A sentena condenatria na ao de
improbidade administrativa
Profundidade e extenso das sanes
Marlon Alberto Weichert Mestre em Di-
reito Constitucional pela Pontifcia Universi-
dade Catlica de So Paulo PUC/SP, Especia-
lista em Direito Sanitrio pela Universidade
de Braslia UnB, Procurador Regional da Re-
pblica em So Paulo.
Braslia a. 43 n. 170 abr./jun. 2006
Marlon Alberto Weichert
Sumrio
1. A responsabilizao pela prtica de atos
de improbidade administrativa fundamen-
tos constitucional e legal. 2. Definio de agen-
te pblico na Lei de Improbidade Administra-
tiva. 3. Sanes cominadas aos agentes pbli-
cos. 3.1. A obrigatria aplicao de todas as san-
es. a) Perda dos bens ou valores acrescidos
ilicitamente ao patrimnio. b) Ressarcimento
integral do dano. c) Perda da funo pblica. d)
Suspenso dos direitos polticos. e) Multa civil.
f) Proibio de contratar com o Poder Pblico,
receber incentivos fiscais ou creditcios. 3.2.
Dosimetria das sanes. 4. Extenso da perda
da funo pblica o retorno ao servio pbli-
co. 5. Profundidade da sano de perda da fun-
o pblica a repercusso nos vrios entes
federativos.
1. A responsabilizao pela prtica de
atos de improbidade administrativa
fundamentos constitucional e legal
A responsabilizao pela prtica de atos
de improbidade administrativa encontra
sede na Constituio Federal, artigo 37, 4o:
4o Os atos de improbidade ad-
ministrativa importaro a suspenso
dos direitos polticos, a perda da fun-
o pblica, a indisponibilidade dos
bens e o ressarcimento ao errio, na
forma e gradao previstas em lei, sem
prejuzo da ao penal cabvel.
Para integrar e dar concretude ao precei-
to da Lei Fundamental, o legislador ordin-
rio editou em 1992 a Lei no 8.429. Esse di-
57
ploma legal traz normas materiais sobre a
improbidade administrativa e regras proces-
suais sobre a ao que objetiva a sua res-
ponsabilizao.
A improbidade administrativa a viola-
o dos deveres de honestidade, legalidade
ou lealdade por parte do agente pblico,
cumulada ou no com o seu enriquecimen-
to ilcito ou dano material ao patrimnio
pblico. a quebra do dever de realizar os
interesses pblicos sem se aproveitar dos
poderes ou facilidades decorrentes da fun-
o pblica. Ela afronta o direito pblico
subjetivo individual e coletivo adminis-
trao pblica proba e eficiente (boa admi-
nistrao). A determinao constitucional
de forte represso a esses atos refora os prin-
cpios republicano, da isonomia e da digni-
dade da pessoa humana.
Os atos de improbidade administrativa
foram classificados em trs espcies: a) atos
que importam enriquecimento ilcito, b) atos
que causam prejuzo ao errio, e c) atos que
atentam contra os princpios da Adminis-
trao Pblica. Definidos respectivamente
nos artigos 9o, 10 e 11 da Lei, formam uma
escala decrescente de gravidade. Assim, o
legislador considerou como merecedora de
maior reprimenda a improbidade que gera
enriquecimento ilcito ao agente pblico e
como menos grave a prtica de atos que
sem implicar dano patrimonial aos cofres
pblicos ou proveito econmico ao agente
violam os princpios administrativos.
Os trs artigos mencionados esto estru-
turados da mesma forma: trazem no caput a
regra base de definio do ilcito, ilustran-
do-a com figuras especficas descritas nos
respectivos incisos.
O artigo 9o caracteriza como ato de im-
probidade administrativa com enriqueci-
mento ilcito auferir qualquer tipo de vanta-
gem patrimonial indevida em razo do exer-
ccio de cargo, mandato, funo, emprego
ou atividade pblica. A vantagem pode ocor-
rer pelo recebimento ou apropriao de di-
nheiro ou bens, ou ainda pelo uso de servi-
os da administrao para fins particula-
Braslia a. 43 n. 170 abr./jun. 2006
res. O inciso VII traz importante regra que
presume a existncia de enriquecimento in-
devido sempre que o agente pblico adqui-
rir, para si ou para outrem, bens de qual-
quer natureza cujo valor seja desproporcio-
nal evoluo de seu patrimnio ou de sua
renda, sem que comprove adequadamente
a origem dos recursos ou do patrimnio. Ou
seja, a existncia de patrimnio a desco-
berto autoriza considerar que o mesmo foi
obtido a partir de ganhos ilcitos, tanto que
no declarados.
A improbidade administrativa que cau-
sa dano ao errio definida no artigo 10
como qualquer ao ou omisso que enseje
perda patrimonial, desvio, apropriao,
malbaratamento ou dilapidao dos bens
ou haveres de entidades da administrao
direta ou indireta ou, ainda, de instituies
que recebam recursos do Poder Pblico ou
tenham sido constitudas, ainda que parci-
almente, com verbas do errio. A lei deter-
mina a responsabilizao inclusive das con-
dutas culposas, ao contrrio do que ocorre
em relao s demais espcies de atos, que
se caracterizam se presente o dolo.
Por fim, o artigo 11 define que qualquer
ao ou omisso que viole os deveres de
honestidade, imparcialidade, legalidade e
lealdade constitui ato de improbidade ad-
ministrativa que atenta contra os princpi-
os da administrao pblica. Frise-se que o
rol de princpios aqui indicados no segue
o modelo de enunciao do artigo 37 da
Constituio Federal. No obstante, a pr-
pria denominao do ato de improbidade
(que atenta contra os princpios da administra-
o pblica) j revela qual o bem jurdico pro-
tegido. Por outro lado, os conceitos de ho-
nestidade, imparcialidade e lealdade esto con-
tidos nos princpios da moralidade, impes-
soalidade e eficincia, bem como em outros
no mencionados nem mesmo na Consti-
tuio, como o da oficialidade. Na verdade,
o artigo 4o da Lei 8.429 estipulou que os
agentes pblicos de qualquer nvel ou hie-
rarquia so obrigados a velar pela estrita
observncia dos princpios da legalidade,
58
impessoalidade, moralidade e publicidade
no trato dos assuntos que lhe so afetos.
Vale dizer, a norma do artigo 11 toma como
parmetro o enunciado do art. 4o, apontan-
do, porm, que o rol dessa norma no
exaustivo, pois o administrador est vincu-
lado a valores intrnsecos e comuns aos di-
versos princpios, notadamente a legalida-
de, honestidade, imparcialidade e lealdade.
O artigo 11 protege, acima de tudo, o princ-
pio da moralidade, na sua acepo ampla.
Por esse motivo, outros princpios da admi-
nistrao pblica alm daqueles aponta-
dos no artigo 4o tambm so tutelados pela
norma, tais como os da oficialidade, da efi-
cincia e da finalidade.
O objetivo deste breve estudo repousa
sobre as sanes fixadas na Lei no 8.429/92
relativamente a essas espcies de atos ilci-
tos. Ser objeto de reflexo, ainda, a obriga-
toriedade ou no de sua aplicao em blo-
co, a extenso e a profundidade da comina-
o de perda da funo pblica.
O preceito constitucional que determinou
a instituio da responsabilizao cvel por
improbidade administrativa e a Lei n o
8.429/92 formam um corpo inovador e aus-
picioso no combate corrupo e imorali-
dade no Pas. Seus diversos aspectos vm
merecendo profunda anlise da doutrina e
acalorado debate judicial. No obstante,
inmeras tentativas de reduzir-lhe a abran-
gncia esto sendo desenvolvidas, diante da
perspectiva transformadora que esse diplo-
ma legal representa na prtica poltica e ad-
ministrativa.
Este trabalho pretende contribuir para a
compreenso dessa legislao e, em especial,
dos preceitos relativos sentena condenat-
ria. Diante do seu limitado escopo, inmeros
outros aspectos relevantes que decorrem das
normas existentes no sero enfrentados.
2. Definio de agente pblico na
Lei de Improbidade Administrativa
A Lei no 8.429/92, logo na primeira par-
te do art. 1o, determina o sujeito ativo da pr-
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tica de atos de improbidade como sendo
qualquer agente pblico, servidor ou no.
Percebe-se, pois, que a responsabilizao
por esses atos ultrapassa ab initio o
campo restrito dos agentes que mantm
vnculo perene e formal com a adminis-
trao pblica.
assente na doutrina (MEDAUAR,
2001, p. 310-312; DI PIETRO, 2001, p. 421-
422; MELLO, 1993, p. 121; FIGUEIREDO,
1995, p. 23; MARTINS JUNIOR, 2001, p. 240;
GARCIA; ALVES, 2002, p. 167-172) que a
Constituio Federal utiliza-se da expres-
so servidores pblicos em sentido amplo (lato
sensu), como sinnimo do que o regime ante-
rior denominava agentes pblicos, para fazer
aluso a todos aqueles que mantm vnculo
de trabalho com os entes estatais de qual-
quer poder, bem como a administrao in-
direta (autarquias, empresas pblicas, soci-
edades de economia mista e fundaes).
O legislador ordinrio, ao editar a Lei no
8.429/92, preferiu utilizar a locuo agen-
te pblico, a qual deve ser interpretada do
mesmo modo que a expresso servidor
pblico em sentido amplo, empregada pela
Constituio Federal.
Dentro do gnero servidor pblico em
sentido amplo, enquadram-se as seguintes
espcies: (a) agentes polticos, eleitos ou no,
com funo de serem formadores da vonta-
de superior do Estado, tais como o Presi-
dente da Repblica e seus Ministros, os
Governadores, Prefeitos e seus Secretrios,
os Parlamentares, os Juzes e os Membros
do Ministrio Pblico; (b) servidores pblicos
em sentido estrito (stricto sensu) so os que
ocupam cargos pblicos e que esto sujei-
tos ao regime estatutrio; (c) empregados p-
blicos, aqueles contratados pelo Estado, no
regime da Consolidao das Leis do Traba-
lho, e que ocupam empregos pblicos; (d)
servidores temporrios, contratados por tem-
po determinado para atender necessida-
de temporria de excepcional interesse p-
blico (art. 37, IX, da Constituio Federal),
exercendo funo, mas sem estarem vincu-
lados a cargo ou emprego pblico; e (e) par-
59
ticulares em exerccio de funo pblica, em que
h uma assuno muitas vezes precria e
sem vnculo formal do exerccio de fun-
es estatais, tais como os profissionais (di-
retores e mdicos) de servios privados de
sade contratados pelo SUS, os jurados e os
mesrios eleitorais.
Em suma, o que confere a natureza de
agente pblico a funo estatal por ele de-
sempenhada, independentemente do vncu-
lo estabelecido entre o indivduo e o Poder
Pblico. este o conceito adotado pela Lei
no 8.429/92 ao estabelecer:
Art. 2o Reputa-se agente pblico,
para os efeitos desta Lei, todo aquele
que exerce, ainda que transitoriamen-
te ou sem remunerao, por eleio,
nomeao, designao, contratao
ou qualquer outra forma de investi-
dura ou vnculo, mandato, cargo, em-
prego ou funo nas entidades men-
cionadas no artigo anterior.
Nessa linha, todo e qualquer particular
que venha a desempenhar funo pblica,
independentemente da natureza do vncu-
lo, ser considerado agente pblico. Esse
conceito abrange inclusive o agente priva-
do que (a) administra recursos pblicos e/
ou (b) presta servios pblicos, nos limites
do desempenho da funo pblica ou da
gesto desses recursos.
Mas no s. A Lei no 8.429/92 determi-
nou que fosse sancionado pelas disposies
aplicveis aquele que, mesmo no sendo
agente pblico, induza ou concorra para a
prtica do ato de improbidade ou dele se
beneficie sob qualquer forma direta ou indi-
reta (art. 3o).
Vale dizer, toda pessoa que tirar provei-
to, estimular ou participar do ato de impro-
bidade tambm se submeter s sanes da
Lei no 8.429/92. Nesse caso, porm, ser
sempre indispensvel demonstrar o vncu-
lo existente entre o terceiro (particular) e a
conduta do agente pblico mprobo. No
pode ocorrer a responsabilizao com ful-
cro no artigo 3o sem que haja, tambm, a iden-
tificao do ato do agente pblico.
Braslia a. 43 n. 170 abr./jun. 2006
Assim, p. ex., o terceiro que se beneficia
em bolsa de valores de uma informao pri-
vilegiada responder juntamente com o
agente pblico que vazou a informao.
Ou, ainda, um diretor ou gerente de empre-
sa que participe de uma fraude licitao
responder com o mprobo servidor pbli-
co. Alis, a prpria pessoa jurdica poder
ser responsabilizada, com base nas mesmas
premissas que informam a responsabilida-
de penal desses entes, com a aplicao das
sanes pertinentes (Cf. ROTHENBURG,
1993).
3. Sanes cominadas
aos agentes pblicos
O artigo 12 da Lei no 8.429/92 estatuiu
as seguintes sanes para os agentes mpro-
bos:
Art. 12. Independentemente das
sanes penais, civis e administrati-
vas, previstas na legislao especfi-
ca, est o responsvel pelo ato de im-
probidade sujeito s seguintes comi-
naes:
I na hiptese do art. 9o, perda dos
bens ou valores acrescidos ilicitamen-
te ao patrimnio, ressarcimento inte-
gral do dano, quando houver, perda
da funo pblica, suspenso dos di-
reitos polticos de oito a dez anos, pa-
gamento de multa civil de at trs ve-
zes o valor do acrscimo patrimonial
e proibio de contratar com o Poder
Pblico ou receber benefcios ou in-
centivos fiscais ou creditcios, direta
ou indiretamente, ainda que por in-
termdio de pessoa jurdica da qual
seja scio majoritrio, pelo prazo de
dez anos;
II na hiptese do art. 10, ressarci-
mento integral do dano, perda dos
bens ou valores acrescidos ilicitamen-
te ao patrimnio, se concorrer esta cir-
cunstncia, perda da funo pblica,
suspenso dos direitos polticos de
cinco a oito anos, pagamento de mul-
60
 ta civil de at duas vezes o valor do
dano e proibio de contratar com o
Poder Pblico ou receber benefcios ou
incentivos fiscais ou creditcios, dire-
ta ou indiretamente, ainda que por
intermdio de pessoa jurdica da qual
seja scio majoritrio, pelo prazo de
cinco anos;
III na hiptese do art. 11, ressar-
cimento integral do dano, se houver,
perda da funo pblica, suspenso
dos direitos polticos de trs a cinco
anos, pagamento de multa civil de at
cem vezes o valor da remunerao
percebida pelo agente e proibio de
contratar com o Poder Pblico ou re-
ceber benefcios ou incentivos fiscais
ou creditcios, direta ou indiretamen-
te, ainda que por intermdio de pes-
soa jurdica da qual seja scio majori-
trio, pelo prazo de trs anos.
Pargrafo nico. Na fixao das
penas previstas nesta lei o juiz levar
em conta a extenso do dano causa-
do, assim como o proveito patrimoni-
al obtido pelo agente.
Constata-se, pois, que a condenao por
atentado probidade e moralidade admi-
nistrativa acarreta a aplicao de diversas
reprimendas, a saber: (i) reverso de bens e
valores ilicitamente acrescidos ao patrim-
nio individual, (ii) reparao de danos, (iii)
perda da funo pblica, (iv) suspenso de
direitos polticos, (v) pagamento de multa
civil e (vi) proibio de contratar com o Po-
der Pblico ou dele receber benefcios fis-
cais ou creditcios.
Essas reprimendas esto graduadas con-
forme a espcie de ato praticado (que im-
porta enriquecimento ilcito, que causa dano
ao errio e que atenta contra os princpios
da administrao pblica), em uma ordem
decrescente de gravidade. Nesse contexto, a
suspenso de direito polticos, v.g., pode
alcanar, nos casos mais graves, 10 anos ou
se limitar a 3 anos, na menor sano.
Essas expressivas cominaes, associa-
das elasticidade do conceito de agente
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pblico e abertura das hipteses de atos
de improbidade (aspectos tratados nos itens
precedentes), so fruto da deciso do Cons-
tituinte de combater no s a imoralidade,
mas todas as formas de violao aos princ-
pios da administrao pblica.
Resolveu-se j no texto constitucional
instituir um mandamento de responsabili-
zao, mediante a aplicao de um rol de
sanes cveis ao descumprimento da pro-
bidade administrativa. A determinao cons-
titucional foi a fixao de um novo esquema
repressivo, alm daquele j consagrado por
meio da ao penal.
No h dvidas de que as sanes im-
postas pelo descumprimento do dever de
probidade so severas. No entanto, trata-se
de deciso constitucional, decorrente do tris-
te histrico nacional de impunidade, mor-
mente quando se trata de fraudar o errio
ou a prpria sociedade, mediante a frustra-
o dos direitos sociais.
Pode-se dizer, portanto, que a Constitui-
o de 1988 adotou o cumprimento da morali-
dade e da probidade como um princpio basilar
de todo o desenvolvimento da administrao
pblica. Seu descumprimento fulmina na base a
atividade estatal e a busca do bem comum, mere-
cendo, por isso, forte represso pelo ordenamen-
to jurdico.
3.1. A obrigatria aplicao
de todas as sanes
Apesar de argumentos em contrrio sus-
tentados por autorizada doutrina, somos
convictos de que no facultado ao Juiz
deixar de aplicar as sanes fixadas no arti-
go 37, 4o, da Constituio Federal e na Lei
no 8.429/92.
Primeiro, porque houve deciso consti-
tucional expressa no sentido de que o ato de
improbidade importa na (a) suspenso
dos direitos polticos, (b) perda da funo
pblica, (c) indisponibilidade dos bens e (d)
no ressarcimento ao errio.
No plano constitucional, foi, portanto,
definida uma conseqncia jurdica sanci-
onadora, em uma relao de decorrncia
61
(importa) e no de previso de punies pressivas. o que se depreende dos incisos
apreciveis caso a caso. No se trata, por
bvio, de interpretar gramaticalmente o tex-
to constitucional, mas sim de no descurar
da explcita manifestao de vontade do
poder constituinte.
O impactante notar que a maior inova-
o constitucional foi estipular a perda da
funo pblica e a suspenso dos direitos
polticos como fruto do ato de improbida-
de, justamente para que os agentes pbli-
cos, especialmente os polticos, temessem a
responsabilizao.
No obstante, exatamente essas sanes
tm sido consideradas por alguns autores
e parte da jurisprudncia como exagera-
das ou desproporcionais. Ora, negar a apli-
cao dessas medidas, ou aplic-las apenas
nos casos muito graves, evidente desafio
Constituio, que explcita e enfaticamente
definiu que todo e qualquer ato de improbi-
dade implica perda de funo pblica e sus-
penso de direitos polticos. , enfim, per-
petuao do quadro de impunidade.
No se desconhece que o dispositivo
constitucional definiu que essas sanes
devem ser aplicadas na forma e gradao
previstas em lei (parte final do 4o do art.
37). Uma leitura possvel seria, portanto,
aquela que identifica a autorizao de gra-
duao como uma permisso para afastar a
aplicao de uma das medidas repressivas.
Assim, a inaplicao da pena equivaleria
a gradu-la em zero. Esse entendimento
no convence. A graduao aventada no
texto da Constituio da Repblica refere-
se intensidade da reprimenda, mas no
possibilidade de sua excluso. Nesse con-
texto, por exemplo, o papel da lei definir o
perodo de suspenso dos direitos polticos,
mas no investir contra o texto constitucio-
nal para exclu-la.
De qualquer forma, caberia ao legislador
efetuar a graduao, ou definir os parme-
tros para sua aplicao judicial. E o que se
viu, no particular, foi a confirmao pelo
legislador da indispensabilidade da apli-
cao em bloco de todas as medidas re-
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do artigo 12 da Lei no 8.429/92, que utili-
zam a conjuno aditiva e para agregar
as diversas sanes. Por outro lado, a previ-
so constitucional da graduao (imperati-
vo, alis, do princpio da proporcionalida-
de) foi expressamente observada pela nor-
ma do pargrafo nico do artigo 12 do men-
cionado diploma legal, bem como no corpo
dos seus trs incisos.
verdade, outrossim, que a Lei no 8.429/
92 agregou outras sanes ao rol constituci-
onal. Alm daquelas repercusses j defini-
das no plano constitucional, o artigo 12 da
Lei apontou que o agente mprobo se sujeita
tambm: (a) perda dos bens ou valores
acrescidos ilicitamente ao seu patrimnio,
(b) ao pagamento de multa civil e (c) proi-
bio de contratar com o Poder Pblico ou
receber benefcios ou incentivos fiscais ou
creditcios.
Saliente-se, primeiro, que seria lcito ao
legislador instituir outras reprimendas alm
daquelas includas no preceito da Consti-
tuio. A fixao de penas e outras sanes
, alis, tpico caso de matria reservada
lei (princpio da legalidade), nada impedin-
do que essa atividade fosse exercida na pro-
duo normativa referente improbidade
administrativa. O elenco fixado no texto
constitucional deve ser considerado como o
mnimo aplicvel, mas no como um corpo
exaustivo de medidas sancionadoras da
improbidade.
Por outro lado, todas as cominaes es-
tipuladas no artigo 12 da Lei no 8.429/92
ou decorrem diretamente do prprio regime
constitucional, ou esto inseridas no regi-
me de proteo do patrimnio e da morali-
dade pblicos ou, em alguns casos, decor-
rem de comezinhos princpios gerais de di-
reito. O que fez o legislador e bem foi
consolidar e sistematizar a matria, compi-
lando em um nico diploma o rol de reper-
cusses aos ilcitos por improbidade na ad-
ministrao pblica.
Sintetizando a matria, veremos a se-
guir os fundamentos para a inderrogvel
62
aplicao de cada uma das espcies de
sanes estipuladas no artigo 12 da Lei
no 8.429/92.
a) Perda dos bens ou valores
acrescidos ilicitamente ao patrimnio
A reverso ao Poder Pblico do patrim-
nio adquirido por improbidade administra-
tiva corolrio do princpio geral de direito
que no admite o enriquecimento ilcito ou
sem causa. No se trata, propriamente, de
uma sano, mas sim de uma obrigao ex
lege decorrente de ato ilcito.
No Cdigo Civil, a matria recebe trata-
mento no artigo 884, o qual estipula que:
[a]quele que, sem justa causa, se enrique-
cer custa de outrem, ser obrigado a resti-
tuir o indevidamente auferido, feita a atua-
lizao dos valores monetrios.
No Cdigo Penal, a matria definida
como um efeito da condenao, no artigo
91, inciso II, alnea b:
Art. 91 So efeitos da conde-
nao:
II a perda em favor da Unio, res-
salvado o direito do lesado ou do ter-
ceiro de boa-f:
b) do produto do crime ou de qual-
quer bem ou valor que constitua pro-
veito auferido pelo agente com a pr-
tica do fato criminoso.
Havendo, pois, a condenao do agente
por enriquecimento ilcito, conseqncia
intrnseca sentena a obrigao de rever- bre bens que assegurem o integral ressarci-
so de todo e qualquer patrimnio (imvel,
mvel ou financeiro) que tiver sido reunido
como proveito do ato de improbidade.
o que dispe o artigo 6o da Lei no
8.429/92:
Art. 6o No caso de enriquecimen-
to ilcito, perder o agente pblico ou
terceiro beneficirio os bens ou valo-
res acrescidos ao seu patrimnio.
Importante destacar que usualmente o
patrimnio obtido com o ato de improbida-
de administrativa no permanece na osten-
siva posse do agente, especialmente quan-
do se trata de grandes vantagens. Nesses
Braslia a. 43 n. 170 abr./jun. 2006
casos, em regra, os recursos ou bens amea-
lhados so objeto de lavagem1, mediante
transferncia a terceiro, transformao em
outros bens, alienaes sucessivas ou qual-
quer outro meio de dissimulao. Por esse
motivo, no h limitao a que o ato de re-
verso atinja apenas o bem que direta e es-
pecificamente foi obtido com o ato de im-
probidade. Na ausncia deste, ou na impos-
sibilidade de individualiz-lo, todo o patri-
mnio do condenado responde pelo dever
de reverso, at o montante equivalente aos
bens ou valores que foram obtidos com a
conduta ilcita.
Da mesma forma, ao ser proposta a ao
quase impossvel identificar o patrimnio
auferido com a prtica da improbidade, ou
atestar que o bem ainda est na disposio
do agente. Assim, as medidas cautelares de
indisponibilidade, seqestro ou arresto de-
vem se voltar em face de quaisquer bens dos
rus, conforme o artigo 7o, pargrafo nico,
da Lei no 8.429/92:
Art. 7o Quando o ato de improbi-
dade causar leso ao patrimnio p-
blico ou ensejar enriquecimento ilci-
to, caber a autoridade administrati-
va responsvel pelo inqurito repre-
sentar ao Ministrio Pblico, para a
indisponibilidade dos bens do in-
diciado.
Pargrafo nico. A indisponibilidade a
que se refere o caput deste artigo recair so-
mento do dano, ou sobre o acrscimo pa-
trimonial resultante do enriquecimento
ilcito.
Nem mesmo h necessidade de ser um
bem adquirido aps a prtica do ato de im-
probidade, pois a ratio da Lei alcanar o
patrimnio do ru em qualquer uma de suas
expresses, satisfazendo o crdito pblico
pela expresso econmica do bem amealha-
do ilicitamente ou do dano causado ao er-
rio. Nesse sentido, alis, a deciso do Supe-
rior Tribunal de Justia no Recurso Especi-
al no 439.918 SP, julgado pela Primeira
Turma em 3 de novembro de 2005.
63
 Em sntese, a perda do patrimnio acres-
cido ilicitamente no pena ou sano, mas
sim uma obrigao automtica decorrente
do reconhecimento judicial da prtica do ato
de improbidade. E todo o patrimnio do agente
mprobo responde por essa obrigao.
b) Ressarcimento integral do dano
A prtica de um ato ilcito que provoca
dano a terceiros gera automtico dever de
reparao. a responsabilidade civil. Bas-
ta, para o surgimento da obrigao, o reco-
nhecimento da autoria, do dano, do elemen-
to subjetivo (quando exigvel) e do nexo cau-
sal. Evidentemente, assentada a condena-
o por ato de improbidade administrativa,
estaro caracterizados os elementos menci-
onados.
Em relao aos atos de improbidade ad-
ministrativa, a reparao do dano uma
imposio constitucional, conforme a reda-
o do pargrafo 4o do artigo 37 acima
transcrito.
Note-se que a reparao deve ser inte-
gral, abarcando no s todo o prejuzo ma-
terial, mas tambm a leso esfera moral da
pessoa jurdica de direito pblico direta-
mente vitimada, como tambm da socieda-
de, principalmente quando o ato resultou
na m prestao de servios pblicos ou na presente mesmo quando o ato de improbi-
frustrao de direitos sociais. indiscutvel
que a dilapidao do patrimnio pblico
implica subtrao de recursos que seriam
aplicados em finalidades sociais, na promo-
o de direitos. Portanto, o ato de improbi-
dade administrativa rotineiramente acarre-
ta danos morais coletivos, os quais devem
ser tambm reparados.
No se deve descartar, ainda, a possibi-
lidade de danos materiais ou morais a ter-
ceiros, mesmo quando inexistente prejuzo
patrimonial direto ao Poder Pblico. Por
exemplo, o mdico do sistema pblico de
sade, ao exigir do particular vantagem il-
cita para a prtica de ato que gratuito, lesa
a esfera patrimonial e afetiva da vtima. Em
especial a esfera subjetiva atingida, pois a
exigncia realizada com o aproveitamen-
Braslia a. 43 n. 170 abr./jun. 2006
to da fragilidade da pessoa que se encontra
sob risco de vida ou tem o seu parente nesse
estado. O ato caracteriza-se como de impro-
bidade administrativa com enriquecimento
ilcito do agente (figura do artigo 9o, caput),
com danos materiais e morais ao cidado.
A condenao por improbidade implicar,
pois, a constituio da obrigao de repara-
o de ambos ao particular, muito embora o
errio no tenha suportado prejuzo econ-
mico ou financeiro.
Da mesma forma, um ato de improbida-
de que atenta contra os princpios da admi-
nistrao tambm pode dar ensejo a danos
materiais ou morais ao particular. Cite-se, a
ttulo ilustrativo, a demora proposital do
agente pblico em atender pedido adminis-
trativo de pagamento de verbas do Fundo
de Garantia por Tempo de Servio a desem-
pregado em situao de misria. O ato em
questo embora no implique enriqueci-
mento do agente ou dano ao patrimnio
pblico atinge a esfera patrimonial e mo-
ral do trabalhador, devendo o magistrado
reconhecer, na sentena, a existncia des-
ses prejuzos e determinar a sua indeniza-
o. Amparando essa salutar medida de
economia processual, o legislador determi-
nou que a obrigao de reparar danos est
dade no provocou prejuzo ao errio ou
acarretou enriquecimento indevido do agen-
te (artigo 12, inciso III, da Lei no 8.429/92).
c) Perda da funo pblica
A perda da funo pblica como sano
pela prtica de ato de improbidade admi-
nistrativa a principal inovao em sede
constitucional, expressa textualmente no
4o do art. 37.
A Lei no 8.429/92, artigos 9o, 10 e 11, dis-
ps novamente de modo expresso que
essa cominao deve ser aplicada inclusive
nos atos de improbidade de menor gravida-
de (como aqueles que apenas atentam contra
os princpios da administrao pblica).
Na verdade, e conforme reforaremos
mais adiante, juridicamente incompatvel
64
com os princpios da administrao pbli-
ca a permanncia de pessoa mproba na es-
fera da prestao de servios pblicos.
requisito para a investidura em funo p-
blica a higidez moral, no sendo possvel atri-
buir a presentao do Estado queles que judi-
cialmente foram declarados sem esse estofo.
A perda da funo pblica somente se
consuma com o trnsito em julgado da sen-
tena (sem prejuzo de administrativamen-
te ser aplicada a pena de demisso, quando
cabvel)2. A Lei autoriza, ainda, o afastamen-
to cautelar, quando necessrio para a ins-
truo processual, ou seja, quando a autori-
dade puder interferir na produo de pro-
vas, por exemplo, mediante o exerccio da
hierarquia em relao a testemunhas, elimi-
nando ou forjando documentos (art. 20, pa-
rgrafo nico). Apesar do silncio legislati-
vo, no se pode afastar a possibilidade de
outros fundamentos para o afastamento pro-
visrio, inclusive a ttulo de antecipao de
tutela, como, por exemplo, na hiptese de
risco de o agente continuar a agir ilicitamen-
te durante o processo.
Os agentes polticos tambm se sujeitam
responsabilizao prevista na Lei de Im-
probidade Administrativa e, inclusive,
sano da perda da funo pblica. Eviden-
temente, a demora do processo faz com que
o trnsito em julgado da sentena jamais
coincida com o exerccio do mandato em que
praticado o ato, afastando o risco de uso
poltico da condenao.
Apenas em relao aos parlamentares
federais a sentena no produz efeitos ime-
diatos ao transitar em julgado. H a neces-
sidade de decretao da perda do cargo pela
Mesa Diretora da Casa Legislativa, nos ter-
mos do artigo 55 da Constituio Federal.
Muito embora esse preceito constitucional
no indique a condenao por improbida-
de administrativa como causa da perda do
mandato, a suspenso dos direitos polti-
cos (que tambm ocorrer com a condena-
o) causa suficiente para a cessao do
seu exerccio, conforme o inciso IV do referi-
do artigo. Destarte, dever a Mesa Diretora
Braslia a. 43 n. 170 abr./jun. 2006
instaurar clere processo administrativo
para apreciao apenas e to-somente dos
aspectos formais da deciso judicial (se
emanada de autoridade competente e se efe-
tivamente transitada em julgado), nos ter-
mos do 3o do artigo 55. No poder a C-
mara dos Deputados ou o Senado Federal
reapreciar o mrito da condenao. Ao fi-
nal, confirmando-se a validade e a eficcia
formal da condenao judicial, a respectiva
Mesa Diretora dever incontinenti declarar a
perda do cargo.
d) Suspenso dos direitos polticos
As causas de perda ou suspenso de di-
reitos polticos esto disciplinadas no arti-
go 15 da Constituio Federal. So hipte-
ses de suspenso: (a) a incapacidade civil
absoluta, (b) a condenao criminal transi-
tada em julgado e (c) a improbidade admi-
nistrativa. A recusa em cumprir prestao
alternativa a obrigao a todos imposta
pode, por sua vez, ser causa de suspenso
ou perda dos direitos polticos, conforme
dispuser a lei.
O inciso V desse dispositivo , pois, o
fundamento para a suspenso dos direitos
polticos dos condenados por improbidade
administrativa. Essa norma remete expres-
samente ao artigo 37, 4o, do prprio texto
constitucional, deixando extreme de qual-
quer dvida que o reconhecimento judicial
da prtica de ato de improbidade, por meio
da ao a que se refere este comando consti-
tucional (no caso a Lei no 8.429/92), , por si
s, causa determinante da suspenso dos
direitos polticos. Logo, com a declarao
judicial da improbidade administrativa
pela ao civil impe-se a suspenso dos
direitos polticos referida no inciso V do ar-
tigo 15, sem exceo.
e) Multa civil
A multa civil tem por objetivo desesti-
mular a prtica do ato ilcito, mediante a
cominao de forte repercusso patrimoni-
al. No Direito Civil, conhecida como clu-
sula penal, a qual estipula uma punio
65
parte que inadimplir o contrato. A multa ci-
vil no se confunde com a reparao de per-
das e danos, pois esta visa apenas recom-
por o prejuzo da vtima, enquanto a multa
representa um adicional em relao ao pr-
prio objeto do contrato, para desencorajar o
seu descumprimento.
Os norte-americanos distinguem ambos
institutos, denominando a indenizao por
perdas e danos como compensatory dama-
ges (indenizao compensatria) e a mul-
ta civil como exemplary damages ou pu-
nitive damages, ou seja, indenizao exem-
plar ou punitiva. Esta devida quando o
ato for grave, atentatrio a relevantes bens
jurdicos ou o devedor tiver agido dolosa-
mente, podendo alcanar montante muitas
vezes superior ao das perdas e danos. O
parmetro para a fixao do seu montante
no dado apenas pela lide individual no
bojo da qual apreciada, mas tambm com
a considerao do impacto da conduta no
meio social, ou seja, se a prtica lesiva atin-
giu outras pessoas ou interesses coletivos.
Por exemplo, em deciso de 1919 (251 US
63) a Suprema Corte dos Estados Unidos
decidiu que a cobrana indevida de 66 cen-
tavos de dlar em duas passagens de trem
dava ensejo no s devoluo da quantia
cobrada a maior, como tambm de puniti-
ve damages, poca fixada em 75 dlares
(cerca de 57 vezes o valor do dano) (E.U.A,
2006). As exemplary damages so, pois,
instrumentos de punio e de inibio da
prtica lesiva, muito embora a importncia
fixada judicialmente reverta em favor do
autor da ao individual (o que uma dis-
toro, pois no pode ser utilizada para
compensao dos danos coletivos). Apesar
da nomenclatura, caracteriza-se como uma
sano pecuniria, e no como indenizao. de ato de improbidade que acarreta danos
Se a prtica intencional de um ato ilegal
acarretasse apenas a obrigao de repara-
o de danos, os autores poderiam ser esti-
mulados a considerar que o risco vale a
pena, pois, acaso flagrados, no mximo
teriam o dever de repor os bens situao
anterior. Nesse sentido, a imposio de nus
Braslia a. 43 n. 170 abr./jun. 2006
adicional tem a finalidade de advertir os
eventuais agentes inclinados prtica do
delito de que a repercusso sobre o seu pa-
trimnio poder ser severa, a ponto de com-
promet-lo at integralmente.
No direito pblico, a imposio da mul-
ta civil comum no mbito dos contratos
administrativos, inclusive com o atributo da
auto-executoriedade (Lei no 8.666/93, art. 58,
IV). Por outro lado, o direito tributrio tam-
bm dela se utiliza, na forma de multas pe-
cunirias por infraes.
A aplicao de multa civil em decorrn-
cia de leso ao patrimnio pblico ganhou
status constitucional com o artigo 71, inciso
VIII, da Carta de 1988. Esse preceito atribui
ao Tribunal de Contas da Unio a imposi-
o aos responsveis de multa proporcio-
nal ao dano causado ao errio no caso de
ilegalidade de despesa ou irregularidade de
contas. Destarte, a aplicao de penalidade
pecuniria integra o sistema jurdico-cons-
titucional de proteo ao errio pblico, ine-
xistindo bices a que seja empregado para a
responsabilizao de atos de improbidade
administrativa.
Em realidade, a multa civil medida pro-
filtica no combate corrupo e imorali-
dade, cabendo ao magistrado sua aplicao
ponderada, diante dos elementos concretos
de cada caso sob apreciao. o campo pro-
pcio para o exerccio da proporcionalida-
de, tendo a Lei de Improbidade fixado limi-
tes mximos (teto), mas no imposto um
valor mnimo. Evidentemente, as condutas
dolosas e graves devem, especialmente
quando praticadas em detrimento de direi-
tos sociais, merecer a fixao da condena-
o em expressivo montante, enquanto con-
dutas culposas (admitidas quando se trata
ao errio art. 10 da Lei no 8.429/92) suge-
rem multas menos aflitivas.
f) Proibio de contratar com o Poder Pblico,
receber incentivos fiscais ou creditcios
As disposies legais que fixaram como
uma das cominaes da responsabilizao
66
judicial por improbidade administrativa a
proibio de contratar com o Poder Pblico,
receber incentivos fiscais ou de crdito tm
matriz em semelhante comando da Consti-
tuio Federal, na disciplina da seguridade
social.
Com efeito, o 3o do artigo 195 da Lei
Fundamental designa que [a] pessoa jur-
dica em dbito com o sistema da seguridade
social, como estabelecido em lei, no pode-
r contratar com o Poder Pblico nem dele
receber benefcios ou incentivos fiscais ou
creditcios.
Embora a norma constitucional tenha
aplicao especfica para as dvidas com o
sistema de seguridade social, nada obsta que
o legislador ordinrio institua igual precei-
to para outras situaes de danos admi-
nistrao pblica. Na verdade, dentro da sua
discricionariedade poltica, o legislativo fe-
deral se abeberou do valor constitucional e
aplicou-o situao de improbidade admi-
nistrativa, que inclusive de mais grave re-
percusso para a coletividade e para o Esta-
do do que a de inadimplncia do particular
com a seguridade social.
Lembre-se, ademais, que no mbito da
Lei no 8.666/93, que rege as licitaes e os
contratos administrativos, h previso de
semelhante sano aos que inadimplirem
seus ajustes com a administrao pblica,
estipulando os incisos III e IV do artigo 87
que o descumprimento das obrigaes pelo
particular podem acarretar a suspenso ou
o impedimento de licitar e contratar com o
Poder Pblico.
Em suma, nem mesmo no caso da multa
civil e da proibio de relacionamento com
o Poder Pblico os quais no possuem
expressa e direta fonte constitucional o
legislador ultrapassou os padres do siste-
ma jurdico vigente ou revolucionou os
standards de represso a ilcitos. No se
identifica, portanto, desproporo, exage-
ro ou irrazoveis punies, mas sim a
construo de uma legislao moderna e
compiladora de instrumentos do direito
pblico e privado no desestmulo e na re-
Braslia a. 43 n. 170 abr./jun. 2006
presso s condutas lesivas ao interesse
coletivo.
3.2. Dosimetria das Sanes
Definiu o pargrafo nico do artigo 12
da Lei no 8.429/92 que [n]a fixao das
penas previstas nesta lei o juiz levar em
conta a extenso do dano causado, assim
como o proveito patrimonial obtido pelo
agente. Esse dispositivo indica, portanto,
os parmetros que devem ser adotados pelo
magistrado na dosimetria das sanes que
comportam variao.
Evidentemente que essa dosagem ocor-
rer apenas para aquelas cominaes em
que, pela sua essncia, isso seja possvel.
Em sntese, a dosimetria ser aplicada na
definio do valor da multa civil e do lapso
temporal de suspenso dos direitos polti-
cos. Esses elementos podem ser considera-
dos, ainda, na definio do quantum debeatur
relativo indenizao por danos morais.
Com relao cominao de proibio
de contratao com o Poder Pblico, apesar
de a lei ter estipulado perodos fixos para
sua aplicao (dez anos no caso de enrique-
cimento ilcito, cinco anos na hiptese de
dano ao errio e trs anos nos atos que aten-
tam contra os princpios da administrao),
no identificamos bices considerao
desses patamares como limites mximos,
podendo o magistrado fixar a sano aqum
desses paradigmas. Dessa maneira, os prin-
cpios da proporcionalidade e da individu-
alizao da sano seriam mais de perto
satisfeitos.
No que diz respeito reverso do patri-
mnio ilicitamente obtido, reparao de
danos materiais e perda da funo pbli-
ca, a prpria natureza da providncia im-
pede dosagens. A aplicao do tipo tudo
ou nada e, como visto no item precedente,
por deciso constitucional h a obrigao
de impor a sano.
Enfatize-se que os limites mximos fixa-
dos no artigo 12 e seus incisos no podem
ser ultrapassados, respeitando-se inclusive
os tetos estabelecidos em relao a cada es-
67
pcie de ato de improbidade. No se pode
fixar a sano alm do limite legal. No obs- micos diretos decorrentes do ato de impro-
tante, ocorre de o ato de improbidade mui-
tas vezes se enquadrar em mais de uma hi-
ptese legal. Por exemplo, a conduta do
agente pode concomitantemente implicar o
seu enriquecimento ilcito e tambm dano
ao errio. Nessa situao, ser aplicado o os utilizados para a prtica do ilcito, os
rol de sanes estabelecidas no inciso I do
artigo 12, pois a situao mais gravosa ab-
sorve a de menor lesividade. Na eventuali-
dade, porm, de a sano patrimonial (mul-
ta civil) mais severa ser a do inciso II, esta
deve prevalecer.
Ilustrativamente, podemos ter uma situ-
ao em que um agente pblico receba van-
tagem ilcita de cem mil reais para a realiza-
o de uma despesa indevida de dez mi-
lhes de reais. A conduta se enquadra na
figura do artigo 9o da Lei (ato de improbida-
de que importa em enriquecimento ilcito) e
tambm na do artigo 10 (ato de improbida-
de que provoca dano ao errio). Condenado
o agente, devem lhe ser cominadas as obri-
gaes de restituio da vantagem indevi- o pblico? e (b) a perda da funo atinge
da e de reparao do dano. Ademais, de
lhe ser imposta a multa civil. Esta, nos ter-
mos do inciso I do artigo 12, seria de at 3
vezes o montante do enriquecimento ilcito.
Porm, se considerado o ato na dimenso
em que acarretou dano ao patrimnio p-
blico, a multa pode alcanar 2 vezes o valor
do prejuzo (inciso II do artigo 12). Dessa
forma, o limite mximo para a sano pecu-
niria ser o estipulado no inciso II do dis-
positivo legal, pois poder alcanar, no nos-
so exemplo, 20 milhes de reais, contra ape-
nas 300 mil reais se considerado o critrio
do inciso I.
Em qualquer hiptese, dever o magis-
trado valorar a conduta e o proveito do agen-
te, para fixar, caso a caso, o montante da
multa. O teto ou limite mximo ser, no
obstante, o mais elevado dos parmetros
possveis.
Destaque-se, outrossim, que o legislador
foi por demais econmico na indicao dos
elementos a serem considerados na dosime-
Braslia a. 43 n. 170 abr./jun. 2006
tria. Com efeito, alm dos aspectos econ-
bidade (dano ao errio e proveito econmi-
co do agente), devem ser valoradas a exis-
tncia de dolo, a repercusso social do ato
(direitos lesados e grupos de pessoas atin-
gidas), a situao econmica do ru, os mei-
motivos do agente, a reiterao da prtica e
a existncia de fraude e de eventual organi-
zao voltada para a realizao das condu-
tas ilcitas.
4. Extenso da perda da funo
pblica o retorno ao servio pblico
Uma das sanes para a improbidade
administrativa prevista na Constituio e
na Lei no 8.429/92 a perda da funo p-
blica.
No obstante, a Lei no 8.429/92 no ex-
plicitou duas questes importantes em rela-
o a essa sano: (a) o condenado que per-
de a funo pblica pode retornar ao servi-
toda e qualquer funo, nas trs esferas da
federao?
Com relao primeira indagao, em-
bora a Lei de Improbidade Administrativa
no trate da matria, consta expressamente
no Regime Jurdico nico dos Servidores
Pblicos da Unio (Lei no 8.112/90), no ar-
tigo 137, pargrafo nico, c/c art. 132, IV,
que NO poder retornar ao servio pblico fe-
deral o servidor que for demitido ou destitudo
do cargo em comisso por improbidade admi-
nistrativa. Como anota Emerson Garcia
(2002, p. 363), [a] dissoluo definitiva,
no tendo delimitao temporal.
Com efeito, a legislao impe o preen-
chimento de diversos requisitos para a in-
vestidura em funo pblica. Por exemplo,
so exigidos idade mnima, o gozo de direi-
tos polticos e a aptido fsica e mental (art.
5o). Da mesma forma, tambm a lei determi-
na a existncia de causas que conduzem
demisso da funo pblica, conforme o
previsto no artigo 132 da Lei no 8.112/90:
68
 Art. 132. A demisso ser aplica-
da nos seguintes casos:
I crime contra a administrao
pblica;
II abandono de cargo;
III inassiduidade habitual;
IV improbidade administrativa;
V incontinncia pblica e condu-
ta escandalosa, na repartio;
VI insubordinao grave em ser-
vio;
VII ofensa fsica, em servio, a
servidor ou a particular, salvo em le-
gtima defesa prpria ou de outrem;
VIII aplicao irregular de di-
nheiros pblicos;
IX revelao de segredo do qual
se apropriou em razo do cargo;
X leso aos cofres pblicos e di-
lapidao do patrimnio nacional;
XI corrupo;
XII acumulao ilegal de cargos,
empregos ou funes pblicas;
XIII transgresso dos incisos IX
a XVI do art. 117.
Para algumas hipteses de demisso, o
legislador determinou, ainda, a proibio de
retorno ao servio pblico. o que dispe o
pargrafo nico do artigo 137 do Regime
Jurdico nico dos Servidores Pblicos Fe-
derais: no poder retornar ao servio pblico
federal o servidor que for demitido ou destitudo
do cargo em comisso por infringncia do
art. 132, incisos I (crime contra a adminis-
trao pblica), IV (improbidade administra-
tiva), VIII (aplicao irregular de dinheiros
pblicos), X (leso aos cofres pblicos e di-
lapidao do patrimnio nacional) e XI (cor-
rupo).
Percebe-se, pois, que o legislador definiu
que o agente afastado de suas funes por
um dos motivos acima carece de um essencial
requisito moral para eventual reassuno
atravs de nova investidura da funo
pblica.
Sob outro enfoque, o que fica evidente a
exigncia de aptido moral do cidado ou
da cidad que pretende assumir cargo ou
Braslia a. 43 n. 170 abr./jun. 2006
funo pblica, o que, definitivamente, no
o caso dos agentes pblicos j reconheci-
dos judicialmente como mprobos.
Assim, a condenao pela prtica de
improbidade administrativa ou crime con-
tra a administrao pblica, aplicao irre-
gular de dinheiros pblicos, leso aos co-
fres pblicos e corrupo produz dois efei-
tos, autnomos: (a) a perda da funo p-
blica; e (b) a declarao de carncia de apti-
do moral para nova investidura em fun-
o pblica.
Vale dizer, o que ocorre a fixao em
lei de mais um requisito para a investidu-
ra em funo pblica, ao lado da aptido
fsica e mental: a aptido moral. E, desde logo,
a legislao definiu que o agente condena-
do por improbidade no reveste essa quali-
dade. O agente pblico (de qualquer esp-
cie) que teve declarada a perda da funo
pblica por improbidade administrativa
no pode retornar ao seu exerccio, ainda
que atravs de nova investidura e, at mes-
mo, por concurso pblico.
pertinente observar que a proibio de
ingresso no servio pblico ser aplicada a
um agente pblico que teve a oportunidade
de compor os quadros da administrao,
mas que no cumpriu seus deveres legais
de honestidade e fidelidade. No se trata,
pois, de presumir a incompatibilidade do
indivduo com a funo pblica, mas sim
de reconhecer que ele praticou um ato con-
creto de leso aos interesses que deveria res-
guardar. H a perda do direito de acesso a
cargos pblicos, por decorrncia de condu-
ta do prprio agente em oportunidade ante-
rior.
Vale lembrar que a perda de um direito
fundamental no estranha ao constitucio-
nalismo brasileiro. Por exemplo, o brasilei-
ro nato que voluntariamente opta por uma
nacionalidade estrangeira perde o seu vn-
culo com o Estado brasileiro (art. 12, 4o,
inc. II, CF), ou seja, o direito cidadania bra-
sileira. Da mesma forma, a recusa em cum-
prir prestao alternativa a uma obrigao
legal a todos imposta (art. 5o, inc. VIII, c/c
69
art. 15, inc. IV, ambos da CF) pode acarretar No pode, portanto, ser desconsiderado
a perda dos direitos polticos. No caso do o princpio da moralidade, que tem na ao
servio militar obrigatrio, a Lei no 8.239/ de improbidade um dos seus instrumentos
91 fixou que ficam suspensos os direitos de proteo. A ao de responsabilizao
polticos enquanto no prestado integral- por ato de improbidade administrativa um
mente servio alternativo no-militar, o que dos garantidores do cumprimento dos de-
demonstra a possibilidade de perpetuida- veres de moralidade e probidade.
de do impedimento. A Lei no 8.112/90, ao definir que a pr-
Esse aspecto de definitividade tampou- via condenao por improbidade adminis-
co esbarra na clusula constitucional que trativa implica inaptido do indivduo para
veda a instituio de penas de carter per- a assuno de funo pblica, est densifi-
ptuo (alnea b do inciso XLVII do artigo cando o princpio da moralidade, dando-
5o da Constituio Federal). Isso porque a lhe concretude no mbito da relao jurdi-
vedao de acesso a cargo pblico no pode ca relativa investidura de agentes pbli-
ser considerada uma pena. Sano, in casu, cos. Por esse motivo, no se pode omitir a
a perda da funo pblica, e esta se opera aplicao desse preceito e seu contedo
instantaneamente. O que impede a reassun- axiolgico nas legislaes locais. As nor-
o de outra funo pblica a existncia mas da Lei no 8.112/90, nesse particular,
de uma causa especfica de inaptido ou revelam-se de contedo nacional, por
falta de preenchimento de um requisito obri- informarem o princpio constitucional da
gatrio, para ocupar cargo na administra- moralidade.
o. Insista-se: h a carncia do direito de Desnecessrio fundamentar que o con-
acesso aos cargos pblicos. E, como bem tedo do princpio da moralidade nico
aponta o inciso I do artigo 37 da Constitui- em toda a Federao. Se o seu postulado
o Federal, cabe lei fixar os requisitos implica impedir o acesso de indivduos an-
para o acesso a cargos, empregos e funes teriormente afastados do Poder Pblico pela
pblicas3. prtica da improbidade administrativa a
Alis, aspecto relevante definir se os funes pblicas, essa norma ter aplica-
entes federativos estaduais e municipais o em mbito nacional. o que j decidiu o
podem autorizar o reingresso nos seus res- Supremo Tribunal Federal:
pectivos servios pblicos de condenados O princpio da moralidade admi-
por ato de improbidade administrativa. Ou nistrativa enquanto valor constitu-
seja, se, no mbito da sua competncia le- cional revestido de carter tico-jur-
gislativa, podem Estados e Municpios afas- dico condiciona a legitimidade e a
tar o requisito da aptido moral para o exer- validade dos atos estatais. A ativida-
ccio da funo pblica. de estatal, qualquer que seja o dom-
Cabe, inicialmente, anotar que a estrutu- nio institucional de sua incidncia,
rao e a regulao da administrao p- est necessariamente subordinada
blica matria da competncia privativa de observncia de parmetros tico-jur-
cada ente poltico. No obstante, a ativida- dicos que se refletem na consagrao
de legiferante est sujeita ao contedo ma- constitucional do princpio da mora-
terial da Constituio. Sempre que se tratar lidade administrativa. Esse postula-
de normas referentes administrao p- do fundamental, que rege a atuao
blica, est o legislador de qualquer ente fe- do Poder Pblico, confere substncia
derativo adstrito pauta axiolgica do arti- e d expresso a uma pauta de valo-
go 37 da Lei Fundamental e, em especial, res ticos sobre os quais se funda a
aos princpios da legalidade, impessoalida- ordem positiva do Estado. (BRASIL,
de, moralidade, publicidade e eficincia. 2002).

Braslia a. 43 n. 170 abr./jun. 2006 70

 Muito embora no possa o legislador re-
gulamentar exaustivamente o contedo e o
alcance de um princpio constitucional (pois
a dinmica social revela, todo dia, novos
campos e contedos decorrentes dessa pau-
ta axiolgica), pode a lei federal definir, para
algumas relaes jurdicas, posturas e pa-
dres que representam a concretizao des-
se princpio.
Assim, a lei federal poder definir requi-
sitos gerais, de mbito nacional, que do
concretude aos princpios constitucionais
nos atos de investiduras de cargos, empre-
gos e funes pblicas, em linha, alis, com
o disposto no artigo 22, incisos XVI e
XXVII, da Constituio Federal. No mais,
o detalhamento da matria da compe-
tncia de cada ente poltico. Essa, alis, a
lio de Hely Lopes Meirelles (1990, p.
373-374):
Por outro lado, o mesmo art. 37, I,
condiciona a acessibilidade aos car-
gos pblicos ao preenchimento dos
requisitos estabelecidos em lei. Com
isso, ficam as Administraes autori-
zadas a prescrever exigncias quanto
capacidade fsica, moral, tcnica,
cientfica e profissional, que entender
convenientes, como condies de efi-
cincia, moralidade e aperfeioamen-
to do servio pblico. Mas lei espe-
cfica, de carter local, vedado dis-
pensar condies estabelecidas em lei
nacional para a investidura em car-
gos pblicos, como as exigidas pelas
leis eleitoral e do servio militar, ou
para o exerccio de determinadas pro-
fisses (Constituio da Repblica,
art. 22, XVI).
A semelhante concluso chega Carmem
Lcia Antunes Rocha (1999, p. 162): [a] lei
mencionada constitucionalmente (no art. 37,
I) nacional, no que concerne aos estrangei-
ros (art. 22, XV e XVI, da Constituio da
Repblica), e tambm aos brasileiros quan-
to a profisses especficas a serem cumpri-
das por carreiras pblicas (art. 22, XVI, da
Lei Fundamental).
Braslia a. 43 n. 170 abr./jun. 2006
Logo, cabe lei federal definir as regras
gerais para o exerccio de funo pblica
em decorrncia dos princpios da Consti-
tuio Federal. Essas normas tero valida-
de em mbito nacional, subordinando as
legislaes dos estados, do Distrito Federal
e dos municpios. A partir das normas cons-
titucionais e dessa lei de normas gerais, os
entes polticos locais exercem competncia
legislativa suplementar para tratar especi-
ficamente do acesso aos cargos que criarem.
Nesse contexto, a Lei federal no 8.112/
90 ao definir o critrio da aptido moral e
reconhecer que ele no preenchido quan-
do se trata de postulante anteriormente con-
denado por improbidade administrativa
assume carter geral e de vinculao a to-
dos os legislativos locais.
Anote-se, por outro lado, que, ao menos
enquanto perdurar a suspenso dos direitos po-
lticos (sano especfica prevista na Lei no
8.429/92), no podero os agentes mpro-
bos retornar a qualquer funo pblica.
Isso porque um dos requisitos para o
exerccio de funo pblica reside no gozo
dos direitos polticos. Somente o titular de
direitos polticos considerado um cidado
(em sentido estrito) e, portanto, pessoa ad-
mitida a participar do Poder Pblico. No
por menos que a posse em qualquer cargo
pblico precedida de prova formal do ple-
no gozo dos direitos polticos.
A Lei no 8.112/90 expressamente
consignou em seu artigo 5o, II:
Art. 5o So requisitos bsicos para
investidura em cargo pblico:
(................)
II o gozo dos direitos polticos;
Vale dizer, no poder ser investido em
cargo pblico aquele que estiver com os seus
direitos polticos suspensos, por cometi-
mento de crime eleitoral, por condenao
criminal ou, ainda, por responsabilizao
pela prtica de ato de improbidade admi-
nistrativa.
Novamente, a mencionada norma de
contedo nacional (competncia privativa
da Unio), pois dispe sobre os requisitos
71
gerais para a assuno de cargo pblico (art.
37, I) e, bem como, o exerccio de direitos pol-
ticos e cidadania (CF, art. 22, incisos I e XIII).
Em suma, embora inexista uma relao
de acessoriedade entre o afastamento da
funo pblica e a suspenso dos direitos
polticos, h uma imbricao causal, da qual
decorre que, enquanto perdurar a suspen-
so dos direitos polticos, no poder haver
a assuno de funo pblica.
Com o trnsito em julgado da sentena
condenatria, o agente perde imediatamen-
te seu cargo, mandato ou funo pblica,
no podendo reassumir qualquer nova pres-
tao de servio pelo Poder Pblico (defini-
tivamente). Essa regra aplica-se inclusive
para os particulares que exercem funo
pblica sem vnculo formal com a adminis-
trao pblica. Estes tambm estaro impe-
didos, a partir da formao da coisa julga-
da material, a prestar, a qualquer tempo ou
ttulo, servios pblicos.
5. Profundidade da sano de perda da
funo pblica a repercusso nos
vrios entes federativos
Com relao profundidade da sano,
no h dvidas quanto repercusso da con-
denao em todos os nveis da Federao.
A comear, porque a condenao por
improbidade est repleta de carter valora-
tivo, significando que o agente no se reves-
te de requisito essencial para atuar, por meio
do Estado, em nome da sociedade. A conde-
nao implica reconhecer no agente uma
carncia de estofo e aptido moral para o
desempenho de mnus pblico. Aptido
essa necessria para o desempenho no
apenas do servio no mbito do qual prati-
cou a improbidade, mas sim de toda a ad-
ministrao pblica. De lembrar que o pa-
dro constitucional de moralidade e probi-
dade nico, no cabendo digresses sobre
sua no aplicao em determinado ente fe-
derativo.
No se concebe, por bvio, que determi-
nada pessoa possa ser considerada inapta
Braslia a. 43 n. 170 abr./jun. 2006
a prestar servios pblicos federais por ter
cometido um dos graves ilcitos de improbi-
dade e concomitante ser reputada como
moralmente capaz de lidar com interesses
pblicos no mbito do Estado, Distrito
Federal ou Municpio.
A condenao por improbidade, em
qualquer esfera federativa, envolve um ju-
zo de reprovao sobre o agente, que atinge
todas as suas investiduras em funes p-
blicas, sejam perenes, temporrias, com ou
sem vnculo formal. At mesmo o exerccio
das funes de mesrio eleitoral ou jurado
lhe so vedadas, em definitivo.
Ademais, de lembrar que a suspenso
dos direitos polticos ir repercutir em toda
e qualquer funo pblica exercida pelo
agente, independentemente da rea e da es-
fera da federao. E, sendo o gozo dos direi-
tos polticos requisito essencial para o exer-
ccio de funo pblica, impossvel no
reconhecer que a perda da funo pblica
por ato de improbidade tambm ter reper-
cusso nacional.
Lembramos, por oportuno, a nossa res-
salva j exposta no item anterior, no sentido
de que a perda da funo pblica no de-
corrncia da suspenso dos direitos polti-
cos, mas sim sano autnoma e definitiva,
a qual impede nova investidura em qual-
quer ente federativo e em qualquer cargo
pblico, mesmo aps o trmino do prazo de
suspenso dos direitos polticos.
Vale dizer, a condenao por conduta
mproba no exerccio de funo pblica
em qualquer ente da federao acarreta ne-
cessariamente a perda de todas as demais fun-
es exercidas pelo agente, em qualquer outro
servio ou membro federativo, definiti-
vamente.
Essa situao tem especial relevo nos
casos de exerccio do magistrio e dos pro-
fissionais de sade, nicas funes para as
quais a Constituio admite a cumulao
de cargos pblicos (art. 37, XVI), bem como
nas hipteses de provimento de cargos em
comisso de livre nomeao e exonerao
por ex-agentes pblicos.
72
 Notas
1
A Lei no 9.613/98 define os crimes de lavagem
de dinheiro.
2
Os magistrados e membros do Ministrio P-
blico gozam de vitaliciedade aps dois anos de exer-
ccio da funo, s podendo ser demitidos por de-
ciso judicial transitada em julgado.
3
Nesse particular, discordamos do teor da ADI
2975/4-DF, proposta pelo Procurador-Geral da
Repblica, ainda no julgada, e atravs da qual se
requer a declarao de inconstitucionalidade do
artigo 137, pargrafo nico, da Lei no 8.112/90.
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73