesar de los
vnculos que se establecen respecto a las prioridades del PND. Este sesgo, quizs desapercibido en su
momento, desvi la atencin original del SINE, principalmente en lo que respecta al uso de la
evaluacin como instrumento para mejorar la capacidad de gestin institucional (aprendizaje) y
promover la rendicin de cuentas.

Adicionalmente, en materia de evaluacin de la gestin pblica, la Ley de Administracin Financiera

de la Repblica y Presupuestos Pblicos no logr precisar con claridad las competencias del Ministerio
de Hacienda, del Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica (MIDEPLAN) y de la Contralora
General de la Repblica (CGR). Al contrario, la Ley propici el traslape de funciones y dio origen a un
proceso de programacin y planificacin engorroso y complejo, sustentado en la suma horizontal de
los requerimientos de estas tres entidades. En funcin de lo anterior, se puede afirmar que esta Ley
debilit y desvirtu la identidad del SINE, as como el papel protagnico de MIDEPLAN como rector
y conductor del proceso de evaluacin de la gestin pblica por resultados. Como consecuencia directa
de esta reforma, la dinmica interna del SINE comenz a gravitar alrededor de los informes, que de
acuerdo con la ley, deben ser elaborados por MIDEPLAN y el Ministerio de Hacienda para ser
presentados ante la Contralora General de la Repblica para su valoracin, dictamen y envo a la
Asamblea Legislativa.

16
A partir de 2002, todo el esfuerzo de evaluacin del PND realizado por MIDEPLAN responde a la
obligacin legal de preparar informes para ser enviados a la Contralora General de la Repblica, y, de
manera sutil, la Presidencia de la Repblica fue desplazada como principal usuario del SINE.

Ante esta realidad, MIDEPLAN toma la decisin de no continuar con la aplicacin de los
Compromisos de Resultados (CDR), y el Plan Anual Operativo (PAO) se convierte en el principal
instrumento para vincular el presupuesto con las prioridades del PND. Adems, se establece que las
instituciones pblicas deben incorporar en su Plan Anual Operativo (PAO) la Matriz de Desempeo
Institucional (MDI), que hasta entonces era utilizada exclusivamente para dar seguimiento y evaluar
las acciones estratgicas incluidas en los CDR. As, en el ao 2002 se advierte un giro en el
funcionamiento del SINE, toda vez que el Plan Anual Operativo (PAO) se consolida como el marco de
referencia para el monitoreo y la evaluacin del PND.

En trminos de la dinmica del SINE, se registran dos cambios fundamentales: primero, que el Plan
Anual Operativo (PAO) desplaz el uso de los Compromisos de Resultados (CDR) como instrumento
de referencia para el monitoreo y evaluacin del PND, y segundo, que la Matriz de Desempeo
Institucional (MDI), utilizada para evaluar slo las acciones estratgicas incluidas en el CDR, ahora se
utiliza para evaluar todas las acciones institucionales vinculadas al PND.

Lo anterior condujo al debilitamiento del proceso de monitoreo y evaluacin estratgica que realizaba
MIDEPLAN por medio de los CDR. De manera gradual, el SINE comienza a monitorear y dar
seguimiento a un nmero creciente e inmanejable de acciones vinculadas al PND, con niveles de
desagregacin y detalle propios de un proceso de autoevaluacin institucional, en donde se mezcla las
actividades operativas y rutinarias con las acciones estratgicas. De igual manera, los informes y
reportes asociados al SINE se convirtieron en documentos enormes y poco prcticos para efectos de
fortalecer la toma de decisiones.

El segundo hecho que es necesario destacar, aunque mucho ms reciente, se relaciona con la
organizacin de la actual administracin del presidente Oscar Arias Snchez (2006-2010), que inici
labores el 8 de mayo de 2006.

Al respecto, el actual gobierno estableci por decreto un modelo de organizacin basado en la

coordinacin y planificacin sectorial, situacin que condujo a un cambio metodolgico en la
formulacin del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.

En efecto, a partir de la promulgacin del Decreto Ejecutivo N 33151-MP, firmado el 8 de mayo de

2006, denominado Reglamento Orgnico del Poder Ejecutivo, MIDEPLAN introdujo cambios en la
formulacin del PND, favoreciendo un enfoque de planificacin basado en el fortalecimiento de las
rectoras sectoriales y la coordinacin interinstitucional.

En lo fundamental, el Reglamento Orgnico del Poder Ejecutivo organiza la accin gubernamental en

funcin de cinco ejes estratgicos: Poltica Social, Poltica Productiva, Poltica Ambiental, Reforma
Institucional y Poltica Exterior. Adems, alrededor de estos cinco ejes estratgicos se establecieron las
metas nacionales y se agruparon los sectores de accin gubernamental, con el fin de propiciar el
trabajo conjunto entre el Poder Ejecutivo y las entidades descentralizadas, bajo un modelo en el cual el
primero disea y formula las polticas pblicas y las segundas las ejecutan 2 .

En este contexto, como parte integral del PND 2006-2010, el Presidente de la Repblica y los
ministros rectores de cada sector suscriben los denominados Contratos con la Ciudadana, concebidos

2
Esta divisin de funciones no se cumple para todos los sectores en que se organiza el actual gobierno. Se
identifican varios sectores en donde el ministerio rector, responsable de la formulacin de las polticas pblicas,
simultneamente es el principal ejecutor de las mismas. Desde esta perspectiva, se trata en realidad de un modelo
de organizacin que fortalece la coordinacin interinstitucional al interior de cada uno de los sectores establecidos.

17
como un medio para mejorar la gestin pblica. En cada caso se precisan las prioridades, compromisos
y metas sectoriales adquiridas por el gobierno.

Por su naturaleza, los Contratos con la Ciudadana constituyen en realidad un mecanismo de control
ciudadano, dado que las organizaciones sociales, econmicas, ambientales y polticas, as como la
sociedad en general, disponen ahora de un instrumento para dar seguimiento a la gestin
gubernamental y valorar, por s mismos, el grado de cumplimiento de los compromisos adquiridos.

En cada sector, el Contrato con la Ciudadana refleja un compromiso al ms alto nivel poltico e
incorpora acciones estratgicas que son responsabilidad exclusiva del gobierno. Es decir, se trata de
compromisos cuyo cumplimiento no depende de reformas legales o de la intervencin de otros actores
pblicos o privados, cuyo accionar escapa al control del gobierno. En otras palabras, se trata de metas
cuyo cumplimiento est en las manos del gobierno, en el sentido de que dependen de su propia
iniciativa, voluntad poltica y capacidad de gestin.

En alguna medida, la introduccin de los Contratos con la Ciudadana, aunque ahora bajo un enfoque
sectorial, restituye la visin estratgica que haba perdido el SINE en el momento en que se elimin la
aplicacin de los Compromisos de Resultados (CDR).

Unido a lo anterior, las nuevas autoridades de MIDEPLAN asumieron desde el inicio del gobierno, en
mayo de 2006, una posicin crtica sobre el funcionamiento y la utilidad prctica del SINE durante los
ltimos aos. Por ello, sin abandonar las obligaciones establecidas en la Ley de Administracin
Financiera de la Repblica y Presupuestos Pblicos, se plantearon el desafo de redisear y fortalecer
el Sistema Nacional de Evaluacin (SINE).

Por ello, aunque se mantiene el PAO -establecido por ley- como el instrumento para orientar la
programacin estratgica y la formulacin presupuestaria de las instituciones y, consecuentemente, el
monitoreo y evaluacin del PND, al mismo tiempo MIDEPLAN valida la metodologa de monitoreo y
evaluacin pero introduce cambios sustantivos en los instrumentos utilizados para realizar ese proceso
de monitoreo y evaluacin del PND.

En efecto, adems de la introduccin de los Contratos con la Ciudadana definidos al nivel sectorial,
MIDEPLAN modific tambin la estructura interna de la Matriz de Desempeo Institucional (MDI),
simplificando su elaboracin y transformndola en lo que actualmente se denomina Matriz Anual de
Programacin Institucional (MAPI).

Estos cambios le plantean a MIDEPLAN, en lo que respecta al monitoreo y evaluacin del PND, dos
desafos an no resueltos. Por un lado, la vinculacin y articulacin dinmica entre los Contratos con
la Ciudadana (que contienen las prioridades sectoriales) y la Matriz Anual de Programacin
Institucional (MAPI) que traduce la programacin institucional y presupuestaria de las acciones
estratgicas institucionales vinculadas a las prioridades del PND. Por otro lado, el desarrollo de
instrumentos para promover un modelo de monitoreo y evaluacin sectorial, a pesar de que la
planificacin estratgica y la formulacin presupuestaria, en lo fundamental, continan siendo
procesos que se realizan al nivel institucional.

En esta etapa de transicin, las nuevas autoridades proponen que el SINE debe estar en capacidad de
monitorear y evaluar acciones estratgicas a nivel nacional, sectorial e institucional. Asimismo, se
establece de forma expresa la necesidad de contar con mecanismos de verificacin que garanticen la
confiabilidad de la informacin que remiten las instituciones, y la urgencia de que el SINE disponga de
distintos instrumentos de evaluacin. De igual manera, se advierte que en esta nueva etapa del SINE, la
evaluacin de productos debe dar paso y servir de sustento a la evaluacin de impacto. Sin embargo,
este proceso de rediseo del SINE en sus aspectos conceptuales, metodolgicos y operativos, se
encuentra apenas en su fase de gestacin.

Por tanto, la lectura del presente informe debe partir del reconocimiento de que el Sistema Nacional de
Evaluacin de Costa Rica se encuentra actualmente en una etapa de transicin y cambio. Asimismo,

18
tener presente que las actuales autoridades de MIDEPLAN han formulado una propuesta amplia para
redisear y fortalecer el SINE, tanto que el PND 2006-2010 incluye un captulo especfico referido a
las condiciones bajo las cuales se promover su evaluacin.

Por ltimo, dado que cada administracin imprimi al SINE su propio ritmo y dinmica, en medio de
un contexto socioeconmico y poltico particular, esta investigacin revela cmo un mismo tema cobra
o pierde relevancia, dependiendo del nfasis y la importancia estratgica que cada gobierno le otorga al
SINE y, en general, a la evaluacin por resultados y a la rendicin de cuentas.

De igual manera, en este perodo de transicin es necesario advertir que mientras MIDEPLAN impulsa
el redimensionamiento del SINE, promoviendo un modelo que centra su atencin en el monitoreo y
evaluacin de las acciones estratgicas del PND bajo un esquema de planificacin y gestin sectorial,
por otro lado el Ministerio de Hacienda se encuentra impulsando, de manera simultnea, el desarrollo
de un modelo de monitoreo y evaluacin de la ejecucin presupuestaria sustentado en la estructura
programtica institucional.

As las cosas, resulta paradjico que mientras MIDEPLAN y el Ministerio de Hacienda trabajan
conjuntamente en la definicin de los lineamientos que orientan la formulacin de los planes anuales
operativos (PAO), en la actualidad cada entidad est trabajando de manera aislada e independiente en
el desarrollo de instrumentos para el monitoreo y evaluacin de las acciones estratgicas del PND. El
primero enfatizando en las metas sectoriales del PND, y el segundo en el uso de los recursos asignados
para tales efectos, situacin que podra debilitar el proceso de convergencia que debe darse entre la
definicin de las prioridades (nacionales, sectoriales e institucionales) y la correspondiente asignacin
presupuestaria.

De acuerdo con la estructura propuesta, el documento consta de cinco captulos relacionados. El

captulo primero incluye los antecedentes y panormica global del SINE, precisando el contexto
poltico y la descripcin del sistema en los trminos en que fue concebido en el ao 1994,
precisamente para valorar cules componentes evolucionaron segn lo previsto, cules se desarrollaron
parcialmente y cules no se desarrollaron del todo. El captulo segundo, por su parte, incluye una
valoracin sobre la orientacin funcional del sistema y la naturaleza de los instrumentos utilizados para
promover los procesos de monitoreo y evaluacin. El captulo tercero atiende los aspectos relacionados
con el nivel de coherencia institucional, que en el caso de Costa Rica constituye un aspecto crtico
debido a los problemas de coordinacin interinstitucional y la duplicacin de funciones entre los
actores involucrados. El captulo cuarto aborda uno de los elementos que determinan la
institucionalizacin y sostenibilidad de los sistemas de monitoreo y evaluacin de la gestin pblica,
relacionado precisamente con la confiabilidad, el acceso, el uso y la relevancia de la informacin.
Finalmente, el captulo quinto retoma el tema de la institucionalizacin del SINE, de conformidad con
la metodologa sugerida por el CLAD.

19
20
I. ANTECEDENTES Y PANORMICA GLOBAL DEL SISTEMA

De acuerdo con la experiencia internacional, la consolidacin de una cultura pblica basada en la

gestin por resultados y la rendicin de cuentas constituye un desafo de largo plazo. Lo anterior
implica, necesariamente, que cualquier esfuerzo en esta direccin supone el respaldo y la decisin
poltica de sucesivos gobiernos, considerando que se trata de un proceso de aprendizaje lento y
complejo que debe permear, de manera gradual, todos los niveles de la organizacin del Estado y sus
instituciones pblicas.

Sin embargo, este proceso de aprendizaje trasciende el desarrollo de instrumentos y metodologas de

monitoreo y evaluacin, pues en esencia se trata de un problema de cultura institucional y no de
carcter tcnico. Por tanto, en la promocin de una gestin pblica moderna, el gran desafo consiste
en provocar un cambio de actitud en los gobernantes, en los partidos polticos, en los ministros y
jerarcas de las entidades descentralizadas, en los funcionarios pblicos, en los beneficiarios y usuarios
de los bienes y servicios pblicos y, en general, en toda la sociedad civil.

La gestin pblica por resultados orientada hacia la rendicin de cuentas, en lo fundamental, exige un
cambio de actitud. Se requiere de decisin y voluntad poltica para impulsar los cambios requeridos,
pues la experiencia internacional seala que la gestin por resultados y la rendicin de cuentas no es un
proceso espontneo ni automtico. Al contrario se trata de un proceso que debe ser provocado, forzado
e inducido.

De igual manera, la experiencia internacional advierte que en materia de gestin pblica por resultados
y rendicin de cuentas, tampoco existen recetas o frmulas mgicas de aplicacin general. Cada pas,
de acuerdo con su realidad poltica e institucional, deber desarrollar el modelo y los instrumentos de
monitoreo y evaluacin que mejor se ajuste a sus necesidades.

En este contexto, como se detalla en los siguientes apartados, Costa Rica ha seguido su propia ruta de
aprendizaje, la cual ha estado caracterizada por avances y retrocesos, estrechamente vinculados a la
importancia estratgica que cada gobierno le ha otorgado a la gestin por resultados y a la rendicin de
cuentas.

Por tanto, con el propsito de establecer un punto de partida slido, que sirva de referencia para valorar
el desarrollo y evolucin del Sistema Nacional de Evaluacin de Costa Rica, en el apartado siguiente
se incluye una descripcin detallada de contexto y del marco conceptual que dio sustento a la creacin
del SINE.

1.1 Descripcin general 3

Dado que el Sistema Nacional de Evaluacin de Costa Rica (SINE) se encuentra actualmente en una
fase de transicin, se consider prudente realizar una presentacin detallada del contexto y los
trminos en que fue conceptualizado el sistema en el momento de su creacin. Lo anterior servir de
referencia para valorar, con mayor propiedad, el proceso de desarrollo y evolucin del mismo desde su
creacin en 1994, en aras de precisar sus fortalezas y sus debilidades.

1.1.1 Contexto
A principios de la administracin del presidente Jos Mara Figueres (1994-1998), Costa Rica se
plante el desafo de dar los primeros pasos en la promocin de un modelo de gestin pblica por
resultados, tomando como referencia las experiencias internacionales ms exitosas en materia de
gestin pblica moderna.

3
Para mayor detalle, vase Garnier y Mora (1999).

21
En este proceso, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), por medio de la Oficina de Evaluacin
(EVO), jug un papel protagnico como facilitador, brindando asistencia tcnica y creando espacios de
reflexin para conocer las experiencias internacionales y regionales ms exitosas del momento.
Posteriormente, por intermedio del mismo BID, se sum la participacin de consultores y expertos
facilitados por el Banco Interamericano de Reconstruccin y Fomento (BIRF) o Banco Mundial.

No obstante lo anterior, la decisin del crear el Sistema Nacional de Evaluacin (SINE), por parte de
MIDEPLAN, no fue producto del azar. Tampoco estuvo determinada por condicionamientos de los
organismos financieros internacionales mencionados.

La decisin de promover un modelo de gestin pblica por resultados, sustentado en la rendicin de

cuentas, se incluy de manera expresa en el Plan Nacional de Desarrollo 1994-1998, como parte
integral de la estrategia propuesta por el gobierno para apoyar el proceso de reforma y modernizacin
del Estado. Es decir, una decisin que desde el inicio cont con respaldo y apoyo al ms alto nivel
poltico.

El diseo y desarrollo del SINE en el ao 1994 constituye una respuesta alternativa a un proceso de
reforma del Estado desgastado, que por ms de 15 aos haba centrado su atencin en la reduccin del
dficit fiscal, en medio de un escenario poltico marcado por recurrentes crisis fiscales, el
debilitamiento de la institucionalidad democrtica, la prdida de credibilidad en la clase poltica,
crecientes niveles de ingobernabilidad, y la presencia de tendencias privatizadoras que sugeran incluso
la desaparicin de los Ministerios de Planificacin Nacional en el mbito regional. Es decir, una
realidad no muy distinta de la que enfrentaban entonces la mayora de los pases latinoamericanos.

De acuerdo con el PND 1994-1998, el diagnstico realizado en su oportunidad adverta que la mayora
de las instituciones pblicas, tanto en el gobierno central como en la administracin descentralizada, no
desarrollaban actividades formales de planificacin estratgica, monitoreo y evaluacin de los
resultados. Por su parte, la rendicin de cuentas, si es que exista, se limitaba al recuento de las
actividades realizadas a lo largo del ao. Es decir, un modelo de gestin centrado en la realizacin de
actividades y la administracin de insumos, y no en la obtencin de resultados concretos para atender
las necesidades de los beneficiarios y usuarios de los bienes y servicios pblicos.

La responsabilizacin se limitaba a la fiscalizacin y al control de la legalidad en el uso de los recursos

pblicos, bajo el modelo tradicional de control externo, al margen de los criterios de eficiencia,
eficacia y oportunidad que deben orientar la prestacin de los bienes y servicios pblicos. Un estilo de
gestin pblica que no contaba con metas o indicadores que sirvieran de referencia para evaluar el
desempeo institucional, considerando que el funcionamiento institucional se sustenta en la
reproduccin de la rutina y la inercia.

Esta es la realidad institucional que advierte el PND 1994-1998, en donde se reconoce que la nueva
etapa del desarrollo costarricense no puede lograrse sin una profunda transformacin del Estado y sus
instituciones. El marco jurdico y administrativo se ha vuelto cada vez ms rgido y burocrtico. Muchos
programas pblicos han perdido buena parte de su sentido, convirtindose en feudos o botines polticos
que ya nadie parece poder coordinar. La Asamblea Legislativa carece de los mecanismos para una
aprobacin inteligente y gil de legislacin esencial para el pas. El Gobierno se ha recargado de tareas y
ha perdido su capacidad de direccin. Y, tal vez lo ms grave de todo, es que no existen ya los
mecanismos ni la cultura institucional para asumir y sentar responsabilidades, para rendir y pedir
cuentas: hoy, nadie se hace responsable de nada, siempre hay alguien ms a quien echarle la culpa
(Partido Liberacin Nacional, 1993).

Con la creacin del SINE se buscaba incorporar la evaluacin de los resultados y la rendicin de
cuentas como herramientas transformadoras de la cultura institucional. En este sentido, el SINE
reconoca la tesis sugerida por Eduardo Weisner, en el sentido de que la mejor estrategia para la
reforma del sector pblico en los pases en desarrollo consiste en fortalecer la capacidad de
evaluacin (Weisner, 1993).

22
La importancia y urgencia de contar con un instrumento, de acuerdo con la documentacin consultada,
se hizo evidente conforme avanzaba el proceso de formulacin del PND, considerando que qued al
descubierto la limitada capacidad de las entidades pblicas para traducir las prioridades nacionales e
institucionales en metas anuales o plurianuales, as como definir indicadores que sirvieran de
referencia para evaluar los resultados obtenidos (MIDEPLAN, 1995a).

Por ello, en los primeros documentos de trabajo que dan sustento al Sistema Nacional de Evaluacin
de Costa Rica, se aprecia que se trata de un sistema concebido para recuperar la capacidad de direccin
y conduccin estratgica del gobierno, tal y como se indic en su oportunidad: El Sistema Nacional
de Evaluacin (SINE) es un programa dirigido al mejoramiento de la gestin pblica. Para el
Gobierno de la Repblica, constituye un medio que permite mantener la visin estratgica y de
conjunto, elemento vital de apoyo a la ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo (PND). Para los
jerarcas, es una herramienta de gerencia que facilita la vinculacin adecuada de los procesos de
programacin, ejecucin y evaluacin de los resultados, aspectos que determinan la calidad del
desempeo institucional. Para la sociedad costarricense, significa la certeza de que el Gobierno de la
Repblica cuenta con mecanismos que aseguran el uso racional, estratgico y transparente de los
recursos asignados a las instituciones pblicas (MIDEPLAN, 1995b).

En este contexto, el SINE fue concebido como un instrumento del Poder Ejecutivo, diseado y
conducido por el Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica (MIDEPLAN) para
monitorear y dar seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo. La Presidencia de la Repblica se
percibe como el principal usuario del sistema, considerando que le permite disponer de informacin
estratgica para dar seguimiento a su propia gestin, pedir cuentas a los ministros y jerarcas
colaboradores y, al mismo tiempo, rendir cuentas a la sociedad en general sobre los resultados de su
gestin.

1.1.2 Objetivos
El Sistema Nacional de Evaluacin (SINE), en su concepcin inicial, estaba orientado hacia la
consecucin de varios fines. Sus objetivos respondan a un marco conceptual mucho ms amplio y
ambicioso, que buscaba incorporar la evaluacin como una herramienta gerencial para la toma de
decisiones. Es decir, pretenda superar el enfoque tradicional basado en la evaluacin ex post y el
control de la legalidad como un fin en s mismo, para avanzar hacia un modelo renovado en el cual el
monitoreo y la evaluacin operativa se incorporan como herramientas para generar resultados, cumplir
metas y mejorar la capacidad de gestin institucional. Una evaluacin operativa que genere
informacin oportuna sobre los problemas y desvos que podran impedir el cumplimiento de las metas
o, en su defecto, precisar experiencias de gestin exitosas para reproducirlas, capitalizando y
sistematizando las experiencias y el aprendizaje para promover el mejoramiento continuo de la gestin
pblica.

En este contexto, como se puede apreciar en la Figura N 1, el SINE estaba orientado hacia la
consecucin de cuatro objetivos relacionados:

Dar seguimiento y evaluar el Plan Nacional de Desarrollo desde una perspectiva estratgica. El
SINE fue concebido como un instrumento para articular el trabajo del gobierno alrededor de las
prioridades del desarrollo nacional y mejorar los procesos de planificacin gubernamental e
institucional. El sistema centraba su atencin en la evaluacin estratgica del PND y no en el
seguimiento y evaluacin de todo el quehacer gubernamental. La evaluacin estratgica, en su
momento, fue concebida como un proceso selectivo y gradual, tanto en lo que respecta a la
cobertura de las instituciones como de los programas y proyectos estratgicos que seran evaluados.
En este sentido, el sistema utilizara la evaluacin estratgica como un vehculo para inducir
procesos de autoevaluacin institucional ms amplios y de mayor alcance.

23
 Impulsar el uso de la evaluacin como un instrumento de gestin pblica para apoyar la toma de
decisiones. El SINE buscaba rescatar la evaluacin como un instrumento para dar seguimiento a los
programas y proyectos estratgicos durante la etapa de ejecucin. La evaluacin se incorporaba
como un medio para conocer el grado de avance de los programas y proyectos, detectar rigideces y
adoptar medidas correctivas para asegurar el cumplimiento de las metas previstas, en los plazos
establecidos. Tambin se conceba como un proceso de aprendizaje, capaz de identificar
experiencias exitosas factibles de ser reproducidas, o en su defecto, detectar errores para evitar que
sean cometidos de nuevo. En general, abandonar la evaluacin ex post como un simple mecanismo
de control de la legalidad, que centraba su atencin en sealar fallas pero no en sentar
responsabilidades.

Promover una nueva cultura pblica centrada en la rendicin de cuentas y la satisfaccin de los
usuarios. El SINE pretende romper con la inercia y la rutina institucional, para evolucionar hacia
un modelo centrado en la responsabilidad individual y en la obtencin de resultados concretos que
permitan medir la calidad del desempeo pblico a partir de la satisfaccin de los usuarios. De ah
la importancia de que el sistema contemple la incorporacin de la sociedad civil en la fiscalizacin
del accionar pblico y el desarrollo de instrumentos de verificacin para garantizar la confiabilidad
de la informacin.

Garantizar el uso racional, estratgico y transparente de los recursos pblicos. El SINE pretenda
incidir en todas las etapas del proceso de formulacin, ejecucin y control del presupuesto asignado
a las distintas instituciones. Sin una adecuada programacin presupuestaria, en donde los recursos
sean asignados de acuerdo con las prioridades del desarrollo nacional, la evaluacin y el
seguimiento no tienen sentido. De igual manera, de nada vale establecer prioridades si no se fijan
metas anuales y plurianuales que orienten la ejecucin del presupuesto. Por ello, la modernizacin
del proceso de formulacin presupuestaria era entendida como un componente crtico para el xito
del sistema.

Figura N 1
Objetivos del Sistema Nacional de Evaluacin (SINE)

Asignacin y
Planificacin racionalizacin
estratgica del gasto

SINE

Rendicin de Aprendizaje y
cuentas mejoramiento
continuo

Fuente: Informacin oficial, MIDEPLAN, SINE.

24
En este contexto, aunque los documentos que dan sustento al SINE no establecen un orden de
jerarqua, se puede afirmar que al menos en su concepcin inicial, tal y como lo sugiere el protocolo
que orienta la presente investigacin, el SINE fue diseado con el propsito de incidir de manera
simultnea en el mejoramiento de los procesos de planificacin, asignacin del gasto pblico, gestin
institucional y rendicin de cuentas.

Sin embargo, como veremos ms adelante, lograr un balance dinmico y balanceado de estas cuatro
funciones es una tarea compleja. En el caso de Costa Rica, el mismo proceso de desarrollo y evolucin
del SINE, estrechamente relacionado con las decisiones adoptadas por los sucesivos gobiernos, fue
marcando el nfasis y la orientacin funcional del sistema.

1.1.3 Estructura
El Sistema Nacional de Evaluacin (SINE) se sustenta en la articulacin de tres procesos, alrededor de
los cuales se crean las condiciones para promover la rendicin de cuentas:

La programacin o planificacin estratgica. De acuerdo con el SINE, cada institucin

involucrada debe identificar -en comn acuerdo con la Presidencia de la Repblica- los programas
y proyectos estratgicos consistentes con las prioridades establecidas en el Plan Nacional de
Desarrollo. Asimismo, deber asignar los recursos presupuestarios de acuerdo con esas prioridades.
Con ello se busca asegurar un proceso de planificacin estratgica en donde la definicin de las
prioridades se presente, como suele suceder, desligada de la asignacin presupuestaria y evitar que
sean la rutina y la inercia institucional las que absorban los recursos pblicos.

La ejecucin con direccin. Segn el SINE, no basta con establecer prioridades y asignar los
recursos de acuerdo con las mismas. Lo anterior debe ir acompaado del establecimiento de metas
e indicadores, tanto anuales como plurianuales, que sirvan de gua para orientar la ejecucin de los
programas, conocer su grado de avance, identificar problemas que podran obstaculizar el nivel de
desempeo, as como introducir medidas correctivas en los casos en que sea pertinente. En otras
palabras, se trata de incorporar el monitoreo o seguimiento como un medio para conocer el
desarrollo y evolucin de los programas y proyectos a lo largo del proceso de su ejecucin. Es
durante la fase de ejecucin en donde la administracin puede tomar decisiones correctivas para
promover la generacin de resultados, acelerar procesos y enfrentar los cuellos de botella que
podran impedir el cumplimiento de las metas y los objetivos establecidos en la fase de
programacin.

La evaluacin de resultados. El SINE parte del reconocimiento de que las metas e indicadores
establecidos para dar seguimiento a los programas y proyectos estratgicos durante la fase de
ejecucin, constituyen los criterios fundamentales para realizar la evaluacin orientada a la
rendicin de cuentas. La evaluacin por resultados, en el marco del SINE, consiste en contrastar los
resultados obtenidos en un perodo determinado con las metas previamente establecidas. Es en esta
etapa en donde la evaluacin orientada hacia la rendicin de cuentas se incorpora como una
herramienta transformadora de la cultura institucional, bajo la premisa de que el jerarca y el
funcionario deben asumir la responsabilidad por los resultados obtenidos y que su nivel de
desempeo est determinado por el grado en que se cumpli o no con las metas establecidas, dados
los recursos asignados para ello.

Como se presenta en la Figura N 2, aunque el SINE estaba circunscrito al monitoreo y evaluacin de

las acciones estratgicas del PND, su objetivo era promover un modelo de gestin por resultados para
la rendicin de cuentas.

25
 Figura N 2
Articulacin de procesos estratgicos

Planificacin
Ejecucin con
estratgica
direccin
------------------
------------------
Identificacin de
Establecer metas e
programas y
indicadores para
asignacin de Rendicin de su ejecucin
recursos
cuentas

Evaluacin de
resultados
------------------
Contrastar los
resultados
con las metas

Fuente: Informacin oficial, MIDEPLAN, SINE.

Por tanto, la articulacin de estos tres procesos constituye la esencia de la estructura del Sistema
Nacional de Evaluacin y, especficamente, de la metodologa establecida para dar seguimiento y
evaluar los programas y proyectos estratgicos del PND.

En este contexto, la estructura del SINE, para efectos operativos, se sustenta en la creacin y desarrollo
de tres mdulos complementarios, segn se detalla a continuacin.

Mdulo de Informacin

El SINE, entendido como un sistema para la toma de decisiones, parta del reconocimiento de que la
Presidencia de la Repblica era la instancia responsable de ejercer, al ms alto nivel poltico, la
rendicin de cuentas. Es decir, el SINE fue concebido como un medio para dotar a la Presidencia de la
Repblica de informacin estratgica y oportuna, que le permitiera pedir cuentas a los ministros y a los
jerarcas de las instituciones pblicas, sobre la evolucin de los programas y proyectos estratgicos del
PND.

Para ello, con el fin de canalizar hacia la Presidencia de la Repblica solamente la informacin
estratgica y estrictamente necesaria para la toma de decisiones, el SINE propuso organizar el manejo
de la informacin en tres niveles complementarios, representados por medio de una estructura
piramidal.

En la base de esta pirmide, como se presenta en la Figura N 3, se encuentran los ministerios, las
entidades descentralizadas y dems rganos pblicos que disponen y manejan informacin detallada

26
sobre la totalidad de las polticas, planes, programas y proyectos bajo su responsabilidad 4 . Para efectos
de rendicin de cuentas, no tiene sentido que las entidades pblicas remitan toda esta informacin a la
Presidencia de la Repblica.

Es por ello que el SINE le asigna a MIDEPLAN, en lo que respecta al manejo de informacin para la
toma de decisiones, la responsabilidad de funcionar como un filtro, de manera que a la Presidencia de
la Repblica slo sea canalizada la informacin estrictamente necesaria para conocer la evolucin de
los programas estratgicos y el grado de avance en el cumplimiento de las metas establecidas.

En este contexto, las actividades que realiza MIDEPLAN, relacionadas con el monitoreo y el
seguimiento de las acciones estratgicas del PND, generan informacin para valorar el accionar
gubernamental, pedir cuentas a los jerarcas responsables de los programas y, al mismo tiempo,
disponer de informacin para informar sobre los resultados de su propia gestin gubernamental.

Sistema Nacional de Evaluacin: Mdulo de Informacin

Presidencia de la Repblica
1 Informacin estratgica para la toma de decisiones
y el ejercicio de la rendicin de cuentas.

2 MIDEPLAN:
Informacin para el monitoreo y evaluacin de
acciones. Base del proceso de evaluacin
estratgica.

Ministerios y entidades descentralizadas:

3 Informacin detallada sobre su gestin: Plan Anual
Operativo (PAO), presupuestos y otros planes.
Base del proceso de autoevaluacin institucional.

Fuente: Informacin oficial, MIDEPLAN, SINE.

Como se advierte en el apartado correspondiente, el desarrollo de este mdulo fue de carcter parcial,
y no existe -excepto por algunos esfuerzos aislados- un proceso formal de sistematizacin de la
informacin derivada del Sistema Nacional de Evaluacin (SINE).

El inters inicial de este mdulo era disponer de un sistema de informacin estratgica, transparente y
confiable. Para ello, el sistema previ una serie de principios orientadores (como veremos ms
adelante, no se cumplieron debido principalmente a los problemas de coordinacin entre MIDEPLAN,
el Ministerio de Hacienda y la Contralora General de la Repblica):

4
Se trata de informacin detallada sobre el funcionamiento de cada entidad pblica, que por lo general se presenta
en el Plan Anual Operativo (PAO) u otros instrumentos de programacin institucional, la mayora de ellos
relacionados con el proceso de formulacin presupuestaria.

27
 Reglas claras desde el inicio. Implica que cada entidad pblica sometida al proceso de evaluacin
estratgica debe conocer desde el inicio: qu informacin debe presentar y en qu formato?, para
qu se requiere la informacin solicitada?, con qu periodicidad y plazos cuenta para tales
efectos?, y quin es el responsable de valorar la informacin remitida y retroalimentar a la entidad
ejecutora sobre los hallazgos, debilidades y fortalezas de la documentacin enviada?

Solicitar solamente la informacin necesaria. Implica no saturar a las entidades evaluadas con
solicitudes de documentos e informes que no contribuyen, en lo esencial, al monitoreo y evaluacin
de los programas estratgicos. Este aspecto, en el caso de Costa Rica, era especialmente crtico
pues prevaleca un modelo de control y fiscalizacin centrado en el seguimiento de las actividades
y la administracin de los insumos, y no en la evaluacin de los resultados.

Aprovechar la capacidad instalada. Implica, principalmente en materia de programacin

institucional, no imponer a las entidades pblicas instrumentos de aplicacin general sino, por el
contrario, fortalecer los instrumentos de planificacin y los sistemas de informacin disponibles.

Centrar la atencin en la calidad de la informacin y no en la cantidad. Implica facilitar el trabajo

de las instituciones, solicitando informacin relevante que sirva no slo para monitorear y evaluar
los programas estratgicos, sino tambin para el mejoramiento continuo de su propia gestin
institucional.

Establecer mecanismos de coordinacin permanente. La formalidad en las relaciones entre

MIDEPLAN, como conductor del proceso, y las entidades pblicas evaluadas deben realizarse por
medio de canales formales para evitar que las responsabilidades, en lo que respecta al manejo de
informacin oficial, se diluyan y debiliten su confiabilidad.

Como se indica en el apartado relacionado con el uso de la informacin, estos principios bsicos,
establecidos como referencia para el desarrollo del Mdulo de Informacin del SINE, no se
consolidaron como criterios orientadores. En este sentido, contrario a lo sugerido, las entidades
ejecutoras dedican la mayor parte del tiempo a preparar matrices y reportes para satisfacer, de manera
independiente, los requerimientos de informacin solicitados por MIDEPLAN, el Ministerio de
Hacienda y la Contralora General de la Repblica.

Mdulo de Evaluacin

El objetivo de este segundo mdulo era promover el proceso de gestin pblica por resultados,
incorporando el monitoreo y la evaluacin como herramientas transformadoras de la cultura
institucional.

En este campo, el SINE parta de la premisa de que el monitoreo y la evaluacin de acciones

estratgicas del PND servan como vehculo para promover un proceso complementario mucho ms
amplio e integral: la autoevaluacin institucional.

En este sentido, en su concepcin inicial, el SINE construy el mdulo de evaluacin a partir de dos
procesos complementarios: la autoevaluacin institucional, que es responsabilidad de cada jerarca, y
la evaluacin estratgica de programas y proyectos prioritarios, que se establece como responsabilidad
directa de MIDEPLAN.

En la Figura N 4 se presenta la estructura del mdulo de evaluacin tal como fue concebido en el ao
1994.

28
 Figura N 4
Sistema Nacional de Evaluacin: Mdulo de Evaluacin

Mdulo de Evaluacin

Autoevaluacin Evaluacin estratgica Proceso

Jerarca institucional MIDEPLAN Responsable

9 Plan Anual Operativo 9 Compromiso de

9 Plan Anual de Trabajo Resultados (CDR) Instrumentos
9 Otros 9 Otros

Fuente: Informacin oficial, MIDEPLAN, SINE.

Al respecto, conviene destacar que el SINE no plante, al menos de manera expresa, la decisin de
vincularse a un nico instrumento de evaluacin. De hecho, de acuerdo con la documentacin
analizada, la idea era disponer de un conjunto amplio de instrumentos alternativos y complementarios
para promover la evaluacin de la gestin pblica. Sin embargo, como se detalla ms adelante, el uso
del instrumento denominado Compromiso de Resultados (CDR) se consolid como el nico mtodo
para impulsar el proceso de evaluacin estratgica encargado a MIDEPLAN.

En relacin con el proceso de autoevaluacin, se parta del reconocimiento de que un modelo de

gestin pblica por resultados, orientado hacia la rendicin de cuentas, se sustenta en la
responsabilidad individual de cada jerarca y funcionario pblico. En este sentido, la autoevaluacin
deba ser entendida -y asumida- como una prctica natural, vinculada al proceso de planificacin
institucional y programacin presupuestaria. Es decir, el propsito del SINE era crear las condiciones
para que la autoevaluacin se consolidara, de manera gradual, como una prctica comn para el
mejoramiento de la gestin institucional, y no como una imposicin externa del Ministerio de
Hacienda, del Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica o de la misma Contralora
General de la Repblica.

Desencadenar y promover procesos de autoevaluacin institucional era un desafo fundamental para el

Sistema Nacional de Evaluacin, considerando que en la gran mayora de entidades pblicas, de
acuerdo con los diagnsticos realizados en su oportunidad, no era una prctica comn. En trminos
generales, se limitaba a la elaboracin de los informes anuales de labores que las entidades pblicas
deben presentar a la Asamblea Legislativa, de acuerdo con lo establecido en la Constitucin Poltica,
as como a las liquidaciones presupuestarias remitidas al Ministerio de Hacienda y la Contralora
General de la Repblica.

29
En lo que respecta al proceso de autoevaluacin, el SINE reconoca que el papel de MIDEPLAN se
limitaba a la promocin e induccin del proceso, actuando como facilitador y asesor tcnico.

Por su parte, el proceso de evaluacin estratgica centraba su atencin en el monitoreo y evaluacin,

por parte de MIDEPLAN, de programas y proyectos estratgicos del PND. En cierta medida, la
evaluacin estratgica era entendida como un proceso de aprendizaje para inducir la autoevaluacin
institucional.

Tambin conviene sealar que este proceso de evaluacin estratgica previ la posibilidad de que
MIDEPLAN contratara la realizacin de evaluaciones externas de programas y proyectos especficos.
Sin embargo, como se analiza ms adelante, solamente se realizaron algunos intentos fallidos y no fue
posible promover las evaluaciones externas como un proceso complementario.

Mdulo de Incentivos

En su construccin inicial, el Sistema Nacional de Evaluacin (SINE) parta del reconocimiento de que
la institucionalizacin y consolidacin de un modelo de gestin pblica por resultados, como medio
para promover la rendicin de cuentas, exiga el desarrollo de un sistema de incentivos para
recompensar la productividad, la eficiencia y, en general, la capacidad de gestin institucional.

La propuesta en este sentido era sencilla: evaluar por evaluar no tiene sentido. La gestin por
resultados se convierte en una prctica transformadora de la cultura pblica slo si se logra premiar el
uso racional, estratgico y transparente de los recursos pblicos, vinculando la gestin institucional a
los incentivos utilizados para medir y evaluar el desempeo individual de los jerarcas y los
funcionarios pblicos.

En el momento de su formulacin, como se presenta en la Figura N 5, el SINE previ la necesidad de

desarrollar un mdulo de incentivos, tanto monetarios como no monetarios. Aunque al momento de su
creacin no exista claridad sobre la naturaleza de los mecanismos que podran utilizarse, el sistema
reconoci de manera expresa que los mismos constituan una condicin necesaria para la sostenibilidad
de su institucionalizacin.

Los diagnsticos realizados en su momento advertan que los instrumentos utilizados para evaluar a los
funcionarios pblicos, la mayora de ellos al amparo del Rgimen del Servicio Civil, no estaban
vinculados ni al desempeo institucional ni a los resultados obtenidos. Este divorcio explica por qu
existen entidades pblicas cuyo desempeo anual es pobre, marginal y en algunos casos irrelevante,
mientras que la mayora de sus funcionarios son calificados como empleados sobresalientes y
excelentes.

En general, desde su creacin, el SINE previ que la gestin pblica por resultados exiga replantear el
esquema de incentivos vigente, ya sean estos salariales, en especie, en oportunidades de capacitacin o
de estudio. La mayora de los incentivos identificados eran de aplicacin general, automtica y
permanente. En realidad, un sistema de incentivos perverso que no permita diferenciar ni estimular al
buen funcionario.

Es por ello que el Sistema Nacional de Evaluacin en su concepcin original plante el desarrollo de
un mdulo de incentivos, pero teniendo claro que su implementacin slo sera posible en el largo
plazo. En realidad se requiere establecer un nuevo rgimen para la seleccin, contratacin,
capacitacin y evaluacin de los funcionarios pblicos; como base para replantear el sistema de
incentivos.

A manera de resumen, como se puede apreciar en la Figura N 6, la estructura del Sistema Nacional de
Evaluacin (SINE) advierte algunos elementos que conviene destacar:

30
 El sistema se sustenta en la articulacin de tres procesos estratgicos que definen el nivel de
desempeo institucional: la planificacin estratgica (definicin de prioridades y asignacin de
recursos), la ejecucin con direccin (establecimiento de indicadores y metas) y la evaluacin de
los resultados (base de la rendicin de cuentas).

Especficamente, en lo que respecta a las actividades de monitoreo y evaluacin, el sistema

reconoce de manera expresa la complementariedad del proceso de autoevaluacin institucional
(referido al quehacer institucional como un todo) y del proceso de evaluacin estratgica (referido a
las acciones prioritarias vinculadas al PND).

Figura N 5
Sistema Nacional de Evaluacin: Mdulo de Incentivos

Mdulo de Incentivos

Monetarios No monetarios Naturaleza

9 Capacitacin
9 Recursos presupuestarios 9 Reconocimiento pblico
9 Incentivos por productividad 9 Pasantas Instrumentos
9 Otros 9 Mayor autonoma

Fuente: Informacin oficial, MIDEPLAN, SINE.

Asimismo, como se detalla ms adelante, el proceso de evaluacin estratgica permaneci atado a

un nico instrumento de monitoreo y evaluacin, a pesar de que el Sistema Nacional de Evaluacin
sugera la necesidad de crear instrumentos alternativos. Es decir, el desarrollo e implementacin de
los Compromisos de Resultados (CDR), como instrumento para dar seguimiento y evaluar las
acciones estratgicas del PND, no excluye la posibilidad de contar con otros instrumentos
complementarios para realizar, por ejemplo, evaluaciones de impacto de programas y polticas, o
bien, programas y proyectos de inversin pblica, entre otros.

Paradjicamente, el SINE, en su concepcin inicial, previ la necesidad de construir un mdulo de

informacin y un mdulo de incentivos que, como se analiza ms adelante, no se desarrollaron y
explican, en la actualidad, las principales limitaciones que enfrenta el sistema para su
institucionalizacin y sostenibilidad.

31
 Figura N 6
Sistema Nacional de Evaluacin: Procesos y Estructuras

Programacin Ejecucin con Evaluacin de

estratgica direccin resultados

Mdulo Mdulo Mdulo

de Informacin de Evaluacin de Incentivos

Proceso de Proceso de
autoevaluacin evaluacin estratgica

Fuente: Informacin oficial, MIDEPLAN, SINE.

1.2 Lnea cronolgica

La implementacin del Sistema Nacional de Evaluacin (SINE) de Costa Rica se percibe como un
proceso gradual y acumulativo, caracterizado por avances y retrocesos, pero sin abandonar el objetivo
central que dio origen al sistema, es decir dar seguimiento y evaluar el Plan Nacional de Desarrollo
desde una perspectiva estratgica.

Partiendo de las caractersticas y descripcin general del sistema, segn el detalle presentado en el
apartado anterior, se puede afirmar que su desarrollo y evolucin ha estado determinado por la
conjuncin de tres aspectos estrechamente relacionados:

El liderazgo del Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica (MIDEPLAN), no slo

como rector del proceso de planificacin nacional sino, fundamentalmente, como promotor y
coordinador del Sistema Nacional de Evaluacin (SINE).

La relevancia del Plan Nacional de Desarrollo (PND) como instrumento para orientar y articular el
accionar gubernamental alrededor de las prioridades nacionales, sectoriales e institucionales.

La importancia asignada por el gobierno a la gestin por resultados y a la rendicin de cuentas,

como parte integral de la estrategia de reforma y modernizacin del Estado y sus instituciones.

El balance de estos tres elementos ha sido la clave para la evolucin del SINE, no slo en sus aspectos
conceptuales, metodolgicos y administrativos, sino tambin en lo que respecta al nfasis del proceso
de monitoreo y evaluacin promovido por los distintos gobiernos.

32
En funcin de lo anterior, a continuacin se incluye una breve resea y valoracin del SINE, desde su
creacin en el ao 1994 hasta la fecha (mayo de 2007), enfatizando en los aportes y decisiones
adoptadas por cada administracin, de acuerdo con el orden que se presenta en el Cuadro N 1.

Cuadro N 1
Perodos de gobierno
Perodo Presidente Partido poltico
1994-1998 Jos Mara Figueres Olsen Partido Liberacin Nacional
1998-2002 Miguel ngel Rodrguez Echeverra Partido Unidad Social Cristiana
2002-2006 Abel Pacheco de la Espriella Partido Unidad Social Cristiana
2006-2010 Oscar Arias Snchez Partido Liberacin Nacional

La valoracin que se presenta sobre el desarrollo y evolucin del SINE durante cada gobierno se
sustenta en la documentacin analizada y, particularmente, en la informacin derivada de las
entrevistas realizadas a los distintos actores involucrados en el proceso de monitoreo y evaluacin.
Adems, partiendo de la propuesta del protocolo de investigacin, la valoracin se sustenta en la
confrontacin de los objetivos que motivaron la creacin del SINE y la dinmica real de su
funcionamiento en cada administracin.

Esta aclaracin es importante, particularmente en lo que respecta a la evolucin del SINE durante la
administracin Pacheco de la Espriella (2002-2006). En efecto, en algunos de los documentos
analizados se hace referencia a este perodo gubernamental como la etapa de consolidacin del
SINE. Sin embargo, a partir de las consultas y entrevistas realizadas a nivel tcnico, tanto a
funcionarios de MIDEPLAN como a los enlaces institucionales, la conclusin del diagnstico
realizado es diferente. En efecto, al confrontar la dinmica del SINE a partir de 2002 versus sus
objetivos, se aprecia ms bien un proceso de debilitamiento gradual, quizs no percibido o reconocido
como tal. En general, se trata de un perodo en el cual MIDEPLAN pierde protagonismo como rector,
no slo como responsable del proceso de planificacin sino tambin como lder y orientador del
proceso de evaluacin de la gestin pblica por resultados. En cierta medida, se puede afirmar que el
SINE entra en una fase de prdida de identidad, debido al debilitamiento del marco conceptual y
metodolgico.

No obstante lo anterior, dejando de lado las particularidades que marcaron el desarrollo del SINE en
cada administracin, conviene adelantar algunos elementos comunes (aunque con diferencias leves)
que han estado presentes en todos los gobiernos:

El nfasis en el proceso de evaluacin estratgica del PND.

No se advierte un respaldo slido a los procesos de autoevaluacin institucional.
El mdulo de informacin 5 y el mdulo de incentivos, excepto por algunos esfuerzos aislados, no
han sido desarrollados.
La orientacin funcional del sistema gravita alrededor de las funciones de la asignacin del gasto y
la planificacin.
Las debilidades se concentran en la limitada capacidad del sistema para traducir y canalizar los
esfuerzos de monitoreo y evaluacin hacia las funciones de mejoramiento continuo (aprendizaje) y
de responsabilizacin (rendicin de cuentas).

Esta valoracin general, en el caso de Costa Rica, explica las limitaciones que actualmente enfrenta el
Sistema Nacional de Evaluacin en lo que respecta a los dos aspectos centrales que son objeto de
investigacin en el presente estudio: la coherencia institucional y el uso de la informacin.

5
El rea de Evaluacin y Seguimiento cuenta con el Sistema Integrado de Evaluacin Nacional (SIEN), diseado
durante la administracin Rodrguez Echeverra (1998-2002), pero hasta la fecha solamente se ha utilizado como
un instrumento de uso interno.

33
A continuacin se presenta una breve resea de los aspectos ms relevantes sobre la dinmica del
SINE en cada una de las administraciones, desde su creacin en 1994 hasta la fecha (mayo de 2007),
enfatizando en cada caso en los aspectos de orden conceptual y operativo.

1.2.1 Administracin Figueres Olsen (1994-1998): diseo conceptual y

experimentacin
Durante la administracin Figueres Olsen se promulg el Decreto Ejecutivo N 23323-PLAN,
publicado en julio de 1994, por medio del cual se establece el Reglamento General del Ministerio de
Planificacin Nacional y Poltica Econmica (MIDEPLAN). Este Decreto crea el rea de Evaluacin
y Seguimiento y, con ello, las condiciones institucionales para la evaluacin del Plan Nacional de
Desarrollo (PND).

El rea de Evaluacin y Seguimiento, de acuerdo con la organizacin administrativa propuesta en su

oportunidad por el Ministro 6 , integraba los temas relacionados con el proceso de reforma y
modernizacin del Estado. En este sentido, el rea de Evaluacin y Seguimiento estaba integrada por
tres unidades: el Departamento de Eficiencia Administrativa, responsable de promover procesos de
reorganizacin institucional; el Departamento de Inversiones Pblicas, encargado de dar seguimiento
al plan de inversiones y velar porque se ajuste a las prioridades del desarrollo nacional; y el
Departamento de Acciones de Gobierno, concebido como la instancia tcnica responsable de conducir
el proceso de monitoreo y evaluacin de las acciones estratgicas del PND.

La etapa de diseo conceptual del SINE, as como el desarrollo de la metodologa, se extendi desde
mayo de 1994 hasta finales del ao 1995. A lo largo de este perodo, el personal del Ministerio cont
con el apoyo tcnico de la Oficina de Evaluacin (EVO) del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID).

La participacin de la Oficina de Evaluacin fue estratgica, pues se convirti prcticamente en un

puente para la transferencia de las experiencias internacionales y regionales desarrolladas en materia
de gestin pblica por resultados y rendicin de cuentas. Por esta va, la Oficina de Evaluacin
canaliz la asesora de expertos del BID, del Banco Mundial y de consultores independientes. Lo
anterior permiti que el equipo tcnico del SINE tuviera la oportunidad de analizar las experiencias
desarrolladas en Canad, Estados Unidos, Inglaterra, Nueva Zelanda, Australia, Colombia, Chile,
Brasil y Argentina.

La documentacin disponible advierte que el sistema costarricense estuvo influenciado por la

experiencia desarrollada en Colombia, bajo el Programa SINERGIA, relacionado con la evaluacin del
Plan de Desarrollo y coordinado directamente por el Departamento Nacional de Planeacin. De igual
manera, destaca como referencia la aplicacin de los Citizenss Charter en Inglaterra, como
instrumentos para establecer compromisos entre el gobierno y la ciudadana referidos a la prestacin
de los bienes y servicios pblicos.

Este proceso de retroalimentacin, sustentado en la valoracin de las principales experiencias

regionales e internacionales, condujo finalmente a la promulgacin del Decreto Ejecutivo N 24175-
PLAN, por medio del cual se crea el Sistema Nacional de Evaluacin (SINE).

De acuerdo con los objetivos propuestos, la administracin Figueres Olsen, en lo que respecta al
desarrollo y evolucin del SINE, puede calificarse como una etapa de diseo conceptual y
experimentacin.

6
Leonardo Garnier Rmolo condujo el Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica (MIDEPLAN)
durante la administracin Figueres Olsen (1994-1998). Durante su gestin se disea e implementa el Sistema
Nacional de Evaluacin (SINE).

34
La aplicacin de la metodologa y del instrumento desarrollado se realiz en el ao 1996, mediante un
plan piloto en el que participaron ocho entidades pblicas seleccionadas conjuntamente entre
MIDEPLAN y la Presidencia de la Repblica.

Dadas las prioridades establecidas en el PND 1994-1998, particularmente en el campo social, la

Presidencia de la Repblica decidi concentrar el plan piloto en el seguimiento de las acciones
estratgicas relacionadas con educacin, salud y vivienda. De hecho, a lo largo de la administracin
Figueres Olsen la participacin de las instituciones del sector social fue particularmente importante,
dado el nfasis otorgado por este gobierno a las reformas en el campo de la poltica social 7 .

El instrumento diseado para desarrollar el proceso de evaluacin estratgica se denomin

Compromiso de Resultados, en adelante CDR. Fue concebido como un acuerdo al ms alto nivel
poltico, suscrito entre el Presidente de la Repblica y el ministro o el jerarca correspondiente. En cada
CDR, mediante un ejercicio de negociacin entre las partes 8 , se determinan las acciones estratgicas
que sern evaluadas durante el ao. Los CDR tambin son suscritos por el Ministro de Planificacin
Nacional y Poltica Econmica y el Ministro de Hacienda como garantes de un proceso en el cual es
fundamental vincular la definicin de las prioridades con la asignacin de recursos a nivel
presupuestario.

En este perodo, el denominado Plan Anual de Trabajo (PAT), realizado a nivel institucional, se
presume como el instrumento por medio del cual las distintas entidades pblicas realizaban el ejercicio
de autoevaluacin. Sin embargo, la documentacin disponible no revela acciones concretas dirigidas a
promover este proceso.

En lo que respecta a su ejecucin, la aplicacin de los CDR era consistente con la metodologa que da
sustento al SINE, es decir, la articulacin de tres procesos: planificacin estratgica, ejecucin con
direccin y evaluacin de los resultados, en los trminos en que se detall en el apartado anterior.

En funcin de lo anterior, el ciclo de monitoreo y evaluacin, que es de carcter anual, se implementa

como un proceso de tres etapas, en los trminos en que se detalla a continuacin.

Etapa 1. Programacin estratgica

Se realiza al inicio del ao y consiste en la ejecucin de cinco actividades estrechamente relacionadas,
segn se indica:

1. La Presidencia de la Repblica selecciona los programas y proyectos estratgicos que sern

evaluados durante el ao.

2. Definidas las prioridades, MIDEPLAN coordina con cada institucin la elaboracin de una
Matriz de Desempeo Institucional (MDI), que incluye informacin especfica sobre:
a) Las acciones estratgicas que sern evaluadas.
b) Los criterios de evaluacin (indicadores) que servirn de referencia para su evaluacin.
c) El peso relativo de cada accin estratgica.
d) Las metas especficas comprometidas y el punto de partida (lnea de base).
e) La escala de valoracin que servir de referencia para calificar los resultados obtenidos 9 .

7
Para un anlisis ms detallado sobre la experiencia en el campo social, vase Garnier y Mora (2000).
8
Se habla de negociacin en el sentido de lograr un acuerdo sobre acciones estratgicas vinculadas a las
prioridades del desarrollo nacional, de conformidad con lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo. El
objetivo era evaluar lo relevante y no la rutina institucional.
9
La escala de valores permite calificar cada accin estratgica segn cinco niveles de desempeo: Excelente (5),
Muy Bueno (4), Bueno (3), Regular (2) y Malo (1). De igual manera, dada la ponderacin de accin estratgica, el
sistema prev la posibilidad de otorgar una calificacin del desempeo institucional relacionado especficamente
con las acciones evaluadas en cada CDR.

35
3. Los ministros y jerarcas, por medio de los enlaces institucionales, validan la informacin
incluida en la Matriz de Desempeo Institucional (MDI).

4. MIDEPLAN procede a la elaboracin de los CDR.

5. Se realiza la firma oficial de los CDR.

Etapa 2. Ejecucin con direccin

Una vez firmados los CDR, le corresponde a MIDEPLAN dar seguimiento a la ejecucin de los
programas y proyectos, solicitando a cada entidad un reporte semestral sobre el grado de avance en el
cumplimiento de las metas.

El monitoreo dentro de un modelo de gestin pblica por resultados es fundamental. Es en esta etapa
en donde se incorpora la evaluacin como una herramienta gerencial para la toma de decisiones, para
garantizar los resultados esperados y cumplir con las metas previamente establecidas. Esta evaluacin
operativa (durante la ejecucin) permite detectar desvos y adoptar medidas correctivas o, en su
defecto, detectar acciones exitosas que se pueden potenciar para mejorar aun ms el nivel de
desempeo institucional.

Etapa 3. Evaluacin de los resultados

Al finalizar el ao, cada jerarca remite a MIDEPLAN un reporte sobre los resultados obtenidos. Este
informe, junto con la informacin derivada del proceso de monitoreo realizado durante el ao,
constituyen los insumos a partir de los cuales MIDEPLAN prepara el informe de evaluacin que
remite a la Presidencia de la Repblica.

Como se indic, la metodologa permita dar una calificacin sobre el nivel de desempeo de cada
programa y proyecto, precisamente contrastando el resultado obtenido con la escala de valoracin
predefinida en el CDR. Es decir, al contrastar el resultado obtenido con los valores incluidos en la
escala de valoracin, se poda establecer la calificacin obtenida por cada programa (en una escala de 1
a 5). De igual forma, dada la ponderacin de cada programa y proyecto, era posible conocer, por
agregacin, el nivel de desempeo institucional (tambin en una escala de 1 a 5).

En sntesis, durante la administracin Figueres Olsen se establece el marco institucional y conceptual

para el diseo del SINE. Asimismo, se establece la metodologa para la implementacin del proceso de
evaluacin estratgica y se ejecuta el Plan Piloto para experimentar la aplicacin del instrumento
creado para tales efectos: el Compromiso de Resultados (CDR) 10 .

No obstante lo anterior, quizs el aporte ms relevante de la administracin Figueres Olsen se asocia

con el hecho de que logr posicionar dentro de la agenda poltica nacional dos temas que hasta
entonces haban estado ausentes: la gestin pblica por resultados y la rendicin de cuentas.

En la Figura N 7 se presenta el ciclo de monitoreo y evaluacin sustentado en la aplicacin de los

Compromisos de Resultados (CDR).

10
Los primeros CDR se firmaron el 10 de abril de 1996, dos meses despus de la fecha prevista. Este desfase
evidenci la complejidad del proceso. Por un lado, la ausencia de criterios para definir los indicadores que se
utilizaran para evaluar las acciones estratgicas y, por otro lado, el establecimiento de las lneas de base y las
metas anuales especficas. En el primer caso, debido a la falta de experiencia y al vaco conceptual; y en el
segundo caso, en virtud de que no se dispona en la mayora de los casos de informacin histrica confiable sobre
la capacidad de produccin institucional, o porque en algunos casos se trataba de programas nuevos.

36
 Figura N 7
Ciclo de evaluacin del SINE con base en los CDR

Etapa I Etapa II Etapa III

Inicio del ao Durante el ao Al finalizar el ao

Ejecucin con
Programacin Evaluacin de
estratgica direccin resultados
(monitoreo)

A Seleccin de acciones estratgicas Entidades ejecutan las acciones Entidades remiten a MIDEPLAN
C (negociacin poltica). estratgicas. informe final de resultados.
T
I Creacin de Matriz de Desempeo Entidades ejecutoras remiten un MIDEPLAN contrasta resultados
Institucional (en coordinacin con
V reporte mensual sobre el grado de contra metas. Aplica escala de
MIDEPLAN). cumplimiento de las metas valoracin y califica el nivel de
I
acordadas en el CDR. desempeo por acciones y por
D Preparacin de CDR (MIDEPLAN). institucin.
A MIDEPLAN analiza los informes
D Firma de los CDR. remitidos. MIDEPLAN prepara informe de
E evaluacin y lo remite a la
Presidencia de la Repblica.
S

Al finalizar la administracin Figueres Olsen, el SINE se haba extendido ya a 18 instituciones

(ministerios e instituciones descentralizadas). Adems, en el ao 1997 se experiment la suscripcin de
un primer CDR-Sectorial, aplicado al sector Vivienda, proceso que evidenci que la metodologa no
era adecuada para tales efectos, dado que el sistema no dispona de mecanismos complementarios para
individualizar el desempeo y el aporte de cada una de las entidades que conforman el sector.

1.2.2 Administracin Rodrguez Echeverra (1998-2002): extensin y desarrollo

de capacidades institucionales
Al inicio de la administracin Rodrguez Echeverra, en mayo de 1998, el SINE deba superar dos
riesgos potenciales, de los cuales dependa su continuacin:

Primero, que el SINE era un programa estratgico de la administracin Figueres Olsen, que
representaba al Partido Liberacin Nacional (PLN), adversario ideolgico del partido que haba
ganado las elecciones 11 , el Partido Unidad Social Cristiana (PUSC).

Segundo, que los colaboradores designados por la administracin Rodrguez Echeverra (ministros
y presidentes ejecutivos) rechazaran su aplicacin, considerando que la administracin Figueres
Olsen, luego de la fase de experimentacin, tom la decisin de divulgar los resultados de las
evaluaciones, sometiendo a los jerarcas a la crtica de la prensa y de la ciudadana en general.

11
Desde una perspectiva poltica, exista el riesgo de que el nuevo gobierno no se apropiara del SINE por ser un
programa estratgico del gobierno anterior, que adems era su adversario poltico. Lo anterior en un escenario
dominado por el bipartidismo, caracterizado precisamente por la confrontacin histrica entre el Partido
Liberacin Nacional (PLN) y el Partido Unidad Social Cristiana (PUSC).

37
Afortunadamente, durante el proceso de transicin gubernamental, la administracin del presidente
Miguel ngel Rodrguez Echeverra retom el SINE como una prioridad. De esta manera, se inicia la
formulacin del nuevo Plan Nacional de Desarrollo y, al mismo tiempo, la divulgacin del SINE como
instrumento de evaluacin entre los nuevos jerarcas. Un aspecto que facilit la transicin fue la figura
del enlace tcnico institucional, que en la mayora de los casos corresponda a la Oficina de
Planificacin Institucional.

Por su significado, en trminos de madurez poltica, hay que destacar que el apoyo brindado por el
presidente Rodrguez Echeverra fue determinante para la continuacin y consolidacin del SINE. Por
ello, a pesar del cambio de gobierno, en el segundo semestre de 1998, la administracin Rodrguez
Echeverra firm Compromisos de Resultados (CDR) con veinte instituciones, hecho que sin duda
marc el inicio de lo que podemos denominar la etapa de extensin y consolidacin del SINE.

Para el ao 1999, ya la administracin Rodrguez Echeverra le imprime al SINE su propia dinmica.

Aumenta la cobertura a un total de treinta instituciones y experimenta, a pesar de las limitaciones
metodolgicas, la aplicacin de tres CDR sectoriales: sector Vivienda, sector Agropecuario y sector
Infraestructura.

La administracin Rodrguez Echeverra continu con la aplicacin de los CDR, consolidando en

cierta forma la metodologa diseada para implementar el proceso de evaluacin estratgica.
Asimismo, de acuerdo con la documentacin consultada, los esfuerzos adicionales se concentraron en
la extensin y desarrollo de capacidades institucionales, destacando cuatro acciones complementarias:

La formulacin de una macro estrategia de promocin de la cultura de evaluacin, que centra su

atencin en acciones de capacitacin y sensibilizacin.

El fortalecimiento de esfuerzos tendientes a conciliar el proceso de evaluacin estratgica con el

proceso de formulacin presupuestaria 12 .

Acciones especficas dirigidas a promover la consolidacin del SINE, entre las cuales destacan la
realizacin de un taller de planeacin estratgica, con el apoyo de asesores externos y el respaldo
financiero del BID, que condujo a la formulacin del Plan Estratgico 1999-2004, documento que
se actualiza cada ao para mantener un horizonte de planeacin quinquenal. Por otro lado, se
elabora el documento Anlisis institucional y organizacional del SINE, preparado igualmente con
la asesora del BID, para identificar los factores del entorno poltico, econmico, sociocultural,
ambiental, administrativo, legal, tecnolgico y ecolgico que influyen en el desempeo del SINE.

Un proceso de coordinacin interinstitucional con el Ministerio de Hacienda y la Contralora

General de la Repblica, tendiente a desarrollar un marco conceptual comn para el diseo de
indicadores. Este esfuerzo condujo al diseo del curso Evaluacin y elaboracin de indicadores,
que sirvi de base para empezar un proceso de capacitacin permanente de funcionarios pblicos.

Este esfuerzo de la administracin Rodrguez Echeverra condujo a que en el ao 2001 se firmaran 27

CDR, proceso que involucraba ya a un total de 43 instituciones pblicas.

Finalmente, mientras que en el perodo 1994-1998 el grueso de la capacitacin se concentr en el

equipo tcnico de MIDEPLAN, en el perodo 1998-2002 los esfuerzos de capacitacin centraron su
atencin en los actores del sistema fuera de MIDEPLAN, en respuesta a la estrategia de
institucionalizar una cultura de evaluacin.

12
En 1999, como parte de estos esfuerzos de coordinacin entre MIDEPLAN y el Ministerio de Hacienda, el
equipo tcnico del SINE particip en la definicin de estructuras programticas presupuestarias de los ministerios
y en el plan piloto de siete instituciones descentralizadas que realiz el Ministerio de Hacienda. Las nuevas
estructuras programticas se aplicaron en la formulacin del presupuesto del ao 2000.

38
La estrategia adoptada para tales efectos reconoca dos tipos de usuarios: por una parte, el Presidente
de la Repblica, los ministros y presidentes ejecutivos, y los enlaces institucionales (identificados
como usuarios internos); y por otra parte, los agentes presupuestarios (Ministerio de Hacienda y
Contralora General de la Repblica), la Asamblea Legislativa, los medios de comunicacin colectiva
y la ciudadana en general (identificados como usuarios externos).

En trminos de organizacin interna, la Unidad de Acciones de Gobierno se separa funcionalmente del

rea de Evaluacin y Seguimiento, y se conforma una unidad independiente llamada Unidad
Coordinadora del SINE.

En este perodo, aunque el Ministro de Planificacin Nacional y Poltica Econmica 13 (MIDEPLAN)

apoy el proceso, el mayor respaldo poltico se origin en el denominado Consejo Asesor Presidencial
(CAP), que concentraba al equipo de asesores especializados del Presidente de la Repblica.

1.2.3 Administracin Pacheco de la Espriella (2002-2006): debilitamiento

gradual del SINE
De acuerdo con la documentacin disponible en el rea de Evaluacin y Seguimiento, as como con
las entrevistas realizadas al personal tcnico de MIDEPLAN, este perodo es percibido y calificado -
desde adentro- como la etapa de consolidacin del SINE.

Sin embargo, la evidencia documental y la percepcin de los actores externos conducen a conclusiones
contrarias. En realidad, si valoramos la dinmica interna del SINE en funcin de sus objetivos, se trata
ms bien de un perodo en el cual el sistema pierde su identidad, en gran medida por el impacto que
tuvo la entrada en vigencia de la Ley de Administracin Financiera de la Repblica y Presupuestos
Pblicos, en el ao 2002. Tambin influy el debilitamiento de la rectora de MIDEPLAN en el
proceso de evaluacin de la gestin pblica y, en general, de su papel protagnico en el accionar del
gobierno 14 .

En efecto, la Ley referida establece una vinculacin entre planificacin institucional, formulacin
presupuestaria y Plan Nacional de Desarrollo, pero sin clarificar las competencias de MIDEPLAN, del
Ministerio de Hacienda y de la Contralora General de la Repblica en materia de evaluacin de la
gestin pblica. En este sentido, el artculo 4 seala, de manera expresa, que todo presupuesto pblico
deber responder a los planes operativos institucionales anuales, de mediano y largo plazo, adoptados
por los jerarcas respectivos, as como a los principios presupuestarios generalmente aceptados;
adems, deber contener el financiamiento asegurado para el ao fiscal correspondiente, conforme a
los criterios definidos en la Ley. El Plan Nacional de Desarrollo constituir el marco global que
orientar los planes operativos institucionales, segn el nivel de autonoma que corresponda de
conformidad con las disposiciones legales y constitucionales pertinentes.

Por otro lado, esta Ley propici que MIDEPLAN se involucrara en el proceso de evaluacin de la
ejecucin presupuestaria, tema que de acuerdo con los principios constitucionales es competencia
exclusiva tanto del Ministerio de Hacienda como de la Contralora General de la Repblica, segn su
mbito de competencia.

Al respecto, la Ley incluye una seccin sobre el control y evaluacin del presupuesto de la Repblica,
y por medio de su artculo 52 establece que MIDEPLAN remitir a la Contralora General de la
Repblica, a ms tardar el 1 de marzo de cada ao, el informe final sobre los resultados de la
ejecucin del presupuesto, el cumplimiento de las metas, los objetivos, las prioridades y acciones
estratgicas del Plan Nacional de Desarrollo y su aporte al desarrollo econmico-social del pas.
13
Durante la administracin Rodrguez Echeverra se registraron varios cambios sucesivos en la cartera de
MIDEPLAN. Fungieron como ministros Roberto Tovar y Danilo Chavarri, este ltimo actuando adems como
Ministro de la Presidencia.
14
Durante la administracin Pacheco de la Espriella (2002-2006), MIDEPLAN tuvo tres ministros: Danilo
Chaverri, la Vicepresidenta de la Repblica, Linneth Saboro, y Jorge Polinaris.

39
En este contexto, durante la administracin Pacheco de la Espriella, MIDEPLAN abandona la
aplicacin de los Compromisos de Resultados (CDR) como principal instrumento de monitoreo y
evaluacin de las acciones estratgicas del PND. En su lugar, dadas las nuevas competencias y la
relevancia que adquiere el Plan Anual Operativo (PAO) como mecanismo articulador de la
planificacin y el presupuesto con el PND, se toma la decisin de incorporar, como parte de los
lineamientos generales que orientan la elaboracin de los PAO, la responsabilidad de cada entidad
pblica de preparar una Matriz de Desempeo Institucional (MDI) de acuerdo con la metodologa del
SINE.

Dentro de este marco general se dicta el Decreto Ejecutivo N 31165-H-PLAN, del 8 de abril de 2003,
por medio del cual se establece el documento denominado Lineamientos tcnicos y metodolgicos a
seguir por los ministerios y entidades pblicas en la elaboracin del Plan Anual Operativo 2004.
Estructura bsica del Plan Anual Operativo Institucional (PAO).

Este Decreto reconoce que la Ley referida establece la obligacin a MIDEPLAN de controlar y evaluar
la ejecucin presupuestaria con base en el cumplimiento de las metas, los objetivos, las prioridades y
las acciones estratgicas del Plan Nacional de Desarrollo y su aporte al desarrollo econmico-social
del pas, para posterior conocimiento de la Contralora General de la Repblica. Lo anterior de
conformidad con el Decreto Ejecutivo N 31090-H, del 11 de marzo de 2003, que en su artculo 14
establece que MIDEPLAN debe dictar, en coordinacin con el Ministerio de Hacienda, los
lineamientos tcnicos y metodolgicos que deben seguir los ministerios y entidades pblicas en la
elaboracin del PAO 2004, el cual ser el instrumento para el seguimiento y la evaluacin del PND y
para la formulacin del presupuesto de 2004.

En este contexto, el SINE comienza a gravitar alrededor de las obligaciones establecidas en la Ley de
Administracin Financiera y Presupuestos Pblicos. Por ello, aunque en la documentacin oficial se
indica que el SINE ampli su cobertura a cerca de 100 entidades pblicas, se identifica una serie de
elementos que confirman el debilitamiento de la identidad del SINE, dados los objetivos de su
creacin:

MIDEPLAN se involucra en el proceso de evaluacin de la ejecucin presupuestaria.

La nueva Ley, en vez de clarificar las competencias de MIDEPLAN, el Ministerio de Hacienda y la

Contralora General de la Repblica en materia de evaluacin de la gestin pblica, se propicia un
traslape de funciones.

El nfasis del proceso de evaluacin es el control y evaluacin de la ejecucin presupuestaria.

A pesar de la aparente coordinacin interinstitucional, el Plan Anual Operativo (PAO) se convirti

en la suma horizontal de los requerimientos de cada una de las instituciones involucradas: a) la
Matriz de Desempeo Institucional (MDI) solicitada por MIDEPLAN; b) la Matriz de Desempeo
Programtico (MDP) requerida por el Ministerio de Hacienda; y c) la Matriz de Desempeo
Programtico Especfico (MDPE) que peda la Contralora General de la Repblica (CGR).

MIDEPLAN perdi el control y el liderazgo del proceso de evaluacin de la gestin pblica, en los
trminos en que fue concebido el SINE.

El rol estratgico de MIDEPLAN dentro del accionar gubernamental tambin se debilita.

La Contralora General de la Repblica se convierte en el principal usuario de los informes que

generan tanto MIDEPLAN como el Ministerio de Hacienda, toda vez que la Ley de Administracin
Financiera le otorga adems la facultad de dictaminar y remitir a la Asamblea Legislativa los
informes de evaluacin de resultados.

40
 Aunque el SINE contina generando informes sobre la evaluacin del PND, no se advierte que
estos informes fueran un insumo valorado por la Presidencia de la Repblica para apoyar el
proceso de toma de decisiones.

Se pas de un escenario en el cual el SINE daba seguimiento y evaluaba las acciones estratgicas
incluidas en el CDR, a un escenario en el cual el SINE daba seguimiento a un nmero
prcticamente inmanejable de acciones estratgicas.

Se debilit el proceso de evaluacin estratgica y el SINE comienza a realizar, aunque no de

manera consciente, las acciones de autoevaluacin institucional que son competencia de cada
institucin.

El proceso de monitoreo y evaluacin fue perdiendo sentido estratgico y rigurosidad, no slo por
la cantidad de acciones incorporadas, sino porque se establecieron procedimientos para realizar
ajustes en las metas incluidas en la Matriz de Desempeo Institucional (MDI), en la escala de
valoracin y en el peso relativo de las acciones estratgicas evaluadas.

En sntesis, durante la administracin Pacheco de la Espriella se registra una ruptura en el proceso de

desarrollo y evolucin del SINE respecto a los objetivos de su creacin. Se trata de un perodo en el
cual el SINE pierde su propia identidad, a pesar que desde adentro no se percibe como tal. Al finalizar
la administracin, el SINE se encontraba inmerso en un ejercicio de monitoreo y evaluacin de
alrededor de 800 acciones estratgicas.

Por otro lado, la nueva legislacin tampoco gener, como se esperaba, mejoras sustantivas en lo que
respecta a la coordinacin entre MIDEPLAN, el Ministerio de Hacienda y la Contralora General de la
Repblica. Una de las principales crticas (queja) por parte de las unidades ejecutoras se relaciona
precisamente con la ausencia de coordinacin y con los mltiples reportes y matrices que deben
preparar a lo largo del ao. Paradjicamente, desde MIDEPLAN, Hacienda y Contralora se percibe
como un logro la coordinacin interinstitucional que lleva a la formulacin conjunta de los
lineamientos para la formulacin del Plan Anual Operativo (PAO).

En este contexto de debilitamiento gradual del SINE, no percibido desde adentro, da inicio la
administracin Arias Snchez.

1.2.4 Administracin Arias Snchez (2006-2010): rediseo y renovacin del

SINE
La nueva administracin propuso un cambio en la organizacin del gobierno, promulgando para tales
efectos del Decreto Ejecutivo N 33151-MP, por medio del cual establece el Reglamento Orgnico del
Poder Ejecutivo. En efecto, en su artculo primero establece la integracin del Poder Ejecutivo en los
siguientes trminos:

Artculo 1. Integracin del Poder Ejecutivo.

1. El Poder Ejecutivo estar integrado por los siguientes rganos: la Presidencia de la Repblica;
el Consejo de Gobierno; los Consejos Sectoriales; el Poder Ejecutivo propiamente dicho y los
Ministerios.

2. El Poder Ejecutivo propiamente dicho lo formarn el Presidente de la Repblica y el Ministro

del ramo.

3. El Consejo de Gobierno estar constituido por el Presidente de la Repblica y los Ministros, con
o sin cartera, o en su caso, los Viceministros en ejercicio.

41
4. Los Consejos Sectoriales estarn integrados por los Ministros rectores del respectivo sector y los
jerarcas administrativos de las instituciones descentralizadas que formen parte de l.

5. Los Ministerios estarn integrados por los Ministros y los Viceministros tcnicos necesarios
para la mejor atencin de sus despachos.

Con este Decreto, la administracin Arias Snchez promueve el fortalecimiento de las rectoras
sectoriales y MIDEPLAN redefine los lineamientos y la metodologa para la formulacin del Plan
Nacional de Desarrollo.

Dentro de este nuevo enfoque, en enero de 2007, Kevin Casas Zamora, Segundo Vicepresidente de la
Repblica y Ministro de Planificacin Nacional y Poltica Econmica, hizo la presentacin formal del
Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. Al respecto, como lo sealan las autoridades de MIDEPLAN,
este plan se construy con sentido estratgico, que responde al esquema sectorial propuesto por la
Presidencia de la Repblica, con el fin de mejorar la coordinacin interinstitucional y construir una
visin comn e integrada del accionar del gobierno, para mejorar su eficacia y su eficiencia y
garantizar una mejor asignacin de los recursos pblicos.

El plan fue construido a partir de las acciones estratgicas ordenadas segn las prioridades definidas
por cada ministro rector de sector. El plan fue estructurado en funcin de cinco ejes: poltica social,
poltica productiva, poltica ambiental, reforma institucional y poltica exterior, alrededor de los cuales
se articulan las grandes metas nacionales y se agrupan los 15 sectores establecidos en el Reglamento
de Organizacin del Poder Ejecutivo.

Como parte integral de la nueva propuesta metodolgica del PND 2006-2010, el Presidente de la
Repblica y los ministros rectores suscriben un Contrato con la Ciudadana para el perodo 2007-
2010, con el objetivo de mejorar la gestin pblica y la atencin de las demandas de la poblacin, en
respuesta al artculo 11 de la Constitucin Poltica relacionado con la evaluacin de los resultados y la
rendicin de cuentas, como instrumentos para promover el uso racional, estratgico y transparente de
los recursos pblicos.

De acuerdo con las autoridades de MIDEPLAN, este Contrato con la Ciudadana es un compromiso
del ms alto nivel poltico, en el cual se incluyen las acciones estratgicas que son responsabilidad
exclusiva del gobierno, considerando que no dependen de reformas legales ni del accionar de otros
actores para su cumplimiento.

El Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 contempla la firma de Contratos con la Ciudadana en los
siguientes sectores:

Ambiente, Energa y Telecomunicaciones.

Ciencia y Tecnologa.
Comercio Exterior.
Coordinacin Gubernamental.
Cultura.
Educacin.
Financiero.
Infraestructura y Transporte.
Poltica Exterior.
Productivo.
Salud.
Seguridad Ciudadana y Prevencin del Delito.
Social y Lucha contra la Pobreza.
Trabajo y Seguridad Social.
Turismo.

42
En este contexto, las nuevas autoridades de MIDEPLAN se proponen redisear y renovar el Sistema
Nacional de Evaluacin, con el fin de ajustarlo a las necesidades actuales.

En este sentido, reconocen y asumen el Sistema Nacional de Evaluacin (SINE) como el instrumento
que utiliza el gobierno, bajo la rectora de MIDEPLAN, para evaluar las acciones estratgicas del
PND, con el propsito de promover la rendicin de cuentas y el mejoramiento de la gestin pblica.

En sus aspectos administrativos, el SINE se mantiene a cargo del rea de Evaluacin y Seguimiento,
la cual tiene las siguientes funciones:

Evaluar la efectiva ejecucin de las acciones estratgicas del PND, pidiendo cuentas a los rganos
y entes de la administracin pblica, en relacin con el cumplimiento de las metas y prioridades
establecidas.

Proponer y velar porque se den los procesos de evaluacin, necesarios para adecuar las
instituciones pblicas tanto al cumplimiento de sus propios objetivos como a las ms modernas
concepciones de una administracin pblica socialmente eficiente, que combine los conceptos de
efectividad y costo, calidad y cobertura idnea.

Evaluar los procesos de elaboracin y aprobacin de los planes institucionales de manera que en
ambos se reflejen las prioridades contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo.

Para el cumplimiento de sus funciones, por medio del Decreto Ejecutivo N 33206-PLAN del 7 de
julio de 2006 se modifica la organizacin interna del rea de Evaluacin y Seguimiento. Se establecen
dos unidades o departamentos:

Unidad de Acciones Estratgicas. Le corresponde disear e implementar metodologas de

evaluacin y seguimiento de los programas y proyectos prioritarios, incorporados en los planes
sectoriales que conforman el Plan Nacional de Desarrollo. Adems, tiene la responsabilidad de
promover actividades de capacitacin en los grupos institucionales de trabajo que participan en el
seguimiento y evaluacin del Plan Nacional de Desarrollo.

Unidad de Acciones Institucionales. Le corresponde disear e implementar metodologas de

autoevaluacin en las instituciones que ejecutan programas y proyectos vinculados con las
prioridades establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo, y efecta estudios de verificacin de
resultados y seguimiento de dichos planes y proyectos. Tambin se encarga de definir los
lineamientos tcnicos y metodolgicos para la elaboracin de los Planes Anuales Operativos
(PAO) de las instituciones del sector pblico, en coordinacin con el Ministerio de Hacienda y la
Contralora General de la Repblica.

En lo que respecta al proceso de monitoreo y evaluacin del PND, las nuevas autoridades confirman
que el proceso de seguimiento se llevar a cabo utilizando como base la metodologa del SINE. Sin
embargo, advierten la necesidad de adaptar los instrumentos de programacin, seguimiento y
evaluacin, con el fin de aplicarlos a nivel nacional, sectorial e institucional.

Unido a lo anterior, establece que el rea de Evaluacin y Seguimiento deber desarrollar mecanismos
e instrumentos de verificacin de los reportes remitidos por las instituciones. Lo anterior servir de
base para dar seguimiento al cumplimiento de las metas establecidas en el PND.

Adems, dentro del nuevo esquema propuesto se establece que:

Las actividades de seguimiento sern competencia de las oficinas o unidades de planificacin de las
instituciones, cuyos programas o proyectos estn vinculados con las acciones estratgicas del PND
2006-2010. Se trata, consecuentemente, de un proceso de autoevaluacin.

43
 La evaluacin estratgica del PND se realizar a nivel nacional, sectorial e institucional. Se
propone la evaluacin de productos como base, para evaluar posteriormente el efecto y el impacto
de los mismos.

En este contexto, con el propsito de promover la rendicin de cuentas interna y externa, el gobierno
tom la decisin de aplicar un instrumento complementario, denominado Contrato con la
Ciudadana, que comprende el conjunto de acciones estratgicas y metas plasmadas en el PND que
son responsabilidad exclusiva del gobierno. Se trata de un documento suscrito entre el Presidente de la
Repblica y el ministro rector de cada sector. Este acuerdo lo firman, como garantes, el Ministro de la
Presidencia, el Ministro de Planificacin Nacional y Poltica Econmica y el Ministro de Hacienda.

Por la naturaleza del Contrato con la Ciudadana, cada ministro rector tiene la responsabilidad de
coordinar el seguimiento de la ejecucin de las acciones estratgicas. Este proceso de seguimiento ser
clave para conocer el grado de avance en el cumplimiento de las metas sectoriales y tomar decisiones
oportunas en caso de que se detecten atrasos o desvos. Se establece que para evaluar este proceso se
utilizarn diversas metodologas con sus respectivos instrumentos, segn el tipo de programa o
proyecto.

El rea de Evaluacin y Seguimiento emitir lineamientos sobre las caractersticas de la informacin

que se incluir en los instrumentos, con el fin de lograr una buena programacin y garantizar que los
programas y proyectos sean evaluables. Adems, se propone utilizar instrumentos complementarios
que aporten informacin adicional relacionada con los programas y proyectos incluidos en el PND,
tales como cronogramas de actividades, matrices de programacin, medios de verificacin, entre otros.

El proceso de seguimiento y evaluacin, como se puede apreciar en la Figura N 8, consta de cuatro

etapas relacionadas. Ntese que prevalece el uso de los Planes Anuales Operativos (PAO) como marco
de referencia para la evaluacin del PND.

La primera etapa se relaciona con la promulgacin de los lineamientos metodolgicos para la

elaboracin de la estructura del Plan Anual Operativo (PAO) de las entidades pblicas, ministerios y
dems rganos, que sirven de base para la formulacin de los respectivos presupuestos y para el
seguimiento y evaluacin de la gestin institucional y del Plan Nacional de Desarrollo.

Los lineamientos los define la Comisin Interinstitucional formada por MIDEPLAN, el Ministerio de
Hacienda y la Contralora General de la Repblica. Por parte de MIDEPLAN participan los
coordinadores de las reas de Evaluacin y Seguimiento y de Anlisis del Desarrollo.

A partir del ao 2007, las nuevas autoridades de MIDEPLAN introdujeron cambios sustantivos en la
metodologa de monitoreo y evaluacin de las acciones estratgicas del PND. En este sentido, la
denominada Matriz de Desempeo Institucional (MDI) fue transformada en su estructura interna,
eliminando la escala de valoracin y las ponderaciones, incorporando adems una vinculacin entre las
acciones estratgicas del PND y las correspondientes acciones estratgicas a nivel institucional. Esta
nueva matriz se denomina Matriz Anual de Programacin Institucional (MAPI) y se convierte en el
instrumento de MIDEPLAN para realizar el monitoreo y evaluacin de las acciones estratgicas del
PND.

La segunda etapa, relacionada con el dictamen de vinculacin que debe emitir MIDEPLAN, se
sustenta en el artculo 4 de la Ley de Administracin Financiera de la Repblica y Presupuestos
Pblicos, el cual establece que todo presupuesto pblico debe responder a los planes operativos
institucionales, cuya formulacin estar orientada por el Plan Nacional de Desarrollo. Se trata,
fundamentalmente, de una revisin que realiza MIDEPLAN con el fin de determinar si el plan
preparado por cada entidad incorpora las polticas, acciones, objetivos, indicadores y metas definidas
en el PND.

44
 Figura N 8
Ciclo de evaluacin del SINE con base en los PAO

1 2 3 4
Emisin de
lineamientos
Vinculacin Seguimiento Evaluacin
metodolgicos
para la de los PAO de los PAO de los PAO
elaboracin con el PND (semestral) (anual)
de los PAO

MIDEPLAN y el Ministerio de Hacienda emiten los lineamientos metodolgicos para orientar la

1 elaboracin de los Planes Anuales Operativos
obligatorio para las instituciones.
Institucionales (PAO). Son de acatamiento

Las instituciones envan los PAO a MIDEPLAN para que emita el dictamen de vinculacin, el
2 cual consiste en verificar la inclusin de las acciones estratgicas y las metas del PND. Se realiza
el ao anterior a su ejecucin.

Las instituciones presentan el informe semestral de seguimiento, con corte el 31 de junio de cada
3 ao. Luego MIDEPLAN prepara el informe que debe presentar a los rganos y entes competentes
del Sistema de Administracin Financiera de la Repblica.

Las instituciones presentan el informe anual de evaluacin, con corte al 31 de diciembre de cada ao.
4 Luego MIDEPLAN prepara el informe de evaluacin que presenta al Poder Ejecutivo y a la
Comisin de Control de Ingreso y Gasto Pblico de la Asamblea Legislativa.

Fuente: MIDEPLAN.

Es importante destacar que la preparacin del Plan Anual Operativo institucional se realiza durante el
primer semestre del ao anterior, y el dictamen de vinculacin emitido por MIDEPLAN constituye un
requisito que el Ministerio de Hacienda solicita para la tramitacin del presupuesto institucional
correspondiente.

La tercera etapa se relaciona con el proceso de seguimiento, el cual se realiza en acatamiento a lo

establecido en el artculo 55 de la Ley de Administracin Financiera y Presupuestos Pblicos, que
expresa la responsabilidad institucional de presentar informes peridicos y finales de evaluacin fsica
y financiera de la ejecucin de los presupuestos, as como los informes de gestin, resultados y
rendicin de cuentas.

No obstante lo anterior, a pesar de que la Ley de Administracin Financiera habla de evaluacin por
resultados, evaluacin de la ejecucin presupuestaria, evaluacin fsica y financiera, as como de
evaluacin del impacto social y econmico, en realidad los informes preparados tanto por MIDEPLAN
como por el Ministerio de Hacienda se limitan fundamentalmente a la verificacin del grado de
cumplimiento de las metas establecidas. No se puede afirmar que se realice, en sentido estricto, un
proceso de evaluacin como el sugerido.

El propsito del proceso de seguimiento es medir el grado de avance logrado en el cumplimiento de las
acciones y metas institucionales vinculadas al PND. Este proceso, por su naturaleza, permite

45
identificar aquellas acciones estratgicas en las cuales se registran atrasos que pudieran comprometer
el cumplimiento de las metas al final del ao, generando informacin para introducir medidas
correctivas.

Con base en las matrices de seguimiento institucional, MIDEPLAN elabora un informe que remite a
los jerarcas de los rganos componentes del Sistema de Administracin Financiera del Sector
Pblico 15 .

Por ltimo, la etapa de evaluacin de los resultados de los PAO responde bsicamente a la obligacin
que tiene MIDEPLAN de remitir a la Contralora General de la Repblica, cada primero de marzo, un
informe final sobre la ejecucin del PND y su aporte al desarrollo econmico y social, de acuerdo con
lo establecido en el artculo 52 de la Ley de Administracin Financiera y Presupuestos Pblicos.

El proceso de evaluacin de la ejecucin presupuestaria consiste en valorar los resultados fsicos y

financieros obtenidos por el rgano u ente receptivo, sobre la base de los objetivos y metas
programadas. Para tal efecto, se consideran los principios de eficiencia, eficacia, economa y calidad
de los distintos programas y servicios pblicos, as como los indicadores que se hubieran definido para
medir los resultados de la gestin institucional y lograr la transparencia en la rendicin de cuentas
(Decreto N 32988-H-MP-PLAN).

La evaluacin se realiza con base en la metodologa e instrumentos definidos por la Direccin General
de Presupuesto Nacional, la Secretara Tcnica de la Autoridad Presupuestaria y MIDEPLAN.
Actualmente se utiliza una matriz donde las instituciones reportan los resultados de las acciones
estratgicas y la ejecucin presupuestaria de cada accin; la informacin se compara con las metas
previstas en el Plan Nacional de Desarrollo para determinar el grado e avance en el cumplimiento de
objetivos y metas de ste.

Con base en las matrices de evaluacin institucional, MIDEPLAN elabora un informe que remite a la
Contralora General de la Repblica, a los jerarcas de los rganos componentes del Sistema de
Administracin Financiera del Sector Pblico, a las instancias correspondientes del Poder Ejecutivo y
a la Comisin Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Pblicos de la Asamblea
Legislativa.

A manera de sntesis y cierre de este apartado, la Figura N 9 presenta la valoracin expuesta sobre la
lnea cronolgica de desarrollo y evolucin del Sistema Nacional de Evaluacin de Costa Rica. En
cada caso se especifican algunos de los elementos que marcaron la dinmica del SINE en cada
administracin.

15
En la pgina web de MIDEPLAN (http://www.mideplan.go.cr) se pueden consultar los informes de seguimiento
generados en el marco del SINE, as como los informes finales presentados por MIDEPLAN a la Contralora
General de la Repblica.

46
 Figura N 9
Evolucin cronolgica del SINE

Ley Cambio en
8131 PND

Administracin Administracin Administracin Administracin

1994 - 1998 1998 -2002 2002 -2006 2006 - 2010

Diseo y Extensin y Debilitamiento Renovacin y

experimentacin consolidacin gradual rediseo

SINE: dinmica propia. SINE: Gira alrededor de la Ley SINE: en transicin.

8131.

Se crea el rea de Evaluacin y nfasis en el PAO. Se PND: incorpora enfoque

Seguimiento. abandona la aplicacin de los sectorial.
CDR.
Se suscriben: Contratos
Experimentacin, extensin y consolidacin Se debilitan los procesos de con la Ciudadana
de la metodologa y aplicacin de los CDR. desarrollo, capacitacin e (sectoriales).
investigacin.
Se restituye el proceso
Desarrollo conceptual, capacitacin e de evaluacin
investigacin. nfasis en informes para la CGR. estratgica.
Mayor uso de Informes de Evaluacin por la Se mantienen
Traslape de competencias
Presidencia de la Repblica. metodologas SINE.
entre MIDEPLAN - MH - CGR.
Divulgacin y promocin del SINE. nfasis en ejecucin y control Se transforma la MDI en
presupuestario. la MAPI.

1.3 Normativa
La Ley de Planificacin Nacional, N 5525 del 2 de mayo de 1974, constituye el sustento del Sistema
Nacional de Evaluacin de Costa Rica, considerando que se trata del instrumento jurdico por medio
del cual el Estado costarricense otorga a MIDEPLAN la facultad de dar seguimiento y evaluar el Plan
Nacional de Desarrollo (PND).

No obstante lo anterior, el Sistema Nacional de Evaluacin (SINE) se enmarca dentro de un contexto

jurdico mucho ms amplio y complejo. A continuacin las referencias legales ms relevantes que, en
el caso de Costa Rica, involucran a MIDEPLAN, al Ministerio de Hacienda (MH) y a la Contralora
General de la Repblica.

1.3.1 Constitucin Poltica

El desarrollo de sistemas de monitoreo y evaluacin de la gestin pblica est relacionado
estrechamente con el proceso de formulacin presupuestaria. Por ello, en el caso de Costa Rica, hay
que partir del reconocimiento de que la Constitucin Poltica establece los principios bsicos que guan
la formulacin y la aprobacin del presupuesto, tanto de la administracin central como de la
administracin descentralizada (entidades autnomas, semi autnomas y gobiernos locales). En lo
esencial, se advierten dos procesos distintos, con reglas del juego diferentes:

El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Hacienda, es el responsable de formular el

Presupuesto General de la Repblica (administracin central) y remitirlo a la Asamblea Legislativa
para su aprobacin. Este presupuesto contempla los recursos para el financiamiento del Poder

47
 Ejecutivo 16 , del Poder Judicial, del Poder Legislativo y sus rganos auxiliares 17 , as como del
Tribunal Supremo de Elecciones. Lo anterior de conformidad con lo establecido en los artculos
121 y 140 de la Constitucin Poltica, as como en el captulo I (artculos 176 al 182) del Ttulo
XIII, relacionado con el funcionamiento de la Hacienda Pblica.

Por su parte, le corresponde a la Contralora General de la Repblica, como rgano auxiliar de la

Asamblea Legislativa, orientar la formulacin del presupuesto, as como aprobar o improbar el plan
de gastos de las entidades autnomas, semi autnomas y los gobiernos locales (administracin
descentralizada), de conformidad con lo establecido en los artculos 175 y 184 de la Constitucin
Poltica.

En ambos casos, la programacin y ejecucin es anual, cubriendo el perodo comprendido del 1 de

enero al 31 de diciembre de cada ao. Sin embargo, en lo que respecta a su ejecucin, conviene llamar
la atencin sobre dos aspectos relacionados que, por su naturaleza, determinan la flexibilidad y
discrecionalidad de las entidades pblicas en el proceso de toma de decisiones:

Slo el presupuesto de la administracin central requiere de debate y aprobacin legislativa.

Implica que slo el presupuesto de la administracin central debe enfrentarse al control poltico
previo de los partidos polticos representados en la Asamblea Legislativa. Asimismo, que su
aprobacin como ley de la Repblica implica que cualquier modificacin presupuestaria sustantiva
o, en su defecto, la incorporacin de recursos adicionales, supone necesariamente la tramitacin y
aprobacin de una nueva ley de presupuesto extraordinario.

La Contralora General de la Repblica que es el rgano responsable de la vigilancia y fiscalizacin

de la Hacienda Pblica, al mismo tiempo es la instancia que orienta la formulacin y aprobacin
del presupuesto de la administracin descentralizada, actuando en cierta medida como juez y parte.

Por otro lado, mediante la Ley N 8003 del 8 de junio de 2000, la Asamblea Legislativa reform el
artculo 11 de la Constitucin Poltica, con el propsito de incorporar la evaluacin por resultados y la
rendicin de cuentas como principios inspiradores de una gestin pblica ms transparente y
democrtica. El artculo 11 constitucional seala de manera expresa lo siguiente:

Artculo 11. Los funcionarios pblicos son simples depositarios de la autoridad. Estn obligados a
cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella.
Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitucin y las leyes. La accin para exigirles
la responsabilidad penal por sus actos es pblica.

La Administracin Pblica, en sentido amplio, estar sometida a un procedimiento de evaluacin de

resultados y rendicin de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios
en el cumplimiento de sus deberes. La ley sealar los medios para que este control de resultados y
rendicin de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones pblicas.

Desafortunadamente, a pesar de la importancia que adquiere este reforma constitucional, todava no ha

sido desarrollado el marco legal requerido para su implementacin.

16
Adems de la Presidencia de la Repblica, el Poder Ejecutivo del Gobierno de Costa Rica est integrado por 17
Ministerios rectores, segn se indica: Ministerio de la Presidencia; Ministerio de Gobernacin y Polica;
Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto; Ministerio de Salud; Ministerio de Hacienda; Ministerio de
Agricultura y Ganadera; Ministerio de Economa, Industria y Comercio; Ministerio de Obras Pblicas y
Transportes; Ministerio de Seguridad Pblica; Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; Ministerio de Cultura,
Juventud y Deportes; Ministerio de Justicia; Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos; Ministerio de
Comercio Exterior; Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica; Ministerio de Ciencia y
Tecnologa; y Ministerio de Ambiente y Energa.
17
La Contralora General de la Repblica y la Defensora de los Habitantes.

48
Complementariamente, destaca la aprobacin de la Ley N 8004 del 22 de junio de 2000, por medio de
la cual se reform el artculo 150 de la Constitucin Poltica, con el propsito de extender el plazo para
reclamar responsabilidad de los gobernantes hasta cuatro aos despus de haber cesado en su cargo, en
los trminos en que se detalla a continuacin:

Artculo 150. La responsabilidad de quien ejerce la Presidencia de la Repblica y de los ministros de

Gobierno por hechos que no impliquen delito, solo podr reclamarse mientras se encuentren en el
ejercicio de sus cargos y hasta cuatro aos despus de haber cesado en sus funciones.

Sin duda, se trata de una reforma que busca crear las condiciones para promover una gestin pblica
ms transparente, de manera que los funcionarios pblicos responsables de la toma decisiones al ms
alto nivel poltico, asuman como suyas las consecuencias de sus propias decisiones.

No obstante lo anterior, como se presenta en la Figura N 10, adems de la Constitucin Poltica se

identifican otras leyes complementarias que conforman el marco jurdico dentro del cual se crea y se
establecen las competencias tanto de MIDEPLAN como del Sistema Nacional de Evaluacin.

Estas leyes establecen, adems, tanto en materia presupuestaria como de evaluacin, las relaciones
entre la Asamblea Legislativa, la Contralora General de la Repblica, el Ministerio de Hacienda y
MIDEPLAN.

Figura N 10
Principales Leyes relacionadas con el SINE

1 2 3 4
Ley
Ley de
Orgnica
Ley de Administracin
Constitucin de la
Planificacin Financiera y
Poltica Contralora
Nacional Presupuestos
General de la
Pblicos
Repblica

Facultad de MIDEPLAN de coordinar la elaboracin del PND y su evaluacin.

1 Decreto N 23323 (rea de Evaluacin y Seguimiento) y Decreto N 24175 (creacin del SINE).

Proceso de formulacin presupuestaria. Dicta potestades del Ministerio de Hacienda

2 (administracin central) y de la CGR (administracin descentralizada).

Vincula PAO institucional al PND y al Presupuesto. Incluye un captulo sobre evaluacin por
3 resultados de la ejecucin. Lineamientos PAO realizados conjuntamente por MIDEPLAN-MH-CGR.

Regula el proceso de control y fiscalizacin de la Hacienda Pblica. Sin embargo, mantiene el

4 control de la formulacin y aprobacin del presupuesto de la administracin descentralizada.
Es el rector en materia de control externo e interno.

Fuente: Elaboracin propia.

49
1.3.2 Ley de Planificacin Nacional
La Ley de Planificacin Nacional, Ley N 5525, promulgada el 2 de mayo de 1974, constituye el
marco legal que sirve de referencia para crear, veinte aos despus, el Sistema Nacional de Evaluacin
(SINE).

Como rector del Sistema Nacional de Planificacin (SNP), por medio del artculo 2 se dicta la
responsabilidad del Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica (MIDEPLAN) de
elaborar las polticas y los planes de desarrollo econmico y social del pas, someterlos a la
consideracin y aprobacin de las autoridades correspondientes, as como evaluar de modo sistemtico
y permanente los resultados que se obtengan de la ejecucin de planes, polticas y programas.

El artculo 4 dispone que la Presidencia de la Repblica establecer los lineamientos de poltica

general del Plan Nacional de Desarrollo, el cual ser sometido a su consideracin y aprobacin en
forma de planes a corto, mediano y largo plazo por MIDEPLAN. Unido a lo anterior, establece de
manera expresa que MIDEPLAN tendr la responsabilidad principal de la elaboracin del Plan
Nacional de Desarrollo. Para ello implantar las normas de asesora, informacin y coordinacin que
sean necesarias con el resto del Sistema Nacional de Planificacin, el cual deber prestarle toda la
cooperacin tcnica requerida.

En funcin de lo anterior, los artculos 2 y 4 de la Ley de Planificacin Nacional constituyen el

sustento del Sistema Nacional de Evaluacin (SINE), considerando que fue diseado precisamente
para monitorear y evaluar la ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo.

En la misma lnea, el artculo 9 otorga a MIDEPLAN la tarea de velar porque los programas de
inversin pblica, incluidos los de las instituciones descentralizadas y dems organismos de Derecho
Pblico, sean compatibles con las previsiones y el orden de prioridad establecido en el PND.

Por ltimo, y por la importancia que adquiere para la reforma y modernizacin del Estado, conviene
destacar tambin las atribuciones que le otorga la Ley a MIDEPLAN en lo que respecta a la promocin
de la eficiencia de la administracin pblica. En el artculo 16 se indica que los ministerios e
instituciones autnomas y semi autnomas llevarn a cabo una labor sistemtica de modernizacin de
su organizacin y procedimientos, a fin de aumentar la eficiencia y productividad de sus actividades y
con el propsito de lograr el mejor cumplimiento de los objetivos que persigue el Sistema Nacional de
Planificacin.

1.3.3 Ley de Administracin Financiera de la Repblica y Presupuestos

Pblicos
La Ley de Administracin Financiera de la Repblica y Presupuestos Pblicos, Ley N 8131, fue
promulgada con el propsito de dotar al sector pblico de un marco actualizado para el ordenamiento
financiero y contable de las finanzas pblicas. En trminos generales, precisa el mbito de accin del
Ministerio de Hacienda como rector del Sistema de Administracin Financiera, as como sus
relaciones con el resto de la administracin pblica, particularmente con MIDEPLAN y con la CGR.

Esta Ley, por la materia que regula, dio origen a cambios en la evolucin y la dinmica del Sistema
Nacional de Evaluacin (SINE) a partir del ao 2002, considerando que incorpora una serie de
disposiciones para vincular el proceso de planificacin institucional y formulacin presupuestaria con
el Plan Nacional de Desarrollo (PND). Asimismo, establece algunos mecanismos de coordinacin
entre el Ministerio de Hacienda, la CGR y MIDEPLAN, y dicta la preparacin de una serie de
informes que, en principio, pretenden evaluar los resultados de la gestin institucional y fortalecer el
proceso de toma de decisiones.

50
Entre los aspectos relevantes que introduce esta nueva legislacin destacan los siguientes:

Establece la responsabilidad de los jerarcas de toda la administracin pblica de conciliar el

presupuesto con el correspondiente plan operativo institucional y su vinculacin con prioridades
establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo (PND):

Artculo 4. Sujecin al Plan Nacional de Desarrollo. Todo presupuesto pblico deber responder
a los planes operativos institucionales anuales, de mediano y largo plazo, adoptados por los
jerarcas respectivos, as como a los principios presupuestarios generalmente aceptados; adems,
deber contener el financiamiento asegurado para el ao fiscal correspondiente, conforme a los
criterios definidos en la presente Ley. El Plan Nacional de Desarrollo constituir el marco global
que orientar los planes operativos institucionales, segn el nivel de autonoma que corresponda
de conformidad con las disposiciones legales y constitucionales pertinentes.

En materia de control y fiscalizacin, precisa las responsabilidades de los jerarcas institucionales y

de la Contralora General de la Repblica (CGR). En este sentido, seala que la administracin
contar con sistemas de control interno y externo, precisando en cada caso la rectora y las
responsabilidades, segn se indica a continuacin:

Artculo 18. Responsabilidades de control. El control interno ser responsabilidad de la mxima

autoridad de cada dependencia. En los procesos donde participen dependencias diferentes, cada
una ser responsable de los subprocesos o actividades que le correspondan.
El control externo corresponder a la Contralora General de la Repblica, de acuerdo con su Ley
Orgnica y las disposiciones constitucionales.

La relevancia del artculo 18 radica en que la Ley crea condiciones para reposicionar el control
interno como una herramienta de gerencia pblica, en aras de promover el uso racional y
transparente de los recursos pblicos. Es decir, a partir de normas y principios de aplicacin
general, cada organizacin podr implementar procesos de control interno que se ajusten a su
propia dinmica y necesidades, as como establecer sistemas de valoracin y control del riesgo,
esenciales para mejorar su capacidad de gestin. El desarrollo del modelo de control interno
vigente se materializ por medio de la Ley de Control Interno, Ley N 8282 del 4 de septiembre del
2002.

Rescata y fortalece la figura de la Autoridad Presupuestaria 18 como rgano colegiado responsable

de asesorar a la Presidencia de la Repblica en materia presupuestaria. La Autoridad Presupuestaria
est integrada por el Ministro de Hacienda o su representante, quien la preside, el Ministro de
Planificacin Nacional y Poltica Econmica o su representante, y un Ministro del rea social o su
representante. Le corresponde, entre otras funciones, la responsabilidad de dictar los lineamientos
generales y especficos en materia presupuestaria, incluyendo los aspectos relativos a los salarios,
empleo pblico, inversin y endeudamiento, los cuales deber remitir al Consejo de Gobierno para
su debida aprobacin.

Crea el Sistema de Administracin Financiera bajo la rectora del Ministerio de Hacienda, el cual
se sustenta en cuatro subsistemas: Presupuesto, Contabilidad Nacional, Tesorera y Crdito
Pblico. Adems, cuenta con un sistema complementario denominado Administracin de Bienes y
Contratacin Administrativa. En cada caso se define la rectora y las relaciones entre el Ministerio
de Hacienda y la Presidencia de la Repblica, MIDEPLAN, la Contralora General de la Repblica
y la Asamblea Legislativa 19 .

18
La Ley de Administracin Financiera de la Repblica y de Presupuestos Pblicos excluy la participacin del
Banco Central de Costa Rica en la Autoridad Presupuestaria, con el propsito de evitar la intromisin de la
poltica monetaria en la definicin de la poltica fiscal. Tambin prev la posibilidad de integrar las funciones de
la Direccin General de Presupuesto y de la Autoridad Presupuestaria.
19
El marco conceptual y la estructura del Sistema de Administracin Financiera de Costa Rica es similar al
adoptado en otros pases de la regin latinoamericana, en el marco de los prstamos de ajuste del sector pblico

51
 Faculta al Ministerio de Hacienda, por medio del artculo 147, para definir en coordinacin con la
Contralora General de la Repblica, en lo correspondiente a sus competencias constitucionales, los
mecanismos y la organizacin que propicien la descentralizacin de la ejecucin del presupuesto de
la Repblica y su adecuada evaluacin, en procura de la agilidad necesaria de ese proceso, con
apego a la legalidad y la tcnica propias de esta materia.

Por ltimo, el subsistema de presupuesto contempla secciones especficas relacionadas con el

desarrollo de los procesos de formulacin, ejecucin, control y evaluacin del presupuesto. Sin
embargo, las disposiciones en materia de evaluacin son confusas y ambiguas 20 , toda vez que la
Ley no precisa con claridad las competencias del Ministerio de Hacienda, la CGR y MIDEPLAN 21 .

En este contexto, en vez de precisar el carcter complementario de las competencias del Ministerio de
Hacienda, de MIDEPLAN y de la Contralora General de la Repblica, la nueva Ley N 8131 establece
en sus artculos 55 y 56 un esquema complejo de coordinacin interinstitucional, basado en la
elaboracin y remisin cruzada de mltiples informes, pero sin que exista claridad sobre la utilidad
prctica de los mismos, especialmente en lo que respecta a las implicaciones de la rendicin de cuentas.

Artculo 55. Informes sobre evaluacin. Las entidades y los rganos indicados en los incisos a), b), c)
y d) del artculo 1 de esta Ley, presentarn los informes peridicos y finales de evaluacin fsica y
financiera de la ejecucin de los presupuestos, as como los informes de gestin, resultados y
rendimiento de cuentas, conforme a las disposiciones tanto del Ministerio de Hacienda y el Ministerio
de Planificacin Nacional y Poltica Econmica como de la Contralora General de la Repblica, para
los efectos de evaluar el sector pblico.

Artculo 56. Resultados de la evaluacin. El Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Planificacin

Nacional y Poltica Econmica, debern evaluar los resultados de la gestin institucional para
garantizar tanto el cumplimiento de objetivos y metas como el uso racional de los recursos pblicos.
Asimismo, elaborarn y presentarn, a las instancias correspondientes del Poder Ejecutivo y a la
Comisin Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Pblicos de la Asamblea
Legislativa, informes peridicos sobre los resultados de la evaluacin realizada segn el artculo
anterior, de conformidad con la materia de su competencia; todo sin perjuicio de las atribuciones
correspondientes a la Contralora General de la Repblica, en materia de fiscalizacin superior de la
Hacienda Pblica.

Adems, ambos Ministerios elaborarn conjuntamente un informe de cierre del ejercicio

presupuestario y lo presentarn a la Autoridad Presupuestaria para que lo conozca y proponga
recomendaciones al Presidente de la Repblica. Todos los informes de evaluacin generados por la
Administracin estarn a disposicin de la Contralora para los efectos del cumplimiento de sus
atribuciones.

A pesar de lo anterior, la Ley de Administracin Financiera, en su artculo 32, limita el mbito de

accin del Ministerio de Hacienda, por medio de la Direccin General de Presupuesto Nacional, a la
evaluacin de la ejecucin presupuestaria; incluida la tarea de elaborar y dictar, junto con la
Contralora General de la Repblica, los criterios y lineamientos generales que informen las normas
tcnicas del proceso de programacin, presupuestacin y evaluacin presupuestaria del sector pblico,
as como controlar y evaluar la ejecucin parcial y final de los planes y presupuestos de la

financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Al respecto, aunque el sistema busca promover la
evaluacin de los resultados y la rendicin de cuentas, prevalece un enfoque centralista, que enfatiza en la
evaluacin presupuestaria y el control.
20
Vase Ley N 8131 del 4 de septiembre de 2001, Ttulo V, Subsistema de Presupuesto.
21
Por ejemplo, el artculo 52 asigna a MIDEPLAN la responsabilidad de preparar y presentar a la CGR un
informe sobre los resultados de la ejecucin presupuestaria, establecindole obligaciones en un campo que es
competencia exclusiva del Ministerio de Hacienda.

52
administracin central, aplicando los principios de esta Ley, su reglamento y las normas tcnicas
pertinentes.

1.3.4 Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica

El proceso de diseo e implementacin del Sistema Nacional de Evaluacin coincidi con la
aprobacin de una nueva Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica N 7428, del 22 de
agosto de 1994 22 . Como seala el artculo 1, su mbito de accin est delimitado al control y
fiscalizacin de la legalidad.

A pesar de que su misin fundamental es el control y la fiscalizacin de la Hacienda Pblica 23 ,

tambin la Contralora participa en el proceso presupuestario en cumplimiento de las competencias
constitucionales delegadas en esta materia, de conformidad con lo establecido en el artculo 184 de la
Constitucin Poltica, en el sentido de que le corresponde examinar, aprobar o improbar los
presupuestos de las municipalidades e instituciones autnomas, y fiscalizar su ejecucin y liquidacin.

Lo anterior implica que MIDEPLAN debe coordinar la tarea de vincular el SINE con el presupuesto,
tambin con la Contralora General de la Repblica, aun cuando en su Ley Orgnica se indica que los
fines primordiales del ordenamiento de control y fiscalizacin superiores, sern garantizar la
legalidad y la eficiencia de los controles internos y del manejo de los fondos pblicos en los entes
sobre los cuales tiene jurisdiccin la Contralora General de la Repblica, de conformidad con esta
Ley (artculo 11, Ley N 7428 del 22 de agosto de 1994).

1.4 Financiamiento y sostenibilidad

Desde su creacin, en el ao 1994, las actividades desarrolladas en el marco del Sistema Nacional de
Evaluacin, en lo fundamental, han sido financiadas con recursos propios, mediante el presupuesto de
MIDEPLAN, toda vez que la cooperacin externa, como se presenta en la Figura N 11, ha sido
reducida, puntual y de carcter complementario.

No obstante lo anterior, particularmente durante la administracin Figueres Olsen (1994-1998),

MIDEPLAN cont con la asistencia tcnica del BID, por medio de la Oficina de Evaluacin (EVO),
destacada en Washington. El principal aporte de la cooperacin tcnica proveniente del BID la
podemos resumir de la siguiente manera:

22
En ella se deroga la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica N 1252, del 23 de diciembre de
1950.
23
La Hacienda Pblica estar constituida por los fondos pblicos, las potestades para percibir, administrar,
custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos y las normas jurdicas, administrativas y financieras,
relativas al proceso presupuestario, la contratacin administrativa, el control interno y externo, y la
responsabilidad de los funcionarios pblicos.
Respecto a los entes pblicos no estatales, las sociedades con participacin minoritaria del sector pblico o las
entidades privadas, nicamente formarn parte de la Hacienda Pblica los recursos que administren o dispongan,
por cualquier ttulo, para conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposicin, mediante
norma o partida presupuestaria, por los Poderes del Estado, sus dependencias y rganos auxiliares, el Tribunal
Supremo de Elecciones, la administracin descentralizada, las universidades estatales, las municipalidades y los
bancos del Estado. Los recursos de origen distinto de los indicados no integran la Hacienda Pblica; en
consecuencia, el rgimen jurdico aplicable a esas entidades es el contenido en las Leyes que las crearon o los
ordenamientos especiales que las regulan.
El patrimonio pblico ser el universo constituido por los fondos pblicos y los pasivos a cargo de los sujetos
componentes de la Hacienda Pblica. Sern sujetos componentes de la Hacienda Pblica, el Estado y los dems
entes u rganos pblicos, estatales o no, y las empresas pblicas, as como los sujetos de Derecho Privado, en
cuanto administren o custodien fondos pblicos por cualquier ttulo, con las salvedades establecidas en el prrafo
anterior (artculo 8, as reformado por la Ley N 8131 del 4 de septiembre de 2001).

53
 Acceso a informacin estratgica sobre las experiencias internacionales y regionales ms exitosas
del momento en materia de Gestin Pblica por Resultados. Especficamente, los esfuerzos
realizados en Estados Unidos, Canad, Australia, Nueva Zelanda, Inglaterra, Colombia, Argentina,
Chile y Brasil.

Por medio de la Representacin del BID en Washington se financiaron consultoras de corta

duracin (no ms de una semana) con el fin de atender las necesidades puntuales relacionadas con
el desarrollo del marco conceptual y metodolgico 24 . A este proceso de consultoras de corta
duracin se uni tambin el Banco Mundial 25 .

A travs de la Representacin del BID en Costa Rica se dise y financi un programa de

cooperacin tcnica intra-regional 26 , que permiti al equipo tcnico de MIDEPLAN realizar
pasantas para conocer experiencias regionales especficas: Canad, Argentina, Colombia, Chile y
Brasil.

Figura N 11
Financiamiento y sostenibilidad del SINE

1 2 3 4

Administracin Administracin Administracin

Figueres Rodrguez Pacheco de la Administracin
Arias Snchez
Olsen Echeverra Espriella (2006 2010)
(1994 1998) (1998 2002) (2002 2006)

Apoyo Tcnico de la Oficina de Evaluacin (EVO) del BID/Washington.

1 Apoyo Tcnico de la Representacin del BID/CR: cooperacin intra-regional.
Apoyo Tcnico del Banco Mundial - PNUD (divulgacin).

Prstamo de asistencia tcnica reembolsable CR/BID.

2 Capacitacin. Divulgacin. Sistema de Informacin. Recursos Humanos.

Se debilit la participacin de los organismos que venan apoyando el proceso.

3 BID - Componentes Financieros/Reforma Fiscal.
Tres ministros de Hacienda y tres ministros de Planificacin.
Decisin de autoridades de fortalecer proceso de evaluacin del PND y la rendic. de cuentas.
4 PND 2006-2010 tiene un captulo especfico referido a su evaluacin.
Contratos con la Ciudadana y cambios metodolgicos. En busca de apoyo para el cambio.
El financiamiento del SINE, desde su creacin, se ha realizado fundamentalmente con recursos propios. El personal
tcnico que conforma el rea de Evaluacin y Seguimiento de MIDEPLAN, en su gran mayora, son funcionarios
de planta. La cooperacin internacional, en general, ha sido puntual y complementaria.

Posteriormente, durante la administracin Rodrguez Echeverra, MIDEPLAN cont con recursos

externos complementarios, incorporados dentro de un prstamo de cooperacin tcnica reembolsable,

24
En especial, la asesora de consultores independientes que participaron en su oportunidad en el desarrollo del
Sistema Nacional de Evaluacin de Colombia, denominado SINERGIA.
25
El apoyo del Banco Mundial jug un papel importante durante la fase de diseminacin del SINE,
especficamente en el financiamiento de seminarios abiertos a todo pblico. En estas actividades participaron
expertos internacionales que contribuyeron a posicionar los temas de evaluacin y rendicin de cuentas como
instrumentos para promover cambios en la cultura pblica.
26
A finales de la administracin Figueres Olsen, el SINE se haba convertido en una experiencia pionera en la
regin centroamericana y se comienza a dar un intercambio con pases interesados en desarrollar su propio
modelo, como fue el caso de El Salvador y de Honduras.

54
negociado entre el gobierno de Costa Rica y el BID, para la continuacin de reformas en reas
estratgicas. En este prstamo MIDEPLAN acord con el Ministerio de Hacienda la inclusin de
recursos para promover el proceso de extensin del SINE y la institucionalizacin de una cultura
pblica centrada en la gestin por resultados y la rendicin de cuentas. Estos recursos permitieron
financiar las actividades desarrolladas por la administracin Rodrguez Echeverra, segn se detall en
el apartado sobre la evolucin cronolgica del SINE.

No obstante lo anterior, en trminos generales, el diseo y funcionamiento del SINE se ha sustentado

en el uso de recursos propios, de modo que su institucionalizacin y sostenibilidad no ha estado
supeditada ni a la disponibilidad ni al acceso a recursos externos. El financiamiento del rea de
Evaluacin y Seguimiento, as como del equipo tcnico, se realiza con recursos propios, garantizados
por medio del presupuesto anual remitido para su aprobacin a la Asamblea Legislativa.

El personal que trabaja en el rea de Evaluacin y Seguimiento, en su gran mayora, son funcionarios
de planta, situacin que garantiza en cierta medida la existencia de una memoria institucional que no se
ve afectada a pesar de los cambios de gobierno.

55
II. ORIENTACIN FUNCIONAL DEL SISTEMA Y
NATURALEZA DE SUS HERRAMIENTAS

El desarrollo de este captulo implica partir del reconocimiento de que actualmente el SINE se
encuentra en una etapa de transicin. Aunque las nuevas autoridades tomaron la decisin de utilizar la
metodologa del SINE para dar seguimiento y evaluar el PND, y han incorporado algunos cambios en
los instrumentos que se venan utilizando, todava no se cuenta con los instrumentos definitivos para la
evaluacin del PND en su dimensin nacional, regional e institucional.

En funcin de lo anterior, las valoraciones que se incluyen sobre la orientacin funcional del sistema
estn referidas, exclusivamente, a las prcticas de monitoreo y evaluacin desarrolladas hasta finales
del ao 2005.

2.1 Orientacin funcional

Partiendo del marco terico establecido en el protocolo de investigacin, sobre las cuatro reas
principales de aplicacin de un sistema de monitoreo y evaluacin: a) la planificacin gubernamental
(global o sectorial); b) la asignacin del gasto; c) el aprendizaje para mejorar la gestin de programas y
prestacin de servicios pblicos; y d) la rendicin de cuentas dentro y fuera de la administracin
pblica, en el caso de Costa Rica se puede derivar las siguientes conclusiones generales:

Los objetivos del Sistema Nacional de Evaluacin de Costa Rica, en su concepcin inicial,
advierten la intencin de incidir en estas cuatro reas de aplicacin. Sin embargo, el grueso de las
actividades realizadas, tanto por MIDEPLAN como por las entidades ejecutoras (evaluadas), estn
enfocadas ms al mejoramiento de los procesos de planificacin institucional y asignacin del
gasto, que al mejoramiento de su capacidad de gestin (aprendizaje) y la rendicin de cuentas.

Sin embargo, dado que el SINE centra su atencin en el seguimiento y evaluacin de las acciones
estratgicas, su principal contribucin ha sido el garantizar que los recursos pblicos sean
canalizados hacia esas actividades estratgicas que sern evaluadas, precisamente por el riesgo que
implica el no contar con los recursos disponibles para cumplir con los resultados y las metas
previstas e incluidas en los Compromisos de Resultados 27 .

No obstante, los aportes potenciales del SINE al mejoramiento de los procesos de planificacin
institucional y de asignacin del gasto han sido de carcter parcial, en virtud de que el sistema fue
creado especficamente para dar seguimiento y evaluar solamente las acciones estratgicas del PND
y no la totalidad del quehacer institucional.

Dado que las actividades de monitoreo y evaluacin de resultados se han concentrado en acciones
estratgicas especficas, el mejoramiento de los procesos de planificacin y asignacin del gasto se
circunscribe al mbito de los programas y proyectos que son incluidos en los Compromisos de
Resultados, y no necesariamente al mbito de las polticas pblicas y la planificacin institucional
como un proceso integral. Paradjicamente, contrario a lo esperado, el proceso de evaluacin
estratgica ha tendido a sustituir los procesos de autoevaluacin institucional.

A pesar de lo anterior, las entidades ejecutoras reconocen que el Sistema Nacional de Evaluacin
ha contribuido al mejoramiento de las prcticas de planificacin y asignacin del gasto. La
preparacin de la Matriz de Desempeo Institucional (MDI) que se incorpora al Compromiso de
Resultados (CDR), aunque est limitada a unos pocos programas y proyectos, ha fortalecido el

27
De acuerdo con las unidades ejecutoras, a partir del ao 2002 se debilita el proceso de evaluacin estratgica. El
SINE comienza a dar seguimiento a todas las acciones vinculadas al PND sin que exista una diferenciacin de lo
prioritario y lo rutinario.

56
 proceso de planificacin en tanto les exige el establecimiento de metas y objetivos, y la valoracin
de los resultados finalmente obtenidos, as como asegurar que el presupuesto incluya los recursos
requeridos para el desarrollo de los programas y proyectos en los trminos referidos.

El aporte del SINE al mejoramiento de la capacidad de gestin institucional, entendida como un

proceso de aprendizaje para el mejoramiento continuo, no se puede medir por tres razones
fundamentales: a) el sistema no evala polticas nacionales e institucionales sino programas y
proyectos estratgicos que varan de un gobierno a otro; b) el monitoreo y la evaluacin se limitan
a verificar el cumplimiento de las metas; y c) el sistema no prev la realizacin de evaluaciones de
impacto.

Adems, aunque lo anterior sea posible durante un gobierno en particular, el sistema no cuenta con
mecanismos de retroalimentacin. La informacin fluye en una sola va: de las unidades evaluadas
hacia MIDEPLAN. No se identifican mecanismos ni prcticas que promuevan la retroalimentacin
hacia las unidades ejecutoras.

En lo que respecta a la funcin de rendicin de cuentas, la contribucin del SINE ha sido limitada.
Si valoramos el SINE como un mecanismo utilizado por la Presidencia de la Repblica para velar
por el cumplimiento de sus metas, podemos sealar que tanto en la administracin Figueres Olsen
(1994-1998) como en la de Rodrguez Echeverra (1998-2002) se aprecian algunas seales en esa
direccin, pero se debilitan en la administracin Pacheco de la Espriella (2002-2006). Por su parte,
si valoramos el SINE como un instrumento de rendicin de cuentas hacia fuera, es decir, hacia la
sociedad y la ciudadana, prcticamente se ha limitado al uso de la informacin para la preparacin
de informes de labores que rinde la Presidencia de la Repblica una vez al ao o para labores
dirigidas a anunciar logros y actividades del gobierno.

La rendicin de cuentas relacionada con el SINE en realidad no tiene consecuencias. Como se ver
ms adelante, no se cuenta con un sistema de incentivos y sanciones que estimule la eficiencia, la
productividad y la generacin de resultados.

En trminos generales, en lo que respecta a la orientacin funcional del SINE, los mayores esfuerzos
realizados a nivel tcnico se concentran en las etapas de programacin y asignacin del gasto,
relacionadas con la preparacin de las matrices que se incorporan al Plan Anual Operativo (PAO). Sin
embargo, al no existir un proceso formal de retroalimentacin hacia las entidades evaluadas ni contar
con mecanismos para incentivar la evaluacin de los resultados, el aporte del SINE a las funciones de
aprendizaje y rendicin de cuentas ha sido mnimo. Quizs su principal aporte ha sido el posicionar
ambos temas dentro de la agenda poltica nacional, a pesar de que la aplicacin prctica de estos
principios no ha sido desarrollada de manera sistemtica y slida.

En sntesis, a partir de la informacin relacionada con el peso relativo de las funciones asignadas al
sistema de monitoreo y evaluacin, se establece un orden de jerarqua tal como se indica en la Tabla
N 1.

Tabla N 1
Sistema Nacional de Evaluacin (SINE)
Peso relativo de las funciones del sistema (valoracin personal)
Funcin Prioridad
Planificacin gubernamental 1: planificacin estratgica del plan de desarrollo. 2
Planificacin gubernamental 2: planificacin de polticas sectoriales y programas. 3
Presupuesto: asignacin del gasto. 1
Aprendizaje: mejoramiento de la gestin de agencias, programas y servicios pblicos. 5
Gobernanza: control social y rendicin de cuentas. 4
Nota: En la escala de prioridades, 1 tiene el mayor peso relativo, 5 tiene el menor.
Fuente: Elaboracin propia.

57
Es importante destacar que esta valoracin incorpora, inevitablemente, un alto grado de subjetividad,
relacionado con las expectativas que tiene cada usuario potencial sobre la intencionalidad del sistema.
Sin embargo, a pesar de la subjetividad, deja al descubierto las diferentes percepciones que existen
sobre cul es la intencionalidad u orientacin funcional del SINE.

Esta informacin es clave pues confirma la importancia que adquiere la divulgacin y la promocin del
SINE como medio para garantizar su institucionalizacin y sostenibilidad. Es decir, todos los actores
involucrados, tanto directa como indirectamente, deberan manejar un mnimo de informacin sobre
qu es el SINE?, cules son sus objetivos?, cules son los instrumentos de monitoreo y evaluacin?,
quin es el principal usuario del sistema?, cules son los informes que se generan y con qu
periodicidad?, cmo se divulgan y socializan los resultados? En la medida en que no exista un
lenguaje comn, cada usuario potencial o actor involucrado tendr una percepcin propia, influenciada
por sus expectativas relacionadas con lo que debera ser el SINE.

A nivel tcnico, sin embargo, la mayora de las entidades ejecutoras, por medio de los enlaces
institucionales entrevistados, coinciden en que el SINE ha contribuido principalmente a mejorar el
proceso de planificacin institucional, la asignacin de recursos y a posicionar el tema de la rendicin
de cuentas, aunque limitado especficamente a las acciones estratgicas del PND. En este sentido, la
posicin del consultor est ms cerca de las manifestaciones hechas por los enlaces tcnicos de las
entidades evaluadas en el marco del SINE.

Sin embargo, al considerar la percepcin que tienen los actores polticos sobre la orientacin funcional
del SINE, no existe un patrn definido. La conclusin es, sin duda, que no existe claridad sobre cul es
la funcin predominante del Sistema Nacional de Evaluacin impulsado por MIDEPLAN.

Como se presenta en la Tabla N 2, existe una clara tendencia del actor entrevistado a ubicar el tema de
su competencia en las ltimas posiciones; es decir, considera que su rea de competencia es una de las
menos favorecidas por el SINE. Por ejemplo, mientras MIDEPLAN percibe que el SINE ha favorecido
ms las actividades relacionadas con la asignacin del gasto y menos las labores propias de
planificacin, el Ministerio de Hacienda y la Contralora General de la Repblica, perciben lo
contrario.

Como se indic, si bien se trata de percepciones que podran estar influenciadas por la visin que cada
actor tenga del SINE, lo relevante de este sondeo es que advierte la necesidad de que MIDEPLAN
retome el proceso de divulgacin y promocin del SINE, especialmente en esta fase de transicin en la
cual est incorporando cambios transcendentales para su desarrollo futuro.

Tabla N 2
Sistema Nacional de Evaluacin (SINE)
Peso relativo de la funciones en el sistema. Posicin de actores polticos
Posible propsito del Sistema: MIDEPLAN Ministerio de CGR Asamblea
Impacto en Hacienda Legislativa
Planificacin gubernamental 1:
planificacin estratgica del plan de 4 1 1 2
desarrollo.
Planificacin gubernamental 2:
planificacin de polticas sectoriales y 5 3 3 3
programas.
Presupuesto: asignacin del gasto. 1 4 4 5
Aprendizaje: mejoramiento de la gestin
de agencias, programas y servicios 3 5 5 4
pblicos.
Gobernanza: control social y rendicin
2 2 2 1
de cuentas.
Nota: En la escala de prioridades, 1 tiene el mayor peso relativo, 5 tiene el menor.
Fuente: Elaboracin propia con base en informacin de entrevistas.

58
Un segundo aspecto que se puede rescatar en este nivel, es que la mayora de los actores entrevistados
reconocen el aporte del SINE al mejoramiento del proceso de planificacin vinculado a las acciones
estratgicas del PND, as como al posicionamiento del SINE como medio para promover la rendicin
de cuentas, potenciando espacios en materia de gobernabilidad y control social.

Asimismo, destaca que la gran mayora de los entrevistados coincide en que el rea en que se
concentra la mayor debilidad del SINE es en lo que respecta a su contribucin al proceso de
aprendizaje para el mejoramiento continuo. Lo anterior quizs sirva para respaldar la tesis de que la
evaluacin continua es percibida como una imposicin externa y no como un instrumento para mejorar
la capacidad de gestin institucional. Esta posicin es compartida, en general, por los enlaces
institucionales entrevistados.

Un elemento importante, que se deriva de las entrevistas realizadas sobre la importancia del SINE, se
relaciona con el dinamismo que experiment durante la administracin Rodrguez Echeverra (1998-
2002) y el debilitamiento o prdida de importancia que se registra durante la administracin Pacheco
de la Espriella (2002-2006). Esta percepcin es prcticamente generalizada entre los enlaces
institucionales del SINE y buena parte del personal tcnico de MIDEPLAN.

2.2 Instrumentos de evaluacin y monitoreo

El Sistema Nacional de Evaluacin, como se ha indicado, centra su atencin en el seguimiento y
evaluacin de acciones estratgicas del Plan Nacional de Desarrollo (PND).

Por sus implicaciones en lo que respecta al desarrollo de los instrumentos de monitoreo y evaluacin,
es necesario sealar que si bien el concepto de acciones estratgicas buscaba resaltar el inters del
SINE en las prioridades del PND, en la prctica se consolid como un calificativo que se utiliza de
manera indiscriminada para referirse a polticas, planes, programas, proyectos, actividades y procesos
especficos. Lo anterior se aprecia claramente en la documentacin oficial del SINE y al analizar el
contenido de las Matrices de Desempeo Institucional que dan sustento a los CDR 28 .

En lo que respecta al desarrollo de instrumentos de monitoreo y evaluacin, la experiencia desarrollada

por Costa Rica, para la evaluacin de las acciones estratgicas, hasta el ao 2006 29 , se sustent en la
implementacin de acuerdos de desempeo anual, denominados Compromisos de Resultados
(CDR), suscritos entre el Presidente de la Repblica y el mximo jerarca de la institucin evaluada (el
ministro o el presidente ejecutivo). Estos acuerdos tenan el aval del Ministro de Planificacin
Nacional y Poltica Econmica y del Ministro de Hacienda, como garantes del proceso. Es decir, se
trataba de contratos de gestin anual, adoptados al ms alto nivel poltico. El seguimiento de los
mismos le corresponda a MIDEPLAN.

La aplicacin de los CDR fue concebido como un proceso gradual, en lo que respecta al nmero de
entidades pblicas incorporadas, y selectivo, respecto al nmero de acciones estratgicas evaluadas en
cada caso.

La decisin de optar por este tipo de acuerdos, al ms alto nivel poltico, parta del reconocimiento que
la consolidacin de una cultura pblica basada en la rendicin de cuentas exiga, como primer paso, el
compromiso de los gobernantes y, en general, de la clase poltica. La experiencia internacional que
sirvi de diagnstico adverta que el desarrollo de sistemas sofisticados y complejos, sin un respaldo

28
En el Anexo IV se presenta la Matriz de Desempeo Institucional (MDI) correspondiente al Ministerio de
Educacin Pblica (MEP) en el ao 1997. Esta versin refleja la estructura de la MDI incorporada a los CDR,
desde la creacin del SINE en 1994.
29
La actual administracin Arias Snchez suspendi la aplicacin de los Compromisos de Resultados (CDR),
establecidos como instrumentos de monitoreo y evaluacin del SINE desde su creacin en 1994. En su lugar se
implementa a partir del ao 2007 un nuevo instrumento, denominado Contrato con la Ciudadana, establecido a
nivel sectorial.

59
poltico slido, se traducan en instrumentos acadmicos rigurosos pero poco prcticos para la
transformacin de la gestin pblica 30 .

Ante este panorama se opt por desarrollar un instrumento sencillo, dirigido a dar seguimiento a las
acciones estratgicas institucionales vinculadas al PND y que contara adems con un slido respaldo
poltico para su implementacin. Es en este contexto que se propone, con el apoyo y asesora tcnica
de consultores externos, la aplicacin del instrumento denominado Compromiso de Resultados o
CDR.

Cada CDR se sustenta en la construccin de una Matriz de Desempeo Institucional (MDI), que de
acuerdo con la metodologa propuesta, era elaborada conjuntamente entre MIDEPLAN y la institucin
que sera evaluada. Sin embargo, las acciones estratgicas que se incorporan en cada CDR se definan
al ms alto nivel poltico, precisamente para asegurar que fueran consistentes con las prioridades
establecidas en el PND.

Como se aprecia en la Tabla N 3, la Matriz de Desempeo Institucional (MDI) constituye un ejercicio

de planificacin estratgica aplicado especficamente a las acciones que sern evaluadas. En cada caso
se incluye informacin sobre:

Los criterios de evaluacin de cada accin estratgica (indicadores).

El peso relativo de cada accin estratgica (ponderacin).
El valor del indicador al inicio del ao (lnea de base).
La meta prevista (compromiso).
La escala de valores sirve de referencia para calificar los resultados reportados por la institucin al
finalizar el ao.

Tabla N 3
Matriz de Desempeo Institucional (MDI)

MATRIZ DE DESEMPEO INSTITUCIONAL

Acciones Criterios de Ponderacin Valor Escala de valoracin

estratgicas evaluacin de los al 5 4 3 2 1
programas inicio Excelente Muy Bueno Regular Malo
del ao bueno
0

La seleccin de las acciones estratgicas, como se indic, se realiza al ms alto nivel poltico con el fin
conciliar las prioridades nacionales e institucionales segn lo establecido en el PND. Implica un
proceso de negociacin, para evitar que las acciones estratgicas sean seleccionadas de manera

30
Esto debe conducir a una actitud cautelosa frente a los enfoques ms sofisticados, como el de evaluacin
global desarrollado por Jos Sulbrandt y que, si bien producira resultados tericamente ms slidos y
generalizables, corre el riesgo de ser percibida como irrelevante por las autoridades polticas. El mismo Sulbrandt
advierte que este tipo de evaluacin es un estudio complejo, difcil de ejecutar, que demanda calificados recursos
humanos y que consume un tiempo considerable y elevados recursos financieros. Al mismo tiempo, es un estudio
mucho ms completo que permite lograr una mejor comprensin del programa y de sus logros y en general
obtiene resultados ms legtimos para todas las partes involucradas y por consiguiente ms utilizables. Dadas estas
caractersticas debe ser preferentemente utilizado slo para las ms importantes y significativas polticas o
programas sociales pblicos. En intervenciones ms limitadas es posible utilizar diseos ms simples y
econmicos (Sulbrandt, 1993).

60
unilateral o por imposicin. El peso relativo asignado a las acciones estratgicas buscaba vincular la
relevancia de los programas con el nivel de esfuerzo institucional. Esta ponderacin se establece
tambin durante el proceso de negociacin, para evitar que las entidades pblicas, con tal de obtener
buenas calificaciones, centren su atencin en la realizacin de tareas y actividades que exigen menor
esfuerzo o bien, en aquellas que para efectos de ejecucin son menos complejas 31 .

Los criterios de evaluacin son los parmetros o indicadores que sern utilizados para medir el
desempeo institucional. Sobre este punto en particular, el SINE parta del reconocimiento de que la
capacidad institucional en materia de gestin por resultados era endeble y que se requera impulsar, de
manera simultnea, un proceso de capacitacin centrado en el diseo de indicadores de gestin ms
depurados. La mayora de las entidades estaban en capacidad de establecer indicadores relacionados
con productos y procesos, pero difcilmente indicadores para medir impacto, eficiencia y gestin. A
partir de los criterios de evaluacin negociados, se establece la lnea de base (punto de partida) y la
meta propuesta (compromiso adquirido) 32 .

Por ltimo, para medir el desempeo institucional se establece una escala de valoracin con cinco
niveles. Previo a la firma del Compromiso de Resultados, se concreta un acuerdo sobre los valores que
servirn de referencia para calificar los resultados obtenidos. La meta acordada en cada caso se ubica
en la categora de muy bueno y el resto de la escala resulta de un proceso de negociacin. El valor
negociado para la categora de excelente supona un esfuerzo extraordinario por parte de la
institucin.

A partir de los resultados obtenidos, la metodologa est en capacidad de asignar una calificacin final
a cada accin estratgica, la cual mide el nivel de desempeo en funcin del grado de cumplimiento de
las metas. Posteriormente, utilizando el peso relativo de cada accin estratgica, se estima el nivel de
desempeo institucional.

En este contexto, de la valoracin del CDR, como instrumento de monitoreo y evaluacin, se derivan
las siguientes conclusiones:

La mayora de los indicadores que se incluyen en los CDR son indicadores de cobertura, producto
y proceso.
El monitoreo consiste, fundamentalmente, en un reporte semestral remitido por la institucin que
suscribi el CDR, con un formato similar al de la Matriz de Desempeo Institucional, por medio
del cual indica el grado de avance en el cumplimiento de la meta anual.
La evaluacin consiste, bsicamente, en verificar el grado de cumplimiento de las metas anuales,
utilizando para tales efectos el informe anual remitido por la entidad que suscribi el CDR.
El desempeo institucional, vinculado al monitoreo y evaluacin de las acciones estratgicas, se
limita a la verificacin del cumplimiento de las metas establecidas.
En lo que respecta a la vinculacin entre las actividades de monitoreo y evaluacin, y el peso
relativo de las mismas, no existe una diferencia sustantiva entre ellas.
Por la naturaleza del proceso de monitoreo y evaluacin que se realiza, no es posible medir o
cuantificar su aporte al cumplimiento de las actividades principales.

31
El personal tcnico de MIDEPLAN y los enlaces institucionales advierten que este proceso se fue debilitando a
partir del ao 2002, conforme se fueron incorporando a la Matriz de Desempeo Institucional una gran cantidad
de acciones, que si bien estaban relacionadas con la ejecucin de programas vinculados con el PND, no eran
estratgicas en los trminos en que lo previ el SINE. Lo anterior se refleja en una gran cantidad de acciones
relacionadas con procesos, actividades y compra de insumos.
32
La metodologa propuesta en principio era sencilla. Sin embargo, la construccin de los primeros CDR dej al
descubierto la limitada capacidad institucional que exista en materia de planificacin estratgica orientada a la
gestin por resultados.

61
El Plan Anual Operativo (PAO) como instrumento de programacin y referente del proceso de
monitoreo y evaluacin
Como se indic, a partir del ao 2002 la Ley de Administracin Financiera y Presupuestos Pblicos
consolida el uso del Plan Anual Operativo (PAO) como el principal instrumento para la programacin
estratgica y formulacin del presupuesto de todas las instituciones pblicas.

En este contexto, funciona desde entonces una Comisin Interinstitucional, integrada por
representantes de MIDEPLAN, el Ministerio de Hacienda y la Contralora General de la Repblica,
por medio de la cual se formulan los Lineamientos tcnicos y metodolgicos para la elaboracin de la
estructura del Plan Anual Operativo para las entidades pblicas, ministerios y dems rganos, de
conformidad con lo establecido en el artculo 55 de la Ley referida.

De acuerdo con los lineamientos vigentes, la estructura del Plan Anual Operativo est conformada, en
lo esencial, por los siguientes componentes:

El Marco General, por medio del cual se dictan las directrices, plazos y procedimientos que
orientan el proceso.

La Matriz Anual de Programacin Institucional (MAPI), por medio de la cual las entidades
presentan los requerimientos de MIDEPLAN, relacionando las acciones estratgicas del PND con
la programacin institucional.

La Matriz de Desempeo Programtico (MDP), por medio de la cual el Ministerio de Hacienda

solicita la informacin sobre la vinculacin de las acciones estratgicas del PND respecto a la
estructura programtica definida a nivel presupuestario.

La Matriz de Desempeo Programtico Especfico (MDPE), relacionada con los requerimientos de

la Contralora General de la Repblica para efectos de fiscalizacin y control operativo.

En este sentido, la principal preocupacin sealada por los enlaces entrevistados se relaciona,
precisamente, en que este esfuerzo de coordinacin entre MIDEPLAN, el Ministerio de Hacienda y la
Contralora General de la Repblica no ha contribuido a mejorar, como se esperaba, la articulacin de
los procesos de programacin estratgica y formulacin presupuestaria.

En efecto, la coordinacin realizada en el marco de la comisin tripartita, se ha limitado a la suma

horizontal de los distintos instrumentos de programacin de cada una de las instituciones: la MAPI
(MIDEPLAN), la MDP (Ministerio de Hacienda) y la MDPE (CGR). Lo anterior ha provocado, en
opinin de los enlaces institucionales, una carga de trabajo elevada y de poca utilidad prctica, pues las
entidades ejecutoras deben dedicar tiempo y recursos a la elaboracin de mltiples matrices y reportes,
para satisfacer de manera individual los requerimientos de informacin de estas tres instituciones. No
existe una integracin que garantice la consistencia de estos tres instrumentos, debido a que cada una
de las entidades promueve el monitoreo y la evaluacin desde una perspectiva diferente.

La ausencia de coordinacin entre MIDEPLAN, el Ministerio de Hacienda y la Contralora General de

la Repblica, en lo esencial, contina siendo la principal debilidad que deben enfrentar las entidades
ejecutoras, con el agravante de que la retroalimentacin hacia las entidades ejecutoras es prcticamente
inexistente.

La Matriz Anual de Programacin Institucional

A partir del ao 2007, las nuevas autoridades de MIDEPLAN toman la decisin de modificar la
estructura interna de la Matriz de Desempeo Institucional (MDI). Se eliminan la escala de valoracin
de las acciones estratgicas y el peso relativo. Lo anterior con el fin de simplificar el proceso de
programacin y reducir el manejo indiscriminado que se realizaba de esta informacin, en gran medida
debido a la ausencia de mecanismos para verificar la informacin proporcionada por las instituciones
evaluadas y garantizar su confiabilidad.

62
La Matriz de Desempeo Institucional se transforma en lo que actualmente se conoce como la Matriz
Anual de Programacin Institucional (MAPI), en la cual se establecen las metas de cada accin
estratgica, de manera que los procesos de monitoreo (semestre) y de evaluacin (anual) centran su
atencin en determinar el grado de avance y cumplimiento de las metas establecidas.

En lo que respecta a la estructura de la MAPI, MIDEPLAN busca articular las acciones estratgicas del
PND con las acciones estratgicas que las instituciones implementan para contribuir a las prioridades
del PND.

De acuerdo con los lineamientos del ao 2007, la MAPI que cada entidad pblica debe preparar e
incorporar en su propio Plan Anual Operativo (PAO) contiene la siguiente informacin:

Accin estratgica del PND: que constituye el punto de partida para realizar la vinculacin entre las
prioridades establecidas en el PND y el accionar institucional. Estas acciones estratgicas pueden
ser de orden nacional, sectorial o institucional.
La meta de la accin estratgica del PND: que sirve de referencia para que cada entidad establezca,
de acuerdo con su capacidad de produccin y la disponibilidad presupuestaria, las metas anuales
correspondientes.
Accin estratgica institucional: a partir de la accin estratgica del PND, cada entidad desagrega
las acciones estratgicas que, a nivel institucional, desarrollar a lo largo del ao. Es decir, se trata
del aporte que cada entidad realiza para el cumplimiento de las metas de las acciones estratgicas
del PND, las cuales pueden ser nacionales, sectoriales o institucionales.
El objetivo de cada accin estratgica institucional.
El indicador que servir de referencia para evaluar cada accin estratgica institucional.
La meta de la accin estratgica institucional, tanto semestral (monitoreo) como anual (evaluacin).
La lnea de base de cada indicador, referida al nivel alcanzado al ao anterior.
La cobertura geogrfica: nacional, regional o sectorial.
La poblacin objetivo: los beneficiarios.
La estimacin, en millones de colones, de los recursos destinados para apoyar la ejecucin de cada
una de las instituciones pblicas.

Al respecto, conviene destacar que la MAPI, promovida por las nuevas autoridades de MIDEPLAN,
centra su atencin en el establecimiento de vnculos entre las acciones estratgicas definidas en el
PND, que pueden ser nacionales, sectoriales o institucionales, y las acciones estratgicas establecidas
por las instituciones a nivel operativo.

Adicionalmente, conviene destacar que la decisin de eliminar la escala de valoracin y los factores de
ponderacin de las acciones estratgicas, permitir a MIDEPLAN concentrar sus esfuerzos en tres
tareas que contribuiran a mejorar el proceso de monitoreo y evaluacin: primero, la definicin de las
lneas de base; segundo el establecimiento de metas anuales que sean consistentes con la capacidad
institucional y la asignacin presupuestaria; y tercero, brindar mayor atencin a las actividades
relacionadas con la verificacin de la informacin. Las consultas realizadas advierten el alto nivel de
subjetividad que implica el establecimiento de una escala de valoracin en ausencia de mecanismos de
verificacin.

Por ltimo, cabe destacar el esfuerzo que realiza MIDEPLAN por promover la estimacin de los
recursos presupuestarios asignados para la ejecucin de las distintas acciones estratgicas. Sin
embargo, se trata de un rea en la que el trabajo futuro de coordinacin entre MIDEPLAN y el
Ministerio de Hacienda ser determinante, en aras de lograr una mayor articulacin entre la
planificacin estratgica y la formulacin presupuestaria institucional.

63
2.3 Capacidad del sistema para diversificar los instrumentos de M&E
Como se indic en el apartado referido a la descripcin del sistema, el mdulo de evaluacin del SINE
reconoce dos procesos complementarios: la evaluacin estratgica a cargo de MIDEPLAN y la
autoevaluacin institucional que es responsabilidad de cada institucin.

En lo que respecta al proceso de evaluacin estratgica, la principal debilidad del SINE radica en que
el proceso de monitoreo y evaluacin, desde su creacin, ha permanecido atado a un nico
instrumento: el Compromiso de Resultados (CDR). Ello ha limitado la posibilidad de diversificar y
evolucionar hacia nuevos instrumentos, precisamente porque el CDR centra su atencin en el
seguimiento y evaluacin de acciones estratgicas, ya sea que stas estn vinculadas a polticas
pblicas, planes, programas, proyectos, actividades y procesos especficos.

En este contexto, se puede afirmar que en el caso de Costa Rica, este concepto genrico de accin
estratgica limit la posibilidad de desarrollar instrumentos alternativos para evaluar polticas pblicas,
planes y programas sectoriales, programas interinstitucionales, proyectos de inversin pblica, etc. Por
ejemplo, aunque se indica que se construyeron CDR sectoriales, en realidad se trata de la agregacin
de acciones estratgicas bajo un tema sectorial.

Asimismo, al concentrar la atencin en el cumplimiento de metas relacionadas con cobertura,

productos y procesos, el sistema tampoco contribuy a crear las condiciones para promover
evaluaciones de impacto o, en su defecto, avanzar hacia indicadores ms elaborados vinculados con la
eficiencia, la productividad y la calidad de los servicios pblicos.

El CDR, por su naturaleza, circunscribi el proceso de monitoreo y evaluacin a la simple verificacin

del grado de cumplimiento de las metas, pero sin contar con mecanismos para establecer relaciones
entre los resultados obtenidos y su significado en trminos de mejoramiento de la gestin pblica.

A pesar de lo anterior, aunque el SINE se mantuvo atado a un nico instrumento, s ha contribuido a

desarrollar cierta capacidad institucional para abordar con mayor propiedad el tema de la evaluacin
por resultados.

A partir de 2006, como se indic, la administracin Arias Snchez tom la decisin de no aplicar ms
los CDR y, en su lugar, introdujo los llamados Contratos con la Ciudadana, establecidos como
acuerdo de desempeo a nivel sectorial 33 .

33
Por medio del sitio web de MIDEPLAN (http://www.mideplan.go.cr) se puede tener acceso a todos los
contratos sectoriales incluidos en el PND 2006-2010.

64
III. COHERENCIA INSTITUCIONAL

3.1 Capacidad de integracin al interior del sistema

De acuerdo con la informacin disponible y las consultas realizadas a los enlaces institucionales de las
unidades ejecutoras vinculadas al SINE, a pesar de los esfuerzos de coordinacin impulsados durante
los ltimos aos, los avances en este campo han sido parciales.

Consideran que debido a la falta de claridad que existe en el marco legal vigente sobre las
competencias de MIDEPLAN, del Ministerio de Hacienda y de la Contralora General de la Repblica,
las unidades ejecutoras se han visto involucradas en un proceso de planificacin institucional complejo
y engorroso, pues deben dedicar el grueso del tiempo a la preparacin de mltiples matrices tendientes
a satisfacer las necesidades especficas de cada uno de los rganos citados.

Ciertamente, la Ley de Administracin Financiera de la Repblica y Presupuestos Pblicos supona

una mayor coordinacin entre el Ministerio de Hacienda, la Contralora General de la Repblica y
MIDEPLAN. Al respecto, aunque no gener los resultados esperados, quizs el hecho ms relevante
asociado a esta Ley haya sido la promulgacin conjunta de los lineamientos metodolgicos para la
elaboracin del Plan Anual Operativo Institucional (PAO) de 2004, de las entidades pblicas,
ministerios y dems rganos, que constituyen el instrumento para la formulacin de los respectivos
presupuestos y para el seguimiento y evaluacin de la gestin institucional y del Plan Nacional de
Desarrollo.

Se trata de lineamientos definidos por una Comisin Interinstitucional formada por MIDEPLAN, el
Ministerio de Hacienda y la Contralora General de la Repblica. Lo anterior, de acuerdo con lo
establecido en el Decreto Ejecutivo N 33587 del 31 de enero de 2007, por medio del cual se indica
que las modificaciones de los lineamientos tcnicos y metodolgicos para la elaboracin de la
estructura de Plan Anual Operativo para las entidades pblicas, ministerios y dems rganos, estarn a
cargo de MIDEPLAN y del Ministerio de Hacienda, en consulta previa ante la Contralora General de
la Repblica; se publicarn en los sitios electrnicos de ambos ministerios y se comunicarn va
circular a los jerarcas institucionales.

En este contexto, el tema de la coherencia institucional es uno de los aspectos crticos que ha limitado
la institucionalizacin del Sistema Nacional de Evaluacin en Costa Rica.

De hecho, dada la fase de transicin en que se encuentra el SINE, la informacin derivada del proceso
de consulta es contradictoria. Las entrevistas hechas a los enlaces institucionales advierten que las
unidades ejecutoras no tienen claridad sobre la intencionalidad y las implicaciones de los cambios
introducidos por MIDEPLAN. Tampoco tienen claro cmo se relacionan estos cambios con el
desarrollo futuro del SINE. De igual manera, el personal tcnico de MIDEPLAN tampoco tiene
claridad sobre el manejo y el desarrollo instrumental requerido, para pasar de un enfoque institucional
a otro sectorial. Esta situacin ubica a MIDEPLAN en una encrucijada, pues como rector del SINE
podra perder credibilidad.

No obstante, se puede afirmar que, independientemente de los cambios introducidos, las actividades se
concentrarn en monitorear el grado de avance en el cumplimiento de las metas establecidas y en
evaluar (o ms bien verificar) al finalizar el ao el cumplimiento o no de la meta anual establecida en
la Matriz Anual de Programacin Institucional (MAPI) y su relacin con la meta sectorial establecida
en los Contratos con la Ciudadana.

En conclusin:

En lo que respecta a la capacidad de integracin al interior del sistema, el SINE no cuenta con
mecanismos para promover la integracin vertical. La dinmica del proceso de monitoreo y

65
 evaluacin que realiza el SINE, por limitarse a la verificacin del cumplimiento de metas sobre
cobertura, procesos y productos, impide establecer una vinculacin entre las polticas pblicas
(nacionales, sectoriales e institucionales), los programas y planes en que se sustentan esas polticas,
y el accionar propiamente dicho de las unidades ejecutoras.

Las implicaciones prcticas de lo anterior las podemos resumir de la siguiente manera: los enlaces
tcnicos se han convertido bsicamente en los generadores de informacin entre las unidades
ejecutoras y MIDEPLAN, mientras que MIDEPLAN se ha convertido en la instancia encargada de
procesar la informacin que remiten las instituciones. Pero ninguno de estos dos actores clave del
proceso est en capacidad de articular polticas, programas y resultados.

Incluso al interior de las unidades ejecutoras, es comn que las oficinas de planificacin, las
unidades de estadstica y las dependencias responsables de la implementacin de las acciones
estratgicas, manejen indicadores contradictorios y hasta inconsistentes.

Las relaciones de coordinacin al interior de las unidades ejecutoras, especficamente con los
directores de programas y proyectos evaluados, as como con los funcionarios pblicos que
intervienen en su ejecucin, quedan bajo la responsabilidad del enlace institucional, que constituye
el contacto tcnico formal con el rea de Evaluacin y Seguimiento de MIDEPLAN. En la
mayora de los casos, las oficinas de planificacin ejercen la funcin de enlace institucional ante el
SINE. Sin embargo, la documentacin oficial que es remitida a MIDEPLAN debe ser respalda por
el jerarca correspondiente.

3.2 Capacidad de integracin con otros sistemas

No se identifican sistemas alternativos de monitoreo y evaluacin que compitan formalmente con el
Sistema Nacional de Evaluacin, pues la formulacin y evaluacin del Plan Nacional de Desarrollo es
competencia exclusiva de MIDEPLAN.

No obstante, la Ley de Administracin Financiera de la Repblica y de Presupuestos Pblicos

incorpora como parte del Ttulo V, sobre el Subsistema de Presupuesto, una seccin especfica
denominada Control y Evaluacin del Presupuesto de la Repblica.

El problema central de esta normativa es que no logra incorporar el proceso de control y evaluacin
presupuestaria como un componente complementario de la evaluacin de la gestin pblica, que aspira
a un proceso de evaluacin mucho ms amplio, integral y comprensivo. Esta confusin explica, en
gran medida, el por qu la nueva Ley involucra al Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica
Econmica en la generacin de informes relacionados con este proceso de control y evaluacin de la
ejecucin presupuestaria.

As, aunque no podemos hablar de la existencia de un sistema de monitoreo y evaluacin paralelo en

sentido estricto, que desplace al Sistema Nacional de Evaluacin (SINE), la documentacin advierte
que a partir de 2002, si bien MIDEPLAN continu aplicando los CDR y generando informacin
dirigida a evaluar el PND segn la metodologa del SINE, son los informes vinculados a la Ley de
Administracin Financiera de la Repblica y de Presupuestos Pblicos los que cobran relevancia.

De hecho, al margen de los documentos que en efecto prepar MIDEPLAN relacionados con el
seguimiento y evaluacin de las acciones estratgicas del PND 2002-2006, no existe evidencia que
estos informes hayan sido de utilidad o empleados con algn fin especfico por parte de la Presidencia
de la Repblica. Sin embargo, s es claro que la preparacin de los informes previstos en la Ley de
Administracin Financiera de la Repblica y de Presupuestos Pblicos se convirti en el centro del
accionar del SINE.

66
Por tal razn, simplemente para que el lector cuente con un punto de referencia textual de los trminos
en que esta Ley aborda el tema del control y la evaluacin presupuestaria, se transcribe la seccin
correspondiente:

SECCIN III
Control y Evaluacin del Presupuesto de la Repblica

Artculo 49. Normas tcnicas en materia presupuestaria. La Direccin General de Presupuesto

Nacional, en coordinacin con la Contralora General de la Repblica, determinar las normas
tcnicas generales necesarias para el control y la evaluacin efectivos de la ejecucin presupuestaria.
Dichas normas servirn de base para que cada dependencia elabore normas especficas, de acuerdo
con sus responsabilidades y rea de gestin.

Artculo 50. Liquidacin contable. Finalizado el ejercicio econmico, la Contabilidad Nacional, con
el apoyo de las dependencias correspondientes, preparar el resultado contable del perodo y su
efecto sobre el patrimonio nacional, as como la liquidacin de los ingresos y egresos del presupuesto
nacional y los har del conocimiento del Ministro de Hacienda.

Artculo 51. Informe final sobre resultados. Para conocimiento de los Ministros de Hacienda y
Planificacin Nacional y Poltica Econmica, la Direccin General de Presupuesto Nacional deber
preparar un informe sobre el resultado de los programas ejecutados durante el perodo econmico
correspondiente.

Artculo 52. Envo de informes a la Contralora General de la Repblica. A ms tardar el 1 de

marzo, el Ministerio de Hacienda deber remitir a la Contralora General de la Repblica los
siguientes informes: el resultado contable del perodo, el estado de tesorera, el estado de la deuda
pblica interna y externa, los estados financieros consolidados de los entes y rganos incluidos en los
incisos a) y b) del Artculo 1, la liquidacin de ingresos y egresos del presupuesto nacional, el informe
de resultados fsicos de los programas ejecutados durante el ejercicio econmico respectivo y el
informe anual sobre la administracin de bienes.

Tambin, a ms tardar en esa misma fecha, el Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica

Econmica remitir, a la Contralora General de la Repblica, el informe final sobre los resultados
de la ejecucin del presupuesto, el cumplimiento de las metas, los objetivos, las prioridades y
acciones estratgicas del Plan Nacional de Desarrollo y su aporte al desarrollo econmico-social del
pas [negrillas nuestras].

Tanto el informe de resultados fsicos de los programas como el informe sobre el cumplimiento de las
acciones estratgicas que elaborarn el Ministerio de Hacienda y el de Planificacin Nacional y
Poltica Econmica respectivamente, incluirn los elementos explicativos necesarios para medir la
efectividad de los programas, el costo unitario de los servicios y la eficiencia en el uso de los recursos
pblicos. De conformidad con las disposiciones constitucionales, la Contralora deber remitir estos
informes y su dictamen a la Asamblea Legislativa.

Ntese que si bien no se trata de un sistema de monitoreo y evaluacin alternativo, la ley involucra a
MIDEPLAN en la preparacin de informes cuyo principal usuario es la Contralora General de la
Repblica, quien adems valora los informes, emite dictmenes sobre ellos y los enva a la Asamblea
Legislativa para su conocimiento. Es importante destacar que todas estas actividades desvan la
atencin del SINE como un instrumento que genera informacin para apoyar el proceso de toma de
decisiones de la Presidencia de la Repblica.

A ello se suma otro factor que alimenta la confusin que predomina en esta etapa de transicin del
SINE: el proyecto que impulsa el Ministerio de Hacienda dirigido al Fortalecimiento del Proceso de
Evaluacin de la Gestin Presupuestaria del Sector Pblico, con la cooperacin tcnica del BID.

67
Se trata de un plan piloto cuyo propsito es establecer un sistema de monitoreo y evaluacin de la
ejecucin presupuestaria, en donde prevalece como marco de referencia la estructura programtica.
Este esfuerzo, sin embargo, est desvinculado de las transformaciones que est realizando
MIDEPLAN en el marco del SINE. Por su naturaleza, se advierte que podramos estar en la antesala
del desarrollo de un sistema paralelo.

No se aprecia en este momento un acercamiento entre MIDEPLAN y el Ministerio de Hacienda para

trabajar de manera conjunta en la construccin de un modelo articulado de monitoreo y evaluacin de
la gestin, que garantice la convergencia inevitable que debe darse entre el proceso de planificacin
institucional y la programacin presupuestaria.

Quizs el desafo mayor consistente en reconocer que la evaluacin de la ejecucin presupuestaria

constituye una parte del proceso de evaluacin de la gestin pblica, entendido ste como un proceso
mucho ms amplio, comprensivo y dinmico.

Adems, hay que tener presente que el nfasis del modelo de MIDEPLAN gira alrededor de las metas
presidenciales, en esta oportunidad con un nfasis sectorial, toda vez que existe una clara intencin de
promover la rendicin de cuentas como medio para mejorar la gobernabilidad y la transparencia de la
gestin gubernamental, cumpliendo con las promesas adquiridas por el gobierno electo durante la
campaa electoral. Desde esta ptica, si no se establecen mecanismos de coordinacin, se podra estar
gestando un distanciamiento entre el modelo promovido por MIDEPLAN y el modelo del Ministerio
de Hacienda, considerando que su nfasis est en el control y la fiscalizacin de la ejecucin
presupuestaria.

Paradjicamente, a pesar que las preocupaciones que motivan tanto a MIDEPLAN como al Ministerio
de Hacienda para impulsar los cambios propuestos se sustentan en un diagnstico comn, cada
institucin est trabajando de manera independiente, sin que exista un hilo conductor que asegure la
integracin de ambos procesos en el mediano plazo. En efecto, existe consenso sobre la necesidad de
medir los resultados de las entidades gubernamentales en funcin de las prioridades establecidas en el
Plan Nacional de Desarrollo, enfrentar los problemas de coordinacin, el traslape de competencias, as
como los problemas propios relacionados con las metodologas e instrumentos de programacin y
evaluacin.

En general, se percibe a nivel tcnico un escenario de tensin. Ambas entidades estn impulsando
cambios sin haber clarificado, en materia de evaluacin de la gestin pblica, cules son sus
competencias y cmo se complementan los esfuerzos que realiza cada una de ellas. Tampoco se puede
obviar que la legislacin vigente establece obligaciones que hacen aun ms difcil el proceso de
transicin.

En este contexto, aunque se complic la aplicacin de la gua propuesta en el protocolo para valorar el
nivel de coherencia institucional, result evidente que se trata de un rea crtica. Los hallazgos en este
campo -que se describen a continuacin-, por estar referidos a un sistema que se encuentra en proceso
de cambio, constituyen ms bien un insumo valioso para apoyar la toma de decisiones, dado que se
trata de problemas estructurales que arrastra el sistema que se pretende transformar:

A pesar de que existe una Comisin Interinstitucional para coordinar la formulacin de los
lineamientos para la elaboracin de los Planes Anuales Operativos Institucionales (PAO), en tanto
prevalezca el traslape de competencias, todo esfuerzo de coordinacin conducir a resultados
parciales.

La coordinacin entre MIDEPLAN, el Ministerio de Hacienda y la CGR es limitada a pesar de los

esfuerzos realizados. En tanto el marco legal no clarifique las competencias y la
complementariedad de sus funciones, cada entidad abordar el tema de la evaluacin bajo su propia
perspectiva.

68
 En relacin con la integracin intersectorial, en realidad el SINE no cuenta con instrumentos
adecuados para el monitoreo y evaluacin de polticas, programas y proyectos intersectoriales e
interinstitucionales. En el caso de los CDR, por prevalecer un enfoque institucional, es comn que
acciones estratgicas relacionadas con un mismo tema, se presenten de manera dispersa en distintos
CDR. En el marco del SINE no es posible, por ejemplo, realizar un monitoreo y evaluacin de los
programas dirigidos a luchar contra la pobreza, por ejemplo, aunque cada CDR pueda generar
informacin aislada sobre algunas acciones.

En lo que respecta a la coordinacin interinstitucional, quizs la construccin de algunos CDR

sectoriales evidenci la necesidad del sistema de contar con instrumentos para dar seguimiento y
evaluar programas cuya ejecucin supone la participacin de distintas instituciones, con diferentes
niveles de responsabilidad. Sin embargo, la construccin de los CDR sectoriales se limitaba, en lo
esencial, a la suma horizontal de las acciones estratgicas de cada institucin. Aun as, tenan la
virtud de que permitan disponer, en un nico instrumento, el conjunto de acciones
interinstitucionales relacionadas con un proceso determinado, as como determinar si el atraso en el
accionar de una entidad en particular comprometa el desarrollo integral de un programa especfico.

En lo concerniente a la relacin con usuarios potenciales, el SINE fue concebido como un

instrumento interno del Poder Ejecutivo. En este sentido, de acuerdo con la dinmica del SINE,
sobresalen las siguientes relaciones: a) entre el rea de Evaluacin y Seguimiento y los enlaces
institucionales de las unidades ejecutoras (ministerios e instituciones descentralizadas); b) entre el
rea de Evaluacin y Seguimiento y el personal tcnico del Ministerio de Hacienda y la
Contralora General de la Repblica, para la coordinacin de los asuntos relacionados con la
vinculacin del sistema al proceso presupuestario; c) las relaciones entre las autoridades superiores
de MIDEPLAN y la Presidencia de la Repblica, como principal usuario de los informes de
evaluacin; y d) entre las autoridades de MIDEPLAN y del Ministerio de Hacienda, para la
ejecucin de acuerdos de alto nivel.

No existe relacin directa entre el SINE y otros usuarios potenciales como la Asamblea Legislativa,
la Defensora de los Habitantes, organizaciones no gubernamentales, grupos de consumidores,
beneficiarios y usuarios de servicios pblicos, partidos polticos y la sociedad civil en general. Se
podra decir que la relacin es indirecta dado que est determinada por el acceso que cada uno de
estos actores tenga a la informacin que el SINE decide hacer pblica por medio de la pgina web.

En cuanto a la relacin del SINE con competidores potenciales, relacionados con procesos de
evaluacin y control de la gestin pblica, destacan, como se ha sealado a lo largo del documento,
las relaciones entre MIDEPLAN, el Ministerio de Hacienda y la Contralora General de la
Repblica, en los trminos en que lo plantea la Ley de Administracin Financiera de la Repblica y
su reglamento, y la Comisin Interinstitucional que establece los lineamientos de los Planes
Anuales Operativos Institucionales (POA).

Tampoco existe vnculo entre el SINE y la Direccin General del Servicio Civil, que es la instancia
encargada del manejo de los procesos de reclutamiento, seleccin, nombramiento y evaluacin de
los recursos humanos, as como de regular su relacin con el Estado como patrono. Este es un
asunto crtico para la sostenibilidad del sistema en el largo plazo, dado que la evaluacin del
desempeo institucional se presenta divorciada de la evaluacin del desempeo individual de los
funcionarios pblicos, as como del sistema de remuneracin e incentivos vigente.

Un aspecto igualmente crtico para la sostenibilidad del sistema en el largo plazo se relaciona con
la desvinculacin que existe entre el SINE y el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INEC).
La documentacin advierte que no existe relacin alguna entre ellos.

69
 Por ltimo, un aspecto que merece especial atencin es la ausencia de relacin entre el SINE y el
Sistema Nacional de Contraloras de Servicios, que opera en principio bajo la rectora de
MIDEPLAN, precisamente por ser instancias que podran incorporarse al SINE como aliados del
proceso de modernizacin institucional, generando informacin para apoyar el mejoramiento en la
prestacin de los servicios y, en algunos casos, como mecanismos de control y verificacin de
procesos institucionales.

70
IV. USO DE LA INFORMACIN

Tanto en el tema de coherencia institucional como en lo que respecta al uso de la informacin, el

Sistema Nacional de Evaluacin de Costa Rica enfrenta problemas estructurales que, por sus
implicaciones, podran comprometer su institucionalizacin en el largo plazo. Se trata de dos aspectos
que las nuevas autoridades de MIDEPLAN, dado el proceso de rediseo que se encuentran
impulsando, deberan contemplar en el desarrollo futuro del sistema.

En general, resulta paradjico que el SINE previera desde el ao 1994, como parte de su estructura, la
creacin de un mdulo de informacin y un mdulo de incentivos, y que trece aos despus, la
ausencia de estos dos componentes se haya convertido en una amenaza para su institucionalizacin.

Un primer aspecto, relacionado con el uso de la informacin, es que el SINE no cuenta con un
mecanismo formal que le permita recoger, acumular y sistematizar la memoria institucional de su
propio desarrollo y evolucin.

En efecto, dado que el SINE centra su atencin en el seguimiento y la evaluacin de las acciones
estratgicas del PND, cada administracin se ha preocupado por el manejo de la informacin de su
propio plan 34 . Por ello, en lo que respecta a la presente investigacin, el apartado correspondiente a la
lnea cronolgica de su evolucin fue necesario reconstruirla a partir de la recopilacin de documentos
que se encuentran dispersos y disponibles en distintos medios.

Por otro lado, en lo que respecta al manejo interno de la informacin del SINE, durante la
administracin Rodrguez Echeverra, en el marco del prstamo de cooperacin tcnica suscrito con el
BID, se avanz en el diseo del Sistema Integrado de Evaluacin Nacional (SIEN) con el objetivo de
automatizar el proceso de seguimiento y evaluacin que realizaba el SINE, sustentado en la firma de
los Compromisos de Resultados (CDR) y las correspondientes Matrices de Desempeo Institucional
(MDI).

Aunque estaba previsto para que las entidades pblicas ejecutoras se conectaran en lnea y alimentaran
directamente el sistema, hasta la fecha solamente ha sido utilizado a lo interno del rea de Evaluacin
y Seguimiento de MIDEPLAN. En este sentido, son los funcionarios tcnicos de MIDEPLAN los que
incorporan la informacin remitida por las instituciones, y el sistema genera los reportes previstos de
conformidad con la metodologa de evaluacin.

No obstante lo anterior, tambin el Sistema Integrado de Evaluacin Nacional (SIEN) se encuentra en

proceso de cambio, no slo para ajustarlo a la nueva estructura del PND 2006-2010, sino tambin a las
caractersticas de la nueva Matriz Anual de Programacin Institucional (MAPI) implantada
recientemente. En este sentido, hay que recordar que las nuevas matrices eliminaron la escala de
valoracin prevista que se utilizaba como referencia para calificar el grado de cumplimiento y la
ponderacin (peso relativo) de las acciones estratgicas.

4.1 Credibilidad de la informacin

La confiabilidad de la informacin es una de las reas crticas que es necesario trabajar en el rediseo
del SINE. Sin embargo, la confiabilidad depende no slo de la capacidad institucional en materia de
diseo de indicadores de gestin, de las caractersticas de los instrumentos de evaluacin y de la
rigurosidad con se aplica dicha metodologa, sino fundamentalmente de la existencia de medios de
verificacin.

34
Actualmente, por ejemplo, el sitio web de MIDEPLAN (http://www.mideplan.go.cr) presenta al pblico
solamente los informes de monitoreo y evaluacin correspondientes a la administracin Pacheco de la Espriella
(2002-2006).

71
Al respecto, una de las principales razones que motivaron la eliminacin de la escala de valoracin, se
relaciona con el hecho de que el SINE no cuenta con mecanismos para verificar la informacin
propuesta por las entidades pblicas en las Matrices de Desempeo Institucional (MDI), de manera tal
que los funcionarios tcnicos de MIDEPLAN deban validar informacin que, para efectos prcticos,
era manejada de manera muy discrecional por las instituciones pblicas que seran evaluadas.

Aunque se trata de una preocupacin de las nuevas autoridades, en la actualidad el SINE no cuenta en
realidad con medios de verificacin, ni ha desarrollado procesos de auditora externa, que le permita
garantizar la calidad y la confiabilidad de la informacin. En general, se presume como confiable la
informacin remitida por cada institucin, bajo el argumento de que cuenta con el aval del jerarca
correspondiente.

Nuevamente, dado que el SINE se encuentra en proceso de transicin, todava no existe claridad sobre
la evolucin futura de este tema. Por ello, lo prudente es hacer un sealamiento de los problemas
identificados, como insumo para apoyar la toma de decisiones en este campo:

En principio, la informacin incorporada en las Matrices de Desempeo Institucional (MDI), ahora

denominadas Matrices Anuales de Programacin Institucional (MAPI), surgen de un proceso de
negociacin entre las unidades ejecutoras y MIDEPLAN. Se trata en realidad de intercambios a
nivel tcnico que deben ser avalados polticamente, pues es el jerarca de cada unidad ejecutora
quien en ltima instancia valida la informacin en todos sus extremos.

El principal problema, sin entrar a cuestionar la efectividad y el alcance del ejercicio de

negociacin, radica en que el SINE no cuenta con un sistema de informacin ni mecanismos
complementarios que le permitan verificar, de manera oportuna, la informacin remitida por las
instituciones. Las diferencias, cuando se detectan, dan origen a consultas entre MIDEPLAN y las
entidades ejecutoras.

En general, a pesar de los esfuerzos realizados, prevalece una limitada capacidad institucional en lo
que respecta al diseo de indicadores de gestin para dar sustento al proceso de evaluacin. Debido
a la dinmica interna del SINE y la metodologa utilizada, se trata de un problema recurrente
vinculado a los cambios de gobierno, situacin que se agrava por la ausencia de un sistema de
informacin que articule la informacin que se genera en el SINE con la informacin de otros
sistemas nacionales e institucionales.

En general, la confiabilidad y la calidad de los datos depende, en la mayora de los casos, de la

capacidad institucional de cada entidad evaluada. El SINE no cuenta con mecanismos
complementarios para verificar la validez de la informacin.

Finalmente, dado que se trata de un instrumento para uso interno del gobierno, la posibilidad de
que los usuarios y beneficiarios se involucren en actividades que contribuyan a garantizar la
confiabilidad de la informacin son mnimas. En general, los usuarios potenciales tienen acceso a
la informacin que divulga MIDEPLAN, en los trminos, medios y tiempos que considere
conveniente. El SINE no prev la retroalimentacin desde los usuarios como mecanismo de
verificacin y control.

4.2 Acceso a la informacin

En lo que respecta al acceso de los usuarios potenciales a la informacin, la valoracin de este
componente debe realizarse teniendo en consideracin que el SINE fue diseado para dotar a la
Presidencia de la Repblica de un instrumento que le permita mantener la visin de conjunto del
accionar gubernamental y promover la rendicin de cuentas. Es decir, el SINE debe ser visto como un
instrumento interno del Poder Ejecutivo, cuyo principal usuario es la Presidencia de la Repblica.

72
El SINE busca promover la rendicin de cuentas en dos sentidos complementarios. Por un lado, desde
la Presidencia de la Repblica, utilizando el SINE para dar seguimiento a su propia gestin
gubernamental y pedir cuentas a los jerarcas y funcionarios pblicos responsables de la ejecucin de
las acciones estratgicas, de conformidad con las prioridades del PND. El uso del SINE en este sentido
depende, fundamentalmente, de la importancia estratgica que el gobierno le otorgue a la gestin por
resultados y a la rendicin de cuentas 35 .

Por otro lado, el SINE proporciona informacin que le permite a la Presidencia de la Repblica rendir
cuentas ante la sociedad costarricense, sobre los resultados y logros de su gestin. La prctica ha sido
que la informacin aportada por el SINE sea utilizada por la Presidencia de la Repblica para la
elaboracin del Informe Anual que el Poder Ejecutivo debe presentar cada 1 de mayo ante la
Asamblea Legislativa. Este acto constituye el mecanismo por medio del cual el gobierno presenta ante
la ciudadana los resultados y valoracin de su gestin.

En relacin con el acceso del pblico a la informacin, est determinado por la poltica que cada
gobierno ha seguido al respecto. La informacin a la que tiene acceso el pblico es la que cada
administracin decida divulgar, por lo general haciendo uso de la pgina web de MIDEPLAN. Por
ejemplo, durante la administracin Figueres Olsen, los CDR estaban disponibles en la pgina web, la
firma de los mismos se realizaba en un acto pblico y, luego de la ejecucin del plan piloto, se tom la
decisin de hacer pblicos los resultados de las evaluaciones. Durante la administracin Rodrguez
Echeverra, aunque con algunas variaciones, se sigui una poltica similar. En la administracin
Pacheco de la Espriella cambi la metodologa de evaluacin del PND, pero los informes anuales
generados y alguna informacin complementaria estaban disponibles por medio de la pgina web.
Actualmente, todos los Contratos con la Ciudadana y las matrices sectoriales con los compromisos y
metas estn disponibles tambin por este medio.

4.3 Consumo de la informacin

No obstante lo anterior, el SINE genera bsicamente informes para uso interno del gobierno. Se
divulga al pblico la informacin que el gobierno de turno considere prudente. No se identifican
documentos de divulgacin especficos para informar a la ciudadana y a otros actores sobre los
resultados del proceso de evaluacin. Solamente la Ley de Administracin Financiera de la Repblica
y de Presupuestos Pblicos prev la generacin de informes, los cuales son remitidos a la Contralora
General de la Repblica y por esta va a la Asamblea Legislativa.

El control poltico que ejerce la Asamblea Legislativa, haciendo uso de estos informes, es realmente
limitado. Los mismos son remitidos a la Comisin Legislativa de Control de Ingreso y Gasto Pblico,
en donde son valorados y dictaminados. Sin embargo, se trata de dictmenes que no son oportunos y
no tienen ninguna consecuencia poltica.

En lo que respecta al uso de la informacin, un problema no resuelto en el caso de Costa Rica, se

relaciona con el hecho de que el ciclo presupuestario no est sincronizado con el perodo
gubernamental. As, por ejemplo, mientras que el presupuesto se extiende del 1 de enero al 31 de
diciembre de cada ao, y las evaluaciones que realiza el SINE estn vinculadas a este ciclo, el perodo
gubernamental se extiende de mayo a mayo. Como consecuencia de este desfase, los primeros seis
meses de toda nueva administracin se realiza al amparo del presupuesto y las prioridades dictadas en
el PND del gobierno anterior.

35
Durante la administracin Figueres Olsen (1994-1998) y la administracin Rodrguez Echeverra (1998-2002),
se advierte que el SINE jug un papel importante en este sentido. Esta funcin, de acuerdo con las consultas, se
debilita durante la administracin Pacheco de la Espriella (2002-2006).

73
4.4 Impacto de la informacin
El mdulo de incentivos previsto en la estructura inicial del SINE nunca se desarroll. De manera
formal, el SINE no cuenta con un esquema de incentivos y sanciones, ya sean monetarios o no
monetarios, para estimular el mejoramiento de los procesos de planificacin, asignacin del gasto,
prestacin de los servicios y la rendicin de cuentas.

De hecho, existe un divorcio entre el esfuerzo de monitoreo y evaluacin de los resultados

institucionales que se realiza por medio del SINE, y el proceso de evaluacin del desempeo de los
funcionarios pblicos que se realiza anualmente. Los incentivos vigentes y consecuencias relacionados
con la evaluacin del desempeo individual, estn desvinculados del proceso de evaluacin del
desempeo institucional que realiza el SINE.

En el Cuadro N 2 se sintetiza la situacin que enfrenta el SINE en lo que respecta a la credibilidad,

acceso, consumo e impacto de la informacin.

Cuadro N 2
Sistema Nacional de Evaluacin: Uso de la Informacin
Credibilidad No se dispone de mecanismos de verificacin.
Uso interno del Poder Ejecutivo, en donde el principal usuario es, en principio, la
Acceso
Presidencia de la Repblica.
En la actualidad est circunscrito a los informes que por ley deben ser presentados a la CGR
y por este medio a la Asamblea Legislativa. El uso por parte de la Presidencia se limita a la
Consumo
preparacin del informe de rendicin de cuentas ante la Asamblea Legislativa cada 1 de
mayo. El uso por parte de otros actores es limitado y, podra decirse, accidental.
Limitado por la ausencia de incentivos que permitan promover la eficiencia y castigar la
ineficiencia. Crtico si se maneja slo para efectos presupuestarios, pues se corre el riego de
Impacto traducirlo en un castigo social. No se cuenta con un sistema de incentivos y desincentivos.
La divulgacin y la democratizacin de la informacin es determinante para que los
esfuerzos de monitoreo y evaluacin no se conviertan en un ejercicio estril.

74
V. INSTITUCIONALIZACIN DEL SINE

Concluir sobre el grado de institucionalizacin y sostenibilidad del Sistema Nacional de Evaluacin de

Costa Rica, en medio de un proceso de transicin y cambio, se convierte en una tarea compleja.

Muchos de los aspectos crticos, identificados como una amenaza para su institucionalizacin y
sostenibilidad, como por ejemplo la ausencia de mecanismos de verificacin, forman parte de la
propuesta de renovacin del SINE formulada por las nuevas autoridades de MIDEPLAN.
Desafortunadamente, se trata de procesos que an no han sido desarrollados.

No obstante lo anterior, en Costa Rica se puede afirmar que la gestin por resultados y la rendicin de
cuentas son dos temas relacionados que se encuentran posicionados dentro de la agenda poltica
nacional. Al margen de los avances y retrocesos, as como de las debilidades identificadas, el SINE ha
sobrevivido a cuatro gobiernos.

En la actualidad, un aspecto importante, derivado del proceso de consultas y entrevistas realizadas, se

relaciona con el hecho de que existe una percepcin generalizada sobre el inters del actual gobierno
de evaluar el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010. En este sentido, los Compromisos con la
Ciudadana y las Matrices Anuales de Programacin Institucional (MAPI) son dos instrumentos
reconocidos por la gran mayora de los entrevistados. ste es un aspecto positivo que debera ser
administrado dentro de la estrategia de renovacin del SINE impulsado por las nuevas autoridades de
MIDEPLAN.

Paradjicamente, en la coyuntura actual, estos instrumentos no son relacionados con el esfuerzo de

evaluacin que realiza MIDEPLAN en el marco del Sistema Nacional de Evaluacin (SINE). Son
percibidos como parte del PND y del POA, no como parte del SINE.

Los enlaces institucionales entrevistados, quizs por tratarse de las instancias tcnicas ms
involucradas, son los nicos que relacionan el proceso de evaluacin que impulsa MIDEPLAN con la
existencia del SINE. Sin embargo, aunque los enlaces institucionales reconocen que los informes que
generan alimentan este proceso, en la prctica conocen muy poco sobre el SINE, sus objetivos, su
estructura, alcance y utilidad prctica. Es decir, saben que sus reportes alimentan el SINE, pero
conocen poco del mismo.

Esta situacin refleja, en cierta medida, el debilitamiento de las actividades relacionadas con la
divulgacin y promocin del Sistema Nacional de Evaluacin (SINE) que, de acuerdo con las
entrevistas realizadas, se acenta principalmente en el perodo 2002-2006. En general, existe un
reconocimiento amplio sobre el dinamismo que experiment el SINE durante la administracin
Rodrguez Echeverra (1998-2002).

Al respecto, aunque el SINE fue concebido como un instrumento interno del Poder Ejecutivo, y la
Presidencia de la Repblica su principal usuario, se advierte que tanto durante la administracin
Figueres Olsen (1994-1998) como en la de Rodrguez Echeverra (1998-2002) se impuls una serie de
actividades que, por su naturaleza, buscaba dar legitimidad al SINE y evidenciar la existencia de un
sistema para evaluar el PND y promover la rendicin de cuentas, como por ejemplo: la firma pblica
de los CDR, la divulgacin de los mismos, la presentacin de los resultados anuales ante el Consejo de
Gobierno, la divulgacin de los resultados de evaluacin ante la prensa y la opinin pblica, procesos
de capacitacin en temas estratgicos, talleres y seminarios abiertos al pblico, entre otros.

En este contexto, si partimos del reconocimiento de que el grado de institucionalizacin de un sistema

de monitoreo y evaluacin est determinado por su capacidad para incidir, de manera oportuna y
efectiva, en el mejoramiento de la gestin pblica, resulta evidente que en el caso de Costa Rica, a
pesar de los esfuerzos realizados, an el SINE no ha logrado el nivel de madurez y desarrollo

75
requerido. Al contrario, la decisin de redisear el SINE, adoptada por las nuevas autoridades de
MIDEPLAN, responde en gran medida al debilitamiento que registr el SINE en los ltimos aos.

Como se indic en el apartado anterior, aunque no existe claridad sobre la orientacin funcional del
SINE, s existe un grado de consenso sobre el hecho de que su contribucin ha sido marginal en lo que
respecta al mejoramiento de la capacidad de gestin institucional y del gobierno como un todo. En este
sentido, hay que tener presente que todo el esfuerzo de evaluacin realizado por MIDEPLAN no ha
estado acompaado del desarrollo de incentivos que estimulen el cambio.

El monitoreo y la evaluacin de las acciones estratgicas del PND, realizado en el marco del SINE, no
tiene consecuencias. Es decir, las entidades pblicas que cumplen o superan las metas previstas no
reciben ningn estmulo por ello; mientras que las entidades que no lograron cumplir los compromisos
adquiridos tampoco se enfrentan a ningn castigo o desestmulo. Formalmente, como se indic, el
SINE no desarroll el mdulo de incentivos y sanciones previsto para tales efectos desde su creacin.

En trminos generales, se puede concluir que el SINE se qued estancado en la etapa relacionada con
la creacin de las condiciones para su institucionalizacin. Sin embargo, conviene destacar algunos
aspectos positivos que podran contribuir a que el SINE retome el camino que lo lleve a su
institucionalizacin:

El respaldo poltico brindado por los sucesivos gobiernos. El SINE ya super cuatro gobiernos. En
Costa Rica, la evaluacin por resultados y la rendicin de cuentas estn posicionadas dentro de la
agenda poltica nacional.

El marco legal vigente, aunque requiere de algunos pequeos ajustes para precisar las competencias
de MIDEPLAN, del Ministerio de Hacienda y la Contralora General de la Repblica, resulta
suficiente para promover ambos procesos. Sin pretender minimizar los cambios que requiere la
legislacin, por la va reglamentaria se podran subsanar las deficiencias identificadas, la mayora
de ellas relacionada con problemas de coordinacin.

Las nuevas autoridades de MIDEPLAN han formulado una propuesta que busca redisear el SINE
y enfrentar algunas de las deficiencias relacionadas con temas crticos para su institucionalizacin,
como es el caso del uso de la informacin.

La etapa de transicin que vive actualmente el SINE constituye en realidad una oportunidad para
introducir cambios sustantivos en sus aspectos conceptuales, metodolgicos y administrativos, as
como para enfrentar las principales debilidades identificadas.

En este contexto, la propuesta metodolgica del Centro Latinoamericano de Administracin para el

Desarrollo (CLAD), en el sentido de crear un ndice para medir el grado de institucionalizacin de los
sistemas de monitoreo y evaluacin, constituye un aporte sustantivo para retroalimentar el proceso de
toma de decisiones relativas al desarrollo futuro del SINE.

En la Tabla N 4 se presenta el detalle de la informacin relacionada con el grado de

institucionalizacin del SINE. La valoracin se refiere al estado de situacin del SINE en los trminos
en que lo recibi el actual gobierno, tomando como referencia el anlisis de la documentacin a la cual
se tuvo acceso y el proceso de consulta realizado por medio de las entrevistas realizadas.

76
 Tabla N 4
ndice de institucionalizacin del Sistema Nacional de Evaluacin (SINE)
Dimensin/componente 3 2 1 0
Demanda y utilizacin de la informacin
La demanda de la informacin por parte de los usuarios principales es x
Las indicaciones acerca de la utilizacin de la informacin son x
Existen procedimientos correctivos institucionalizados que se aplican para corregir
deficiencias detectadas por el sistema. x
Los encargados de las polticas o programas evaluados deben responder formalmente a
las observaciones hechas por la evaluacin acerca del cumplimiento de metas y x
objetivos.
La proporcin de usuarios actuales sobre el total de usuarios potenciales es x
Oferta de informacin
La adecuacin / fiabilidad / temporalidad de la informacin ofrecida es... x
La proporcin (en funcin al gasto corriente y de inversin) de las polticas, sectores,
x
programas o proyectos cubiertos por el sistema es...
Los informes de evaluacin se entregan al Congreso y/o a la Contralora. x
Los informes producidos por el sistema estn a disposicin de la ciudadana. x
La cobertura de la informacin ofertada, en cuanto a niveles (por ej. polticas y
x
programas) y aspectos (por ej. produccin, resultado, satisfaccin), es
Sostenibilidad del sistema en el tiempo
Existe una normativa que respalda de manera slida y estable el sistema y sus
x
caractersticas (funcin, financiacin y anclaje institucional).
Existe una ley que dispone la evaluacin de las polticas o programas gubernamentales. x
Existe una ley que establece el organismo responsable, sus objetivos, funciones y
x
recursos para la evaluacin de las polticas y programas del gobierno.
Existen recursos humanos y financieros estables dedicados al sistema y respaldados por
x
una normativa.
El peso y relevancia poltica respecto a su contexto institucional del sistema es x
Infraestructura y arquitectura del sistema
La valorizacin del M&E como elementos esenciales por parte de la cultura organizativa
x
es
Existen una estructura y unos procesos (normas tcnicas y metodologas de trabajo)
x
establecidas formalmente.
Existe articulacin entre el sistema y las instituciones ejecutoras, que se expresa en TdR
x
y la participacin del ejecutor en los informes.
Existe coordinacin y sinergia con planeacin, presupuesto y el sistema estadstico (en
caso de que existan varias instituciones evaluadoras, existe articulacin y coordinacin x
entre ellas).
Existen procedimientos dedicados a la capacitacin de y comunicacin con personal
x
dentro y fuera (por ej. los ejecutores de los programas) del sistema.
Total = 32 9 14 9 0

Como se deriva de la tabla anterior, el ndice de institucionalizacin del SINE alcanza un valor de 32,
de un total de 60 puntos como valor mximo. En trminos porcentuales podramos sealar que el grado
de institucionalizacin del SINE es de un 53,3%.

En trminos de componentes o dimensiones, el rea ms dbil es la relacionada con la demanda y

utilizacin de la informacin, en donde acumula solamente 4 de 15 puntos posibles (un 26,6%),
mientras que el rea o dimensin ms desarrollada es la referida a la sostenibilidad del sistema en el
tiempo, en donde registra 11 de 15 puntos posibles (un 73,3%).

En lo que respecta a la estimacin del grado de institucionalidad del SINE, el ndice calculado refleja
de manera cercana las reas crticas y las fortalezas identificadas. En este sentido, aunque se trata de
una aproximacin sustentada en una metodologa factible de ser mejorada, se perfila como un

77
indicador de utilidad para el anlisis comparado de los sistemas de monitoreo y evaluacin en Amrica
Latina, tal y como lo prev la presente investigacin del CLAD.

Por ltimo, cabe sealar que la etapa de transicin que vive actualmente el SINE constituye en realidad
una oportunidad para introducir cambios sustantivos en sus aspectos conceptuales, metodolgicos y
operativos. En consulta realizada a las autoridades y al personal tcnico de MIDEPLAN, el presente
estudio constituye un insumo valioso para apoyar el proceso de toma de decisiones sobre el desarrollo
futuro del mismo, incorporando no slo la valoracin del SINE sino tambin las lecciones aprendidas
sobre las experiencias regionales que son objeto de anlisis en esta investigacin.

78
 BIBLIOGRAFA

Garnier, Leonardo y Mora, Mario (1999), Un sistema de evaluacin estratgica: el Sistema Nacional
de Evaluacin de Costa Rica, Washington, BID.
__________ (2000), Compromisos de Resultado en el sector social: su aplicacin en Costa Rica;
documento de trabajo, Washington, BID.
MIDEPLAN (1995a), Sistema Nacional de Evaluacin: primeros pasos para la institucionalizacin
del rendimiento de cuentas, San Jos, Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica
Econmica.
__________ (1995b), SINE: Sistema Nacional de Evaluacin, San Jos, Ministerio de Planificacin
Nacional y Poltica Econmica.
Partido Liberacin Nacional (1993), Programa Liberacionista para el Bienestar de los Costarricenses:
Gobierno de Jos Mara Figueres Olsen, 1994-1998, San Jos, Partido Liberacin Nacional.
Sulbrandt, Jos (1993), La evaluacin de los programas sociales: una perspectiva crtica de los
modelos usuales, en Pobreza: un tema impostergable, nuevas respuestas a nivel mundial,
Bernardo Kliksberg (comp.), Mxico, CLAD, PNUD, Fondo de Cultura Econmica.
Weisner, Eduardo (1993), From Macroeconomic Correction to Public Sector Reform: the Critical
Role of Evaluation, Washington, World Bank (World Bank Discussion Paper; N 214).

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 PERSONAS ENTREVISTADAS

Perodo: febrero-mayo de 2007

Nombre Institucin Cargo
Hannia Vega MIDEPLAN Viceministra de Planificacin
Nacional.
Jos Calvo MIDEPLAN Director, Sistema Nacional de
Evaluacin.
Mario Robles MIDEPLAN Director, Anlisis del Desarrollo.
Silvia Jimnez MIDEPLAN Analista.
Rolando Rodrguez MIDEPLAN Analista.
Orlando Vega MIDEPLAN Analista.
Elicer Salazar MIDEPLAN Analista.
Miriam Madrigal MIDEPLAN Analista.
Mara Rojas MIDEPLAN Analista.
Jos Eddy Pea MIDEPLAN Analista.
Ligia Chaves MIDEPLAN Analista.
Marjorie Valern MIDEPLAN Analista.
Karla Salas MIDEPLAN Analista.
Minor Madrigal MIDEPLAN Analista.
Hazel Daz Defensora de los Habitantes Directora, rea de Gestin de
Control.
Ovidio Valerio Asamblea Legislativa Director, Anlisis Presupuestario.
Marta Eugenia Contralora General de la Repblica Sub Contralora General.
Acosta
Maritza Sanabria Contralora General de la Repblica Fiscalizadora, Secretara Tcnica.
Marjorie Morera Ministerio de Hacienda Directora, Direccin General de
Presupuesto.
Mayra Calvo Ministerio de Hacienda Directora, Autoridad Presupuestaria.
Yancy Quirs Ministerio de la Vivienda y Enlace Sectorial.
Desarrollo Social
Manuel Barahona Ministerio de la Vivienda y Asesor Sectorial.
Desarrollo Social
Francisco Glchez Ministerio de Salud Pblica Enlace Institucional.
Director, Secretara Tcnica del
Consejo Sectorial de Salud.
Aura Padilla Ministerio de Educacin Pblica Enlace Institucional.
Directora de Planeamiento y
Desarrollo Educativo.
Beleida Alfaro Ministerio de Obras Pblicas y Enlace Institucional.
Transportes Directora de Planificacin Sectorial.
Oscar Loza Ministerio de Ambiente y Energa Enlace Institucional.
Director de Planificacin.

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 GLOSARIO DE SIGLAS UTILIZADAS

BID Banco Interamericano de Desarrollo.

BIRF Banco Interamericano de Reconstruccin y Fomento.
CAP Consejo Asesor Presidencial.
CDR Compromisos de Resultados.
CGR Contralora General de la Repblica.
EVO Oficina de Evaluacin, del BID.
INEC Instituto Nacional de Estadstica y Censos.
MAPI Matriz Anual de Programacin Institucional.
MDI Matriz de Desempeo Institucional.
MDP Matriz de Desempeo Programtico.
MDPE Matriz de Desempeo Programtico Especfico.
MIDEPLAN Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica.
PND Plan Nacional de Desarrollo.
PAO Plan Anual Operativo.
PAT Plan Anual de Trabajo.
SIEN Sistema Integrado de Evaluacin Nacional.
SINE Sistema Nacional de Evaluacin.

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