Vulnerabilidad social en America Latina y el Caribe http://www.cepal.org/celade/publica/LCDEMR298e.

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VULNERABILIDAD SOCIAL EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE

Resumen

El nuevo patrn de desarrollo que caracteriza a los pases de Amrica Latina y el Caribe
destaca no slo por la estabilidad macroeconmica y la recuperacin del crecimiento sino
tambin por su incapacidad para materializar efectivos avances sociales. En este sentido llama
la atencin que durante los aos noventa, junto a la persistencia de la pobreza y la
profundizacin de las desigualdades, haya aparecido un nuevo fenmeno social: la
vulnerabilidad.

Este documento enfatiza, en primer lugar, la relevancia que adquiere el concepto de

vulnerabilidad social como elemento para entender tanto las condiciones objetivas de
indefensin en que se encuentran los sectores subordinados de la sociedad como la percepcin
subjetiva de inseguridad derivada de la modificacin radical de las reglas del juego
econmicosociales.

En segundo lugar, el trabajo revisa la institucionalidad que actualmente existe en los pases de
la regin para llevar a cabo las polticas y programas sociales. Sobre esta base, se examina
una institucionalidad ms apropiada para reducir los desequilibrios derivados del nuevo
patrn de desarrollo. Entre otros aspectos, se da un especial nfasis a la necesidad de
establecer, en el plano gubernamental, una autoridad social al mismo nivel que la autoridad
econmica y la autoridad poltica.

Introduccin

El trmino de los paradigmas que caracterizaron al siglo XX en los centros industrializados

fue acompaado en Amrica Latina y el Caribe por una crisis econmica, social y poltica de
envergadura tal que culmin con el replanteamiento del patrn de desarrollo de los ltimos
cuarenta aos. La apertura hacia el mercado mundial, el retiro del Estado de la actividad
productiva y el papel predominante del mercado en la asignacin de los recursos se
convirtieron en los ejes del nuevo patrn de desarrollo en los pases de la regin. En el plano
macroeconmico, y en procura de alcanzar una inflacin reducida, el sector pblico otorg
prioridad al manejo equilibrado de las cuentas fiscales y al control riguroso de la oferta
monetaria. En el plano social, las polticas de atencin universal abrieron paso a la
focalizacin de los recursos pblicos en los grupos ms carenciados y, adems, el sector
privado extendi sus inversiones hacia la educacin, la salud y la previsin social.

En los aos noventa, una vez superada la crisis, no se ha logrado la consolidacin de un

crecimiento sostenido; por su parte, el ritmo de reduccin de la pobreza se atenu en
comparacin a las dcadas previas al ochenta y, sobre todo, se ampli la brecha de la
desigualdad (Altimir, 1997; CEPAL, 1996; CEPAL, 1997). El deterioro social de los pases de
la regin va acompaado por un fenmeno psicosocial de naturaleza indita: la desconfianza
en el actual patrn de desarrollo y en el tipo de modernizacin que lo caracteriza. En efecto,
existen indicaciones de que una amplia mayora de ciudadanos se siente insatisfecha tanto con
la distribucin desigual de los frutos del crecimiento como con su participacin poco
equitativa en las oportunidades y riesgos propios de la modernizacin y la globalizacin. En
particular, los grupos descontentos perciben que las nuevas instituciones sociales (por
ejemplo, los sistemas privados de salud y previsin social) aumentan la inseguridad y
vulnerabilidad de las personas. Esta percepcin parece atribuirse al sentimiento de
indefensin generado por el repliegue del Estado desde su funcin protectora del pasado
que, incluso en las limitadas condiciones de subdesarrollo, desempeaba un destacado

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papel, especialmente en favor de las capas medias y grupos urbanos de bajos ingresos y al
agotamiento de aquellos referentes paradigmticos de transformacin que ofrecieron
esperanzas de una mejor vida para los grupos sociales subordinados en los pases de la regin.
Quizs sea esta la razn para que, por ejemplo, los jvenes no encuentren en la actividad
poltica una gran motivacin o para que los partidos tradicionales se vean reemplazados por
nuevos liderazgos, muy distantes de las concepciones ideolgicas conocidas histricamente.

De esta manera, la problemtica social del presente ciclo histrico tiene formas muy distintas
a la que caracteriz a los pases de la regin desde los aos treinta a los setenta. El vnculo
entre desarrollo y pobreza adquiri nuevas especificidades, que son propias del actual rumbo
que adoptaron la economa y el Estado. La destacada importancia que se otorga a la
macroeconoma no ha permitido encontrar todava caminos apropiados para enfrentar la
persistencia de la pobreza y la ampliacin de las desigualdades. Paralelamente, el desamparo
econmico, social e ideolgico en que se encuentran vastos grupos urbanos y tambin
algunos rurales, como las etnias originarias convierte a la vulnerabilidad social en un
concepto interpretativo vigoroso para entender la persistencia de la pobreza y la ampliacin de
las desigualdades que caracterizan a la regin.

La vulnerabilidad tiene expresiones distintas segn se trate de pases, de territorios

subnacionales, de rubros productivos, de comunidades o de hogares. En estos ltimos, por
ejemplo, la vulnerabilidad, los comportamientos demogrficos y las pautas disfuncionales de
estructuracin familiar suelen acompaar a la pobreza, conformando un verdadero sndrome
de desventaja social. Se consolida as un crculo que tiende a reproducir, de generacin en
generacin, las condiciones de vida desmedradas. Esta conjuncin de factores se yergue
tambin como un obstculo para las polticas sociales que procuran atenuar la pobreza y
reducir las desigualdades.

Por otra parte, la institucionalidad para llevar a cabo la poltica y los programas sociales
dentro de las condiciones del nuevo patrn de desarrollo no se ha renovado plenamente. El
paso desde las polticas sociales universales a las polticas focalizadas, la atencin especial
que demandan los grupos vulnerables, la relevancia que adquirieron los enfoques territoriales,
la necesaria articulacin entre lo pblico y lo privado y la participacin de la sociedad civil en
los programas sociales son aspectos que no encuentran todava una adecuada estructura
institucional. La prioridad otorgada a los equilibrios macroeconmicos y la preponderancia
que alcanza la autoridad econmica ponen en segundo plano la bsqueda de los equilibrios
sociales, sin dar suficiente relevancia a una efectiva autoridad social.

Este documento se propone, en primer lugar, hacer una revisin conceptual de los distintos
enfoques que han interpretado la realidad social de la regin en las ltimas dcadas.
Considerando el nuevo patrn de desarrollo emergente y sus particularidades sociales, se
discuten los conceptos de pobreza, marginalidad, exclusin y vulnerabilidad. Se destaca la
importancia que asumi el concepto de vulnerabilidad social y los factores que lo
caracterizan, en procura de entender tanto las condiciones objetivas de indefensin en que se
encuentran los sectores subordinados de la sociedad como la percepcin subjetiva de
inseguridad derivada de la modificacin radical de las reglas econmicosociales.

En segundo lugar, el trabajo revisa la estructura institucional actualmente existente en los

pases de la regin para llevar a cabo las polticas y programas sociales. A partir de esta
revisin crtica se propone una institucionalidad ms apropiada para reducir los desequilibrios
derivados del nuevo patrn de desarrollo y se destaca con especial nfasis la necesidad de
establecer una autoridad social al mismo nivel que la autoridad econmica y la autoridad
poltica.

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Este trabajo se inscribe en una investigacin, de ms largo alcance, orientada a descubrir los
vnculos entre vulnerabilidad social, pobreza y dinmica de la poblacin.

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ltima actualizacin: octubre, 2000

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