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LECTURA RAMI
Carles Rami
Captulo 1.
TEORA DE LA ORGANIZACIN Y ADMINISTRACIN PBLICA
- entorno,
- objetivos,
- estructura administrativa,
- recursos humanos,
- recursos tecnolgicos, financieros y materiales,
- procesos administrativos.
Subsistema de entorno
Subsistema Subsistema
estratgico tecnolgico
Humanos, Produccin de
Financieros, Subsistema bienes y servicios
Informticos y RRHH
Subsistema
Recursos Estructural
materiales Administrativo
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Los progresos y las aportaciones de la Teora de la Organizacin durante las dos
ltimas dcadas permiten apreciar que las organizaciones son algo ms que objetivos,
estructuras, recursos humanos,... es decir, son algo ms que un conjunto de elementos
que configuran una dimensin de carcter sociotcnico. Las organizaciones son
tambin entidades sociales que tienen sus propias dinmicas polticas y que poseen sus
propios mitos, valores e ideologa, es decir, realidades que tienen sus propios
parmetros culturales. Atendiendo a esta nueva dimensin, los anlisis organizativos
deben tener presente el mbito poltico-cultural de las organizaciones pblicas.
a) mbito sociotcnico: agrupa todos los elementos clsicos que posee cualquier
organizacin y que desde hace ms de tres dcadas han suscitado el inters de
los analistas organizativos. El entorno, los objetivos, las estructuras, los recursos
financieros y materiales y los procesos administrativos se configuran como un
conjunto de elementos diferenciados que pueden ser analizados con unos
conceptos y unos instrumentos tcnicos muy bien estructurados.
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c) mbito de control y mejora: las organizaciones controlan sus elementos, sus
procesos y actuaciones, revisan si las dinmicas atienden a todo lo que
previamente se ha decidido y programado. Para ello se disean sistemas de
informacin y control que facilitan el diagnstico continuo de los elementos
organizativos y, en caso necesario, se impulsan lgicas de cambio y de mejora
organizativa. Las organizaciones pblicas estn inmersas en una constante
transformacin en su intento de adecuar sus realidades internas a las nuevas
exigencias de sus entornos.
MBITO MBITO
SOCIOTCNICO POLTICO-CULTURAL
MBITO
CONTROL Y MEJORA
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1.1. Estructura del libro.
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MBITO TERICO
TEORA DE LA ORGANIZACIN Y ADMINISTRACIN PBLICA
(Captulo 1)
MBITO MBITO
SOCIOTCNICO POLTICO-CULTURAL
Informacin y control
(Captulo 8)
Mejora organizativa
(Captulo 10)
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2. Enfoques ms relevantes de la Teora de la Organizacin
El primer paso para entender los campos de inters que abarca la teora
organizativa es definir el concepto organizacin. Aunque la Teora de la Organizacin
considera a las organizaciones como un dato de hecho, no problemtico, propias de la
realidad social, como si su existencia estuviera asegurada y fuese constante en el tiempo.
March y Simon (1981), por ejemplo, dicen que "el concepto de organizacin no es fcil y
que es mucho ms sencillo citar ejemplos de organizaciones que dar una exacta definicin
del trmino". Pero los estudiosos de las organizaciones se han esforzado, tambin, en su
definicin mediante la especificacin de sus elementos fundamentales.
Por otro lado, las dimensiones que definen el papel de la Teora de la Organizacin
son:
- Enfoques clsicos: los paradigmas tericos clsicos son los enfoques sobre los
que se edifica la moderna Teora de la Organizacin y que han canalizado la
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mayora de las aportaciones posteriores. Son las perspectivas que predominan
durante la primera mitad del siglo XX.
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objetivos, sistemas de planificacin, programacin, presupuestacin y otros mtodos de
planificacin y control racional. Llegaron a definir un tipo de organizacin representada
por un modelo de trabajo concreto y organizado de forma jerrquica a travs de unas
lneas precisas de mando y de comunicacin. La obra de Fayol fue muy importante para
la comprensin global de las organizaciones. Para hacerse una idea de la trascendencia de
sus anlisis basta decir que despus de su obra han aparecido muy pocos conceptos o
ideas que previamente no fueran contemplados, aunque fuera de forma parcial o
embrionaria, por este autor francs.
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Una segunda escuela es la Estructuralista, weberiana o burocrtica. Weber tambin
aborda, pero desde un plano idealizado, el problema de la administracin eficiente sentando las
bases de funcionamiento de una organizacin burocrtica.
Hay que destacar los evidentes puntos de contacto entre los supuestos del tipo ideal de
dominacin legal de la concepcin weberiana con el modelo de la organizacin cientfica del trabajo
de Taylor. Ambas corrientes interpretan el fenmeno organizativo a semejanza de una mquina,
cuyos movimientos pueden preverse de antemano en una cadena de relaciones causa-efecto y que es
capaz de un rendimiento objetivo y perfectamente medible.
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entre las estructuras y las personas. El anlisis de Merton, importante para la Teora de
la Organizacin, adquiere la categora de "clsico" para los estudiosos de las
administraciones pblicas como precursor de los anlisis sobre la burocracia.
Pero si potente es el modelo prescriptivo que presenta esta corriente (en forma de
recetas para favorecer la motivacin de los empleados), tambin es importante su
soporte analtico o descriptivo. Sus anlisis dejan de lado los elementos normativos y
centran su inters en la denominada organizacin informal. En sta convergen diversas
fuerzas y actores: individuos, grupos y lderes informales los cuales poseen su propia
estructura, valores, intereses y objetivos. La combinacin sinergtica de estos sujetos y
posturas junto con los elementos normativos y los objetivos explcitos de la organizacin
son los que definen la actuacin organizativa.
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R. Likert : "Nuevo Mtodo de Gestin y Direccin" publicado en 1961. Este autor
propone dos tipos distintos de supervisin en el seno de las organizaciones: a)
Supervisin orientada al trabajo que es el tipo de supervisin taylorista que tiende a
fragmentar minuciosamente el trabajo, a seleccionar y entrenar a las personas ms
adecuadas y a presionarlas rigurosamente para conseguir los niveles de produccin
deseados. b) Supervisin orientada hacia los miembros de la organizacin . Es la
supervisin que tiende a preocuparse por los aspectos humanos, que dan mayor nfasis
al ser humano que al trabajo, preocupndose ms por los objetivos finales que por los
mtodos. La importancia del anlisis de Likert reside en el convencimiento de que el
elemento con ms trascendencia en el desarrollo organizativo es el tipo de liderazgo.
D.A. McGregor: "El Aspecto Humano de las Empresas" publicado en 1960, esta
obra critica la visin negativa y unilateral sobre las personas (la teora X) propia de la
perspectiva clsica de la organizacin, bsicamente de la direccin cientfica. Para
este autor la experiencia y el aprendizaje del hombre son elementos importantes para
ir encontrando nuevos procedimientos adaptables a las nuevas situaciones. Para ello
propone una teora (la teora Y) que contemple la integracin de los intereses
individuales con los objetivos de la organizacin. Se trata de reducir el conflicto
mediante la fijacin de objetivos y mecanismos de trabajo consensuados o
compartidos. Todo ello, utilizando al mximo las posibilidades que ofrece la teora de
las necesidades crecientes (necesidades fisiolgicas, de seguridad, sociales, de
autoestima o reconocimiento y de realizacin) elaborada por Maslow.
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racionalidad completa sino que su racionalidad es instrumental ya que goza de forma
limitada de la capacidad de conocimiento, de clculo y de anticipacin de las alternativas
que se le presentan. Su eleccin, por lo tanto, jams ser la ptima y habr de conformarse
con ser slo la ms satisfactoria. March y Simon parten de la concepcin de la
racionalidad limitada para elaborar una compleja y completa teora sobre los procesos
decisionales intraindividuales, interindividuales y organizativos. Elaboran una teora, con
fuertes connotaciones psicolgicas, que presta atencin a las variables formales pero sobre
todo a las informales.
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Cuadro 1.4. El enfoque neorracionalista
- Un examen crtico del modelo weberiano fundamentado en la empiria. Aqu destacan los
autores ms clsicos de la corriente: Merton, Selznick y Gouldner. La revisin crtica del
modelo weberiano llega a su cnit con Crozier al considerarse que la burocratizacin, que
frena el proceso de racionalizacin, es una manifestacin patolgica de los sistemas
organizativos que comporta lentitud, ineficacia, bloqueos decisionales, rigidez de
comportamientos y escasa adaptacin a los cambios del entorno.
- Un anlisis poltico de las organizaciones que tiene por objeto el estudio de las
relaciones de poder entre los actores intraorganizativos y el conflicto.
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y presionar a favor de sus demandas particulares. Esta relacin genera un crculo
entrpico con el resultado de un alejamiento paulatino de la efectividad y de la
eficiencia, y anula la capacidad de repuesta y de innovacin del sistema organizativo.
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Pero en este libro el estudio de la organizacin industrial queda relativamente
lejos. Lo que aqu importa es presentar los paradigmas de la nueva Teora de la
Organizacin que posean una dimensin lo ms generalista posible, de tal forma que se
puedan proyectar sobre el mayor nmero y diversidad de organizaciones.
El autor italiano Stefano Zan (1988) considera que los filones de reciente
surgimiento en el campo de la Teora de la Organizacin son:
1) El anlisis longitudinal.
2) El anlisis interorganizativo.
3) La economa organizativa.
4) La cultura y el aprendizaje organizativo.
5) Decisiones y ambigedad.
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Una tercera lnea de desarrollo de la Teora de la Organizacin contempornea es la
que surge del mbito de los estudios econmicos y que tiene su fundamento ms claro
y directo en los trabajos de Williamson sobre los costes de transaccin. El tambin
llamado modelo de la economa institucional sirve pues de base a una nueva forma de
ver las organizaciones a travs de sus transacciones y de los costes que stas implican
adoptando como principio rector, de todas las relaciones de intercambio, el de
minimizar los costes de transaccin. Ouchi hace una clara exposicin de este
planteamiento desde la teora de las organizaciones. Este autor analiza desde la
perspectiva de los costes de transaccin, el mercado, la organizacin burocrtica y los
clanes, como formas alternativas de organizar las transacciones. Frente a la
contraposicin entre mercado y jerarqua, los clanes constituyen para Ouchi la mejor
forma de reducir el oportunismo en situaciones de ambigedad, puesto que se basa en
la confianza mutua y en las normas de reciprocidad entre las partes.
Otros estudios, entre los que destacan las aportaciones de Reis Louis (1983), han
desplazado la atencin de la cultura global de la sociedad hacia la cultura propia de la
organizacin. Estas investigaciones estudian, bajo una perspectiva antropolgica, toda la
simbologa generada por las organizaciones.
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revisionista con respecto al modelo tradicional, todava vlido para muchos autores, de
March y Simon. La aportacin ms sugerente que se ha producido en este campo,
respetando la gran innovacin que supuso en su momento la teora del incrementalismo de
Lindblom, es la formulada por el modelo del garbage can de Cohen, March y Olsen
(1976). Este modelo rechaza la idea unitaria de racionalidad y afirma que en las
organizaciones convergen una pluralidad de racionalidades administrativas generadas por
diferentes ambientes, procesos y actores. Pero adems, esta pluralidad de racionalidades
debe afrontarse en el marco de una ambigedad extrema: ambigedad de los objetivos,
ambigedad en la comprensin, ambigedad en la historia y ambigedad en la propia
organizacin. Pluralidad de racionalidades y entorno ambiguo que conduce a plantear el
proceso de toma de decisiones como una papelera o un cubo de basura donde convergen
los problemas y las soluciones. El proceso de toma de decisiones se rije por la casualidad
configurando diferentes combinaciones aleatorias.
Por ltimo, hay que hacer una mencin especial a la perspectiva del Cambio
Organizativo en un sentido mucho ms substantivo que la elaborada para el resto de los
paradigmas antes expuestos. Efectivamente, la mayora de las corrientes consideran muy
importante el estudio del cambio organizativo aunque su nivel de tratamiento dista, en
algunas ocasiones, de ser profundo. Se considera al cambio como respuesta a los impulsos
del entorno (teora de las contingencias), el cambio de los patrones culturales
(perspectivas culturales), el cambio generado por las relaciones dinmicas con otras
organizaciones (anlisis interorganizativo), o el cambio vinculado al ciclo vital de los
entes organizativos (anlisis longitudinal). Es hora, pues, de que el cambio pase a ser el
objeto principal de anlisis de la teora organizativa. Es decir, el estudio de la lgica de
cambio (cmo cambian y por qu), la resistencia al cambio (qu fuerzas rechazan el
cambio y por qu) y los agentes del cambio (que actores son o pueden ser los
catalizadores, dinamizadores y conductores del cambio).
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Direccin cientfica Estructuralismo Escuela de las
y administrativa Relaciones Humanas
Enfoques
Clsicos Taylor Weber Mayo
Fayol Likert
Selznick Mcgregor
Merton Argyris
Neorracionalismo Neoestructuralismo Teora
Enfoques Contingencias
Neoclsicos
Las corrientes que han tenido, en cambio, una relacin de confrontacin son:
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- La escuela de relaciones humanas con la direccin cientfica, la direccin
administrativa y el modelo weberiano.
- La teora de las contingencias parcialmente con la direccin cientfica, la
direccin administrativa y el modelo weberiano.
En cuanto a los vnculos que se establecen entre los enfoques contemporneos hay
que destacar las relaciones de complementariedad entre el poder y el conflicto, la cultura
organizativa, el cambio organizativo, el ciclo vital de la organizacin, las relaciones
interorganizativas y la toma de decisiones. Otra lnea de complementariedad combina el
anlisis econmico, la toma de decisiones y las relaciones interorganizativas.
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El ndice de instrumentalidad es otro tema a destacar. Aunque va muy unido a la
anterior dicotoma descripcin/prescripcin, debe ser tratado independientemente. Las
perspectivas cientfica y administrativa poseen un elevado ndice de instrumentabilidad.
De hecho sta es su nica razn de ser. De todos modos, una buena parte de sus
aplicaciones tienen una reducida amplitud y profundidad. En el polo opuesto se encuentra
el modelo weberiano cuyo ndice de aplicabilidad es muy reducido debido a su excesiva
carga idealista. Todas las dems corrientes organizativas poseen una instrumentalidad
indirecta. Esta clasificacin combina dos modalidades de aplicacin diferentes: una, la que
se basa en la generacin de un pool de conocimientos que a modo de know-how puede
auxiliar a los diferentes actores a la hora de afrontar determinados problemas; otra, unas
propuestas de actuacin muy concretas y algo descontextualizadas del resto del discurso
que permiten la implementacin de ciertas mejoras. Como ejemplo consideramos la
escuela de relaciones humanas la cual ha elaborado una gran variedad de estudios sobre la
dimensin psicosocial de las organizaciones y ha generado un modelo y unos anlisis de
casos que permiten a los actores organizativos afrontar con una determinada tendencia o
filosofa las diferentes necesidades organizativas. En un segundo plano, elabora una serie
de propuestas concretas donde hay una relacin clara, segn los autores de esta escuela,
entre causa-objeto y problema-remedio, esto ocurre por ejemplo a la hora de proponer
modelos para mejorar la motivacin, el liderazgo, etc.
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(1992) califican como las maltrechas relaciones de la Teora de la Organizacin con la
Administracin pblica. En efecto, un largo y polmico debate ha acompaado siempre a
los intentos de relacionar la Teora de la Organizacin con la Administracin pblica. La
literatura organizativa sostiene dos puntos de vista divergentes en cuanto a la tradicional
controversia entre universalidad y especificidad de las organizaciones. Una primera
postura considera que todas las organizaciones son bsicamente idnticas: tienen similares
elementos, caractersticas y problemas. Una segunda posicin sostiene que las
organizaciones son diferentes y por lo tanto requieren unos anlisis especficos y con
pocas posibilidades de ser transferidos a otras realidades organizativas (Mcklevey;
Aldrich, 1983). La primera posicin es la que domina la mayor parte del pensamiento
organizativo aunque con ciertas reservas. La Teora de la Organizacin abarca, segn esta
posicin, no slo las empresas y, ms en general, las organizaciones econmicas, sino
tambin los partidos, las asociaciones, las iglesias y la Administracin pblica (Zan,
1989). En un primer momento la Teora de la Organizacin consideraba que sus modelos
conceptuales e instrumentales eran vlidos para cualquier organizacin. Pero a raz del
surgimiento de la teora de las contingencias cambia parcialmente esta consideracin: se
percibe a las organizaciones como nicas debido a que mantienen una original y particular
relacin con el entorno, pero an as, parte de la unicidad terica y metodolgica como
mecanismos para llegar al conocimiento de tales particularidades.
Pero como las organizaciones pblicas tienen las mismas necesidades que las
organizaciones del sector privado por lo que respecta a alcanzar sus objetivos de una
forma eficaz y eficiente se acepta que sus zonas ms operativas puedan y deban nutrirse
de los conocimientos, herramientas y avances de la teora organizativa. Estos dos
principios, necesidad de una disciplina propia y la permeabilidad hacia las proyecciones
organizativas en los sectores ms operativos son reconocidos por la mayora de los
estudiosos de las Administraciones pblicas. Pero este posicionamiento no es un obstculo
para abordar desde otro prisma las posibles relaciones que se puedan establecer entre la
Teora de la Organizacin y la Administracin pblica.
Pero hay que volver a la cuestin clave: Hay organizaciones con una naturaleza
tan diferente que requieran un instrumental terico y metodolgico especfico?. Es decir,
se trata de dilucidar si existen complejos organizativos que demanden un tratamiento o
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anlisis organizativo (es decir, que aprovechen las tcnicas y fuentes de conocimiento de
medio y corto alcance que proporciona la teora de la organizacin) pero desde unas bases
tericas y metodolgicas propias o especficas. Este punto es relevante dadas las
caractersticas especiales que muestra la organizacin elegida como objeto de estudio: la
Administracin pblica. Seguidamente se har un breve repaso a los elementos que
delimitan a la Administracin pblica como una organizacin diferenciada y a las
caractersticas organizativas que la definen.
"[a] Los organismos pblicos no escogen el mbito de su actuacin, sino que les
viene definido estatutariamente, mientras el sector privado se sita donde
contempla posibilidad de beneficios.
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[i] El tipo de objetivos a conseguir (salud, medio ambiente,...) dificulta la
segmentacin de los destinatarios de la actividad pblica, con lo que ello implica
de problemas en el uso de muchos instrumentos de mercado.
[j] El grado de visibilidad y control del sector pblico es mucho mayor, estando
sometido a mayor presin de transparencia.
[k] Las diversas administraciones pblicas estn obligadas, a diferencia del sector
privado, a actuar con respeto a los principios de equidad, con criterios
temporalmente consistentes, y con la constante presencia del control jurisdiccional
sobre todas sus actuaciones, lo que conduce a una mayor centralizacin y
burocratizacin.
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propia ordenacin territorial del Estado, especialmente en los sistemas federales y
regionales donde hay una pluralidad de instancias pblicas con niveles de igual
competencia, exige unos sofisticados mecanismos de coordinacin interorganizativos.
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7) En la Administracin pblica, como consecuencia de sus mltiples funciones, coexisten
diferentes profesionales (mdicos, educadores, ingenieros, etc.) con racionalidades
especficas que requieren diferentes procesos y estructuras. Estos especialistas se ven a
veces frenados y subyugados por una estructura y dinmica burocrtica que prima los
aspectos administrativos.
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eficiencia no son vlidos para guiar unilateralmente las funciones y objetivos de la
Administracin (por ejemplo salud, educacin, etc.).
4. Bibliografa
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