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Introduo
A dilapidao e a inadequada utilizao do patrimnio pblico, no limiar
do sculo XXI, tm tido vasto referencial na imprensa nacional. Diariamente,
possvel acompanhar algumas notcias sobre os seguintes assuntos relacionados
ao tema: malversao do dinheiro pblico, polticas pblicas deficitrias,
corrupo nas entranhas governamentais (SUDAM, SUDENE, VIOLAO
DO PAINEL DO SENADO, OBRAS DO TRT-SP...), ineficincia fscalizatria
dos rgos internos e externos legitimados, excessiva carga tributria, impunidade
administrativa, poltica e jurisdicional. So fatos graves e que interessam
sociedade brasileira, principalmente em face da causao de irreparveis prejuzos
ao patrimnio pblico, moralidade administrativa e aos preceitos basilares
do Estado Democrtico de Direito.
Dentro desse manancial de notcias desalentadoras, no entanto, duas
vertentes otimistas destacam-se: primeiro, a imprensa nacional, sem a pertinente
imparcialidade e com suas notrias ligaes com os poderes pblicos e integrantes
dos rgos governamentais eventualmente acusados, vem conseguindo
paulatinamente divulgar os fatos e atos administrativos pblicos lesivos ao
patrimnio pblico e moralidade administrativa; segundo, a sociedade brasileira,
aos poucos, assume atitude mais proativa na busca de solues para os problemas
nacionais, inclusive na busca da responsabilizao dos culpados.
possvel assegurar que, desde o ano de 1500, sempre existiu a
malversao do dinheiro e de outros bens pblicos. A nota diferenciadora nas
diferentes fases histricas que, quase sempre, nos perodos ditatoriais a imprensa
e os rgos de defesa da sociedade quedavam-se inertes e em abominvel silncio.
Na atual conjuntura, entretanto, a imprensa, o Ministrio Pblico, o Poder
Judicirio, a OAB e respeitveis segmentos sociais, mesmo com suas deficincias
interna corporis a transpor, no aceitam os desmandos administrativos e lesivos
aos bens pblicos com a passividade e o silncio sepulcral outrora dominante.
O presente trabalho objetiva mostrar as formas, os tipos de controle e
as principais aes judiciais utilizadas na defesa do patrimnio pblico,
especificamente na esfera cvel e com enfoque eminentemente judicial. Aps a
conceituao do sentido jurdico do termo ser efetuada uma ligeira abordagem
histrica. Em seguida, ser demonstrada a responsabilidade dos rgos pblicos
gerenciadores. Em poucas linhas sero observados os aspectos inerentes aos
controles interno e externo, bem como os problemas existentes nos respectivos
rgos legitimados. No final do trabalho, em relao ao controle jurisdicional,
ser efetivada uma abordagem dos pontos peculiares da ao popular e da ao
civil pblica, apontando-se suas vantagens, desvantagens e os obstculos inerentes
sua respectiva utilizao.
Dada a relevncia e importncia do tema versado, as vantagens,
desvantagens, crticas e solues apontadas necessitariam de estudo cientfico
mais aprofundado e criterioso. No entanto, preliminarmente e em linhas gerais,
acredita-se que: rgos pblicos controladores eficientes; justia rpida e eficaz;
polticas pblicas adequadas; imprensa livre, fiscalizadora e responsvel bem
como a participao mais ativa da sociedade so os ingredientes aptos a melhorar
a defesa da moralidade administrativa e do patrimnio pblico brasileiro.
Em suma: a defesa do patrimnio pblico, em virtude das graves mazelas
sociais e dos desmandos administrativos que saltam aos olhos de todos, exige
postura isenta, firme e profissional dos rgos legitimados e a maior fiscalizao
da sociedade para a implementao das medidas bsicas de conteno dos
desmandos pblicos. A melhoria da qualidade de vida da populao brasileira e
a reverso do sentimento de impunidade que permeia os lares brasileiros passa,
obrigatoriamente, pelo forte controle do patrimnio pblico, conforme ser
demonstrado.
1 Aspectos histricos
Desde os primrdios das civilizaes o homem preocupa-se com a defesa
do patrimnio da coletividade, sobretudo em relao sua respectiva
administrao e/ou gerenciamento. Os aspectos preocupantes levam em
considerao, notadamente, a realidade cultural dos povos nas diferentes fases
histricas. Vale dizer: necessria a contextualizao do estudo na histria
mundial para a aquilatao de sua importncia universal.
Alis, a origem da preocupao com a defesa dos bens pblicos vem do
Direito Romano, confundindo-se com a prpria Histria do Direito. Cada
ordenamento jurdico, nas diferentes pocas, portanto, mensura em maior ou
menor quantidade os valores culturais inerentes salvaguarda do patrimnio
pblico. A valorizao defensiva do patrimnio pblico decorre da realidade
cultural de cada povo. O certo que, mesmo com diferentes enfoques e valoraes
defensivas, sempre existiram preocupaes inerentes salvaguarda dos bens da
coletividade.
No Brasil, nas suas diferentes fases histricas, em virtude do poder
imperial das elites governamentais e da realidade cultural, o patrimnio pblico
no tem recebido defesa mais eficiente, apesar da existncia de disposies legais
protetivas, inclusive no mbito constitucional. A histria brasileira de defesa do
patrimnio pblico confunde-se com a origem da ao popular. Na verdade,
sempre foi tmida, insuficiente e inadequada do ponto de vista operacional.
A sociedade brasileira, desde o perodo imperial, tem relativizado a
importncia da correta e eficiente administrao e defesa do patrimnio pblico.
A legislao constitucional e infraconstitucional, ao longo da histria, tem dado
pouca importncia a tema de tamanha magnitude social. Ora, legislao deficitria
e pouca aptido da sociedade para a defesa do patrimnio pblico levam, quase
sempre, ao empobrecimento patrimonial e cultural da humanidade.
Ultrapassada a fase mais antiga, efetivamente foi com a ao popular,
no ano de 1965, que a sociedade brasileira ganhou inestimvel instrumento
jurdico-processual de defesa do patrimnio pblico na esfera cvel. Muito embora,
na atualidade, a citada lei esteja defasada em seus contornos e finalidades, na
poca de sua criao foi o marco inicial da significativa defesa dos bens e do
patrimnio pblico. Na verdade, os escndalos e os gastos ilcitos do dinheiro
pblico serviram de embasamento para o surgimento da ao popular. Na poca,
restou claro que a tipificao dos crimes contra a Administrao Pblica, no
Cdigo Penal de 1940, era insuficiente para impedir, ou pelo menos dificultar, o
crescimento dos desmandos administrativos, bem como para efetivar o integral
retorno do acervo patrimonial desfalcado.
No entanto, embora com aspectos processuais e materiais relevantes, a
ao popular jamais foi utilizada adequadamente e em sua plenitude material.
Assim, motivado pela relativa aptido do cidado brasileiro em defender a causa
pblica, pelas nefastas ingerncias polticas e em decorrncia da pequena eficcia
das aes penais, o legislador ordinrio implantou, no ano de 1985, a denominada
ao civil pblica. De contornos e finalidades mais abrangentes e graves, tem-se
mostrado, na atual conjuntura nacional, o instrumento jurdico-processual mais
eficiente na ampla defesa do patrimnio pblico. Historicamente, possvel uma
ligeira e rpida confuso entre a apario nacional do Ministrio Pblico e a
consolidao do uso da ao civil pblica.
A Constituio Federal de 1988 alargou e melhorou sensivelmente os
dois institutos processuais. Posteriormente, com a criao da Lei de Improbidade
Administrativa, em 1992, definitivamente permitiu-se a eficaz defesa do
patrimnio pblico. Na realidade, a denominada Lei do Colarinho Branco
titulao coloquial da Lei n 8.429/92 foi o marco decisivo, pois, alm de
buscar a reparao integral dos danos, integralizar a possvel indenizao, atingir
os direitos polticos dos envolvidos, protege os princpios constitucionais da
legalidade, impessoalidade, moralidade administrativa, independentemente de
quaisquer danos patrimoniais.
Ressalte-se, finalmente, ainda que de passagem, que, em virtude dos
constantes desmandos e desvios administrativos, especialmente em relao aos
provocadores de danos ao patrimnio pblico e moralidade administrativa,
entrou em vigor a denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, n. 101, de 4 de
maio de 2001. De natureza complementar, por conseguinte superior legislao
ordinria, tipificou, no mbito penal, vrias condutas lesivas ao patrimnio
pblico. Assim, a completa defesa do errio exige aes penais, civis e
administrativas.
2 Aspectos conceituais
A Administrao Pblica possui o dever de zelar pelos bens integrantes do acervo
pblico nacional. Os bens de toda natureza, se pertencentes coletividade, possui
a Administrao Pblica como sua natural e legtima tutora. A definio de
patrimnio pblico, instituto administrativo de largo espectro, muito embora
indesejvel no plano legislativo, conveniente no aspecto pedaggico, sobretudo
pela possibilidade de alargamento da viso sobre o tema.
possvel afirmar, ainda que de forma genrica e com base no Cdigo Civil
brasileiro, que os bens pblicos diferem-se dos bens particulares pela sua
titularidade e/ou domnio e pela sua finalidade. Vale dizer, se pertencentes aos
particulares, denominam-se bens privados; se da coletividade, bens pblicos.
Assim, os bens pertencentes s entidades pblicas ou nas quais o Estado participe
recebem a denominao jurdica de patrimnio pblico.
O termo patrimnio pblico possui vrios significados no plano social, econmico
e cultural. A real explicitao do seu significado meramente jurdico, objeto
precpuo deste trabalho, demanda incurso nos ensinamentos dos
administrativistas de renome nacional. Cada autor enfoca o significado jurdico
do termo a partir do ngulo adequado sua viso especfica. No entanto, a
definio jurdica, via de regra, leva em maior considerao o objeto jurdico
tutelado. Nesse aspecto, o autor HUGO NIGRO MAZZILLI 1 traz definio de
fcil assimilao. Vejamos:
Patrimnio pblico o conjunto dos bens e direitos de valor
econmico, artstico, esttico, histrico, arqueolgico ou
turstico, ou ainda de carter ambiental.
Esses interesses compreendidos na noo de patrimnio
pblico podem ser defendidos em juzo tanto pelo prprio
Estado, como pelo cidado ou pelo Ministrio Pblico....
1
MAZZILLI. A defesa dos interesses difusos em juzo, p.153.
2
MEIRELLES. Direito administrativo brasileiro, p.435.
3 rgos pblicos gerenciadores do patrimnio pblico
O patrimnio pblico, seja na esfera federal, estadual ou municipal,
possui gestores prprios, segundo a legislao constitucional vigente. Muito
embora pertena a todos, para sua adequada administrao, zelo e controle,
torna-se importante que existam nos respectivos rgos pblicos, segundo a lei,
titulares da gesto, controle e gerenciamento patrimonial. Cabe, portanto, Unio,
Estados e Municpios e aos demais integrantes da administrao direta ou indireta,
por meio de seus respectivos representantes, a gesto do patrimnio pblico.
Os rgos pblicos, em escalas diferenciadas de atuao e responsabilidade,
possuem o dever de administrar o patrimnio pblico. O dever emana da lei e da
prpria Constituio Federal. necessrio destacar que o simples gerenciamento
e controle, exatamente como na iniciativa privada, refoge aos limites do trabalho.
Didaticamente, seria possvel informar, adotando-se a definio jurdica extrada
da ao popular, inclusive para fins de responsabilizao civil, poltica e
administrativa, que o gerenciamento e controle do patrimnio pblico cabe
Unio, Estados, Municpios, entidades estatais e paraestatais e fundaes. Assim,
aos representantes legais das respectivas pessoas jurdicas de direito pblico
outorgado o poder-dever de conservao, gerenciamento, controle e defesa do
patrimnio pblico e as respectivas responsabilidades decorrentes.
Assim, da responsabilidade pelo gerenciamento e controle exsurge a
responsabilidade civil, penal e administrativa.
4 Formas de controle
Os vocbulos controle e defesa inserem-se na conceituao mais
ampla de gerenciamento do patrimnio pblico. Na verdade, de maior amplitude,
o gerenciamento abarca o controle, a defesa e vai mais longe, ou seja, alm de
resguardar, procura melhorar a qualidade e a quantidade do patrimnio pblico.
Muito embora por meio do controle e da defesa resguardem-se os bens, sobretudo
pelo impedimento de sua dilapidao, inclusive com as melhorias decorrentes
das aes preventivas e repressivas, o gerenciamento adota a negociao pblica
mais ampla no campo da licitude e da legalidade administrativa, como premissa
de atuao, mediante os atos e contratos administrativas especficos.
Na verdade, difcil diferenciar controle e gerenciamento em virtude da aparente
identidade de resultados. No entanto, didaticamente, possvel a assertiva de
que o gerenciamento atrai para o seu interior o controle e a defesa do patrimnio
pblico. Da mesma forma que o particular gerncia, controla e defende seu
patrimnio individual, os integrantes da Administrao Pblica tambm exercem
as mesmas atividades, porm com maior carga de responsabilidades e limitaes,
pelo fato de que gerenciam, controlam e defendem o patrimnio da coletividade.
Destacada a especificidade do controle e da defesa, observa-se a necessidade do
estabelecimento das formas e dos momentos de atuao dos rgos pblicos.
Na realidade, exigem-se atos concretos e especficos para a garantia da
integralidade e melhoramento das atividades.
Referncias Bibliogrficas
CARVALHO, Kildare Gonalves. Direito constitucional didtico. 2.ed. Belo
Horizonte: Del Rey, 1992.
CARNEIRO, Paulo Csar Pinheiro. Acesso justia: juizados especiais cveis e
ao civil pblica. Rio de Janeiro: Forense, 1999.