A Democracia Desconstruída - REL PDF

420 pginas OK
A presente publicao resultado

da iniciativa da atual Administrao
Coleo de Teses, do Senado Federal em valorizar a pro-
Coleo de Teses, Dissertaes e Monografias de Servidores do Senado Federal 2010

duo acadmica dos servidores desta
Dissertaes Casa Legislativa, mediante a realiza-
o da Coleo de Teses, Disserta-
e Monografias es e Monografias de Servidores do
de Servidores do Senado Federal Senado Federal.
SENADO FEDERAL
Nesta primeira edio, foi notria a
excelncia dos trabalhos apresentados,
2010
Comisso Examinadora comprovando o alto grau de qualifica-
o do corpo funcional. Temos entre
Haroldo Feitosa Tajra nossos colaboradores vrios Doutores,
Presidente Mestres e especialistas nas mais diver-
sas reas, inclusive servidores com t-
Florian Madruga tulo de Ps-Doutorado.
Vice-Presidente E, de fato, no poderia ser dife-
rente. No Senado Federal, enquanto
Bruno Dantas Nascimento Tese Cmara Alta do Congresso Nacional,
_________________ diariamente so travados debates e dis-
Orlando S Cavalcante Neto
cusses sobre os mais diversos temas,
Dris Marize Romariz Peixoto A Democracia todos em nvel de relevncia nacional.
Desconstruda. Nesse sentido, os servidores da Casa
Carlos Fernando Mathias de Souza precisam estar preparados para asses-
O dficit democrtico sorar os Senadores com a qualidade
Anna Maria de Lucena Rodrigues
nas relaes necessria para que os parlamentares
Joaquim Campelo Marques internacionais e os possam desempenhar sua grandiosa
misso constitucional.
parlamentos da
Ao promover a Coleo de Teses,
integrao Dissertaes e Monografias, lana-
mos aos nossos servidores o desafio
da busca permanente pela excelncia
e aperfeioamento funcional. Desafio
esse, temos a plena certeza, que ser
alcanado, sendo a Coleo reeditada
ao longo de muitos anos.
Braslia, outubro de 2010.
ISBN 978-85-7018-332-3
Maria Claudia Drummond Haroldo Feitosa Tajra
9788570183323 Diretor-Geral
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Secretaria Especial de Editorao e Publicaes
Diretor
Florian Augusto Coutinho Madruga
Diretor da Subsecretaria Industrial
Jos Farias Maranho
Diretor da Subsecretaria de Administrao, Suprimento
de Matrias-Primas e Desenvolvimento Tecnolgico
Luiz Carlos da Costa
Diretora da Subsecretaria de Edies Tcnicas
Diretor Adjunto
Andr Luiz Rodrigues Santana
Equipe editorial
Projeto grfico, editorao e coordenao
Servio de Impresso Eletrnica (SEIMEL) da Secretaria Especial de Editorao e Publi-
caes (SEEP)
Capa
Subsecretaria de Projetos Especiais (SUPRES) da Secretaria Especial de Comunicao
Social (SECES)
Impresso e acabamento
Secretaria Especial de Editorao e Publicaes (SEEP)
Ficha catalogrfica feita por Fabrcia da Silva Costa Feitosa

ISBN: 978-85-7018-332-3
Drummond, Maria Claudia.

A democracia desconstruda : o dficit democrtico nas relaes interna-
cionais e os parlamentos da integrao / Maria Claudia Drummond. Braslia :
Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2010.
415p. (Coleo de Teses, Dissertaes e Monografias de Servidores do
Senado Federal)
1. Relaes internacionais. 2. Democracia. 3. Integrao regional. I. Ttulo.

II. Srie.
CDD 320
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SENADO FEDERAL
Mesa Diretora
Binio 2009/2010
Senador Jos Sarney

Presidente
Senador Marconi Perillo Senadora Serys Slhessarenko

1 Vice-Presidente
o
2a Vice-Presidente
Senador Herclito Fortes Senador Joo Vicente Claudino

1 Secretrio
o
2o Secretrio
Senador Mo Santa Senadora Patrcia Saboya

3o Secretrio 4a Secretria
Suplentes de Secretrio
Senador Csar Borges

Senador Adelmir Santana
Senador Ccero Lucena
Senador Gerson Camata
Haroldo Feitosa Tajra

Diretor-Geral
Claudia Lyra Nascimento

Secretria-Geral da Mesa
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Coleo de Teses,
Dissertaes
e Monografias
de Servidores do Senado Federal
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2010
apresentao
Por meio de pesquisas de campo (questionrios e entrevistas) e bibliogr-

fica, este estudo, especialmente pautado na pesquisa de campo e na coleta de
dados (por ser um tema indito) e menos no campo terico (pelo fato de haver
poucas fontes bibliogrficas no campo terico tanto do marketing institucional
quanto do marketing turstico) tem como objetivo lanar luzes numa rea nova
e averiguar o impacto do projeto de visita na construo da imagem positiva
do Parlamento a partir das informaes passadas ao visitante durante a visita
ao Congresso Nacional, chamando especial ateno ao fato de alertar para
a responsabilidade de cada cidado na composio do Parlamento. Assim,
averiguou-se a parcela dos visitantes quanto imagem modificada com as
informaes recebidas durante a visita; se os visitantes gostariam de ter mais
informaes sobre o Processo Legislativo; se de fato as pessoas confundem
os Poderes que compem o Estado; se a conduta de alguns parlamentares
contamina a imagem que a sociedade tem do Legislativo; e, finalmente, se,
apesar de todos os problemas que o projeto enfrenta, de fato uma ferramenta
estratgica importante por se tratar de um contato interpessoal com o pblico.
Diferentemente dos outros meios de comunicao, deve-se atentar para o fato
de no se tratar de passar uma imagem falsa ou maquiada do parlamento,
mas de utiliz-lo da forma mais transparente possvel para que o pblico faa
o seu julgamento s que com mais responsabilidade, ciente da parcela que
lhe cabe no processo democrtico.
Palavras chave: Imagem Positiva ,Parlamento Brasileiro, Transparncia,
Visita Institucional.
Senador Jos Sarney

Presidente
A Democracia Desconstruda 5
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Coleo de Teses,
Dissertaes
e Monografias
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2010
introduo
com grande satisfao e com muito orgulho que apresentamos ao leitor os textos
que inauguram a Coleo de Teses, Dissertaes e Monografias de Servidores do Senado
Federal, selecionados como os melhores entre os mais de 50 trabalhos acadmicos que
atenderam ao chamado do concurso lanado este ano pela primeira vez.
gratificante, efetivamente, uma satisfao e um orgulho poder constatar a
qualidade do corpo de servidores desta Casa, que se manifesta de forma insofismvel
em todos os trabalhos apresentados e, de forma excelente, naqueles que foram enfim
premiados com a publicao.
E no se trata aqui apenas de um orgulho superficial e de uma satisfao bene-
volente. Essa qualidade de nosso corpo tcnico-administrativo no h exagero em
diz-lo um ingrediente indispensvel da fora de nosso Parlamento. E, vale lembrar,
um Parlamento slido essencial para a nossa sade democrtica.
Entre os muitos papis que cumpre o Parlamento, o de ser o frum para onde
convergem os grandes debates nacionais , certamente, um dos mais fundamentais.
aqui, na Cmara dos Deputados e no Senado Federal, que reverberam as diversas vozes
em que se exprime nossa sociedade. Deputados e Senadores so os portadores dessas
vozes mltiplas, plurais, que manifestam os pontos de vista igualmente mltiplos e plurais
de nossa sociedade e esse o papel fundamental da representao poltica.
Mas para que esse debate seja frutfero, preciso mais do que a poltica e a que
poder contar com um corpo tcnico qualificado e atualizado, bem formado e bem informado,
torna-se fundamental para o exerccio pleno do mandato que recebemos dos cidados.
Como bem demonstra o resultado deste primeiro concurso de teses, dissertaes e mo-
nografias, podemos dizer que temos a ventura de satisfazer com brilho essa condio.
Este ano, premiamos dez trabalhos que se destacaram por sua excelncia.
Na categoria teses de doutorado, Ana Lcia Coelho Romero Novelli estuda o fe-
nmeno da opinio pblica brasileira a partir de seu relacionamento com o Congresso
Nacional, tema de alta relevncia tanto para entendermos e avaliarmos os processos que
caracterizam a formao da opinio pblica, quanto para avaliarmos o prprio Parlamento,
instituio cujo funcionamento, por natureza, tem uma sensibilidade peculiar forma como
percebido pela opinio do pblico. Maria Cludia Barbosa de Oliveira Drummond, por
sua vez, aborda o tema atualssimo dos parlamentos de integrao, e a questo que tende
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a crescer na nossa agenda de discusses, medida que a integrao poltica dos pases do
Mercosul for avanando, do dficit democrtico nas relaes internacionais.
Na categoria dissertaes de mestrado, trs servidores foram contemplados com a
publicao de seus trabalhos. Mellina Motta de Paula Bernardes parte de sua experincia
na Casa para refletir sobre a ocorrncia de interfaces entre as competncias do Senado
Federal, estudando uma das recomendaes apresentadas no relatrio final da CPI dos
Ttulos Pblicos. Paulo Fernando Mohn e Souza e Thales Chagas Machado Coelho, por sua
vez, trazem contribuies ao entendimento de duas questes importantes e de amplo
alcance, o primeiro sobre o princpio de subsidiariedade como princpio de organizao
do Estado e sua aplicao no federalismo, o segundo sobre o princpio de moderao e
seu papel na legitimao do controle judicial da constitucionalidade das leis.
Na categoria monografias de ps-graduao, Arlindo Fernandes de Oliveira e
Flvia Cristina Mascarenhas Magalhes abordam, em seus trabalhos, dois lados das
cada vez mais complexas relaes entre a esfera jurdica e a esfera poltica, o primeiro
tratando do tema do judicirio legislador, a segunda estudando a judicializao da
poltica a partir da anlise da evoluo do Direito Eleitoral brasileiro entre 2002 e 2008.
Carlos Eduardo Rodrigues Cruz realiza um estudo comparado dos sistemas de controles
internos dos diversos Poderes para discutir a real necessidade de sua integrao e a
melhor forma de institucionaliz-la. Luiz Carlos Santana de Freitas estuda a delicada
questo do controle normativo da mdia do Congresso Nacional, que, por sua natureza
e para cumprir sua finalidade republicana, est forada a caminhar por um caminho
mais estreito do que a mdia em geral, o que no deixa de ter reflexos sobre a ativi-
dade jornalstica. Por fim, Walesca Borges da Cunha e Cruz mostra, em seu trabalho,
como o projeto de visita do Parlamento brasileiro tem colaborado para a construo
de uma nova imagem, mais positiva, do Congresso Nacional, constituindo-se em pea
importante da relao entre as instituies e os cidados e contribuindo, assim, para a
transparncia e para o aperfeioamento da cultura poltico-democrtica entre ns.
Como se v, o leque de temas amplo e variado to amplo e to variado quanto
a prpria atividade parlamentar, que necessita, para alm dessa variedade, de per-
manente atualizao. reconfortante sabermos, como parlamentares, que temos
nossa volta colaboradores constantemente envolvidos em aprimorar seu trabalho e
o nosso trabalho por meio da reflexo e da produo de novo conhecimento.
Lanamos hoje a primeira mostra da valiosa contribuio de nossos servidores
produo desse conhecimento sem o qual o nosso exerccio da atividade parlamentar
ficaria, sem sombra de dvida, prejudicado. Tenho certeza de que, nos prximos anos,
com o crescimento desta coleo, teremos ainda mais motivos de nos orgulhar de
nosso corpo de servidores e de sua capacidade de contribuir para o aprimoramento
desta instituio o Parlamento , que o corao mesmo da democracia.
A todos os premiados, deixo aqui minhas congratulaes e meus sinceros agra-
decimentos pelo excelente trabalho que realizam.
Senador Herclito Fortes
1 Secretrio do Senado Federal
o
8 Maria Claudia Drummond
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Coleo de Teses,
Dissertaes
e Monografias
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2010
MARIA CLAUDIA DRUMMOND
A DEMOCRACIA DESCONSTRUDA.
O DFICIT DEMOCRTICO NAS RELAES INTERNACIONAIS
E OS PARLAMENTOS DA INTEGRAO
Tese, revista e atualizada, apresentada como requisito

parcial obteno do grau de Doutor.
Curso de Doutorado em Histria das Relaes Interna-

cionais, Instituto de Cincias Humanas, Departamento
de Histria, Universidade de Braslia. Orientador:
Prof. Dr. Estevo Chaves de Rezende Martins.
Tese
BRASLIA
2010
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e Monografias
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2010
Aos meus pais (in memoriam), e aos meus filhos,

construtores do futuro. Ao Ray, com o meu amor.
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Dissertaes
e Monografias
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AGRADECIMENTOS
Meu agradecimento ao Professor Estevo Chaves de Rezende Martins,

que acompanhou a elaborao deste trabalho, pelo precioso apoio, pelas
sugestes e orientao. Tambm agradeo aos Professores Jos Carlos Brandi
Aleixo e Antnio Carlos Lessa, cujos comentrios, por ocasio do meu Exame
de Qualificao, muito contriburam para o enriquecimento da pesquisa. Meu
reconhecimento tambm ao Professor Antnio Augusto Canado Trindade pelo
valioso material bibliogrfico, e por possibilitar a minha pesquisa na Biblioteca
da Corte Interamericana de Direitos Humanos e no Instituto Interamericano de
Direitos Humanos, em So Jos, Costa Rica. Agradeo, ainda, pelo excelente
material bibliogrfico e preciosas sugestes, ao Professor Jorge Fontoura.
Aos colegas do Servio de Apoio Tcnico da Consultoria Legislativa do
Senado Federal, agradeo pela ajuda na obteno de material bibliogrfico e
documentos, bem como aos da Seo de Editorao, pela solicitude com que
me ajudaram a formatar esta dissertao. Meu reconhecimento vai tambm
para Srgio de Oliveira Penna, Consultor-Geral Legislativo quando da elaborao
desta tese, pelo decidido apoio e estmulo constante, e para Bruno Dantas,
seu sucessor, cujo incentivo animou-me a proceder reviso e atualizao
deste trabalho.
Meu reconhecimento ao Deputado Dr. Rosinha, ex-Presidente da Seo
Brasileira da Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul, e ao Secretrio
da Seo Brasileira, Antnio Ferreira Costa Filho, cujo apoio possibilitou-me
a realizao da pesquisa no Parlamento Europeu e nos Parlamentos Andino
e Centro-Americano.
Meus agradecimentos vo tambm para o Secretrio Ruben Vlez N-
nez, do Parlamento Andino, e toda a sua equipe; bem como para o Secretrio
Werner Vargas Torres e funcionrios do Parlamento Centro-Americano, pela
solicitude e gentileza com que me receberam. Agradeo tambm ao Professor
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Marco Romero Cevallos, da Universidade Simon Bolvar, a Hctor Alfredo Ruano
Castaaza e a Alfredo Trinidad, assessores respectivamente, do Gabinete da
Junta Diretiva e da Presidncia do Parlamento Centro-Americano, pelo ma-
terial bibliogrfico fornecido. Meu reconhecimento a Andrew Drzemczewski,
do Conselho da Europa e sua esposa, Anne Marie, pela gentil acolhida em
Estrasburgo e pela disposio em ajudar-me na pesquisa.
Pelas entrevistas gentilmente concedidas, agradeo ao Embaixador Ber-
nardo Perics, Ministra Maria Cristina Boldorini, ao ento Secretrio e hoje
Conselheiro Haroldo Ribeiro, a Mario Heinrich, Secretrio da Comisso de Re-
gimento e de Imunidades da Assemblia Parlamentar do Conselho da Europa
e a Oscar Daniel Casal, Secretrio Administrativo Parlamentar Permanente
da Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul; aos Secretrios das Sees
Nacionais da CPC, bem como a todos os demais entrevistados, que prestaram
valiosa contribuio para o enriquecimento deste estudo.
Aos amigos queridos que, distncia, acompanharam a elaborao deste
trabalho e de cuja companhia precisei privar-me, agradeo pelo estmulo e
pela pacincia. Aos amigos que tive a fortuna de vir a conhecer e estimar ao
longo e em virtude deste estudo, entre os quais menciono, em especial, a
ento Conselheira e hoje Ministra Mrcia Loureiro, dedico tambm os meus
agradecimentos.
A Adriano e Isabela, Otvio e Hilana, e Vincius, cuja presena constante
ao longo da elaborao desta tese, carinhosa compreenso, sugestes e con-
tribuies bibliogrficas, tornaram esta jornada mais rica e amena, dedico o
meu amor e a minha gratido.
Ao meu querido marido, Ray Acciardo, que acompanhou o processo de
reviso e atualizao do trabalho cinco anos depois, agradeo pelo estmulo,
pela carinhosa presena e terno companheirismo.
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e Monografias
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O agrupamento geral em que, por aes conjugadas

do Fora e do Dentro da Terra, encontra-se empe-
nhada, neste momento, a totalidade das potncias e
das unidades pensantes, a reunio em bloco de uma
Humanidade cujos fragmentos se soldam e se penetram
aos nossos olhos, a despeito e mesmo proporo dos
esforos que fazem para se separarem, tudo isso
toma at o fundo uma forma inteligvel desde que a
divisamos a culminao natural de um processo cs-
mico de organizao que nunca variou desde as eras
longnquas em que nosso planeta era juvenil.
Pierre Teilhard de Chardin. O Fenmeno Humano.

So Paulo:
Editora Cultrix, 1986, p. 277.
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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ADC Aliana Democrtica Centro-Americana

ALADI Associao Latino-Americana de Integrao
ALALC Associao Latino-Americana de Livre Comrcio
ALCA rea de Livre Comrcio das Amricas
BENELUX Blgica, Pases Baixos, Luxemburgo
CD Grupo Parlamentar Centro Democrtico
CDC Convergncia Democrtica Centro-Americana
CECA Comunidade Europia do Carvo e do Ao
CED Comunidade Europia de Defesa
CEE Comunidade Econmica Europia
CEPAL Comisso Econmica para a Amrica Latina
CMC Conselho do Mercado Comum
COREPER Comit de Representantes Permanentes
COSAC Conferncia dos rgos Especializados nos Negcios Comunitrios e
Europeus dos Parlamentos da Unio Europia
CRS Congressional Research Service
CPC Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul
CPE Comunidade Poltica Europia
CRPM Comisso de Representantes Permanentes do Mercosul
EURATOM Comunidade Europia da Energia Atmica
FCCP Foro de Consulta e Concertao Poltica
FIPA Frum Interparlamentar das Amricas
FOPREL Foro dos Presidentes dos Poderes Legislativos
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GATT Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio
GMC Grupo Mercado Comum
GPI Grupo Parlamentario de Izquierda
MERCOSUL Mercado Comum do Sul
MOPA Misses de Observadores do Parlamento Andino
NAFTA North Atlantic Free Trade Agreement
OCDE Organizao Europia de Cooperao Econmica
ODECA Organizao dos Estados Centro-Americanos
OEA Organizao dos Estados Americanos
OMC Organizao Mundial do Comrcio
ONU Organizao das Naes Unidas
OSCE Organizao para a Segurana e Cooperao na Europa
OTAN Organizao do Tratado do Atlntico Norte
OUA Organizao da Unidade Africana
PAC Poltica Agrcola Comum
PARCUM Parlamento das Comisses de Cultura do Mercosul
PARLACEN Parlamento Centro-Americano
PARLATINO Parlamento Latino-Americano
PDT Partido Democrtico Trabalhista
PESC Poltica Externa e de Segurana Comum
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PT Partido dos Trabalhadores
SACU Southern African Customs Union
SAI Sistema Andino de Integrao
SAM Secretaria Administrativa do Mercosul
SAPP Secretaria Administrativa Parlamentar Permanente
SICA Sistema de Integrao Latino-Americana
UNASUL Unio das Naes Sul-Americanas.
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2010
Resumo
O trabalho destaca as grandes transformaes ocorridas no cenrio inter-

nacional ao longo do sculo XX, consubstanciadas nos processos de globaliza-
o e de integrao regional. Neste quadro, o processo decisrio d-se cada
vez mais em nvel intergovernamental, ou s vezes, supranacional. Decises
concernentes a temas capazes de exercer inegvel impacto sobre o cotidiano
dos cidados so tomadas no mbito de processos de integrao ou por meio
de negociaes levadas a cabo no seio de organizaes internacionais, como a
Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Por conseguinte, o cidado comum
v-se distante dos processos decisrios, impotente para neles intervir e se fazer
representar. A pesquisa busca constatar se so, as instituies parlamentares
existentes em mbito regional, pertencentes a estruturas institucionais de
processos de integrao regional, capazes de cobrir o dficit democrtico
que parece caracterizar as decises tomadas em nvel intergovernamental e
supranacional. Define-se, para facilitar a anlise, uma tipologia das instituies
parlamentares internacionais, distinguindo-se os parlamentos de integrao
daquelas assemblias parlamentares internacionais voltadas apenas para a
diplomacia parlamentar. So examinados, comparativamente, o Parlamento
Europeu, o Parlamento Andino, o Parlamento Centro-Americano e a Comisso
Parlamentar Conjunta do Mercosul, mais tarde transformada em Parlamento
do Mercosul, buscando-se definir at que ponto so capazes de desempenhar
as funes clssicas atribudas aos parlamentos nas democracias representa-
tivas: representao, legislao, legitimao e controle. Estuda-se tambm,
no tocante a processos de integrao com aspectos supranacionais, o papel
desempenhado pelos tribunais da integrao no que se refere ao fortalecimento
das respectivas instncias parlamentares. A pesquisa demonstra que houve
avanos substanciais no tocante ao Parlamento Europeu, podendo-se atribuir
o dficit democrtico existente na integrao europia, em maior medida,
dificuldade que tm as populaes em vislumbrar a democracia fora do quadro
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do Estado nacional. J o caso dos parlamentos latino-americanos examinados
afigura-se distinto, tendo, a pesquisa, revelado a sua ineficcia como canal de
comunicao entre a sociedade civil e os rgos decisrios da integrao.
Palavras-chave: Parlamentos regionais. Integrao. Dficit democrtico.
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e Monografias
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2010
Abstract
The work stresses the transformations in the international scene along

the last century that have resulted in processes of globalization and regional
integration. In this context, decision-making processes occur more and more
at the intergovernmental or supranational levels. Decisions dealing with issues
capable of causing impact on citizens day-to-day life are taken in the realm
of processes of integration or of negotiations conducted within international
organisations, such as the World Trade Organisation (WTO). Therefore, the
ordinary citizen is kept away from the decision making processes, impotent
to intervene and to be represented. The research seeks to establish whether
parliamentary institutions existing at the regional level and belonging to insti-
tutional frameworks created for regional integration processes are capable of
solving the problem of the democratic deficit. In order to facilitate the analysis,
a typology of international parliamentarian institutions is defined, whereby
integration parliaments are differentiated from international parliamentary
assemblies performing exclusively initiatives of parliamentary diplomacy. The
European Parliament, the Andean Parliament, the Centro-American Parliament
and the Joint Parliamentary Committee of Mercosur, later transformed in the
Parliament of Mercosur, are examined from a comparative perspective, in
an effort to define to what extent they are capable of performing the classi-
cal functions of parliaments in representative democracies: representation,
legislation, legitimation and control. In what concerns integration processes
with supranational aspects, the role played by regional courts, resulting in the
strengthening of the respective parliamentary institutions, is studied. The re-
search shows that there have been substantial advances in what concerns the
European Parliament, and that the democratic deficit existing in the integration
of Europe can be now attributed, to a great extent, to the difficulty citizens
find in envisaging democracy outside the framework of the nation-state. On
the other hand, the Latin-American parliaments examined proved to be at a
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different stage of development, as the research revealed their inefficacy as a
communication channel between society and the decision-making organs of
integration.
Key-words: Regional parliaments. Integration. Democratic deficit. Trans-
formations in the international scene.
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2010
SUMRIO
Pg.
1 INTRODUO..................................................................................... 29
PRIMEIRA PARTE
A Ordem Mundial em Mutao
2 SCULO XX E AS GRANDES TRANSFORMAES NO CENRIO INTER-
NACIONAL............................................................................................... 39
2.1 a emergncia de um sistema de governana global e de estru-
turas institucionais de mbito regional . ....................................... 39
2.2 o sculo xx e o enfraquecimento do estado nacional ............ 42
2.3 definio do instrumental terico........................................... 45
2.3.1 A contribuio da escola inglesa..................................... 46
2.3.2 Sistema internacional ou sociedade internacional?........ 48
2.3.3 A relativizao de soberania........................................... 54
2.4 a homogeneizao................................................................... 57
2.5 das foras profundas de renouvin sociedade civil planetria... 62
2.6 cidadania global: representao e participao nas relaes
internacionais................................................................................ 66
3 O DFICIT DEMOCRTICO E AS INSTITUIES PARLAMENTARES IN-
TERNACIONAIS ....................................................................................... 69
3.1 O dficit democrtico nas relaes internacionais . ................ 69
3.1.1 O dficit democrtico em processos de integrao regio-
nal............................................................................................. 71
3.1.1.1 Unio Europeia......................................................... 74
3.1.1.2 Mercosul................................................................... 76
3.1.1.3 O enfraquecimento dos parlamentos nacionais ...... 77
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Pg.
3.2 Surgimento e proliferao de instituies parlamentares inter-
nacionais ....................................................................................... 79
3.2.1 Breve histrico da evoluo da diplomacia parlamentar..... 80
3.2.2 Assemblias de diplomacia parlamentar e assemblias
parlamentares de integrao.................................................... 84
3.2.3 Tipologia das assembleias parlamentares internacionais... 87
3.2.4 Consideraes finais......................................................... 88
SEGUNDA PARTE
O PARLAMENTO EUROPEU
4 REPRESENTAO E LEGITIMIDADE EM PROCESSOS DE INTEGRAO
REGIONAL: O PARLAMENTO EUROPEU .................................................. 93
4.1 supranacionalidade e dficit democrtico: a gnese do parla-
mento europeu.............................................................................. 93
4.1.1 Unio Europeia: objeto poltico no identificvel?........ 98
4.1.2 A Europa do ps-guerra revive o sonho federalista.......... 100
4.1.3 Como administrar em conjunto o carvo e o ao? A me-
todologia Monnet...................................................................... 103
4.1.4 O modelo CECA encontra os seus limites.......................... 108
4.1.5 O papel do Tribunal de Justia como elemento integrador:
as doutrinas da aplicabilidade direta e da supremacia da norma
comunitria............................................................................... 112
4.2 a parlamentarizao: pequenos passos e grandes saltos........ 117
4.2.1 Os pequenos passos......................................................... 120
4.3 Os grandes saltos..................................................................... 124
4.3.1 As eleies diretas............................................................ 124
4.3.2 No taxation without representation: a competncia de
controle sobre o oramento...................................................... 128
4.3.3 O Parlamento fora o dilogo interinstitucional............... 130
4.3.4 O caso Isoglucose............................................................. 134
4.4 O Projeto Spinelli...................................................................... 136
5 COMPETNCIAS DO PARLAMENTO EUROPEU................................... 139
5.1 O ato nico europeu: a regra da maioria qualificada no conselho
beneficia o parlamento.................................................................. 139
5.2 Competncia consultiva: da consulta cooperao................ 140
02330.indd 24 27/10/2010 17:16:23

Pg.
5.2.1 A consulta......................................................................... 140
5.2.2 A cooperao.................................................................... 144
.5.3 Competncia legislativa: da co-deciso ao processo legislativo ordin-
rio....................................................................................................................
147
5.3.1 A co-deciso..................................................................... 147
5.3.2 O processo Legislativo ordinrio...................................... 149
5.4 O dilogo parlamento conselho: a prtica da conciliao
contribui para o amadurecimento do parlamento........................ 150
5.4.1 A prtica da cooperao e da co-deciso......................... 152
5.5 O parecer favorvel.................................................................. 154
5.5.1 O Parlamento utiliza, com sabedoria, o poder de veto..... 158
5.6 Competncia propositiva......................................................... 162
5.7 Competncias de controle....................................................... 165
5.7.1 A censura.......................................................................... 165
5.7.1.1 O episdio da Comisso Santer................................ 168
5.7.2 Poderes de investidura..................................................... 170
5.7.2.1 Designao da Comisso.......................................... 170
5.7.2.2 Um divisor de guas: o veto virtual Comisso Bar-
roso....................................................................................... 171
5.7.2.3 Apreciao de outras designaes........................... 174
5.7.3 Competncia de superviso e de acesso informao.... 176
5.7.4 A comitologia: barreira ao controle do Parlamento...... 179
5.7.5 As comisses de inqurito e as audincias pblicas......... 180
6 ELEIES E ABSTENO NA UNIO EUROPEIA................................. 183
6.1 Primeiro parlamento internacional eleito, em sua totalidade,
por sufrgio universal direto.......................................................... 183
6.2 Grupos polticos transnacionais, iniciativa indita................... 188
6.3 a natureza do dficit democrtico........................................... 191
6.3.1 O dficit de representao: a absteno nas eleies eu-
ropias....................................................................................... 193
6.4 Um balano das conquistas. Desafios e perspectivas.............. 199
6.4.1 As conquistas.................................................................... 199
6.4.2 Os desafios: solucionar o dficit democrtico.................. 200
6.4.3 As perspectivas: o tratado que estabelece uma constituio
para a Europa............................................................................ 203
02330.indd 25 27/10/2010 17:16:23

Pg.
TERCEIRA PARTE
PARLAMENTOS DE INTEGRAO LATINO-AMERICANOS
7 PARLAMENTO ANDINO...................................................................... 209
Pg.
7.1 Uma comunidade latino-americana de naes: antiga aspira-
o.................................................................................................. 209
7.1.1. A integrao e a centralidade das relaes com os Estados
Unidos da Amrica.................................................................... 212
7.1.2 A integrao como ferramenta para o desenvolvimento. 217
7.2 A Comunidade Andina............................................................. 222
7.2.1 Caractersticas da integrao Andina.............................. 223
7.2.2 O Sistema Andino de Integrao (SAI).............................. 225
7.2.3 O Conselho Presidencial Andino....................................... 227
7.2.4 O Conselho Andino de Ministros das Relaes Exteriores.... 227
7.2.5 A Comisso da Comunidade Andina................................. 228
7.2.6 A Secretaria-Geral da Comunidade Andina...................... 230
7.2.7 Duas criaes tardias: o Tribunal de Justia da Comunidade
Andina e o Parlamento.............................................................. 232
7.3 Primeiras iniciativas em prol de uma instituio parlamentar
para a sub-regio andina............................................................... 233
7.3.1 Natureza, propsitos e competncias do Parlamento An-
dino........................................................................................... 234
7.3.2. Anlise das competncias do Parlamento Andino........... 236
7.3.2.1 Competncia propositiva ......................................... 237
7.3.2.2 Competncia legislativa............................................ 240
7.3.2.3 Competncia de controle......................................... 242
7.3.2.4 Harmonizao normativa.......................................... 251
7.3.3 Representao.................................................................. 252
7.3.3.1 Peculiaridades da estrutura poltico-partidria na
Amrica Latina...................................................................... 252
7.3.3.2 Representao e eleies diretas............................. 253
7.3.3.3 A questo do duplo mandato................................... 257
7.4 O Tribunal de Justia Andino: soluo para o estancamento da
integrao...................................................................................... 260
02330.indd 26 27/10/2010 17:16:23

Pg.
7.4.1 Contribui o Tribunal para a constitucionalizao do
processo andino de integrao?................................................ 261
7.4.2. As aes de nulidade, de omisso e de descumprimento
podem ser utilizadas pelo Parlamento para aprofundar as suas
competncias............................................................................ 263
7.4.3. O reenvio prejudicial como instrumento para a constitucio-
nalizao e a conseqente parlamentarizao do processo. 266
7.4.4 Sistemas paralelos de arbitragem ou conciliao enfra-
quecem o Tribunal..................................................................... 268
7.5 Concluses: Um Parlamento em evoluo............................... 273
8 PARLAMENTO CENTRO-AMERICANO (PARLACEN)............................. 277
8.1 Parlamento Centro-Americano: instrumento para a promoo
da paz e da democracia na Amrica Central.................................. 277
8.1.1 O processo de criao do Parlamento Centro-Americano... 279
8.1.2 De como a composio de um parlamento democratica-
mente eleito torna-se razo de sua debilidade......................... 283
8.1.3 Atribuies........................................................................ 285
8.1.4. Representao................................................................. 289
8.2 A reforma da Carta da Odeca................................................... 294
8.3 O Parlacen vai corte.............................................................. 300
8.4 Um parlamento ameaado...................................................... 306
8.5 O retrocesso e a reao do parlacen........................................ 310
9 A COMISSO PARLAMENTAR CONJUNTA (CPC) E O PARLAMENTO DO
MERCOSUL.............................................................................................. 313
9.1 A opo intergovernamental do mercosul............................... 313
9.2 Brasil e Argentina privilegiam a dimenso parlamentar na in-
tegrao bilateral........................................................................... 315
9.2.1 O Tratado de Assuno e o retrocesso na dimenso par-
lamentar da integrao............................................................. 317
9.2.2 A Comisso Parlamentar Conjunta aprova o seu Regimento
e se atribui competncias.......................................................... 321
9.2.3. Um processo decisrio anmalo..................................... 323
9.2.4 Do Tratado de Assuno ao Protocolo de Ouro Preto: a
Comisso Parlamentar Conjunta busca funes na integrao. 324
9.2.4.1 Disseminando a informao..................................... 324
02330.indd 27 27/10/2010 17:16:23

Pg.
9.3. Os desafios de Ouro Preto...................................................... 326
9.3.1 Acelerar procedimentos internos para a pronta entrada
em vigor das normas do Mercosul: misso impossvel . ........... 329
9.3.2 O Artigo 26 suscita oposio no Congresso Nacional bra-
sileiro......................................................................................... 330
9.3.3 Outras competncias luz de Ouro Preto........................ 332
9.3.4 A interlocuo entre a Comisso Parlamentar Conjunta e
o Conselho do Mercado Comum: oportunidades perdidas....... 334
9.3.5 O Convnio de Cooperao Tcnica com a Unio Euro-
pia............................................................................................ 338
9.4 O Acordo Interinstitucional entre o Conselho do Mercado Comum
e a Comisso Parlamentar Conjunta: um salto e um desafio........... 341
9.5 A parlamentarizao do mercosul........................................... 342
9.5.1 Primeiras tentativas......................................................... 343
9.5.2 Finalmente, a vontade poltica......................................... 345
9.5.3 O projeto de Puerto Iguaz............................................... 347
9.6. As negociaes do protocolo constitutivo do parlamento do
mercosul........................................................................................ 349
9.6.1 Competncias do Parlamento do Mercosul: competncia
consultiva ................................................................................ 352
9.6.2 Parlamento do Mercosul: rgo de controle da integrao? . 354
9.6.3 Representao: a proporcionalidade atenuada ............. 355
9.6.4 A representao cidad e o acordo poltico.................... 358
9.7 Avaliao dos resultados at aqui alcanados ........................ 363
10 CONCLUSES................................................................................... 367
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS............................................................... 379
ANEXO..................................................................................................... 415
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Coleo de Teses,
Dissertaes
e Monografias
________________________
2010
1 INTRODUO
Afirma Anthony Giddens que j existe um governo global e que tambm j

existe uma sociedade civil global1. Neste caso, cabe a seguinte pergunta: quem
representaria os interesses desta sociedade civil global junto ao governo glo-
bal? Pois, efetivamente, a emergncia de uma sociedade civil organizada, tanto
na esfera regional como na global, faria supor a necessidade da transposio de
mecanismos de representao para estes patamares mediante a implantao
de rgos parlamentares tanto no nvel regional como no global.
Na realidade, o dficit de representao j se reflete nos parlamentos na-
cionais, cuja exgua participao nas relaes exteriores tornou-se, nos ltimos
tempos, e no apenas no Brasil, motivo de pronunciada frustrao para deputados
e senadores. De tema reservado aos governantes, com reduzidas possibilidades
de atrair o interesse popular, e, por conseguinte, de seduzir eleitores, a poltica
externa passou a ocupar posio de destaque na vida poltica nacional. Muitas
de suas dimenses equivalem em importncia, hoje em dia, s prprias polticas
pblicas internas, incidindo diretamente sobre o dia a dia do cidado.
Este trabalho pretende examinar o papel que instituies parlamentares
internacionais vm desempenhando no contexto de uma ordem mundial em
mutao, onde os foros decisrios migram para alm das fronteiras nacionais,
e, por conseguinte, escapam ao alcance dos instrumentos democrticos de
controle, que seguem confinados aos limites do Estado territorial2.
1 Ver GIDDENS, Anthony. A terceira via: Reflexes sobre o impasse poltico atual e o futuro da social-
democracia, Rio de Janeiro: Record, 2000, p. 152.
2 Habermas alerta para o fato de no estar mais o Estado em condies de proteger suas populaes
contra os efeitos, muitas vezes perversos, de decises tomadas por outros atores ou contra as reaes
produzidas por processos originados fora de suas fronteiras. Segundo aquele autor, a legitimao
democrtica tambm prejudicada persistentemente, mesmo que de maneira menos visvel, quando
tratados intergovernamentais dissimulam a necessidade crescente de coordenao. Contudo, (...)
quanto mais freqentes e importantes as matrias reguladas por meio de negociao interestatal,
tanto mais decises sero subtradas a uma formao democrtica da opinio e da vontade, as quais
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Quanto delimitao do tema, a pesquisa descortinou-me campo mais
amplo de estudo do que supusera existir. H, na verdade, nmero muito maior
de parlamentos, ou assembleias parlamentares internacionais, nos mbitos
mundial, regional e sub-regional, do que normalmente se supe. Optei por
examinar, dentre estes, os parlamentos associados a processos de integrao
regional, buscando definir se so capazes de solucionar o dficit democrti-
co existente nas relaes internacionais3. Neste contexto, pretendo utilizar
conceitos presentes em novos temas em estudo nas relaes internacionais,
como o caso da governana global4.
Portanto, o trabalho parte da premissa, j identificada por vrios autores,
da existncia de um dficit de democracia nas negociaes internacionais, mas
percebido mais claramente nos processos de integrao regional.
Foi fundamentalmente esta percepo, fruto do trabalho que venho
desenvolvendo como Consultora Legislativa do Senado Federal, inicialmen-
te junto Representao Brasileira na Comisso Parlamentar Conjunta do
Mercosul, hoje Representao Brasileira no Parlamento do Mercosul5, que
levou ideia da realizao desta pesquisa. Por isto mesmo, ela apresenta
um desafio adicional, ademais das dificuldades j naturalmente associadas
elaborao de uma tese. Trata-se do desafio de manter uma distncia mnima
do objeto da pesquisa, requerida como condio para que se proceda a uma
verdadeira abordagem cientfica do tema em estudo. Envolve esforo, todo
pessoal e constante, de separao entre o que se vai produzindo no dia a dia
do Parlamento do Mercosul (anteriormente Comisso Parlamentar Conjunta
do Mercosul), com o entusiasmo de quem constri algo novo e a viso crtica
e analtica necessrias avaliao cientfica.
Outros desafios precisam ser mencionados: a escassa literatura sobre os
parlamentos regionais (com exceo do Parlamento Europeu, que vem sendo
objeto de abundante reflexo acadmica) exigiu o meu deslocamento aos
normalmente dependem de arenas nacionais. Ver HABERMAS, Jrgen. Era das Transies. Rio de
Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, p. 107.
3 A Unio Interparlamentar a nica entidade de mbito mundial integrada por parlamentares, exis-
tente neste momento. Embora sua atuao no possa ser descartada como diplomacia parlamentar
suas caractersticas enquadram-na mais na categoria de uma organizao de direito privado.
4 SMOUTS, Marie-Claude. La mutation dune discipline. In: Les nouvelles relations internationales.
Pratiques et thories. Paris: Press de Sciences Po., 1998.
5 O Parlamento do Mercosul sucedeu antiga Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul. Utilizo nesse
contexto o termo Representao Brasileira, assim como o faz a Resoluo n 1-CN de 2007. Quando
vista de dentro do Parlamento brasileiro a Representao Brasileira no Parlamento do Mercosul
comumente designada como Comisso Mista do Mercosul.
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Coleo de Teses,
parlamentos estudados, onde pude acompanhar os trabalhos Dissertaes
e avaliar o seu desenvolvimento. Em segundo lugar, cabe men-
e Monografias
cionar o dinamismo de que se reveste o objeto do estudo. Os de Servidores do Senado Federal
blocos regionais no so, efetivamente, entidades estticas, e ________________________
apresentam transformaes, particularmente neste incio de 2010
sculo, que incidem tambm sobre sua estrutura institucional.
Assim, no resulta difcil ao observador verificar que, no con-
texto internacional, tudo parece estar em constante mutao:
enquanto pases da Unio Europia foram chamados a pronunciar-se sobre
o Tratado da Constituio para a Europa e o Mercosul prepara o seu prprio
parlamento, o Parlamento Centro-Americano, por seu turno, parece trilhar o
caminho inverso, e enfrenta ameaa de grave retrocesso.
O desenrolar da pesquisa pareceu sinalizar para uma nfase maior no
aparato terico mais geral das relaes internacionais, como os conceitos
cunhados pelas escolas inglesa e francesa, conforme exporei no Captulo I, do
que nas especificidades da teoria poltica da integrao regional, que j foram
objeto de minha dissertao de mestrado6.
No se pretende, no contexto deste trabalho, discutir, do ponto de vista
conceitual, as idias de democracia, representao e legitimao. Um exame
aprofundado destas noes desviaria o foco da anlise da principal hiptese
que aqui se levanta que supe um quadro histrico internacional em mutao,
no qual a democracia, conforme praticada nos limites do Estado nacional, j
no seria suficiente para legitimar decises tomadas em foros internacionais,
que se multiplicam e aumentam em importncia; e que se faria necessria
a implantao de organismos parlamentares de representao popular em
esfera exterior ao Estado-nao7.
Contudo, dada a importncia de que se reveste a idia de representao
para a presente pesquisa, convm especificar o seu contedo. A representao
a que aqui se refere aquela livre de mandato imperativo8, que nasce com o
6 Ver DRUMMOND, Maria Claudia. O MERCOSUL e a Articulao de Atores Sociais: o caso brasileiro
(1991-1994). Dissertao de mestrado apresentada no Departamento de Cincia Poltica e Relaes
Internacionais da Universidade de Braslia, julho de 1995, mimeo.
7 Ver, sobre as diversas formas de democracia, DAHL, Robert A. Sobre a Democracia. Braslia: Editora
Universidade de Braslia, 2001.
8 Expresso referente s estruturas polticas medievais, onde as aes do representante so limitadas
pelos desejos daquele a quem representa. Na representao livre o representante eleito no est ligado
a instruo alguma, mas senhor de suas aes. Seu dever consiste, assim, em seguir as convices
prprias e no os interesses de seus delegantes. Ver WEBER, Max. Economia e Sociedade: fundamentos
de sociologia compreensiva. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1991, vol. I, p. 194.
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Estado moderno e d origem aos parlamentos contemporneos. Para Weber,
o sistema representativo parlamentar d expresso a distintas posies pol-
ticas e serve de intermedirio entre as populaes e as instituies governa-
mentais. Na democracia representativa os parlamentos constituem, assim, o
instrumento pelo qual o pblico exerce controle sobre as decises do Poder
Executivo e por meio do qual expressa as suas demandas.
Neste contexto, a pesquisa busca elucidar se os parlamentos criados no
mbito das estruturas institucionais de processos de integrao econmica
que chamaremos de parlamentos de integrao so capazes de sanar a
deficincia de democracia nestes processos. Sero estudados o Parlamento
Europeu, o Parlamento Andino, o Centro-Americano e o Parlamento do Mer-
cosul, este ltimo recentemente constitudo, razo pela qual optei por iniciar o
estudo mediante o exame detido da evoluo de sua antecessora, a Comisso
Parlamentar Conjunta do Mercosul. Outras assembleias parlamentares criadas
mais recentemente no continente africano no contexto de processos de inte-
grao regional, como o Parlamento da Comunidade Econmica dos Estados
da frica Ocidental (2002) e a Assembleia Legislativa da frica Oriental (2001)
no sero examinadas, visto o exguo espao de tempo transcorrido desde sua
instalao, o que impediria a correta avaliao de seu processo evolutivo.
Como estudo de caso paradigmtico, o trabalho focaliza o Parlamento Eu-
ropeu e a evoluo de seu papel na estrutura institucional da Unio Europeia,
delineando as suas competncias e as relaes que mantm com os demais
rgos da integrao. O objetivo deste exerccio o de buscar pontos de con-
tato entre a gnese e a evoluo do Parlamento Europeu, o que mais avanou
em termos da aquisio das funes parlamentares clssicas e as das demais
assembleias parlamentares de integrao examinadas. Neste contexto, ser
tambm objeto de ateno o papel que os rgos jurisdicionais, porventura
existentes na construo institucional de cada um dos blocos econmicos
focalizados, vm desempenhando no que tange constitucionalizao dos
tratados de integrao, ao conferir-lhes posio superior das prprias leis
nacionais. Na prtica, este fator leva transposio, para a esfera regional, da
diviso de poderes existente nas modernas democracias ocidentais.
Contudo, o exame do caso da Comisso Parlamentar Conjunta do Mer-
cosul, transformada em Parlamento do Mercosul escapar aplicao desta
varivel, uma vez que os instrumentos constitutivos do Mercosul atribuem ao
bloco carter intergovernamental, e excluem de sua construo os aspectos de
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Coleo de Teses,
supranacionalidade, o que impede, por conseguinte, a atuao Dissertaes
de rgo jurisdicional com vistas constitucionalizao do
e Monografias
processo. de Servidores do Senado Federal
A primeira dimenso terica explorada , precisamente, ________________________
a ideia de uma reestruturao, em curso, da ordem mundial, 2010

que estaria dando lugar a sistemas paralelos de governana
internacional, alguns mais simples, como o Sistema das Naes
Unidas, outros mais complexos, como o construto poltico-
administrativo criado para gerir a Unio Europeia9. Neste ltimo, os Estados
abrem mo de parcelas de sua soberania no que tange a certo nmero de
temas, que passaro a ser geridos em conjunto. A presena de rgo suprana-
cional a Comisso Europia e de outros elementos de supranacionalidade,
como o voto por maioria no Conselho de Ministros, a supremacia da normativa
comunitria sobre o direito interno dos Estados Partes, ademais do poder de
interpretao prejudicial, que obriga os juzes nacionais a suspender o pro-
cesso e ouvir o juiz comunitrio quando se trate de interpretao da norma
comunitria so aspectos peculiares a um sistema complexo de governana10.
D-se preferncia, por conseguinte, abordagem terica do ponto de vista do
modelo de governana, capaz de captar, por exemplo, as interaes entre os
rgos da integrao e suas relaes com as instituies estatais, bem como
as competncias e poderes, no previstos pelos tratados, que tais organismos
vo adquirindo ao longo de seu funcionamento11.
Consequentemente, as teorias da integrao regional, tanto as econmicas
como polticas, no so abordadas no mbito deste trabalho, que, ao invs,
debrua-se sobre aspecto muito especfico da construo europeia e da de
outros blocos econmicos. Com efeito, partindo das organizaes internacionais
em geral, o foco detm-se nas assembleias parlamentares internacionais, para
9 Por sob a inquietao dos mercados e a fora propulsora da inovao tecnolgica, houve um cres-
cimento macio do nmero de organizaes cooperativas que trabalham em nvel global. Na virada
do presente sculo, por exemplo, havia cerca de vinte organizaes internacionais governamentais
e 180 organizaes transnacionais no-governamentais. Hoje h mais de 300 das primeiras e quase
cinco mil das ltimas. Ver GIDDENS, op. cit., p. 152.
10 Para uma histria concisa da integrao europeia desde os seus primrdios, e das dinmicas eco-
nmicas e polticas que impulsionaram os pases membros a perceberem como vantajosa a perda
de parcelas de sua soberania em favor de ganhos de competitividade e de prosperidade, ver LESSA,
Antnio Carlos. A Construo da Europa: A ltima Utopia das Relaes Internacionais. Braslia: Ins-
tituto Brasileiro de Relaes Internacionais (IBRI), 2003.
11 Ver ROSAMOND, Ben. Theories of European Integration. Basingstoke, Hampshire: Palgrave, 2000,
p.117.
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aprofundar-se naquelas que conformam, junto com outros rgos, o arcabouo
institucional de processos de integrao regional. No se pretende, com isso,
diminuir a importante posio que autores como David Mitrany, Ernst Haas
ou Karl Deutsch ocupam nos estudos dos processos de integrao12.
Neste contexto, preciso que se faa aqui uma breve meno ao movi-
mento federalista europeu, dada a importncia de sua atuao para os avanos
logrados pelo Parlamento Europeu. Cabe notar, ademais, que o continente
europeu, no perodo entre as duas guerras mundiais, foi palco de intenso
ativismo em prol da idia dos Estados Unidos da Europa. Em 1923, Richard
Coudenhove-Kalergi publicava a obra-manifesto Pan-Europa, que vislumbrava
uma Europa unida por uma constituio federal. O movimento desencadeado
pelo livro exerceria notvel influncia sobre Aristide Briand, que, na qualidade
de Ministro das Relaes Exteriores da Frana, emitiria, em 1930, o docu-
mento Memorandum sobre a Organizao de um Regime da Unio Federal
Europia. A abordagem federalista da integrao europia reveste-se de vis
mais poltico do que acadmico e inspira-se, de certa maneira, na experincia
de unificao dos Estados Unidos da Amrica13. Grandes entusiastas do mo-
vimento federalista como Altiero Spinelli utilizaram a tribuna do Parlamento
Europeu para defender suas ideias, e como se ver mais adiante, contriburam
substancialmente para a expanso dos poderes do Parlamento.
A segunda dimenso terica volta-se necessidade de se estabelecer
uma tipologia das instituies parlamentares internacionais. Importa, por
exemplo, distinguir as instituies cujas funes seriam caracterizadas como
mera diplomacia parlamentar, daquelas que ostentam competncias prprias
a um parlamento, como as de legislao, legitimao, controle do Executivo
e representao14. Utilizamos, para os fins deste trabalho, o termo genrico
12 O mtodo funcionalista para a integrao sugerido por David MITRANY. Ver A Working Peace System.
Chicago, Quadrangle Books, 1966; e revisto por Ernst Haas em suas duas importantes obras. Ver HAAS,
Ernst. Beyond the Nation State. Stanford: Stanford University Press, 1964; e ______ The Uniting of
Europe. Stanford, Stanford University Press, 1968; pertinente mencionar tambm a contribuio
de Karl Deutsch, mais voltada, porm, para a integrao com vistas formao de comunidades
de segurana, avessas guerra. Ver DEUTSCH, Karl. Anlise das Relaes Internacionais. Editora
Universidade de Braslia, Braslia: 1978. A teoria da integrao regional foi tratada detalhadamente
em minha tese de mestrado. Ver DRUMMOND, op. cit.
13 Os crticos do federalismo manifestam seu temor de que uma Europa composta por estados federa-
dos passe a constituir-se em um super-Estado, com o mesmo apetite para a guerra que os Estados
nacionais do sistema europeu anterior. Ver, para uma discusso bastante abrangente do movimento
federalista europeu, ROSAMOND. Op. cit., pp. 23-31.
14 Ver COTTA, Maurizio. Verbete Parlamento In: BOBBIO Norberto, MATTEUCCI, Nicola e PASQUINO, Gian-
franco. Dicionrio de Poltica, Braslia: Editora da Universidade de Braslia, 1997, Vol. 2, pp. 883-886.
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Coleo de Teses,
parlamento, ou assembleia parlamentar, para designar r- Dissertaes
gos colegiados de representao poltica, inclusive aqueles de
e Monografias
mbito nacional, cuja denominao pode variar consideravel- de Servidores do Senado Federal
mente, s vezes dentro de um mesmo bloco econmico15. ________________________
A terceira abordagem terica refere-se noo de dficit 2010

democrtico. Por se tratar de conceito recente, que desponta
basicamente no mbito de estudos voltados para a integrao
europia, ele ali identificado sob mltiplos aspectos, nem
todos necessariamente decorrentes da suposta debilidade da instituio
parlamentar16.
As metodologias intergovernamental e/ou supranacional (tambm conhe-
cida como mtodo comunitrio) utilizadas nos processos de integrao que
abrigam os parlamentos analisados recebero destaque no trabalho, visto que
a presena ou no de elementos de supranacionalidade na integrao afetar
todo o equilbrio do construto. Em primeiro lugar, pela presena de rgo
com poderes supranacionais e em segundo, porque a soberania dos Estados
membros torna-se relativa.
O trabalho est assim organizado: os Captulos I e II expem o instrumental
terico que balizar a pesquisa. Os Captulos III, IV e V analisaro o processo
de criao do Parlamento Europeu, a evoluo de suas competncias e as
eleies diretas de seus deputados. Os Captulos VI e VII examinaro parla-
mentos de integrao latino-americanos (Andino e Centro-Americano), contra
o pano de fundo oferecido pela evoluo do Parlamento Europeu. neste
contexto que se indaga se os tribunais existentes no mbito das construes
integracionistas latino-americanas seriam capazes de impulsionar, como fez o
Tribunal das Comunidades Europeias em relao ao Parlamento Europeu (Caso
Isoglucose), as assembleias parlamentares latino-americanas. Examinam-se
as competncias efetivamente exercidas por estes organismos, buscando-se
avaliar at que ponto so capazes de democratizar os respectivos processos
integracionistas.
15 No caso do Mercosul, por exemplo, o Poder Legislativo exercido pelo Congresso no Brasil, na
Argentina e no Paraguai; e pela Assemblia Geral, no Uruguai.
16 Robert A. Dahl refere-se tambm ao dficit democrtico nas organizaes internacionais e explora
a ideia da implantao do sistema democrtico no nvel internacional, por meio de analogia com
a transferncia do locus da democracia da cidade-estado para os Estados nacionais. Ver DAHL. op.
cit., p. 129.
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A exceo feita no que concerne ao Parlamento do Mercosul e sua
antecessora, a Comisso Parlamentar Conjunta, aos quais dedicado o ltimo
captulo (Captulo VIII), dada a ausncia de um tribunal supranacional no cons-
truto, no obstante o fato de que o Protocolo Constitutivo do Parlamento do
Mercosul outorgou-lhe capacidade processual junto ao Tribunal Permanente
de Reviso do Mercosul para solicitar opinies consultivas (Art. 13). Ademais, a
anlise das competncias outorgadas Comisso pelo Protocolo de Ouro Preto
e ao Parlamento estar sempre balizada pela natureza intergovernamental do
processo de integrao do Mercosul, o que a afasta, em essncia, de aborda-
gem comparativa com o Parlamento Europeu ou mesmo com a Assembleia
Comum da Comunidade do Carvo e do Ao. Esta ltima, embora coincidindo
com a Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul e parcialmente com o Par-
lamento do Mercosul em alguns pontos (como na composio, uma vez que
so assembleias conformadas por parlamentares designados pelos respectivos
parlamentos nacionais, embora o Parlamento j conte com uma delegao
a do Paraguai eleita pelo voto direto) deles se afasta na essncia, j que o
Mercosul no apresenta elementos de supranacionalidade e a presena de
grupos polticos transnacionais ainda embrionria.17.
Finalmente, espera-se que este trabalho possa ser de utilidade, no s
para os estudiosos, como tambm para aqueles cujas atividades profissionais
os levam a se dar conta da crescente importncia de que se reveste a diplo-
macia parlamentar18.
17 O Parlamento do Mercosul conta, at agora, com um nico grupo poltico transnacional, conformado
pela bancada progressista. .
18 Em particular os funcionrios de parlamentos nacionais que se deparam com esse crescente fen-
meno.
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Coleo de Teses,
Dissertaes
e Monografias
________________________
2010
PRIMEIRA PARTE
A Ordem Mundial em Mutao
At present global markets work to fracture societies and

weaken states. () A regime of global governance is
needed in which world markets are managed so as to
promote the cohesion of societies and the integrity of
states. Only a framework of global regulation of
currencies, capital movements, trade and environ-
mental conservation can enable the creativity of
the world economy to be harnessed in the service of
human needs.1.
John Gray. False Dawn: The Delusions of Global

Capitalism. New York: The New Press, 1998, p.
196.
1 GRAY, John. False Dawn: The Delusions of Global Capitalism. New York: The New Press, 1998, pp.
196-199.
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Dissertaes
e Monografias
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2010
2 O SCULO XX E AS GRANDES TRANSFORMAES

NO CENRIO INTERNACIONAL
2.1 A emergncia de um sistema de governana global e de es-

truturas institucionais de mbito regional
O sculo XX caracterizou-se, no que concerne s relaes internacionais,

por repetidas e distintas tentativas de estabelecimento de um novo tipo de
ordem mundial, paralelamente a experimentos tendentes conformao de
blocos de pases dotados de construo institucional prpria. Esses fenmenos
constituiram uma resposta deflagrao de dois conflitos mundiais no curto
intervalo de duas dcadas, e pareceriam simbolizar as aspiraes da sociedade
internacional a alcanar um novo patamar de organizao.
O termo governana global foi, na dcada dos noventa, incorporado ao
vocabulrio do estudioso das relaes internacionais como alternativa a um
super-Estado mundial e assustadora idia de um governo mundial manipulado
por uma potncia hegemnica. Governana implica simplesmente uma srie
de arranjos de cooperao internacional, a funcionarem simultaneamente,
destinados a regular e administrar as relaes interestatais em seus diversos
campos1. A Organizao das Naes Unidas, o sistema de Bretton Woods, a
1 Sobre o conceito de governana global e os seus vrios aspectos, ver o interessante relatrio elaborado
pela comisso de notveis estabelecida em 1992, sob o patrocnio de Willy Brandt e com o apoio das
Naes Unidas, para estudar um sistema de governana global. O Brasil foi representado nesta co-
misso inicialmente, por Fernando Henrique Cardoso, depois substitudo por Celina Vargas do Amaral
Peixoto. Ver COMMISSION ON GLOBAL GOVERNANCE. Our Global Neighbourhood. Oxford: Oxford
University Press, 1995. Ver tambm a definio de governana mundial de Pascal Lamy e Zaki Ladi,
como (...) lensemble des processus par lesquels des rgles collectives sont labores, dcides,
lgitimes, mises en oeuvre et contrles. In: CONSEIL D ANALYSE CONOMIQUE Gouvernance
Mondiale Paris: La Documentation Franaise, 2002, p. 200. Segundo Rosenau, governana refere-se
a atividades apoiadas em objetivos comuns, que podem ou no derivar de responsabilidades legais;
e inclui a participao de mecanismos de carter no-governamental, sendo portanto, um fenmeno
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Organizao Mundial do Comrcio, so diferentes instituies de governana
voltadas para distintos aspectos das relaes internacionais.
A tendncia complexificao e institucionalizao do presente sistema de
governana mundial traduz-se, por exemplo, no estabelecimento de um Tribunal
Penal Internacional (TPI) para o julgamento de crimes contra a humanidade, de
genocdio e de guerra. O TPI foi criado pelo Estatuto de Roma e instalado em 1
de julho de 2002, aps haver recebido a ratificao de mais de 60 pases.
No entre-guerras, fora fundada a primeira organizao inter-governamental
de mbito mundial, a Liga das Naes, tentativa pioneira de estabelecimento
de algum tipo de instituio destinada gesto conjunta das relaes entre
Estados e dos temas de interesse mundial. Talvez se possa dizer que a Liga das
Naes, no que pesem todas as suas falhas e insucessos e a Corte Permanente
de Justia Internacional, criada no mbito da Liga, tenham constitudo uma
primeira tentativa de se buscar mecanismos de governana global.
Liga sucedeu a Organizao das Naes Unidas (ONU), cujo documento
constitutivo, a Carta das Naes Unidas, assinada em 26 de junho de 1945, em
So Francisco, proclama a determinao dos governos signatrios de salvar as
geraes vindouras do flagelo da guerra; reafirma a f nos direitos humanos
fundamentais, na justia e no respeito pelas obrigaes provenientes dos tra-
tados e de outras fontes do direito internacional; na promoo do progresso
social e de melhores padres de vida em liberdade. A Carta prev tambm
a criao de uma Corte Internacional de Justia. A Organizao das Naes
Unidas viria a estabelecer uma srie de agncias especializadas, bem como as
instituies financeiras de Bretton Woods, conformando, desta maneira, um
sistema embrionrio de governana global.
mais amplo do que governo. Ver ROSENAU, James N. Governana, ordem e transformao na pol-
tica.In: James N. Rosenau e Ernst-Otto Czempiel (organizadores) Governana sem governo: ordem
e transformao na poltica mundial Braslia: Editora Universidade de Braslia: So Paulo: Imprensa
Oficial do Estado, 2000, p. 15. Christian de Boissieu, por seu turno, aponta a crise da governana
mundial cuja face mais visvel, ademais dos dramticos acontecimentos de 11 de setembro de 2001,
expressou-se na multiplicao de crises econmicas e financeiras a partir de meados dos anos 1990,
no Mxico, sia, Rssia, Brasil, Turquia, Argentina, Estados Unidos e Europa. Ver CONSEIL D ANALYSE
CONOMIQUE, op. cit., p. 120. Ver tambm, para uma conexo entre o conceito de governana e
os processos de integrao regional, VENTURA, Deisy A governana democrtica no MERCOSUL.
In: Seminrio Brasil e Argentina no atual contexto do MERCOSUL, IEPES Instituto de Estudos de
Polticas Econmicas e Sociais, Rio de Janeiro, 1 e 2 de dezembro de 2004, mimeo.
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Coleo de Teses,
No nvel regional, o fenmeno da integrao entre pases Dissertaes
visando a formao de blocos econmicos tornou-se uma
e Monografias
caracterstica distintiva das relaes internacionais a partir de Servidores do Senado Federal
da segunda metade do sculo XX2. ________________________
Mas foi na Europa Ocidental que, ao final da Segunda 2010

Grande Guerra, verificou-se o incio de um interessante pro-
cesso de reorganizao poltica e econmica reunindo alguns
dos principais protagonistas do conflito, cuja configurao
acabaria por aproximar-se de um sistema poltico ao incorporar, ainda que
de forma incipiente, as instituies prprias organizao do espao pblico
de um Estado nacional.
Esta nova era de cooperao entre antigos rivais veio a materializar-se com
a assinatura do Tratado de Paris, em 1951, que criou a Comunidade Europia
do Carvo e do Ao (CECA), e os dois de Roma, em 1957, que estabeleceram
as bases da Comunidade Econmica Europia (CEE) e da Comunidade Europia
da Energia Atmica (EURATOM). Inaugurava-se, ento, um indito conjunto
de instituies: o Conselho de Ministros, ao qual acrescentou-se posterior-
mente o Conselho Europeu; a Comisso Europia (antes, Alta Autoridade); o
Tribunal de Justia; e a Assemblia Comum, mais tarde Parlamento Europeu.
Esta estrutura institucional, construda em espao mais alm das fronteiras
nacionais, que reunia aspectos intergovernamentais e supranacionais e que
estava destinada a gerir e a impulsionar o desenvolvimento das comunidades
europias, configura tambm um tipo de governana um governar sem
governo3. Por conseguinte, o conceito de governana, apresentado ao incio
deste captulo, pertinente para a investigao do dficit democrtico consta-
tado nas relaes internacionais em geral, e mais agudamente, em processos
de integrao regional4.
2 A idia de arranjos regionais entre pases j est presente na carta da ONU nos termos de seu Artigo
52, que autoriza o estabelecimento de arranjos ou agncias regionais destinados manuteno da
paz e da segurana internacionais. Ver Charter of the United Nations and Statute of the International
Court of Justice New York: Office of Public Information of the United Nations, s/d, p. 28.
3 Foram signatrios dos primeiros tratados que criaram as Comunidades Europias a Alemanha, a Blgica,
a Frana, a Holanda, Itlia e Luxemburgo.
4 Em 2001 a Comisso Europia elaborou estudo sobre a governana da Unio Europia e sobre
governana global, onde procura definir contribuies que a Unio poderia oferecer para o esta-
belecimento da boa governana em nvel mundial. Caberia reproduzir, no contexto deste trabalho,
a definio de governana segundo a Comisso Europia: () establishment and operation of in-
stitutions (in the sense not of organisations but of rules of the game) which define actors and their
responsibilities, both in co-operation towards societys objectives and in the resolution of any conflicts
that may arise. Institutions can thus be substantive policies, public processes, and even spontaneous
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2.2 O sculo XX e o enfraquecimento do Estado nacional
As transformaes por que vem passando a ordem mundial tema

recorrente na maioria dos textos produzidos pelos modernos historiadores
das relaes internacionais5. Estas transformaes, segundo alguns autores,
implicam o enfraquecimento do Estado nacional, o que pode resultar de uma
opo voluntarista pela renncia a parcelas de soberania em favor de um es-
quema de cooperao interestatal, s vezes caracterizado por um conjunto de
instituies dotadas, algumas delas, de aspectos de supranacionalidade, ou
pode advir do fato de no deter, o Estado, o monoplio do uso da fora, ou ser
ainda proveniente de paralisia a que esteja sujeito o processo decisrio estatal
como conseqncia de crises econmicas de origem exgena ocasionadas
pelo descontrolado fluxo financeiro do capital internacional6. Este verdadeiro
leit-motiv vem acompanhado de absoluta perplexidade diante de processos
desencadeados por eventos ocorridos ao final do sculo XX e ao incio do XXI,
que parecem delinear uma ordem mundial de imprevisvel perfil, (...) onde
a autoridade sofre deslocamento contnuo, tanto exteriormente, no sentido
das entidades supranacionais, como internamente, no sentido dos grupos
subnacionais7.
Porm, a obsolescncia do Estado-nao como unidade territorial de poder
j fora objeto da reflexo de E. H. Carr, que ao concluir o prefcio edio de
1945 de sua obra clssica Vinte Anos de Crise: 1919-1939, observava que,
embora o corpo principal do livro aceitasse o existente Estado nacional como
a unidade bsica da sociedade internacional, parecia impor-se a qualquer ob-
servador isento a concluso de que o pequeno Estado-nao obsoleto e de
que nenhuma organizao internacional poderia basear-se na multiplicidade
de Estados-naes8.
behaviour. Good governance is a set of such institutions, which is effective, accountable and legiti-
mate. Disponvel em http: //eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2001/com2001_0428en01.
pdf. Acesso em: 02, junho, 2010.
5 Ver MILWARD, Alan S. Conclusions: the value of history. In: The Frontier of National Sovereignty, His-
tory and Theory, 1945-1992. London: Routledge, 1993; SMOUTS, Marie-Claude, op. cit. e HALLIDAY,
Fred. Repensando as Relaes Internacionais Porto Alegre: Editora da Universidade, 1999.
6 Um exemplo seria a paralisia que invadiu o Governo da Argentina no pice da crise econmica que
atingiu o pas ao final da dcada de noventa, resultando na crise poltica que culminou com a renncia
do Presidente Fernando de la Ra .
7 Ver ROSENAU, op. cit., p. 13.
8 Ver CARR, E. H. Vinte Anos de Crise: 1919-1939. Uma Introduo ao Estudo das Relaes Interrnacionais.
Braslia: Editora Universidade de Braslia, Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais, Imprensa
Oficial do Estado de S. Paulo, 2001, p. xiii.
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Coleo de Teses,
Carr interroga-se se o Estado sobreviver como unidade Dissertaes
de poder e j em 1939, na primeira edio de seu livro, iden-
e Monografias
tifica uma tendncia claramente marcada, no cenrio interna- de Servidores do Senado Federal
cional, para a integrao e a formao de unidades polticas ________________________
e econmicas maiores do que as existentes. Tambm prev 2010
que o conceito de soberania passaria por uma reavaliao,
tornando-se, no futuro, (...) ainda mais obscuro e indistinto
do que atualmente9.
Tais previses se concretizariam com os primeiros passos, dados na Europa
pelos prprios pases protagonistas da Segunda Grande Guerra, rumo ao esta-
belecimento de processos de integrao e cooperao em setores especficos,
como o carvo,o ao e a energia atmica.
Por outro lado, Carr acerta tambm se adotarmos a inovadora leitura de
Alan Milward10 da construo europia, para quem a gnese da unio da Eu-
ropa no deriva apenas do voluntarismo de algumas figuras preponderantes
em seu tempo, como Monnet, Schumann, Churchill, Adenauer, De Gasperi e
Spinelli, mas sim da necessidade, percebida pelos governos envolvidos, de
implantao de certas polticas pblicas que somente seriam realizveis por
meio da cooperao entre eles, ainda que tal iniciativa acarretasse o enfra-
quecimento e comprometesse a soberania do Estado-nao.
O que Carr parece no haver previsto a absoluta e decisiva transfor-
mao que se processa na natureza das relaes internacionais a partir da
Segunda Grande Guerra. Essa aparentemente chega ao seu pice no marco
de dois acontecimentos que se revestem de pronunciado significado histrico
no cenrio internacional: a queda do muro de Berlim (1989), que assinala o
fim da Guerra Fria; e o incio da Rodada Uruguai do Acordo Geral de Comrcio
e Tarifas mais conhecido como GATT11 em 1986, que levaria criao da
Organizao Mundial do Comrcio (OMC) em 199512.
A queda do muro de Berlim assinala o incio de um perodo da histria
da humanidade que se reveste de marcada tendncia homogeneizao dos
9 Ibid, p. 293 e seguintes.

10 MILWARD, Alan S., op. cit.
11 O GATT teve como objetivo acordar um sistema de regras entre os pases contratantes para liberalizar
as trocas entre eles, por meio da prtica de um comrcio aberto a todos. Ver THORSTENSEN,Vera.
OMC: Organizao Mundial do Comrcio. So Paulo: Aduaneiras, 2001.
12 A Rodada Uruguai durou de 1986 a 1994. A OMC foi instalada em 1 de janeiro de 1995.
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valores e padres ticos, calcados basicamente nos princpios formadores da
civilizao crist ocidental.
Assim tambm, a Organizao Mundial do Comrcio, criada para coordenar
as negociaes das regras do comrcio externo e supervisionar a sua prtica,
exerce no sistema internacional um papel de homogeneizao dos padres a
serem adotados nas relaes econmicas entre os pases, incluindo medidas
no s sobre o comrcio de bens, mas tambm sobre servios, propriedade
intelectual, investimentos e compras governamentais e contando ainda com
um sistema de soluo de controvrsias13.
Deste modo, nas relaes interestatais, antes caracterizadas pela disputa
por poder e territrio e por consideraes de natureza eminentemente mili-
tar e geopoltica, temas descritos como de high politics pela escola realista
da teoria das relaes internacionais, passam a ocupar lugar de destaque
assuntos tradicionalmente considerados como pertencentes ao campo das
low politics, como o comrcio, os investimentos e as regras de concorrncia
entre empresas.
Por outro lado, passam tambm a plano destacado os assuntos relacionados
tica e moral, como os direitos humanos e o meio-ambiente. A realizao,
no mbito do sistema das Naes Unidas, de uma srie de grandes conferncias
mundiais voltadas para temas, em ltima anlise, de interesse do ser humano
e de suas condies de vida, como meio ambiente e desenvolvimento (Rio
de Janeiro, 1992); direitos humanos (Viena, 1993); populao e desenvolvi-
mento (Cairo, 1994), desenvolvimento social (Copenhague, 1995), direitos da
mulher (Beijing, 1995), assentamentos humanos (Istambul, 1996), permitem
supor estar em curso um firme processo de consolidao de um conjunto de
padres e valores geralmente aceitos em escala mundial, configurando impor-
tante passo para o advento de uma possvel futura comunidade internacional,
que poder ou no evoluir para uma ordem poltica organizada em mbito
mundial. A emergncia destes temas na agenda negociadora internacional
aponta, como ressalta o Prof. Estevo de Rezende Martins14, para o estabele-
cimento de um novo patamar no que diz respeito existncia de imperativos
ticos j amplamente aceitos pelo conjunto dos Estados-nao. Configuram,
portanto, a expresso de certos padres de comportamento dos Estados e de
13 Ver, para um estudo aprofundado da Organizao Mundial do Comrcio, THORSTENSEN, op. cit.
14 Ver REZENDE MARTINS, Estevo Chaves de. Moral e Relaes Internacionais: Elementos de Histria
de um Conflito Poltico-Cultural. In: Revista da SBPH , Curitiba: Sociedade Brasileira de Pesquisa
Histrica, n 20, 2001, pp. 23-37.
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Coleo de Teses,
tratamento dos seres humanos no interior de suas fronteiras Dissertaes
esperados pela sociedade internacional. A partir da talvez se
e Monografias
possa realmente referir a uma comunidade internacional, ali- de Servidores do Senado Federal
cerada por um denominador mnimo de valores comuns15. ________________________
2010
2.3 Definio do Instrumental Terico
Para a realizao de um estudo das instituies parlamen-

tares internacionais e do quadro mundial que as produziu, til o trabalho da
escola inglesa de relaes internacionais representada pelos escritos de Hedley
Bull e Adam Watson16. A encontra-se a teorizao do conceito de sociedade
de Estados, que designa um patamar mais avanado nas relaes interestatais,
do que o simples sistema de Estados, posto que incorpora valores e princpios
morais e ticos comuns. A constatao da existncia ou no de uma sociedade
de Estados no meio internacional pertinente, na medida em que os rgos
parlamentares internacionais se baseiam em uma crena comum nos valores
da democracia e da soberania popular como fonte de legitimidade.
Tambm de inestimvel importncia para a anlise a metodologia uti-
lizada por aquela escola com nfase na viso histrica, evolutiva e dinmica
do papel do Estado-nao, ao fazer projees sobre o cenrio internacional
e o futuro de suas instituies, bem como sobre o destino das unidades na-
cionais. A importncia que atribui ao papel do direito internacional permite,
ademais, capturar todo o arcabouo normativo sobre o qual se assentam as
organizaes internacionais.
Da escola francesa, Pierre Renouvin e Jean-Baptiste Duroselle contriburam
com o conceito das foras profundas, de onde se pode partir para as moder-
nas anlises que identificam outros atores, que no os Estados, nas relaes
internacionais, capturando at mesmo a emergncia de uma sociedade civil
organizada em nvel mundial com aspiraes a interferir nos processos deci-
srios internacionais.
15 No se trata aqui de endossar a crena ingnua do Iluminismo em valores universais baseados em
concepes puramente ocidentais e ademais criadora do dualismo civilizao versus barbrie.
Alerta John Gray que Security from violent death, or from starvation, are not goods that are cul-
turally variable. () But the reality of universal good and bad does not mean that one political and
economical system democratic capitalism, say is the best for all humankind. Ver GRAY, John
op. cit., p. 124.
16 Ver WATSON, Adam. The Evolution of the International Society: A Comparative Historical Analysis.
Londres: Routledge, 1992, e BULL, Hedley. A Sociedade Anrquica. So Paulo: Imprensa Oficial do
Estado, Editora Universidade de Braslia, Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais, 2002.
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Por outro lado, o pensamento de autores17 que identificam e examinam a
dinmica de reordenao do sistema de Estados em um esquema de gover-
nana global permite captar tendncias criao de uma multiplicidade de
rgos interestatais e utilizao de parcerias com a sociedade civil organizada,
que muitas vezes atua na esfera transnacional18. Neste contexto, a constatao
da emergncia de uma sociedade civil organizada em nvel planetrio, com
aspiraes a interferir nos processos decisrios internacionais, tambm per-
tinente para o presente trabalho. Para esclarecer este ponto, novamente de
utilidade a contribuio terica da escola francesa representada por Renouvin
e Duroselle19, uma vez que identifica as foras profundas a influenciarem o
processo decisrio internacional.
Outros autores avanam mais, introduzindo a noo de cidadania mundial
e apontando alguns, at mesmo, a necessidade de novas instituies globais
que possibilitem a criao de uma democracia cosmopolita20.
2.3.1 A contribuio da escola inglesa
escola inglesa, consubstanciada no British Committee on the Theory of

International Politics21, deve ser reconhecido o mrito de haver adotado um
17 Ver, por exemplo, HABERMAS, Jrgen. A constelao ps-nacional: ensaios polticos. So Paulo:
Littera Mundi, 2001.
18 Entende-se por transnacional todas as interaes efetivadas alm das fronteiras estatais e em que
pelo menos um dos participantes no seja agente de um governo ou de organizao intergovernamen-
tal. Ver DE-SHALIT, Avner. Transnational and International Exploitation. In: Political Studies. Oxford:
1998, XLVI, p. 693; VIEIRA, Liszt. Cidadania e Globalizao, Rio de Janeiro: Record, 1997, p. 85.
19 Ver RENOUVIN, Pierre. Histoire des Relations Internationales, vol. I, Paris, Hachette, 1995; e DU-
ROSELLE, Jean-Baptiste. Todo imprio perecer. Teoria das relaes internacionais. Braslia: Editora
Universidade de Braslia, 2000.
20 Ver HELD, David. Democracy and Globalization. MPIfG Working Paper 97/5, maio 1997. Disponvel em:
<htpp: //www.mpi-fg-koeln.mpg.de/pu/workpap/wp97-5/wp97-5.html>. Acesso em: 30/05/2010.
21 Ver WATSON, Adam. Introduction. In: op. cit. A escola inglesa de relaes internacionais data do
final dos anos 1950, quando da criao do British Committee on the Theory of International Politics.
O British Committee foi fundado por Herbert Butterfield e presidido, por ordem cronolgica, por
Herbert Butterfield, Martin Wight, Adam Watson e Hedley Bull. Em carta datada de 1958 a Martin
Wight, Butterfield declarava que o objetivo da escola inglesa no era to study diplomatic history
in the usual sense, nor to discuss current problems, but to identify the basic assumptions that lie
behind diplomatic activity, the reasons why a country conducts a certain foreign policy, the ethical
premises of international conflict, and the extent to which international studies could be conducted
scientifically. Os fundadores do British Committee estavam vinculados, em sua maior parte,
London School of Economics e ao Foreign Office. Ver CZAPUTOWICZ, Jacek. The English school of
international relations and its approach to European integration. Disponvel em: http: //www.pwe.
org.pl/pdf/sa/sa00600.pdf. Acesso em: 30, maio, 2010.
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Coleo de Teses,
olhar evolutivo e histrico sobre as relaes internacionais. Tal Dissertaes
olhar, embora estatocntrico, consegue captar as tendncias
e Monografias
complexificao e institucionalizao das relaes entre de Servidores do Senado Federal
os Estados-nao e ainda realizar projees sobre o provvel ________________________
formato de que se revestir o sistema internacional no futuro. 2010
O espao que os estudiosos ingleses abrem em sua reflexo
para abrigar uma possvel reformulao da ordem mundial e
das relaes interestatais representa o nicho, no pensamento
terico das relaes internacionais, que permite explorar conceitos como o
que diz respeito possibilidade de uma reordenao da ordem mundial por
meio do fortalecimento das instituies interestatais existentes e de uma
maior institucionalizao das relaes entre os Estados com base no direito
internacional.
So trs os elementos de que lana mo a escola inglesa, de utilidade, para
a anlise dos parlamentos internacionais: em primeiro lugar, a viso histrica,
que permite captar a trajetria de instituies como o Estado-nao em perodos
diversos das relaes internacionais; em segundo lugar, a abordagem jurdica,
expresso do apreo que esta escola dedica ao direito internacional ao incluir
as suas premissas na anlise; e em terceiro lugar o olhar constantemente lan-
ado ao futuro, ainda que no chegue a prever uma ordem internacional que
no se baseie no voluntarismo de Estados soberanos e tampouco inclua em
seu exame algo to inusitado, do ponto de vista da abordagem estatocntrica,
como a construo europia22.
Neste contexto, as obras de Adam Watson e de Hedley Bull23 so de
extrema importncia, porquanto conseguem aliar uma postura realista em
oposio ao pensamento idealista da teoria das relaes internacionais
idia da existncia de uma sociedade internacional em evoluo.
Afirma Watson, na Introduo ao seu livro The Evolution of International
Society, resgatando a importncia do olhar histrico sobre as relaes inter-
nacionais :
22 The English school was not interested, especially in the initial period, in European integration.
European integration was perceived as a phenomenon of local dimensions (territorially limited)
that was happening only in the economic field and with no significant impact on the crucial political
sphere (functionally limited), happening in the concrete period in the second half of the 20th century
(chronologically limited). As a consequence, it was viewed as having no significant impact on the
structure of the international society. Ver ibid, p.30..
23 Ver BULL, Hedley. A Sociedade Anrquica. So Paulo: Imprensa Oficial do Estado, Editora Universidade
de Braslia, Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais, 2002; e WATSON, Adam op. cit.
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An adequate understanding of the past and the present is also necessary
to see what may happen in the future and how we can influence it. Many
of us are unrealistic about the future. Sometimes we endow our current
assumptions and beliefs, for instance about states being independent,
with a permanence that the record in no way justifies24.
2.3.2 Sistema internacional ou sociedade internacional?
Os estudos realizados pela escola inglesa no que concerne aos conceitos

de sistema internacional e de sociedade internacional representam inesti-
mvel contribuio para a formulao terica a alicerar o presente traba-
lho. Hedley Bull, grande expoente do pensamento do British Committee,
cunharia a distino entre as noes de um sistema de Estados e de uma
sociedade de Estados, mais tarde utilizada por Adam Watson em seu livro25.
Bull afirma que um sistema de Estados (ou sistema internacional) passa a ter
existncia quando dois ou mais Estados so interligados por um conjunto de
interesses apto a fazer com que o comportamento de cada um deles torne-se
elemento necessrio nos clculos dos demais. Tal definio distingue-se do
conceito de sociedade de Estados que, segundo Bull, designaria um grupo de
Estados que voluntariamente observa, em sua conduta, um mesmo conjunto
de normas, e adere a certos valores e instituies comuns26. Bull afirma que
a ordem parte do registro histrico das relaes internacionais, porquanto
no constitui simplesmente uma aspirao para o futuro e que para ordenar
as suas relaes, os Estados modernos j comporiam no apenas um sistema
internacional, mas tambm uma sociedade internacional. Trata-se, entretanto,
de uma sociedade internacional anrquica, na medida em que no conta com
um governo comum ao qual os Estados estariam submetidos. Contudo, os
Estados podem tambm participar de um mesmo sistema internacional sem,
no entanto, configurar uma sociedade internacional, como a Prsia e Carta-
go, no exemplo oferecido por Bull, que faziam parte de um mesmo sistema
internacional com as cidades-Estado da Grcia clssica, no participando, no
entanto, da sociedade internacional helnica.
Tendo em vista que a percepo compartilhada de valores comuns
noo muito vaga e subjetiva, nem sempre fcil estabelecer se determina-
do sistema de Estados configura uma sociedade internacional. Contudo, o
24 Ver WATSON, ibid, p. 2.

25 Ver ibid, p. 4.
26 Ver BULL, Hedley op. cit., p. 19. Ver, particularmente, os captulos I e II.
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Coleo de Teses,
advento de instituies de cooperao criadas no marco do Dissertaes
direito internacional27, como a Liga das Naes e a Organi-
e Monografias
zao das Naes Unidas, cujos instrumentos constitutivos, de Servidores do Senado Federal
emanados da vontade dos Estados, consagram um elenco de ________________________
princpios ticos e morais, deve contribuir para esclarecer de 2010
maneira mais objetiva a existncia ou no de uma sociedade
de Estados. A presuno de que os Estados signatrios de
tais instrumentos teriam assentido em pautar o seu compor-
tamento, na convivncia internacional e at mesmo dentro de suas fronteiras,
pelos padres acordados.
A teoria de Hedley Bull est fundada na idia de que a sociedade interna-
cional oscila entre as tradies hobbesiana, a kantiana, e a grociana. A tradio
hobbesiana, importante fonte da teoria realista, descreve as relaes interna-
cionais como um estado de guerra de todos contra todos28, onde cada Estado
tem o direito de perseguir os seus interesses como melhor lhe aprouver, de
acordo com sua convenincia, no estando limitado nem mesmo pela regra
pacta sunt servanda.
A tradio kantiana, ou universalista, leva em conta os vnculos sociais
transnacionais entre os seres humanos. O sujeito ltimo das relaes interna-
cionais, no olhar kantiano, o indivduo, como participante da comunidade
representada pela humanidade29. Kant admite a existncia de imperativos
morais no campo das relaes internacionais, que prevaleceriam sobre o
prprio valor da sobrevivncia dos Estados e considera perfeitamente vivel
que se estabeleam critrios de objetividade como fundamento da ordem
internacional.
E, finalmente, a teoria grociana30 adota a idia da existncia de uma
sociedade de Estados como base de sua doutrina e como Kant, tambm acre-
dita na possibilidade de objetividade nos valores morais a servirem de base
sociedade internacional, passveis at mesmo de transcender as diferenas
culturais, afigurando-se um denominador moral comum a todas as criaturas
racionais.
27 Sob o princpio geral pacta sunt servanda.

28 BULL, Hedley op. cit., p. 32.
29 Ibid, p. 33.
30 Hugo Grcio, um dos criadores do direito internacional, autor da obra Mare Liberum, de 1609, onde
defende a doutrina da liberdade dos mares, e de De Jure Belli ac Pacis.
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Bull examina a doutrina solidarista de Grcio, segundo a qual os Estados,
embora contrrios a um governo mundial, buscariam um substituto para este
governo, mediante a cooperao entre si e a adeso aos princpios constitucio-
nais da ordem entre as naes a que teriam dado seu assentimento. O Pacto
da Liga das Naes, sua poca, e hoje a Carta das Naes Unidas, consagram
o princpio da segurana coletiva, segundo o qual um grupo de Estados atua
com o aval da sociedade internacional e como agente dela, para responder a
um desafio feito sobrevivncia do sistema. No momento em que escrevia,
no entanto, Bull no acreditava existir nvel suficiente de solidariedade entre
os Estados que lhes permitisse fazer de uma organizao internacional, como
as Naes Unidas, um substituto para o governo mundial, e considerou pre-
matura a tentativa de aplicar a frmula solidarista.
A frmula solidarista promete um modo superior de manter a ordem
porque busca fazer da fora exclusivamente, ou principalmente, um ins-
trumento do conjunto da sociedade internacional. No entanto, para que
funcione, crucial a existncia de um grau suficiente de solidariedade
entre os Estados, para permitir o reconhecimento de objetivos comuns
e para promov-los. Nas circunstncias concretas deste fim do sculo
XX essa solidariedade no existe31.
Segundo a teoria da analogia interna os Estados, a exemplo dos indivdu-

os, s so capazes de observar certa ordem se sentirem temor e respeito por
um poder maior. Assim, da analogia com a sociedade nacional, despontaria a
idia de um contrato social entre os Estados, destinado a reproduzir, em escala
universal, a ordem existente dentro de cada unidade nacional, tese que remete
ao pensamento federalista, to presente na integrao da Europa. Contudo,
Bull rejeita a analogia entre a ordem domstica e o meio internacional, lem-
brando que mesmo na falta de um governo, pode haver certa ordem entre
os indivduos e ainda porque, sendo os Estados diferentes dos indivduos,
so mais capazes de formar uma sociedade anrquica. Lembra, entretanto,
que a ordem existente na sociedade internacional moderna est longe de ser
perfeita e concede que estruturas de tipo bem diferente das ento existentes
poderiam proporcionar uma ordem mais eficaz32.
A homogeneidade ideolgica, se viesse a existir em escala mundial, pode-
ria resultar em um sistema de Estados do tipo preconizado por Kant. Segundo
Bull, por sistema ideologicamente homogneo de Estados deve-se entender

32 Ibid, p.64.
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Coleo de Teses,
um sistema de Estados em que estes estejam unidos, no por Dissertaes
uma frmula que permita a coexistncia de diferentes mode-
e Monografias
los ideolgicos, mas pela determinao de manter um nico de Servidores do Senado Federal
sistema poltico, social e econmico. Tal afirmativa permitiria ________________________
supor que Bull considera a existncia de um sistema deste tipo 2010
como resultado da imposio de uma ideologia nica por um
nico Estado ou grupo de Estados. Nesse caso, as palavras que
seguem se afigurariam profticas:
Se assumirmos que haver no futuro, como houve no passado, mudana
e variedade constantes nas ideologias adotadas em diferentes partes do
mundo, a tentativa de remodelar o sistema de Estados com base nos
princpios da uniformidade ideolgica seria provavelmente uma fonte
de desordem (...) 33.
Outra alternativa aventada por Bull para uma ordem internacional ps-
estatal seria o que ele chama de novo medievalismo, isto , um sistema de
lealdades mltiplas e autoridades sobrepostas.34 Bull resgata o universo poltico
da Cristandade Ocidental da Idade Mdia em uma extraordinria tentativa de
captar elementos que ressurgem nas relaes internacionais contemporneas:
trata-se dos outros atores, que no os Estados, isto , os outros nveis com
os quais o soberano devia compartilhar sua autoridade: os vassalos, no nvel
inferior, e o Papa, no nvel superior. Novamente, Bull aproxima-se muito de
certos aspectos da realidade do sistema internacional existente ao incio do
sculo XXI ao descrever:
Poderamos imaginar, por exemplo, que o governo do Reino Unido
compartilhasse a sua autoridade com atores regionais, na Esccia, Gales,
Wessex, etc, assim como com uma autoridade europia, em Bruxelas, e
autoridades mundiais em Nova York e Genebra, de tal forma que a no-
o da supremacia do governo de Londres sobre o territrio e povo do
Reino Unido perderia sua fora. Poderamos imaginar que as autoridades
sediadas na Esccia e em Gales, assim como as de Bruxelas, Nova York
e Genebra fossem plenamente reconhecidas como atores da poltica
mundial, com direitos e deveres prescritos pelo direito internacional,
conduzindo negociaes e possivelmente comandando foras armadas.
Imaginaramos que a lealdade poltica dos cidados da cidade de Glas-
gow, por exemplo, ficaria dividida entre Edimburgo, Londres, Bruxelas e
Nova York, de modo que no se poderia presumir o primado do governo
de Londres sobre os outros centros de poder, como acontece hoje. Se
33 Ibid, p.280.
34 Ver ibid, p. 286.
PROJETO DE VISITA DO PARLAMENTO BRASILEIRO: Construo de uma nova imagem 51
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essa situao prevalecesse em todo o mundo, teramos o que estamos
chamando de ordem neo-medieval, falta de melhor denominao35.
interessante notar que muitos dos aspectos assinalados por Hedley Bull em
sua viso de uma ordem neo-medieval esto presentes na realidade do Reino
Unido e do mundo neste momento; e se traduzem, por exemplo, no Scotland
Act 1998, que estabeleceu o Parlamento e o Executivo escoceses36; no fortaleci-
mento da Unio Europia, com a adoo do euro (embora sem a participao do
Reino Unido na unio monetria); e na crescente importncia de que desfrutam
a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), com sede em Genebra, ou o Fundo
Monetrio Internacional (FMI), com sede em Washington37.
Cinco caractersticas presentes na poltica mundial apontam, segundo
Hedley Bull, para a confirmao desta tendncia, e ameaam a sobrevivncia
do sistema de Estados: os processos de integrao regional; os processos de
desintegrao dos Estados; a restaurao da violncia internacional privada
(isto , o recurso violncia em escala internacional por grupos no-estatais);
as organizaes transnacionais e a unificao tecnolgica do mundo. Do exame
de cada um destes aspectos, entretanto, Bull conclui pela maior viabilidade da
permanncia do sistema de Estados ainda por algum tempo.
bastante bvio que alguns dos fenmenos, objetos da anlise de Hedley
Bull em torno de 1977 para a sua maior obra, A Sociedade Anrquica, teriam
merecido uma nova reflexo nos dias atuais, estivesse vivo aquele grande
autor. Com efeito, as transformaes que com vertiginosa velocidade vm se
produzindo no cenrio internacional vieram a acentuar extraordinariamente o
significado de algumas das caractersticas acertadamente enumeradas por Bull,
causando, porm, um impacto muito maior sobre o sistema de Estados do que
antevira o nosso autor. Entre essas, mencionaria os impressionantes avanos
no campo da integrao da Europa e a marcante tendncia ao regionalismo em
todo o mundo; a emergncia de uma embrionria sociedade civil de mbito
mundial, onde desempenham papel preponderante vrios tipos de organiza-
es no-governamentais e os avanos tecnolgicos, que a morte de Hedley
Bull, em 1985, no lhe permitiu testemunhar e incluir em sua reflexo.
Muito embora Bull, com efeito, tenha tido a percepo da importncia do
avano das comunicaes para as relaes internacionais, no parece haver
35 Ibid, p. 287.
36 Ver em <http: //www.legislation.hmso.gov.uk/acts/acts1998/19980046.htm>. Acesso: 30, maio,
2010.
37 Ver HELD, David op. cit., p. 10.
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Coleo de Teses,
podido imaginar os efeitos que tal fator produziria sobre o que Dissertaes
ele chama de percepo recproca das diferentes partes da
e Monografias
comunidade humana, no sentido do estabelecimento de uma de Servidores do Senado Federal
tendncia homogeneizao de valores e interesses no mbito ________________________
de todo o sistema de Estados, situao tendente a configurar 2010
uma sociedade internacional. Finalmente, acrescentem-se
os dois fatores decisivos conducentes homogeneizao, j
mencionados, ambos posteriores sua morte: a queda do
muro de Berlim, em 1989, e o advento da OMC, em 199538.
Bull conclui pela defesa do sistema de Estados como base fundamental
para a construo de uma rea de consenso mais ampla, que configuraria uma
sociedade internacional cosmopolita, isto , que permitiria a incorporao de
mais elementos no-ocidentais para ... que se torne genuinamente universal
(...) 39. Adam Watson, por seu turno, chama a ateno para o fato de que
muitos Estados aceitam apenas os aspectos normativos que consubstanciam
a presente sociedade de Estados, no se sentindo obrigados observncia de
valores e cdigos de conduta de origem europia.40
Contudo, ao no considerar que o sistema de Estados se encontre em
declnio, a exemplo de outros autores41, ou que tenha deixado de ser funcio-
38 Hedley Bull faleceu em 1985.

39 Ver BULL, Hedley op. cit., p. 355.
40 Ver WATSON, Adam op. cit., pp. 300-301. This European inheritance is lamented by those mem-
bers of other cultures, notably in Africa and the Arab world, who consider that the western model
of statehood was imposed by the Europeans and is unsuitable for their societies. Testemunhamos
um recrudescimento deste sentimento, com a emergncia de grupos terroristas que direcionam a
violncia de seus ataques precisamente aos valores percebidos como impostos pelo Ocidente.
41 Alguns autores, que Bull chama de centralizadores radicais, como Richard Falk, defendem uma
estrutura poltica de mbito mundial, por meio do fortalecimento das Naes Unidas e da Corte
Internacional de Justia, por um lado, e por outro dos grupos de presso, trabalhando em nvel
mundial. Ver FALK, Richard. This Endangered Planet: Prospects and Proposals for Human Survival.
New York: Random House, 1971. Apud BULL, Hedley op. cit., p. 317. J Rajni Kothari, tambm citado
por Bull, preocupa-se com a questo da autonomia e para assegur-la pensa em uma reorganizao
da poltica mundial em bases regionais. Do ponto de vista deste trabalho, interessante destacar a
sua proposta de criao de uma Assemblia Parlamentar Mundial, formada por representantes das
legislaturas nacionais. Ver KOTHARI, Rajni. Footsteps into the Future: Diagnosis of the Present World
and a Design for an Alternative. Nova Delhi: Orient Longman, 1974. Apud BULL, Hedley ibid, p. 341.
importante que se tenha em mente o contexto histrico em que escreviam Falk e Kothari: o primeiro,
poca da I Conferncia Mundial sobre Meio Ambiente, realizada em 1972, na Sucia. O segundo,
nos anos que se seguiram ao movimento de descolonizao patrocinado pelas Naes Unidas. Para
Habermas, o Estado enfraqueceu em suas funes reguladora e de redistribuio, mas mantm o
seu poder inalterado no caso das tarefas clssicas de manuteno da ordem e da organizao opi-
nio discutvel, se pensarmos em casos notrios de violncia em pases em desenvolvimento.Ver
HABERMAS, Jrgen op.cit., p. 87.
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nal para garantir a ordem mundial, Bull tampouco deixa de ressalvar que esta
concluso deveria ser reavaliada continuamente.
2.3.3 A relativizao da soberania
A viso da escola inglesa comporta, portanto, fatores de mudana e de

dinamismo na ordem internacional. A Guerra Fria, da qual resultou a diviso
do mundo em duas grandes reas de influncia, levaria suposio de que a
sociedade internacional, baseada em uma rea de consenso entre as naes,
estivesse em declnio. No entanto, a partir da Segunda Guerra Mundial houve,
na realidade, uma expanso da rea de consenso, com o movimento de des-
colonizao e a conseqente incorporao de um grande nmero de Estados,
antes desprovidos de autonomia, Organizao das Naes Unidas, fundada
sobre os valores morais e ticos enumerados no Prembulo de sua Carta, que
estes Estados se comprometeram a observar. No nvel regional, a Guerra Fria
estimularia e testemunharia o nascimento das Comunidades Europias.
Adam Watson enriqueceria a anlise da lgica por detrs de sistemas de
Estados ao apontar que quanto mais estreitamente ligados esto os Estados
soberanos por uma rede de interesses econmicos e estratgicos, mais dispos-
tos estaro a concluir alianas que promovam a ordem no interior do sistema.
Este conceito originou a expresso raison de systme, designando a percepo
de que vale a pena fazer com que o sistema funcione, uma vez que esse be-
neficia a todos os Estados, podendo transformar-se, eventualmente, em uma
sociedade42. A participao no sistema das Naes Unidas outorga a todos os
membros, mesmo aos mais fracos, um foro onde opinar sobre a formulao
das regras e instituies que governam a sociedade de Estados. Embora eivada
de imperfeies e enfraquecida pelo freqente desrespeito s suas regras, as
Naes Unidas ainda constituem o nico foro legitimador presente na socie-
dade internacional de Estados. Entretanto, como assinala Watson, a distncia
entre a prtica e a teoria do sistema excessivamente ampla.
A anlise de Adam Watson difere da encetada por Hedley Bull em alguns
aspectos. Entre eles apontaria como de marcada importncia o fato de que
42 WATSON, Adam, op. cit, p. 14. . Assim tambm pensa Ignacio Ramonet, para quem a globalizao
teria criado seu prprio Estado supranacional, em torno das grandes instituies financeiras inter-
nacionais, que careceriam, no entanto, de representatividade democrtica. Ver RAMONET, Ignacio.
Dsarmer les Marchs. In: Le Monde Diplomatique, dez. 1997. Apud NADER, Adalberto. O Imposto
Tobin ou o Idealismo Global em seu Vis Tributrio. In: AMARAL JNIOR, Alberto (coord.). Direito
do Comrcio Internacional. So Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2002, p. 260.
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Coleo de Teses,
Watson pde captar desenvolvimentos mais recentes nas Dissertaes
relaes internacionais, como a consolidao e expanso do
e Monografias
processo de unio da Europa e a importncia de que pas- de Servidores do Senado Federal
saram a se revestir as relaes econmicas internacionais e ________________________
as instituies criadas para a sua operacionalizao, como o 2010
Fundo Monetrio Internacional, o Banco Mundial, e outros
organismos multilaterais, concebidos para a promoo do
crescimento da economia internacional43.
Seu livro The Evolution of International Society foi publicado em 1992,
o que pressupe que a anlise e reflexo tenham se dado nos ltimos anos
da dcada dos 1980. Ademais, a sua experincia como Embaixador e Sub-
Secretrio de Estado do Governo Britnico certamente lhe ter possibilitado
uma abordagem mais prtica e concreta da realidade internacional do que a
levada a cabo por Bull. Assim, reconhece de forma mais enftica a relativiza-
o da importncia da soberania em um sistema de Estados que se v, cada
vez mais, impelido em direo ao estreitamento de seus laos econmicos e
interesses mtuos. Afirma ele:
(...) the modern successors of the European princes find themselves
constrained by the pressures of a tightening system and by the insti-
tutions and practices of a more integrated society to act increasingly
in ways that deprive them of independence de facto, externally and
internally, so that their governments no longer control a stato; while
leaving intact the symbolic legitimacy of the state and varying degrees
of real autonomy44.
No momento, possvel identificar uma forte tendncia, no sistema de

Estados, para o estabelecimento consciente, conforme escreve Watson,
de uma srie de normas e regras destinadas a modificar o funcionamento
mecnico do sistema45. Essa regulao em nvel interestatal expandiu-se, ao
longo do sculo XX, a partir da problemtica da segurana coletiva (Liga das
Naes e Organizao das Naes Unidas) para os mais diversos campos, como
os direitos humanos, meio-ambiente, e comrcio. Neste contexto, Watson
utiliza a expresso contrato social, no mais como analogia com o funcio-
namento interno dos Estados, mas para caracterizar a deliberada criao de
mecanismos de regulao, capazes de modificar o funcionamento do sistema
43 Todos claramente liderados pelos Estados Unidos da Amrica, segundo ressalta Watson. Ver WATSON,
Adam op. cit., p. 304.
44 Ibid, p. 307.
45 Ibid, p. 311.
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interestatal, concepo que se aproxima muito das modernas definies do
que seja governana.
A questo da legitimidade estudada por Watson. Em uma abordagem
muito geral, a legitimidade repousaria na postura anti-hegemnica adotada
pela ordem poltico-jurdica criada pelo conjunto de tratados que estabelece-
ram o regime de Vestflia (1648), isto , na independncia e autonomia dos
Estados. Em nossos dias, a legitimidade estaria associada s normas e insti-
tuies criadas mediante o assentimento destes mesmos Estados soberanos
com base no direito internacional46.
No outro extremo do espectro esto as idias de governo mundial,
esposadas pelas tendncias idealistas (e utpicas, segundo Bull e Watson)
da teoria das relaes internacionais. Aqui, considera-se a possibilidade de
reordenamento das relaes entre os Estados mediante a criao de uma
instncia legislativa mundial, de forma a refletir as opinies das mais diversas
culturas presentes na humanidade, cuja decises seriam implementadas por
um executivo mundial, equipado com foras internacionais de manuteno
da paz. As sanes viriam, portanto, no de um Estado, ou de um concerto
de Estados hegemnico, como comumente visualizado pelos adeptos da es-
cola inglesa, mas por um forte consenso presente no sistema. Nenhum dos
representantes daquela escola, entretanto, parece considerar a possibilidade
do estabelecimento de um governo mundial no mdio prazo47.
Entretanto, a perda de soberania em face da interdependncia funcional
que vem crescentemente caracterizando o sistema de Estados admitida pelos
estudiosos da escola inglesa. O medo da insegurana econmica teria substi-
tudo, nos Estados menos desenvolvidos, o temor das invases, deixando-os
46 A onda de protestos por parte dos vrios pases membros que se seguiu deciso dos Estados Unidos
da Amrica, poder hegemnico, e de seus aliados, de atacar o Iraque sem a anuncia do Conselho de
Segurana das Naes Unidas testemunha o grau de legitimidade com que percebida a ONU pelos
Estados membros. Ver FONTOURA, Jorge. A ONU e a semntica do medo. In: Correio Braziliense, 25
de fevereiro de 2003. Ver, sobre o mesmo tema, contundente artigo de Joseph Stiglitz, onde afirma:
Infelizmente, o sistema mundial de legislao e governana internacional continua excessivamente
fraco para impedir o mau comportamento deliberado do presidente do pas mais poderoso do mundo,
se ele estiver obstinadamente decidido a iniciar uma guerra por sua prpria vontade. (...) em mo-
mentos como esses que nos damos conta de quo fino pode ser o verniz de nossa civilizao. Como
declaraes de valores e de princpios compartilhados, a Carta das Naes Unidas, a Declarao de
Direitos Humanos e as Convenes de Genebra so grandes conquistas. No importa se tm fora
de lei; elas proporcionam um balizamento para o comportamento civilizado. Ver STIGLITZ, Joseph.
O Xerife sem Lei. In: Valor Econmico So Paulo: 9 e 10 de junho de 2004, p. A15.
47 Ver WATSON, Adam op. cit., p. 320.
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Coleo de Teses,
inclinados, ainda que relutantemente, a sacrificar parte de sua Dissertaes
independncia interna em troca de ajuda econmica48.
e Monografias
Ao escrever estas linhas, nem Bull e tampouco Watson de Servidores do Senado Federal
pareciam imaginar o grau de renncia soberania a ser exigido ________________________
dos pases em desenvolvimento, receptores de emprstimos 2010

de instituies como o Fundo Monetrio Internacional, a ttulo
de condio para fazer jus ajuda financeira.
2.4 A homogeneizao
Poder-se-ia, talvez, supor que a espada imaginada por Hedley Bull como
o nico meio de se lograr um forte consenso no sistema de Estados, a ponto
de levar a um governo mundial, aparece finalmente na forma do fulminante
fenmeno da globalizao, que por meio de instituies criadas pelos prprios
Estados, impe-lhes a uniformizao de polticas econmicas e a regulao,
em nvel interestatal, de um amplo nmero de temas, antes resolvidos exclu-
sivamente no mbito do Estado nacional.
A globalizao estaria, com efeito, forando a homogeneizao de valores
e padres em todo o cenrio internacional, ignorando as diversidades cultu-
rais presentes no sistema de Estados e impondo princpios, uniformizando os
sistemas econmicos e at mesmo os hbitos sociais. J nos referimos, mais
atrs, aos dois grandes acontecimentos que, ao apagar das luzes do sculo
XX, precipitaram a irresistvel tendncia homogeneizao em todo o cenrio
mundial49.
Para os Estados recalcitrantes, que resistem em participar do sistema,
a homogeneizao pode vir na forma de interveno armada50. Com muita
propriedade, Bull lembra que, como a influncia exercida pelos membros de
uma sociedade de Estados no processo de formulao de regras provavel-
mente ser sempre desigual, qualquer sistema histrico de regras servir os
48 Ibid, p. 321.
49 A queda do muro de Berlim, 1989; e a criao da OMC, 1995.
50 Ver as recentes invases do Afeganisto e do Iraque. Em ambos os casos os Estados Unidos da Amrica
alegaram estar levando queles pases certos valores ticos e morais, como a democracia, a liberda-
de, o respeito aos direitos humanos, etc. Os Estados rebeldes so os chamados rogue states, que
formam o axis of evil, expresses fortes utilizadas pela potncia dominante para designar pases
que insistem em permanecer margem dos valores, hbitos e princpios cultivados pela sociedade
internacional e em alguns casos, tambm das instituies criadas por ela.
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interesses dos elementos dominantes da sociedade mais adequadamente do
que os interesses dos outros membros51.
Robert Cooper, conselheiro poltico do Primeiro Ministro britnico Tony
Blair, em artigo publicado em The Observer52, considera que em 1989 encer-
rara-se o sistema de Estados europeus forjado, trs sculos antes, pela Paz
de Vestflia.
Identifica, na ordem mundial contempornea, agrupamentos de Estados
que configurariam um mundo ps-moderno, cujo exemplo mais perfeito e aca-
bado seria a Unio Europia. No mundo ps-moderno, o antigo Estado-nao
teria evoludo para a completa conscientizao e aceitao da interdependncia
entre as unidades polticas, acatando, em conseqncia, os corolrios dessa
interdependncia, que se traduzem na abertura, na inspeo mtua (trans-
parncia) e na interferncia mtua.
Com o mundo ps-moderno, dotado de sofisticada estrutura decisria
e indita institucionalidade, convivem o mundo moderno e o mundo pr-
moderno. No mundo moderno estariam pases, entre os quais menciona a
ndia, o Paquisto e a China, ainda aferrados ao conceito da soberania irrestrita
e absoluta do Estado-nao, avessos aos regimes de cooperao interestatal
e pouco inclinados a levar em considerao, em seus processos decisrios, o
fenmeno da interdependncia. O comportamento destes pases seria ditado
pelos princpios maquiavlicos tradicionais e pela raison dtat.
Por seu turno, o mundo pr-moderno est configurado por pases dilace-
rados por guerras intestinas, onde o Estado j no detentor do monoplio do
uso da fora, seja por perda de legitimidade, seja por estarem, suas estruturas

52 COOPER, Robert. The new liberal imperialism. In: The Observer, Londres, 7/04/2002. O artigo foi
publicado com o ttulo The post-modern state na coleo Reordering the World: the long term
implications of September 11, publicada pelo The Foreign Policy Centre. No texto, que suscitou
iradas reaes tanto dentro do Partido Trabalhista como no exterior, Cooper faz a apologia de um
imperialismo benigno como soluo para a incorporao do mundo pr-moderno comunidade
internacional, posto que tais pases tendem a servir de base para atores no governamentais, como
traficantes de drogas, terroristas e contrabandistas de armas, que podem constituir uma ameaa ao
mundo ps-moderno. Afirma Martin Wolf, colunista do Financial Times, em artigo reproduzido pelo
jornal Valor Econmico: Foi por meio do equilbrio que alcanaram entre mercados e o Estado que
as democracias liberais avanadas triunfaram. Hoje, no entanto, h Estados disfuncionais no mundo
em que vivemos. Onde eles so mal-sucedidos, o mesmo ocorre com os mercados. Corrigir isso o
maior desafio com que nos defrontamos. Ver WOLF, Martin. As duas faces da democracia liberal.
In: Valor Econmico, 21/07/2004.
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Coleo de Teses,
de poder, inteiramente infiltradas por esquemas paralelos, tais Dissertaes
como o trfico de drogas ou as organizaes terroristas.
e Monografias
O autor no parece alcanar uma concluso no tocante de Servidores do Senado Federal
posio dos Estados Unidos da Amrica em sua classifica- ________________________
o. Porm duvida de que aquele pas possa ser includo no 2010

chamado mundo ps moderno uma vez que
(...) it is not clear that the US government or Congress
accepts either the necessity or desirability of interdependence, or its
corollaries of openness, mutual surveillance and mutual interference,
to the same extent as most European governments now do53.
Exemplo desta atitude a que Cooper se refere a postura marcadamente

unilateralista adotada pela poltica externa norte-americana aps o atentado
de 11 de setembro; ou a sua falta de participao no Protocolo de Kyoto, ou
no Tribunal Penal Internacional (TPI) criado pelo Estatuto de Roma de julho de
2000, ao qual Cooper se refere como (...) a striking example of the postmodern
breakdown of the distinction between domestic and foreign affairs.54.
As polmicas concluses de Cooper, que preconiza, como forma de discipli-
nar o mundo pr-moderno, um novo imperialismo que chama de cooperativo,
voluntarista e ps-moderno, fogem ao mbito desta discusso55.
Contudo, interessam sobremaneira ao presente estudo alguns pontos
introduzidos pelo autor. Um deles a sua descrio da evoluo e das trans-
formaes por que passa o sistema de Estados originado dos Tratados de
Vestflia, que substituu a antiga ordem baseada em um centro hegemnico de
poder por uma ordem formada por pequenos Estados com base na balana
de poder. Este sistema, tendo se transformado, aps 1945, em ordem bipo-
lar, iria desaparecer ao final do sculo XX com a queda do imprio sovitico.
O sistema assentado na balana de poder no mais condizia com o esprito
53 Ver COOPER, Robert op. cit., p. 3.

54 Ver ibid, p. 2.
55 Para uma abalizada discusso sobre as transformaes por que vem passando o conceito de sobera-
nia, e veemente condenao s idias de Cooper, ver: JO, Hee Moon e SOBRINO, Marcelo da Silva.
Soberania no direito internacional: evoluo ou revoluo?. In: Revista de Informao Legislativa.
Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, n 163, julho/set. 2004. De fato, a tenta-
tiva de flexibilizao do conceito de soberania para justificar eventuais invases de pases soberanos,
com base em hipottico e oportunista direito de legtima defesa preventiva, poder vir a solapar
o que j se alcanou em termos de cooperao internacional no mbito do sistema das Naes
Unidas, colocando tambm em risco os avanos conquistados na esfera da proteo internacional
dos direitos humanos.
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dominante ao final do sculo que, segundo o autor, girava em torno de uma
conscincia mais universalista e moralista56.
Outro ponto interessante a classificao, revestida de grande atualida-
de, quanto tipologia dos Estados. Os ps-modernos, cujo melhor exemplo
o sistema de Estados membros da Unio Europia, no excluem o Canad, o
Japo ou outros blocos de Estados. Agrupamentos como o Mercosul, o NAFTA,
a OAU e a ASEAN desejariam, segundo o autor, encaminhar-se para o mundo
ps-moderno57.
Os pr-modernos e os modernos interessam menos ao contexto desta
investigao, uma vez que os parlamentos ou assemblias parlamentares re-
gionais, objeto deste estudo despontam, precisamente, no sistema europeu
e no seio de outros blocos de Estados em processo de integrao. Cumpre
ressalvar, entretanto, que entre os pases membros dos agrupamentos citados
alguns apresentam caractersticas muito prximas do mundo pr-moderno,
estando, portanto, bastante longe de satisfazer os requisitos constantes da
definio de Estado ps-moderno, conforme cunhada por Cooper. Contu-
do, tal constatao no invalida a utilidade e pertinncia de sua classificao.
Poder-se-ia, ademais, identificar setores opostos presentes em um mesmo
Estado simultaneamente, alguns tendendo para a pr-modernidade, outras
para a ps-modernidade, o que evidencia a complexidade de que se reveste
o presente momento histrico e a necessidade de um aprofundamento da
anlise intentada por Cooper. Resta-nos, assim, apenas o sistema da Unio
Europia da forma como est constitudo hoje como exemplo do que Co-
oper chama de mundo ps-moderno.
Um dos mritos da anlise levada a cabo por aquele autor consiste em ter
sido ele capaz de captar a extraordinria inovao que configura o sistema da
56 Ver COOPER, Robert op. cit., p. 1.

57 MERCOSUL: Mercado Comum do Sul, formado por Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai; ASEAN:
Associao das Naes do Sudeste Asitico, formada por Brunei, Camboja, Indonsia, Laos, Mal-
sia, Myanma, Filipinas, Singapura, Tailndia, e Vietn; NAFTA: Tratado de Livre Comrcio da Amrica
do Norte, Canad, Estados Unidos e Mxico; OAU: Organizao da Unidade Africana, que em 1963,
ano de sua constituio, era formada por Angola, Arglia, Benin, Botswana, Burkina Fasso, Burundi,
Camares, Cabo Verde, Repblica Centro-Africana, Chade, Comores, Repblica Democrtica do Con-
go, Repblica do Congo, Costa do Marfim, Djibuti, Egito, Guin Equatorial, Eritria, Etipia, Gmbia,
Gana, Guin, Guin-Bissau, Qunia, Lesoto, Libria, Lbia, Madagascar, Malaui, Mali, Mauritnia, Ilhas
Maurcio, Moambique, Nambia, Nger, Nigria, Ruanda, Repblica rabe Democrtica do Sahrawi,
Senegal, Seicheles, Serra Leoa, Somlia, frica do Sul, Suazilndia, So Tom e Prncipe, Tanznia,
Gmbia, Sudo, Togo, Tunsia, Uganda, Zmbia, Zimbabue, substituda em 2002 pela Unio da frica.
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Coleo de Teses,
Unio Europia, examinando-o no contexto maior da ordem Dissertaes
mundial contempornea. A escola inglesa, excessivamente
e Monografias
voltada para uma abordagem estatocntrica, no logrou reali- de Servidores do Senado Federal
zar essa anlise, e deixou de compreender a profundidade e o ________________________
alcance das transformaes em curso na Europa aps a Segunda 2010
Guerra Mundial no que diz respeito ao papel do Estado-nao.
Embora para Cooper a Unio Europia configure um sistema
transnacional, mais do que supranacional, ele no deixa de
registrar que os Estados do mundo ps-moderno j no enfatizam o princpio
da soberania e que admitem um alto teor de interferncia em seus assuntos
internos, o que configura, a seu ver, uma extraordinria revoluo58.
Outros internacionalistas britnicos chegaram a avanar mais, como o
Professor Georg Schwarzenberger, eminente jurista do University College, de
Londres, que tambm defende a existncia de uma sociedade de Estados.
Escrevendo ainda nos anos sessenta, Schwarzenberger vai mais longe, ao
contemplar uma ordem internacional semelhante a uma confederao de
Estados, qual ele tambm se refere como comunidade, que comportaria
uma estrutura tripartite de poderes executivo, legislativo e judicirio. Conclui,
finalmente, pela inexistncia dos motivos espirituais e emocionais, aptos a
levar os Estados ao consentimento necessrio implementao de uma ordem
internacional deste tipo59.
Da anlise de algumas das contribuies ao estudo das relaes internacio-
nais feitas pela escola inglesa possvel captar certos conceitos fundamentais,
aptos a balizar a presente investigao: o conceito de sociedade de Estados,
que repousa sobre um conjunto de valores morais e ticos compartilhados,
sem os quais no seria possvel a criao de instituies comuns; a evoluo
do sistema de Estados europeu, que resulta no sofisticado construto da Unio
Europia, o qual abriga o mais avanado modelo de parlamento regional exis-
tente, o Parlamento Europeu; o abandono do princpio da soberania irrestrita
e absoluta, que acarreta novos comportamentos por parte dos Estados e um
novo patamar de relacionamento entre eles; a valorizao do direito interna-
cional, base mesma das instituies existentes tanto em nvel internacional
como no mbito europeu.
58 COOPER, Robert op. cit., p. 2.

59 Ver SCHWARZENBERGER, Georg. A Manual of International Law. London: Steven & Sons Limited,
1967. Resta saber se, na configurao atual das relaes internacionais, manteria o eminente Pro-
fessor esta opinio.
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Fred Halliday identificaria, mais tarde, o processo de homogeneizao
impulsionado pela globalizao, que tambm tende a solapar a soberania es-
tatal e a criar, pelo menos no plano formal, uma cultura comum. Este ltimo
elemento reveste-se de particular importncia para o nosso trabalho, posto
que sobre o valor da democracia que iro repousar as bases dos parlamentos
regionais.
2.5 Das "foras profundas" de Renouvin sociedade civil planetria
O estudo dos parlamentos regionais, cujo aparecimento no cenrio institu-

cional internacional deu-se a partir do final da Segunda Guerra Mundial, requer
uma abordagem terica do papel da sociedade organizada em grupos de presso
e em organizaes no-governamentais. As organizaes no-governamentais e
os grupos de presso tanto podem atuar dentro das fronteiras de um Estado na
formulao da poltica externa nacional, como podem tambm estar organizados
em mbito transnacional, compondo uma provvel sociedade civil de alcance
mundial. Esta atuaria no s por meio de organizaes no-governamentais
internacionais como tambm das grandes empresas transnacionais junto ao
processo decisrio que se desenrola em foros interestatais tais como a Organi-
zao Mundial do Comrcio e a Organizao das Naes Unidas.
A escola francesa de histria das relaes internacionais, fundada por Pierre
Renouvin60, utiliza entre as suas categorias paradigmticas o conceito de foras
profundas, capazes de mudar os rumos da histria. Estas foras, conforme iden-
tificadas por Renouvin, so os grandes interesses econmicos e financeiros, as
migraes, a opinio pblica e os movimentos polticos, ideolgicos e religiosos
que logram influenciar o processo de formulao de decises pelos homens de
Estado, outra categoria utilizada pelo pensamento francs.
Caberia a seu discpulo, Jean-Baptiste Duroselle61, consolidar uma teoria ,
fortemente baseada no fator emprico, que considera tambm os sistemas de
causalidade e de finalidade como determinaes bsicas para as relaes
internacionais. Ao contrrio da escola inglesa, Duroselle debrua-se no apenas
sobre o papel do Estado, mas sobre todos os aspectos da vida em sociedade
e seus impactos sobre as decises atinentes poltica externa.
Em sua brilhante obra Todo Imprio Perecer, Duroselle elucida a metodo-
logia do estudo das relaes internacionais do ponto de vista dos atores: admite
60 Ver RENOUVIN, Pierre op. cit.
61 Ver DUROSELLE, Jean-Baptiste op. cit.
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Coleo de Teses,
tanto a abordagem do Estado como ator como a do indivduo Dissertaes
como ator. Cada situao deve ser estudada, entretanto, sob
e Monografias
dois ngulos: o da finalidade, que diz respeito ao poderoso de Servidores do Senado Federal
que decide atingir certos objetivos e adota iniciativas com o ________________________
fim de realiz-los; e o da causalidade, que se refere s foras 2010
exercidas, de forma confusa, pelas coletividades humanas e
cujo resultante modificaria os acontecimentos. Concorrem
aqui, portanto, os dois grandes conceitos-guias da obra de
Duroselle: o de homens de Estado (no mais o poder em abstrato, conforme
estudado pelos politlogos, mas o poder ligado a um homem o poderoso) e
as foras profundas, conceito bem mais vasto e complexo do que os de grupos
de interesse e lobbies elaborados pela Cincia Poltica norte-americana,
pois entre estas foras so capturadas as foras dispersas de pulso e as
foras organizadas de presso.
Por seu turno, o olhar de Marie-Claude Smouts62 sobre a teoria das relaes
internacionais capta alguns movimentos inovadores no mbito da disciplina.
Ao afirmar que o objeto das relaes internacionais o funcionamento do
planeta, e mais ainda, a estruturao do espao mundial por meio de redes
de interaes sociais, Smouts amplia muito o foco da anlise, de modo a nela
incorporar o indivduo e as organizaes no-governamentais. Ao captar em
sua anlise dos atores das relaes internacionais o que chama de redes de
interaes sociais, Marie-Claude Smouts vai mais alm do Estado-nao e das
organizaes internacionais. Inclui as grandes corporaes privadas, organi-
zadas em grupos de interesse e as organizaes no-governamentais, como
expresso de uma incipiente sociedade civil internacional. Assim tambm o
Professor Fulvio Attin assinala as mudanas ocorridas no campo e no foco da
disciplina Relaes Internacionais. A anlise no mais se limita s relaes entre
os Estados nacionais, mas estende-se a outros sujeitos individuais e coletivos,
organizados ou no, mas fundamentais para o sistema internacional. Este, por
sua vez, no mais puramente internacional, mas tambm transnacional.
Da o constante emprego da expresso sistema global, ou sistema mundial
pelos estudiosos das relaes internacionais contemporneas. Por outro lado,
o foco do estudo desloca-se das decises governamentais para a produo e
evoluo de regras e polticas pblicas globais63.
62 Ver SMOUTS, Marie-Claude op. cit.

63 Ver ATTIN, Fulvio. El sistema poltico global: Introduccin a las relaciones internacionales. Barcelona:
Paids, 2001. O autor filia-se ao grupo de estudiosos europeus da teoria das relaes internacionais
coordenado por John Groom e conhecido como Standing Group of International Relations.
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Assim como Marie-Claude Smouts, um crescente nmero de autores64 ad-
mite a premissa de que nos processos decisrios globais os cidados tornaram-se
variveis importantes, conscientes, por fora da televiso e de outros meios de
comunicao, das negociaes em curso nos foros internacionais e desejosos de
influenci-las. Rosenau cita cinco razes que permitem supor que os cidados
sejam variveis relevantes para a ordem global do ps-Guerra Fria: a eroso e
a disperso do Estado e do poder governamental e a debilitao progressiva
de outras instituies sociais; o advento da televiso global e do computador;
a expanso das viagens internacionais e das migraes; a incluso de novos te-
mas interdependentes na agenda global, como o meio-ambiente e as doenas
endmicas (aos quais se poderia acrescentar o comrcio) e as tecnologias da
informao, que permitem multiplicar rapidamente a participao dos cidados
de vrios pases em movimentos sociais por meio de sua divulgao pela tele-
viso, tornando muito rpidos os processos de agregao. Todos estes fatores
levam a um aumento da capacidade analtica dos indivduos, tornando-os mais
conscientes de que suas aes so capazes de gerar conseqncias65.
Neste contexto, cite-se como exemplo da emergncia do que se pode cha-
mar de uma sociedade internacional organizada em torno de valores comuns e
capaz de influenciar as decises de governos e de organizaes internacionais
o caso da nigeriana Safiya Husseini, condenada morte por apedrejamento
por um tribunal islmico no noroeste da Nigria, em outubro de 2001. Tratava-
se de uma viva, camponesa de 35 anos que, violentada por um primo, fora
acusada de adultrio depois de dar luz uma filha. O caso transformou-se em
smbolo da luta da sociedade internacional organizada em defesa dos direitos
humanos e da mulher. Em maro de 2002, sob forte presso da opinio pblica
internacional, o Alto Tribunal da Sharia de Sokoto absolveu Safiya. Outro caso,
mais recente, que tambm despertaria o repdio da comunidade internacional
foi o estupro, determinado por um conselho tribal do interior do Paquisto, de
uma professora de 18 anos, a ttulo de punio por um crime cometido pelo
irmo. Para apaziguar a opinio pblica mundial, o Presidente paquistans,
Pervez Musharraf, ordenou o pagamento de indenizao jovem no valor de
US$ 8 mil66.
64 Ver HELD, David op. cit.; DEUTSCH, Karl op. cit.; ROSENAU, James N. op. cit.; CARDOSO, Fernando
Henrique An Age of Citizenship. In: Foreign Policy, vero 2000, p. 40-42.
65 ROSENAU, James N. A cidadania em uma ordem mundial em mutao. In: ______ e Ernst-Otto
Czempiel, (org.), op. cit. p. 368.
66 Ambos os casos esto narrados com grande destaque no jornal Correio Braziliense, edio de 6 de
julho de 2002, p. 30.
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Coleo de Teses,
V-se, portanto, que o repdio da opinio pblica inter- Dissertaes
nacional a determinados atos ou fatos ocorridos no interior
e Monografias
dos Estados por vezes percebida por estes como um tipo de de Servidores do Senado Federal
sano passvel de prejudicar o interesse nacional. O Estado ________________________
provavelmente sentir-se-ia alijado da sociedade internacional 2010
e identificado como integrante do mundo pr-moderno, para
utilizar as categorias cunhadas por Cooper. Decorreria da a
sano maior, percebida como altamente lesiva aos interesses
nacionais, que se traduziria no comprometimento da confiana depositada
por investidores estrangeiros no pas e a retirada de investimentos, produtivos
ou no, aliada desistncia de provveis futuros investidores. Outro tipo de
sano percebido pelos Estados como lesivos aos seus interesses a rejeio,
por um bloco econmico, de seu pedido de adeso. Foi o que ocorreu com
relao candidatura da Turquia de adeso Unio Europia, que enfrentou
resistncias em razo do baixo nvel de observncia dos direitos fundamentais
do ser humano por aquele pas, conforme consagrados nos principais instru-
mentos do direito internacional.
Assim como Rosenau, tambm David Held67 aborda a questo da eroso
da autonomia do Estado e das consequncias da emergncia de movimentos
sociais organizados em nvel transnacional como as organizaes no-gover-
namentais de proteo ao meio ambiente, ou voltadas para a promoo dos
direitos humanos s quais, entretanto, falta um canal institucional por onde
possam expressar as suas reivindicaes eficazmente. E indaga:
What kind of accountability and control can citizens of a single nation-
state have over international actors, e.g. multinational corporations
(MNCs), and over international organizations e.g. the World Bank? (...)
Are new democratic institutions necessary to regulate and control the
new international forces and processes? How can citizens participate as
citizens in a new, more complex, internationally organized world?68
Muito embora as grandes conferncias das Naes Unidas venham ofe-

recendo s organizaes no-governamentais um espao de movimentao
por meio da institucionalizao dos chamados Fruns Globais paralelos s
conferncias internacionais, e tenham permitido a sua participao nas reuni-
es preparatrias destes grandes eventos, ainda assim a sociedade civil parece
67 Ver HELD, David op. cit.

68 Ibid, p. 2.
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ressentir-se da distncia em que mantida em relao s decises atinentes
aos assuntos internacionais.
Escrevendo para a revista Foreign Policy, Fernando Henrique Cardoso
identifica, como trao dominante das modernas relaes internacionais caracte-
rizadas pela globalizao, os (...) desafios que ameaam o exerccio da cidadania
democrtica e global. Prossegue, afirmando que o grande desafio desta era
o de criar modelos inovadores de cooperao internacional, que permitam aos
cidados de todas as naes perceberem as suas preocupaes refletidas nas
decises polticas referentes a temas de alcance global, tais como o sistema
financeiro e o comrcio internacional. Avana ainda mais, ao sugerir que estas
decises no deveriam ser influenciadas apenas por grupos bem organizados e
mais capazes de estender a sua influncia alm das fronteiras nacionais.
David Held, por seu turno, sugere medidas prticas para sanar a ausn-
cia de accountability, perceptvel nos sistemas decisrios internacionais e
introduz a idia de uma democracia cosmopolita, o que envolveria o esta-
belecimento de novas instituies ou o fortalecimento das existentes nos
nveis regional e global. No nvel global, prope uma segunda cmara para as
Naes Unidas, que se consubstanciaria em um parlamento global69. No est
claro, entretanto, se tal rgo parlamentar seria eleito por sufrgio universal
ou se seria composto por membros designados pelos parlamentos nacionais
e tampouco que funes teria.
Assim, o conceito de cidadania global desponta como trao distintivo deste
incio de sculo, podendo vir a assentar as bases de uma grande reorganizao
do sistema poltico mundial, semelhana de um novo contrato social. No se
trataria do contrato social temido por Bull, imposto pela espada, mas antes,
resultado de uma forte convergncia de valores, onde desempenhariam papel
importante normas de direito internacional e a existncia de uma sociedade
civil organizada em nvel transnacional.
2.6 Cidadania global: representao e participao nas relaes

internacionais
Uma vez identificada a existncia de uma sociedade civil organizada em

mbito transnacional, distinta, portanto, do aparelho do Estado-nao, como
um dos atores nas relaes internacionais, a ela deveriam corresponder os
69 HELD, David op. cit. p.14.
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Coleo de Teses,
direitos de representao e participao nas decises que ul- Dissertaes
trapassam o mbito das fronteiras nacionais e que produzem
e Monografias
profundos impactos sobre a vida diria do cidado. de Servidores do Senado Federal
Em artigo publicado no Jornal do Brasil de 10 de ou- ________________________
tubro de 2000, o Professor Marcus Faro de Castro comenta a 2010

onda de manifestaes contra a globalizao por ocasio das
reunies de organizaes multilaterais, como a OMC, o FMI
e o Banco Mundial, a qual ele atribui ausncia, na poltica
econmica administrada pelo FMI, pelo Banco Mundial e pela OMC, de me-
canismos institucionais de negociao plural 70.
Viu-se, portanto, que os processos de globalizao e regionalizao con-
temporneos criam redes de poder sobrepostas que superam os limites ter-
ritoriais do Estado nacional vestfaliano e as foras transnacionais atravessam
as fronteiras dos pases de diversas maneiras.
Assim como outros pesquisadores da cincia poltica e das relaes in-
ternacionais contemporneas, David Held71 identifica as falhas de governan-
a no modelo vestfaliano, atribuindo-as a trs tipos de disfunes polticas,
caractersticas do modelo: a a defasagem jurisdicional; b a defasagem de
participao; e c a defasagem de incentivos.
Quanto primeira, o problema residiria na discrepncia entre um mundo
regionalizado e globalizado e as unidades nacionais separadas que estabele-
cem a poltica; quanto segunda, na falta de instituies, em mbito inter-
nacional, capazes de conferir uma voz adequada a muitos dos principais
atores mundiais, tanto estatais quanto no estatais; e quanto terceira, na
ausncia de uma entidade supranacional que regule a proviso e o uso dos
bens pblicos globais72.
70 Ver CASTRO, Marcus Faro de. A Mensagem de Praga. In: Jornal do Brasil, Rio de Janeiro:
10/10/2000.
71 Ver HELD, David. A globalizao depois do 11 de setembro. In: Correio Braziliense. Braslia,
11/7/2002.
72 A ltima falha de governana, apontada por David Held, vem despertando acirrada polmica particu-
larmente nos pases em desenvolvimento, porquanto envolveria a identificao dos chamados bens
pblicos globais dos quais um dos exemplos mais conspcuos a Amaznia e a sua administrao
por entidade supranacional. Convm ressaltar, contudo, que o Mercosul constituiu grupo ad hoc,
para a elaborao de acordo entre os Estados Partes atinente ao Aqfero Guarani, que (...) consagre
os princpios e critrios que melhor garantam seus direitos (...) sobre o recurso como Estados e na
sub-regio, e as formas de gesto e monitoramento conjunto desta grande reserva transfronteiria
de guas subterrneas. Ver MERCOSUL/CMC/Dec. N25/04. Disponvel em <http: //www.mercosur.
org.uy/paginabienvenidaportugues. htm>. Acesso em: 02, junho, 2010.
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Tais fenmenos vm exercendo considervel presso sobre o modelo de
ordem mundial existente, e podero lev-lo ao esgotamento e ao ponto de
ruptura. As assimetrias no comrcio internacional, que retardam o desenvol-
vimento de uma expressiva parcela de pases exportadores de commodities, a
volatilidade do capital, que contribui para a instabilidade poltica no interior dos
Estados nacionais, ademais do terrorismo, do narcotrfico e do contrabando
de armas conduzidos por grupos altamente integrados e donos de invejveis
estruturas organizacionais, constituem fatores de debilitao da ordem mundial
tal como a conhecemos hoje.
Como abrir espao, nos sistemas existentes, tanto em nvel regional como
global, ao exerccio dos direitos da cidadania, o debate que se coloca ao es-
tudioso das relaes internacionais. tambm esse um dos grandes desafios
da nossa era.
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Coleo de Teses,
Dissertaes
e Monografias
________________________
2010
3 O DFICIT DEMOCRTICO E AS INSTITUIES

PARLAMENTARES INTERNACIONAIS
3.1 O dficit democrtico nas relaes internacionais
Habermas identifica o surgimento de vazios de legitimao decorrentes

das transferncias de competncias das esferas nacionais para as internacio-
nais, como resultado dos processos de globalizao. E pergunta-se se existiria,
para o dficit que surge em mbito nacional no que concerne capacidade de
autoconduo democrtica das sociedades nacionais, equivalentes funcionais
no nvel supranacional1.
Como j visto, no presente quadro de regionalizao e de globalizao, o
processo decisrio progressivamente transferido para o nvel intergoverna-
mental, ou s vezes, supranacional. Decises concernentes a temas capazes
de exercer inegvel impacto sobre o cotidiano dos cidados, tais como poltica
agrcola e industrial, propriedade intelectual, concorrncia e compras gover-
namentais, so hoje tomadas em foros negociadores de integrao regional
ou por meio de negociaes levadas a cabo no seio da Organizao Mundial
do Comrcio (OMC). Desta maneira cada vez mais o cidado comum v-se
alienado e distante dos processos decisrios, impotente para neles intervir e
se fazer representar. Parece haver, portanto, um vazio em matria de repre-
sentao poltica entre estas instncias decisrias, ocupadas exclusivamente
por representantes do Poder Executivo e as populaes em geral.
No domnio do direito internacional houve progressos considerveis a
partir da assinatura, pela maioria dos Estados, de instrumentos que consa-
gram os direitos fundamentais do ser humano e avanam ainda mais, ao lhe
permitir o acesso direto a tribunais internacionais (como a Corte Europia de
1 Ver HABERMAS, Jrgen. A Constelao Ps-nacional. Op. cit., p. 86.
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Direitos Humanos e a Corte Americana de Direitos Humanos) para reivindicar
de seu prprio Estado de origem o cumprimento da norma jurdica neles con-
sagrada. Talvez se possa afirmar que o indivduo, ademais dos Estados e das
organizaes internacionais, j destinatrio da norma jurdica internacional
ou de um certo conjunto de normativas internacionais2.
Entretanto, o mesmo no ocorre no mbito das negociaes conducentes
produo desta mesma norma jurdica internacional. Tais negociaes, em
geral confiadas, por norma constitucional, ao Poder Executivo, so levadas a
cabo por agentes governamentais dos Estados nacionais, excluindo dos proces-
sos decisrios a participao das populaes, atravs de seus representantes
eleitos. A Unio Europia apresenta modalidade distinta de produo da nor-
ma jurdica internacional, como veremos ao longo deste trabalho, com base
em metodologia comunitria, mas tambm eivada de dficit de democracia,
como ser demonstrado em captulos subseqentes.
O fenmeno, identificado inicialmente nas Comunidades Europias, deu
origem a uma srie de iniciativas do Parlamento Europeu no sentido de rei-
vindicar as eleies diretas de seus membros, bem como a ampliao de suas
funes no processo decisrio europeu.
Outras tentativas de participao parlamentar nas negociaes internacio-
nais despontaram na forma de rgos parlamentares estabelecidos no mbito
de outros processos de integrao, quais sejam, o Parlamento Andino (1979),
criado como parte da estrutura institucional do Pacto Andino, hoje Comunidade
Andina, o Parlamento Centro-Americano (1987), criado como rgo isolado,
mais tarde incorporado ao Sistema de Integrao Centro-Americano (SICA) e o
Parlamento do Mercosul, estabelecido por meio da Deciso n 23/05, do Con-
selho do Mercado Comum, instituies que sero examinadas neste estudo.
Para ilustrar a crescente tendncia ao envolvimento dos parlamentos nas
relaes internacionais cabe citar tambm, a ttulo meramente exemplificativo, e
2 A titularidade jurdica internacional do ser humano, tal como a anteviam os chamados fundadores
do direito internacional (droit des gens), hoje uma realidade: teimar em neg-la seria apegar-se
em vo aos dogmas do passado (...). Ver TRINDADE, Antnio Augusto Canado. Tratado de Direito
Internacional dos Direitos Humanos. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1999, p. 413. O autor
registra, paralelamente a estes desenvolvimentos, a cristalizao, no mbito do direito internacio-
nal, da noo da centralidade da posio dos seres humanos como destinatrios finais de todas as
normas jurdicas. Segundo afirma, reconstri-se, assim, o direito internacional a partir de uma nova
tica antropocntrica, em consonncia com a incorporao s relaes internacionais, como cate-
goria de anlise, de atores que no os Estados. Ver: Idem. O Direito Internacional em um Mundo em
Transformao. Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 1051.
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Coleo de Teses,
no exaustivo, assemblias parlamentares internacionais como Dissertaes
o Parlamento Latino-Americano, a Assemblia Parlamentar do
e Monografias
Conselho da Europa, ademais de outras assemblias parlamen- de Servidores do Senado Federal
tares, criadas particularmente no continente europeu, como ________________________
a da Organizao para a Segurana e Cooperao na Europa, 2010
a da Unio da Europa Ocidental e ainda a da Organizao do
Tratado do Atlntico Norte.
A anlise das funes efetivamente desempenhadas pelas
instituies parlamentares existentes em nvel internacional ou regional, com
exceo do Parlamento Europeu, cuja evoluo ser objeto dos prximos ca-
ptulos, leva concluso de que tais entidades esto longe de desempenhar,
em seu conjunto, as competncias clssicas de representao, legislao, le-
gitimao e controle atribudas a um rgo parlamentar luz da classificao
de Maurizio Cotta3.
Com efeito, exceo de algumas assemblias parlamentares que es-
tudaremos mais profundamente ao longo deste trabalho, tais organismos
exercem a funo de representao apenas parcialmente, porquanto embora
sejam os seus membros detentores de mandato outorgado por voto popular,
no so eleitos por sufrgio universal direto para exercer representao em
nvel regional ou internacional; no exercem a competncia legislativa, mas
apenas consultiva, no tendo qualquer protagonismo decisivo na proposio
e aprovao de normas negociadas em mbito regional ou internacional; e
tampouco desfrutam do poder de controle sobre outras instituies. No caso
especfico dos parlamentos vinculados a esquemas integracionistas, no detm
poder de controle sobre as demais instituies da integrao excetuando-se
o notrio exemplo do Parlamento Europeu.
3.1.1 O dficit democrtico em processos de integrao regional
Para o estudo do dficit democrtico presente nas relaes internacio-

nais , de preferncia, para os processos de integrao regional que se deve
volver o olhar.
Em primeiro lugar, porque as decises tomadas neste mbito so as mais
suscetveis de produzir impactos sobre a sociedade civil em geral, e em parti-
cular, sobre os operadores econmicos.
3 Ver BOBBIO, Norberto et al, op cit.
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Em segundo lugar, porque tais processos oferecem indito laboratrio
onde o grande desafio a implantao e a prtica da democracia fora da cos-
tumeira moldura oferecida pelo Estado-nao.
Optou-se, assim, pelo exame, em primeiro lugar, do Parlamento Europeu,
hoje o modelo mais avanado de parlamento de integrao existente, parte
da indita institucionalidade concebida para a Unio Europia, que pareceria
reproduzir, em nvel regional, ainda que imperfeitamente, a construo poltica
presente no espao pblico do Estado nacional.
O Parlamento Europeu consistir no paradigma ao qual sero compara-
das as assemblias parlamentares internacionais de integrao existentes na
Amrica Latina.
, de fato, nos processos de integrao regional, pela multiplicidade e
relevncia dos temas envolvidos, que se faz sentir de maneira mais evidente
o dficit democrtico existente nas relaes internacionais.
Transcorridas duas dcadas da assinatura dos tratados europeus, reali-
zaram-se, em 1979, as primeiras eleies diretas, por sufrgio universal, para
o Parlamento Europeu. Entretanto, a despeito desta iniciativa inovadora, que
permitiu a representao democrtica do conjunto das populaes dos Estados
membros das Comunidades, os estudiosos da integrao europia no ces-
saram de identificar, na dinmica da unio da Europa, o que se convencionou
chamar de dficit democrtico.
A expresso refere-se a um incmodo distanciamento entre os cidados
europeus e os intrincados mecanismos decisrios da integrao. Ademais, as
instituies europeias, cujo cerne est concentrado em Bruxelas, espalham-se
tambm por Estrasburgo e Luxemburgo, o que no favorece a transparncia
necessria para que o cidado comum possa entender e acompanhar a for-
mulao das decises comunitrias. Teme-se, por este motivo, que o processo
de integrao europia leve ao enfraquecimento das instituies de represen-
tao democrtica no interior dos Estados membros medida que o processo
decisrio venha a ser transferido para a estrutura comunitria, cujo rgo
parlamentar, o Parlamento Europeu, muito embora venha adquirindo novas
competncias com o passar do tempo e o avano do processo de integrao,
ainda goza de poderes limitados, no desempenhando a funo legislativa na
forma consagrada pelas modernas democracias ocidentais.
Mesmo assim, a inovadora experincia europeia que, particularmente no
plano institucional, caracteriza-se pela sua originalidade, abre caminho para
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Coleo de Teses,
outras iniciativas do gnero, que requerem um novo arcabouo Dissertaes
institucional, ou novo modelo de governana, medida que o
e Monografias
processo de regionalizao avana em todo o mundo. de Servidores do Senado Federal
Na Amrica Latina, cuja integrao econmica fora pre- ________________________
conizada por estudos levados a cabo pela CEPAL na dcada de 2010

50 que concluram por sua utilidade como instrumento para
a industrializao e desenvolvimento da regio, o Mercosul
exemplo prximo de sua antecessora europeia, por se tratar
tambm de uma de unio aduaneira, ainda que imperfeita4.
Embora seu carter exclusivamente intergovernamental exclua os aspectos
supranacionais que sempre estiveram presentes na unio da Europa, tambm
o Mercosul criou uma estrutura institucional, consubstanciada no Protocolo de
Ouro Preto5. Entre os rgos estabelecidos pelo art. 1, figura a Comisso Par-
lamentar Conjunta, mais tarde substituda pelo Parlamento do Mercosul6.
Outros blocos regionais, criados principalmente na Amrica do Sul e na
Amrica Central a partir de meados do sculo XX, como o Pacto Andino (1969),
o Sistema de Integrao Centro-Americano (1991) e mais recentemente a Unio
das Naes Sul-Americanas (UNASUL 2008)7, tambm se preocuparam em
incluir rgos de natureza parlamentar em seu organograma institucional.
A presente pesquisa intenta privilegiar o exame do dficit democrtico
existente nos processos de integrao regional no que concerne a apenas um
dos seus aspectos: aquele que diz respeito ao papel dos parlamentos regionais
nesse contexto.
4 A unio aduaneira est um passo frente da rea de livre comrcio nos processos de integrao eco-
nmica. Enquanto na rea de livre comrcio os produtos circulam livres de tarifas aduaneiras entre
os pases membros, na unio aduaneira, alm do livre fluxo de bens, os Estados Partes adotam uma
tarifa externa comum, a chamada TEC.
5 Assinado em 17 de dezembro de 1994. Ver COMISSO PARLAMENTAR CONJUNTA DO MERCOSUL
SEO BRASILEIRA E MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. Mercosul: Legislao e Textos Bsicos.
Braslia: Senado Federal, 2005, p. 15.
6 Os demais rgos da estrutura institucional do Mercosul so: o Conselho do Mercado Comum, o
Grupo Mercado Comum, a Comisso de Comrcio, o Foro Consultivo Econmico-Social, a Secretaria
Administrativa do Mercosul. Vide art. 1 do Protocolo de Ouro Preto, ibid.
7 O Pacto Andino e o Sistema de Integrao Centro-Americano sero estudados mais adiante nesse
trabalho. A Unasul, rgo de coordenao poltica, econmica e social, formada pelos doze pases
da Amrica do Sul.
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3.1.1.1 Unio Europeia
A expresso dficit democrtico est ligada ao debate sobretudo aca-

dmico atinente integrao europeia. Constatou-se que ali ele se apresenta
de vrias formas e assume as mais diferentes feies. Autores8 o apontam, por
exemplo, na onipotncia de uma Comisso Europeia desprovida de legitimi-
dade democrtica; na regra da unanimidade para a adoo de decises pelo
Conselho, que permite o veto; no distanciamento existente entre as institui-
es europeias e os cidados, ademais da complexidade de seus processos
decisrios, de difcil compreenso para aqueles que no esto familiarizados
com o jargo tcnico da integrao; podendo provir ainda de simples dficit
de informao. J foi atribudo, ainda, proteo insuficiente dos direitos
humanos fundamentais, embora esta falha tenha sido corrigida por meio da
adoo da Carta de Direitos Fundamentais da Unio Europeia.
verdade que os tratados constitutivos da Unio Europeia foram firmados
por governos democraticamente eleitos e em seguida aprovados pelos res-
pectivos parlamentos nacionais, de acordo com os princpios da democracia
representativa, ou ainda, referendados pelo prprio povo. Neste caso, no h
como falar em dficit democrtico, e pode-se afirmar, com Pierre Pescatore,
que la base constitutive des Communauts est saine du point de vue des
exigences de la lgitimit dmocratique9. Porm, as Comunidades Europeias,
mais tarde Unio Europia, diferem de uma organizao internacional clssica,
pela presena, em sua construo, de um mix de elementos supranacionais
e intergovernamentais. A jurisprudncia do Tribunal de Justia das Comu-
nidades Europeias reconhece a especificidade da construo comunitria,
distinguido-a das organizaes internacionais clssicas, ao constatar que a
Comunidade constitui uma nova ordem jurdica do direito internacional10.
Trata-se de ordem jurdica especfica, apta a produzir normas, resultado de
processo decisrio11 conduzido por meio da interveno de trs rgos de seu
8 Ver, sobre o dficit democrtico na Unio Europia, BLANC, Didier. Les Parlements Europen et
Franais Face la Fonction Lgislative Communautaire: aspects du dficit dmocratique. Paris: L
Harmattan, 2004.
9 PESCATORE, Pierre. Cahiers de Droit Europen, n 5, 1974, p. 509. Apud BLANC , Didier op. cit. p.
11.
10 Van Gend en Loos, aff. 26/62 de 5 de fevereiro de 1963, rec. vol. IX, p. 3. Apud ibid, p. 14.
11 Alguns autores do preferncia expresso processo decisrio, em lugar de funo legislativa
comunitria, visto que na construo europeia no possvel identificar uma separao de poderes
em sua forma clssica. Ao discutir a questo terminolgica, Didier Blanc ressalta que no futuro, a
meno funo legislativa comunitria parecer banal, tendo em vista o artigo 19 do Tratado que
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Coleo de Teses,
arcabouo institucional: a Comisso, organismo comunitrio, Dissertaes
composto por vinte e cinco comissrios, indicados pelos go-
e Monografias
vernos dos pases membros, mas que no os representam; o de Servidores do Senado Federal
Conselho de Ministros, conformado por representantes dos ________________________
Estados Partes; e o Parlamento, que representa os povos da 2010
Unio (os processos decisrios empregados na integrao
europeia sero estudados nos captulos seguintes). Uma das
expresses do dficit democrtico no plano da produo de
normas reside no fato de que certas matrias passam a escapar ao controle
dos parlamentos nacionais ao serem objeto de normas comunitrias nem sem-
pre a eles submetidas quando de sua incorporao ao ordenamento jurdico
interno dos pases membros.
A equao do dficit democrtico completa-se ao se constatar a debilidade
das funes outorgadas pelos Tratados ao rgo parlamentar regional, que
no chegam a compensar a perda de poder pelos parlamentos nacionais. O
mesmo fenmeno visvel nos processos decisrios da Comunidade Andina,
do Sistema de Integrao Centro-Americano e do Mercosul.
No caso europeu, como o Parlamento no tem poder de veto com relao
a certos temas de grande relevncia como a poltica agrcola comum, por
exemplo, o dficit democrtico agravado pelo primado do direito comuni-
trio sobre o direito interno e pela aplicabilidade direta de certas normas de
direito derivado, princpios consagrados pela jurisprudncia do Tribunal de
Justia das Comunidades Europeias. Embora positivos para o fortalecimento
da integrao, estes elementos de supranacionalidade contribuem para que os
temas no submetidos ao Parlamento Europeu e tampouco aos parlamentos
nacionais acabem por permanecer desconhecidos das populaes12.
Contudo, constata-se que o dficit de democracia perceptvel tambm
em processos de integrao construdos sobre base puramente intergoverna-
mental, como o Mercosul.
estabelece a Constituio Europia, que estipula que Le Parlement exerce conjointement avec le
Conseil des ministres, les fonctions lgislative .... Ver BLANC, Didier ibid, p. 19.
12 No nos esqueamos, porm, de que o Parlamento Europeu avanou muito, ao longo de sua histria,
no que diz respeito aquisio de competncias.
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3.1.1.2 Mercosul
Os primeiros anos de funcionamento do Mercosul, criado em 1991, viram

uma intensa movimentao por parte dos agentes econmicos da sub-regio
em torno das negociaes em curso. Formaram-se grupos de presso, que,
no entanto, no obtinham acesso aos foros negociadores da integrao, e que
tampouco encontraram, no rgo parlamentar criado pelos tratados, um canal
adequado por onde pudessem tentar influenciar o processo13.
Segundo Deisy Ventura, o dficit democrtico existente nos processos de
integrao na Amrica Latina, particularmente no Mercosul, duplo. falta
de transparncia no processo decisrio da integrao, somam-se os dficits
democrticos internos dos Estados membros, consequncia de uma cultura
poltica autoritria, da pouca maturidade das instituies democrticas, re-
sultado dos longos perodos de ruptura do Estado de direito nestes pases, da
ainda incipiente organizao e participao poltica da sociedade civil e das
administraes pblicas pouco transparentes14.
possvel constatar tambm as dificuldades que experimentam os proces-
sos de integrao para reproduzir, em nvel regional, a tripartio de poderes
conforme existente nos Estados nacionais15.
Da resultaria a deformao de que padecem os rgos parlamentares
criados como parte da estrutura institucional destes processos, em benefcio
dos rgos executivos, negociadores da integrao. Tais estruturas favoreceriam,
preferencialmente, a agilizao da produo, em nvel intergovernamental, de
normas integradoras, em detrimento da legitimidade, debate e aceitao pela
sociedade civil, elementos que poderiam garantir a sua eficiente aplicao.
identificado, como consequncia, um ejecutivismo sin ejecutividad, con una
baja calidad y lentitud de los resultados de la accin integracionista16.
13 Ver DRUMMOND, Maria Claudia op. cit.

14 Ver VENTURA, Deisy. As Assimetrias entre o Mercosul e a Unio Europia: os desafios de uma asso-
ciao inter-regional. Barueri, SP: Manole, 2003, p. 592.
15 Ver CAETANO, Gerardo Los Retos de una Nueva Institucionalidad para el MERCOSUR Montevidu:
Friedrich Ebert Stiftung (Representacin en Uruguay), 2004. H autores que, abandonando uma
abordagem federalista da integrao europia, preferem referir-se mitigao de funes, em
lugar de uma separao clssica de poderes, conforme concebida por Montesquieu. Les procdures
de dcision sont telles qu il est pratiquement impossible une institution atteindre son but sans le
soutien des deux autres. Ver DEWIT, Pascal; DE WAELE, Jean-Michel e MAGNETTE, Paul. Introduc-
tion: Vers un nouveau mode de parlementarisme?. In: ______ Quoi Sert le Parlement Europen?
Bruxelas: ditions Complexe, 1999, p. 15.
16 Ver CAETANO, Gerardo op. cit., p. 18.
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Coleo de Teses,
3.1.2 O enfraquecimento dos parlamentos nacionais Dissertaes
Em processos de integrao, como o europeu, onde cer- e Monografias
tas normas so incorporadas diretamente aos ordenamen- de Servidores do Senado Federal
________________________
tos jurdicos nacionais, o dficit democrtico aprofunda-se,
porquanto tais normas escapam ao controle parlamentar 2010
em nvel nacional, e nem sempre so submetidas ao crivo do
parlamento regional.
O dficit democrtico assume propores dramticas para os pases da
Europa Central e do Leste, admitidos mais recentemente na Unio Europia. A
Hungria, por exemplo, que por muitos anos fora privada dos marcos jurdicos
da democracia representativa por fora do imprio do regime comunista na
regio, ao ingressar na Unio Europia obrigada a renunciar a parcelas de
sua soberania, transferindo-as a entidades supranacionais.
Afirma Zoltn Szente, recordando que a Assemblia Nacional apenas muito
recentemente recobrou o seu verdadeiro lugar no sistema poltico hngaro,
que (...) its autonomy is a high value in the eyes of Hungarians17.
Em 1993, o Conselho Europeu, reunido em Copenhague, fixou critrios
polticos e econmicos que os pases deveriam satisfazer para que pudessem
ingressar na Comunidade.
A Assemblia Nacional hngara apressou-se em adotar resoluo que de-
terminava, ao governo, apresentar-lhe relatrios anuais sobre a implementao
dos critrios exigidos. Um dos aspectos, o mais dramtico para o Parlamento,
exigia que a Hungria incorporasse ao seu ordenamento jurdico todo o acquis
communautaire, em uma intensa atividade legislativa, destinada a tornar o
ordenamento jurdico hngaro compatvel com o da Unio. A Assemblia Na-
cional criou ento uma Comisso para Assuntos da Comunidade Europeia,
por meio da qual buscava monitorar a harmonizao legislativa e examinar as
questes concernentes aos preparativos para o acesso Unio.
Outra fonte de debilidade dos parlamentos nacionais dos pases da Unio
Europeia a ampla liberdade de ao de que desfrutam os governos no que
diz respeito s posies que assumiro no Conselho de Ministros. Por outro
17 Ver SZENTE, Zoltn. The Issue of Superiority: National Versus Community Legislation. In: SOBREQUS,J.,
AGIRREAZKUENAGA, J, MORALES, M, URQUIJO, M. e CISNEROS, M. (coordenadores) Actes Del 53
Congrs de La Comissi Internacional per a lstudi de La Hisoria de ls Institucions Representatives i
Parlamentries, Barcelona: Parlament de Catalunya e Museu d Histria de Catalunya, 2005, Volume
II, p. 1323,
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lado, a separao de poderes, como a conhecemos, no existe no mbito da
Unio Europeia, onde a funo legislativa exercida pelo Conselho de Minis-
tros, composto por representantes dos governos nacionais, em conjunto com
o Parlamento Europeu e com a Comisso. pertinente, lembrar, tambm que
nos casos em que os Tratados prevem a votao por maioria no Conselho de
Ministros, ainda que determinado governo tenha recebido instrues de seu
respectivo parlamento nacional quanto posio a ser sustentada naquele foro,
esta poder vir a ser derrotada, resultando da que a norma acordada, caso
se trate de um regulamento, ter aplicao imediata, entrando em vigncia
ainda que contra a vontade do parlamento nacional e luz da jurisprudncia
do Tribunal das Comunidades Europeias, ter precedncia sobre a legislao
interna.
O dficit democrtico traduz-se, portanto, no caso europeu, tambm na
expanso da votao por maioria no Conselho de Ministros em oposio ao
consenso, no grande volume de normas comunitrias que desfrutam de prima-
zia sobre o sistema jurdico nacional e no crescente nmero de competncias
transferidas dos parlamentos nacionais para a Unio.
Conscientes desse perigoso vazio de legitimidade e no intuito de inserir
os parlamentos nacionais no processo decisrio europeu, os negociadores
adicionaram ao Tratado de Lisboa, assinado em 13 de dezembro de 2007,
o Protocolo sobre o Papel dos Parlamentos Nacionais na Unio Europia. O
Protocolo estabelece mecanismos que permitem aos parlamentos nacionais
tomarem conhecimento, por meio de suas respectivas comisses dedicadas
aos assuntos da Unio, das propostas de atos normativos da Comisso, bem
como de seu programa legislativo anual. estabelecido, tambm, um sistema
de estreita cooperao interparlamentar entre o Parlamento Europeu e as
comisses sobre assuntos da Unio Europia dos parlamentos nacionais18.
Alguns chegam a argumentar que a falta de legitimidade do processo
decisrio europeu colocaria em risco a prpria democracia representativa
nos Estados membros, em particular naqueles, egressos de longos perodos
sob regimes autoritrios, que no contam com slida tradio democrtica19.
O fortalecimento do parlamento regional e sua estreita colaborao com os
18 O Tratado de Lisboa entrou em vigor em 1 de dezembro de 2009. Ver o Protocolo relativo ao Papel
dos Parlamentos Nacionais na Unio Europia em: http: //eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.
do?uri=OJ: C: 2007: 306: 0148: 0150: PT: PDF. Acesso em 14, junho, 2010.
19 Ver SZENTE, op. cit., p. 1333.
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Coleo de Teses,
parlamentos nacionais seriam, precisamente, maneiras de Dissertaes
legitimar as decises tomadas na integrao.
e Monografias
3.2 Surgimento e proliferao de instituies par- ________________________
lamentares internacionais 2010

O fenmeno da proliferao de instituies parlamentares
internacionais teve incio na Europa a partir do final da Segunda
Guerra Mundial e pareceria estar mais vinculado a um desejo de aproxima-
o entre os parlamentos nacionais, no contexto de iniciativas de diplomacia
parlamentar20, particularmente nas primeiras dcadas que se seguiram s
duas grandes guerras, do que propriamente conscincia da existncia de um
dficit democrtico nas relaes internacionais. A ameaa representada pela
proximidade da Unio Sovitica e dos pases do Leste Europeu, onde prevale-
ciam regimes ditatoriais, aliada lembrana recente das ditaduras que haviam
iniciado o grande conflito blico na Europa, certamente teria estimulado o
desejo dos parlamentares europeus de se unir para, em conjunto, afirmar os
marcos jurdicos da democracia representativa21.
Em importante trabalho em que estuda as instituies parlamentares
internacionais e o que chama de internacionalismo parlamentar, Heinrich
Klebes assinala que uma assemblia parlamentar internacional seria uma (...)
institution parlementaire internationale qui a une vocation (ou une prtention)
de reprsentativit de la region quelle couvre ou de la famille de pays qui y
participent22.
20 Sobre o conceito de diplomacia parlamentar ver DI NAPOLI, Mario. Parliamentary Diplomacy in

Historical Perspective. In: 50 Congresso da Comisso Internacional para a Histria das Instituies
Representativas e Parlamentares, Oslo, 11 de Agosto de 2000, mimeo.
21 Em sua memorvel obra European Institutions, Robertson distingue organizaes internacionais
europeias de cooperao, cujo Estatuto no contempla uma assembleia parlamentar, das demais,
ainda que via de regra a tendncia fosse a incluso de mecanismo parlamentar nos esquemas euro-
peus de cooperao internacional. Entre elas, a Conveno sobre a Organizao para a Cooperao
e Desenvolvimento Econmico, Paris, 14/12/1960; Conveno estabelecendo a Associao Europeia
de Livre Comrcio, Estocolmo, 04/01/1960; Protocolo Relativo Conferncia Europeia de Ministros
de Transportes, Bruxelas, 17/10/1953; e muitas outras. Ver, para excelente anlise jurdica das orga-
nizaes internacionais europeias ROBERTSON, A. H. European Institutions. London: Steven & Sons
Limited 1973 Third Edition.
22 Ver KLEBES, Heinrich. Les Institutions Parlementaires Internationales. In: Revue Gnrale de Droit
International Public Paris: Ed. Pedone tomo 92, vol. 14, 1988, p. 819.
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Por seu turno, Llus Maria de Puig, Professor da Universidade de Girona,
deputado e membro da Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa, define
as assembleias parlamentares multilaterais como
(...) those which have been created outside a national frame and are
composed of parlamentarians from different countries or states (and,
occasionally, from different regions), and whose creation often has at
its core a project for co-operation or integration23.
A diplomacia parlamentar, ou internacionalismo parlamentar, traduz-se

em iniciativas de dilogo e cooperao entre instituies parlamentares de
diferentes pases e vincula-se promoo da democracia, da paz e do respei-
to pelos direitos humanos. Modernamente, vem sendo usada tambm como
coadjuvante nas relaes diplomticas entre pases, complementando esforos
levados a cabo pela diplomacia governamental clssica na soluo de contro-
vrsias internacionais ou na troca de informaes com vistas aprovao de
tratados internacionais24.
Algumas caractersticas peculiares aos parlamentos poderiam, com efeito,
contribuir para a eficcia da diplomacia parlamentar como complemento aos
esforos diplomticos oficiais: a legitimidade de que desfrutam os parlamen-
tares como detentores de mandatos outorgados diretamente pelo sufrgio
universal; a representatividade, que se traduz na participao, nas delega-
es parlamentares, de membros dos principais partidos com presena nos
parlamentos nacionais e a maior latitude de ao que lhes confere o fato de
no estarem investidos do status de representantes dos respectivos governos
nacionais25.
3.2.1 Breve histrico da evoluo da "diplomacia parlamentar"
A diplomacia parlamentar remonta ao sculo XIX. A primeira das as-

sembleias parlamentares internacionais, a Unio Interparlamentar (UIP), de
mbito mundial, foi fundada em 1889 e rene hoje mais de cento e trinta par-
lamentos nacionais e sete parlamentos regionais. Est voltada para o dilogo
23 Ver DE PUIG, Llus Maria. International parliamentarism: an introduction to its history. In: H. J. Cohn
(ed.) Parliaments, Estates and Representation Aldeshot, Hampshire: Ashgate, International Commis-
sion for the History of Representative and Parlamentary Institutions, vol. 24, 2004, p. 14.
24 Ver, infra, no captulo sobreo Parlamento do Mercosul, exemplos desta prtica.
25 Ver DI NAPOLI, Mario op. cit.
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Coleo de Teses,
interparlamentar mundial, na busca da paz e da cooperao Dissertaes
entre os povos e do firme estabelecimento da democracia
e Monografias
representativa26. de Servidores do Senado Federal
Ao longo do sculo XX outras assembleias de natureza ________________________
internacional, regionais ou sub-regionais, foram sendo cria- 2010

das.
Algumas despontavam como rgos de acordos de co-
operao internacional, como a Assembleia Parlamentar do Conselho da
Europa, criada pelo Tratado de Londres, que estabeleceu o Conselho da Eu-
ropa, firmado por dez pases europeus em 194927. O fato de estar vinculada
ao Conselho da Europa, que ademais completa-se com a Corte Europeia de
Direitos Humanos, permite Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa,
hoje com 46 membros, dentre os quais 21 pases da Europa do Leste e Europa
Central28, desempenhar papel de interlocuo com o Conselho e obedecer a
uma dinmica prpria, voltada basicamente para a promoo e garantia dos
direitos humanos e das liberdades fundamentais.
Outras, ainda, vinculadas ou no a acordos de cooperao internacional
caracterizam-se pela vocao sub-regional, como o Conselho Nrdico (Dina-
marca, Finlndia, Islndia, Noruega e Sucia); o Conselho Interparlamentar
Consultivo do Benelux (Blgica, Luxemburgo e Pases-Baixos); a Assembleia
Bltica (Estnia, Letnia, e Litunia); a Assembleia Parlamentar da Coopera-
o Econmica do Mar Negro (Albnia, Armnia, Azerbaijo, Bulgria, Grcia,
Moldova, Romnia, Rssia, Turquia e Ucrnia); a Conferncia Parlamentar da
Iniciativa Centro-Europeia (Albnia, ustria, Bielorssia, Bsnia-Herzegvina,
Bulgria, Crocia, Hungria, Itlia, Macednia, Moldova, Polnia, Repblica Tche-
ca, Romnia, Eslovquia, Eslovnia, e Ucrnia); a Assembleia Interparlamentar
da Comunidade dos Estados Independentes (Armnia, Azerbaijo, Bielorssia,
26 Mais detalhes sobre a UIP disponveis em <http: //www.ipu.org/english/whatipu.htm>. Acesso em:

11, junho, 2010.
27 Trata-se da mais antiga assemblia parlamentar internacional criada por fora de um tratado, fir-
mado pelos seguintes pases: Blgica, Dinamarca, Frana, Irlanda, Itlia, Luxemburgo, Pases Baixos,
Noruega, Sucia e Reino Unido.
28 Nenhum dos atuais membros da Unio Europeia nela ingressou sem antes ter passado pelo crivo do
Conselho da Europa. Este organismo tem como uma de suas atribuies a de monitorar o cumpri-
mento dos dispositivos da Conveno Europeia de Direitos Humanos nos Estados Partes. Por isso,
costuma-se dizer que o Conselho da Europa a ante-sala da Unio Europeia.
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Gergia, Cazaquisto, Quirguisto, Moldova, Rssia, e Tadjiquisto)29, entre
outras.
A Assemblia Comum das Comunidades Europeias, por seu turno, hoje
Parlamento Europeu, fundada em 1954, formava parte de um construto poltico
semelhante quele encontrado no interior dos Estados nacionais, funcionando
como rgo de controle democrtico.
A tendncia europeia para o internacionalismo parlamentar acompanhada
prontamente pela Amrica Latina, onde criado, em 1964, o Parlamento Latino-
Americano (Parlatino), na esteira do estabelecimento de um organismo para a
integrao econmica da Amrica Latina, a ALALC (Associao Latino-Americana
de Livre Comrcio), cujo tratado constitutivo fora assinado em 1960.
Por ocasio de uma reunio de parlamentares latino-americanos, realizada
em Lima em 10 de outubro de 1964, decidiu-se criar um Parlamento Latino-
Americano. Aprovado o seu estatuto original em 1965, este organismo passou
a existir de forma no-institucionalizada, realizando reunies e at mesmo as-
sembleias conjuntas com o Parlamento Europeu. Com a evoluo do processo
de redemocratizao da regio, ganhou mpeto a idia de institucionalizao
do Parlamento Latino-Americano, particularmente a partir da constituio,
em 1986, do chamado Grupo dos Oito, reunindo Argentina, Brasil, Colmbia,
Mxico, Panam, Peru, Uruguai e Venezuela.
Com este propsito, os governos latino-americanos convocaram a Reunio
Conjunta do Parlamento Latino-Americano com os Delegados das Chancelarias
da Amrica Latina, que se realizou em Cartagena das Indias, Colmbia, em 27-
29 de setembro de 1987. Na prtica os parlamentares, que haviam redigido o
projeto do tratado de institucionalizao, atuaram apenas como observadores,
respeitando a prerrogativa constitucional que confere aos Poderes Executivos
a conduo de negociaes internacionais. Concludo o processo negociador, o
Tratado de Institucionalizao do Parlamento Latino-Americano foi finalmente
assinado, em Reunio de Plenipotencirios realizada em Lima, Peru, em 16-17
de novembro de 198730. Posteriormente, em 8 de julho de 1988, assinou-se um
Acordo de Sede entre o Governo brasileiro e o Parlamento Latino-Americano,
que fixou a sede do Parlatino na cidade de So Paulo, mais tarde transferida
29 Ver NUTTENS, Jean-Dominique e SICARD, Franois. Assembles parlementaires et organisations

europennes. Paris: La documentation Franaise, 2000, pp. 107-128.
30 Para registro detalhado das negociaes que conduziram institucionalizao do Parlamento Latino-
Americano, ver TRINDADE, Antnio Augusto Canado. Direito das Organizaes Internacionais. Belo
Horizonte: Editora Del Rey, 2002, pp. 255 a 291.
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Coleo de Teses,
para a cidade do Panam, em virtude de Acordo de Sede firma- Dissertaes
do com o Governo panamenho em 27 de agosto de 2007.
e Monografias
pertinente ressaltar que a Assemblia Parlamentar do de Servidores do Senado Federal
Conselho da Europa, por manter relao de interlocuo com ________________________
o Conselho de Ministros, distingue-se do Parlamento Latino- 2010

Americano, cujo tratado constitutivo no prev o dilogo
parlamentar com rgo representativo dos governos dos
Estados Partes. H, portanto, substancial diferena, de natu-
reza funcional, entre as duas assembleias. Pode-se afirmar que o Parlamento
Latino-Americano, por no estar inserido no organograma de um processo
de integrao e nem interagir com rgos governamentais no cumprimento
de funo consultiva, vincula-se apenas esfera da diplomacia parlamentar.
Contudo, estas duas assembleias parlamentares, pioneiras em seus prprios
continentes, coincidem quanto a outros pontos, porquanto so ambas insti-
tucionalizadas por tratado internacional, sem que pertenam, no entanto,
estrutura institucional de processo de integrao. Ambas, possuem, ademais,
vocao regional.
Heinrich Klebes destaca a diferena entre as assembleias parlamentares
europeias e as latino-americanas, assinalando que nas assembleias europeias
esto invariavelmente presentes elementos de supranacionalidade, enquanto
que nas suas congneres latino-americanas (...) l attachement la souverai-
net et lgalit des Etats est beaucoup plus marqu31. Segundo o autor, a
preocupao com relao prevalncia dos princpios da soberania do Estado
nas estruturas interparlamentares reflete-se, por exemplo, na representao
igualitria, na rotao da presidncia, no zelo quanto ao equilbrio nacional e
na necessidade de rotao da presidncia das comisses.
Uma assembleia constituda no quadro do internacionalismo parlamentar
ser composta de parlamentares diretamente eleitos ou de representantes
designados pelos parlamentos nacionais. Ter existncia independente, ou
configurar a dimenso parlamentar de uma organizao internacional, caso
em que Klebes a denominaria assemble integre.
Dentre outras assembleias parlamentares integradas a organizaes in-
ternacionais cabe citar a Assemblia da Unio da Europa Ocidental (criada por
31 Ver Heinrich Klebes op. cit., p. 829.
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meio do Protocolo de 1954 ao Tratado de Bruxelas, celebrado em 1948)32; o
Conselho Interparlamentar Consultivo do Benelux, estabelecido em 1955, no
quadro do Benelux33; o Conselho Nrdico, incorporado Conveno de Helsinque
em 197134; a Assemblia Parlamentar da OTAN35 e a Assemblia Parlamentar
da Organizao para a Segurana e Cooperao na Europa (OSCE)36.
3.2.2 Assemblias de diplomacia parlamentar e assemblias par-

lamentares de integrao
s categorias j mencionadas, poderamos acrescentar a distino entre as

assembleias de diplomacia parlamentar e as assembleias parlamentares de inte-
grao. Entre as primeiras, mencione-se a Assemblia Parlamentar do Conselho
da Europa, o Parlamento Latino-Americano, o Frum Interparlamentar para as
32 A Assembleia da Unio da Europa Ocidental, instituio voltada para a defesa do continente europeu,
adquiriu novo mpeto a partir da adoo, pela Unio Europeia, do segundo pilar, referente a uma po-
ltica comum para a defesa e segurana, que os negociadores mantiveram fora da esfera comunitria,
a utilizando a metodologia intergovernamental. A Assembleia atua consoante o costume que vai se
afirmando em nossos dias, segundo o qual qualquer esquema de cooperao intergovernamental
deve ser refletido em cooperao interparlamentar. Ver em <http: //www.assembly-weu.org/>.
Acesso em: 11, junho, 2010.
33 O Benelux existe como cooperao poltica e administrativa entre a Blgica, Pases Baixos e Luxem-
burgo desde 1944. Seu objetivo era a eliminao dos entraves nas fronteiras e a realizao da livre
circulao de pessoas, bens e servios entre os trs pases. Em fevereiro de 1956, os pases membros
assinam o Tratado instituindo a Unio Econmica. O Conselho Interparlamentar Consultivo do Benelux
foi criado por meio de uma conveno, assinada pelos Estados Partes em 1955.
34 No caberia, no mbito desse trabalho, a anlise detida de cada uma destas instituies parlamentares;
no entanto pertinente assinalar, no que diz respeito ao Conselho Nrdico, algumas caractersticas
que fazem dele uma assemblia sui generis, no dizer de Heinrich Klebes. Em primeiro lugar, por ter
sido criado, no por um instrumento internacional, mas mediante um estatuto, negociado pelo
Grupo Nrdico da Unio Interparlamentar, e incorporado em 1952, por meio de leis idnticas, aos
ordenamentos jurdicos internos dos pases participantes. S em 1971 que o Conselho Nrdico
seria integrado Conveno de Helsinque, quando de sua reforma. O Conselho Nrdico composto
por representantes dos parlamentos da Dinamarca, Finlndia, Islndia, Noruega e Sucia.
35 No est baseada juridicamente em um tratado, mas sim em um acordo entre os prprios parlamen-
tos dos Estados Partes da Organizao do Tratado do Atlntico Norte. Como as demais assemblias
internacionais europeias, seus membros so delegados dos respectivos parlamentos nacionais e a
representao proporcional. Ver NUTTENS, Jean-Dominique e SICARD, Franois op. cit., p. 117.
36 Tem por base jurdica a Charte de Paris pour une nouvelle Europe de 1990, firmada em seguida
queda do muro de Berlim por 55 pases, ocupando uma rea geogrfica que se estende de Vancou-
ver a Vladivostok, segundo informa o seu stio na Internet. Relanou a Conferncia sobre Segurana
e Cooperao na Europa (CSCE) com o nome de Organizao para a Segurana e a Cooperao na
Europa (OSCE), e inclui uma assemblia parlamentar. Disponvel em <http: //www.oscepa.org/>.
Acesso em: 11, junho, 2010. Ver NUTTENS e SICARD, ibid, p. 121.
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Coleo de Teses,
Amricas FIPA37, as assembleias vinculadas a organizaes Dissertaes
internacionais de cooperao, j mencionadas supra, e, ainda
e Monografias
na Amrica Latina, o Parlamento Amaznico38, Parlamento de Servidores do Senado Federal
Indgena39, e o Parlamento das Comisses de Cultura do Mer- ________________________
cosul (PARCUM)40. Por outro lado, o Parlamento Europeu, o 2010
Conselho Interparlamentar Consultivo do Benelux, os Parla-
mentos Andino e Centro-Americano e a Comisso Parlamentar
Conjunta do Mercosul configuram assembleias parlamentares
de integrao. Ressalte-se que os Parlamentos Andino e Centro-Americano
foram criados como rgos isolados (o Tratado Constitutivo do Parlamento
Andino foi firmado em 1979; e o do Parlamento Centro-Americano em 1987),
no quadro de esquemas de cooperao existentes entre os pases das respec-
tivas sub-regies, como veremos mais adiante. Contudo, posteriormente
sua criao, estas instituies parlamentares foram inseridas em processos de
integrao regional, por meio do Protocolo de Quito de 1987, que reformou
o Acordo de Cartagena, firmado em 1969, no caso do Parlamento Andino; e
por meio do Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organizacin de Estados
Centroamericanos (ODECA), de 13 de dezembro de 1991, que criou o Sistema
da Integrao Centro-Americana41.
Em pocas mais recentes, particularmente na segunda metade da dcada
de noventa e incio do novo sculo, mais processos de integrao eram criados
37 Criado em 2001 e composto pelos parlamentos dos pases membros da Organizao dos Estados
Americanos OEA. Ver <http: //www.e-fipa.org/>. Acesso em 15, junho, 2010.
38 O Parlamento Amaznico resultou de uma iniciativa do Congresso peruano, tendo o seu Estatuto
sido aprovado em Caracas, em 1991. Seu objetivo primordial o de proteger e defender a soberania
nacional e a integridade territorial de todos e de cada um dos pases da Amaznia, cujos Parlamen-
tos o integram, promovendo o uso e a conservao racional dos recursos naturais da Amaznia, de
acordo com os interesses dos povos dos pases que a integram e da humanidade, base de critrios
cientficos e tcnicos que incorporem as contribuies das culturas nativas (art. 4, letra (a) do Esta-
tuto). Contudo, o Parlamento no consta, at o momento, da estrutura institucional da Organizao
do Tratado de Cooperao Amaznica. Dados disponveis em: <http: //www.otca.org.br/>. Acesso
em: 11, junhol, 2010.
39 O Parlamento Indgena da Amrica foi criado por ocasio do Segundo Encontro de Legisladores
Indgenas da Amrica, realizado em 31de agosto de 1988. Trata-se de rgo autnomo e no gover-
namental, de mbito continental, cujo principal propsito promover e velar pelo desenvolvimento
dos povos indgenas segundo seus prprios valores e padres culturais. Tem sua sede localizada na
cidade de Mangua, Nicargua. .
40 O PARCUM resultou de iniciativa de parlamentares das Comisses de Cultura dos parlamentos do
Mercosul, tendo sua denominao Parlamento causado mal-estar entre os membros da Comisso
Parlamentar Conjunta do MERCOSUL, rgo parlamentar do bloco criado pelo Tratado de Assuno
(1991).
41 A Carta da Organizao de Estados Centro-Americanos ODECA data de 1962.
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ou relanados em outras partes do mundo. No continente africano, caberia
citar a Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental, originalmente
criada em 1975, e relanada em 1993. Um Protocolo firmado em 1994, adicio-
nal reforma do Tratado, que entraria em vigor apenas em 2002, criaria um
Parlamento, luz dos Artigos 6 e 13 do Tratado42. Tambm os pases da frica
Oriental decidiram conformar um bloco econmico a Comunidade da frica
Oriental cujo tratado constitutivo foi firmado em 30 de novembro de 1999,
por Qunia, Tanznia e Uganda. Em 1 de julho de 2007, aderiram Ruanda e
Burundi. Entre as instituies estabelecidas pelo Tratado, consta uma Assem-
blia Legislativa da frica Oriental43.
pertinente, tambm, a distino entre as assemblias parlamentares inter-
nacionais com vocao universal, como a Unio Interparlamentar, e aquelas com
vocao regional ou sub-regional, como o Parlamento Europeu, o Parlamento
Latino-Americano e a por um lado; e o Conselho Interparlamentar Consultivo do
Benelux, os Parlamentos Andino e Centro-Americano, a Comisso Parlamentar
Conjunta do Mercosul, o Parlamento da Comunidade Econmica dos Estados da
frica Ocidental e a Assemblia Legislativa da frica Oriental, por outro.
As assemblias parlamentares internacionais poderiam ainda ser clas-
sificadas quanto ao seu mbito de interesse: por um lado, aquelas que se
ocupam de temas mais gerais, como o Parlamento Latino-Americano; e por
outro, as que se debruam sobre assunto especfico, como o PARCUM (cultura
no Mercosul), Parlamento Indgena (preservao das culturas indgenas), ou
a Assemblia da Unio da Europa Ocidental (defesa).
42 Em fase de transio, o Parlamento conta com membros indicados pelos respectivos parlamentos na-
cionais at que sejam realizadas eleies por sufrgio universal direto. Ao contrrio da sua contraparte
da frica Oriental, o Parlamento tem composio proporcional. Cada um dos pases membros conta
com 5 cadeiras, sendo que os demais assentos so divididos com base nas populaes, perfazendo
115 cadeiras. Assim, a Nigria tem 35 cadeiras, Gana, oito, Costa do Marfim, sete, enquanto que
Burkina Faso, Guin, Mali, Niger e Senegal tm seis cadeiras cada. Os demais Benin, Cabo Verde,
Zambia, Guin Bissau, Liberia, Serra Leoa e Togo tm cinco cadeiras cada um. Dados disponveis
em: <http: //www.anci.ci/Affaires/assemblee/Assemblee_parlementaire_cedeao.asp>. Acesso em:
14, junho, 2010.
43 Sua peculiaridade diz respeito composio..Conta com representao paritria por pas, de nove
membros, eleitos pelos parlamentos nacionais, alm de trs membros natos os Ministros das Rela-
es Exteriores de cada pas membro. So ainda membros natos o Secretrio Geral da Comunidade
da frica Oriental e o Conselheiro da Comunidade. Dados disponveis em <http: //www.eac.int/
eala/>. Acesso em 22, abril, 2005.
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Coleo de Teses,
3.2.3 Tipologia das assemblias parlamentares Dissertaes
internacionais
e Monografias
Para os fins deste estudo, que se dedica a tentar elucidar de Servidores do Senado Federal
at que ponto os parlamentos inseridos em esquemas de inte- ________________________
grao regional so capazes de sanar o dficit democrtico j 2010

amplamente identificado em tais processos, seria pertinente
abordar, precisamente, as vertentes poltica e jurdica das
assemblias parlamentares internacionais.
So, portanto, dois os aspectos considerados, tendo em vista as finalidades
desta pesquisa, em uma tipologia das instituies parlamentares regionais: a
natureza funcional, que levar em conta as atribuies de que dever se de-
sincumbir a instituio em questo, podendo esta ser uma assemblia voltada
fundamentalmente para a diplomacia parlamentar, ou podendo estar inserida
no organograma institucional de um processo de integrao regional. Nesse
ltimo caso, ser dotada de funes no mbito da integrao, que podero se
aproximar ou no das funes clssicas dos parlamentos nacionais.
Quanto ao aspecto jurdico, esse deve elucidar se o rgo parlamentar
foi ou no objeto de institucionalizao por meio de um tratado internacional
assinado pelos governos dos pases participantes.
Assim, teramos a seguinte classificao:
a. Quanto natureza funcional:
a.i) instituies de diplomacia parlamentar: a Assemblia Parlamentar do

Conselho da Europa; o Parlamento Latino-Americano; a Unio Interparlamentar;
o Parlamento Amaznico e o Parlamento Indgena; o PARCUM (Parlamentares
das Comisses de Cultura do Mercosul); Conselho Nrdico; Assemblia Par-
lamentar da OTAN; etc.
a.ii) instituies parlamentares de integrao: Parlamento Europeu;
Parlamento Andino; Parlamento Centro-Americano; Comisso Parlamentar
Conjunta do Mercosul; Conselho Interparlamentar Consultivo do BENELUX;
Parlamento da Comunidade Econmica dos Estados da frica Ocidental e
Assemblia Legislativa da frica Oriental.
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b. Quanto natureza jurdica:
b.i) parlamentos com status jurdico de direito internacional pblico e inse-

ridos em processos de integrao: Parlamento Europeu; Comisso Parlamentar
Conjunta do Mercosul; Parlamento Andino; Parlamento Centro-Americano;
Conselho Interparlamentar Consultivo do BENELUX; Parlamento da Comuni-
dade Econmica dos Estados da frica Ocidental e Assemblia Legislativa da
frica Oriental.
b.ii) parlamentos institucionalizados luz do direito internacional, mas
no inseridos em processo de integrao: Parlamento Latino-Americano (Par-
latino); Assemblia Parlamentar do Conselho da Europa; Assemblia da Unio
da Europa Ocidental, Conselho Nrdico, etc.
b.iii) parlamentos no institucionalizados luz do direito internacional e
nem inseridos em processo de integrao: Parlamento Amaznico44, Parla-
mento Indgena45, Unio Interparlamentar46.
3.2.4 Consideraes finais
No se buscou esgotar, na seo anterior, o estudo das assemblias par-

lamentares internacionais. Inmeras outras instituies deste tipo existem
que no receberam meno, particularmente entre as que chamamos de as-
semblias de diplomacia parlamentar, porquanto a sua anlise detida fugiria
aos objetivos deste trabalho.
Limitamo-nos a estudar os principais e mais eloqentes exemplos do que
Klebes chama de internacionalismo parlamentar, com base em amostragem
suficientemente representativa do fenmeno47.
A tipologia acima sugerida para a anlise das assemblias parlamentares
internacionais visou a sua insero conceitual em algum sistema metodolgico,
44 Como j dito, ao contrrio do que comumente se supe, o Parlamento Amaznico no figura como
rgo do Tratado de Cooperao Amaznica, firmado em 3 de julho de 1978.
45 O Parlamento Indgena da Amrica no est vinculado a qualquer esquema de integrao econmica
e tampouco foi objeto de tratado internacional para a sua institucionalizao.
46 Em virtude de acordo sede firmado com o governo suo (sua sede est localizada na cidade de Ge-
nebra), a Unio Interparlamentar detentora de standing internacional, contudo nunca foi objeto
de tratado internacional, firmado pelos governos dos pases membros, que lhe outorgasse o status
de organizao internacional . Ver TRINDADE, Antnio Augusto Canado. Direito das Organizaes
Internacionais, op. cit.
47 Para uma abordagem exaustiva do tema, ver DE PUIG , Llus Maria op. cit.
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Coleo de Teses,
evitando assim a grande confuso reinante em torno do tema, Dissertaes
resultado, caberia ressaltar, da velocidade vertiginosa com que
e Monografias
vem o fenmeno se alastrando por todas as partes do mundo, de Servidores do Senado Federal
curiosamente, tambm por aquelas regies menos notadas ________________________
por seu apego democracia representativa e s liberdades 2010
fundamentais48.
48 A Unio Interparlamentar rabe, por exemplo, constitui-se de representantes dos parlamentos na-
cionais de 22 pases rabes: Arglia, Bahrein, Ilhas Comore, Djibouti, Egito, Iraque, Jordnia, Kuwait,
Lbano, Lbia, Mauritnia, Marrocos, Oman, Palestina, Qatar, Arbia Saudita, Somlia, Sudo, Sria,
Tunsia, Emirados rabes Unidos e Yemen. Ver DE PUIG, Llus Maria ibid, p. 41. Ver em http: //www.
arab-ipu.org/english/. Acesso em 15, junho, 2010.
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e Monografias
________________________
2010
SEGUNDA PARTE
O PARLAMENTO EUROPEU
En droit public, les juristes disposent; mais ce sont les

hommes politiques qui, avec plus ou moins de bonne
volont et de savoir-faire, atribuent ces construc-
tions leur signification dfinitive, tout comme dans
la maison rve par làrchitecte, ce sont les habitants
qui donnent làtmosphre et la personnalit.
Pierre Louis Wigny, Membro da Assemblia Comum.

LAssemble Parlementaire dans lÈurope des Six.
Communaut Europenne du Charbn et de lAcier, re-
latrio da Comisso de Assuntos Polticos e de Relaes
Exteriores da Assemblia, aprovado pela Assemblia
em 28 de fevereiro de 1958, s/l, s/d, p. 19.
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e Monografias
________________________
2010
4 REPRESENTAO E LEGITIMIDADE EM PROCESSOS DE

INTEGRAO REGIONAL: O PARLAMENTO EUROPEU
4.1 Supranacionalidade e dficit democrtico: a gnese do Par-

lamento Europeu
Nos processos de integrao regional o dficit democrtico tende a se
acentuar, j que as decises negociadas entre os Estados Partes com vistas
conformao de uma rea de livre comrcio, de uma unio aduaneira ou de
um mercado comum provocam impactos considerveis sobre a infra-estrutura
produtiva dos pases envolvidos. Ademais, so inmeros os temas em negocia-
o, em foros conformados por tcnicos governamentais, aos quais os rgos
de representao popular, como os partidos polticos e as entidades da socie-
dade civil organizada no tm acesso; e quando o tm, pouca ou nenhuma
influncia logram exercer sobre o processo negociador.
Naqueles processos cujas normas emanam de rgos dotados de supra-
nacionalidade e que no contam com a participao de organismo parlamentar
regional, o dficit democrtico aparece com mais clareza. Nestes casos, as deci-
ses tomadas por maioria, e no por consenso, pelos representantes dos Estados
Partes pressupem que alguns dos Estados tiveram que submeter-se vontade
dos demais. A norma assim obtida ento imposta s populaes de todos os
Estados Partes, inclusive aos povos dos Estados derrotados no foro negociador.
Algumas destas normas ingressam diretamente nos ordenamentos jurdicos
nacionais, ao passo que outras so submetidas ao crivo dos parlamentos. No
entanto, os poderes parlamentares, no que concerne aprovao de tratados,
limitam-se sua aprovao ou rejeio, excludos o amplo debate poltico e a
participao das populaes no processo de produo de tais normas1.
1 Segundo Joseph Weiler, no caso da Unio Europeia a ratificao pelos parlamentos nacionais no seria
capaz de sanar o dficit de legitimidade, j que, para aquele autor, as democracias europias so
estruturadas de tal maneira que seria intil supor que os governos no deixariam de enfiar goela
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Exemplo, por excelncia, de integrao com supranacionalidade, a Unio
Europeia contou, desde o primeiro de seus tratados constitutivos, com um
rgo parlamentar, a Assembleia Comum, mais tarde Parlamento Europeu2.
O Parlamento Europeu, como veremos a seguir, teve as suas atribuies
progressivamente ampliadas, medida em que os Estados Partes renuncia-
vam ao poder de adotar polticas puramente nacionais para certos setores,
preferindo negoci-las em nvel regional.
Neste processo evolutivo, os grandes marcos foram as eleies diretas,
em 1979, e a adoo do Ato nico Europeu, em 1986. As primeiras visavam
a legitimar a constituio de um fundo comum e de um oramento europeu,
parte do qual era submetido ao controle do Parlamento. Quanto ao Ato nico
Europeu, os poderes decisrios conferidos ao Parlamento Europeu luz de
seus dispositivos, que culminariam com o mecanismo de co-deciso consa-
grado pelo Tratado de Maastricht e ampliado pelo de Amsterdam objetivaram
precisamente legitimar as normas, voltadas para a conformao do mercado
nico, adotadas por meio de mecanismos supranacionais.
A literatura sobre o Parlamento Europeu , hoje, abundante3. A ltima
dcada do sculo vinte, particularmente, testemunhou importante crescimento
da bibliografia sobre o assunto4.
abaixo dos parlamentos as normas de seu interesse. After all, in most European parliamentary de-
mocracies, governments enjoy a majority in their national parliaments and members of parliaments
tend to be fairly compliant in following the policies of the party masters in government. Ver WEILER,
Joseph H. H. The Constitution of Europe: Do the New Clothes Have An Emperor? And Other Essays
On European Integration. Cambridge: Cambridge University Press, 1999, p. 62.
2 Os Tratados Constitutivos da integrao europia, Tratado de Paris (1951) e os dois de Roma (1957),
dos quais falaremos mais adiante, utilizam a designao Assemblia, mas essa instituio parla-
mentar tornou-se conhecida como Assemblia Comum. Ver DIRECO-GERAL DE ESTUDOS DO
PARLAMENTO EUROPEU. Uma Assemblia em Plena Evoluo. Luxemburgo: Servio das Publicaes
Oficiais das Comunidades Europias, 1989, p. 10.
3 Para a bibliografia essencial sobre o Parlamento Europeu, ver COSTA, Olivier. Le Parlement europen,
assemble deliberante. Bruxelas: Editions de l Universit de Bruxelles, 2001, p. 495.
4 Ver WESTLAKE, Martin. A Modern Guide to the European Parliament. London: Pinter Publish-
ers Ltd, 1994; e CORBETT, Richard; JACOBS, Francis; SHACKLETON, Michael The European
Parliament. London: John Harper Publishing, 4 Edio, 2000 e 7 Edio, 2007; DEWIT
Pascal, et al. op. cit. Ver tambm, MAGNETTE, Paul. LEurope, lEtat et la dmocratie,
Bruxelas, 2000, bem como COSTA, Olivier, op. cit. Mencione-se ainda, por sua atualidade,
a obra de JUDGE, David e EARNSHAW, David. The European Parliament. Londres: Palgrave
Macmillan, 2003. interessante notar que alguns dos autores que se debruaram sobre o
estudo desta instituio um tanto elusiva que o Parlamento Europeu, ou foram membros
do Parlamento, como Richard Corbett, ou altos funcionrios daquele rgo, como Michael
Shackleton e Francis Jacobs, desfrutando, portanto, de posio privilegiada no que diz
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Coleo de Teses,
Pode-se atribuir este grande fluxo de interesse por um Dissertaes
rgo, visto pelo cidado comum como distante do pblico
e Monografias
e desprovido de utilidade prtica5, ao fortalecimento de seus de Servidores do Senado Federal
poderes ao longo do processo de integrao da Europa. O Ato ________________________
nico Europeu, ao conferir ao Parlamento novas competncias, 2010
reforou a parlamentarizao do sistema institucional europeu,
conforme h tempos j vinham reclamando os deputados.
Entre as novas competncias, o procedimento decisrio
em duas leituras, chamado de cooperao, dava direito de emenda ao Par-
lamento, outorgando-lhe assim, pela primeira vez, o direito de modificar os
textos propostos.
Paralelamente, foi decisiva a militncia constante dos deputados euro-
peus em prol da valorizao do Parlamento e da sua adequada participao
no processo decisrio da integrao. Assim, tambm, os deputados, membros
respeito ao conhecimento dos trmites e procedimentos em vigor naquela instituio. Por

outro lado, podem pecar por excesso de otimismo, precisamente em virtude de seu profun-
do envolvimento nas atividades parlamentares. Da a importncia de se tentar desbravar
a intrincada, mas fascinante, histria da evoluo do Parlamento Europeu no contexto
do espao institucional comunitrio, e das estratgias utilizadas por figuras polticas da
grandeza de Altiero Spinnelli ou de Paul-Henri Spaak na busca por poder decisrio para o
rgo parlamentar, a partir de um dilogo entre as obras, algumas mais prticas, como o
manual de Corbett et al., e outras eminentemente acadmicas, a exemplo do estudo de
Olivier Costa. Pareceu-nos imprescindvel o suporte do rigor jurdico, que coloca no contexto
da legislao comunitria os avanos logrados pela instituio parlamentar no marco dos
instrumentos jurdicos da integrao, oferecido por obras como as de Rui Manuel de Moura
Ramos, Sionaidh Douglas-Scott e Joseph Weiler. Ver MOURA RAMOS, Rui Manuel Gens de.
Das Comunidades Unio Europia: Estudos de Direito Comunitrio. Coimbra: Coimbra
Editora, 1999; DOUGLAS-SCOTT, Sionaidh. Constitutional Law of the European Union. Harlow:
Longman, 2002; e WEILER, Joseph. op. cit. O enfoque jurdico, solidamente assentado sobre
as bases dos Tratados, contribui decisivamente para evitar que o estudioso, levado pelo
ardor integracionista, permita entregar-se ao que os ingleses chamam de wishful thinking.
Finalmente, a abordagem ficaria incompleta e dela resultaria uma viso apenas parcial da
realidade da integrao europia, se no se tomasse como ponto de partida o enfoque
histrico, para o qual crucial o estudo detido da narrativa feita pelo prprio inspirador
da unio da Europa, Jean Monnet, em suas Memrias. Ali est documentado, antes de
tudo, um momento mpar da histria da civilizao ocidental, quando a devastao e os
inenarrveis sofrimentos impostos aos povos da Europa pela crueldade de duas guerras
sucessivas so transmutados por obra da viso, da coragem e da genialidade de um grupo
de lderes europeus, em um novo e revolucionrio experimento de cooperao pacfica
entre os povos, baseado em indita construo poltica comunitria.
5 Como, de resto, so percebidas as instituies da integrao em geral.
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da antiga Assemblia Comum da Comunidade Europia do Carvo e do Ao
(CECA), antecessora do Parlamento Europeu, haviam lutado, desde o primeiro
momento, em favor do aprofundamento da integrao europia. Este aprofun-
damento implicaria inevitavelmente a valorizao do papel da Assemblia.
De maneira inteligente, os parlamentares lanaram mo de uma estra-
tgia que combinava pequenos avanos (petits pas), como por exemplo, a
iniciativa de autodenominar-se Parlamento, no lugar de Assemblia6, com
audaciosos saltos, que se traduziriam nas ambiciosas propostas de reforma
das instituies europias e da adoo de eleies diretas.
Assemblia Comum interessava, ademais, distinguir-se da Assemblia
Parlamentar do Conselho da Europa, que resultava de um esquema de coo-
perao intergovernamental, resumindo-se, por conseguinte, a uma cmara
de debates7.
A Assemblia Comum fora criada para exercer o controle parlamentar sobre
uma entidade, a Alta Autoridade, que resultara da delegao de soberania, por
parte dos Estados fundadores da Comunidade Europia do Carvo e do Ao
(CECA), nos domnios pertinentes explorao, produo e comercializao
do carvo e do ao. Assemblia Comum, fora outorgada a funo de con-
trole sobre os atos da Alta Autoridade, cuja natureza supranacional fazia com
que escapassem ao crivo dos parlamentos nacionais. A Assemblia Comum
da CECA tivera, com efeito, suas origens no Tratado de Paris, que ao prever
as instituies que haveriam de gerir a Comunidade Europia do Carvo e do
Ao, a inclura uma assemblia parlamentar8.
Aparentemente, a incluso da Assemblia Comum entre as instituies
da Comunidade do Carvo e do Ao pelos pais fundadores, visava a conferir
algum tipo de legitimidade s suas decises, na linha da tradio parlamen-
tarista europia. Ademais, possvel vislumbrar, na histria da integrao da
Europa, a influncia exercida pelo movimento federalista, que ressurgia com
6 O nome Parlamento Europeu passou a ser utilizado pela Assemblia em 30 de maro de 1962, tendo
o seu uso sido oficializado quando da assinatura do Ato nico Europeu, em fevereiro de 1986.
7 Segundo Olivier Costa, Le Conseil de lÈurope se resuma rapidement une confrence diplomati-
que dote dùn secrtariat permanent, lÀssemble parlementaire tant un simple lieu de dbat et
non de contrle. Ver COSTA, Olivier op. cit., p. 29. Ver tambm, sobre o falso paralelismo entre a
Assemblia Comum e a Assemblia Consultiva do Conselho da Europa, MONNET, Jean. Memrias.
Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1986, p. 249.
8 Ver Unio Europia Compilao dos Tratados, Luxemburgo: Servio das Publicaes Oficiais das
Comunidades Europias, 1995, Tomo I, Vol. II, p. 27. O Tratado de Paris foi assinado em 18 de abril
de 1951.
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Coleo de Teses,
fora poca, na esperana de construir um espao poltico Dissertaes
do tipo federal que pudesse, posteriormente, evoluir para os
e Monografias
Estados Unidos da Europa. de Servidores do Senado Federal
Neste e nos prximos captulos, na tentativa de avaliar ________________________
at que ponto o Parlamento Europeu capaz de solucionar 2010

o dficit democrtico presente na integrao, procuraremos
delinear a evoluo das suas competncias e as relaes que
mantm com os demais rgos da integrao, tentando es-
tabelecer se desempenha as funes prprias aos parlamentos, tais como os
conhecemos nas democracias parlamentares ocidentais.
Para tanto, ser de utilidade a definio das funes que caracterizam
os rgos parlamentares nas democracias ocidentais modernas constante do
Dicionrio de Cincia Poltica de Norberto Bobbio, Nicola Matteucci e Gianfran-
co Pasquino9. Segundo escreve Maurizio Cotta, autor da definio do verbete
parlamento, so quatro as funes fundamentais de um rgo parlamentar:
representao, legislao, controle do Executivo e legitimao.
Cotta destaca que a importncia das diversas funes parlamentares varia
de acordo com a posio que cada parlamento ocupa no sistema poltico em que
est inserido, havendo mesmo funes que, (...) em determinadas situaes
polticas, podem se atrofiar e ficar reduzidas ao simples aspecto formal10.
importante assinalar este aspecto da teoria das funes parlamentares,
uma vez que, como veremos mais adiante, o Parlamento Europeu parte de
uma construo poltica cuja anlise ainda constitui motivo de perplexidade
para muitos estudiosos. Cumpre, portanto, levar em conta que a moldura
institucional oferecida pelo processo de integrao regional europeu e os
mecanismos decisrios da decorrentes so sui generis11.
Desvendar, ento, as intenes dos negociadores do Tratado de Paris, e
os objetivos, ao mesmo tempo visionrios e pragmticos, de Jean Monnet, o
grande idealizador da Comunidade Europia do Carvo e do Ao (CECA), ao
vislumbrar a estrutura orgnica destinada gesto conjunta dos recursos do
Ruhr, poder constituir exerccio bastante elucidativo.
9 Ver BOBBIO, Norberto et al. op. cit..

10 Ibid, p. 883.
11 Ibid, p. 882.
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De fato, Jean Monnet e os pais fundadores da Unio Europia tinham em
mente um modelo de gesto altamente pragmtico para o setor do carvo e do
ao dos Estados signatrios do Tratado de Paris. A bem da eficcia, tal modelo
implicava a delegao de soberania e exclua o direito de veto, prprio ao di-
reito internacional pblico clssico. O modelo incorporava, ao mesmo tempo,
aspectos nitidamente federalistas, evidenciados pela incluso, no sistema, de
um tribunal de justia e de uma assemblia parlamentar, destinados a garantir
a transparncia e, por conseguinte, a legitimidade do processo.
4.1.1 Unio Europia: "objeto poltico no identificvel"?
Segundo David Coombes, a primeira e maior dificuldade com que se

defronta o estudioso ao tentar analisar o Parlamento Europeu consiste em
identificar a ordem poltica a que pertence aquela instituio. Escrevendo em
1999, e referindo-se vindoura implementao da unio monetria na Europa
e ao alargamento da Unio Europia, Coombes afirmava que:
[] the inability of diplomacy by the member states to provide the po-
litical guidance and discipline that is required to meet these two major
current challenges is demonstrated by the recurrent experience of treaty
revision as a method of reform [] there is still no new constitutional
settlement, and the role of the institutions is still founded on treaty
provisions that are incomplete, highly ambiguous and even in some
respects contradictory12.
Judge e Earnshaw dedicam todo um captulo de seu livro The European

Parliament13, tentativa de identificar o locus a ser atribudo ao Parlamento
Europeu no mbito da estrutura orgnica da Unio Europia.
Estes autores advertem, logo de incio, quanto s dificuldades oferecidas
pelo estudo do construto poltico da Unio Europia, cujas instituies no
encontram equivalente nos sistemas polticos nacionais. Para eles, tratar-se-ia
de uma estrutura quadrangular, baseada em um complexo sistema de pesos e
contrapesos e em uma distribuio ponderada de poderes, onde o Parlamen-
to representa os interesses dos povos europeus; a Comisso representaria
o interesse comunitrio; e o Conselho de Ministros, o interesse dos Estados
membros. O Tribunal de Justia, o quarto lado do quadrado, funcionaria como
12 Ver COOMBES, David. Seven Theorems in Search of the European Parliament. Londres: Federal Trust,
1999, p. 3.
13 Ver JUDGE, David e EARNSHAW, David, op. cit., p. 7.
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Coleo de Teses,
garantidor da tutela da legitimidade comunitria, fixando limi- Dissertaes
tes vontade dos Estados membros, com base nos Tratados.
e Monografias
No se pode falar, portanto, de separao clssica de poderes, de Servidores do Senado Federal
mas de uma distribuio ponderada dos mesmos14. ________________________
O estudioso pode ser facilmente levado a crer tratar-se 2010

de um sistema poltico de contornos federalistas, em que a
Comisso desempenharia o papel de um Executivo, enquanto
que o Parlamento e o Conselho de Ministros equivaleriam a um
Legislativo bicameral, onde o Parlamento seria a Cmara Baixa, com poderes
para aprovar o Presidente da Comisso e o conjunto de seus membros e para
exercer competncias no processo normativo, e o Conselho seria a Cmara
Alta15. Porm, a estrutura quadrangular Comisso Conselho Parlamento
Tribunal no corresponde ao modelo organizativo dos Estados-membros, o
que impede a simples transposio dos princpios e instituies que os regem
anlise da construo poltica presente na Unio Europia.
perceptvel que o enfoque daqueles que defendem a abordagem fede-
ralista est calcado na cultura parlamentarista europia, onde os parlamentos
desempenham muito mais uma funo de controle do Executivo do que a
competncia propositiva, mais comumente valorizada nos regimes de tradio
presidencialista. Assim pensava, por exemplo, Pascal Fontaine, assistente de
Jean Monnet de 1973 a 1977, ao se referir construo europia como um
sistema decisrio completo de natureza prfederal.16
Outra anlise do sistema poltico da Unio Europia refere-se a um tipo
de governana em mltiplos nveis, onde se daria a fuso de instrumentos
de governana nacionais, sub-nacionais e supranacionais. Neste contexto, o
sistema se apresentaria como uma construo inteiramente nova, impossvel
de ser captada por meio dos instrumentos conceituais oferecidos pelas no-
es de cooperao internacional ou pelo direito internacional clssico das
organizaes internacionais17. Nesta abordagem, possvel observar a nova
importncia outorgada ao papel desempenhado pelos parlamentos nacionais,
14 BUIZA, Alfredo Allue. El Parlamento Europeo: poder y democracia en las Comunidades Europeas.
Valladolid: Secretariado de Publicaciones, Universidad, D.L. 1990, pp. 18-19.
15 Ver ibid, p. 19.
16 Ver FONTAINE, Pascal. Uma Idia Nova para a Europa: A Declarao Schuman 1950-2000. Bruxelas:
Comisso Europia, 2000, p. 19. A partir de 1951, organizado o dilogo entre as quatro instituies,
numa base no de subordinao, mas de colaborao, exercendo cada uma delas as suas funes
prprias no interior de um sistema decisrio completo de natureza pr-federal.
17 Defendem esta tese Wessels e Diedrichs, apud JUDGE e EARNSHAW, op.cit., p. 23.
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tambm atores nesse sistema poltico, uma vez que a governana, e obviamente
tambm os processos decisrios, engendram-se em mltiplos nveis.
Um dos grandes mritos da teoria da multi-governana decorre de ser ela
capaz de captar tambm o papel dos atores nacionais no processo decisrio
da integrao. De fato, as instituies da Unio Europia no operam em um
vcuo, mas esto firmemente ancoradas nas vontades polticas dos Estados
Partes18.
Judge e Earnshaw recomendam precauo aos estudiosos, ao testarem se
as assemblias parlamentares inseridas em processos de integrao constituem
ou no verdadeiros parlamentos. No caso do Parlamento Europeu, pelo menos,
tendo em vista o contexto singular e nico em que opera, caracterizado pelos
mltiplos nveis de governana, tal exerccio pode oferecer perigos.
Neste novo contexto, as funes legislativa e propositiva (law-making),
to valorizadas em regimes presidencialistas, parecem perder parte da sua im-
portncia. Ao invs, a funo de representao que assume novo significado,
intimamente ligada que est, funo de legitimao. O dficit democrtico,
ou dficit de legitimidade, de que padece a integrao europeia19, tem sido
amplamente identificado pelos comentaristas. Como observam Tel e Mag-
nette, Les citoyens ne peroivent lUnion europenne que trs confusement,
et ils peinent se concevoir comme des citoyens de cet objet politique non
identifiable20.
No cerne desta questo encontra-se o Parlamento Europeu, na qualidade
de rgo representativo dos povos da Unio Europia, eleito por sufrgio uni-
versal, cuja principal misso seria a de legitimar as decises tomadas pelas
instituies da integrao.
4.1.2 A Europa do ps-guerra revive o sonho federalista
O clima que imperava na Europa, poca em que surge a Comunidade

Europeia do Carvo e do Ao, era de devastao e desalento. De tal modo
haviam sido abalados os alicerces morais das naes europias, e destruda
a sua auto-estima, que a distino entre vencedores e vencidos se tornara
18 This logic calls ultimately for the extended participation of national parliaments although EPs further
development will continue to have far reaching implications for EU legitimacy. Ibid, p. 24.
19 Ver, por exemplo, TEL, Mario e MAGNETTE, Paul (orgs). De Maastricht Amsterdam: LÈurope et
son nouveau trait. tudes europennes Editions Complexe, Bruxelas, 1998, p. 211.
20 Ver ibid, p. 19.
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Coleo de Teses,
opaca, ante a perda pelo Velho Continente de seu lugar de Dissertaes
primeira grandeza no cenrio mundial. Para a sua prpria
e Monografias
reconstruo, a Europa dependia de recursos externos, que de Servidores do Senado Federal
viriam a ser fornecidos pelos Estados Unidos da Amrica, agora ________________________
lderes incontestes do mundo ocidental. 2010
Mas a Europa no perdera de vista a herana cultural de
que era detentora e tampouco estava disposta a se recolher
condio de objeto da Histria, deixando de vez o protago-
nismo que por tantos sculos a identificara com a prpria idia de civilizao.
Manteve, portanto, a conscincia do valor inestimvel das tradies culturais e
polticas de que era portadora e da contribuio que poderia dar construo
de uma nova ordem mundial. Resgata-se ento a ideia da unidade europeia, j
perseguida nas utopias de Kant, do Abade de Saint Pierre, do Conde de Saint-
Simon, de Victor Hugo, do Conde Coudenhove-Kalergi e de Aristide Briand21.
Rui Manoel de Moura Ramos aponta dois outros condicionantes que
tambm contriburam para que o sonho da Europa unida revivesse: por um
lado, o fato de que os Estados Unidos haviam sujeitado a concesso de au-
xlio econmico Europa existncia de uma organizao internacional que
deveria congregar todos os Estados interessados em receber esse auxlio e
que se encarregaria da administrao dos fundos. E por outro, a percepo de
que, cada vez mais, se tornava patente a nova diviso bipolar da geopoltica
mundial, particularmente com a ecloso da guerra da Coreia, em 1950. Este
fato alarmou as lideranas europeias, que se sentiram ameaadas pelo poderio
norte-americano, tanto quanto pela fora dos soviticos22.
No , assim, de se estranhar que a Europa testemunhasse, nesta poca,
o ressurgimento dos ideais federalistas, e que vrios de seus lderes chegas-
sem a se referir ao modelo federativo, espelhando-se na experincia norte-
americana como o formato ideal para os Estados Unidos da Europa. Muitos
destes nomes viriam, posteriormente, a dar a sua valiosa contribuio para
o avano da integrao europeia, utilizando, para tanto, a tribuna do Parla-
21 Sobre projetos precursores da unio da Europa e movimentos federalistas, ver PFETSCH, Frank R. A
Unio Europia: Histria, instituies, processos. Braslia: Editora Universidade de Braslia, traduo
de Estevo C. de Rezende Martins, 2001, p. 16 e segs.
22 Em suas Memrias, Jean Monnet descreve a preocupao francesa ante a possibilidade de que os
Estados Unidos da Amrica decidissem estimular o rearmamento alemo para a conteno de uma
possvel invaso russa. Ver MONNET, Jean op. cit., p.256.
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mento Europeu. Entre eles sobressaem Aristide de Gasperi, Altiero Spinnelli23
e Paul-Henri Spaak.
Em 1948, as lideranas partidrias do modelo federalista realizavam na Haia
um grande congresso para discutir a implantao da Europa unida e o formato
de suas instituies. Decidiu-se convocar uma Assembleia Europeia, eleita pelos
parlamentos nacionais, que se encarregaria de adotar um modelo institucional.
Entretanto, a despeito da conclamao feita pelo Primeiro-Ministro Winston
Churchill em 1946, em favor da fundao dos Estados Unidos da Europa, por
ocasio de memorvel discurso pronunciado em Zurique24, seriam os prprios
ingleses que rechaariam a ideia, apresentada pelos governos belga e francs
ao Conselho da Unio da Europa Ocidental, sob o argumento de que nenhu-
ma organizao europeia deveria afastar-se do modelo intergovernamental
clssico, conforme adotado pelas que j existiam25.
Assim, para desalento das correntes federalistas, nascia em 1949 a insti-
tuio denominada Conselho da Europa, que no avanava em direo ao
formato federativo, e em vez disso, obedecia ao modelo intergovernamental,
em nada amenizado pela presena de uma Assemblia Parlamentar, j que
dotada de poderes meramente consultivos26.
23 Ver The Ventotene Manifesto, extraordinria viso da unio da Europa, que serviu de base
fundao do Movimento Federalista de Altiero Spinelli e Ernesto Rossi. In NELSEN, Brent F. e STUBB
Alexander (eds). The European Union: Readings on the Theory and Practice of European Integration.
Boulder, Colorado: Lynne Rienner Publishers, Inc., 2003, pp. 3-6.
24 Ver CHURCHILL, Winston S. The Tragedy of Europe. In NELSEN, Brent F. e STUBB, Alexander (eds),
op. cit., p. 7 11.
25 As organizaes internacionais criadas na Europa no imediato ps-guerra no corresponderam, no
entanto, s expectativas federalistas. Estavam, antes, voltadas para objetivos especficos, como a
defesa, caso da Unio da Europa Ocidental, que, criada em 1948, com a participao dos pases
vencedores, toma esse nome em 1954, com a adeso da Alemanha e da Itlia, ou da Organizao do
Tratado do Atlntico Norte (OTAN), criada em 1949, com a participao tambm dos Estados Unidos
e Canad. Ou respondiam a necessidades de natureza econmica, como a Organizao Europia de
Cooperao Econmica, fundada em 1948, para administrar os recursos direcionados reconstruo
da Europa pelos Estados Unidos da Amrica, que a ela se juntariam em 1960, com o Canad, quando
passou a chamar-se Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). Desse ponto
de vista, pode-se dizer que o Parlamento Europeu vem sendo, ao longo de sua histria, o grande
impulsionador da unio da Europa. Ver CORBETT, Richard. The European Parliament s Role in Closer
EU Integration. Wiltshire: Palgrave, 1998.
26 Sobre a decepo que tomou conta, poca, das lideranas federalistas europias em vista do fra-
casso da Conferncia da Haia, ver MOURA RAMOS, Rui op. cit., p.14; MONNET, Jean op. cit., p. 249;
COSTA, Olivier op. cit., p. 21.
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Coleo de Teses,
4.1.3 Como administrar em conjunto o carvo e o Dissertaes
ao? A metodologia Monnet
e Monografias
Em 9 de maio de 1950, sob a inspirao de Jean Monnet, de Servidores do Senado Federal
________________________
Robert Schuman, ento Ministro das Relaes Exteriores da
Frana, tornava pblica a sua dramtica declarao concernen- 2010
te criao da Comunidade Europeia do Carvo e do Ao27.
Acreditava o Governo francs ser essa a nica via capaz de
evitar nova guerra na Europa28.
Segundo a proposta de Schuman, recebida com entusiasmo por alemes
e americanos, a produo de carvo e ao franco-alem seria colocada sob a
administrao de uma Alta Autoridade, em uma organizao aberta adeso
dos demais pases europeus. Alta Autoridade seriam conferidos poderes
supranacionais. A proposta vislumbrava uma assembleia de parlamentares
(futuro Parlamento Europeu), com poder de censura, a quem a Alta Autoridade
prestaria contas anualmente.
Por insistncia dos pases do Benelux29, donos de considervel riqueza
em matria de carvo e ao e desejosos de contrabalanar os poderes da
Alta Autoridade, introduziu-se, na organizao, um Conselho representante
dos interesses dos governos nacionais. O foco da discusso concentrou-se na
diviso de poderes entre a Alta Autoridade e o Conselho. Temerosos quanto
27 O Tratado de Paris, que fundou a Comunidade Europia do Carvo e do Ao, foi assinado em 18 de
abril de 1951 pelos seguintes pases: Blgica, Repblica Federal da Alemanha, Frana, Itlia, Luxem-
burgo e Holanda.
28 Para uma interessante avaliao dos eventos dos anos 1950/51 como estratgia voltada para a
preservao da paz, alm dos bvios objetivos econmicos, numa tentativa de coibir os excessos
perpetrados pelo Estado nao em nome do interesse nacional, ver WEILER, Joseph op. cit. Nesta
viso, ao cabo do processo evolutivo, a Europa teria alcanado o estgio da unio poltica, na forma
dos Estados Unidos da Europa. Uma outra viso considera que a Europa assume as feies de uma
comunidade, e percebe a delegao da soberania em setores especficos como estratgia adotada
pelos Estados Partes para assegurar os seus interesses em um quadro de crescente interdependncia
entre os pases. Ambas as vises rejeitam as categorias do modelo clssico do direito internacional,
como a independncia e a soberania absoluta do Estado, o objetivo do interesse nacional a presidir
todo o processo decisrio, as relaes interestatais baseadas no poder como nicos elementos na
anlise da Comunidade Europia. O conceito de comunidade prev a auto-imposio de limites
soberania, pelo menos em certos setores, por fora dos tratados, reconhece como realidade a inter-
dependncia entre os Estados e substitui a idia de autonomia estatal pela de uma comunidade de
Estados e de povos, com valores e aspiraes compartilhados. (...) the unique contribution of the
European Community to the civilization of international relations indeed its civilizing effect on intra-
European statal intercourse derives from that very tension among the state actors and between
each state actor and the Community. Ver WEILER, Joseph. Op. cit. pp. 91 e segs.
29 Blgica, Holanda e Luxemburgo.
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ao grau de poderes supranacionais conferidos Alta Autoridade, os pases
acrescentaram estrutura institucional um Tribunal de Justia ao qual se pu-
desse apelar de suas decises.
Os componentes da Assembleia seriam designados pelos respectivos
parlamentos nacionais dentre os seus membros. O artigo 2130, do Tratado de
Paris, previra expressamente a possibilidade de realizao de eleies diretas,
iniciativa considerada por alguns como de pouco valor prtico, mas que acabaria
por produzir frutos de importncia muito mais decisiva para o fortalecimento
do Parlamento Europeu do que poderiam ter vislumbrado os negociadores
daquele instrumento internacional.
De fato, as eleies diretas para o Parlamento, realizadas pela primeira
vez quase trs dcadas aps a assinatura do Tratado de Paris, em 7 e 10 de
junho de 1979, confeririam um novo patamar de legitimidade s decises dos
rgos da integrao, configurando um importante passo na direo da im-
plantao de um sistema democrtico representativo em mbito comunitrio,
nos moldes da melhor tradio europia ocidental.
Martin Westlake31 considera que a estrutura institucional concebida por
Jean Monnet para a gesto da Comunidade do Carvo e do Ao assemelha-se
mais ao organograma de uma empresa do que a um construto poltico.
Entretanto, Monnet revela, em suas Memrias, preocupao com o con-
trole democrtico que se exerceria sobre as decises da Alta Autoridade, o
rgo supranacional ao qual os Estados Partes delegariam sua soberania no
tocante gesto do carvo e do ao. Em uma passagem, Monnet refere-se
transparncia de uma casa de vidro de que se revestiriam as novas instituies,
por fora dos debates da Assembleia e dos julgamentos do Tribunal32.
Asseveram alguns autores, entretanto, que os redatores do Tratado de
Paris pouco se importavam, na realidade, com a legitimidade das decises
tomadas pela Alta Autoridade33. Argumentam que Monnet era egresso do
mundo das finanas e do comrcio, no tendo recebido uma formao pol-
30 Ver Tratado de Paris, <http: //eur-lex.europa.eu/en/treaties/index.htm#founding>. Acesso em 15,

junho, 2010.
31 Ver WESTLAKE, Martin op. cit., 1994, p. 8.
32 Ver MONNET, Jean op. cit. p. 289. Recordemo-nos, ademais, de que o pragmatismo de Monnet parecia
fortemente temperado por convices federalistas.
33 Ver COSTA, Olivier op. cit. p. 22.
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Coleo de Teses,
tica, assim como seus dois colaboradores, um engenheiro Dissertaes
(Etienne Hirsch) e um jurista (Paul Reuter).
e Monografias
Sem mostrar amargura pelo fracasso da Liga, mas antes, de Servidores do Senado Federal
ciente da impossibilidade de avanar mais na criao de um ________________________
poder internacional novo naquele momento histrico, Monnet 2010

constata que
Colocar os governos face a face, fazer com que as
administraes dos pases cooperem um ato bem-intencionado, mas
fracassa na primeira oposio de interesses se no existir o rgo polti-
co independente capaz de captar uma viso comum e de chegar a uma
deciso comum34.
Nascia a metodologia Monnet, consubstanciada na seguinte regra:

considerar o enunciado do problema em seu conjunto e luz do interesse
geral35.
Assim, a sua experincia como alto funcionrio de uma organizao
baseada na cooperao internacional e no direito internacional clssico, que
fracassara em evitar a ecloso de uma nova guerra na Europa, desempenharia
papel determinante no tocante s opes futuras de Monnet, e sua importn-
cia no deve ser desprezada no estudo da construo da futura Comunidade
Europeia do Carvo e do Ao (CECA).
A incluso da Assembleia entre os rgos de gesto da CECA obedeceu
a condicionantes de natureza prtica, bastante consentneos com a forma
pragmtica de pensar e agir de Jean Monnet. Estimava ele que a legitimidade
outorgada s decises da Alta Autoridade, por meio do controle exercido por
34 Ver ibid, p. 76.

35 Ver ibid, p. 74. Ver tambm, p. 73: Portanto, importante fazer os povos e os governos
se conhecerem melhor a fim de que consigam encarar os problemas que se lhes apresen-
tam, no mais sob o ngulo de seu prprio interesse, mas luz do interesse geral. No
improvvel que o egosmo do homem e das naes encontre na maioria das vezes sua causa
nos conhecimentos imperfeitos do problema que se apresenta, em que cada um est incli-
nado a ver apenas o aspecto de seu interesse imediato. E ainda, pg. 382: Ora, sempre
pensei que a construo da Europa no se faria por compromissos intergovernamentais:
essas pretensas trocas de amabilidades nunca tm fim e no satisfazem ningum. A busca
do interesse comum no exclui, muito pelo contrrio, que cada um considere a posio do
outro, mas no deve levar os pases a tentarem apenas obter vantagens. Adotvamos nosso
mtodo que consiste em determinar em primeiro lugar o que bom para a totalidade dos
pases reunidos na Comunidade, e em avaliar enfim o esforo que este ou aquele ter de
fazer em particular, sem procurar, como no passado, equivalncias exatas inteis.
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uma Assembleia parlamentar com poder de censura, e ademais, a possibilidade
de se recorrer a um Tribunal de Justia, garantiriam a eficcia da construo
comunitria36.
Certos autores consideram, acertadamente, que essa incluso expressou
no apenas uma abertura ao controle democrtico dos poderes normativos
de que era detentora a Alta Autoridade em conjunto com o Conselho, mas
traduziu tambm, simbolicamente, a aspirao dos pais fundadores de que
aquela Comunidade se desenvolvesse na direo de uma forma mais estreita
de unio, ou de federao. Citam eles o disposto no Artigo 21, do Tratado de
Paris, que prev a realizao de eleies diretas para a Assembleia. De fato, tal
dispositivo no faria sentido se j no se vislumbrasse a futura transformao
da Assemblia em um rgo com funes mais abrangentes do que os simples
debates sobre polticas referentes ao carvo e ao ao.
Alm do mais, no pareceria apropriado que a CECA fosse desprovida de
um brao parlamentar, se o Conselho da Europa, rgo muito menos ambicioso
quanto aos seus objetivos, que no pretendiam ultrapassar os mecanismos
da simples cooperao, era dotado de uma Assembleia Parlamentar. Em suas
Memrias, Monnet faz repetidas aluses Assembleia Parlamentar do Con-
selho da Europa para assinalar a sua ineficcia, uma vez que ali prevalecia a
lgica nacional37. A reafirmao do princpio intergovernamental no Conselho
da Europa, que se expressou na regra da unanimidade para o processo deci-
srio, deixara desalentados os defensores da corrente federalista na Europa e
fora recebida com preocupao por personalidades da poca, como Monnet,
para quem a Europa encontrava-se, em fins da dcada de 40, mais uma vez
beira da guerra38.
36 Olivier Costa aponta, alm destes dois aspectos, o mimetismo institucional, face criao de in-
meras assembleias parlamentares na Europa do ps-guerra. Ver COSTA, Olivier op. cit. pp. 19 e 20.
37 Eu teria menos dificuldades em convencer os partidrios da cooperao de que os sistemas inter-
governamentais j enfraquecidos em seu nascimento pelos compromissos assumidos por seus
negociadores estariam em breve paralisados pela regra da unanimidade que preside as suas deci-
ses. (...) A ONU apresentava esse mesmo defeito constitutivo que tambm se tinha introduzido no
Conselho da Europa. () As assemblias internacionais se davam a aparncia de rgos democrticos
que expressavam claramente a vontade dos povos: no se percebia que seus votos majoritrios ou
mesmo unnimes eram anulados na sombra por um conselho de representantes dos governos, dos
quais um nico bastaria para impedir que os outros agissem. Ver MONNET, Jean op. cit., p. 250.
38 O clima de profundo desalento que tomava conta da Europa poca est retratado nas Memrias
de Jean Monnet, onde escreve: No haver paz na Europa se os Estados se reconstiturem sobre
uma base de soberania nacional, com o que isto ocasiona de poltica de ostentao e de proteo
econmica. Se os pases da Europa voltarem a protegerem-se uns contra os outros a constituio de
grandes foras armadas ser novamente necessria.. Ver ibid. p. 197.
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Coleo de Teses,
Alguns estudiosos assinalam que o modelo vislumbrado Dissertaes
por Monnet para a gesto conjunta do carvo e do ao era
e Monografias
elitista e tecnocrtico. Segundo estes autores, a ideia central de Servidores do Senado Federal
seria construir uma rede de grupos de interesses em torno da ________________________
Alta Autoridade, que conformariam coalizes transnacionais 2010
de apoio s polticas europias e que pouco a pouco iriam
minando o mbito das polticas nacionais. Segundo estes
autores, o projeto original de Monnet no previa uma Assem-
bleia, sendo toda a nfase colocada em um rgo tcnico e supranacional, a
Alta Autoridade39.
Mas em suas Memrias, Monnet faz referncia importncia do controle
parlamentar da Alta Autoridade40 e se refere, ademais, ao carter democrtico
da construo europeia41. Desse ponto de vista, era essencial que existisse um
rgo parlamentar, detentor de algum poder de controle sobre a Alta Autori-
dade e capaz de legitimar as suas aes42. Isto por se tratar, a Alta Autoridade,
de um organismo sui generis, exterior esfera de poder dos governos e ao
controle dos parlamentos nacionais.
Por outro lado, a falta de poderes efetivos da Assemblia e a sua dbia
legitimidade, uma vez que o Tratado de Paris, em seu Artigo 21, dispunha que
ela seria composta por delegados designados pelos respectivos Parlamentos,
evidenciam que a instituio parlamentar no fora inserida no construto com
vistas a assegurar o envolvimento direto das populaes no processo de inte-
grao por meio da representao parlamentar. Porm, a presena de disposi-
39 Ver WALLACE, H. European Governance in Turbulent Times. In: Journal of Common Market Studies,
31, 3, 293-304, apud JUDGE, David e EARNSHAW, David op. cit., p. 28.
40 Como por exemplo na seguinte passagem: Mas o governo ingls s se sentiria tranqilo se obtivesse
a piece of paper, algo escrito. Prometi a Plowden que lhe escreveramos a partir de nosso retorno a
Paris, o que fizemos. Esse exerccio foi-nos til e levou-nos a precisar algumas idias, especialmente
sobre o controle parlamentar da Alta Autoridade. Ver MONNET, Jean op. cit, p. 271
41 O essencial manter-se fiel aos poucos pontos fixos que nos serviram de guia desde o
primeiro dia: criar progressivamente entre os homens da Europa o mais amplo interesse
comum gerido por instituies comuns democrticas s quais delegada a soberania
necessria. Ver ibid, p. 460.
42 Como por exemplo: Desde 12 de junho, estvamos em condies de apresentar a um conselho
interministerial francs um projeto que organizava a independncia da Alta Autoridade e que pre-
cisava as instncias de recursos contra suas decises. J apareciam a idia de um tribunal arbitral,
bem como a noo de responsabilidade poltica do executivo diante de um corpo parlamentar. A
moo de censura era explicitamente prevista. Assim seria assentada a primeira base concreta de
uma federao europia, disse ao conselho que me encarregou de prosseguir. Ver Jean Monnet,
ibid, p. 282.
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o prevendo eleies diretas para a Assemblia (Artigo 21), que, no entanto,
caberia ao Conselho regulamentar, sinalizava que Monnet e seus companheiros
vislumbravam um caminho evolutivo para o processo. Earnshaw e Judge estimam
que, na viso dos pais fundadores, a questo do consentimento popular e da
legitimao democrtica poderia ser adiada, at que as populaes nacionais
tivessem experimentado os benefcios da integrao43.
Embora, para muitos, tenha prevalecido a imagem do artfice da unio da
Europa como um homem essencialmente prtico e pragmtico, so numerosas
as passagens em suas Memrias onde faz referncia a uma Europa federal.
Essa tendncia culminaria com a sua sada da presidncia da Alta Autoridade,
para criar o Comit de Ao para os Estados Unidos da Europa44.
4.1.4 O modelo CECA encontra os seus limites
O modelo imaginado para a gesto do carvo e do ao dos seis signat-

rios do Tratado de Paris tendo se revelado eficaz45, comeou-se a se pensar
em replic-lo na gesto conjunta da energia atmica e do fluxo de fatores de
produo: bens, servios, capital e trabalho.
A Europa, mergulhada em preocupao pela crise de Suez, dava-se con-
ta de sua dependncia no tocante importao de energia. O momento foi
extremamente adequado para aqueles que, como Jean Monnet, j haviam
percebido a necessidade e a convenincia de se aplicar o mesmo modelo de
gesto energia atmica e, pacientemente, aguardavam o momento ideal para
impulsionar o projeto de criao de uma Comunidade Europeia de Energia
Atmica46.
43 A idia parecia ser, pelo menos em um primeiro momento, a de preservar o processo das querelas
poltico-partidrias. Ver JUDGE, David e EARNSHAW, David op.cit., p. 30.
44 Monnet reagrupa as foras organizadas com as quais tinha levado a bom termo o plano de moderni-
zao da Frana e a Alta Autoridade. So elas os partidos polticos e os sindicatos. Segundo pensava,
apenas os partidos polticos e os sindicatos apresentavam, ao mesmo tempo, a fora e o elemento
de desinteresse necessrio para a construo da Europa. Segundo ele, os partidos polticos, por
necessidade e vocao, tm uma viso de conjunto. Quanto aos sindicatos, interessam-se pela vida
e so sensveis s transformaes. Ver MONNET, Jean op.cit, p. 358.
45 A transposio da metodologia da integrao de um setor para outro, como resultado de uma per-
cepo positiva de seus resultados, pelas elites nacionais, foi estudada em profundidade por Ernst
Haas, que deu a esse mecanismo o nome de spill over. Ver a teoria neo-funcionalista de Ernst Haas
na obra The Uniting of Europe, op. cit.. Ver tambm, para o funcionalismo anterior a Haas, MITRANY,
David op. cit.
46 Colaboradores de Monnet sugeriam que se erigisse uma esttua a Nasser, o fdrateur. Ver MONNET,
Jean op.cit. p. 371.
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Coleo de Teses,
Assim, em 2 de junho de 1955, os Ministros das Relaes Dissertaes
Exteriores dos Seis instituam em Messina uma comisso,
e Monografias
presidida pelo belga Paul-Henri Spaak, para o planejamento de Servidores do Senado Federal
de uma comunidade econmica e outra nuclear. As nego- ________________________
ciaes propriamente ditas teriam incio em junho do ano 2010
seguinte47.
Nascem, assim, os dois tratados de Roma, que criam a
Comunidade Econmica Europeia (CEE) e a Comunidade Eu-
ropeia da Energia Atmica (EURATOM), firmados em 25 de maro de 1957 e
que entrariam em vigor em 1 de janeiro de 1958.
Porm a rejeio, pela Assembleia Nacional francesa, do tratado de
fundao da Comunidade Europeia de Defesa (CED), firmado em 27 de maio
de 1952 pelos pases membros da CECA e do projeto de Comunidade Poltica
Europeia (CPE), elaborado e adotado pela Assemblia Comum, sinaliza que
pelo menos alguns Estados haviam estabelecido limites claros delegao de
soberania.
Ainda no era chegado o momento do to sonhado nascimento dos Es-
tados Unidos da Europa. Mesmo assim, o movimento federalista mantm a
sua mobilizao, concentrando o seu locus de ao no espao da Assembleia
Comum.
Entre as instituies vislumbradas por Jean Monnet, a Alta Autoridade
(atual Comisso), a Assembleia (atual Parlamento Europeu) e o Tribunal de
Justia caracterizam-se por aspectos de supranacionalidade, posto que seus
membros no representam os Estados Partes e tampouco o interesse nacional
que baliza as suas decises. Porm, o modelo inicial de gesto consagrado pelo
Tratado de Paris, fortemente calcado nos poderes da Alta Autoridade, comeara
a sofrer um processo de corroso, j por meio de dispositivos adotados pelos
dois instrumentos de Roma.
Entretanto, mais alm dos tratados, foram os padres de interao entre
as Comunidades e os Estados Partes, cristalizados ao longo das duas primei-
ras dcadas de funcionamento do Tratado de Paris e dos dois de Roma, que
condicionariam todos os desenvolvimentos subsequentes a caracterizar a
construo poltica da Europa unida48.
47 Ver, para a cronologia do processo de unificao europia em lngua portuguesa, LESSA, Antnio
Carlos op. cit; e PFETSCH, Frank R. op. cit.
48 Ver WEILER, Joseph op.cit., pp 19 e segs.
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Nos primeiros anos o sistema percorria, clere, o caminho em direo
consolidao da supranacionalidade. Porm, j apareciam, nos Tratados de
Roma, as primeiras sementes de um retrocesso em favor do modelo inter-
governamental, dada a tenso existente entre os rgos representantes dos
Estados Partes e os rgos portadores de contornos supranacionais.
O modelo supranacional encontra, de fato, os seus limites quando da
adoo, pelos Tratados de Roma, de um perodo de transio, durante o qual
o Conselho adotaria a votao por unanimidade e que duraria at a imple-
mentao da comunidade econmica, ao fim do qual o Conselho passaria a
decidir por maioria49.
, ento, desencadeada a crise da cadeira vazia pela Frana do General
de Gaulle, quando a delegao francesa abandona o seu lugar no Conselho,
em protesto contra iniciativa da Comisso, que tenta vincular a aprovao de
certas propostas em matria de poltica agrcola a outras, sobre os recursos
prprios e o oramento comunitrio. A verdadeira questo por trs da atitude
francesa era, precisamente, a aproximao do final do perodo de transio
estabelecido pelo Tratado de Roma que estabelecia a Comunidade Econmi-
ca Europeia e que implicava a adoo do voto por maioria no Conselho para
certas matrias50.
Estimando que os interesses nacionais franceses estivessem seriamente
ameaados por tal medida, o General de Gaulle, cuja concepo de soberania
nacional inspirava-se ainda fortemente na ordem vestfaliana, trabalha pela
marginalizao e pelo enfraquecimento da Comisso. A crise acabou por ser
contornada pelo que se acordou em Luxemburgo, em janeiro de 1966, quando
os negociadores decidiram que, quando estivessem em jogo decises capazes
de afetar interesses muito importantes de um ou mais Estados, os membros do
Conselho se esforariam por alcanar solues aceitveis a todos os Estados,
49 De fato, o Tratado de Paris previa que as decises do Conselho, que no exigissem maioria qualificada
ou unanimidade, seriam tomadas pela maioria dos seus membros, e esta maioria considerava-se obtida
se recolhesse a maioria absoluta dos votos dos representantes dos Estados membros, incluindo o
voto do representante de um Estado que assegurasse, pelo menos, 20% do valor total das produes
de carvo e ao da Comunidade. Ver o Artigo 28 do Tratado de Paris, op.cit.
50 Alguns autores atribuem tambm a crise insistncia de Walter Hallstein, ento Presidente da Co-
misso, no sentido de que a Comunidade deveria ter os seus recursos prprios para implementar
a Poltica Agrcola Comum, providncia que, como bem sabia de Gaulle, implicaria o estabelecimento
de algum tipo de controle parlamentar sobre o Fundo. O fortalecimento daquela assembleia de
estrangeiros, conforme se referia o General de Gaulle Assemblia Comum, no interessava ao
governo francs. Ver WESTLAKE, Martin op. cit., p. 21.
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Coleo de Teses,
em respeito a seus interesses mtuos51. Esse dispositivo, na Dissertaes
prtica, estendeu o direito de veto52 dos Estados Partes, no
e Monografias
mbito do Conselho, a qualquer matria que se considerasse de Servidores do Senado Federal
capaz de afetar interesses muito importantes, traduzindo ________________________
uma decidida volta ao modelo intergovernamental. 2010
Antes disso, por meio do Tratado de Fuso (1965), fora
criado o COREPER, o Comit de Representantes Permanentes,
composto de representantes dos governos nacionais, incum-
bidos de preparar os trabalhos do Conselho e de executar as suas decises, na
prtica interpondo-se entre a Comisso e o Conselho e desta maneira debili-
tando os poderes de que aquela desfrutava como interlocutora privilegiada
deste ltimo53. Foi tambm criada uma variedade de comits conformados por
tcnicos nacionais, destinados ao assessoramento da Comisso.
A criao do Conselho Europeu54, em 1974, promoveria mais um golpe
na lgica supranacional que estivera presente nos Tratados Constitutivos e
reforaria os aspectos intergovernamentais da estrutura comunitria. Segundo
Pierre Pescatore, na medida em que o Conselho Europeu escapa s regras que
regulam o funcionamento da Comunidade, sua presena tem por efeito modi-
ficar as bases da estrutura quadripartite querida pelos Tratados, acentuando
muito mais os aspectos intergovernamentais da construo, em detrimento
de seu carter de supranacionalidade.
As consequncias mostram-se bastante graves em todos os planos: do
ponto de vista da eficcia do processo decisrio e tambm do ponto de vista
da democratizao da Comunidade e da proteo dos direitos individuais55.
51 Ver MOURA RAMOS, Rui Manuel Gens de op. cit. p. 41.

52 Determinando a deciso por consenso sempre que um Estado Parte alegasse ser a matria em pauta
de interesse nacional vital. A partir de ento, o Conselho de Ministros praticamente deixaria de
tomar decises por maioria. Ver PFETSCH, Frank R. op.cit., p. 43.
53 Ibid, p. 42.
54 A criao do Conselho Europeu veio a institucionalizar o costume das Reunies de Cpula, iniciadas
em 1961.
55 Ver PESCATORE, Pierre. LExecutif Communautaire: justificacion du cuadripartisme institu par les
Traits de Paris et de Rome, C.D.E., 1978, n 4, p. 401, apud BUIZA, Allue op. cit., p. 25. O papel do
Conselho Europeu, bem como as suas relaes com as demais instituies comunitrias, ficaram
definidos de forma mais explcita na Declarao Solene sobre a Unio Europia, assinada em
junho de 1983 em Stuttgart. Do ponto de vista do Parlamento, o Conselho Europeu permanece um
rgo polmico, posto que suas decises se subtraem a qualquer controle parlamentar direto. Ver
Direco-Geral de Estudos, op. cit. p. 191-192.
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Toda esta nfase na influncia nacional viria a debilitar a Comisso e a
tornar excessivamente lento e pesado o processo decisrio comunitrio.
Entretanto, como veremos a seguir, a relao dialtica entre os modelos
supranacional e intergovernamental permitiria a continuidade da integrao
e ainda abriria espao para a constitucionalizao e a parlamentarizao
do processo de integrao.
4.1.5 O papel do Tribunal de Justia como elemento integrador:

as doutrinas da aplicabilidade direta e da supremacia da norma
comunitria
A dinmica que se instala a partir da tem a ver com a tenso gerada pela
busca da preservao da influncia dos Estados nacionais na construo da
norma comunitria, por um lado, e pela vigorosa funo integradora e unifor-
mizadora desempenhada pelo Tribunal de Justia em conjunto com as cortes
nacionais, por outro.
O processo gerado pela dialtica entre as duas tendncias leva a crer
que, no houvessem os Estados Partes adotado passos de regresso ao mo-
delo intergovernamental e retomado o controle sobre o processo decisrio
da integrao, tampouco teria o Tribunal de Justia, ele prprio uma criao
dos Estados, desfrutado da latitude necessria para impulsionar o processo
na direo de sua constitucionalizao.
De fato, a partir de 1963, o Tribunal de Justia passa a adotar a doutri-
na da aplicabilidade direta, que contraria a prtica do direito internacional
clssico, segundo a qual a ordem constitucional interna de um Estado que
determina o alcance que tero as obrigaes internacionais contradas pelo
Estado dentro de sua ordem jurdica domstica. Segundo Moura Ramos, o
Tribunal defendia a idia, em suas decises, de que
[...] as normas comunitrias poderiam fazer nascer directamente direitos e
obrigaes na esfera jurdica dos particulares dos Estados-membros, sem
que para tal fosse absolutamente necessria uma qualquer interveno
mediadora (princpio da imediao). A este propsito, e perante as re-
gras dos tratados, o Tribunal afirmaria que o surgimento de tais direitos
e obrigaes na esfera dos particulares no supunha necessariamente
uma atribuio explcita pelos tratados, podendo decorrer igualmente de
normas que impusessem aos Estados, s instituies ou aos particulares
determinadas obrigaes. Tais comandos produziriam assim efeitos direc-
tos nas relaes entre os Estados-membros e os particulares [...] (deciso
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Coleo de Teses,
de 5 de fevereiro de 1963, processo n 26/62, Van
Gend en Loos, Recueil, 1963, p. 3 e s.) [...]56.
Dissertaes
e Monografias
No direito internacional clssico o indivduo no poder de Servidores do Senado Federal
invocar, perante um foro interno, uma obrigao internacional ________________________
contrada pelo Estado e que este tenha deixado de cumprir, a 2010

no ser que tal obrigao tenha, de acordo com os dispositivos
constitucionais, passado a integrar o direito interno ptrio.
A doutrina da aplicabilidade direta parte da presuno de que as normas
comunitrias, que no demandem outros atos legislativos da Comunidade ou
dos rgos nacionais, devem ser consideradas como direito ptrio na esfera
de competncia comunitria.
Essa doutrina possibilitou aos indivduos recorrerem aos tribunais nacio-
nais contra o Estado, em caso de no cumprimento de obrigao contrada
em virtude dos Tratados, transferindo assim o locus da controvrsia do plano
regional para o nacional. Adicionalmente, o Tribunal declarou, em uma srie
de decises a partir de 1964, a supremacia da norma comunitria sobre quais-
quer normas nacionais que com ela conflitassem nas esferas de competncia
delegadas Comunidade pelos Estados Partes57.
Portanto, nestas esferas no prevalece o princpio lex posteriori derogat
lex anteriori, que permitiria que as disposies emanadas dos Tratados e de
outros instrumentos normativos comunitrios fossem derrogados por fora de
outras normas, adotadas no plano nacional. Nesse caso a norma comunitria
que prevalece, ocupando at mesmo posio superior na hierarquia das leis
do pas. O paralelismo com a arquitetura constitucional de estados federais
torna-se, assim, evidente.
A originalidade do sistema, tipicamente no-unitrio, que ele comporta
ainda, o reenvio prejudicial e a declarao de nulidade dos atos emanados dos
rgos comunitrios, notadamente do Conselho de Ministros, da Comisso e
do Parlamento Europeu (Artigo 177 do Tratado CEE). Tais atos devero estar
em conformidade com as normas e com as polticas comunitrias.
56 Ver MOURA RAMOS, Ruy Manuel op. cit., p. 228.

57 Segundo Weiler, a ltima resistncia doutrina da supremacia da norma comunitria sobre a norma
interna nas esferas atribudas pelos Estados Partes competncia da Comunidade caiu com a deciso
do Conselho de Estado francs no caso Raoul Georges Nicolo e Outros [1990] CMLR 173. Ver WEILER,
Joseph op.cit.,pp. 20 e 21.
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O instituto do reenvio prejudicial significa que no nvel nacional, quando
uma questo concernente interpretao dos Tratados levantada peran-
te um tribunal, este dever suspender o processo e solicitar ao Tribunal de
Justia uma deciso prejudicial sobre a matria. O tribunal nacional emitir,
assim, a sua sentena, com base na deciso emanada do Tribunal de Justia.
Desta maneira, as instncias nacional e comunitria esto integradas em um
nico sistema de reenvio prejudicial, assegurando a interpretao uniforme
da normativa comunitria nos Estados membros58.
O Professor de Direito Constitucional J. H. H. Weiler identifica o importan-
te papel, desempenhado pelo Tribunal de Justia, de constitucionalizao
do processo de integrao59. possvel at mesmo sustentar que a atuao
do Tribunal, ao assegurar, por meio de suas decises, os aspectos de supra-
nacionalidade do processo de integrao, abriu caminho tambm para a sua
parlamentarizao, na direo de um modelo caracterizado por contornos
federalistas.
A consequncia prtica, conforme apontada por Weiler, tende, em um
primeiro momento, a reforar os aspectos supranacionais da construo comu-
nitria, posto que desencoraja os Estados membros de praticarem a chamada
selective membership60, pela qual o Estado deixaria de cumprir as obrigaes,
assumidas no mbito da Comunidade que a seu ver no correspondessem ao
interesse nacional.
Alm disso, por fora das decises do Tribunal, introduzido um elemento
subjetivo atinente s opes de comportamento dos pases membros, isto ,
tende a triunfar o hbito da obedincia s normas comunitrias, que passa
ento a fazer parte de uma nova cultura comunitria.
Foram, portanto, as decises do Tribunal de Justia que contriburam de
maneira decisiva para a preservao dos aspectos supranacionais da Comuni-
dade, em um momento do processo de integrao em que os Estados Partes
e mais particularmente a Frana, manifestavam forte averso aos processos
58 Sobre esse tema, ver MOURA RAMOS, Rui Manuel Gens de. Reenvio Prejudicial e Relacionamento
entre Ordens Jurdicas na Construo Comunitria. In: op. cit. pp. 213 237.
59 Essa teoria de Weiler est explicitada em seu clebre ensaio The Transformation of Europe. Ver
WEILER, Joseph H. H. op. cit. pp 19 e seg.
60 Trata-se do que Tindemans chama de Europe la carte em seu famoso relatrio de 1975. Ver o
Relatrio de Leo Tindemans, Primeiro Ministro da Blgica, ao Conselho Europeu: TINDEMANS, Leo.
LÙnion europenne. Bulletin des Communauts europennes, Supplment 1/76, s/l, Communauts
Europennes, Commission.
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Coleo de Teses,
decisrios consagrados pelo Tratado CECA e favoreciam o Dissertaes
modelo intergovernamental61.
e Monografias
Por outro lado, a teoria do interesse explica por que os de Servidores do Senado Federal
Estados permitiram a continuidade do modelo comunit- ________________________
rio. Em primeiro lugar, os dividendos materiais e polticos 2010

apontavam para uma relao custo-benefcio favorvel aos
atores privados e operadores econmicos em geral, que se
beneficiavam da segurana jurdica assegurada por meio das
decises do Tribunal de Justia, que atuava em colaborao com os tribunais
nacionais e desencorajava a chamada selective membership. Em segundo
lugar e na direo contrria, isto , da intergovernamentalidade, os Estados
membros, particularmente os ditos pequenos pases, sentiram-se fortalecidos,
na medida que o poder de veto, emanado do Compromisso de Luxemburgo,
outorgou-lhes uma posio de influncia no processo decisrio comunitrio.
Entretanto, a possibilidade de veto no Conselho de Ministros para casos
em que estivesse envolvida matria sujeita a afetar o interesse nacional de
um Estado membro, a criao do Conselho Europeu, rgo intergovernamen-
tal, e a perda de espao pelo rgo supranacional, isto , a Comisso, foram
elementos que acabaram por retardar a implementao do mercado comum
previsto pelo Tratado de Roma.
Com efeito, no modelo caracterizado por fortes elementos de suprana-
cionalidade consagrado pelo Tratado de Paris, a Alta Autoridade o rgo
supranacional por excelncia, do construto. Cabia-lhe, pois, imprimir uma
dinmica ao processo, distinta das difceis negociaes realizadas sombra
do veto. Detendo, com exclusividade, a competncia propositiva, o que a
capacitava a definir a agenda da Comunidade e a preparar as propostas para
a aprovao do Conselho de Ministros, ela participava ainda do processo de-
cisrio propriamente dito.
Em 1975, o Relatrio Tindemans denunciava vigorosamente a perda do
lan inicial da ideia europeia:
Je crois, pour ma part, que lòpinion europenne a perdu au cours des
ans un fil conducteur, le consensus politique de nos pays sur les raisons
61 A atuao do Tribunal de Justia nesse perodo adverso para a integrao, ao tomar a si a defesa
da unio da Europa, chamada de herica. O Tribunal visto como (...) an integrationist activist
transcending the political will of the Member States (). Ver WEILER, Joseph op. cit. p. 32, onde cita
Cappelletti como um dos defensores desta abordagem, Is the European Court of Justice `Running
Wild? European Law Review 12 (1987), 3.
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que nous avons dèntreprendre cette oeuvre commune, les caractristi-
ques que nous voulons lui donner. Cèst avant tout cette vision commune
quìl faut rtablir si nous voulons faire lÙnion europenne. [...] Lide de
lÈurope est en partie victime de ses succes: la rconciliation de pays
nagure ennemis, la prosperit conomique due au march largi, la
dtente qui remplace la guerre froide, grce notamment notre cohe-
sin, tout cela parat acquis et donc ne plus exiger de nouveaux efforts.
LÈurope dàujourd`hui est celle du quotidien, elle semble avoir perdu
son parfum dàventure62.
O Relatrio recomenda o fortalecimento da Comisso, cuja funo no

deve se limitar definio das polticas comuns que submete ao Conselho.
Alm de exercer esta funo sem reticncias, chamando o Conselho s suas
responsabilidades, ela deve retomar uma latitude de ao que lhe permita
aportar o seu dinamismo prprio implementao da unio da Europa. Essa
latitude de ao, segundo Tindemans, encontrara a sua melhor expresso nos
poderes atribudos Alta Autoridade da Comunidade do Carvo e do Ao.
Ao mesmo tempo, o Relatrio recomenda a adoo do voto majoritrio pelo
Conselho como prtica geral, em prol da rapidez e eficcia de que se deve
revestir o processo decisrio63.
Em 1986, numa tentativa de infundir novo nimo integrao, os Estados
Partes adotam o Ato nico Europeu. Este retoma o modelo do Tratado de Pa-
ris e devolve Comisso o papel que lhe havia sido reservado pelos tratados
fundadores. A iniciativa dinamiza a agenda da Comunidade.
Sabia-se que a regra do consenso entraria em colapso com a entrada de
seis novos membros64, o que obviamente dificultava a unanimidade e acentu-
ava a tendncia, j presente no Relatrio Tindemans, assim como em vrios
outros relatrios, votao por maioria no Conselho. Discretamente, de modo
a no reacender os nacionalismos, os Estados Partes reinseriram, na forma
do art. 100A do Ato nico Europeu, a votao por maioria no Conselho65. Na
62 Ver TINDEMANS, Leo op. cit., p. 11.

63 Ver ibid, p. 33.
64 Ingressam na Comunidade dos Seis: Reino Unido, Dinamarca, Irlanda (1973), Espanha, Portugal e
Grcia (1986).
65 O novo procedimento decisrio foi adotado pelos Estados Partes como uma maneira pragmtica de
impulsionar o mercado comum. Mesmo assim, ao apresentar o Ato nico Europeu aos respectivos
parlamentos nacionais, os Ministros das Relaes Exteriores da Frana e do Reino Unido garantiram
solenemente a continuidade do Acordo de Luxemburgo, isto , do voto consensual. Weiler da teoria
de que em muitos momentos da negociao dos tratados, os Estados no se deram conta do alcance
de certos dispositivos que adotaram e de suas implicaes constitucionais no quadro comunitrio.
Ver WEILER, Joseph op. cit. p. 69.
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Coleo de Teses,
verdade, lidos em conjunto, o art. 8A e o art. 100A estabelecem Dissertaes
a deciso por maioria como regra geral para todas as medidas
e Monografias
necessrias implementao do mercado interno, definido de Servidores do Senado Federal
como uma rea sem fronteiras internas onde assegurado ________________________
o livre movimento de bens, pessoas, servios e capital66. 2010
Assim, pode-se dizer que a construo comunitria deve
muito, quanto consolidao de certos de seus aspectos
supranacionais, decidida atuao do Tribunal de Justia.
De certa maneira, os Estados Partes permitiram serem cobrados quanto
implementao da normativa comunitria pelo Tribunal de Justia, de modo
a manter o delicado equilbrio da construo poltica ento vigente nas Co-
munidades.
Na medida que o direito de veto paralisava o processo decisrio no seio
do Conselho e comprometia a sua eficincia, procuraram os pases membros
garantir a eficcia das normas j aprovadas, submetendo-se aos efeitos inte-
gradores das decises do Tribunal de Justia. Foi tambm por este caminho,
que buscava estabelecer um equilbrio entre o modelo intergovernamental a
que regressara o Conselho e a tendncia supranacionalidade j presente na
integrao, que avanou a parlamentarizao do processo.
Afinal, as desventuras dos anos sessenta acabariam por desempenhar um
papel funcional na construo europia, permitindo a sua constitucionaliza-
o, por um lado, e por outro a sua parlamentarizao, de que trataremos
a seguir.
4.2 A parlamentarizao: pequenos passos e grandes saltos
Na seo anterior, vimos que, ao estabelecer a existncia de uma ordem

jurdica prpria, de natureza distinta do direito internacional clssico, ao
assegurar juridicamente a estabilidade do patrimnio da integrao (acquis
communautaire) e ao fazer a defesa vigorosa dos objetivos definidos pelos Tra-
tados, o Tribunal de Justia acabaria por favorecer amplamente a emergncia
de um sistema poltico-constitucional no nvel da integrao europia, ainda
que sem o consentimento explcito dos Estados67.
66 Cabe Comisso definir a base legal de cada deciso, a qual por sua vez decidir a modalidade de
votao. Ver ibid, p. 70.
67 Ver COSTA, Olivier ibid, p. 49.
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O Tribunal reconheceu, ademais, o carter federal, limitador da soberania
dos Estados, em relao a certos aspectos da construo poltica europeia. Ao
interpretar os Tratados como portadores de uma Comunidade de direito, o
Tribunal operou a sua constitucionalizao.
No , portanto, de surpreender que, em consonncia com a leitura que
d interao entre as instituies e seus processos decisrios, o Tribunal
tenha reconhecido a necessidade de sanar o dficit democrtico para atender
s exigncias da democracia. Assim, em nome da representao dos interes-
ses dos cidados, suas decises tenderam a colocar o Parlamento em p de
igualdade jurdica com as outras instituies, mesmo quando os Tratados no
o previam.
Conforme j assinalado, o Parlamento fora concebido inicialmente como
uma Assembleia de deputados designados pelos respectivos parlamentos
nacionais, dotada de funes consultivas e de controle. Sua vocao, entre-
tanto, revelou ser, desde o incio, a ampliao de suas competncias, sempre
com base na necessidade de legitimao das decises tomadas pelos rgos
da integrao. O Tratado de Paris no previra uma adequada transferncia de
poderes ao rgo encarregado da expresso da vontade popular, correspon-
dente perda de competncias, pelos Estados Partes, para as instituies da
integrao.
O Parlamento tem visto as suas funes serem ampliadas ao longo
das ltimas dcadas, observando-se tendncia constitucionalizao68 e
parlamentarizao69 do sistema cujo funcionamento, ao longo dos anos,
sempre obedecera a uma lgica de concorrncia interinstitucional. Esta
dera-se fundamentalmente como resultado da crescente tenso entre os r-
gos supranacionais e os governamentais, representantes dos Estados Partes
na integrao. J nos referimos supra forte tendncia perda de poder por
parte do rgo mais notoriamente supranacional a Comisso, antiga Alta
Autoridade a partir dos Tratados de Roma, por influncia francesa.
Outro foco de tenso j viera acompanhando o desenrolar da integrao
europeia desde os seus primrdios. Tratava-se das vises concorrentes fede-
ralista e a pragmtica, ou funcionalista. Os federalistas achavam-se engajados
na formao dos Estados Unidos da Europa, enquanto que outros grupos,
68 Ver MAGNETTE, Paul. Entre Parlamentarisme et Dficit Dmocratique. In TEL, Mario e MAGNETTE,
Paul (orgs) op. cit. e WEILER, Joseph op. cit.
69 Ver COSTA, Olivier op. cit.
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Coleo de Teses,
sobretudo entre as elites, favoreciam os arranjos funcionalis- Dissertaes
tas, com vistas gesto conjunta de certos setores produtivos,
e Monografias
dispensando, entretanto, a presena de qualquer dimenso de Servidores do Senado Federal
poltica no processo. No se pode deixar de mencionar, tam- ________________________
bm, as fortes influncias exgenas que impulsionariam a 2010
integrao. Por um lado, havia o decidido patrocnio dos
Estados Unidos da Amrica ideia, e por outro, avultava a
ameaa sovitica, preocupando as lideranas europeias do
ps-guerra. Para a Frana, contava ainda o temor de que os Estados Unidos
acabassem por favorecer o rearmamento alemo, no intuito de fazer frente
s tendncias expansionistas de Stalin70.
Em vista do cenrio ameaador que, mais uma vez, se desenhava nos
horizontes europeus, triunfaria a metodologia funcionalista concebida por
Monnet. Neste quadro, foi no espao da Assemblia que o movimento fe-
deralista passou a expressar-se71.
Paralelamente s negociaes conducentes integrao setorial e nova-
mente por inspirao de Jean Monnet sob o impacto causado pela ecloso
da guerra na Coreia, os seis pases da Comunidade Europeia do Carvo e do
Ao decidiram constituir uma Comunidade Europeia de Defesa. O Tratado,
firmado em 27 de maio de 1952, e que seria posteriormente rejeitado pela
Assembleia Nacional francesa, continha um dispositivo, no art. 38, inserido por
insistncia do Primeiro Ministro da Itlia, o federalista Alcide de Gasperi, que
representava importante avano conceitual no quadro da integrao. O artigo
dispunha sobre uma Assembleia Parlamentar Comum eleita diretamente, e
encomendava a esta Assembleia o estudo de uma organizao federal, dotada
de separao de poderes e de um parlamento bicameral. A lgica era de que
uma comunidade de defesa no poderia estar solta em um vcuo, mas deveria
estar inserida no contexto de uma comunidade poltica, estruturada segundo
uma nova moldura constitucional.
Em vista da lentido do processo de aprovao do tratado nos parlamentos
nacionais dos Estados signatrios, os chefes de Estado e de Governo adiantaram-
70 Ver PFETSCH, Frank R. op. cit. p. 19.

71 Nevertheless, throughout its life the Parliament`s effective organization and development has
depended on the leadership of a core of activists from different groups (mostly socialist, Christian
and liberal). These have often been elder statesmen with rich experience of European affairs in
other venues, strongly committed to integration by the Community method, most of them declared
federalists. Ver COOMBES, David op. cit. p.37.
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se e encarregaram a Assembleia da CECA de iniciar os estudos com vistas
criao de uma organizao federal. Em 11 de setembro de 1952, reuniu-se a
Assembleia ampliada de modo a comportar um maior nmero de membros,
conforme previra o Tratado da Comunidade Europeia de Defesa.
Embora o Tratado que institua a Comunidade Europeia de Defesa no tenha
vingado, rechaado que foi pela Assembleia Nacional francesa, estabeleceu-se
na memria coletiva do Parlamento a outorga feita Assembleia da misso
de atuar como uma assembleia constituinte.
Por repetidas vezes, tem o Parlamento feito referncia a esta tarefa como
atribuio sua, e em fevereiro de 1994, adotou unilateralmente um projeto
de Constituio para a Europa, com vistas conferncia de Chefes de Estado
de 199672.
O projeto de unio poltica da Europa dos Seis foi, assim, condenado ao
esquecimento por um longo perodo, levando consigo a possibilidade de imple-
mentao das eleies diretas para a Assembleia no curto prazo. No entanto,
a iniciativa tomada pelos governos dos Estados membros da CECA, ao confiar
Assembleia a elaborao do projeto de um tratado de unio poltica, abriu
caminho para que os parlamentares passassem a tomar iniciativas em prol da
sua eleio direta e da reforma dos tratados.
Contudo, a derrota da Assembleia balizaria para sempre a estratgia que
esta passaria a utilizar na luta pela expanso de seus poderes e pelo aprofun-
damento da integrao europia: pequenos passos, intercalados por grandes
saltos.
4.2.1 Os pequenos passos
Assinado o Tratado de Paris, em 18 de abril de 1951, reuniu-se pela pri-

meira vez a Assembleia, em Estrasburgo, em 10 a 13 de setembro de 1952.
Sua primeira deciso foi sobre a criao de uma comisso encarregada de
estabelecer vnculos e interaes entre a Assembleia e a Alta Autoridade.
Nessa ocasio, Paul-Henri Spaak eleito primeiro presidente da Assembleia.
Por ocasio de sua segunda reunio em Estrasburgo, de 10 a 13 de janeiro de
1953, a Assembleia cria seis comisses especializadas, destinadas ao acom-
panhamento das atividades da Alta Autoridade.
72 Ver WESTLAKE, Martin op. cit. p. 13.
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Coleo de Teses,
Assim, por meio dos chamados petits pas (pequenos Dissertaes
passos), foi a Assembleia conquistando espaos na integrao,
e Monografias
particularmente pela utilizao criativa da autonomia de que de Servidores do Senado Federal
desfrutava no tocante sua prpria organizao interna. ________________________
Duas caractersticas confeririam Assembleia feies 2010

verdadeiramente communautaires. Em primeiro lugar, no que
tange sua composio, esta se fez desde o incio de forma
proporcional, em obedincia ao Artigo 21 do Tratado CECA73.
Em segundo lugar, cabe recordar a memorvel iniciativa tomada pelos prprios
membros da Assemblia, em junho de 1953, de posicionarem-se no plenrio
de acordo com suas afinidades polticas, e no por nacionalidade, illustrant de
faon spectaculaire le caractre indpendant et integr de lìnstitution74.
Estas duas iniciativas reforaram as caractersticas de supranacionalidade
da Assembleia e contriburam para que esta desenvolvesse relaes de proxi-
midade com a Alta Autoridade, que tambm tinha interesse no fortalecimento
dos aspectos supranacionais da integrao.
No que diz respeito s competncias a ela outorgadas, a Assembleia Parla-
mentar detinha apenas o poder de censura, com base no relatrio anual da Alta
Autoridade, mediante o voto da maioria absoluta de seus membros, segundo
dispunha o Artigo 24 do Tratado CECA. Tratava-se de uma transposio, para o
quadro da integrao, da funo de controle, conforme o modelo prprio aos
regimes parlamentaristas europeus. O Artigo 23 obrigava a Alta Autoridade a
responder, oralmente ou por escrito, s questes que lhe fossem colocadas
pela Assembleia ou por seus membros. O Conselho, entretanto, mantinha-se
fora do alcance do controle da Assembleia.
A Assembleia no exercia quaisquer funes legislativas stricto sensu.
Era desprovida do poder de legislar, ou de propor medidas, embora o Artigo
22 previsse a sua convocao extraordinria, a pedido do Conselho, a fim de
formular parecer sobre as questes que este lhe submetesse.
73 O Artigo 21 estabelecia o seguinte nmero de delegados por Estado Parte: Alemanha, 18; Blgica,
10; Frana, 18; Itlia, 18; Luxemburgo, 4; e Pases Baixos, 10.
74 Cf. COSTA, Olivier op. cit. p. 25. Note-se que a Assembleia Consultiva do Conselho da Europa, embora
fundada trs anos antes da Assembleia da CECA, somente viria a adotar esta prtica trs anos depois
que esta ltima o fizera.
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Entretanto, o artigo 21 previu a sua eleio direta, em consonncia com o
intuito para o qual fora inserida no Tratado, o de ser o rgo de representao
dos povos dos Estados membros da CECA75.
A despeito dos repetidos contatos mantidos com o Comit presidido
por Paul-Henri Spaak, encarregado de redigir os projetos dos tratados que
fundariam a Comunidade Europia da Energia Atmica (EURATOM) e a Co-
munidade Econmica Europeia (CEE), os parlamentares no lograram obter
maiores poderes para a Assembleia. Decepcionavam-se, particularmente por
no lhes haver sido outorgado qualquer meio de controle sobre o Conselho. Os
tratados permitiram-lhes, entretanto, o acesso ao Conselho, ao reconhecerem
Assembleia o direito de formular e enviar-lhe proposies relativas eleio
por sufrgio universal direto segundo um procedimento uniforme.
Ao invs da outorga do controle sobre o Conselho, avanou-se no tocan-
te ao controle sobre a Comisso, a qual, segundo dispunha o Artigo 144 do
Tratado CEE, a Assembleia poderia agora censurar em qualquer poca, e no
apenas por ocasio da apresentao de seu relatrio anual, como ocorria com
a Alta Autoridade no disposto no Tratado CECA. De todo modo, a Assembleia
permanecia desprovida de poderes perante o Conselho, rgo de deciso.
Por outro lado, os Tratados de Roma atriburam poderes oramentrios
Assembleia, ainda que muito limitados e dispuseram que o Conselho a
consultaria sobre determinadas normas76. Como o parecer da Assembleia
era desprovido de efeitos vinculativos, tal funo no veio a reforar-lhe os
poderes. Entretanto, seria com base nesta competncia que o Parlamento
passaria a desempenhar, mais tarde, funo de co-deciso no processo deci-
srio comunitrio77.
75 Artigo 21. A Assemblia composta por delegados que sero designados pelos Parlamen-
tos de entre os seus membros, uma vez por ano, ou eleitos por sufrgio universal directo,
segundo o processo estabelecido por cada Alta Parte Contratante.(grifo da autora). Ver
Tratado que institui a Comunidade Europia do Carvo e do Ao, op. cit..
76 Como, por exemplo, o disposto no Artigo 100 do Tratado CEE: Artigo 100: O Conselho, deliberando
por unanimidade, sob proposta da Comisso, adoptar as directivas para a aproximao das dispo-
sies legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-membros que tenham incidncia
directa no estabelecimento ou no funcionamento do mercado comum.
A Assemblia e o Comit Econmico e Social sero consultados acerca das directivas cuja execuo
possa implicar, em um ou mais Estados-membros, qualquer alterao de disposies legislativas
existentes.Ver Tratado que institui a Comunidade Econmica Europia, texto em portugus forne-
cido no endereo: , <http: //eur-lex.europa.eu/en/treaties/index.htm#founding>. Acesso em 15,
junho, 2010.
77 Ver COSTA, Olivier, op. cit. p. 28.
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Coleo de Teses,
A inteno dos membros da Assembleia, j incorporada Dissertaes
pelos Tratados de Roma, fora, desde o incio, reforar os aspec-
e Monografias
tos parlamentares da instituio na busca da ampliao de seus de Servidores do Senado Federal
poderes para o campo legiferante. Desde a sesso inaugural, ________________________
em 20 de maro de 1958, manifestaram os deputados a sua 2010
vontade de ver a Assembleia ocupar o lugar de um verdadei-
ro parlamento na estrutura institucional das Comunidades.
Por meio de uma resoluo, conferiram-lhe os atributos de
parlamentar e europeia.
Westlake relata que as vrias delegaes reunidas no conseguiram chegar
a um acordo sobre o nome que deveriam dar instituio. Enquanto franceses
e italianos adotavam a linguagem dos tratados, designando a instituio como
Assemble parlementaire europenne e Assemblea parlementare europea,
respectivamente, alemes e holandeses davam preferncia ao nome Europis-
ches Parlement e Europees Parlement, isto , Parlamento Europeu.
Essa diferena existente entre as prprias delegaes quanto ao nome da
instituio somente foi equacionada em 30 de maro de 1962, prevalecendo a
opo defendida por alemes e holandeses78. O Conselho Europeu aceitou, em
2 de abril de 1976, o emprego do nome Parlamento Europeu, ressalvando a
convenincia de se utilizar a terminologia dos Tratados na redao de textos
jurdicos. Porm, foi somente com o Ato nico Europeu, que entraria em vigor
mais de uma dcada mais tarde (julho de 1987), que os governos dos Estados
membros reconheceriam oficialmente o nome Parlamento Europeu.
Em seu relato sobre a adoo do nome Parlamento pela Assembleia
em audaciosa iniciativa unilateral, Olivier Costa ressalta que alguns polticos,
jornalistas e juristas recusaram-se a qualificar de parlamento uma assembleia
no soberana, cuja existncia decorria de uma construo exterior s catego-
rias da anlise constitucional clssica, ignorando os princpios da democracia
parlamentar e se sobrepondo aos Estados nao79.
A mudana de nome encerrava todo um contedo simblico. Por um lado,
para os deputados, era importante a distino em relao s outras assemblias
parlamentares, notadamente a Assembleia Parlamentar do Conselho da Euro-
pa. Por outro, os efeitos produzidos pela mudana de nome foram sensveis:
78 Ver DIRECO-GERAL DE ESTUDOS DO PARLAMENTO EUROPEU. Fichas Tcnicas sobre o Parlamento
Europeu e as actividades da Unio Europia. Luxemburgo: Servio das Publicaes Oficiais das Co-
munidades Europias, 1994, p. 27. Ver WESTLAKE, Martin op.cit., p. 16.
79 Ver COSTA, Olivier op.cit. p. 29.
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contribuiu para que os eleitores europeus, os polticos e as outras instituies
comunitrias admitissem a existncia de um Parlamento Europeu e facilitou a
atribuio de poderes decisrios quela assembleia. Ao oficializar o nome no
Ato nico, pareceria que os representantes dos Estados Partes pretenderam
reconhecer os avanos da Assembleia, preparar a evoluo da Comunidade
em direo a uma Unio poltica e democrtica e aprovar a aspirao dos
parlamentares ao exerccio de maiores poderes no quadro da integrao.
Porm, a adoo do nome Parlamento Europeu induziria tambm a per-
cepes equivocadas e a anlises errneas, que levaram aplicao ao estudo
do Parlamento Europeu de tipologias e categorias de anlise prprias lgica
poltica interna, produzindo o efeito altamente contraproducente da iluso de
existncia de um Parlamento Europeu soberano80.
4.3 Os grandes saltos

As prximas sees descrevem trs momentos de inflexo na histria
evolutiva do Parlamento Europeu, conquistas que serviriam de patamar para
outros grandes avanos. Assim, veremos como o Parlamento realiza eleies
diretas, amplia as competncias oramentrias, e, fortalecido pela deciso do
Tribunal no Caso Isoglucose, apresenta o projeto da Unio Europia (projeto
Spinelli).
4.3.1 As eleies diretas

Uma das competncias outorgadas pelos Tratados Assembleia era a
de submeter ao Conselho propostas relativas sua eleio por sufrgio uni-
versal direto, conforme constara do Artigo 21, inciso 3 do Tratado da Comu-
nidade Europia do Carvo e do Ao; do Artigo 138, inciso 3, do Tratado da
Comunidade Econmica Europia; e do Artigo 108, inciso 381, do Tratado da
Comunidade Europeia de Energia Atmica. Esta era a nica matria em que a
80 Ver ibid, p. 30.

81 A outorga desta competncia Assembleia consta, em termos idnticos, dos Tratados CEE (Artigo
138) e EURATOM (Artigo 108), como segue:
Artigo 138: 1. ................
2. ..................
3. A Assemblia elaborar projectos destinados eleio por sufrgio universal directo,
segundo um processo uniforme em todos os Estados-membros.
O Conselho, deliberando por unanimidade, aprovar as disposies adequadas, cuja
adopo recomendar aos Estados-membros, em conformidade com as respectivas
normas constitucionais. Ver Tratado que institui a Comunidade Econmica Europia,
op.cit..
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Coleo de Teses,
competncia propositiva da Assembleia era admitida. Ao Dissertaes
faz-lo, os tratados implicitamente imprimiram uma dinmica
e Monografias
institucional aos trabalhos da Assembleia, e ainda permitiram de Servidores do Senado Federal
que ela questionasse o Conselho regularmente no tocante ________________________
legitimidade e representatividade da construo institucional 2010
das Comunidades82.
Em 1958, a Assembleia comps um grupo de trabalho
para elaborar um projeto de proposta de eleies diretas, que
os parlamentares adotaram em maio de 1960. Face oposio do governo
francs, contudo, o Conselho decidiu remeter o exame da questo para uma
outra oportunidade.
Na verdade, o General de Gaulle no via com bons olhos uma Assembleia
eleita diretamente, e que, por conseguinte, passaria a apresentar claros aspectos
de supranacionalidade. Assim, em 1961, sob inspirao francesa, um comit
intergovernamental encarregou-se de estudar a possibilidade de um projeto
de cooperao poltica e do desenvolvimento das Comunidades. O projeto foi
configurado sobre dois pilares: um deles repousando sobre as Comunidades
e o outro repousando sobre a cooperao intergovernamental. Assim, os Es-
tados Partes decidiram constituir um comit presidido pelo deputado francs
Christian Fouchet para elaborar um projeto de tratado estabelecendo a unio
da Europa. O entusiasmo com que os deputados federalistas maioria na As-
sembleia haviam recebido a idia do plano esvaiu-se rapidamente, quando de
sua publicao, em novembro de 1961. Se, por um lado, o Plano Fouchet inclua
na estrutura institucional da Unio uma Assembleia Parlamentar, por outro
lado nem sequer vislumbrava a sua eleio direta. Alm disso, os governos da
Blgica e da Holanda decidiram subordinar a aprovao do Plano autorizao
da adeso do Reino Unido Comunidade Econmica Europeia, que contava
com a ferrenha oposio do General de Gaulle. Em janeiro de 1962, a Frana
acabou por retirar o Plano Fouchet, mas por meio desta estratgia o governo
do General de Gaulle logrou, com a apresentao de um plano alternativo,
distrair as atenes e assim esvaziar a proposta de eleies diretas. Ciente de
que o momento poltico no era favorvel s eleies diretas, a Assembleia
voltou-se para a busca de mecanismos informais pelos quais pudesse expan-
dir as suas competncias. Na prtica, e margem dos tratados, a Assembleia
obteve uma extenso progressiva de sua competncia de consulta a quase
todas as propostas legislativas, que veio a ser formalizada e includa no quadro
82 Ver JUDGE, David e EARNSHAW, David op. cit. , p. 35.
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jurdico da Comunidade apenas em julho de 1987, pela entrada em vigor do
Ato nico Europeu83.
Assim, a dcada de sessenta foi pouco favorvel Assembleia. Duas ten-
dncias se delineavam entre os parlamentares: alguns consideravam que a
expanso de seus poderes no quadro dos processos decisrios da integrao
era condio para as eleies diretas. Outros estimavam que ao contrrio, uma
vez detentora da legitimidade outorgada pelas eleies diretas, por sufrgio
universal, a Assembleia teria, fatalmente, os seus poderes ampliados84.
Em face do clima adverso expanso de seus poderes, os parlamentares
voltaram a fazer uso da estratgia dos pequenos passos para ganhar mais
competncias no quadro da integrao. A assinatura, em abril de 1965, do
Tratado de Fuso, proposto por meio de uma resoluo da Assembleia, pro-
duziu resultados favorveis expanso de suas competncias, j que a fuso
da Alta Autoridade com as duas Comisses dos Tratados de Roma fez com que
o poder de censura, que no caso da Alta Autoridade resumia-se ao exame de
seu relatrio anual de atividades no mbito da CECA, tivesse se generalizado,
de acordo com o modelo dos Tratados de Roma. Mesmo assim, a Assembleia
sofreria mais um revs, porquanto a face intergovernamental da integrao
reforou-se com a criao, luz do Artigo 4, do Comit de Representantes
Permanentes (COREPER), e a poltica da cadeira vazia, adotada pelo General
de Gaulle em julho de 1965, atrasaria ainda mais as negociaes com vistas
s eleies diretas.
Com a sada do General de Gaulle em 1969, as atenes voltaram-se para a
Conveno, redigida em 1960 pela Assembleia, em cumprimento tarefa a ela
atribuda pelos Tratados de Paris e de Roma85, relativa ao estabelecimento de
eleies diretas por sufrgio universal. poca de sua divulgao, a Conveno
fora duramente rechaada pela Frana. A Assembleia decidiu empenhar-se em
nova tentativa de fazer ressurgir o tema, e adotou uma resoluo que lem-
brava ao Conselho que cumprira a obrigao a ela outorgada pelos Tratados
constitutivos, e conclamava o Conselho a tomar iniciativas sobre a questo.
O documento fazia, ademais, referncia ao art. 175 do Tratado CEE, que es-
83 Ver COSTA, Olivier op. cit., p. 32.

84 O presidente da Assembleia durante o binio 1975 1977, Georges Spnale, julgava que as com-
petncias do rgo encontravam-se presque la limite de ce que peut obtenir une assemble qui
nèst pas lue au suffrage universel. Ver ibid, p. 34.
85 Ver art. 21 do Tratado que institui a Comunidade Europeia do Carvo e do Ao; art. 138 do Tratado
que institui a Comunidade Econmica Europeia, e art. 108 do Tratado que institui a Comunidade
Europeia de Energia Atmica.
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Coleo de Teses,
tabelece que, caso o Conselho ou a Comisso deixem de agir Dissertaes
em violao ao Tratado, os Estados Membros e outras institui-
e Monografias
es da Comunidade poderiam interpor ao junto ao Tribunal de Servidores do Senado Federal
de Justia. O Conselho, reunido na Haia em 1969, colocou a ________________________
questo em estudo. A eleio de Valry Giscard dEstaing para 2010
a presidncia da Frana, aliada ao ingresso na Comunidade
do Reino Unido e da Dinamarca, dois pases detentores de
forte tradio parlamentar, levaram a Assembleia, agora j
conhecida como Parlamento, a preparar novas propostas e a designar como
relator o socialista holands Schelto Patjin.
Por ocasio da Conferncia de Cpula de Paris, em dezembro de 1974, j
com a Frana e a Alemanha sob novas administraes, (Valry Giscard dÈstaing
e Helmut Schmidt, respectivamente), os representantes dos Estados Partes
anunciaram a sua inteno de organizar as eleies europeias, no perodo de
maio a junho de 1978.
Esta iniciativa resultara da dinmica gerada pelas tenses existentes
entre as instituies intergovernamentais e supranacionais da integrao,
que, mais uma vez, se revelaram bastante frutferas. Ao decidirem institucio-
nalizar as suas reunies na forma do Conselho Europeu, rgo de feies
intergovernamentais, os Chefes de Estado e de Governo decidiram tambm
contrabalanar esta iniciativa apoiando a antiga reivindicao do Parlamento
no sentido da realizao das suas eleies diretas, o que reforaria os seus
aspectos supranacionais. Os membros do Conselho Europeu declararam,
ademais, que aguardavam novas propostas referentes questo86. J no ms
seguinte, janeiro de 1975, os parlamentares apressaram-se em adotar nova
resoluo sobre as eleies, submetida ao Conselho Europeu de Roma em 1
e 2 de dezembro de 1975.
Foi somente em 20 de setembro de 1976, aps contornar dificuldades
nas negociaes, particularmente no tocante repartio proporcional dos
assentos entre os pases membros, que o Conselho adotou um Ato (Deciso
do Conselho 76/787/CECA,CEE,CEEA), instituindo as eleies diretas para o
Parlamento Europeu87.
86 Ver CORBETT, Richard et al.op. cit, p. 13.

87 VER DIRECO GERAL DE ESTUDOS op. cit. p. 15.
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4.3.2 No taxation without representation: a competncia de con-
trole sobre o oramento
No por coincidncia, a instaurao de um sistema de recursos prprios

para a poltica agrcola comum, com base em impostos cobrados sobre as
tarifas aduaneiras, precede em pouco tempo a deciso do Conselho Europeu,
favorvel s eleies diretas para o Parlamento.
Com efeito, a ideia dos recursos prprios trazia pauta o princpio no
taxation without representation, muito caro s tradies democrticas euro-
peias. O federalista Walter Hallstein, presidente da Comisso de 1958 a 1967,
favorecia, nessa tica, a ampliao das competncias do Parlamento, bem
como a eleio de seus membros por sufrgio universal.
As discusses sobre os recursos prprios foram retomadas aps a adoo,
em 1966, do Compromisso de Luxemburgo e a volta da Frana s reunies do
Conselho88. Um novo tratado fora proposto pela Comisso e adotado em 22
de abril de 1970. O Tratado de Luxemburgo determinava o estabelecimento de
um novo sistema de financiamento das despesas da Comunidade, a partir de
1975 e conferia ao Parlamento Europeu competncia para fixar o seu prprio
oramento e para intervir na fixao das despesas administrativas. Contudo as
despesas ditas obrigatrias, que representavam mais de 95% do oramento
das Comunidades, permaneciam fora do alcance do Parlamento.
O princpio segundo o qual no deve haver taxao sem representao,
fora, portanto, apenas muito timidamente satisfeito. Os restantes 95% do or-
amento, provenientes dos recursos prprios, escapavam, por conseguinte,
no s ao escrutnio do Parlamento Europeu, como tambm ao controle dos
parlamentos nacionais.
O Tratado de Bruxelas, de 22 de julho de 1975, estenderia os poderes
do Parlamento, que passaria a ter competncia para rejeitar o projeto de
oramento e ainda de emend-lo na parte correspondente s despesas no
obrigatrias. O Tratado de Lisboa, que entrou em vigor em dezembro de
2009, viria a representar substancial avano para as competncias do Parla-
mento no tocante aprovao do oramento, colocando-o em igualdade de
condies com o Conselho e passando a dispor de poder para pronunciar-se
tambm sobre as despesas obrigatrias89. Embora alguns autores assinalem o
88 Ver supra.
89 Ver Tratado de Lisboa, op. cit., que modificou o art. 272 do Tratado da Comunidade Europeia.
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Coleo de Teses,
fato de que os poderes oramentrios do Parlamento excedem, Dissertaes
do ponto de vista qualitativo, queles de muitos parlamentos
e Monografias
nacionais90, deve-se notar que, at a assinatura do Tratado de de Servidores do Senado Federal
Lisboa, havia importante limitao s suas competncias, que s ________________________
se aplicavam s chamadas despesas no obrigatrias. As des- 2010
pesas obrigatrias eram definidas como aquelas resultantes
diretamente da aplicao dos Tratados91, circunscrevendo-se,
de maneira geral, s despesas destinadas Poltica Agrcola
Comum e quelas provenientes de acordos internacionais firmados com ter-
ceiros pases e que tenham um componente de financiamento. A distino,
segundo Corbett, muito mais de natureza poltica do que tcnica com o
objetivo de limitar os poderes do Parlamento no que diz respeito quela parte
das despesas92. A Declarao Comum firmada entre o Parlamento, o Conselho
e a Comisso relativa a diversas medidas que visam melhorar o processo
oramental, de 30 de junho de 1982, dispe, em seu n1, que
[...] as trs Instituies consideram que constituem despesas obrigat-
rias as despesas que a autoridade oramental obrigada a inscrever no
oramento para permitir Comunidade respeitar as suas obrigaes,
internas ou externas, que resultem dos Tratados ou dos atos adotados
por fora destes93.
Os poderes do Parlamento Europeu sobre o oramento caminham em

direo oposta dos poderes exercidos pelos parlamentos nacionais. Com
efeito, o princpio que veda a taxao sem representao diz respeito precisa-
mente ao controle parlamentar sobre a criao de impostos, esfera na qual o
Parlamento Europeu carece de voz ativa. Essa peculiaridade do exerccio, pelo
Parlamento Europeu, de seus poderes oramentrios, reflexo da natureza
especial e nica dos mecanismos de financiamento vislumbrados pela Unio
Europia: os chamados recursos prprios. So eles provenientes de quatro
fontes: a tarifa externa comum; taxas agrcolas coletadas no marco da Poltica
Agrcola Comum; at meio por cento da base do Imposto sobre Valor Agregado
coletado nos Estados membros e uma contribuio calculada com base no
90 Notadamente os da Assembleia Nacional francesa, segundo Olivier Costa. Ver COSTA, Olivier op. cit,
p. 33. Tambm Julie Smith The EPs role in budgetary affairs is highly significant, since it has a much
larger say than most national parliaments, SMITH, Julie. Europe`s Elected Parliament: Sheffield, UACES/
Sheffield Academic Press, 1999, p. 74, apud JUDGE, David e EARNSHAW, David op. cit., p. 213.
91 Para uma exaustiva descrio do procedimento oramentrio na Comunidade Europia, ver CORBETT,
Richard et al. op. cit., pp. 248 265.
92 Ibid, p. 259.
93 Ver Unio Europia: Compilao dos Tratados, op. cit. p. 883.
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Produto Interno Bruto dos Estados membros. H ainda recursos provenientes
de rendas variadas e supervits do ano anterior94.
4.3.3 O Parlamento fora o dilogo interinstitucional
Os poderes oramentrios do Parlamento no haviam passado por qualquer

modificao formal desde o Tratado de Bruxelas de 1975. As normas bsicas
foram sendo suplementadas por acordos interinstitucionais e declaraes
comuns firmados entre o Conselho, a Comisso e o Parlamento em 1982,
1988, 1993, 1995, 1996, 1997, 1998 e 199995. Mas, na prtica, estes poderes
foram sendo ampliados por fora de uma redefinio do que sejam despesas
obrigatrias e no obrigatrias.
A definio das chamadas despesas obrigatrias e no obrigatrias
passaram, de fato, por curiosa evoluo. Tendo em vista o aumento dos gas-
tos fora do setor agrcola, particularmente em infra-estrutura e a reforma da
Poltica Agrcola Comum (PAC), as despesas no obrigatrias perfazem agora
quase a metade do total do oramento da Unio, o que envolveu considervel
acrscimo para os poderes do Parlamento.
No quadro que estabelece as perspectivas financeiras para a Unio Euro-
peia no perodo 2004 2006, constante do Acordo Interinstitucional de 1999,
do total de despesas previstas para 2004, no montante de 103 343 bilhes de
euros, estavam alocados 48 100 bilhes de euros para as chamadas despesas
obrigatrias. Isso significava que em torno de 55% das despesas, ou apenas
pouco mais da metade, estavam fora do alcance da competncia do Parla-
mento. H cerca de duas dcadas atrs, apenas 20% das despesas figuravam
na categoria das despesas no obrigatrias, restando 80% fora do alcance
do Parlamento.
Os poderes oramentrios do Parlamento, conforme estabelecidos pela
reviso do Tratado de Luxemburgo de 1970, realizada por meio do Tratado
94 Ver http: //europa.eu/scadplus/glossary/community_own_resources_pt.htm. Acesso em 16, junho,

2010.
95 O Acordo Interinstitucional entre a Comisso, o Conselho, e o Parlamento de 1999 estabelece metas
para o perodo 2004 2006. Por esse documento, em seu n 20, As instituies consideram que
constituem despesas obrigatrias as despesas que a autoridade oramental obrigada a inscrever
no oramento por fora de um compromisso jurdico adotado nos termos dos Tratados ou de atos
adotados por fora destes. Ver Anexo II Quadro Financeiro para a UE 21. Disponvel em <http:
//europa.eu.int/eur-lex/pri/pt/oj/dat/1999/c_17219990618pt00010022.pdf>. Acesso em 17, junho,
2010..
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Coleo de Teses,
de Bruxelas de 1975, eram basicamente quatro, podendo ser Dissertaes
resumidos da seguinte maneira:
e Monografias
1. competncia para aumentar ou reduzir as desde Servidores do Senado Federal
pesas no obrigatrias da Comunidade, dentro de ________________________
certos limites, estipulados pelos Tratados, sem ter que 2010

obter a aprovao do Conselho;
2. competncia para redistribuir as despesas obrigatrias,
de um setor para outro, caso em que a ltima palavra cabia ao Conselho96;
3. competncia para rejeitar o oramento global ou qualquer
oramento suplementar;
4. competncia para dar quitao Comisso com relao execuo
do oramento.
A competncia oramentria do Parlamento foi habilmente utili-
zada pelos deputados na implementao de sua prpria agenda poltica.
O direito de emenda, na parte referente s despesas no obrigatrias, foi
usado para favorecer polticas s quais o Parlamento, contrariamente s
posies do Conselho, outorgava maior importncia, como por exemplo,
as polticas de transporte, educao, meio ambiente, energia e indstria,
bem como as polticas voltadas para a assistncia aos pases do terceiro
mundo e ao fortalecimento da democracia nos pases da Europa do Les-
te. O Parlamento tambm transferiu certos crditos de uma linha para
outra, substituindo projetos da Comisso pelos seus prprios, voltados
para objetivos diferentes e de seu interesse.
Portanto, ao fazer uma hbil utilizao de seus poderes no tocante ao
oramento, o Parlamento obrigou o Conselho, sempre esquivo e reticente, a
encetar com ele um dilogo, que se traduziria em uma srie de acordos inte-
rinstitucionais. Ademais, levou a Comisso a abrir-lhe o acesso a informaes
que at ento lhe eram negadas. O Parlamento estreitou o seu controle sobre
o oramento por meio do Acordo Interinstitucional de 1988, que dispe que se
96 Se a modificao proposta pelo Parlamento envolver aumento nos gastos, o Conselho s poder
aceit-la por maioria qualificada. Caso a modificao no implique aumento de despesas, ou se o
aumento for compensado por uma diminuio em outra rea, o Conselho s poder rejeit-la por
maioria qualificada.
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os fundos necessrios realizao de uma ao se mostrassem indisponveis,
esta s poderia ser lanada aps processo de emenda ao oramento97.
Como era de se esperar, os novos poderes outorgados ao Parlamento
no tocante ao oramento comunitrio geraram conflitos entre o Parlamento
e o Conselho, os dois braos da autoridade oramentria. Foi precisamente
para evitar estes conflitos interinstitucionais que foi firmada uma Declarao
Conjunta do Conselho, Comisso e Parlamento em 1975, que introduzia um
procedimento de conciliao, pelo qual o Conselho e o Parlamento buscariam
um acordo, sempre que o Parlamento tentasse evitar a implementao de
legislao com repercusses oramentrias a que se opusesse, para tanto
utilizando os recm-adquiridos poderes de controle de parte do oramento.
luz deste procedimento, sempre que o Conselho desejasse divergir de um
parecer do Parlamento relativo a atos comunitrios de mbito geral que
tenham implicaes financeiras sensveis seria constituda uma Comisso
de Concertao98, composta de igual nmero de parlamentares e membros
do Conselho, com o objetivo de procurar um acordo em prazo no superior
a trs meses.
Muito embora nos primeiros tempos esse procedimento tenha funciona-
do sempre a favor do Conselho, ainda assim ele produziu resultados quanto
posio ocupada pelo Parlamento na integrao da Europa. Em primeiro lugar,
o Conselho e a Comisso foram levados a tomar conhecimento das posies
do Parlamento, e, por que no dizer, do prprio Parlamento como rgo da
integrao. Em segundo, permitiu o acesso direto dos parlamentares ao Con-
selho, contribuindo para o conhecimento mtuo entre as duas instituies e
para o desenvolvimento de relaes mais estreitas entre elas.
O Parlamento utilizou as suas competncias oramentrias para agir sobre
os chamados pilares no comunitrios, como a Poltica Externa e de Segu-
rana Comum (PESC). Como as despesas com a PESC esto classificadas como
no obrigatrias, os deputados passaram a usar seus poderes para especifi-
car os montantes destinados a cada ao, razo pela qual, em julho de 1997,
foi firmado novo acordo interinstitucional, mediante o qual o Parlamento se
comprometia a intervir apenas globalmente no oramento da PESC, enquanto
97 Ver Tratado de Maastricht, Artigo 201A. Em Unio Europia: Compilao dos Tratados op. cit. Ver
tambm CORBETT, Richard et al. op. cit., p. 255; COSTA, Olivier op. cit , p. 153.
98 Segundo a traduo em lngua portuguesa constante da obra Unio Europia: Compilao dos Tratados.
O stio do Parlamento na Internet utiliza o termo conciliao, e no concertao, ao referir-se ao
mecanismo de conciliao criado, mais tarde, para o procedimento de co-deciso.
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Coleo de Teses,
que o Conselho assumia o compromisso de encaminhar ao Dissertaes
Parlamento as informaes necessrias ao desempenho de
e Monografias
suas funes no tocante quele oramento. de Servidores do Senado Federal
Logo aps as primeiras eleies diretas, ainda em 1979, ________________________
o Parlamento rejeitou o oramento, fazendo uso de sua nova 2010

legitimidade. Em 1982, rejeitou um projeto de oramento
suplementar, e mais tarde, em 1985, novamente rejeitou o
oramento em protesto contra as despesas inflacionrias
previstas para a Poltica Agrcola Comum e, em contrapartida, a debilidade
da assistncia alimentar. A rejeio do oramento suplementar de 1982, que
se destinava devoluo de fundos ao Reino Unido, revelou-se espetacular
estratgia utilizada pelo Parlamento para o controle mais estreito das despesas.
Em seguida rejeio, o Conselho viu-se obrigado a usar o montante daquela
devoluo em programas especficos de infra-estrutura no Reino Unido, ao
invs de encaminh-la diretamente ao Tesouro britnico. Desta maneira, os
fundos saram de uma rubrica chamada de reserva, sobre a qual o Parlamento
tinha o poder de controle, tendo assim podido monitorar a maneira como os
fundos estavam sendo gastos.
Entretanto, como assinala Olivier Costa, a correlao de foras que se
segue rejeio do oramento no favorece o Parlamento. A desorganizao
administrativa imposta s instituies pela falta de aprovao do projeto
enorme. Como o Parlamento o responsvel, este acaba forado a colocar-se
a favor da rpida obteno de um acordo99.
Por meio de suas intervenes no oramento, o Parlamento logrou for-
talecer certas polticas comunitrias que priorizava, entre as quais o famoso
Programa Erasmus, destinado a estimular os estudantes universitrios europeus
a realizar parte de seus estudos em outro pas da Unio. Com essa iniciativa, o
Parlamento visava a estimular a construo de uma conscincia de cidadania
europia entre os jovens, objetivo pelo qual sempre se batera.
As competncias outorgadas ao Parlamento em virtude da adoo dos
recursos prprios pelos Estados Partes, em lugar de um fundo de contri-
buies nacionais, desempenhou papel decisivo na expanso dos poderes
parlamentares. A audaciosa utilizao das dbeis competncias de que dispu-
nha e que se aplicavam apenas s chamadas despesas no obrigatrias, isto
, algo como 5% do oramento, forou o dilogo interinstitucional entre os
99 COSTA, Olivier op. cit , p. 154.
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dois braos da autoridade oramentria, Conselho e Parlamento, resultando
em variados instrumentos emanados destes dois rgos, juntamente com
a Comisso. Mais tarde, os poderes oramentrios do Parlamento foram se
ampliando em vista da redefinio do montante das despesas obrigatrias
e no obrigatrias,culminando com a supresso, pelo Tratado de Lisboa, da
diferenciao entre os dois tipos de despesas..
Como se viu, o Parlamento Europeu, ainda quando detentor de limitados
poderes, sempre procurou maximizar as competncias que tinha em mos,
adaptando e inovando o seu Regimento Interno e concluindo acordos com
outras instituies da integrao. O uso dessa estratgia lhe renderia a pau-
latina, mas constante, ampliao de suas competncias.
4.3.4 O caso Isoglucose
Embora as eleies diretas para o Parlamento Europeu no tenham produ-

zido grande impacto nas opinies pblicas nacionais e nem contribudo, pelo
menos em um primeiro momento, para sanar o dficit democrtico j iden-
tificado na integrao, elas foram extraordinariamente relevantes no tocante
ampliao dos poderes do Parlamento. Essa ampliao foi conseqncia de
uma nova percepo, por parte das demais instituies comunitrias, do que
significava a presena, no construto comunitrio, de uma assemblia composta
no mais por deputados designados pelos respectivos parlamentos nacionais,
mas sim por membros eleitos diretamente pelas populaes da Europa.
Esta nova percepo traduziu-se, apenas um ano aps as eleies, em
histrico acrdo do Tribunal de Justia, referente ao caso Isoglucose (Caso
138/79). Por esta deciso, o Tribunal anulou um regulamento adotado pelo
Conselho antes que o Parlamento houvesse emitido o seu parecer formal.
Alegou o Tribunal que o Conselho havia infringido o requisito do procedimento
de consulta, conforme estabelecido no Artigo 43 (2)100 do Tratado da Comuni-
dade Econmica Europeia.
100 Artigo 43.

1.................
2 ................
O Conselho, sob proposta da Comisso, e aps consulta do Parlamento Europeu, deliberando por unani-
midade durante as duas primeiras fases e, da em diante, por maioria qualificada, adotar regulamentos
ou diretivas, ou tomar decises, sem prejuzo das recomendaes que possa formular.
Ver Unio Europia: Compilao dos Tratados, op. cit., p. 155. Grifo da autora.
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Coleo de Teses,
Segundo pensava o Tribunal, o procedimento de consulta Dissertaes
ao Parlamento importava, por se tratar do instrumento que
e Monografias
lhe permitia participar do processo legislativo da Comunidade, de Servidores do Senado Federal
estabelecendo assim o equilbrio, pretendido pelo Tratado, ________________________
na interpretao do Tribunal, entre as trs instituies deci- 2010
srias da Comunidade. No se pode ignorar aqui os aspectos
nitidamente federalistas da deciso do Tribunal, que se tra-
duzem numa aparente transposio do princpio basilar do
equilbrio entre os poderes, presente nos regimes democrticos circunscritos
s fronteiras nacionais.
Such power represents an essential factor in the institutional balance
intended by the Treaty. Although limited, it reflects at Community level
the fundamental democratic principle that the peoples should take part
in the exercise of power through the intermediary of a representative
assembly. Due consultation of the Parliament in cases provided for by
the Treaty therefore constitutes an essential formality disregard of which
means that the measure concerned is void101.
Contudo, o Parlamento usou de forma judiciosa o reconhecimento, pelo

Tribunal, da obrigatoriedade de seu parecer naqueles casos em que o Tratado
estabelecia a consulta como parte do processo legislativo. Para no despertar
a desconfiana do Conselho e assim colocar em risco a futura ampliao de
suas competncias, o Parlamento teve o cuidado de no bloquear o processo
decisrio comunitrio por meio do expediente de atrasar a emisso de seu
parecer sobre as propostas da Comisso. Todavia, procedeu, com bastante
eficincia, adoo de reformas em seu Regimento, de modo a maximizar as
vantagens que lhe dera a deciso do Tribunal.
Em muitas outras ocasies, o Tribunal manifestou-se afirmando os po-
deres do Parlamento, como no caso Transporte, de 1983 (Caso 13/83)102,
quando o Tribunal reconheceu ao Parlamento o direito de impetrar recurso
por omisso contra o Conselho. Desta feita, o Parlamento censurava o Con-
selho por sua inrcia quanto ao estabelecimento de uma poltica comum em
matria de transportes e o Tribunal afirmou que a clareza da letra do Artigo
175 do Tratado CEE (que dispe que o recurso por omisso aberto a qualquer
instituio comunitria) no pode ser prejudicada pelo fato de o Parlamento
101 Ver WESTLAKE, Martin op. cit., p. 24; ver tambm, para um relato detalhado do caso Isoglucose,
CORBETT, Richard et al. op. cit., p. 207.
102 Ver MOURA RAMOS, Rui Manuel Gens de op. cit., Acrdo de 22 de maio de 1985, pp. 113-114.
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deter competncias particulares e especficas no que diz respeito fiscaliza-
o do Conselho, no se esgotando, pois, no exerccio destas competncias,
a capacidade de influenciar o processo de deciso103.
Desta maneira, e particularmente ao longo dos anos 1980, estabeleceu-
se rapidamente uma ampla jurisprudncia concernente ao Parlamento e ao
lugar que deveria ocupar na construo comunitria. Os repetidos acrdos
emitidos pelo Tribunal, em apoio ao papel de representao democrtica
desempenhado pelo Parlamento, resultariam na definitiva integrao da as-
sembleia estrutura decisria da Comunidade.
4.4 O projeto Spinelli

Em seguida s eleies de 1979, a maioria dos parlamentares eleitos
posicionou-se a favor da manuteno da estratgia dos petits pas, que se
traduzia em pequenos avanos regimentais com base nas funes atribudas
ao Parlamento pelos Tratados.
Entretanto, dentro de pouco tempo a percepo de que as instituies
comunitrias haviam se tornado disfuncionais, tanto nos meios parlamentares
como entre os demais rgos da integrao, levaria a iniciativas com vistas
reforma dos Tratados.
Uma delas partiu de fora do Parlamento, patrocinada pelos Ministros
das Relaes Exteriores da Alemanha Ocidental, Hans Dietrich Genscher, e da
Itlia, Emilio Colombo. O Plano Genscher-Colombo, publicado em novembro
de 1981, propunha, no que dizia respeito ao Parlamento, uma melhoria de sua
posio no mbito do processo decisrio comunitrio104. Sugeria, ademais, a
promoo do ideal da identidade europeia, da posio do Conselho Europeu
como fonte da guia poltica na Comunidade e de uma maior cooperao no
que concernia s questes de segurana e de relaes exteriores. Muito em-
bora tenha o Plano Genscher-Colombo produzido poucos resultados prticos,
traduzindo-se apenas em uma Declarao Solene sobre a Unio Europeia, que
afirmava a identidade internacional da Comunidade, ele abriria caminho para
a atuao de um grupo de deputados do Parlamento Europeu, que defendia
uma ampla reforma dos Tratados. Ao Parlamento no interessava esperar por
um hipottico mandato do Conselho para a elaborao de um projeto de Unio
da Europa. Sentindo-se fortalecido pela nova legitimidade de que era detentor
aps a realizao das eleies diretas e pela posio do Tribunal, favorvel sua
103 Grifo da autora. Ver WESTLAKE, Martin op. cit., p. 254.
104 Ver JUDGE, David e EARNSHAW, David op. cit., pp. 44 45.
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Coleo de Teses,
afirmao como rgo de representao democrtica dos povos Dissertaes
europeus, o Parlamento dedicou-se a elaborar um ambicioso
e Monografias
projeto de uma Unio Europeia, sob a inspirao de deputados de Servidores do Senado Federal
federalistas como Altiero Spinelli. Estes parlamentares, reuni- ________________________
dos em uma bancada que se tornou conhecida como o clube 2010
do Crocodilo, em referncia ao restaurante de Estrasburgo
com o mesmo nome onde costumavam reunir-se, confiaram a
Spinelli, no mbito da comisso de assuntos institucionais do
Parlamento, a relatoria deste grande projeto. Um anteprojeto foi aprovado em
setembro de 1983, quando quatro reputados juristas foram convidados a redigir
o projeto definitivo. Em fevereiro de 1984, o projeto foi aprovado por ampla
maioria. Tratava-se de um texto constitucional, que criava uma nova entidade
poltica para substituir as Comunidades. Estabelecia um novo equilbrio entre
os rgos decisrios da integrao, fortalecendo a participao do Parlamento,
segundo dispunha o Art. 36: O Parlamento e o Conselho da Unio exercero
em conjunto a autoridade legislativa com a participao da Comisso. Adicio-
nalmente, o Parlamento e o Conselho, em conjunto, passariam a constituir-se
na autoridade oramentria da Unio. Segundo os Artigos 38 e 76, o Conselho
teria um prazo para emitir a sua deciso, no podendo adi-la indefinidamente,
no intuito de bloquear uma proposta. Adicionalmente, o aspecto supranacional
seria reforado no Conselho, pela adoo da votao por maioria como regra
geral. Nas suas relaes com a Comisso, o Parlamento teria o poder de contro-
le fortalecido. A Comisso deveria submeter sua aprovao o seu programa
legislativo, antes mesmo de tomar posse105.
Para evitar quaisquer barreiras que fatalmente se ergueriam no Conselho
ao projeto e para no repetir o fracasso do projeto da Comunidade Poltica Eu-
ropeia nos anos iniciais da Assembleia106, o Parlamento decidiu convidar o seu
presidente a apresent-lo diretamente aos parlamentos e governos nacionais.
Entretanto, apesar do empenho dos membros do Clube do Crocodilo,
particularmente de Altiero Spinelli, pelo sucesso do projeto, este no suscitou
entusiasmo entre a opinio pblica e foi recebido com frieza e desconfiana
pelos parlamentos nacionais, notadamente os da Frana, da Dinamarca e do
Reino Unido.
A estratgia adotada pelos parlamentares europeus foi classificada por
muitos de ingnua. De fato, aos parlamentos nacionais pouco interessava

106 O projeto fora elaborado pela Assemblia Comum transformada em Assemblia ad hoc.
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a ampliao, pelo Tratado da Unio, dos poderes do Parlamento Europeu,
enquanto que a opinio pblica mostrava-se indiferente s iniciativas dos
membros do longnquo Parlamento de Estrasburgo.
Contudo, o projeto recebeu acolhida favorvel de certos grupos econmicos
e de uma parte dos governos, que estimavam que a Europa no poderia manter
o seu lugar no cenrio internacional sem um relanamento da integrao.
As presses dos deputados europeus combinaram-se s de certas lideranas
polticas nacionais que desejavam polticas exteriores mais eficazes e s
vozes da maioria dos atores comerciais e industriais que reclamavam a uni-
ficao e a desregulamentao do mercado europeu e ainda aos reclamos
da Comisso, que tradicionalmente propugnava pelo aprofundamento da
integrao. A despeito das reticncias britnicas e dinamarquesas, o Conselho
Europeu de Milo, reunido em junho de 1985, decidiu lanar uma conferncia
intergovernamental para discutir a reforma dos tratados. Em 2, 3 e 4 de de-
zembro de 1985, por ocasio da reunio do Conselho Europeu de Luxemburgo,
foi assinado o Ato nico Europeu107.
Para possibilitar a implementao do mercado interior no prazo previsto
(1992), o Ato nico Europeu adotou o mecanismo do voto por maioria qua-
lificada no Conselho.
Assim, impulsionada pela vigorosa mobilizao dos operadores econmicos
em favor do seu aprofundamento, resultado do spill over de seus benefcios
de uns para outros setores da economia, a integrao da Europa retomava a
metodologia pela qual Monnet tanto se batera108.
107 Ver COSTA, Olivier op. cit p. 41. Spinelli faleceu em 1986, e, portanto, viu, pelo menos em parte, os
frutos da batalha incansvel que travou ao longo de mais de quarenta anos, pela unio da Europa,
desde o famoso Manifesto di Ventotene, elaborado junto com Ernesto Rossi e Eugenio Colorni. Ver
NELSEN, Brent F. e STUBB, Alexander The European Union: Readings on the Practice of European
Integration. Boulder: Lynne Rienner Publishers Inc., 2003, p. 3. O Tratado de Maastricht que estabe-
leceu a Unio Monetria, firmado em 1992, o Tratado da Constituio Europeia, firmado em 2004,
mas rejeitado em referendos promovidos por alguns Estados membros, ao qual se seguiu o Tratado
de Lisboa, firmado em 2007, representam, talvez, o coroamento da luta de Spinelli e do Movimento
Federalista Europeu.
108 A teoria chamada de spill over est descrita em Haas retomando e refinando o funcionalismo de
David Mitrany. Haas demonstra o efeito spill over citando a assinatura dos dois tratados de Roma,
adicionais ao de Paris, que traduziriam uma busca pela expanso da integrao para outros setores.
Cita ainda o spill over geogrfico, que se expressa no pedido de adeso do Reino Unido. Ver HAAS,
Ernst op. cit. Mitrany props o mtodo funcional como soluo para uma paz duradoura, em um
estudo publicado pela primeira vez em 1943: (...) The functional approach, which seeks, by linking
authority to a specific activity, to break away from the traditional link between authority and a definite
territory Ver MITRANY, David op. cit. p. 27.
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Coleo de Teses,
Dissertaes
e Monografias
________________________
2010
5 COMPETNCIAS DO PARLAMENTO EUROPEU
O projeto Spinelli exercera inegvel influncia sobre a redao do Ato

nico Europeu. Por sua vez, as eleies diretas, a competncia oramentria do
Parlamento, e a deciso do Tribunal de Justia no caso Isoglucose o inserem
definitivamente no processo decisrio comunitrio.
A seguir veremos como, ao longo das dcadas de oitenta e de noventa,
d-se uma evoluo no que diz respeito interveno parlamentar no pro-
cesso legislativo da Comunidade por meio da reforma dos tratados e como
o Parlamento responde, por um lado, adequando o seu Regimento Interno
s novas competncias, de modo a efetivamente ocupar o espao que lhe
cabe no espao institucional europeu; e por outro, utilizando judiciosamente
os novos poderes, de modo a no causar atraso ou paralisar o processo de
construo do mercado nico. Finalmente, a entrada em vigor do Tratado de
Lisboa, em dezembro de 2009, representou importante avano na ampliao
dos poderes do Parlamento.
5.1 O Ato nico Europeu: a regra da maioria qualificada no Con-

selho beneficia o Parlamento
Com a entrada em vigor do Ato nico Europeu, cai um dos argumentos

utilizados contra a expanso dos poderes do Parlamento. Dizia-se, at ento,
que nada justificava a atribuio de funo de controle ao Parlamento, uma
vez que cabia aos Ministros o poder de deciso, e que esses eram responsveis
perante os seus respectivos parlamentos nacionais.
O argumento j comportava crticas, como por exemplo, de que os Mi-
nistros so nomeados, e no eleitos, para o desempenho de suas tarefas no
Conselho; da falta de acesso, por parte dos parlamentos nacionais, informao
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sobre as questes relativas integrao europeia e de que no h, tampouco,
acesso do pblico s deliberaes do Conselho.
Alm destas ponderaes, agregue-se tambm a natureza das decises
tomadas pelos negociadores da integrao, distinta daquelas que tradicional-
mente frequentavam os foros internacionais. Precisamente por terem sido as
grandes questes militares e estratgicas substitudas por temas comerciais
e econmicos, a representao popular deveria estar presente naqueles fo-
ros, de maneira a refletir a pluralidade de interesses presente no conjunto da
sociedade.
A aplicao do voto por maioria qualificada tomada de deciso pelo Con-
selho no que se refere a uma grande variedade de temas, conforme consagrada
pelo Ato nico Europeu, veio a comprometer, ainda mais, a possibilidade de
controle do processo decisrio comunitrio pelos parlamentos nacionais.
Como se poderia afirmar que a vontade do povo de um pas fora leva-
da em conta quando o voto de seu Ministro fosse derrotado no Conselho?
Considerando-se que nem todas as decises comunitrias necessitam de
incorporao ao direito interno dos Estados Partes pela via da aprovao
parlamentar, a legitimidade democrtica de tais decises ver-se-ia seriamente
comprometida.
Para tentar sanar esse desequilbrio, os negociadores do Ato nico, inspi-
rando-se no projeto Spinelli, introduziram, naquele instrumento o procedimento
de cooperao, que comportava duas leituras e pelo qual o Parlamento se
beneficiava do direito de emendar o texto proposto. Tratou-se, entretanto, de
um progresso mais simblico do que real, como se ver a seguir.
5.2 Competncia consultiva: da consulta cooperao

5.2.1 A consulta
Como vimos, na estrutura decisria vislumbrada pelos pais fundadores da

Comunidade Europia do Carvo e do Ao o poder de legislar encontrava-se
basicamente nas mos do Conselho, composto de representantes dos governos
nacionais e da Alta Autoridade. A Assembleia exercia poderes de controle sobre
a Alta Autoridade, o rgo supranacional encarregado de propor a legislao,
mas no participava do processo decisrio comunitrio. Ao incorporarem
novos setores ao processo de integrao, os Tratados de Roma outorgaram
Assembleia o direito de participar do processo legislativo em alguns casos, por
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Coleo de Teses,
meio de competncia consultiva. Assim, 22 Artigos do Trata- Dissertaes
do sobre a Comunidade Econmica Europia e 11 Artigos do
e Monografias
Tratado Euratom1 dispunham sobre a obrigao do Conselho de Servidores do Senado Federal
de consultar a Assembleia sobre as propostas emanadas da ________________________
Comisso antes de sua adoo pelo mesmo. Os pareceres da 2010
Assembleia, no entanto, no eram vinculativos.
No presente momento, o Parlamento Europeu participa
da elaborao da legislao europeia por meio de quatro dife-
rentes modalidades de procedimentos, sendo a consulta o mais antigo deles.
Trata-se, hoje, do menos utilizado dos procedimentos, estando em vigor para
temas que os Estados consideram particularmente sensveis, principalmente
aquelas matrias que demandam o voto por unanimidade no Conselho, como
as questes fiscais e a poltica industrial, bem como aquelas que pedem a
maioria qualificada, como a poltica agrcola e a concorrncia.
Para Martin Westlake2, o procedimento de consulta no deveria ser includo
entre as competncias legislativas do Parlamento, j que o parecer por este
emitido no vinculativo, podendo o Conselho tomar ou no conhecimento
de suas posies.
Por este procedimento, a Comisso encaminha a legislao proposta ao
Parlamento, que pode oferecer emendas. A Comisso incorpora proposta as
emendas que aceita e envia a matria emendada ao Conselho. Esse adota a
norma por maioria qualificada, ou novamente a emenda, por unanimidade.
Porm, alm de no poder vetar uma proposta da Comisso, o Parlamento
tampouco tinha acesso informao concernente ao processo decisrio que
se desenvolvera na Comisso e no Conselho. Ademais, no havia mecanismos
institucionais que lhe permitissem tomar conhecimento do destino, dado pela
Comisso e pelo Conselho, s emendas por ele propostas3.
Ao longo dos anos sessenta, em resposta s presses da ento Assem-
bleia, a prtica da consulta passou por sensveis melhorias. Assim, o Conselho
1 Ver CORBETT, Richard et al. op. cit., p. 188.

2 Ver WESTLAKE, Martin op.cit., p. 134.
3 Ver o testemunho do deputado E. Battista, em 1962, durante debate da Assemblia: les avis partent
du Parlement pour tre transmis lExcutif et au Conseil. Une fois cette formalit accomplie, nous
ne savons absolument plus rien de ce quil en advient () et puis un beau jour, une agence de pres-
se bien informe signale que le Conseil des ministres a pris telle ou telle dcision... On ne nous dit
absolument rien des mobiles qui ont dtermin le Conseil des ministres ne pas accueillir les avis.
Apud COSTA, Olivier op. cit., p. 120.
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decidiu, em 1960, consultar a Assembleia em relao a todas as questes de
importncia, ainda que a consulta no estivesse prevista nos Tratados. O escopo
da consulta foi ainda estendido em 1964 (para todas as propostas legislati-
vas), em 1968 (para incluir os textos no legislativos, como as resolues do
Conselho e memorandos da Comisso, que muitas vezes contm informao
importante sobre os trabalhos preparatrios de textos normativos a serem
posteriormente enviados consulta parlamentar), e em 1973 (para todas as
propostas de qualquer tipo)4.
O Conselho e a Comisso comprometeram-se, tambm, a reenviar a
consulta Assembleia sempre que o texto, que fora objeto de parecer, hou-
vesse, posteriormente, sofrido transformaes significativas. A Comisso
comprometeu-se ainda a justificar as suas posies no tocante s sugestes
de emendas encaminhadas pelo Parlamento. Mais importante, entretanto, foi
o compromisso assumido pela Comisso de alterar a sua proposta de acordo
com as emendas parlamentares por ela aceitas.
No entanto, na prtica cabe Comisso aceitar ou no as emendas pro-
postas e mesmo ao aceit-las, no h qualquer dispositivo nos Tratados que
a obrigue a alterar o instrumento a ser enviado ao Conselho, ficando o Parla-
mento dependente da boa vontade da Comisso no tocante incorporao
das emendas por ele oferecidas. Ao Parlamento interessava a remessa ao
Conselho de uma proposta que levasse em conta as suas posies, uma vez
que seu poder de presso sobre o Conselho era praticamente nulo.
A deciso do Tribunal no caso Isoglucose, j mencionada, viria a alterar
o equilbrio interinstitucional na consulta. Ao anular o ato adotado pelo Con-
selho antes de ouvir o parecer parlamentar o Tribunal abriu ao Parlamento a
possibilidade de atrasar a emisso de seu parecer, como forma de presso.
O Parlamento apressou-se em proceder a alteraes em seu Regimento
Interno, de modo a beneficiar-se ao mximo das implicaes resultantes da
deciso do Tribunal. Na prtica, antes da votao em plenrio e adoo de seu
parecer, o Parlamento solicita Comisso que declare a sua posio sobre as
emendas propostas. Caso a Comisso adote posio desfavorvel s sugestes
do Parlamento, a ele dado devolver a matria comisso temtica compe-
tente que a tenha examinado, para reconsiderao. Trata-se, na realidade,
de expediente utilizado para reter a adoo do parecer e assim pressionar, no
intuito de forar concesses da Comisso.
4 Ver CORBETT, Richard et al. op. cit., pp. 188 e segs.; WESTLAKE, Martin op. cit., pp. 134 e segs.
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Coleo de Teses,
A debilidade deste procedimento reside no fato de que Dissertaes
o Conselho, a quem cabe a ltima palavra no processo de-
e Monografias
cisrio, no obrigado a acolher o parecer do Parlamento de Servidores do Senado Federal
ou as emendas por ele propostas. A presso exercida pelo ________________________
Parlamento para obter concesses por meio da prtica de re- 2010
tardar a adoo de seu parecer somente funciona no tocante
legislao de urgncia5. Ademais, na prtica e de maneira
geral, os grupos tcnicos do Conselho negociam e adotam a
sua posio antes mesmo que o Parlamento haja emitido o seu parecer (em
violao ao compromisso assumido).
Mesmo assim, o procedimento da consulta teve o mrito de inserir o
Parlamento no processo legislativo comunitrio, muito embora fosse o seu
parecer desprovido de poder vinculativo. Ademais, contribuiria para minorar
o isolamento da assembleia em relao s demais instituies comunitrias.
A consulta deu incio, com efeito, a dilogo interinstitucional que acabou
por aproximar a Comisso, o Parlamento e o Conselho. A deciso do Tribunal
de Justia sobre o caso Isoglucose, que veio a fortalecer a posio do Parla-
mento no quadro do processo decisrio comunitrio, levou os parlamentares
a utilizar de maneira restritiva a possibilidade de bloqueio da legislao, no
que revelaram habilidade e sabedoria.
O mecanismo de concertao (conciliation, em ingls) previsto na Decla-
rao Comum do Conselho, Parlamento e Comisso de 1975, ao qual j nos
referimos no contexto dos poderes oramentrios do Parlamento, acabou por
ser estendido para alm das questes financeiras, tendo sido utilizado para
propostas sem implicaes financeiras dignas de nota, como, por exemplo, no
caso da Carta Social da Europa. Teve ainda a virtude de permitir ao Conselho
desenvolver relaes de trabalho e de negociao direta com o Parlamento
5 Ao considerar as propostas encaminhadas pela Comisso sobre a primeira fase da implantao da

Unio Econmica e Monetria, que deveriam estar aprovadas antes de 1 de julho de 1990, luz
das decises adotadas por ocasio da Conferncia de Cpula de Madri, o Parlamento, desejando
assegurar o controle que exerceria sobre o Comit de Governadores dos Bancos Centrais e sobre o
Comit de Polticas Econmicas, apresentou emendas proposta, em dezembro de 1989. A Comisso
rejeitou algumas das principais emendas, o que levou o Parlamento a devolver as propostas para
a comisso competente, colocando em risco toda a agenda da Unio Econmica e Monetria. Na
sesso de fevereiro de 1990 a Comisso, ansiosa por evitar mais demoras, acabou por fazer impor-
tantes concesses ao Parlamento, que, em vista disso, adotou o seu parecer. Ver CORBETT, Richard
et al. op. cit., p. 193.
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baseadas na boa f, e abriu o caminho para uma participao mais efetiva do
Parlamento no processo decisrio comunitrio.
5.2.2 A cooperao
O projeto Spinelli de 1984 tentara avanar, no que se referia s competn-

cias do Parlamento no processo normativo comunitrio, para um verdadeiro
procedimento de co-deciso. O Ato nico Europeu, firmado em 1987, adota-
ria, ao invs, um procedimento chamado de cooperao, que, na realidade,
apenas acrescentava uma segunda leitura consulta. Aplicava-se a matrias
cuja regulao era importante para a entrada em vigor do mercado nico, ba-
sicamente relativas harmonizao legislativa, como a poltica social, a coeso
econmica e social e a pesquisa e o desenvolvimento tecnolgico. Como j
visto supra, a lgica por detrs desta deciso dos Estados Partes, de fortalecer
a participao do Parlamento no processo decisrio comunitrio, vinculava-
se introduo da votao por maioria qualificada no Conselho no tocante a
um grande nmero de matrias. O Parlamento reconheceu a importncia da
oportunidade que lhe chegava s mos e tratou de usar os novos poderes de
maneira eficaz e responsvel, mas tambm de forma a no comprometer as
chances que tinha para a futura expanso de suas competncias.
O procedimento de cooperao estabelece que as propostas da Comisso
sero examinadas pelo Conselho e pelo Parlamento em duas leituras suces-
sivas.
Na primeira leitura, o Parlamento emite um parecer, em vista do qual o
Conselho adota uma posio comum que no pode diferir da proposta da
Comisso, seno por unanimidade de votos. Esta posio encaminhada ao
Parlamento, acompanhada de uma exposio de motivos da Comisso e outra
do Conselho, para a segunda leitura. neste momento que comea a correr
prazo de trs meses, ao fim do qual, caso o Parlamento no se pronuncie, a
posio comum ser definitivamente adotada pelo Conselho. Neste momento
tambm, o Parlamento mantm contatos informais com a Comisso, na busca
de acordos. O Presidente do Parlamento envia a posio comum ao exame
das comisses temticas competentes, que apresentam o resultado de seu
trabalho sob a forma de uma recomendao. Ao longo das deliberaes, as
comisses envolvidas podem convocar reunies conjuntas, com o objetivo
de alcanar a maioria absoluta necessria adoo da deciso quando da
votao em plenrio.
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Coleo de Teses,
Se o Parlamento aprovar a posio comum (para o que Dissertaes
necessria a maioria absoluta de seus membros), o Conselho
e Monografias
poder adotar o ato de acordo com a posio comum. O mesmo de Servidores do Senado Federal
se dar se o Parlamento deixar de deliberar no prazo estabe- ________________________
lecido (trs meses). Porm, se o Parlamento rejeitar a posio 2010
comum do Conselho, sempre por maioria absoluta, o Conselho
s poder adot-la por unanimidade. O Parlamento poder,
alternativamente, propor emendas, desde que aprovadas por
maioria absoluta. As emendas parlamentares sero encaminhadas Comisso,
que poder incorpor-las proposio a ser enviada ao Conselho. O Conselho
s poder modificar uma proposta da Comisso por unanimidade, mas para
adot-la como est, necessita apenas de maioria qualificada. Portanto, nos
casos em que a Comisso no tenha incorporado as emendas parlamentares
proposta, ainda assim o Conselho poder adot-las, votando por unanimidade.
De qualquer maneira, o Conselho ter trs meses para adotar a sua posio,
prazo que poder ser estendido por mais um ms, desde que acordado pelo
Conselho e pelo Parlamento.
Na prtica, quando a deciso do Conselho adotada por unanimidade na
primeira leitura, o Parlamento, ao considerar a possibilidade de rejeio, sabe
que esta ser apenas simblica. Entretanto, se apenas um dos Estados Partes
alinhar-se com a posio do Parlamento, a rejeio estar consumada.
A regra da maioria absoluta no Parlamento para a aprovao da proposta
na segunda leitura procura estimular os parlamentares a buscar um acordo
quando da primeira leitura, momento em que suficiente a maioria simples.
Por outro lado, a Comisso pode modificar o seu texto a qualquer tempo e
assim retirar as emendas anteriormente aceitas e que tenham se tornado
objeto de conflito.
Tanto a Comisso como o Parlamento tinham, por diferentes razes,
interesse no sucesso do procedimento de cooperao. A Comisso, porque
a ela cabia impulsionar a implementao, at 31 de dezembro de 1992, do
mercado interno. E o Parlamento, porque desejava provar a sua capacidade
de contribuir positivamente para o processo legislativo comunitrio por meio
do novo procedimento. Com esse objetivo, o Parlamento adotou dispositivo
em seu Regimento Interno6, que limita o seu prprio direito de apresentao
de emendas na segunda leitura. Assim, as emendas s seriam admissveis em
6 Ver WESTLAKE, Martin op. cit., p. 141.
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trs hipteses: em primeiro lugar, se visassem a restaurar a posio adotada
pelo Parlamento na primeira leitura; em segundo lugar, se buscassem emendar
uma parte da posio comum que diferisse substancialmente do texto apre-
sentado originalmente ao Parlamento; e em terceiro, se resultassem de um
acordo entre o Conselho e o Parlamento. No seriam admitidas emendas que
no satisfizessem esses requisitos, evitando-se deste modo, que um nmero
excessivo de emendas paralisasse o processo legislativo.
Com a adoo, pelo Ato nico Europeu, do procedimento da cooperao,
coube Comisso definir a base legal sobre a qual repousaria cada uma das
suas propostas. A base legal determinaria se a interveno do Parlamento se
faria nos moldes do procedimento de consulta ou se seria utilizado o mecanis-
mo da cooperao. Como resultado, o Parlamento, insatisfeito algumas vezes
com a escolha feita pela Comisso, dirigiu-se ao Tribunal de Justia, obtendo
ali sentena favorvel troca da base legal. Estas decises, assim como ou-
tras do Tribunal de Justia, favoreceriam o Parlamento e reafirmariam a sua
capacidade processual junto ao Tribunal.
O procedimento de cooperao consagra certo grau de interveno do
Parlamento no processo decisrio comunitrio. Ainda que tmido, o proce-
dimento pelo menos permite ao Parlamento forar o Conselho a proceder
a uma segunda leitura das propostas. Ademais, beneficiou o Parlamento, ao
outorgar-lhe o direito de vetar uma proposio por maioria absoluta. Mesmo
assim, o Parlamento no tem a ltima palavra no procedimento, posto que ao
Conselho facultado derrubar o veto, votando por unanimidade.
Alm disso, a regra fundamental do dilogo Comisso Conselho no
sofre alteraes. O Conselho, ao adotar um ato por proposta da Comisso,
somente poder alter-lo deliberando por unanimidade7.
O Tratado de Maastricht ampliaria o campo de aplicao do procedimento
de cooperao. Posteriormente, o Tratado de Amsterdam reduziu o campo de
7 Ao discorrer sobre as reformas do processo decisrio comunitrio estabelecidas pelo Ato nico Eu-
ropeu, Ruy Moura Ramos considera que () edificante quanto pobreza de realizaes do Acto
nico neste campo, quando comparadas com as propostas contidas no Projecto de Tratado sobre
a Unio Europia, aprovado pelo Parlamento. Nada de comparvel h aqui, de facto, ao reforo do
rgo parlamentar sugerido naquele texto e que como que entronizava uma direco bicfala das
Comunidades (artigos 15 e 36 a 39); tentativa de regular a invocao e os efeitos do interesse na-
cional vital nas decises do Conselho ( artigo 23, n 3) e ao sensvel acrscimo de competncias do
Tribunal de Justia (artigo 43). Antes se nota um tmido ensaio de modificao do status quo, sem
pretender romper de alguma forma, na senda proposta pelo Parlamento Europeu, os equilbrios
existentes. Ver MOURA RAMOS, Ruy op. cit., p. 158.
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Coleo de Teses,
sua aplicao para o domnio da unio econmica e mone- Dissertaes
tria e sua utilizao foi finalmente suprimida pelo Tratado
e Monografias
de Lisboa. de Servidores do Senado Federal
________________________
5.3 Competncia legislativa: da co-deciso ao 2010

"processo legislativo ordinrio"
5.3.1 A co-deciso
O Tratado de Maastricht, firmado em 1992, alterou o Artigo 189 B do

Tratado da Comunidade Europia para instituir o procedimento da co-deciso.
Embora o Tratado jamais tenha feito referncia ao novo procedimento como
co-deciso, em virtude de objees apresentadas por um Estado Parte8, o
termo passou a ser amplamente utilizado por estudiosos do Parlamento Europeu
e pelo pblico em geral. O Tratado, ao desejar fazer referncia co-deciso,
prefere utilizar a expresso procedimento previsto no artigo 189 B. A sua
utilizao, estabelecida para a grande maioria das propostas apresentadas
pela Comisso, suplantaria a do mecanismo de cooperao, que a partir do
Tratado de Nice, permaneceu em apenas quatro dispositivos: Artigos 99(5),
102(2), 103(2) e 106(2).
O procedimento de co-deciso, que pelo Tratado de Lisboa recebeu a de-
nominao de processo legislativo ordinrio, distingue-se do procedimento
de cooperao nos seguintes aspectos: em primeiro lugar, compreende trs
leituras; em segundo, contempla a interveno de um Comit de Conciliao;
e em terceiro, permite ao Parlamento Europeu vetar a adoo de um ato.
Portanto, este mecanismo inova no que diz respeito aos poderes outorgados
ao Parlamento, posto que, ao lhe permitir derrubar um ato proposto, confere-
lhe o status de co-legislador.
Posteriormente, o Tratado de Amsterdam9, assinado em 1996, instauraria
um segundo procedimento de co-deciso, que se tornaria conhecido como co-
deciso II, pelo qual estabelece uma igualdade mais estrita entre o Conselho
e o Parlamento, como os dois braos da autoridade legislativa.
Assim, o Artigo 251 suprimiu a possibilidade que o Artigo 189 B CE outor-
gara ao Conselho, de convocao do Comit de Conciliao quando da segunda
8 Ver CORBETT, Richard op. cit., p. 199.

9 Ver artigo 251 do Tratado de Amsterdam em MOURA RAMOS, Rui Manuel Gens de. Tratados da
Comunidade Europia e da Unio Europia, op. cit., p. 194.
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leitura pelo Parlamento (conciliao menor), caso esse ltimo indicasse a
rejeio do texto proposto. Tratou-se aqui de um avano, posto que as nego-
ciaes levadas a cabo no Comit de Conciliao, quando da segunda leitura,
atrasavam enormemente o processo decisrio e o tornavam demasiadamente
intrincado e de difcil acompanhamento pelo pblico em geral.
O procedimento de co-deciso conforme modificado pelo Tratado de
Amsterdam, ainda padecia de extraordinria complexidade, mas mesmo as-
sim traduzia considervel simplificao em relao ao que dispunha o Artigo
189 B CE.
Ademais, o Tratado de Amsterdam estendeu consideravelmente o campo
de aplicao deste procedimento, tornando-o a modalidade de processo de-
cisrio dominante na Unio, em cumprimento ao que dispunha o inciso 8 do
Artigo 189 B CE, que determinava que o mbito de aplicao do procedimento
de co-deciso
(...) pode ser tornado extensivo a outros domnios, nos termos do pro-
cedimento previsto no n 2 do artigo N do Tratado da Unio Europia,
com base num relatrio a apresentar pela Comisso ao Conselho o mais
tardar em 199610.
Embora a co-deciso tenha conferido ao Parlamento Europeu uma funo

de maior protagonismo no processo decisrio comunitrio, ainda restou cer-
to nmero de matrias sobre as quais o Conselho decidia por unanimidade.
Nestes casos, tornava-se mais difcil a adoo, pelo Conselho, das emendas
sugeridas pelo Parlamento, uma vez que a unanimidade s vezes resultado
de grande esforo de negociao e o delicado equilbrio de interesses de que
resulta pode no comportar modificaes. Como a essncia da co-deciso
, na verdade, a negociao de acordos entre o Parlamento e o Conselho e
como ao Conselho tornava-se difcil mudar a posio previamente negocia-
da, o requisito da unanimidade enfraquecia consideravelmente a posio do
Parlamento neste procedimento.
Outro fator de fragilidade do Parlamento eram as limitaes que sofria
em sua competncia ratione materiae. Com efeito, o escopo de aplicao
do procedimento de co-deciso estava circunscrito a apenas um quarto dos
textos legislativos que iam quela Casa. Aplicava-se maior parte dos temas
antes cobertos pelo procedimento de cooperao e a certo nmero de novos
temas, como maioria das proposies concernentes ao mercado interno,
10 Ver Unio Europia: Compilao dos Tratados, op. cit., p. 353.
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Coleo de Teses,
sade pblica, proteo ao consumidor, medidas nas reas de Dissertaes
educao e cultura, equivalncia de diplomas e qualificaes,
e Monografias
livre movimento de trabalhadores, diretrizes para programas de Servidores do Senado Federal
de pesquisa e para as redes transeuropias. ________________________
2010
5.3.2 O processo legislativo ordinrio
O Tratado de Lisboa retoma o procedimento de co-deciso,

passando a denomin-lo processo legislativo ordinrio. Por ele, a Comisso
apresenta uma proposta ao Parlamento Europeu e ao Conselho. O Parlamento
estabelece a sua posio em primeira leitura e transmite-a ao Conselho. Se o
Conselho aprovar a posio do Parlamento, o ato adotado de acordo com a
redao dada pelo Parlamento. Se o Conselho no acolher a posio do Parla-
mento, adota a sua posio em primeira leitura e transmite-a ao Parlamento.
O Parlamento pode, em um prazo de trs meses:
Aprovar a posio comum. Neste caso, o ato ser definitivamente ado-
tado.
No se pronunciar, caso em que o Conselho, transcorrido o prazo, adota
o ato de acordo com sua posio comum.
Rejeitar em primeira leitura, por maioria dos membros que o compem,
a posio comum do Conselho, caso em que o ato no adotado.
Por maioria dos membros que o compem, o Parlamento poder propor
emendas posio comum. O texto ser enviado, com as alteraes propostas,
ao Conselho e Comisso. A Comisso emitir o seu parecer sobre as emendas.
No prazo de trs meses, o Conselho, deliberando por maioria qualificada, poder
aprovar todas as emendas e adotar o ato em pauta. Contudo, as emendas que
tenham recebido parecer desfavorvel da Comisso s podero ser adotadas
pelo Conselho por unanimidade.
Se o Conselho no aprovar todas as emendas, o seu Presidente, de co-
mum acordo com o Presidente do Parlamento Europeu, convoca o Comit de
Conciliao no prazo de seis semanas. O Comit de Conciliao, que rene os
membros do Conselho ou os seus representantes e igual nmero de mem-
bros representando o Parlamento Europeu, tem por misso chegar a acordo
sobre um projeto comum, por maioria qualificada dos membros do Conselho
ou dos seus representantes e por maioria dos membros que representam o
Parlamento Europeu, no prazo de seis semanas, a contar da sua convocao,
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em segunda leitura. Quando, no prazo de seis semanas aps ser convocado,
as negociaes no mbito do Comit de Conciliao no forem bem sucedidas
e no se chegar a um projeto comum, considera-se que o ato proposto no
foi adotado.
Se, no mesmo prazo, o Comit de Conciliao aprovar im projeto comum,
o Parlamento, deliberando por maioria, e o Conselho, por maioria qualificada,
podero adotar o ato, tendo para tanto, cada um, o prazo de seis semanas.11
A denominao adotada pelo Tratado de Lisboa para um dos processos
de adoo de atos normativos europeus o chamado procedimento legisla-
tivo ordinrio constitui extraordinrio avano na direo de um construto
bicameral no mbito das instituies europeias.As razes desta diviso igua-
litria do poder legiferante entre o Parlamento Europeu, representante das
populaes, e o Conselho, representante dos Estados Partes, remontam ao
projeto Spinelli, adotado em 1984 pelo Parlamento Europeu, que trazia fortes
contornos federalistas12.
5.4 O dilogo Parlamento Conselho: a prtica da conciliao

contribui para o amadurecimento do Parlamento
Os repetidos contatos entre o Parlamento e o Conselho no mbito do

procedimento de conciliao resultaram em um permanente dilogo entre as
duas instituies. Ademais, tanto o Conselho como o Parlamento procuraram
capacitar-se adequadamente para o procedimento. Enquanto os Estados Partes
organizam cursos com este objetivo para seus funcionrios, notadamente os
do COREPER, o Parlamento procura melhorar a qualidade de seus trabalhos
em todas as fases do processo legislativo. Buscou-se, efetivamente, aperfeioar
a qualidade tcnica das emendas propostas e melhor coordenar os trabalhos
das diferentes comisses encarregadas da anlise do texto sob exame.
A composio da delegao parlamentar ao Comit de Conciliao merece
ser examinada, j que dela depende a representatividade do Parlamento.
11 Ver os passos do procedimento de co-deciso em Unio Europia: Compilao dos Tratados, op. cit
. Artigo 189 B do Tratado CEE reformado pelo Tratado de Maastricht, pp. 350 352; e do processo
legislativo ordinrio em MELO LORENTZ, Adriane Cludia O Tratado de Lisboa e as reformas nos
tratados da Unio Europia. Iju: Ed. Uniju, 2008, p. 334. .
12 Ver COSTA, Olivier e SAINT MARTIN, Florent Le Parlement europen. Paris: La Documentation fran-
aise, 2009, p. 71.
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Coleo de Teses,
Os dois modelos que lhe serviram de inspirao foram o Dissertaes
modelo norte-americano, usado para conferncias de concilia-
e Monografias
o entre a Cmara de Representantes e o Senado e o modelo de Servidores do Senado Federal
alemo, utilizado para as conciliaes entre o Bundesrat e o ________________________
Bundestag. No modelo americano a delegao composta de 2010
maneira ad hoc, por parlamentares membros das comisses
envolvidas no exame da matria; enquanto que o modelo
alemo privilegia a delegao composta por membros perma-
nentes, com a constante presena de um mesmo grupo de parlamentares.
O Parlamento Europeu optou por um sistema misto, com trs membros

permanentes escolhidos entre os Vice-Presidentes do Parlamento e os restantes
escolhidos dentre os membros das comisses temticas encarregadas do estudo
da matria, sendo que o presidente e o relator da principal comisso temtica
envolvida tm participao automtica. Com essa soluo intermediria entre
os dois modelos, o Parlamento beneficiado pela presena, em sua delegao,
de trs membros permanentes, que geralmente so donos de larga experincia
em matria de atividades parlamentares e que passam a conhecer tambm,
profundamente, os meandros da conciliao, a metodologia das negociaes
e os precedentes, dotando o Parlamento de verdadeiros experts na prtica
da conciliao. Ao mesmo tempo, os parlamentares membros das comisses
temticas especializadas, encarregadas do exame da proposio, contribuem
decisivamente para a abordagem tcnica da matria.
A composio da delegao dever refletir a proporcionalidade da presen-

a dos grupos polticos existentes no seio do Parlamento Europeu. Os grupos
polticos, por sua vez, podem indicar os seus representantes, entretanto so
obrigados a indicar os membros natos da delegao, como os trs Vice-Presi-
dentes do Parlamento e o presidente e relator das comisses competentes.
Uma vez divulgada a composio da delegao parlamentar, realiza-se uma
primeira reunio preparatria, visando a adoo de uma estratgia de nego-
ciao e a atribuio de um mandato negociador ao presidente da comisso
competente ou ao relator, a ser utilizado por ocasio dos contatos prelimina-
res destes ltimos com a presidncia do Conselho. A Comisso participa das
reunies com status de observadora. Os temas polticos so os que tendem
a bloquear as negociaes, visto que de maneira geral, os Ministros se fazem
representar na reunio por membros do COREPER, sem instrues para resol-
ver questes de maior sensibilidade poltica, particularmente as que tocam
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os interesses de algum Estado Parte. No que diz respeito aos temas tcnicos,
entretanto, as negociaes tendem a revelar-se produtivas13.
A rigorosa proporcionalidade observada na composio da delegao
parlamentar, de modo que esta efetivamente represente as foras polticas
presentes no Parlamento, no impede que o plenrio, a quem cabe a ltima
palavra sobre a aprovao ou no dos atos acordados no mbito do Comit
de Conciliao, rejeite o texto. Foi o que ocorreu quando da considerao de
diretiva sobre patentes de biotecnologia de 1995.
A conciliao ainda padece de certa falta de transparncia, decorrente da
confidencialidade necessria s negociaes do Conselho e da natureza emi-
nentemente tcnica dos temas em pauta. Entretanto, dado que a opacidade
caracterstica das negociaes internacionais em geral e tendo em vista o
alto contedo tcnico presente nas negociaes especficas para a integrao,
pode-se considerar que a instituio de procedimento por meio do qual se
possibilita o tratamento destes temas pelo Parlamento Europeu junto com
o Conselho j configura um avano no que diz respeito democratizao do
processo decisrio comunitrio.
5.4.1 A prtica da cooperao e da co-deciso
Voltemo-nos agora para a nossa indagao inicial, isso , at que ponto

o Parlamento Europeu influencia, na prtica, o processo decisrio da Unio
Europeia por meio dos novos poderes que lhe foram outorgados a partir do
Ato nico Europeu?
A primeira concluso que se impe que a adoo do procedimento de
cooperao deu lugar a um novo estilo de interao entre o Conselho e a Co-
misso, por um lado, e o Parlamento Europeu, por outro. O processo decisrio
comunitrio passaria a caracterizar-se, a partir da, por um grande esforo de
concertao de posies entre as trs instituies. A experincia recolhida com
o procedimento de cooperao serviria, ademais, para abrir caminho para que
o Parlamento ampliasse os seus poderes, uma vez que os deputados soube-
ram utilizar a seu favor, com sabedoria, as competncias recm-adquiridas e
assim desarmar alguns espritos contrrios ao fortalecimento de sua partici-
pao no processo decisrio. O contato entre as duas instituies Conselho
13 Ver Rapport dàctivit des delegations de conciliation du 1er mars 1995 au 31 juillet 1996 apud
COSTA, Olivier op. cit., p. 134.
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Coleo de Teses,
e Comisso e o Parlamento Europeu acabaria por criar uma Dissertaes
cultura de colaborao, conforme ressalta o documento final
e Monografias
emitido pela reunio do Conselho Europeu de Edimburgo de de Servidores do Senado Federal
1992, quando os Chefes de Estado e de Governo renderam ________________________
homenagem ao papel vital desempenhado pela Comisso e 2010
cooperao construtiva estabelecida entre o Conselho e o
Parlamento14.
O procedimento de co-deciso, que viria a substituir
grande parte das instncias em que era adotada a cooperao, foi recebido
com reticncias pelos membros do Parlamento. Em primeiro lugar, dada a
sua excessiva complexidade e em segundo, porque, na percepo dos parla-
mentares, o procedimento favorecia o Conselho, particularmente no estgio
da terceira leitura. Mas logo de incio j se verifica um avano em favor do
Parlamento, uma vez que a Comisso no mais encaminhava a sua proposta
de ato primeiramente ao Conselho, que ento consulta o Parlamento, mas ao
invs, envia a proposta simultaneamente considerao dos dois braos do
processo decisrio comunitrio.
Alm disso, e apesar da lentido e falta de transparncia que caracterizam
o processo, os estudiosos tendem a perceber o procedimento de co-deciso
como um substancial avano para o Parlamento em sua competncia legisla-
tiva, considerando que este finalmente aparece, junto com o Conselho, como
co-legislador15.
O procedimento legislativo ordinrio do Tratado de Lisboa viria a simplificar
o processo de co-deciso, que seria estendido a aproximadamente quarenta
matrias. Entretanto, certas reas como tributos, previdncia social, poltica
externa, defesa e cooperao policial requerero a votao por unanimidade
pelo Conselho.
A cultura de concertao entre as instituies decisrias comunitrias,
j iniciada sob o procedimento de cooperao, avanou, portanto, sob o pro-
cedimento de co-deciso, com a introduo de um mecanismo e de um espao
14 Ver WESTLAKE, Martin op. cit., p. 143.
15 Assim pensam por exemplo, WESTLAKE, Martin op. cit., p. 146; COSTA, Olivier op. cit., p. 131. Tambm
JUDGE, David e EARNSHAW, David op. cit., p. 203, que afirmam: The present reality is that the EP
is a major player in the legislative process.; CORBETT, Richard et al. op. cit., p. 188. Lembram estes
ltimos: Although the first President-in-Office of the Council (Konrad Adenauer) in his first speech
to the Parliament, asserted that Parliament was a sovereign assembly, and compared Council and
Parliament to two chambers in a national parliament, it was, in fact, many years before such a de-
scription became more than just an aspiration.
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formais de conciliao. Ademais, as seguidas reunies informais realizadas
entre representantes do Conselho e do Parlamento, por vezes em nvel tcnico,
como forma de coadjuvar o funcionamento do comit de conciliao, tambm
tm se mostrado extraordinariamente construtivas e criado uma relao de
confiana entre as duas instituies.
possvel supor que a utilizao cuidadosa e judiciosa feita pelos de-
putados dos poderes que lhe foram sendo outorgados a cada reforma dos
tratados, particularmente ao longo da dcada de oitenta e incio dos noventa,
tenha contribudo para que os Estados Partes se animassem a aprofundar-lhe
as competncias.
5.5 O parecer favorvel
O procedimento pelo qual o Parlamento autoriza um ato mediante um

parecer favorvel, foi introduzido pelos Artigos 8 e 9 do Ato nico Europeu.
Por ele o Parlamento, votando por maioria, autoriza o Conselho a firmar
tratados de associao com terceiros pases ou a celebrar a adeso de novos
pases membros. Na falta do parecer favorvel do Parlamento, fica o Conselho
impedido de adotar o ato.
Os Tratados de Maastricht e de Amsterdam ampliaram significativamente
o escopo deste procedimento para incluir outros temas, como sanes aos
Estados membros por violaes dos direitos humanos (Artigo 7, inciso 1); ques-
tes relativas cidadania da Unio; ao Banco Central Europeu; modificao
do estatuto do sistema europeu de bancos centrais; aos fundos estruturais;
criao de fundos de coeso; ao procedimento uniforme para as eleies
do Parlamento Europeu pelo sufrgio universal direto; a outras categorias de
acordos internacionais (Artigo 300, inciso 3, do Tratado de Amsterdam) e
adeso de um Estado Unio Europia16.
Posteriormente, o Tratado de Nice alterou o Artigo 7 do Tratado da
Unio Europia, estendendo o procedimento para aqueles casos em que o
Parlamento autoriza o Conselho a verificar a existncia de um risco manifesto
de violao grave dos direitos humanos por parte de um Estado membro e
o Artigo 11 do Tratado que institui a Comunidade Europeia, estabelecendo
a necessidade do parecer favorvel para a cooperao reforada, constante
16 Ver MOURA RAMOS, Rui Manuel Gens de. Tratados ..., op. cit.
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Coleo de Teses,
do primeiro pilar (poltica externa e de segurana comum)17. Dissertaes
Segundo David Judge e David Earnshaw, o procedimento do
e Monografias
parecer favorvel est presente, a partir do Tratado de Nice, de Servidores do Senado Federal
em 13 dispositivos dos Tratados18, permanecendo contemplado ________________________
no Tratado de Lisboa. 2010
A interveno do Parlamento bastante limitada no pare-
cer favorvel, uma vez que no lhe dado propor emendas s
proposies a ele submetidas, podendo, no entanto, vet-las.
Assemelha-se competncia, conferida maior parte dos parlamentos nacio-
nais, para a aprovao dos acordos internacionais firmados pelos respectivos
governos. Portanto, a restrio quanto apresentao de emendas obedece
lgica tambm predominante nos parlamentos nacionais, aos quais no
dado emendar acordos e tratados internacionais j negociados.
Entretanto, a utilizao do parecer favorvel para reas de carter tipica-
mente legislativo desperta a perplexidade de alguns estudiosos do Parlamento
Europeu, como Richard Corbett, Francis Jacobs, Michael Shackleton, e Olivier
Costa, precisamente por se tratar de procedimento restritivo, excluindo a
apresentao de emendas pelo Parlamento19.
Para tornar o procedimento mais flexvel, de maneira a admitir negocia-
es entre os rgos decisrios, o Parlamento introduziu modificaes em seu
Regimento Interno, que distinguem o parecer favorvel para os acordos inter-
nacionais daquele para as proposies de natureza legislativa, e estabelecem
normas procedimentais diferenciadas para cada uma dessas modalidades.
De qualquer forma, no procedimento do parecer favorvel, a interven-
o do Parlamento reveste-se de acentuada debilidade: em primeiro lugar, o
expediente de atrasar a votao funciona apenas quando se trata de legisla-
o urgente, no servindo, em muitos casos, como presso eficaz para que o
Conselho modifique a proposio. Em segundo lugar, mesmo se o Parlamento
decidir vetar a matria, o veto sempre constitui um nus, porquanto caber
ao Parlamento justificar a posio assumida. Mesmo assim, autores h, como
Judge e Earnshaw, para quem o parecer favorvel reveste o Parlamento de
poder significativo.20
17 Ver Artigo 1, incisos 1 e 2, e Artigo 2, inciso 2, do Tratado de Nice. In: Jornal Oficial das Comunidades
Europias, 10/03/2001, pp. C80/6 e C 80/13.
18 Ver JUDGE, David e EARNSHAW, David op. cit., p. 210.
19 Ver CORBETT, Richard et al. op. cit., p. 212; e COSTA, Olivier op. cit., p. 137.
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Embora no tocante concluso de acordos internacionais entre a Comu-
nidade e terceiros pases, ou entre a Comunidade e outros blocos, no atue o
Parlamento Europeu como co-legislador, assinala Olivier Costa que seu poder
de controle desempenha papel importante, notadamente no que diz respeito
situao dos direitos humanos em terceiros Estados21. Neste contexto, possvel
que ao Parlamento Europeu seja permitido um acompanhamento mais estreito
do instrumento em negociao do que o que facultado a muitos parlamentos
nacionais. Para isso contriburam dois procedimentos, introduzidos por Joseph
Luns e Theodorus E. Westerterp, presidentes do Conselho em 1964 e em 1973,
respectivamente, que se tornaram conhecidos como procedimento Luns e
procedimento Westerterp.
luz dos dispositivos iniciais dos Tratados, o Parlamento era consultado
apenas nos casos dos acordos de Associao22. Assim dispunham o Artigo 238
do Tratado CEE e o Artigo 206 do Tratado EURATOM. O Tratado CECA calava-se
sobre o assunto, embora na prtica, a Alta Autoridade pudesse concluir acor-
dos dentro dos limites de suas competncias. Os acordos relativos a comrcio
e tarifas, no entanto, disciplinados pelos Artigos 113-114 do Tratado CEE, e
pelo Artigo 101 do Tratado EURATOM, no previam qualquer participao do
Parlamento, mesmo quando tratassem de tema afeto sua competncia. Para
a concluso destes acordos, a Comisso negocia com base em um mandato de-
cidido pelo Conselho, sem qualquer interveno do organismo parlamentar.
O primeiro passo em direo a uma participao maior do Parlamento na
concluso de acordos internacionais pelas Comunidades deu-se no tocante aos
acordos de Associao. O ento Presidente do Conselho, Joseph Luns, enviou
ofcio ao Parlamento, pelo qual o Conselho se comprometeu a envolv-lo nos
debates prvios abertura de negociaes conducentes a um acordo de Asso-
ciao, e a mant-lo informado sobre os rumos das negociaes. Segundo este
procedimento, o Parlamento pode realizar um debate antes da abertura das
negociaes, ao longo das quais a Comisso prestar informaes s comisses
temticas envolvidas sobre o seu desenrolar, e uma vez terminadas, caberia

22 A Comunidade pode celebrar com um ou mais Estados ou organizaes internacionais, acordos
que criem uma associao caracterizada por direitos e obrigaes recprocos, aes comuns e pro-
cedimentos especiais. Ver Artigo 238 do Tratado CEE, e Artigo 206 do Tratado EURATOM. In: Unio
Europia: Compilao dos Tratados, op. cit., p. 394; e idem, Tomo I, Volume II, p. 309 ; e Artigo 310
do Tratado de Amsterdam. In: MOURA RAMOS, Rui Gens de. Tratados da Comunidade Europia ....,
op. cit., p. 227.
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Coleo de Teses,
ao Presidente do Conselho comparecer a estas comisses Dissertaes
para inform-las, confidencialmente, sobre o contedo do
e Monografias
acordo. de Servidores do Senado Federal
Contudo, no que dizia respeito aos demais acordos inter- ________________________
nacionais, por exemplo, sobre tarifas e comrcio, o Conselho 2010

persistia em negar qualquer participao ao Parlamento,
apesar das presses exercidas pelos parlamentares. Na reali-
dade, ainda que aparentemente menos importantes do que
os acordos de Associao, estes instrumentos, como por exemplo o Acordo
Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT)23, tocavam freqentemente em reas
sensveis do ponto de vista da economia comunitria, porquanto envolviam a
rebaixa de tarifas e a liberalizao do comrcio.
Em 1971, ao julgar o caso AETR (Caso 22/70), o Tribunal decidiu que a
Comunidade, como tal, tambm responsvel pelos aspectos externos das
polticas internas. Com isso, entende-se que os mesmos dispositivos dos Tra-
tados vigentes para as polticas internas, aplicam-se tambm aprovao dos
tratados internacionais. Em suma, o Parlamento deve participar da deciso
sobre aqueles acordos internacionais que estejam fundamentados em base
jurdica que alcancem suas competncias.
Os novos poderes de controle outorgados ao Parlamento com relao ao
oramento comunitrio, aliados deciso do Tribunal de Justia e declara-
o emanada da Cpula de Paris, favorvel ao fortalecimento dos poderes do
Parlamento, levaram o Conselho a estender o procedimento Luns aos acor-
dos comerciais, segundo anunciou, em outubro de 1973, o ento Presidente
do Conselho, Theodorus Westerterp. Por este novo dispositivo, as comisses
temticas do Parlamento passariam a receber informao confidencial antes
da assinatura do acordo e aps a assinatura, o Conselho informaria o Parla-
mento, em sesso plenria, sobre o seu contedo. Em 1977, novo ofcio do
Presidente do Conselho (Anthony Crosland) informa o Parlamento de que
seria feita uma distino entre os acordos importantes e os demais. No caso
dos primeiros, a informao seria encaminhada s comisses parlamentares
pelo Presidente do Conselho, na forma de uma reunio especfica, onde se
distribuiria um aide-mmoire. No caso dos demais acordos, o Parlamento
deveria simplesmente ser informado, por escrito, na ocasio da abertura e da
concluso das negociaes. Em junho de 1983, a cpula de Stuttgart afirma
23 General Agreement on Tariffs and Trade.
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a necessidade de consulta ao Parlamento com respeito a todos os acordos
internacionais importantes, bem como os acordos de adeso, antes de sua
concluso. Os procedimentos Luns e Westerterp so estendidos a todos os
acordos comerciais importantes24.
Dando cumprimento estratgia que j adotara em ocasies passadas, isto
, a de procurar formalizar certos procedimentos, pelos quais ganharia espao
no processo decisrio comunitrio, por meio de alteraes em seu prprio Re-
gimento Interno, o Parlamento transps para o Regimento a noo de acordo
internacional importante, consignada na declarao de Stuttgart. Disps que
a adoo de tais acordos obedeceria ao mesmo procedimento vlido para os
acordos de Associao, isto , estes seriam celebrados desde que obtivessem
o parecer favorvel do Parlamento. Com esta manobra, o Parlamento procurou
estender seu poder de veto aos acordos comerciais, que, invariavelmente,
tocavam em setores sensveis da economia comunitria.
A demanda do Parlamento no sentido de que a Comisso e o Conselho
conferissem ao Artigo 238 do Ato nico Europeu, que dispunha sobre os acor-
dos de Associao, uma interpretao ampla, encontrou eco entre os Estados
Partes. O Tratado de Maastricht viria a formalizar a necessidade do parecer
favorvel do Parlamento para todos os acordos importantes, definidos como
aqueles que estabelecem uma estrutura institucional especfica25, os que tm
implicaes para o oramento da Comunidade, ou ainda aqueles que exijam
emendas legislao comunitria que impliquem a utilizao do procedimento
de co-deciso. Nos demais casos, o Parlamento consultado, mas ao Conselho
permitido estabelecer uma data limite para o seu parecer26.
5.5.1 O Parlamento utiliza, com sabedoria, o poder de veto

Uma das caractersticas de que se revestiu a luta do Parlamento pela
ampliao de suas competncias no processo decisrio comunitrio e, mais
tarde, tambm no mbito dos dois primeiros pilares27 no comunitrios foi o
24 Ver, sobre os procedimentos Luns e Westerterp, CORBETT, Richard et al. op. cit. p. 214; e COSTA,
Olivier op. cit. p. 163.
25 Como no caso do Acordo que estabelece uma Associao Birregional entre o Mercosul e a Unio
Europia, ora em negociao. Disponvel em: <http: //ec.europa.eu/external_relations/mercosur/
docs/index_en.htm>. Acesso em 19, junho, 2010.
26 Ver Artigo 218 da Verso Consolidada do Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia. Dispo-
nvel em <http: //eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ: C: 2010: 083: 0047: 0200: PT:
PDF>. Acesso em 19, junho, 2010..
27 Os chamados pilares no comunitrios, que repousam sobre relaes de cooperao entre os pases
membros, referem-se cooperao em matria de poltica externa e de segurana comum (PESC) e
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Coleo de Teses,
extremo cuidado com que os deputados exerceram cada nova Dissertaes
competncia a eles outorgada. No caso do procedimento do
e Monografias
parecer favorvel exigido para os acordos internacionais, o de Servidores do Senado Federal
Parlamento jamais tentou pressionar o Conselho com a ameaa ________________________
de veto para, em troca, introduzir emendas ao acordo. 2010
Olivier Costa chega a expressar perplexidade no que se
refere no utilizao, pelo Parlamento, dos poderes que lhe
outorgara o Ato nico Europeu quanto obrigatoriedade de
seu parecer favorvel para os acordos de Associao e de adeso, por ocasio
do ingresso da ustria, da Finlndia e da Sucia nas Comunidades, para impor
novas reformas institucionais que impulsionassem a integrao e ampliassem
as suas funes28.
Por seu turno, Westlake comenta que todas as demandas do Parlamento
com respeito ao nmero de assentos no Parlamento e ao nmero de votos
necessrios maioria qualificada no Conselho luz das novas adeses, foram
rejeitadas pelo Conselho Europeu de Bruxelas de 1993, ficando a discusso
sobre as reformas adiada para a Conferncia Intergovernamental de 1996.
Mesmo assim, Corbett, Jacobs e Shackleton registram a posio decisiva
assumida pelo Parlamento nos ltimos estgios das negociaes das novas
adeses. Naquela ocasio, os deputados deixaram claro que no aprovariam
o Tratado de Adeso caso fosse adotada a proposta defendida pelo Reino
Unido, que definia a maioria qualificada em 68 votos para um Conselho com
90 votos, ao invs dos 64 que representariam o percentual de 71% vigente
anteriormente. Na viso do Parlamento, esta proposta dificultaria o processo
decisrio e acarretaria a paralisia da integrao. Pressionados, os Estados
Partes acataram o nmero de 64 votos29.
Pode-se dizer que o Parlamento usou de maneira inteligente e judiciosa os
poderes que detm no tocante negociao e aprovao de tratados interna-
cionais. Cabendo-lhe pronunciar-se sobre a adoo dos acordos de Associao
e de adeso e sobre a renovao dos protocolos financeiros ou sobre quaisquer
modificaes a serem efetuadas nestes instrumentos, o Parlamento utilizou
os seus poderes para pressionar os Estados Partes nos acordos, exortando-os
cooperao em matria de poltica de segurana interna e justia.Ver PFETSCH, Frank R. op. cit.
28 Toutefois, loccasion de llargissement de lUnion lAutriche, la Finlande, et la Sude, les
dputs nònt pas pu, pas su, ou pas voulu se servir de cette arme, malgr le refus du Conseil de
ceder leurs exigences dans le domain institutionnel. Ver Olivier Costa, op. cit., p. 162.
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implementao de instrumentos de promoo dos direitos humanos e da
plena vigncia dos princpios democrticos em seus territrios.
Em 1987, por exemplo, o Parlamento recusou aprovar um protocolo adi-
cional a um acordo com a Turquia, em razo de perseguies movidas pelo
governo turco a seus nacionais por motivos polticos. No ano seguinte, o Par-
lamento rejeitou trs protocolos ao acordo de Associao da CEE com Israel,
por motivo de restries impostas pelo governo israelense s exportaes de
frutas, produzidas nos territrios palestinos ocupados, para a Comunidade.
Os protocolos foram devolvidos ao Conselho, que os reenviou ao Parlamen-
to. Este ltimo concordou em reintroduzir a matria na pauta, mas adiou a
sua considerao por vrios meses, enquanto os Comissrios competentes,
acompanhados de alguns deputados, negociavam com o governo israelense
a melhoria das condies dos produtores palestinos. O Parlamento somente
aprovou os protocolos aps certificar-se de que o governo israelense havia
outorgado concesses em favor dos produtores palestinos. Da mesma forma,
o Parlamento recusou emitir parecer favorvel ao Quarto Protocolo Finan-
ceiro no marco da cooperao com o Marrocos, at que se constatou algum
progresso, naquele pas, no tocante ao respeito pelos direitos humanos. O
mesmo expediente foi utilizado em relao ao tratado para a constituio de
uma unio aduaneira com a Turquia.
Mas no tocante aos seus poderes concernentes s negociaes e apro-
vao dos acordos de comrcio firmados pela Comunidade, que o Parlamento
padece de intensa frustrao. Seu paradigma o Congresso dos Estados Unidos
da Amrica, que diferentemente de outros parlamentos, tem competncia, luz
da Constituio, para legislar sobre tarifas de comrcio internacional, alm de
dispor de um grande nmero de mecanismos que lhe permitem acompanhar
de perto as negociaes30. O Parlamento Europeu sentiu de modo particular-
mente intenso a sua impotncia em relao a importantes acordos comerciais
negociados pela Unio, representada pela Comisso, mediante um mandato
do Conselho, por ocasio das negociaes da Rodada Uruguai do GATT.
Muito embora outorgue, o sistema constitucional norte-americano,
competncia ao Congresso para legislar sobre tarifas de comrcio, luz do
Artigo I, seo 8, clusula 3, da Constituio, em muitos outros pases cabe
30 O Congresso Americano abre mo de sua competncia constitucional de legislar sobre tarifas de

comrcio internacional em favor do Presidente da Repblica, por meio de uma autorizao chamada
Trade Promotion Authority, antigo fast track, pela qual estabelece detalhadas diretrizes a serem
observadas pelos negociadores.
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Coleo de Teses,
ao Poder Executivo esta competncia, sendo a negociao de Dissertaes
acordos comerciais e tarifrios percebida como parte das suas
e Monografias
relaes exteriores. de Servidores do Senado Federal
Da decorre que na maioria dos parlamentos nacionais ________________________
existe a mesma frustrao e a mesma sensao de impotncia 2010

de que se queixam os parlamentares europeus. No entanto,
os procedimentos Luns e Westerterp, mais tarde incorporados
ao Tratado de Maastricht, possibilitam ao Parlamento o acesso a informaes
sobre as negociaes encetadas pela Comisso, incluindo um debate prvio
antes mesmo de seu incio. Como j assinalamos, alguns autores31 comparam
os poderes de que desfruta o Parlamento Europeu, no que diz respeito ao
procedimento do parecer favorvel para a celebrao de tratados, auto-
rizao que devem conceder os parlamentos nacionais para a ratificao,
pelos governos, dos acordos internacionais. Ademais, de se constatar que o
Parlamento Europeu tem melhor acesso informao sobre as negociaes
antes de seu incio e ao longo de seu transcurso, do que a maior parte dos
No tocante s seguintes negociaes (Rodada do Milnio) da OMC,
que tanto haviam irritado o Parlamento na ocasio da Rodada Uruguai,
os documentos da Comisso e do Conselho preocuparam-se em ressaltar
a necessidade de harmonizar as suas posies com as da opinio pblica
europeia, representada pelo Parlamento Europeu e fizeram referncia
necessidade de dialogar com o Parlamento e de levar em considerao os
seus pareceres e objees32.
Houve, como se pode constatar, desde os primeiros Tratados fundadores
at hoje, clara evoluo no que diz respeito ao papel do Parlamento Europeu
na negociao e concluso de acordos internacionais pela Unio Europia.
Neste campo, o Parlamento Europeu atingiu um poder de influncia comparvel
ao dos parlamentos nacionais, porm, em muitos casos, acrescido de maior
possibilidade de acesso informao.
31 Ver CORBETT, Richard et al. op. cit., p. 217; e JUDGE, David e EARNSHAW, David op. cit., p. 210. Co-
menta Olivier Costa: Pour reprendre un parallle dont on a soulign les limites, le droit dàvis du
Parlement europen est comparable aux pouvoirs dautorisation de ratification dont disposent les
parlements nationaux et son degree dinformation est globalement suprieur au leur. Ver COSTA,
Olivier op. cit., p. 165.
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5.6 Competncia propositiva
luz dos Artigos 41 e 42 do seu Regimento Interno33, pode o Parlamento

adotar Relatrios de Iniciativa, pelos quais recomenda Comisso sejam
iniciados procedimentos para a adoo de determinada legislao.
Em 1982, a Comisso concordou em apresentar proposies com base nos
relatrios encaminhados pelo Parlamento, desde que no houvesse objees
ao seu contedo. No caso de haver objeo, a Comisso comprometeu-se a
apresentar as suas razes detalhadas ao Parlamento. O mais clebre dos exem-
plos de proposio adotada como resultado de uma iniciativa do Parlamento
a que proibiu a importao de peles de filhotes de focas pela Comunidade.
Neste caso particular, houve extraordinria mobilizao popular em favor da
iniciativa do Parlamento, que se traduziu em uma petio com mais de um
milho de assinaturas. Outro exemplo refere-se proibio da publicidade
de tabaco34.
Aps a entrada em vigor do Ato nico Europeu, os deputados, preocu-
pados em fortalecer as competncias legislativas do Parlamento e buscando
evitar dispersar as atividades parlamentares decidiram limitar a adoo dos
Relatrios de Iniciativa por meio de certos dispositivos regimentais.
Assim, o Artigo 48 do Regimento Interno dispe sobre a competncia das
comisses temticas para a sua elaborao, estabelecendo a necessidade de
autorizao prvia da Conferncia de Presidentes35, caso o Relatrio verse sobre
matria a respeito da qual a comisso competente no tenha sido consultada,
nem lhe tenha sido pedido parecer.
Por outro lado, o Artigo 120 determina, em seu nmero (1), que qual-
quer deputado pode apresentar propostas de resoluo sobre assuntos que
se enquadrem na esfera de atividades da Unio Europia, mas especifica que
as propostas de resoluo devero conter um mximo de duzentas palavras.
Neste caso, a comisso competente poder decidir elaborar um relatrio, nos
termos do Artigo 48. De maneira geral, os Relatrios de Iniciativa so adotados
33 Disponvel em http: //www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+RULES-

EP+20091201+TOC+DOC+XML+V0//PT&language=PT. Acesso em: 19, junho, 2010.
34 Ver JUDGE, David e EARNSHAW, David, op. cit., p. 211. Ver tambm CORBETT et al. op. cit. pp. 217
221.
35 Segundo o Artigo 24 do Regimento Interno, a Conferncia de Presidentes composta pelo Presidente
do Parlamento e pelos presidentes dos grupos polticos.
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Coleo de Teses,
aps a realizao de audincias pblicas sobre a matria e Dissertaes
amplo debate em plenrio.
e Monografias
De qualquer forma, trata-se de competncia de iniciativa de Servidores do Senado Federal
indireta, podendo a Comisso acatar ou no a sugesto do ________________________
Parlamento, ainda que deva justificar as razes que a tenham 2010

levado a no tom-la em conta. Por seu turno, o Parlamento
sempre procurou ressaltar a natureza eminentemente poltica
de suas iniciativas, de maneira a no ser acusado de estar se
imiscuindo nas competncias da Comisso. Esta, por sua vez, estima ser leg-
timo que um parlamento, eleito por sufrgio universal direto, delibere sobre
iniciativas a serem tomadas visando o progresso da Comunidade36.
Segundo o Artigo 110, os membros da Comisso e do Conselho Europeu
podem pedir a palavra ao Presidente em qualquer momento para emitirem
uma declarao. declarao pode seguir um debate que poder ser encerrado
por uma resoluo, proposta por comisso, grupo poltico ou por um mnimo
de trinta e sete deputados. Tambm por ocasio de debates sobre casos de
violao dos direitos humanos, da democracia e do Estado de direito, o Artigo
122, nmero (2), prev a apresentao de propostas de resoluo. Em todos
esses casos, para que a proposta de resoluo resulte em um Relatrio de
Iniciativa, devero ser observados os termos do Artigo 45.
O caminho percorrido pelo Parlamento no tocante aos seus poderes de
iniciativa legislativa mostra que a partir da entrada em vigor do Ato nico
Europeu, que lhe outorgou maior participao no processo decisrio comu-
nitrio, o Parlamento opta por dar prioridade a esta ltima competncia, em
detrimento da funo propositiva. Pensavam os deputados que o exerccio
eficaz de suas competncias, no marco do procedimento de cooperao, seria
incompatvel com a atividade propositiva.
A razo para esta escolha, aparentemente curiosa, pode estar intimamente
ligada prpria tradio parlamentar europia. De fato, o regime parlamen-
tarista de governo no de molde a estimular a competncia propositiva, j
que cabe aos partidos majoritrios a conformao do governo, e os demais
partidos, por serem minoria, tendem a abster-se de apresentar proposies.
Nos regimes presidencialistas a iniciativa legislativa mais presente na din-
mica parlamentar, mas ainda assim, a maior parte das proposies provm do
Poder Executivo. Mesmo nos pases onde no h limitaes constitucionais
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(como na Frana), ou regimentais (como no Reino Unido), ao desempenho da
iniciativa legislativa pelo parlamento, torna-se difcil a produo de projetos,
tendo em vista a complexidade e o nvel de detalhamento tcnico exigido
por grande parte da moderna legislao37. tambm de se ressaltar que a
faculdade de propor legislao veio, em grande medida, a transferir-se para
os Poderes Executivos, particularmente a partir do momento em que passou
a prevalecer a viso do Estado como welfare State, cuja condio de Estado
provedor envolvia a necessidade crescente de propor leis destinadas imple-
mentao de suas polticas pblicas. A tendncia contrria da reforma do
Estado levou, igualmente, concentrao da iniciativa legislativa em mos
dos Poderes Executivos
O Tratado de Maastricht formalizaria o poder de iniciativa do Parlamento
Europeu por meio do Artigo 138-B, ao estatuir que o Parlamento pode, por
maioria de seus membros, solicitar Comisso que submeta sua apreciao
todas as propostas adequadas sobre as questes que se lhe afigurem requererem
a elaborao de atos comunitrios para efeitos de aplicao do Tratado38.
Os parlamentares procuraram, tambm, utilizar a sua competncia de
controle sobre o oramento para criar novas linhas oramentrias que servi-
riam para a implementao de polticas comunitrias. O Conselho protestou,
alegando a ilegalidade deste procedimento. Em 1982, a Comisso e o Parla-
mento celebrariam um acordo interinstitucional que dispunha que, se o Par-
lamento viesse a criar uma nova linha oramentria para lanar uma ao de
importncia, Comisso caberia propor o texto adequado antes do final do
ms de janeiro seguinte adoo do oramento. Por meio deste expediente,
o Parlamento pde lanar a poltica de assistncia alimentar que constitui,
importante aspecto da poltica comunitria de auxlio ao desenvolvimento.
Como o Parlamento Europeu soberano para estabelecer a sua ordem
do dia, tinha ele interesse em elaborar, em conjunto com a Comisso, um pro-
grama anual de trabalho e um calendrio para o exame dos textos que seriam
transmitidos aos governos e aos parlamentos nacionais. Um primeiro acordo
nesse sentido foi celebrado em 1988, abrindo ao Parlamento a perspectiva de
37 de se notar que alguns Parlamentos j dispem de equipes altamente especializadas precisamen-

te para a elaborao de estudos tcnicos: por exemplo, o Congressional Research Service (CRS) do
Congresso dos Estados Unidos da Amrica; as Consultorias Legislativas da Cmara dos Deputados
e do Senado Federal do Brasil; e, curiosamente, o prprio Parlamento Europeu, que dispe de uma
Direo Geral de Estudos, com sede em Luxemburgo.
38 Ver Unio Europia: Compilao dos Tratados op. cit. Volume I, p. 319. Trata-se do art. 225 da Verso
Consolidada do Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia, op. cit., p. 305.
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Coleo de Teses,
poder influenciar as prioridades da Comisso e de pressionar Dissertaes
pela incluso de novos temas. O Conselho, que vinha se man-
e Monografias
tendo afastado do processo, passou a ter alguma participao de Servidores do Senado Federal
nele a partir da adoo da Declarao Interinstitucional sobre ________________________
Democracia, Transparncia e Subsidiariedade, de outubro de 2010
1993, que o levou a comprometer-se a divulgar sua posio
sobre o programa e a implementar, o mais cedo possvel as
medidas, a seu ver, prioritrias. Desta maneira, os prprios
parlamentos nacionais passam a ter a oportunidade de interpelar os respectivos
ministros sobre as medidas constantes das prioridades do Conselho.
As vantagens da elaborao em conjunto do programa anual so, entre-
tanto, limitadas. Os parlamentares queixam-se de que a Comisso no lhes
encaminha, com regularidade, informaes sobre as datas de apresentao
das propostas e que, ademais, no leva em conta, suficientemente, as suas
sugestes quanto reviso do programa.
5.7 Competncias de controle

5.7.1 A censura
Conforme vimos, foi a funo parlamentar de controle a que levou os

pais fundadores a incluir uma Assembleia Comum entre as instituies,
criadas pelo Tratado CECA, para gerir a produo e a administrao integradas
do carvo e do ao. Tal iniciativa no deve ser motivo de surpresa, uma vez
que a tradio parlamentarista europeia caracterizada pela forte presena
do controle parlamentar sobre os atos do governo, podendo aplicar a sano
extrema, qual seja, o voto de desconfiana, em razo do qual o governo
obrigado a se demitir.
O Artigo 20 do Tratado CECA dispe que: A Assembleia, composta por
representantes dos povos dos Estados reunidos na Comunidade, exerce os
poderes de controlo que lhe so atribudos pelo presente Tratado39.
39 Ver Tratado que Institui a Comunidade Europia do Carvo e do Ao, op. cit.. A preferncia pela
utilizao da verso original do Tratado, e no daquela publicada na Compilao organizada pelo
Servio das Publicaes Oficiais das Comunidades Europias, deve-se fidelidade guardada pela
primeira s denominaes das Instituies, conforme foram criadas pelo Tratado CECA: Assembleia,
e no Parlamento Europeu; e Alta Autoridade, e no Comisso.
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Neste dispositivo aparece claramente a inteno dos negociadores do
Tratado CECA, de transplantar para a estrutura institucional comunitria a
lgica dos sistemas polticos parlamentares nacionais.
Entretanto, os poderes de controle da Assembleia resultavam dbeis,
tendo em vista que esta s podia censurar a Alta Autoridade por ocasio da
apresentao de seu relatrio anual.
Os dois Tratados de Roma corrigiram este desequilbrio. Os Artigos 144
e 114, respectivamente do Tratado CEE e do Tratado EURATOM, repetem o
Artigo 24 do Tratado CECA, porm fazem referncia a uma moo de censura
sobre as atividades da Comisso, e no apenas sobre o seu relatrio geral40.
Ademais, luz dos Artigos 137 (CEE) e 107 (EURATOM), os Tratados de Roma
acrescentam poderes de deliberao s funes de controle outorgadas
Assembleia, originalmente, pelo Tratado CECA41.
No entanto, a despeito da nova redao, o poder de censura da Assembleia
no passou por real ampliao por fora dos dispositivos dos Tratados de Roma.
luz desses dois instrumentos, a Alta Autoridade, agora chamada Comisso,
deixa de ser o nico rgo decisrio das Comunidades, transformando-se em
instituio dotada de poderes meramente propositivos, enquanto que ao
Conselho transferido o poder decisrio. Segundo Olivier Costa Lquilibre
du triangle institutionnel dans lequel la Haute Autorit, nomme par le
Conseil, agissait sous le contrle de l Assemble commune tait rompu42.
Mais tarde, por insistncia dos parlamentares, o Ato nico Europeu reforaria
as competncias de execuo da Comisso em detrimento do Conselho, am-
pliando, assim, as reas submetidas ao controle do Parlamento.
O Parlamento jamais fez, efetivamente, uso dos seus poderes de controle
at s ltimas conseqncias, isto , adotando uma moo de censura, que
foraria a demisso coletiva da Comisso. Esteve prximo deste resultado em
40 O Artigo 144 dispe: Quando uma moo de censura sobre as actividades da Comisso
for submetida apreciao da Assembleia, esta s pode pronunciar-se sobre ela por vota-
o pblica e depois de decorridos pelo menos trs dias sobre o depsito da referida moo.
Se a moo de censura for adoptada por maioria de dois teros dos votos expressos que representem
a maioria dos membros que compem a Assembleia, os membros da Comisso devem abandonar co-
lectivamente as suas funes. Continuaro, porm, a gerir os assuntos correntes at sua substituio,
nos termos do artigo 158Q. Ver Tratado que Institui a Comunidade Econmica Europia, op. cit.
41 Os Artigos 137 e 107 so idnticos e dispem : A Assemblia, composta por representantes dos
povos dos Estados reunidos na Comunidade, exerce os poderes de deliberao e de controlo que
lhe so atribudos pelo presente Tratado.
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Coleo de Teses,
1999, o que levou a Comisso Santer a antecipar-se e apre- Dissertaes
sentar o seu prprio pedido de demisso. Em nove ocasies
e Monografias
anteriores foram apresentadas moes de censura, que, no de Servidores do Senado Federal
entanto, ou no lograram obter os necessrios dois teros dos ________________________
votos representando a maioria dos membros do Parlamento, 2010
ou foram retiradas.
Uma das mais conhecidas tentativas deu-se em dezem-
bro de 1992, quando uma moo de censura foi apresentada
por vrios deputados, entre eles, representantes do Grupo dos Verdes e da
extrema direita, em curiosa aliana sobre a questo das negociaes do GATT.
Alegavam os parlamentares que, naquelas negociaes, a Comisso havia feito
demasiadas concesses no que se referia ao setor agrcola. A moo obteve
93 votos a favor e 246 contra, sendo, portanto, rejeitada.
Ao longo da dcada de setenta, poca em que o Parlamento lutava pela
ampliao de seus poderes, a censura foi usada como arma para a obten-
o de maior acesso informao sobre o processo decisrio da integrao.
Assim, uma moo de censura foi apresentada, em 1976, sobre o acesso do
Parlamento aos documentos da Comisso, e mais tarde retirada, mediante o
recuo da Comisso. Em outra ocasio, uma moo de censura foi apresentada
e logo retirada, e em troca, a Comisso comprometeu-se a apresentar proposta
no sentido da ampliao dos poderes oramentrios do Parlamento, o que
levou, efetivamente, reforma dos Tratados de 1975, contemplando maior
possibilidade de interferncia do Parlamento na adoo do oramento43.
Esse parece ter optado por utilizar os seus poderes de censura apenas
para efeito demonstrao, e com bons resultados, porquanto segundo Jud-
ge e Earnshaw, (...) the negative power of censure and dismissal helped to
forge a positive and constructive relationship between Parliament and the
Commission44.
Uma das razes para isso o fato de que o Parlamento e a Comisso, como
rgos supranacionais comunitrios, sempre buscaram manter uma relao
de cooperao, e no de conflito.
Outra importante razo decorre das divises por partido e nacionalidade
no seio do Parlamento. Estas duas variveis certamente desempenham papel
43 Esta ltima apresentada em 1972. Ver CORBETT, Richard et al. op. cit., p. 247; e Direco-Geral de
Estudos Uma Assemblia em Plena Evoluo, op. cit., p. 141.
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importante no que se refere s opes de voto dos parlamentares, como ve-
remos ao examinarmos o episdio da Comisso Santer.
Em terceiro lugar, a demisso de Comissrios, individualmente, no con-
templada nos tratados, o que estende o alcance de um voto de no confiana
ao conjunto da Comiso. A noo de responsabilidade coletiva da Comisso
refora o princpio, defendido por Jean Monnet, de sua natureza colegiada, e
destina-se a proteger a independncia de cada um dos Comissrios, muitas
vezes ameaada por presses dos governos nacionais. Esta viso agrada ao
Parlamento, que tem interesse em assegurar a independncia da Comisso
como guardi dos Tratados para manter o equilbrio interinstitucional, e
assim evita enfraquec-la vis vis o Conselho.
Muito embora a questo partidria no seio da construo poltica co-
munitria tambm represente varivel importante a influenciar a atitude dos
deputados em relao ao voto de censura, o componente ideolgico no se faz
muito presente na dinmica institucional da Unio. Isto porque os deputados,
uma vez eleitos, voltam-se, no desempenho dos trabalhos parlamentares, para
temas de marcado teor tcnico, prprios construo comunitria, e com
pouco contedo ideolgico. O uso do voto de censura pelo Parlamento, assim
como as suas competncias legislativas, no podem, portanto, ser analisados
sem se levar em conta o contexto sui generis de governana onde se inserem.
A Comisso, ao contrrio de um governo nacional, no um rgo poltico e
tampouco foi eleita para implementar determinado programa de governo. Os
Comissrios, ainda que indicados pelos governos, devem ser guiados por sua
lealdade construo comunitria e no aos governos que os tenham indica-
do. Portanto, a censura do Parlamento visar sempre os eventuais casos de
corrupo e m administrao da Comisso, no se revestindo de conotao
poltica.
O confuso episdio referente demisso coletiva da Comisso Santer
em 1999, quando o Parlamento parece ter sido movido por consideraes
partidrias, constituiu um divisor de guas que produziria importantes conse-
quncias para a prtica administrativa comunitria e por este motivo merece
exame mais detido.
5.7.1.1 O episdio da Comisso Santer

Em 1995, a Corte Europia de Auditores recusara-se a aprovar as contas
anuais da Unio Europeia, conforme administradas pela Comisso. J h alguns
anos, persistiam reticncias e preocupaes no tocante lisura da adminis-
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Coleo de Teses,
trao do oramento da Unio, tanto assim que em 1998, o Dissertaes
Parlamento recusara-se a dar quitao s contas apresentadas.
e Monografias
Mas foi a iniciativa de um funcionrio da Comisso, Paul van de Servidores do Senado Federal
Buitenen, que precipitou a crise da Comisso Santer, ao fazer ________________________
chegar ao Parlamento um dossier contendo documentos que 2010
comprometiam a administrao oramentria da Comisso.
As acusaes eram direcionadas particularmente Comissria
Edith Cresson, e diziam respeito alegada m administrao
do programa Leonardo45. No Parlamento, os dois principais grupos polticos46
no lograram chegar a um acordo sobre um possvel voto de censura. Ao invs
disso, o Parlamento decidiu constituir um comit de especialistas indepen-
dentes para examinar as alegaes de irregularidades, nepotismo e corrupo
na Comisso47. Com base nas investigaes, o relatrio, emitido em maro
de 1999, no poupou crticas Comisso, o que provocou a sua demisso
coletiva. Em um segundo relatrio, de setembro de 1999, o comit sugeriu
o estabelecimento de um Comit da Unio Europia sobre Padres na Vida
Pblica e a completa modificao da poltica de pessoal48.
Em 1999, o Parlamento teria quase que certamente aprovado o voto de
censura Comisso, se esta no houvesse se demitido de forma espontnea.
Por insistncia de Jacques Santer, que chamara o Parlamento a assumir as
suas responsabilidades e a submeter a censura ao voto, o grupo socialista
apresentou e depois retirou, moo neste sentido. Acreditavam os deputados
socialistas que a recusa do Parlamento em dar quitao s contas da Comisso
tivera motivaes polticas, j que o alvo das crticas parlamentares era a so-
cialista Edith Cresson, Comissria para Cincia, Pesquisa e Desenvolvimento,
e ex-Primeira Ministra no governo de Franois Miterrand 49.
Mas a inegvel irritao do Parlamento deveu-se atitude dos Comissrios,
que mesmo em meio s graves acusaes de fraude e corrupo, recusaram-se
45 O Programa Leonardo da Vinci um projeto comunitrio de treinamento vocacional.

46 Partido Socialista e Partido Popular Europeu.
47 Os cinco membros do comit eram: Pierre Lelong, ex-presidente do Tribunal Europeu de Auditores;
Andr Middelhoeck, tambm ex-presidente do Tribunal; Ingra-Britt Ahlenius, uma auditora sueca;
Juan Antonio Carrillo Salcedo, advogado espanhol na rea de direitos humanos; e Walter van Gerven,
ex-Advogado-Geral do Tribunal Europeu. Ver DOUGLAS-SCOTT, Sionaidh. Constitutional Law of the
European Union op. cit. p. 72.
48 Ver ibid, p. 73. O episdio da demisso da Comisso Santer deu origem, j sob a administrao de
Romano Prodi, a uma reforma da Comisso. Para conduzir a reforma, Prodi nomeou o ingls Neil
Kinnock, o que despertou a animosidade francesa.
49 No perodo 1991-1992..
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no s a se demitir, como tambm a colaborar com o Parlamento na investi-
gao das alegaes.
De qualquer forma, a restrio que sofre o poder de censura do Parlamen-
to, obrigando-o a censurar a Comisso como um todo, limita enormemente
os seus poderes. Os efeitos da censura acabam por se mostrar despropor-
cionais, particularmente se a crise estiver circunscrita a um setor especfico.
Quando de sua investidura, Romano Prodi denunciou os efeitos perversos da
responsabilidade colegiada da Comisso e pronunciou-se favoravelmente
responsabilizao individual de Comissrios perante o seu Presidente50, ideia,
no entanto, no acatada pelo Tratado de Lisboa.
5.7.2 Poderes de investidura

5.7.2.1 Designao da Comisso
O Artigo 14 da Verso Consolidada do Tratado da Unio Europia deter-

mina, em sua alnea (1), que o Parlamento Europeu dever eleger o presidente
da Comisso. Este proposto pelo Conselho Europeu, deliberando por maioria
qualificada. Caso o candidato no obtenha a maioria dos votos do Parlamento,
o Conselho Europeu propor novo candidato. Os demais membros da Comisso,
indicados pelo Conselho de comum acordo com o presidente eleito, tambm
devero submeter-se aprovao do Parlamento Europeu51.
Alm disso, o Artigo 17, alnea 3, dispe que o mandato da Comisso seria
de cinco anos, de modo a coincidir, a sua investidura, com a posse dos novos
parlamentares eleitos. Desta maneira, o Parlamento chamado a aprovar,
logo ao incio de suas atividades, o Presidente e os membros da Comisso
com quem dever trabalhar ao longo do quinqunio seguinte. Uma vez que
o Artigo 158 do Tratado da Unio Europeia determinou a prvia aprovao,
pelo Parlamento Europeu, da nomeao do Presidente e demais membros da
Comisso, os parlamentares introduziram dispositivo em seu Regimento Inter-
no, estabelecendo a sabatina dos candidatos pelas comisses parlamentares
competentes de acordo com a pasta de sua responsabilidade. Esta norma
do Regimento foi utilizada pela primeira vez em 1994. O Parlamento decidiu
que as sabatinas seriam pblicas, de modo que quaisquer compromissos
assumidos pelos candidatos, naquela ocasio, fossem de conhecimento das

51 Ver a Verso Consolidada do Tratado da Unio Europia, op. cit., art. 17, inciso 7.
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Coleo de Teses,
populaes. Porm secreta a votao parlamentar relativa Dissertaes
aprovao do Presidente52.
e Monografias
Tais dispositivos adotados primeiramente pelo Tratado de Servidores do Senado Federal
de Maastricht e ratificados pelo de Lisboa vieram a reforar ________________________
a tendncia, presente no sistema de governana europeu, 2010

de se perceber a Comisso como um Poder Executivo, cujas
relaes com o Parlamento seriam semelhantes ao relaciona-
mento entre os Poderes Executivo e Legislativo em um sistema
parlamentarista no mbito nacional53. Sua adoo trouxe novo significado
s eleies. Facilita o controle do Parlamento sobre a Comisso, ao mesmo
tempo em que cria uma cultura, entre os Comissrios, de sua responsabilidade
perante o rgo parlamentar54.
5.7.2.2 Um divisor de guas: o veto virtual Comisso Barroso
Uma debilidade a limitar os poderes do Parlamento no tocante in-

vestidura da Comisso , novamente, o fato de que o Artigo 17, inciso 8, da
Verso Consolidada do Tratado da Unio Europeia dispe que o Presidente
e os demais membros da Comisso so sujeitos a um voto de aprovao do
Parlamento Europeu, em forma colegiada. No tour de force empreendido
entre a Comisso e o Parlamento no tocante aprovao dos Comissrios de-
signados para integrarem a Comisso no perodo 2004 2009, foi a Comisso
que levou a pior.
Nas sabatinas dos membros indicados para a Comisso que seria liderada
pelo portugus Jos Manuel Duro Barroso (cuja designao fora aprovada
em 22 de julho de 2004), levadas a cabo em 2004, a Comisso das Liberda-
des Cvicas, da Justia e dos Assuntos Internos do Parlamento votou contra a
aprovao de Rocco Buttiglione, indicado para Vice-Presidente da Comisso
e para titular da pasta de Liberdade, Segurana e Justia. A razo da rejeio
relacionava-se sua viso conservadora no que se refere s questes do ho-
52 Ver Artigos 105 e 106 do Regimento Interno, op. cit. Acesso em: 19, junho,2010.
53 Acrescente-se, ademais, que a exemplo do que acontece em sistemas parlamentaristas de governo,
h uma crescente tendncia, entre os governos dos Estados membros, a designar para integrar a
Comisso atuais ou antigos membros do Parlamento Europeu. Enquanto em 1973 (Comisso Ortoli)
havia um Comissrio nessas condies, em 1995 (Comisso Santer), havia sete. Ver ibid, p. 250.
54 Ver CORBETT, Richard et al.op. cit., p. 249.
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mossexualismo e das mulheres55. Os debates em plenrio, realizados no dia 26
de outubro de 2004, revelaram que os deputados insistiam na rejeio, apesar
de apelos lanados pelo Presidente Jos Manuel Duro Barroso, no sentido de
que evitassem uma crise institucional na Unio e, ademais, de que os grupos
favorveis integrao no votassem com os eurocticos.
Sobre a retirada do nome de Rocco Buttiglione da lista de Comissrios,
ou a sua designao para outra pasta, o Presidente recordou que tal iniciativa
acarretaria ainda mais problemas polticos e institucionais, uma vez que o pro-
cesso no envolveria apenas o Presidente eleito e o Parlamento, mas tambm
o Conselho, autor das designaes.
Contudo, os deputados mantiveram-se irredutveis e alegaram que as
posies ultra-conservadoras de Buttiglione teriam afetado a imagem global
da Comisso, e ademais, que os Comissrios designados para as pastas da
concorrncia, comrcio internacional e mercado interno defendiam idias
excessivamente liberais56. Contando com o apoio apenas do Grupo do Partido
Popular Europeu e dos Democratas Europeus, o Presidente optou, ento, por
retirar a sua proposta referente composio da nova Comisso.
Os poderes do Parlamento Europeu saram inegavelmente fortalecidos
desta memorvel sesso. O Deputado Martin Schulz, do Partido Socialista
Europeu, respondeu ao Presidente lembrando que: Caso haja uma votao
negativa amanh, no haver nenhuma crise institucional tratando-se apenas
do exerccio de um direito de um parlamento democraticamente eleito 57.
Importa ressaltar que, neste caso, no se verificou uma diviso por nacio-
nalidade no seio do Parlamento, j que os debates no registram a interveno
de qualquer deputado italiano em defesa do Sr Rocco Buttiglione. Por seu
turno, as manifestaes por parte de deputados portugueses, conterrneos
do Presidente Barroso refletiram, em lugar da afinidade por nacionalidade, a
tendncia ideolgica. O Deputado Joo de Deus Pinheiro, portugus, do Grupo
55 Ver ofcio PE 349.302/BUR/17 de 11 de outubro de 2004, dirigido pelo Presidente da Comisso de

Liberdades Civis, Justia e Interior, Jean-Louis Bourlanges, ao Presidente do Parlamento, Josep Borrell
Fontelles. Disponvel em: <http: //www.europarl.eu.int/hearings/commission>. Acesso em: 19,
junho, 2010.
56 Discurso de Francis Wurtz, Confederao da Esquerda Unida Europia/Esquerda Verde Nrdica.
Disponvel em <http: //www.europarl.europa.eu/hearings/commission/2004_comm/questionnai-
res_en.htm>.. Acesso em: 19, junho, 2010.
57 Debates do dia 26 de outubro de 2004, prvios votao marcada para o dia 27 de outubro de 2004.
Disponveis em <http: //www.europarl.europa.eu/hearings/commission/2004_comm/questionnai-
res_en.htm >. Acesso em: 19, junho,2010.
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Coleo de Teses,
do Partido Popular Europeu e Democrata Cristo, enaltecia Dissertaes
a atitude do Presidente, enquanto que outro deputado por-
e Monografias
tugus, Antnio Costa, do Grupo do Partido Socialista Euro- de Servidores do Senado Federal
peu, criticou-o por haver-se negado a atender a maioria do ________________________
Parlamento e a fazer gestes no sentido da modificao na 2010
composio da Comisso designada.
Os deputados acabariam por aprovar a Comisso em 18
de novembro de 2004, uma vez procedidas modificaes em
sua composio, de acordo com as observaes do Parlamento58.
Importa registrar que, do ponto de vista das competncias do Parlamento
Europeu, o episdio serviu para pressionar a Comisso a atender a demanda
dos deputados no sentido de poderem votar individualmente as nomeaes
dos Comissrios. Entre as promessas que fez, na tentativa de obter voto favo-
rvel do Parlamento para a Comisso indicada, o Presidente Barroso prometeu
dar incio a negociaes de um novo acordo-quadro entre o Parlamento e a
Comisso, que incluiria esta antiga aspirao dos parlamentares.
Evidentemente, uma iniciativa no sentido de outorgar ao Parlamento o
poder de vetar individualmente qualquer dos Comissrios propostos pelos
governos dos Estados Partes alteraria substancialmente o equilbrio institucio-
nal da Unio, conferindo poderes, ao Parlamento, muito prximos daqueles
desfrutados pelos congressos nacionais em alguns regimes presidencialistas.
No seria esse o nico perigo envolvido em tal iniciativa. Caso o Parlamen-
to se afirmasse suficientemente poderoso para obrigar um Estado membro a
retirar a nomeao de um Comissrio, em vista de sua deciso de rechaar a
indicao, este fato configuraria perigoso precedente em matria de supra-
nacionalidade, porquanto o Parlamento estaria sobrepondo a sua vontade
s dos Estados Partes. Estaria, ento, a Unio Europeia, encaminhando-se
retomada da trilha federalista, com o correspondente enfraquecimento da
soberania dos Estados Partes.
Outra conseqncia seria a politizao da Comisso, rgo concebido,
ainda no Tratado CECA, como instituio de natureza eminentemente tcnica
58 A Comisso tomou posse em 22 de novembro de 2004, com as seguintes modificaes: Franco Frattini
nomeado Comissrio para Justia, Liberdade e Segurana, em lugar de Rocco Buttiglione; Andris
Pielbags substitui Ingrid Ure e recebe a pasta de Energia, anteriormente destinada a Lszlo Kovcs;
este ltimo assume a pasta de Fiscalidade e Unio Aduaneira antes destinada a Ingrid Ure. Disponvel
em: < http: //www.europarl.europa.eu/hearings/commission/2004>.. Acesso em 19, junho, 2010.
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e sem conotaes polticas. Entretanto, esta tendncia parece ser inevitvel,
desde que ao Parlamento foi outorgado o poder de confirmar a sua compo-
sio, ainda que de forma colegiada, e na medida em que o seu perodo de
atuao passou a coincidir com cada nova legislatura do Parlamento. Esta nova
dinmica das relaes entre os dois rgos acentuou a semelhana entre o sis-
tema poltico da Unio Europeia e aquele cujo funcionamento testemunhamos
dentro da moldura de um Estado nacional, com a Comisso aproximando-se
de um Executivo e o Parlamento desempenhando papel anlogo ao de um
parlamento nacional.
5.7.2.3 Apreciao de outras designaes
luz do inciso 2, do Artigo 286 da Verso Consolidada do Tratado da

Unio Europeia, o Parlamento Europeu deve aprovar tambm a designao,
feita pelo Conselho, para um perodo de seis anos, dos membros do Tribunal
de Contas. Aps as eleies diretas, o Parlamento estabeleceu prtica segundo
a qual sua Comisso de Controle Oramental sabatina os candidatos e, em
seguida, encaminha as suas recomendaes ao Parlamento59. Embora no
exista qualquer dispositivo nos Tratados que o obrigue, a prtica tem sido o
comparecimento dos candidatos perante a referida comisso temtica, uma
vez que a recusa em submeter-se sabatina enfraqueceria consideravelmente
a sua posio frente ao Parlamento. Em 1989, o Parlamento adotou parecer
contrrio s designaes da Frana e da Grcia. A Frana retirou a sua candida-
tura, substituindo-a por outra. A Grcia, mergulhada em crise poltica interna,
ignorou a posio do Parlamento. Novamente foram rejeitadas candidaturas
em 1993, apresentadas por Portugal e Itlia, sendo que desta vez o Conselho
ignorou completamente o parecer do Parlamento60.
Esta atitude do Conselho, revelou a debilidade do Parlamento naquela
poca. Entretanto, tendo em vista os eventos posteriores ligados retirada
da proposta de composio da Comisso apresentada ao Parlamento pelo
Presidente Jos Manuel Duro Barroso, de se supor que a posio do
Parlamento viesse a ser levada em conta, houvessem as candidaturas sido
rejeitadas hoje.
59 Ver Anexo VII, V, n 6 do Regimento do Parlamento Europeu. Disponvel em: <http: //www.europarl.
europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+RULES-EP+20091201+RESP-CONT+DOC+XML+V0//
PT&language=PT&navigationBar=YE >. Acesso em: 20, junho, 2010.
60 Ver CORBETT, Richard et al. op. cit.
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Coleo de Teses,
O Parlamento aprova ainda o Presidente, Vice-Presidente Dissertaes
e a Comisso Executiva do Banco Central Europeu (Artigo 283
e Monografias
da Verso Consolidada do Tratado da Unio Europeia). Usan- de Servidores do Senado Federal
do mais uma vez o seu Regimento Interno para fortalecer os ________________________
seus poderes, o Parlamento estabeleceu norma segundo a 2010
qual, alm de exigir do candidato que responda a um extenso
questionrio, tambm submete-o a sabatina pela comisso
competente61. Insatisfeito com o limitado poder de controle
sobre o Banco Central Europeu a ele outorgado pelo Tratado de Maastricht,
o Parlamento conseguiu obter o compromisso do Presidente designado em
1997, Wim Duisenberg, de manter com ele um dilogo regular e de compa-
recer perante a Comisso de Assuntos Econmicos e Monetrios pelo menos
duas vezes por semestre62.
Pelo Tratado de Lisboa, o Parlamento chamado a propor um dos sete
nomes do comit encarregado de dar parecer sobre a adequao dos candi-
datos ao exerccio das funes de juiz ou de advogado-geral do Tribunal de
Justia e do Tribunal Geral, antes de os governos dos Estados Membros pro-
cederem s nomeaes (Artigo 255 da Verso Consolidada do Tratado sobre
o Funcionamento da Unio Europeia).
Ao Parlamento cabe opinar, tambm, sobre a designao do Conselho
de Administrao da Agncia Europia de Medicamentos, indicando, ainda,
dois membros do Conselho de Administrao da Agncia Europeia do Am-
biente63.
No obstante serem os poderes do Parlamento apenas consultivos no
que diz respeito aprovao de determinadas designaes, se considerarmos
a maior visibilidade de que desfruta hoje, dificilmente haveria um candida-
to de persistir em sua candidatura aps um parecer desfavorvel daquela
Casa, particularmente tratando-se de cargo com importantes repercusses,
tal como a presidncia do Banco Central Europeu. Da mesma maneira, os
prprios Estados Partes ver-se-iam obrigados a rever a nomeao, que
provavelmente no mais contaria com o voto unnime dos membros do
Conselho. Na prtica, a funo consultiva do Parlamento equivaleria a um
61 Ver o Art. 109 do Regimento Interno do Parlamento Europeu.

63 Ver Regulamento (CE) N 726/2004 e Regulamento (CE) N 401/2009 in Official Journal of the European
Union, ,..Disponvel em: <http: //eur-lex.europa.eu/LexUriServ/ >. Acesso em: 20, junho, 2010.
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virtual direito de veto64. Muito embora o parecer emitido pelo Parlamento
como resultado da consulta no produza efeitos vinculativos, os governos
dos Estados Partes certamente hesitariam em insistir em uma nomeao
rejeitada publicamente por um parlamento democraticamente eleito.
J o procedimento de aprovao do Provedor de Justia difere dos
demais, por se tratar de cargo inerente prpria estrutura interna do Parla-
mento. Esse, aps cada uma de suas eleies, e pela durao da legislatura,
nomeia o Provedor de Justia Europeu, sendo seu mandato renovvel 65.
O prprio Parlamento solicita as candidaturas, que devem ter o apoio de
um mnimo de quarenta deputados, representadas as nacionalidades de
pelo menos dois Estados membros. Ouvidos pela comisso competente, os
candidatos so submetidos ao voto do plenrio, que decide por escrutnio
secreto. Nesta matria, o Parlamento desfruta de plena autonomia para
decidir, podendo, inclusive, solicitar ao Tribunal de Justia a destituio do
titular do cargo, por iniciativa de um dcimo dos membros que o compem,
caso o Provedor de Justia deixe de preencher os requisitos necessrios ao
exerccio das suas funes, ou tenha cometido falta grave. O Provedor de
Justia seria, pois, tanto do ponto de vista orgnico como material, uma
instituio dentro da instituio66.
5.7.3 Competncia de superviso e de acesso informao
Esta competncia, embora no figurando entre as funes parlamen-

tares clssicas, est fortemente presente na moderna prtica dos parla-
mentos.
No Congresso dos Estados Unidos da Amrica, por exemplo, o recolhimento
de informaes, fornecidas pelas entidades da sociedade civil organizada, e a sua
disseminao, constitui uma das mais importantes funes congressuais.
Trata-se, ademais, do exerccio do direito do Parlamento ao acesso s
informaes pertinentes a iniciativas desenvolvidas pelo Executivo e con-
vocao de autoridades governamentais ao debate com os parlamentares,
quando exporo publicamente as suas posies.

65 Ver o Estatuto e Condies Gerais de Exerccio das Funes de Provedor de Justia Europeu. In:
MOURA RAMOS, Rui Manuel Gens de. Tratados da Comunidade Europia ... op. cit., pp. 325 335.
Ver tambm os artigos 204 a 206 do Regimento Interno do Parlamento Europeu, ibid, op. cit..
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Coleo de Teses,
Um dos instrumentos usados para esse fim, nos regimes Dissertaes
parlamentaristas, so as perguntas orais e escritas67.
e Monografias
O direito do Parlamento de dirigir perguntas Comisso de Servidores do Senado Federal
consta do Artigo 23 do Tratado de Roma. Contudo, o Conselho ________________________
escapava ao seu escrutnio, at que em 1983 adotou Declarao 2010

Solene pela qual comprometia-se a responder s perguntas
que lhe fossem dirigidas pela assembleia.
Os Artigos 116 a 11868, do Regimento Interno do Parlamento, estabeleceram
normas relativas s perguntas, orais e escritas, a serem dirigidas Comisso, ao
Conselho e ao Banco Central Europeu. As perguntas com pedido de resposta
oral, seguida de debate, passam pelo escrutnio da Conferncia de Presidentes
e a sua formulao deve atender s exigncias estabelecidas pelo Artigo 116
e pelo Anexo II ao Regimento. Segundo estes dispositivos, a cada deputado
dado formular apenas uma pergunta por cada perodo de sesses Comisso
e ao Conselho. As perguntas sero submetidas por escrito ao Presidente, que
decidir da sua admissibilidade e fixar a ordem em que sero analisadas.
Todas as perguntas devem ser transmitidas s instituies pelo menos uma
semana antes da sesso em cuja ordem do dia estejam inscritas. A resposta
ser dada por um membro da instituio interpelada.
As mesmas condies no so aplicveis s perguntas com pedido de
resposta escrita, conforme disciplinadas pelo Artigo 117. Regidas por regras
menos estritas, as perguntas com pedido de resposta escrita podem ser dirigi-
das ao Conselho ou Comisso por qualquer deputado, no necessitando de
passar pelo crivo do Presidente. Podem, ademais, ser consideradas prioritrias,
quando requerem resposta imediata mas no exigem investigao aprofun-
dada. O autor da pergunta especificar de que gnero se trata, mas a deciso
final caber ao Presidente. A resposta para as perguntas prioritrias dever
ser emitida em prazo de trs semanas. Cada deputado poder formular uma
pergunta prioritria por ms, e as perguntas e respostas sero publicadas no
Jornal Oficial da Unio Europia.
Pareceria que as perguntas com pedido de resposta oral so muito me-
nos numerosas do que aquelas com pedido de resposta escrita, em razo
67 A adeso do Reino Unido, cujos parlamentares trouxeram consigo a tradio da question time reali-
zada durante as sesses plenrias em Westminster, efetivamente introduziria o hbito das perguntas
orais na rotina parlamentar de Estrasburgo..
68 Disponvel em <http: //www2.europarl.eu.int/omk/sipade2?PUBREF=-//EP//TEXT+RULES-
EP+20040720+ TOC+DOC+XML+V0//PT> . Acesso em 14, abril, 2005.
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dos requisitos exigidos. Segundo Judge e Eanshaw, em 1999, 2000 e 2001,
respectivamente, foram apresentadas 2.869, 4.163, e 3. 715 perguntas com
pedido de resposta escrita e foram respondidas oralmente, no mesmo perodo,
respectivamente 831, 1.004 e 972 perguntas69
A question time do Parlamento Europeu no apresenta, certamente, a
mesma vivacidade que caracteriza o procedimento em Westminster. A diversi-
dade cultural presente em uma assembleia transnacional, onde o debate deve
passar por interpretao simultnea e onde no h, ademais, um governo e
uma oposio identificveis70, impede a existncia do dinamismo presente em
um parlamento nacional. Mesmo assim, o procedimento vlido, na medida
em que permite a deputados, mesmo queles membros de pequenos grupos
partidrios, interpelarem um Ministro ou um Comissrio. Permite, ainda, que os
parlamentares possam trazer ao debate temas de interesse local, importantes
para o seu eleitorado e ainda obter compromissos, da parte dos Comissrios,
que constaro em ata, sobre questes de seu particular interesse71.
Quanto s perguntas com pedido de resposta escrita, so importantes
fontes de informao para os deputados, porquanto trata-se de informao
oficial, que podero utilizar, posteriormente, em projetos de resoluo de ini-
ciativa, por exemplo. Por no passarem pelo crivo do Presidente, as perguntas
com pedido de resposta escrita referem-se com muito mais intensidade s
temticas locais e regionais, concernentes aos interesses mais imediatos dos
eleitores. Para os deputados que as formularam, a sua publicao no Jornal
Oficial das Comunidades Europeias, seguidas de resposta do rgo competen-
te, representa publicidade extremamente favorvel aos olhos dos eleitores.
Desta maneira, permitido aos deputados defenderem os interesses mais
locais de seu eleitorado.
Uma outra funo de controle atribuda ao rgo parlamentar desde os
primrdios da integrao, o exame dos relatrios encaminhados por outras
instituies da Unio. O Tratado CECA, com efeito, em seu Artigo 24, outorgara
Assembleia Comum competncia para discutir, em sesso pblica, o relat-
rio geral anual da Alta Autoridade e com base na discusso, adotar moo de
censura mesma. Mais tarde, esta competncia foi estendida pelo Tratado CEE
(Artigo 143), para alcanar, de uma maneira muito mais geral, as atividades da

70 As perguntas dirigidas pelos membros da Oposio ao Primeiro Ministro no Parlamento ingls cer-
tamente acrescentam muito maior intensidade ao debate.
71 Ver WESTLAKE, Martin op. cit. p. 177.
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Coleo de Teses,
Comisso. A partir de 1970, a Comisso passou a apresentar, Dissertaes
tambm, um relatrio sobre o seu plano de trabalho e ativi-
e Monografias
dades para o ano seguinte. de Servidores do Senado Federal
Outras instituies comunitrias tambm encaminham ________________________
relatrios de suas atividades ao Parlamento. Importa ressaltar, 2010

por exemplo, o relatrio anual sobre o estado da Unio e o
relatrio apresentado pelo Presidente do Conselho Europeu
ao Parlamento em seguida a cada uma de suas reunies.
Estes relatrios permitem ao Parlamento definir as suas prioridades futu-
ras com base no plano de trabalho apresentado e ademais possibilitam-lhe o
acesso a preciosas informaes e dados oficiais, uma vez que as informaes
encaminhadas ao Parlamento por grupos de interesses e organizaes no
governamentais muitas vezes carecem de preciso.
5.7.4 A comitologia : barreira ao controle do Parlamento
Os autores que se debruam sobre o estudo da natureza e atividades do

Parlamento Europeu so unnimes em apontar a chamada comitologia como
uma barreira, de difcil superao, realizao de um adequado controle e
superviso parlamentares da execuo dos tratados e das normas de direito
derivado72.
O termo comitologia refere-se a uma formidvel quantidade de co-
mits, formados por funcionrios dos governos nacionais e encarregados da
execuo, juntamente com a Comisso, dos regulamentos e diretrizes adota-
dos ao amparo dos Tratados da integrao. Ao mesmo tempo em que o Ato
nico Europeu parecia vir luz para fortalecer os poderes da Comisso vis
vis os Estados nacionais, o Conselho adotava, em 13 de julho de 1987, deci-
so que estabelecia quatro diferentes procedimentos para a implementao
da legislao comunitria. Em trs deles, intervm um comit integrado por
funcionrios dos governos nacionais, enquanto que nenhum deles contempla
a participao do Parlamento.
Esta iniciativa do Conselho limita o acesso do Parlamento ao processo de
implementao da legislao comunitria, que assim, perde em legitimidade
e transparncia. A ele tampouco tm acesso os parlamentos nacionais.
72 Decises tomadas pelas instituies comunitrias em virtude dos Tratados.
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Ainda em 1987, o Parlamento recorreu ao Tribunal contra a deciso do
Conselho, recurso este que o Tribunal se negou a acolher, julgando que, neste
caso, ao Parlamento faltava legitimidade para comparecer como parte perante
o Tribunal.
Por ocasio da entrada em vigor do Tratado de Maastricht, o Parlamento
voltou a insurgir-se contra a prtica dos procedimentos de comitologia em
relao s medidas adotadas mediante o processo de co-deciso. O Conselho
mostrou-se irredutvel e ao final de uma verdadeira batalha entre as duas
instituies, o Parlamento retaliou, rejeitando em terceira leitura, em 19 de
julho de 1994, projeto de diretiva sobre telefonia73.
Deciso de 1999 permite instituio parlamentar maior acesso informa-
o sobre os trabalhos de certos comits, como ordem do dia, aos projetos,
s atas de certas reunies e aos resultados de votaes. Permite tambm a
interveno do Parlamento, caso este no esteja de acordo com alguma me-
dida tomada em virtude de legislao adotada mediante o procedimento de
co-deciso. Em 2006 a Deciso 2006/512/CE conferiu ao Parlamento o poder
de efetuar controle prvio aplicao de normas comunitrias adotadas de
acordo com o mecansimo da co-deciso.
Apesar deste avano, persiste ainda o sistema de comitologia, que
certamente privilegia os Poderes Executivos dos Estados Partes e impede o
controle parlamentar tanto em nvel regional como no nacional no que
tange adoo de medidas de execuo da legislao comunitria. A opinio
dos deputados europeus a este respeito no , no entanto, unnime, e est
muito vinculada tradio parlamentar existente em cada Estado Parte. Al-
guns deles, oriundos de pases onde o princpio da separao dos poderes
mais acentuado, preferem no intervir na adoo das medidas de execuo
da legislao comunitria, que estimam pertencer esfera exclusiva do Poder
Executivo.
5.7.5 As comisses de inqurito e as audincias pblicas
Outras formas de superviso e controle merecem ser mencionadas: as

comisses de inqurito e as audincias pblicas. Nestas ocasies, o Parlamento
Europeu no apenas ganha acesso informao, mas tambm contribui para
dissemin-la.
73 Ver COSTA, Olivier op. cit, p. 203.
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Coleo de Teses,
Por meio das audincias pblicas, os deputados ouvem a Dissertaes
opinio de especialistas e acadmicos sobre o tema em pau-
e Monografias
ta, bem como de representantes de grupos de interesse e de de Servidores do Senado Federal
organizaes no-governamentais. Alm disso, a realizao de ________________________
audincia pblica poder suscitar o debate sobre a questo em 2010
exame, inclusive nos meios de comunicao, estabelecendo
contato com os cidados, atraindo a sua ateno para o tema
em debate e ao mesmo tempo ouvindo os seus pontos de
vista sobre o mesmo.
Cabe citar o exemplo do Tratado da Constituio Europeia, assinado em 29
de outubro de 2004, que foi, durante a sua tramitao no Parlamento, objeto
de amplo debate em audincia pblica organizada pela Comisso de Assuntos
Constitucionais74 em 25 de novembro de 2004, com a presena e participao
de representantes de entidades da sociedade civil e de autoridades locais e
regionais.
Por este meio, o Parlamento Europeu busca cobrir a distncia existente
entre as instituies europeias e as populaes em geral.
Por seu turno, as comisses de inqurito encarregam-se, em princpio, de
examinar as alegaes de violaes ou de m aplicao do direito da Unio.
Seu campo de ao tem, entretanto, se estendido. Em 1983 1984, uma co-
misso de inqurito foi criada para examinar os procedimentos aplicveis ao
transporte de substncias perigosas ou txicas. Outra foi criada para debater
o racismo e a xenofobia na Europa. Suas concluses contriburam para chamar
a ateno de polticos e lderes europeus para o ressurgimento do discurso
xenfobo na Unio e resultou na assinatura, em 1986, pelos presidentes do
Conselho, do Parlamento e da Comisso, de uma declarao conjunta contra
o racismo e a xenofobia75.
74 Os relatores da matria nesta Comisso foram os Deputados Richard Corbett, do Grupo Socialista
no Parlamento Europeu, Reino Unido; e Iigo Mndez de Vigo, do Grupo do Partido Popular Europeu
(Democrata-Cristos) e dos Democratas Europeus, Espanha.
75 Ver COSTA, Olivier op. cit., pp. 215-216.
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Coleo de Teses,
Dissertaes
e Monografias
________________________
2010
6 ELEIES E ABSTENO NA UNIO EUROPIA
6.1 Primeiro parlamento internacional eleito, em sua totalidade,

por sufrgio universal direto
A realizao, em 7 e 10 de junho de 1979, das primeiras eleies diretas

para o Parlamento Europeu evoca aquele que talvez seja o mais representativo
marco na tentativa de criao de uma conscincia de cidadania europeia.
Este tema, mais tarde retomado pelo Tratado de Amsterdam, fora am-
plamento abordado pelo Relatrio Tindemans, encomendado ao Primeiro-
Ministro belga, Leo Tindemans, por ocasio da Reunio de Cpula de Paris de
1974. Desejava-se ouvir as opinies dos Estados membros e das instituies
comunitrias sobre o conceito geral de unio da Europa luz dos prembulos
dos Tratados de Paris e de Roma, os quais declaram:
[...] Resolvidos a substituir as rivalidades seculares por uma fuso dos
seus interesses essenciais, a assentar, pela instituio de uma comunidade
econmica, os primeiros alicerces de uma comunidade mais ampla e mais
profunda entre povos h muito divididos por conflitos sangrentos e a
lanar as bases de instituies capazes de orientar um destino doravante
compartilhado [...]1.
O Relatrio Tindemans, publicado em 1976, apresentava propostas com

vistas a reformas polticas e institucionais e necessidade de se levar a cabo
uma srie de aes voltadas para a proteo dos direitos dos cidados e para
a construo de uma conscincia europeia entre as populaes. No tocante
ao Parlamento, o Relatrio recomendou a eleio de seus membros por su-
frgio universal direto, o que lhe conferiria une autorit politique nouvelle,
e reforaria, concomitantemente, la lgitimit dmocratique de lènsemble
1 Ver Unio Europia Compilao dos Tratados, op. cit.vol. II, p. 17.
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du cadre institutionnel europen2. O Relatrio recomendou, ademais, que
o Conselho outorgasse ao Parlamento o direito de iniciativa legislativa, pelo
qual o Parlamento encaminharia proposies ao Conselho. Considerou que o
Parlamento, eleito por sufrgio universal deveria exercer maior influncia na
orientao geral das atividades da Unio e atrair para elas a ateno pblica
por meio da realizao, pelo menos uma vez por ano, de um grande debate
sobre o estado da Unio e sobre o funcionamento de suas instituies, para
o qual seriam convidados, por um lado, o presidente do Conselho Europeu, e
por outro lado, um nmero limitado de dirigentes polticos, no membros do
Parlamento, que poderiam fazer uso da palavra.
Apresentado Cpula da Haia em 1976, o documento recebeu apenas
uma rpida aluso nas atas do encontro, mas trs anos mais tarde, em 1979,
seriam, efetivamente, realizadas as eleies diretas para o Parlamento.
A partir da, o Parlamento recebeu novas atribuies, primeiro mediante
o procedimento de cooperao introduzido pelo Ato nico Europeu, firmado
em 1986, e posteriormente com a co-deciso do Tratado de Maastricht, assi-
nado em 1992, a co-deciso aperfeioada do Tratado de Amsterdam (1996),
que finalmente viria a conferir ao Parlamento poder efetivo de interveno no
processo legislativo comunitrio, que, em virtude do Tratado de Lisboa (2007),
recebeu o nome de processo legislativo ordinrio, tendo passado a abranger
um maior nmero de reas. Estes desenvolvimentos confirmaram o Relatrio
Tindemans, que prognosticara:
Làutorit nouvelle du Parlement aura pour consquence un accroisse-
ment de ses comptences qui se ralisera graduellement au cours du
dveloppement progressif de lÙnion europenne, et qui se traduira
notamment par lèxercice croissant dùne fonction lgislative. Il va de
soi que le Parlement devra assumer une responsabilit importante dans
l`dification de lÙnion3.
A sada do General de Gaulle, em 1969, reacendera as esperanas dos

deputados de fazer avanar a idia das eleies diretas. Havia, entretanto, um
entrave, difcil de ser contornado, que emergia do prprio texto dos Tratados:
a questo do sistema eleitoral uniforme. luz do Artigo 138 do Tratado CEE
e do Artigo 108 do Tratado EURATOM, a Assembleia deveria elaborar projeto,
destinado eleio por sufrgio universal direto, segundo um processo uni-
2 Ver TINDEMANS, Leo LUnion europenne: Rapport de M. Leo Tindemans au Conseil europen. In:
Bulletin des Communauts europennes, Supplment 1/76, s/l, p. 31.
3 Ibid.
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Coleo de Teses,
forme em todos os Estados Partes. O Conselho, deliberando por Dissertaes
unanimidade, deveria aprovar as disposies adequadas, cuja
e Monografias
adoo recomendaria aos Estados Partes, em conformidade de Servidores do Senado Federal
com as respectivas normas constitucionais4. ________________________
O Parlamento Europeu aprovara uma proposta sobre 2010

eleies diretas, em 17 de maio de 1960 (o Relatrio Dehous-
se), que, entretanto, no merecera a ateno do Conselho.
Os deputados contemplaram a possibilidade de buscar uma
soluo jurdica perante o Tribunal de Justia, sob a alegao de omisso do
Conselho. Ao mesmo tempo, em alguns parlamentos dos Estados Partes, como
o belga, francs e italiano, j tramitava projeto de lei com vistas organizao,
de forma unilateral, das eleies diretas. Esta soluo tampouco era adequada,
tendo em vista o dispositivo dos Tratados de Roma que previa as eleies por
um sistema eleitoral uniforme, aplicvel a todos os Estados Partes.
Em 1973, o Parlamento decidiu preparar uma nova proposta de eleies
diretas e designou, para relat-la, o socialista holands Schelto Patjin.
O relatrio primou pelo pragmatismo, ao separar a difcil questo da uni-
formizao dos sistemas eleitorais do tema das eleies diretas, sobre o qual
havia maior probabilidade de se alcanar o consenso entre os pases membros.
Caberia, doravante, ao primeiro Parlamento eleito, a tarefa de elaborar pro-
posta sobre um sistema eleitoral uniforme. O Relatrio Patjin, adotado pelo
Parlamento em novembro de 1974 e publicado em 1975, estabelecia o primeiro
domingo de maio de 1978 para a realizao das primeiras eleies diretas5.
Pouco antes, durante a Conferncia de Cpula de Paris de 1974, os Chefes
de Estado e de Governo haviam decidido institucionalizar as suas reunies sob
o nome de Conselho Europeu. Para contrabalanar este reforo do aspecto
intergovernamental da integrao, acordaram tambm que as eleies diretas
para o Parlamento deveriam ser realizadas o mais breve possvel, em 1978,
ou logo aps esta data6.
Pressionado pelas aes do Parlamento, onde o movimento federalista era
muito atuante, o Conselho, reunido em Bruxelas em 20 de setembro de 1976,
4 Redao reproduzida nos termos dos Tratados originais, op. cit.
5 Ver PATJIN, Schelto Rapport fait au nom de la commission politique relatif làdoption dùn projet de
convention instituant lèlection des members du Parlement europen au suffrage universel direct. In:
Documents de sance 1974-1975, Parlement Europen, Document 368/74, 13 de janeiro de 1975.
6 Ver, para um detalhado relato dos fatos que levaram s eleies diretas do Parlamento Europeu,
CORBETT, Richard et al, op. cit., pp. 14 e segs.
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adotou instrumento concernente eleio dos representantes no Parlamento
por sufrgio universal direto7. O art. 3 fixava o perodo de cinco anos para o
mandato dos representantes eleitos. O art. 7 encarregava o Parlamento da
tarefa de elaborar um projeto de processo eleitoral uniforme para todos os
Estados membros8.
Dois dos mais polmicos temas foram o nmero e a distribuio dos
assentos, e a questo concernente ao mandato duplo, isto , se um detentor
de mandato eletivo em nvel nacional, poderia candidatar-se ao Parlamento
Europeu. Quanto segunda questo, o Ato do Conselho, de 1976, expressa-
mente autorizou o duplo mandato, a despeito do argumento segundo o qual
a agenda dos deputados, membros de dois parlamentos, no lhes permitiria
a necessria dedicao a qualquer deles. A favor, diziam alguns que um pe-
queno nmero de deputados detentores de duplo mandato seria benfico ao
Parlamento Europeu, porquanto lhe permitiria contar, entre seus membros,
com grandes nomes da poltica nacional e por esse meio, atrair as atenes
da imprensa. Alm disso, essa seria uma maneira de conservar alguns vncu-
los com os parlamentos nacionais, cujo relacionamento com o Parlamento
Europeu j naquela poca era marcado pela rivalidade, pelos cimes e pela
incompreenso.
No que tange espinhosa questo da proporcionalidade, essa claramente
no poderia ser aplicada estritamente, com base no nmero de habitantes
dos pases membros, sob pena de beneficiarem-se, os pases maiores, do
permanente controle do Parlamento. A soluo natural seria a adoo do bica-
meralismo, com uma cmara representando a populao proporcionalmente
e outra com representao igualitria por Estado, a exemplo do Bundestag e
do Bundesrat na Alemanha.
O relatrio Patjin, de 1975, usara uma frmula chamada de proporcional
regressiva, com base nas populaes dos pases membros9. O Parlamento teria,
assim, trezentos e cinqenta e cinco membros, assim divididos: o Luxemburgo
teria seis representantes, a Irlanda treze, a Dinamarca, dezessete, a Blgica,
vinte e trs, a Holanda, vinte e sete, a Frana, sessenta e cinco, a Itlia, ses-
7 Olivier Costa aponta como fator decisivo para essa deciso do Conselho a ascenso ao poder de Hel-
mut Schmidt, na Alemanha, em 14 de maio de 1974, sucedendo a Willy Brandt; e de Valry Giscard
dEstaing, na Frana, cinco dias mais tarde, no lugar de Georges Pompidou. Ver COSTA, Olivier op.
cit., p. 35.
8 DIRECO-GERAL DE ESTUDOS Uma Assemblia em Plena Evoluo, op. cit. p. 15.
9 WESTLAKE, Martin op. cit. p. 87.
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Coleo de Teses,
senta e seis, o Reino Unido, sessenta e sete e a Alemanha, Dissertaes
setenta e um10.
e Monografias
Embora a proposta de Patjin no tenha sido integralmente de Servidores do Senado Federal
aceita, ela deixaria duas contribuies sumamente importantes. ________________________
Em primeiro lugar, a idia da proporcionalidade e em segun- 2010

do, o nmero de seis lugares para Luxemburgo, que, embora
desproporcional, passaria a servir de ponto de partida para
qualquer clculo posterior da composio do Parlamento.
Pela Deciso do Conselho N76/787, seriam quatrocentos e dez os mem-
bros do Parlamento. Os Estados membros com menor populao contariam
com um menor nmero de assentos do que o nmero previsto na proposta
encaminhada pelo Parlamento, enquanto que os quatro maiores pases, a saber,
Alemanha, Reino Unido, Itlia e Frana, teriam nmero igual de deputados, isto
, oitenta e um cada, apesar da enorme diferena em nmero de habitantes
entre a Repblica Federal da Alemanha e a Frana, por exemplo11.
Mais tarde, com a reunificao da Alemanha em 198912, novo relatrio
foi elaborado e adotado pelo Parlamento, em junho de 199213. Pela nova
proposta, eram aumentados no apenas os assentos destinados Alemanha,
mas tambm aqueles destinados a outros pases, entre os mdios e grandes,
como, por exemplo, a Holanda, que se julgava sub-representada. Estipulava,
assim, uma representao de noventa e nove membros para a Alemanha; para
a Frana, a Itlia e o Reino Unido, oitenta e sete; para a Espanha, sessenta e
10 O modelo proposto por Patjin o seguinte: a) Os Estados com menos de um milho de habitantes
dispem de 6 assentos; 2) Cada Estado contando entre 1 milho e 2,5 milhes de habitantes dis-
pe de 12 assentos; 3) At o nmero de 5 milhes de habitantes, cada Estado obtm um assento
suplementar por cada 500.000 habitantes; 4) Alm de 5 milhes de habitantes e at 10 milhes de
habitantes, cada Estado obtm um assento suplementar por cada 750.000 habitantes; 5) Alm de 10
milhes de habitantes, e at 50 milhes de habitantes, cada Estado obtm um assento suplementar
por cada 1 milho de habitantes; 6) Alm de 50 milhes de habitantes, cada Estado dispe de um
assento suplementar por cada 1,5 milho de habitantes. Ver PATJIN, Schelto op. cit., p. 68.
11 Segundo o Relatrio Patjin, na poca (1973), a ento Repblica Federal da Alemanha contava com
61,7 milhes de habitantes, o Reino Unido com 55,8 milhes, a Itlia com 54,3milhes, e a Frana
com 51,7 milhes.
12 Para a questo da representao dos 16 milhes de novos cidados da antiga Alemanha Oriental no
Parlamento Europeu foi vislumbrada uma soluo temporria, que consistia na nomeao de dezoito
observadores, provenientes do Parlamento da Alemanha do Leste, a quem era dado o direito de
comparecer s reunies plenrias, onde ocupavam assentos para eles especialmente reservados ao
fundo, s reunies de comisses e de integrar grupos polticos. Tinham direito a voz nas reunies de
Comisses e dos grupos polticos, mas no em plenrio, e ademais, no tinham direito a voto.
13 Relatrio de Gucht.
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quatro; para a Holanda, trinta e um; para a Blgica, a Grcia e Portugal, vinte e
cinco; para a Dinamarca, dezesseis; para a Irlanda, quinze; e para Luxemburgo,
seis. Posteriormente esta composio foi acrescida dos representantes de trs
novos pases membros da Unio Europia: ustria, Finlndia e Sucia, com 21,
16 e 22 membros respectivamente. Hoje, com vinte e sete pases membros,
a composio do Parlamento Europeu passou por grande reformulao, com
aumento no nmero de deputados para 785. Porm, o Tratado de Lisboa re-
duz este nmero para um mximo de 750 mais o presidente e estipula que a
representao dos cidados regressivamente proporcional, com um mnimo
de seis e um mximo de noventa e seis membros por Estado Parte.
6.2 Grupos polticos transnacionais, iniciativa indita

Lìndpendance de droit et de fait de lÀssemble vis--vis des Parlements
sèst affirme au cours dùne pratique de cinq annes. On nà pas vu,
comme dans dàutres enceintes internationales, les dlgations natio-
nales faire bloc et continuer, sur un autre plan, la poursuite des objectifs
nationaux. Comme on là dj dit, ce sont les groupes politiques qui sont
devenus les organes les plus actifs de la vie parlementaire. Ils groupent
les membres non selon les nationalits, mais dàprs leur idologie. Ceci
n`tait pas prvu par les textes du Trait, qui ignoraient les partis, mais
est le rsultat du savoir-faire des parlementaires14.
Assim escrevia, em 1958, o Deputado Pierre Wigny, membro da Assembleia

Comum da Comunidade do Carvo e do Ao e encarregado da redao de rela-
trio intitulado LÀssemble Parlementaire dans lÈurope des Six, destinado
nova Assembleia, ampliada, que resultara dos Tratados de Roma.
Uma das mais extraordinrias caractersticas do Parlamento Europeu,
com efeito, o fato de haverem os seus membros, desde os primrdios da
Assembleia Comum, optado por ocuparem assentos de acordo com a tendn-
cia poltica, e no com a nacionalidade, como poderiam haver esperado os
negociadores do Tratado de Paris.
Inicialmente, os membros da Assembleia Parlamentar conformaram trs
grupos, que correspondiam s trs tendncias polticas bsicas existentes na
Europa Ocidental poca: Democratas Cristos, Socialistas e Liberais. Como
os membros da Assembleia eram designados pelos parlamentos nacionais, os
partidos minoritrios eram regularmente excludos.
14 WIGNY , Pierre Louis, membro da Assembleia Comum. Op. cit. pp. 24-25.
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Coleo de Teses,
A iniciativa deve-se, sem dvida, tradio parlamentar Dissertaes
europeia, onde as federaes de partidos polticos, em nvel
e Monografias
europeu, no so raras. No Parlamento Europeu, os grupos de Servidores do Senado Federal
polticos no correspondem exatamente aos partidos polticos ________________________
nacionais, mas congregam partidos dotados de afinidades ide- 2010
olgicas, tomando, no mbito do Parlamento, denominaes
diferentes. Assim, os grupos polticos, ou famlias polticas, no
seio do Parlamento Europeu, podero acolher mais de um
partido poltico. Por exemplo, o Grupo do Partido dos Socialistas Europeus
contava, no perodo 1989-1994, com trs partidos da Itlia (Partido Socialista,
Partido Social Democrtico Italiano e Partido Social Democrata); dois da Bl-
gica (Flamengo e Valo) e dois do Reino Unido (Partido Trabalhista e Partido
Trabalhista Democrata e Social de John Hume).
A tendncia no Parlamento Europeu, hoje em dia, pareceria ser de uma
maior fragmentao e at mesmo uma proliferao de grupos de partidos, em
face das sucessivas adeses Unio de novos pases, com diferentes perfis
partidrios. No entanto, este nmero vem se revelando bastante estvel, tendo
variado de seis, em 1979, a sete, em 201015.
A conformao de grupos polticos regida pelo Artigo 30 do Regimento
Interno do Parlamento, que determina que os deputados podem constituir-se
em grupos por afinidades polticas. Ao Parlamento no cabe avaliar a existn-
cia de afinidade poltica entre os membros de um grupo, exceto se provocado
pelos prprios deputados. O nmero mnimo de deputados requerido para a
constituio de um grupo poltico de vinte e cinco, eleitos em pelo menos um
quarto dos Estados membros, isto , em sete diferentes pases da Unio. Ante-
riormente ao alargamento da Unio Europeia, o nmero mnimo de deputados
requerido para a constituio de um grupo poltico era de 29, se pertencessem
a um mesmo Estado membro, de 23 se originrios de dois Estados, de 18 se
oriundos de trs Estados e de 14 se de quatro ou mais Estados.
A tendncia, portanto, de estimular o agrupamento de deputados oriun-
dos de diferentes Estados membros acentuou-se aps a adeso dos dez novos
pases Unio Europeia, ficando excluda a possibilidade de constituio de
um grupo poltico composto exclusivamente de deputados pertencentes a
um mesmo pas. Os sete grupos polticos em funcionamento no Parlamento
Europeu ao longo do perodo 1999-2004 mantiveram, de modo geral, a sua
15 COSTA, Olivier, op.cit., 2009, p. 34.
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configurao nos perodos 2004-2009 e 2009-201416, no havendo o alarga-
mento provocado, por enquanto, grandes alteraes no quadro partidrio do
Parlamento.
Muito embora a conformao de grupos polticos transnacionais, iniciada
ainda nos tempos da Assembleia Comum, confira contornos marcadamente
supranacionais ao Parlamento, podendo contribuir extraordinariamente para
a unio da Europa, o seu significado no parece ser bem compreendido pelo
cidado comum europeu.
Em primeiro lugar, pela falta de contedo poltico dos debates que so
levados a cabo pelos deputados e em segundo, pela existncia de certo con-
senso, entre os partidos, quanto aos temas da integrao. Com efeito, segundo
assinalam Judge e Earnshaw, os manifestos produzidos pelas federaes de
partidos europeus por ocasio das eleies de 1999, pouco diferiam em suas
posies. Todos os partidos manifestavam seu comprometimento com o euro,
e reclamavam maiores poderes para o Parlamento, particularmente no tocante
aos pilares no comunitrios: justia e assuntos interiores e poltica externa
e de defesa17. Com exceo da adoo da moeda nica, que toca de perto o
quotidiano dos cidados, os temas institucionais, referentes aos poderes do
Parlamento, so demasiadamente tcnicos e com pouco potencial ideolgico,
incapazes, portanto, de mobilizar o eleitor comum.
Talvez por esse motivo, so as questes domsticas, de poltica interna,
as que constituem o verdadeiro foco das campanhas eleitorais para o Par-
lamento Europeu. Segundo apontam alguns autores, a abordagem dada s
eleies pelos partidos polticos reflete uma tica eminentemente nacional,
servindo, a ida s urnas, apenas para a confirmao ou rejeio do governo
no poder poca18.
Por outro lado, o debate mostrou-se politizado quando se tratou de con-
sulta populao, como nos referendos dinamarqueses de junho de 1992 e
16 Perodo 2009-2014: Grupo do Partido Popular Europeu (Democrata-Cristos); Grupo da aliana

progressista dos socialistas e democratas no Parlamento Europeu; Grupo da Aliana dos Liberais e
Democratas pela Europa; Grupo dos Verdes/Aliana Livre Europeia; Reformistas e Conservadores
Europeus; Grupo Confederal da Esquerda Unitria Europeia/Esquerda Nrdica Verde; Europa da
Liberdade e da Democracia. H ainda o grupo dos No inscritos. Disponvel em < http: //europa.
eu/institutions/inst/parliament/index_pt.htm> Acesso em: 21, junho, 2010.
17 JUDGE, David e EARNSHAW , David op. cit., p. 70.
18 DEWIT, Pascal e DE WAELE, Jean-Michel Un Parlement sans lecteurs? La nationalisation des scrutin-
seuropens. In: TEL, Mario e MAGNETTE, Paul (orgs) De Maastricht Amsterdam: LÈurope et son
nouveau trait op. cit, p. 223.
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Coleo de Teses,
de maio de 1993 e no francs de setembro de 1992, referentes Dissertaes
ao Tratado de Maastricht, que instituiu a Unio Europeia e os
e Monografias
referendos realizados ao longo de 2005 sobre a Constituio de Servidores do Senado Federal
Europia, que despertaram grande mobilizao popular. ________________________
2010
6.3 A natureza do dficit democrtico
questo da natureza do construto poltico da Unio

Europeia esto intimamente ligados os temas da representao popular em
seu mbito e, como conseqncia lgica, o da legitimidade de que se revestem
as decises tomadas por seus rgos.
Para Judge e Earnshaw, o sistema politico-institucional da Unio Europeia
caracteriza-se por patamares mltiplos de governana (multi-level system of
governance)19, o que dificulta sobremaneira a aplicao, sua realidade insti-
tucional, de conceitos cunhados para a descrio dos sistemas representativos
de governo tais como os conhecemos no marco dos Estados nacionais.
Em primeiro lugar, segundo assinalam aqueles autores, no se pode ca-
racterizar propriamente um povo europeu; em segundo, tampouco existe,
luz dos dispositivos dos Tratados em vigor, um governo da Unio Europeia
dotado dos poderes de que so comumente investidos os governos e respon-
svel perante o Parlamento, representante da vontade popular.
Muito embora dotada de competncia executiva no modelo comunitrio, a
Comisso, efetivamente, no pode ser equiparada a um governo, uma vez que
mesmo a sua competncia executiva sofre limitaes, como j ressaltado, luz
da vontade soberana dos Estados20. A prpria existncia da Comisso dependeu
de um ato voluntarista dos Estados, que so soberanos para extingui-la.
Por outro lado, no h como negar que o Parlamento Europeu o rgo
de representao popular da Unio Europeia, porquanto ele a nica entidade,
pertencente estrutura institucional da Unio, eleita por sufrgio universal
direto e regular. verdade que em regimes parlamentaristas, como os dos
pases da Unio Europeia, os membros que conformam o Conselho so, em
geral, detentores de mandatos a eles outorgados pelo voto popular, uma vez
que egressos dos parlamentos nacionais. Contudo, a sua representao no
19 Ver JUDGE, David e EARNSHAW, David, op. cit. p. 66.

20 Por exemplo, por meio da comitologia; ou em virtude da criao, pelos Estados Partes, de pilares
no comunitrios.
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Conselho seria indireta, porquanto ali esto em virtude de designao no
referendada pela vontade popular. Ademais, no Conselho esto representadas
apenas as foras polticas majoritrias de cada pas.
A originalidade da construo institucional europeia, a complexidade a
caracterizar o seu processo decisrio e a multiplicidade de formas pelas quais
interagem as suas instituies, desde o mtodo comunitrio, at a simples
cooperao intergovernamental segundo os diferentes pilares introduzidos
pelo Tratado de Maastricht, a diferenciam, certamente, de uma simples organi-
zao internacional, mas no chegam a equipar-la a um Estado supranacional.
Ainda assim, a maioria dos polticos e estudiosos que se debruam a refletir
sobre a Unio Europeia tendem a visualiz-la atravs das lentes dos sistemas
parlamentaristas prprios tradio europeia-ocidental e a tentar descrever
este complexo sistema poltico por meio de categorias anlogas s que regem
o funcionamento de um Estado nacional.
Estas consideraes, entretanto, no eximem a produo de normas, rea-
lizada no mbito da integrao europeia, de ser submetida ao crivo do controle
democrtico-parlamentar, aqui includos os parlamentos nacionais. Ressaltam
Mario Tel e Paul Magnette que, embora tenham os Tratados de Maastricht
e de Amsterdam proclamado a importncia da transparncia e ampliado o
poder de co-deciso do Parlamento, h setores inteiros das atividades da
Unio, como a poltica monetria, as relaes exteriores, a cooperao judi-
ciria, etc, regidos por procedimentos decisrios extremamente complexos,
cujos meandros so conhecidos em profundidade apenas por funcionrios
governamentais e diplomatas, e que:
[...] il faudra reconnatre que le trait dÀmsterdam nèst pas en mesure
de combler le dficit de lgitimit dont souffre lÈurope. Ses institutions
restent opaques, ses objectifs politiques ne sont dfinis que de mani-
re vague, les moyens quelle se donne sont souples et modestes. Les
citoyens ne peroivent lUnion europenne que trs confusement, et
ils peinent se concevoir comme des citoyens de cet objet politique
non identifiable21.
Aqui, os autores parecem haver tocado o cerne da questo. O dficit de-

mocrtico na Unio Europeia no resulta mais de um Parlamento desprovido
de competncias efetivas, se considerarmos os novos poderes a ele outorgados
pelos Tratados de Maastricht, de Amsterdam e de Lisboa; mas sim do desco-
nhecimento de que padecem as instituies europeias particularmente o
21 TEL, Mario e MAGNETTE , Paul op. cit pp. 17 e 19.
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Coleo de Teses,
Parlamento Europeu por parte das populaes da Europa Dissertaes
em geral.
e Monografias
Escreve, acertadamente, Jean-Louis Quermonne, que a de Servidores do Senado Federal
persistncia do dficit democrtico simplesmente exprime a ________________________
dificuldade encontrada pelas elites polticas e pelos povos em 2010

pensar a democracia fora das estruturas do Estado nao22.
6.3.1 O dficit de representao: a absteno nas eleies euro-

pias
A percepo pouco clara, por parte da populao europeia, do funciona-

mento das instituies comunitrias agregada falta de conhecimento dos
poderes e do trabalho desempenhado pelo Parlamento Europeu, resulta em
escasso comparecimento s urnas por ocasio das eleies de seus deputa-
dos.
As eleies para o Parlamento Europeu lograram despertar o interesse dos
cidados em um primeiro momento, quando de suas duas primeiras realizaes,
em junho de 1979 (taxa de participao, segundo dados oficiais do Parlamento:
63% dos eleitores) e em junho de 1984 (taxa de participao: 61%)23. Porm,
a ateno que recebiam inicialmente, tanto da imprensa como das popula-
es europeias entrou rapidamente em declnio, possivelmente em vista dos
limitados poderes de que dispunha o Parlamento, conforme demonstram os
ndices de participao em 2004 (45%) e em 2009 (43%)24.
Pascal Delwit e Jean-Michel De Waele compararam os ndices de participa-
o nas eleies europias aos ndices de participao nas eleies gerais em
nvel nacional, nos pases membros da Unio. Observam, na comparao, que
em nenhuma circunstncia os ndices de participao nas eleies europias
igualam ou superam o comparecimento dos eleitores s urnas por ocasio das
eleies nacionais que as tenham precedido ou que se lhes tenham seguido. O
caso do Reino Unido gritante: 77,67% nas eleies nacionais de 1992; 36,49%
nas eleies europeias de 1994 e 71,48% nas eleies gerais de 199725.
22 Apud MAGNETTE, Paul. Entre Parlementarisme et Dficit Dmocratique. In: ibid, p.104.
23 Dados disponveis em <http: //www.europarl.europa.eu/elections2004/ep-election/sites/en/re-
sults1306/turnout_ep/turnout_table.html >. Acesso em: 21, junho, 2010.
24 Dados disponveis em <http: //www.europarl.europa.eu/parliament/archive/staticDisplay.
do?language=EN&id=211>. Acesso em 21, junho, 2010.
25 Ver DELWIT, Pascal e DE WAELE, Jean-Michel op. cit, pp. 211 e segs.
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Por outro lado, nos pases onde o voto obrigatrio, como Blgica
e Luxemburgo, que os ndices de participao nas eleies nacionais e
nas europeias mais se aproximam. O que preocupa, segundo assinalam
os autores, no tanto a baixa participao nas eleies europias, visto
que a maior democracia do mundo, a dos Estados Unidos da Amrica,
conhece fenmeno semelhante, porquanto, com exceo das eleies de
2004, altamente disputadas, o comparecimento s urnas naquele pas, em
circunstncias normais, no ultrapassa em muito os 50% dos eleitores. O
que preocupa, do ponto de vista da aspirao formao de uma consci-
ncia de cidadania europeia, so os nmeros declinantes de participao
popular, em proporo inversa ao fortalecimento e expanso dos poderes
outorgados ao Parlamento Europeu a partir do Ato nico Europeu. Segundo
Delwit e De Waele, o ndice mdio de participao nas primeiras eleies
europeias, em 1979, foi de 61,04% (contra a mdia de 83,84% nas eleies
nacionais anteriores); declinou ligeiramente nas de 1984, para 58,91% (m-
dia de 78,09% nas eleies nacionais anteriores); prosseguindo o declnio,
em 1989, para 56,61% (mdia de 77,11% nas nacionais anteriores) e para
54,58% em 1994 (mdia de 76,23% nas eleies nacionais anteriores)26. A
comparao com o ndice de participao nas eleies legislativas nacionais,
nesses mesmos pases, tambm aponta um ligeiro declnio ao longo dos
anos, mas a mdia de 76,23%, nas eleies nacionais que precederam s
europeias em 1994, no chega a comprometer a representatividade dos
eleitos.
Uma das razes para o constante declnio no interesse pelas eleies
europeias j foi apontada. Trata-se da falta de politizao dos debates parla-
mentares, no se afigurando o Parlamento, aos olhos dos cidados, como um
foro para a discusso de temas que os toquem de perto. Outra dificuldade com
que se defronta o Parlamento lograr que os cidados percebam a presena
da dinmica democrtica fora da moldura das instituies do Estado nacional.
O desinteresse dos eleitores acentua-se ao perceberem que os resultados
das eleies no tero impacto sobre a formao de um governo europeu
inexistente, e que a influncia do Parlamento sobre a agenda poltica da Unio
Europeia ainda pouco evidente.
26 necessrio assinalar que os dados referentes s taxas de participao nas eleies europeias,
constantes do site oficial do Parlamento Europeu, diferem ligeiramente dos nmeros apurados por
Pascal Delwit e Jean-Michel De Waele. So eles de 63%, em 1979; 61%, em 1984; 58,5%, em 1989;
56,8%, em 1994; 49,8%, em 1999; e de 45,6%, em 2004.
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Coleo de Teses,
A participao tende a diminuir, tambm, em razo de Dissertaes
certa fadiga eleitoral, quando o eleitor levado a votar em
e Monografias
uma sucesso de escrutnios. Contudo em Luxemburgo, onde de Servidores do Senado Federal
coincidem as eleies nacionais e aquelas para o Parlamento ________________________
Europeu, verificou-se uma ligeira vantagem para as eleies 2010
nacionais: em 1994, por exemplo, o ndice de participao nas
eleies europeias foi de 79,74%, enquanto que nas eleies
nacionais foi de 82,57% (quando das primeiras eleies euro-
peias, os dois ndices haviam estado mais prximos: 82,69% nas nacionais e
80,30% nas europeias, o que denota certa descrena dos eleitores de Luxem-
burgo em relao ao Parlamento Europeu ou, talvez, certo euroceticismo).
O voto por maioria absoluta, previsto pelo Ato nico Europeu para o
procedimento de cooperao, estendendo-se depois, a outros procedimentos,
em que o Parlamento deveria decidir como parte do tringulo institucional
Comisso Parlamento Conselho, levou-o a procurar construir grandes alian-
as entre os principais grupos polticos. Na consecuo desse intento, sofreu
a dimenso poltica do Parlamento, uma vez que os grupos de partidos foram
obrigados a flexibilizar os seus prprios princpios polticos e ideolgicos, em
benefcio do consenso.
Mas muito da responsabilidade por essa distncia mantida pelo pblico
em relao ao Parlamento vincula-se a atitudes que, ao longo de sua existncia,
vm caracterizando o rgo parlamentar.
John Fitzmaurice, em texto bastante crtico, aponta, por exemplo, a per-
cepo que o Parlamento teria de si mesmo, em relao s outras instituies
comunitrias, como um rgo subordinado aos demais. Em segundo lugar,
o Parlamento sempre buscou aumentar os seus poderes, ao invs de lanar
um olhar crtico sobre o seu prprio desempenho. O argumento da falta de
poderes reais no mbito da integrao justificava-se, segundo Fitzmaurice,
em 1979, em 1984 e at em 1989, por ocasio das primeiras eleies aps o
Ato nico Europeu27.
Fitzmaurice critica o fato de haver, o Parlamento Europeu, projetado uma
imagem para o pblico de uma instituio que apenas luta por uma maior inte-
grao da Europa e pela ampliao de seus prprios poderes, e que, ademais,
27 Ver FITZMAURICE, John. Choices for the European Parliament. In: MORGAN, Roger e STEED, Mi-
chael (eds). Choice and Representation in the European Union. The Federal Trust for Education and
Research, Londres, 2003, p. 13.
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identifica-se claramente com a abordagem federalista. Essas caractersticas
transformariam o Parlamento, menos em um foro de debates, e mais em
um grupo de presso dedicado promoo da integrao e de suas prprias
demandas por mais poder.
Ainda que discutveis, as asseres acima, particularmente por provirem
de um alto funcionrio da Comisso Europia e ao momento da elaborao do
texto, Consultor da Diretoria para as Relaes com o Parlamento Europeu28, no
deixam de confirmar a ingente necessidade de real politizao deste ltimo.
Por outro lado, autores como Olivier Costa, Richard Corbett et al. e David
Judge e David Earnshaw, alm de Martin Westlake, enaltecem, em suas obras,
a habilidade com que o Parlamento utilizou estratgias, ao longo de sua his-
tria, na busca de maior eficcia de sua participao no processo decisrio
da integrao, o que se traduziria, afinal, na mitigao do dficit democrtico
de que sofre este processo.
John Fitzmaurice, entretanto, parece colocar o dedo sobre a ferida, ao
concluir que talvez ao Parlamento no faltem, realmente, poderes, mas que
lhe faltem capacidade e vontade poltica necessrias para usar os poderes de
que agora dispe.
Esta hiptese de Fitzmaurice, hertica, segundo ele mesmo aventa,
no sem ironia, no parece despropositada. Recordemos o episdio da Co-
misso Santer, quando o Parlamento preferiu, efetivamente, lanar mo de
expedientes polticos para forar a demisso conjunta dos Comissrios, do
que assumir o nus do voto de censura. A recusa em confirmar a Comisso
Barroso, levando o Presidente designado para o perodo 2004-2009, Jos
Manuel Duro Barroso, a proceder a uma reviso na composio da Comisso
que propusera ao Parlamento, constitui, com efeito, um marco na histria
do rgo.
Uma interpretao possvel leva suposio de que o Parlamento, aps
um longo perodo de crescimento, durante o qual dedicara-se inteiramente
luta pelos seus prprios poderes, tenha, finalmente, atingido a sua maturi-
dade. O divisor de guas, a assinalar o incio da idade adulta do Parlamento,
parece ter sido a queda da Comisso Santer, em 1998-1999. Porm, em 2004,
ele ousa mais, recusa-se a confirmar uma Comisso onde trs dos membros
propostos deixam de receber o aval parlamentar e sai vitorioso do embate, que
28 Ver ibid, p. 151
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Coleo de Teses,
envolve, em ltima instncia, os governos nacionais, autores Dissertaes
das indicaes para a composio da Comisso.
e Monografias
Por isso, talvez tenha razo Fitzmaurice ao afirmar que a de Servidores do Senado Federal
estratgia empregada pelo Parlamento durante tantos anos, ________________________
visando ampliao de seus poderes, j atingiu os seus limi- 2010

tes e que dificilmente estes poderes sofreriam acrscimo em
futuras conferncias inter-governamentais. O momento ,
portanto, de ousar exercitar as competncias adquiridas, com
todos os desafios que isso acarreta, e de consolid-las.
Ao mesmo tempo, h ainda, a afastar o eleitor das urnas, o aspecto de
imensa desconfiana com que as populaes percebem a classe poltica. Por
isso, como aponta Hugh Dykes, os membros do Parlamento Europeu deveriam
ter o cuidado de esclarecer aos eleitores as competncias que lhes cabem no
processo decisrio da integrao europia; mostrando-lhes que as decises
tomadas em lugares distantes, como Estrasburgo e Bruxelas, faro diferena
em suas vidas. This distant representation comenta, is the new kind of
effective democracy of the new century29.
Resta saber se a estes distantes eleitores dado, realmente, exercer
influncia sobre os parlamentares que os representam no Parlamento Eu-
ropeu. Neste contexto, o prprio Parlamento tem adotado poltica voltada
para a divulgao das funes que exerce na integrao europeia. O acesso
do pblico s suas instalaes, tanto em Bruxelas como em Estrasburgo,
para visitas guiadas, extremamente facilitado, o que contribui para a sua
conscientizao quanto aos poderes e competncias do Parlamento. Este
conhecimento busca permitir ao pblico compreender que as solues para
certos problemas so mais eficazes se aplicadas no nvel da integrao e no
na esfera nacional.
A existncia de um Provedor de Justia no Parlamento tambm constitui
elemento promotor da democracia, na medida que permite aos cidados eu-
ropeus encaminhar peties ao Parlamento por intermdio de seu deputado,
da Comisso competente, ou do prprio Provedor de Justia.
E, finalmente, os grupos de interesse j se dirigem diretamente aos mem-
bros do Parlamento Europeu, seja em Estrasburgo e Bruxelas, ou na localidade
29 DYKES, Hugh. Political and Parliamentary Aspects of Choice and Representation. In: ibid,
p. 41.
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pela qual tenham sido eleitos, quando h projetos de legislao europia que
os afete, em discusso no Parlamento.
Contudo, a questo do dficit democrtico, neste contexto, prende-se
ao fato de que muitas das reas de competncia do Parlamento so aquelas
onde atuam grupos de interesse difuso na esfera nacional, como os que se
dedicam proteo ao consumidor, ao meio ambiente, ou educao e que
encontram dificuldades em transpor as fronteiras nacionais para organizar-
se em conjunto com outros grupos afins em distintos pases da Unio. Este
fato pode resultar em injusta tendncia ao favorecimento de grupos mais
poderosos, que desfrutam das condies necessrias sua organizao em
patamar regional.
Sobre a questo do papel dos lobbies, merece ser citado depoimento da
ex-deputada Carole Tongue, eleita para o Parlamento Europeu pelo Partido
Trabalhista ingls, em 1984. Descreve ela as iniciativas que levou a cabo, como
relatora de projetos relacionados indstria automobilstica, no sentido de
promover grandes encontros, congregando industriais, trabalhadores e acad-
micos, altos funcionrios da Comisso e representantes de consumidores, alm
de membros do Parlamento.As grandes companhias, segundo ela, dispunham
dos recursos necessrios para tornar conhecidas as suas demandas desde o
incio do processo legislativo. A sociedade civil europeia, em contraste, apenas
embrionria na dcada de 1980, desenvolveu-se consideravelmente ao longo
dos anos graas ao Parlamento, que abriu as suas portas para os grupos de
interesse, permitindo-lhes expressar as suas opinies e formular propostas
para futuras iniciativas da Unio Europia30.
One of the first questions I asked myself was: who was I supposed to
represent and how could I secure citizens views when faced with legisla-
tion which would affect their lives considerably? Commercial companies
clearly had the resources to make their views known from the beginning
of the legislative process. European civil society, in contrast, was but a
mere embryonic affair in the 1980s. Increasingly the EP s committees
have invited outside public interest groups to attend committee mee-
tings and express their views about specific legislation or indeed make
proposals for future EU action. European civil society has developed
considerably in the last few years. Thanks to enlightened democratically-
minded MEPs, the EP has opened its doors and its debating chambers
30 Ver TONGUE, Carole. EU Lobbying: a View from Both Sides. In: ibid, p. 94.
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Coleo de Teses,
to a Pensioners Parliament and to a Youth Parliament.
May that kind of initiative long continue!31
Dissertaes
e Monografias
6.4 Um balano das conquistas. Desafios e pers- ________________________
pectivas 2010
6.4.1 As conquistas
O Parlamento Europeu parece ter chegado, efetivamente, ao fim de uma

fase de seu longo perodo evolutivo. De 1951, ano da assinatura do Tratado de
Paris, a 1979, ano das primeiras eleies diretas; a 1986, ano da assinatura do
Ato nico Europeu, que instituiu o procedimento de cooperao permitindo
ao Parlamento participar, ainda que de forma no vinculante, do processo
decisrio da integrao; de 1987 a 1996, ano em que o Parlamento adquiriu
efetivos poderes legislativos pelo procedimento de co-deciso, conforme
modificado pelo Tratado de Amsterdam e consolidado e ampliado para novas
reas pelo Tratado de Lisboa, delineiam-se as fases em que se dividiu a lenta
maturao do Parlamento32.
Hoje, os seus poderes legislativos so amplamente reconhecidos pela
literatura especializada, reconhecimento este sacramentado pelo Tratado de
Lisboa ao referir-se co-deciso como o procedimento legislativo ordin-
rio. Suas funes de controle vm sendo exercitadas, como, por exemplo, ao
impor modificaes composio da Comisso Barroso como condio para
outorgar-lhe a aprovao de sua investidura; realizam-se audincias pblicas
com a participao da sociedade civil, permitindo ao Parlamento recolher e
disseminar informaes sobre as matrias sob o seu escrutnio; as eleies
diretas, a despeito do alto nvel de absteno, conferem-lhe a feio de legtimo
rgo de representao dos povos europeus. A deciso do Tribunal de Justia
no caso Isoglucose reconheceu, ademais, o papel legitimador da interveno
do Parlamento no processo decisrio da Unio.
Como assinalou John Fitzmaurice, ao Parlamento no faltam poderes, nesse
momento, cabendo-lhe, portanto, fortalecer aqueles de que dispe, por meio
de sua efetiva utilizao. Cumpre, verdade, conquistar maior espao no que
31 Idem, ibid, p. 94..
32 Para uma periodizao da histria do Parlamento Europeu ver Amie Kreppel. The European Parlia-
ment and Supranational Party System: a study in institutional development. Cambridge: Cambridge
University Press, 2002.
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diz respeito capacidade propositiva. Mas alguns autores chegam a considerar
que o Parlamento Europeu se beneficia de maiores poderes se comparado aos
parlamentos nacionais nos sistemas parlamentaristas de governo. Segundo Hugh
Dikes, In general terms the EP is now partly because of the separation of
powers better placed to scrutinize and control the executive in its broadest
sense than most national parliaments in the member states33.
6.4.2 Os desafios: solucionar o dficit democrtico
Voltamos ao tema central do nosso estudo. O Parlamento Europeu no

parece haver ainda atingido estgio em sua evoluo que lhe confira poderes
suficientes para sanar o dficit democrtico j amplamente identificado
nos processos de integrao. verdade que as eleies diretas revestiram-
no de representatividade, bem como a engenhosa soluo encontrada para
a reorganizao dos deputados em famlias polticas, de modo a garantir a
representao de um amplo espectro ideolgico em seu seio, refletindo os
interesses e convices do conjunto da sociedade europia. Deve-se reco-
nhecer, tambm, a evoluo de suas competncias no marco do processo
decisrio europeu.
Contudo, a atuao normativa do Parlamento Europeu ainda sofre enor-
mes limitaes, no s por estar circunscrita a apenas algumas matrias, como
tambm pela falta de transparncia que caracteriza o seu processo decisrio.
A extrema complexidade de que se revestem os procedimentos de cooperao
e co-deciso, conjugada aos limitados prazos exigidos para as manifestaes
parlamentares, torna ainda mais agudo o problema e dificulta o acesso do
pblico em geral, e dos parlamentos nacionais em particular, s informaes
sobre o processo decisrio comunitrio34.
Cabe lembrar, por outro lado, que os Tratados constitutivos que outorgam
um papel to limitado ao Parlamento Europeu foram aprovados pelos parla-
mentos nacionais de todos os Estados membros e subseqentemente, pelos
parlamentos dos demais pases que viriam a se juntar Comunidade. A cada
alargamento da Comunidade, em 1973, 1981, 1986 e 2004, os parlamentos
33 DYKES, Hugh op. cit.,p. 33.

34 Ver TATHAM, Allan F. The articulation of different parliaments, their Inter-institutional relations in
complex political unions: European Union, United States, Mercosur and the Russian Federation. In:
Upton, A F Parliaments, Estates & Representation, Aldershot, Hampshire: published by Ashgate for
the International Commission for the History of Representative & Parliamentary Institutions, vol. 18,
1998, p. 156.
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Coleo de Teses,
nacionais teriam tido a oportunidade de protestar contra o Dissertaes
seu carter no-democrtico, mas em vez disso, confirmaram
e Monografias
o seu sistema de governana. de Servidores do Senado Federal
O dficit democrtico na Unio Europeia no , portan- ________________________
to, de natureza formal. Para Weiler, a Comunidade, com um 2010

Parlamento cujos poderes ainda no podem ser equiparados
aos de um parlamento nacional, a Comisso designada e um
Conselho no responsvel perante o Parlamento, desfrutaria,
na verdade, de perfeita legitimidade, porquanto os seus Tratados constituti-
vos foram aprovados pelos parlamentos nacionais de cada Estado Parte, de
acordo com os respectivos procedimentos constitucionais35. Voltemo-nos,
ento, para a hiptese de estar presente, o dficit democrtico, nas normas
de direito derivado.
A anlise deve levar em conta o sistema poltico do parlamentarismo
europeu. Os Ministros nacionais, membros do Conselho, so responsveis por
suas decises perante o respectivo parlamento nacional, que nos regimes par-
lamentaristas exerce uma funo de controle incomparavelmente mais vigorosa
do que em regimes presidencialistas. Deste ponto de vista, o sistema decisrio
por consenso no Conselho atendia de forma mais efetiva o controle popular,
o mesmo no se dando no que tange ao voto pela maioria, onde, impedido
de fazer prevalecer a sua vontade pelo uso do poder de veto, o representante
de um Estado Parte ser simplesmente derrotado pela vontade majoritria. A
legitimidade do processo decisrio no seio do Conselho de Ministros devia-se
ao fato de que ao cidado era dado certo grau de certeza quanto ao voto de
seu representante nacional, que dispunha do direito de vetar uma deciso
que se lhe afigurasse contrria ao programa do governo nacional eleito pelo
voto popular. O dficit de democracia agrava-se se, hipoteticamente, a norma
aprovada contra o voto de um ou mais Estados Partes for de aplicao direta
nos ordenamentos jurdicos internos (os chamados regulamentos). Neste
caso, ela escapar inteiramente ao controle dos parlamentos nacionais, e
padecer, sua vez, da falta de legitimidade democrtica.
Deste ponto de vista, precisamente a crescente participao do Parla-
mento Europeu no processo normativo da integrao que poder contribuir
para sanar definitivamente o dficit democrtico.
35 WEILER, Joseph op. cit., p. 80.
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Contudo, o simples fortalecimento dos poderes do Parlamento Europeu
no ser suficiente para san-lo se considerarmos que ele emerge tambm de
outras causas e no apenas da impossibilidade do exerccio do controle demo-
crtico sobre o processo decisrio comunitrio. Ele tem origem, sobretudo,
na prpria redefinio do sistema poltico em um nvel no mais nacional: a
idia de que as fronteiras, onde se formaro as maiorias e minorias e se de-
senrolar o debate poltico, deixam de ser nacionais, no desfruta ainda de
legitimidade na Europa unida.
A questo , portanto, se houve ou se possvel haver a necessria
transferncia de lealdade, por parte do eleitorado, da percepo de uma
identidade nacional, para o nvel regional.
A neutralidade ideolgica, entretanto, encontrou os seus limites pela via
do Ato nico Europeu. Weiler sustenta que a prpria idia do mercado nico,
embora suscitando apoio entre aqueles grupos que tradicionalmente viam com
entusiasmo a unio da Europa, encerra, como o prprio nome deixa entrever,
a noo de mercado, portadora de alta carga ideolgica. Segundo afirma,
It is not simply a technocratic program to remove the remaining obstacles
to the free movement of all factors of production. It is at the same time
a highly politicized choice of ethos, ideology, and political culture: the
culture of `the market`. (...) This need for a successful market not only
accentuates the pressure for uniformity, but also manifests a social (and
hence ideological) choice which prizes market efficiency and Europe-wide
neutrality of competition above other competing values.36
A busca e a necessidade do consenso terminaram, portanto, por impor

construo europeia uma cultura poltica e uma postura ideolgica uniformes.
possvel que o aprofundamento do mercado nico, que envolve medidas de
grande sensibilidade ideolgica, como as reformas da legislao trabalhista e o
avano rumo construo da unio poltica, aliados adeso de novos pases,
portadores de culturas polticas distintas, venha a animar o debate poltico-
partidrio no seio do Parlamento Europeu, atraindo as atenes da media e,
conseqentemente, das populaes ali representadas37.
De qualquer modo, um construto poltico, criado como arcabouo insti-
tucional para um processo de integrao, tender a ser menos democrtico
36 WEILER, ibid, op.cit.

37 No demais lembrar, entretanto, que muitos dos novos pases membros no tm tradio demo-
crtica, o que leva a supor que os sistemas polticos internos tendero a beneficiar-se do exerccio
de participao no Parlamento Europeu.
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Coleo de Teses,
no sentido de que seus cidados tero menos acesso aos seus Dissertaes
representantes e, portanto, menos possibilidade de influenci-
e Monografias
los38. Por outro lado, se como conseqncia da integrao de Servidores do Senado Federal
houver devoluo de poder s regies pelos Estados nacionais, ________________________
a democracia ser fortalecida na medida que os cidados des- 2010
tas regies tenham maior possibilidade de controlar polticas
capazes de produzir impactos em seu dia a dia.
Os processos de integrao fogem, indubitavelmente, ao
controle democrtico na esfera nacional. Este fato no invalida, em absoluto, a
sua legitimidade, desde que, em contrapartida debilitao do controle pelos
parlamentos nacionais, sejam implantadas estruturas democrticas dotadas
de real poder no mbito da integrao39.
6.4.3 As perspectivas luz dos dispositivos do Tratado de Lisboa
Diante da rejeio, pela Frana e pela Holanda, do Tratado que estabele-

cia uma Constituio para a Europa40, assinado em Roma em 29 de outubro
de 2004, os Estados membros chegaram a um acordo relativo convocao
de nova Conferncia Integrovernamental encarregada de redigir um novo
tratado reformador da Unio Europeia. O texto acordado, futuro Tratado
de Lisboa, modificou o Tratado da Unio Europia e o Tratado que Institui a
Comunidade Europia e introduziu conceitos e dispositivos de relevncia para
o presente estudo.
O Ttulo II da Verso Consolidada do Tratado da unio Europeia, por
exemplo, contempla disposies concernentes democracia representativa e
transparncia e define os fundamentos da cidadania europia. Prev, ademais,
o direito de iniciativa popular, conforme consignado no Artigo 11, inciso 4,
que dever ser exercido por meio de uma petio, que recolha no mnimo um
milho de votos de cidados em um nmero significativo de pases da Unio,
convidando a Comisso a, no mbito de suas atribuies, apresentar proposta
38 Uma das mais centrais caractersticas da governana da Comunidade a partir de 1992 identificada
como infranacionalismo: um crescente nmero de normas comunitrias so criadas por tcnicos
governamentais de segundo escalo, e esta modalidade normativa est fora do alcance das Consti-
tuies nacionais e do controle parlamentar. Ver WEILER, Joseph op. cit., p. 98.
39 Ibid, pp. 77 a 86.
40 Ver Tratado que estabelece uma Constituio para a Europa. in Jornal Oficial da Unio Europia.
16/12/2004. Disponvel em http: //eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ: C: 2004: 310: SOM: PT:
HTML. Acesso em 21, junho, 2010.
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adequada em matrias sobre as quais estes cidados considerem necessrio
um ato jurdico da Unio para aplicar os Tratados. O Artigo 11 consagra a
participao de entidades da sociedade civil organizada, ao determinar que
as instituies da Unio do aos cidados e s associaes representativas a
possibilidade de expressarem os seus pontos de vista sobre todos os domnios
de ao da Unio.
No tocante ao papel do Parlamento Europeu, o disposto no Artigo 14,
inciso 1 constitui um avano, ao atribuir-lhe a condio de rgo legislativo
em conjunto com o Conselho, com o qual exercita as funes legislativa e
oramentria, aproximando a estrutura decisria da Unio de um sistema
parlamentar bicameral. Outorga iniciativa propositiva ao Parlamento em casos
especficos e exclui a adoo de decises se o Parlamento e o Conselho no
chegarem a um acordo sobre elas.
No que se refere competncia oramentria do Parlamento, este parti-
cipa, em igualdade de condies com o Conselho, da aprovao da proposta
da totalidade do oramento encaminhada pela Comisso, no mais ficando a
sua atuao restrita s chamadas despesas no obrigatrias.
O art. 5 da Verso Consolidada do Tratado da Unio Europeia consagra
os princpios da atribuio para a delimitao das competncias da Unio e
da subsidiariedade e da proporcionalidade nos domnios que no sejam de
sua competncia exclusiva. Em virtude do princpio da subsidiariedade, os
parlamentos nacionais so chamados a velar pela observncia do princpio da
subsidiariedade de acordo com o Protocolo relativo aplicao dos princpios
da subsidiariedade e da proporcionalidade.
O princpio da democracia representativa, consagrado pelo Artigo 10, men-
ciona no apenas a representao direta dos cidados da Unio no Parlamento
Europeu, como consigna tambm que os Estados membros esto representados no
Conselho Europeu pelo respectivo Chefe de Estado ou de Governo e no Conselho
pelos respectivos governos, eles prprios democraticamente responsveis, quer
perante os respectivos parlamentos nacionais, quer perante os seus cidados.
Atribui importncia aos grupos polticos (partidos polticos ao nvel europeu),
assinalando a sua contribuio para a formao da conscincia poltica europia
e para a expresso da vontade dos cidados da Unio.
No que diz respeito ao tema da reviso dos Tratados, a metodologia inter-
governamental prevista no Artigo 48, com a inovao de que os parlamentos
nacionais dos Estados membros sero notificados sobre quaisquer projetos
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Coleo de Teses,
submetidos ao Conselho pelo Governo de um Estado membro, Dissertaes
pelo Parlamento Europeu ou pela Comisso. Se o Conselho
e Monografias
Europeu, aps consultar o Parlamento Europeu e a Comisso, de Servidores do Senado Federal
adotar por maioria simples deciso favorvel anlise das ________________________
alteraes propostas, ser convocada uma conveno onde, 2010
alm dos Chefes de Estado e de Governo dos Estados membros,
estaro presentes representantes dos parlamentos nacionais,
e ademais, do Parlamento Europeu e da Comisso.
O Artigo 48, inciso 7, permite ao Conselho Europeu autorizar o Conselho a
tomar decises por maioria qualificada, em um determinado domnio onde o
Tratado previra a deliberao por unanimidade, afastando-se, portanto, da regra
do consenso (direito internacional clssico) em direo metodologia suprana-
cional. O Tratado inova, ao determinar que o Conselho Europeu comunique a
iniciativa, assim aprovada, aos parlamentos nacionais. Em caso de oposio de
um parlamento nacional, notificada no prazo de seis meses aps a comunicao,
a referida deciso no adotada. O envolvimento dos parlamentos nacionais
pareceria engenhoso mecanismo destinado a sanar o dficit democrtico, cuja
presena j identificamos, nas decises tomadas em nvel supranacional 41.
Mas a adoo deste tipo de iniciativa dever ser aprovada, por maioria, pelo
Parlamento Europeu, e adotada, por unanimidade, pelo Conselho Europeu.
Cabe lembrar, tambm, que o Tratado de Lisboa inova e torna mais de-
mocrtico o processo ao dispor, por meio do Protocolo Relativo ao Papel dos
Parlamentos Nacionais na Unio Europeia, que os projetos de atos legislativos
dirigidos ao Parlamento Europeu so enviados aos parlamentos nacionais.
Para evitar qualquer tipo de desencontro entre o rgo parlamentar
regional e os nacionais, caberia aos parlamentos introduzir emenda, em seus
respectivos Regimentos, para inserir dispositivo que estabelecesse algum tipo
de articulao permanente entre os mesmos, cobrindo assim a distncia exis-
tente entre eles e promovendo o aperfeioamento da prtica da democracia
representativa em seus diversos nveis42.
41 Os novos poderes outorgados pelo Tratado de Lisboa aos parlamentos nacionais j estavam contempla-
dos no Tratado da Constituio e podem, segundo pensam alguns autores, ser utilizados para turbar
o processo decisrio da Unio. Ver VENTURA, Deisy. Crtica ao Projeto de Constituio Europia
Constituio Parcial: a Conveno como Modesto Laboratrio do Constitucionalismo Supranacional.
In: Revista de Integrao Latino-Americana, ano 1, n 01, 2004, p. 194.
42 Os novos poderes outorgados pelo Tratado de Lisboa aos parlamentos nacionais.vm reforar a tese
da governana em mltiplos nveis na Unio Europia.
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e Monografias
________________________
2010
TERCEIRA PARTE
PARLAMENTOS DE INTEGRAO LATINO-AMERICANOS
... no hay patria en que pueda tener el hombre ms

orgullo que en nuestras dolorosas repblicas ameri-
canas.
Jos Mart Nuestra Amrica. La Revista Ilustrada

de Nueva York, 10 de janeiro de 1891.
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Coleo de Teses,
Dissertaes
e Monografias
________________________
2010
7 PARLAMENTO ANDINO
7.1 Uma comunidade latino-americana de naes: antiga aspira-

o
A aspirao de uma unio latino-americana de naes nasce inicialmente

da luta, empreendida pelos pases hispano-americanos, por sua independncia
do colonialismo espanhol.
Ainda no sculo XVIII, o venezuelano Francisco de Miranda sonhara com
uma Amrica hispnica independente e unida, que teria o nome de Colmbia.
Tambm Jos de San Martn manifestou-se partidrio da integrao, tendo
seu principal conselheiro, Bernardo Monteagudo, publicado em Lima um
programa com vistas conformao de uma federao geral na regio, sob
o ttulo de Ensayo sobre la necesidad de una federacin general entre los
Estados hispanoamericanos y plan de su organizacin1. A lgica por detrs
da criao de uma federao dos Estados hispanoamericanos est ligada ao
perigo, percebido por estes lderes, de uma interveno da Santa Aliana
nas ex-colnias espanholas na Amrica. O Imprio do Brasil estava ento ex-
cludo do movimento, porquanto a monarquia inspirava suspeitas de que o
Brasil preferisse manter-se afastado do sistema interamericano e estreitar suas
relaes com as monarquias europias, e que poderia mesmo chegar a ser o
quartel-general da interveno das foras militares da Santa Aliana2.
1 Ver VILABOY, Sergio Guerra. Orgenes de la integracin latino-americana. In: De la integracin al

sometimiento. Resmenes de las ponencias presentadas en el Seminrio Internacional Alca: races
histricas, impactos regionales y perspectivas. Quito: Ediciones la Tierra, 2004. Ver tambm EKMEKD-
JIAN, Miguel Angel. Introduccin al Derecho Comunitrio Latinoamericano. Buenos Aires: Ediciones
Depalma, 1994, p. 103.
2 Ver ibid, p. 103.
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Miguel Angel Ekmekdjian cita alguns pargrafos, extrados dos escritos
de Bernardo Monteagudo, que deixam claro que as intenes dos lderes
americanos eram mais amplas e que a federao visava muito mais do que
uma simples aliana defensiva:
Los progresos del comercio y de la navegacin, el aumento del cultivo en las
fronteras, y el resto de leyes y de formas gticas que nos quedan, exigirn
repetidos tratados; y de stos nacern dudas que servirn para evadirlos,
si al menos la confianza en la imparcialidad de aquella asamblea, no fuese
la garantia general de todas las convenciones diplomticas a que diese
lugar el desenlace progresivo de nuestras necesidades. Independencia,
paz y garantias: estos son los grandes resultados que debemos esperar de
la asamblea continental, segn se ha manifestado rpidamente em este
ensayo. (...) Su idea madre es la misma que ahora nos ocupa: formar um
foco de luz que ilumine a la Amrica: crear um poder que una las fuerzas de
catorce millones de indivduos: estrechar las relaciones de los americanos,
unindolos por el gran lazo de um congreso comn, para que aprendan a
identificar sus intereses y formar a la letra una sola famlia3.
Mas foi Simon Bolvar, o Libertador, quem logrou levar adiante as ideias
integracionistas, que inicialmente se traduziram na fundao da Repblica da
Gran Colmbia, que unia a Venezuela e Nova Granada, qual aderiram mais
tarde Santo Domingo, Panam e Quito (hoje Equador). Em dezembro de 1824,
Bolvar reiterava aos governos da Colmbia, Mxico, Amrica Central, Rio da
Prata e Chile, convite para que as novas repblicas se integrassem em uma
grande confederao poltica e enviassem delegados plenipotencirios para a
celebrao do Congresso Constituinte de uma nova entidade supranacional.
Ofereceu para sede do Congresso o istmo do Panam.
Assim, o Congresso do Panam, realizado em 1826, por iniciativa de
Simon Bolvar, ao qual assistiram representantes de pases que atualmente
compreendem doze repblicas latino-americanas, foi o grande marco histrico
na busca da unidade das antigas colnias espanholas. No se tratava de um
Congresso para arbitrar as relaes entre vencedores e vencidos, to comuns
quela poca. O que se destaca, no que tange sua realizao, o seu carter
eminentemente poltico e a inteno bolivariana de organizar a paz4.
3.Apud ibid, p. 104, o autor cita o Ensayo sobre la necesidad de uma federacin regional entre los Estados
hispano-americanos, y plan de su organizacin, obra pstuma do H. Coronel D. Bernardo Monteagudo.
Impresso em Lima em 1825 e reimpresso em Santiago do Chile no mesmo ano.
4.Ver ALEIXO, Jos Carlos Brandi. Brasil y el Congreso Anfictinico de Panam. So Paulo: Parlamento
Latinoamericano, Cuadernos del Parlatino n 15, 2004. O autor ressalta que tambm o Brasil foi
convidado para o Congresso do Panam.
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Coleo de Teses,
O resultante Tratado de Unin, Liga y Confederacin Dissertaes
Perpetua entre las Repblicas de Colombia, Centro Amrica,
e Monografias
Per y Mjico, firmado em 15 de julho de 1826, tinha por de Servidores do Senado Federal
objetivos a manuteno da paz, a segurana coletiva, a de- ________________________
fesa recproca e ajuda mtua contra o agressor, garantia da 2010
independncia poltica e da integridade territorial dos Estados
membros, soluo pacfica das controvrsias internacionais,
codificao do Direito Internacional e emprego da fora justa
para assegurar o primado do direito5. Entretanto, as ambies caudilhistas,
unidas ao regionalismo e a um patriotismo estrecho y aldeano, segundo
alguns autores, muitas vezes estimulados pelos Estados Unidos da Amrica,
frustraram o grande projeto bolivariano6.
Com efeito, o tratado s foi ratificado pela Colmbia e, segundo alguns
autores, como Miguel Angel Ekmekdjian, pela Guatemala. Durante dois anos
ainda o Congresso esperou, em vo, a sua ratificao pelos restantes Estados
americanos, dissolvendo-se ao cabo deste tempo. No vingara, assim, a pri-
meira tentativa de se constituir uma federao americana de naes.
Segundo descreve Miguel Angel Ekmekdjian, passado o primeiro momento
das guerras de independncia, a nao latino-americana fragmentou-se em
numerosos Estados, algunos dibujados caprichosamente por las clases con-
servadoras, e incluso por la diplomacia inglesa con la complicidad miope de las
clases dirigentes criollas7. Em breve, os cimes, as ambies expansionistas,
e os interesses econmicos haviam provocado guerras fratricidas, como a da
Trplice Aliana, entre Argentina, Brasil e Uruguai contra o Paraguai; a guerra
do Pacfico do Chile contra a Bolvia e o Peru; a guerra do Chaco, entre a Bol-
via e o Paraguai, e outras, que levariam balcanizao da Amrica hispnica.
Prisioneiros de seu inarredvel apego soberania, isolados e suspeitando uns
dos outros, no foram os latino-americanos capazes de concretizar o ideal
daqueles lderes, que sonharam demasiadamente frente de seu tempo.
Por outro lado, importante notar que no sofreram o mesmo destino
as terras portuguesas. O Imprio do Brasil manteve a sua unidade da mesma
maneira que as treze colnias inglesas da Amrica do Norte. Essas, alm de
5 Ibid, p. 12.
6 Ver SNCHEZ, Jorge Nez. Algunas reflexiones sobre los primeros proyectos de integracin latino-
americana. In: De la integracin al sometimiento ... op. cit. p. 23.
7 EKMEKDJIAN, Miguel Angel op. cit., p. 113.
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assumirem o formato de uma federao, ainda lograram estender o seu ter-
ritrio at o Oceano Pacfico.
Em finais do sculo XIX, o cubano Jos Mart retomaria e enriquece-
ria o ideal de Bolvar, que se cingia Amrica hispnica, para estender a
idia de unio a todos os pases egressos do domnio colonial ao sul do
Rio Bravo:
Pero qu haremos, indiferentes, hostiles, desunidos? Qu haremos para
dar todos ms color a las dormidas alas del insecto? Por primera vez pa-
rece buena una cadena para atar, dentro de un cerco mismo, a todos los
pueblos de mi Amrica. (...) Puesto que la desunin fue nuestra muerte,
qu vulgar entendimiento, ni corazn mezquino, h menester que se le
diga que de la unin depende nuestra vida?8
7.1.1 A integrao e a centralidade das relaes com os Estados

Unidos da Amrica
A inquestionvel importncia dos Estados Unidos na insero internacio-

nal dos pases da Amrica Latina constitui fator vital na formulao da poltica
externa dos Estados da regio. Da surge a necessidade de se levar em conta
esta varivel, inclusive na anlise da evoluo dos projetos de integrao latino-
americana. Como escreve Heraldo Muoz, El consenso sobre la importancia
de los Estados Unidos como condicionante de nuestra realidade es uno de los
ms amplios que existen, independientemente del tipo de acadmico que se
trate9.
Em contraste com a posio favorvel que assumiu, na dcada de
1950, no tocante integrao da Europa, objeto de seu decidido apoio
em resposta poltica expansionista de Stalin na Europa, os Estados Uni-
dos da Amrica nunca viram com grande entusiasmo a unio dos pases
latino-americanos.
A exceo foi o Tratado do ABC, firmado em 1915 entre Argentina, Brasil
e Chile, e apoiado pelos Estados Unidos como complemento de sua poltica
pan-americana, que visava a neutralizar a influncia inglesa no Cone Sul. A
iniciativa no teve, no entanto, suficiente apoio da Argentina, que (...) bus-
cava desligar-se desses compromissos, esgrimindo princpios continentais
8 MART, Jos. Obras Completas. T. II, La Habana, Editorial Lex, 1946, p. 206, apud EKMEKDJIAN, ibid.
9 MUOZ, Heraldo. Relaciones Internacionales de Amrica Latina. In: Temas de Poltica Exterior Lati-
noamericana: El Caso Uruguayo. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano S.R.L., 1986, p. 48.
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Coleo de Teses,
igualitrios, para evitar uma hegemonia regional subsidiria Dissertaes
da norte-americana10.
e Monografias
Com efeito, os Estados Unidos pretendiam manter uma de Servidores do Senado Federal
relao privilegiada com a regio, onde esperavam abrir novos ________________________
mercados para suas manufaturas e capitais. Em 1823, adver- 2010

tiam os europeus contra qualquer interveno nas Amricas,
que seria considerada por Washington como uma ameaa
paz e felicidade dos prprios Estados Unidos.
Surgia a doutrina Monroe, fruto do desejo norte-americano de manter
maior presena na regio contra eventuais intenes das potncias europias
de nela ocupar posies. Declarando sua oposio ao avano de qualquer
potncia no-americana no continente e definindo que a Amrica para os
americanos, os Estados Unidos manifestavam-se contrrios a qualquer nova
tentativa de colonizao na regio. Posteriormente, a doutrina Monroe teria
como consequncia a chamada doutrina de interveno preventiva, conhe-
cida como o corolrio Roosevelt da doutrina Monroe. Por ela, os Estados
Unidos sustentavam que caso a pouca vontade de ordenar as suas finanas
fizesse de um pas latino-americano um devedor crnico, ainda que o credor
fosse um pas europeu, correspondia aos Estados Unidos, e somente a eles,
persuadir, mediante o uso da fora, o pas devedor a adotar as reformas inter-
nas necessrias. Assim, os Estados Unidos acreditavam ter o direito de impor,
unilateralmente, as bases da ordem internacional americana11.
Em 1881, o Secretrio de Estado norte-americano, James G. Blaine, lanava
a ideia do pan-americanismo, voltado para a promoo de investimentos e para
a celebrao de acordos comerciais norte-americanos com a Amrica Latina, e
visto, por muitos, como um projeto expansionista norte-americano, que visava
no mais do que a colocao de seus produtos no mercado latino-americano.
Na Primeira Conferncia Pan-Americana, realizada em Washington, em 1889,
Blaine encaminhou propostas no sentido de criar uma unio aduaneira no con-
10 Ver RAPOPORT, Mario e MADRID, Eduardo. Os pases do Cone Sul e as grandes potncias. In: CERVO,
Amado Luiz e RAPOPORT, Mario (orgs). Histria do Cone Sul. Rio de Janeiro: Revan; Braslia: Editora
Universidade de Braslia, 1998, p. 250.
11 Para um excelente estudo acerca sobre as relaes Estados Unidos Amrica Latina, ver DONGHI,
Tlio Halperin. Historia Conteporanea de Amrica Latina. Madri: Alianza Editorial, 1986, sobretudo
o Captulo 1 da Quinta Parte Estados Unidos, nuevos seores, pp. 313 a 326. Ver tambm MAIRA,
Luis La evolucin de la poltica norteamericana hacia Amrica Latina e do mesmo autor La forma-
cin de la poltica exterior de Estados Unidos frente a Amrica Latina In: Temas de Poltica Exterior
Latinoamericana ..., op. cit., pp. 81 a 102; e pp. 103 a 127.
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tinente americano e, ainda, de instituir arbitragem obrigatria para a soluo
de divergncias entre os pases do hemisfrio. Roque Senz Pea, membro
da delegao argentina, ops frmula defendida pelos Estados Unidos, a
Amrica para os americanos, o princpio a Amrica para a humanidade.
Na realidade, a economia argentina passava, poca, por notvel expanso,
graas ao estreitamento de seus vnculos comerciais e econmicos com a
Gr-Bretanha, no lhe interessando alinhar-se ao pan-americanismo norte-
americano12. A unio aduaneira no foi aprovada e o tratado de arbitragem
foi aceito por apenas onze dos dezoito pases presentes, sem que qualquer
deles o ratificasse.
Com este encontro, os Estados Unidos pretendiam substituir a Europa
na liderana econmica e poltica da Amrica Latina13. Mas as suas iniciativas
neste sentido revelaram-se infrutferas, posto que a poltica intervencionista
de Washington na Amrica Central e no Caribe acabaria por impedir o avano
dos mecanismos de cooperao que se pretendia estabelecer por meio do
sistema interamericano. Sob a concepo do corolrio Roosevelt doutrina
Monroe, multiplicaram-se, efetivamente, as intervenes dos Estados Unidos
na Amrica Central e no Caribe, provocando a secesso panamenha da Co-
lmbia, com o propsito de construir um canal inter-ocenico.
Na regio do Prata, por outro lado, preponderava a presena britnica e
a regio especializou-se na exportao de produtos agropecurios de clima
temperado, como cereais, couros e ls. O Reino Unido mantinha, tambm no
Brasil, uma importante presena comercial.
Em 1938, na VIII Conferncia Pan-Americana de Lima, j s vsperas da
Segunda Guerra Mundial, o Secretrio de Estado norte-americano, Cordell Hull,
apresentou proposta de adoo de mecanismos de defesa hemisfrica, contra
uma possvel agresso das potncias do Eixo. Mais uma vez, a Argentina se ops,
tornando mais tensas suas relaes com o governo dos Estados Unidos.
Em novembro de 1941, Argentina e Brasil assinavam o Tratado Argentino-
Brasileiro sobre Livre Comrcio Progressivo, visando a estabelecer um regime
de livre intercmbio comercial que permitisse chegar a uma unio aduanei-
ra aberta adeso dos pases limtrofes. A Argentina voltou a impulsionar
a integrao em 1953, mediante a assinatura de um tratado com o Chile.
12 Ibid, p. 318.
13 Ver DORATIOTO, Francisco Fernando Monteoliva. Formao dos Estados nacionais e expanso do
capitalismo no sculo XIX. In: CERVO, Amado Luiz e RAPOPORT, Mario (orgs), op. cit., p. 231.
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Coleo de Teses,
Convidado a aderir, o Brasil, ento sob o governo de Getlio Dissertaes
Vargas, declinou, preferindo privilegiar as suas relaes com
e Monografias
os Estados Unidos, de quem buscava obter apoio econmico de Servidores do Senado Federal
para o desenvolvimento do pas14. ________________________
Apesar da viso integradora de Bolvar e do crescente 2010

temor frente hegemonia americana e muito embora os pases
latino-americanos tivessem chegado a retomar certas teses
bolivarianas baseadas na cooperao e na solidariedade, a
resistncia em diminuir as margens de soberania em funo de compromis-
sos internacionais, os conflitos interamericanos que se multiplicavam e o alto
contedo retrico das declaraes polticas, faziam com que se esvaziassem
as iniciativas de integrao. Eram os interesses nacionais que prevaleciam,
assim como a percepo de possibilidades diferenciadas para cada nao,
unilateralmente, no cenrio internacional; tais posies seriam adequada-
mente alimentadas e manipuladas a partir do norte, com o apoio das elites
conservadoras associadas nos pases latino-americanos, o que aprofundava
as divises e favorecia o predomnio das teses norte-americanas.
De sorte que os pases da Amrica Latina, desde a independncia, ou
caram rapidamente na rea de influncia norte-americana, como o caso
das naes da Amrica Central, ou obedeceram a um movimento pendular,
ora privilegiando as relaes com os Estados Unidos, ora procurando lanar
iniciativas no sentido da integrao regional, que rapidamente esbarravam
em seus prprios limites. Este estado de coisas certamente em nada ajudou
para a concretizao do chamado sonho bolivariano, que acabou por ficar,
durante muitos anos, relegado a um segundo plano na regio.
Outro fator a dificultar o processo de integrao na Amrica Latina provm
da prpria dinmica presente nos processos de independncia das colnias, que
geraria apego desmesurado ao princpio da soberania, caracterstica da cultura
poltica de toda a regio. Mais tarde, este princpio seria freqentemente invo-
cado e reforado subliminarmente ao longo de toda a Guerra Fria, para fazer
frente, seja ameaa sovitica, seja ao imperialismo norte-americano.
O lanamento, pelo Presidente Bill Clinton, da Iniciativa para as Am-
ricas, mediante a qual seria criada a rea de Livre Comrcio das Amricas
que se estenderia do Alasca Terra do Fogo, no deve constituir surpresa
para os conhecedores da histria da regio. poca, dezembro de 1994,
14 Ver RAPOPORT, Mario e MADRID, Eduardo, op. cit., p. 273.
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momento do lanamento da iniciativa, o Mercosul acabava de ingressar na
fase da unio aduaneira, e apresentava um dinmico comrcio intra-bloco
da ordem de US$ 20 bilhes, enquanto que a Comunidade Andina, depois
de um longo perodo de imobilidade, retomava o seu crescimento15. Ante o
estancamento das negociaes hemisfricas, pela recusa do Mercosul em
negociar os chamados novos temas, como servios, propriedade intelec-
tual, compras governamentais e investimentos, os Estados Unidos passaram
rapidamente a negociar tratados de livre comrcio (TLCs) em nvel bilateral,
o que, fatalmente, isolaria o Mercosul e fragmentaria a Comunidade Andina.
Paralelamente, o Plano Colmbia, implementado pelos Estados Unidos para
combater atividades terroristas e o narcotrfico na regio, faz recordar as
intervenes unilaterais norte-americanas que por inmeras vezes marcaram
a histria da Amrica Latina.
Entretanto, a presena de um poder hegemnico no continente ame-
ricano, como os Estados Unidos da Amrica, no constitui a nica barreira
integrao dos pases da regio. Afirmar serem os Estados Unidos os cul-
pados pelos continuados percalos de que padecem as iniciativas de unio
da Amrica Latina seria uma afirmao simplista e at primria. tambm
certo, por outro lado, que a presena norte-americana no continente causa
impacto profundo e desempenha papel definidor das opes estratgicas
dos vizinhos.
Outros fatores intervm, de forma importante, nas iniciativas integracio-
nistas16, e merecem ser mencionados. Entre eles, as crises polticas e econmi-
cas, que geram instabilidade interna nos pases da regio; a falta de confiana
recproca; as disputas fronteirias, a heterogeneidade entre os pases em seus
aspectos socioeconmicos, geopolticos e socioculturais, as assimetrias em
termos de desenvolvimento industrial e tecnolgico e o exagerado apego ao
princpio da soberania, uma soberania mais proclamada do que efetivamente
exercida.
15 Ver CEVALLOS, Marco Romero. Desafios del ALCA y los TLC para la integracin andina. In: De la
integracin al sometimiento, op. cit., pp. 123 132.
16 Sobre os vrios aspectos a dificultar que se instale um processo de integrao na Amrica do Sul,
semelhante ao europeu, ver VACCHINO, Juan Mario. La dimensin parlamentaria de los procesos
de integracin regional. Buenos Aires: Banco Interamericano de Desarrollo e Instituto para la Inte-
gracin de Amrica Latina, Ediciones Depalma, 1990, pp. 18 e 19. Sobre a importncia da questo
poltico-ideolgica como empecilho integrao, afirma o autor que (...) no solo los pases eran
democrticos y dictatoriales sucesivamente, sino que en la regin haba, simultneamente, pases
democrticos y dictatoriales.
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Coleo de Teses,
7.1.2 A integrao econmica como ferramenta Dissertaes
para o desenvolvimento
e Monografias
Em 1949 a CEPAL (Comisso Econmica para a Amrica de Servidores do Senado Federal
________________________
Latina) publica o seu Estudio econmico de Amrica Latina,
seguido, dez anos depois, por outro estudo, El Mercado Comn 2010
Latinoamericano, que vincula o desenvolvimento da regio
constituio de um mercado comum latino-americano17.
A ideia era impulsionar o desenvolvimento econmico e a industriali-
zao a partir da superao dos limites dos estreitos mercados nacionais,
ampliando-os por meio de instrumentos de liberalizao do fluxo de produtos.
A integrao serviria, ademais, para diminuir a dependncia da regio em
relao s flutuaes das economias dos pases industrializados. Estas ideias
tinham por base o pensamento de Ral Prebisch, que destacou, nos ltimos
anos da dcada de 1940 e ao incio da de 1950, a deteriorao dos termos de
troca dos produtos primrios que predominavam na pauta exportadora dos
pases latino-americanos, o que resultava na conseqente marginalizao da
Amrica Latina dos fluxos de comrcio internacional. Da decorria a neces-
sidade de se dar incio a um vigoroso processo de industrializao da regio
e de se estabelecer zonas de livre comrcio que configurariam um mercado
regional ampliado.
Deste modo, ressurgia a meta da integrao latino-americana, porm
baseada em objetivos fundamentalmente econmicos, dispensando a di-
menso poltica que estivera contemplada nos ideais de Bolvar e que se fazia
fortemente presente no processo de integrao da Europa18.
Em 1960, assinado o Tratado de Montevidu, que cria a ALALC, Associao
Latino-Americana de Livre Comrcio, com a participao de Argentina, Brasil,
Chile, Mxico, Paraguai, Peru e Uruguai; posteriormente aderiram Colmbia
e Equador, e muito mais tarde, Bolvia e Venezuela. Entretanto, o cronograma
de desgravao tarifria, composto por listas de produtos apresentadas pelos
17 Ver ALCALDE, Nicolas de Prado. Un Intento de Integracin Latinoamericana ALALC-ALADI Mito y

Realidad. In: Instituto para la Integracin de Amrica Latina/Banco Interamericano de Desarrollo
Premio INTAL 1985 Buenos Aires: 1986, p. 380.
18 Para um estudo comparativo entre os processos de integrao na Europa e na Amrica Latina, ver
BIEBER, Len E. Europa e Amrica Latina: anlise comparativa dos processos histricos de integrao.
In: Revista Brasileira de Poltica Internacional Braslia: Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais,
Ano 36, n 1, 1993 pp. 87 a 98.
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pases no foi obedecido e no muito tempo depois os prprios pases signa-
trios j reconheciam o fracasso da iniciativa.
Ainda que as listas nacionais de desgravao tarifria houvessem dinami-
zado o mercado intrarregional inicialmente, a ALALC fracassaria no momento
em que os Estados Partes tentaram acordar uma lista comum de rebaixa das
tarifas. Segundo alguns autores, faltou vontade poltica por parte dos governos
dos pases membros para dar continuidade iniciativa. Com efeito, a partir
de 1964, ano do estancamento da integrao, h mudanas no Brasil e na
Argentina, no apenas de conduo poltica, como tambm de orientao
poltica e econmica, que implicariam na opo por um outro modelo de
desenvolvimento19.
Sentindo-se prejudicados pela assimetria existente em relao aos trs
grandes: Argentina, Brasil e Mxico, os pases andinos, de menor desenvolvi-
mento econmico relativo ou de mercado insuficiente, resolveram associar-se
a partir de 1969, para fomentar o desenvolvimento de suas economias e para
melhorar sua capacidade negociadora dentro da ALALC. Em 1980, a ALALC
deu lugar ALADI (Associao Latino-Americana de Integrao), por meio da
assinatura do segundo Tratado de Montevidu, caracterizado pela flexibili-
dade e pelos tratamentos diferenciais em funo das assimetrias existentes
entre os pases do continente; um mecanismo novo, adotado pelo Tratado,
permite aos Estados membros celebrar acordos de alcance parcial, sem que
estes sejam automaticamente estendidos s demais partes contratantes, como
determinava o Tratado de 1960.
Assim, abandonado o multilateralismo da ALALC, surge um novo modelo
de integrao, que se traduz em acordos de alcance parcial, previstos pelo
Artigo 7 do Tratado de Montevidu de 1980. Este mecanismo, criado em um
momento histrico em que os processos de integrao econmica e de forma-
o de blocos regionais tornam-se objeto da ateno de polticos e acadmicos
em todo o mundo, permite a criao de agrupamentos sub-regionais.
A ALADI, efetivamente, tem seu ponto forte precisamente no patrocnio
da conformao de blocos sub-regionais, como o Mercosul (Mercado Comum
do Sul), conformado por Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, o Grupo dos Trs
(G-3), que reunia a Colmbia, o Mxico e a Venezuela20 e na nova dinmica
19 Ibid, p. 396.
20 Acordo de Complementao Econmica n 33. A Venezuela denunciou o Acordo em 22 de maio de
2006.
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Coleo de Teses,
com que brinda o Pacto Andino. No obstante, a ALADI continua Dissertaes
a ter papel importante como marco institucional e jurdico dos
e Monografias
processos de integrao e dos numerosos acordos bilaterais de Servidores do Senado Federal
subscritos entre os pases membros. O Mercosul vem a se ________________________
somar ao Pacto Andino, criado ainda na vigncia da ALALC. 2010
interessante observar que, a partir destes diferentes plos
de integrao, desenha-se uma nova face para a Amrica do
Sul, definida pela celebrao do Acordo Comunidade Andina
Mercosul, em 18 de outubro de 2004.
Tambm sob os auspcios da CEPAL nascera, em 1952, um programa de
integrao gradual e progressiva das economias centro-americanas, baseado na
cooperao e na reciprocidade. No ano anterior, por ocasio do Quarto Perodo
de Sesses da Comisso Econmica para a Amrica Latina, as delegaes de
Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras e Nicargua haviam expressado
seu interesse em desenvolver a produo agrcola e industrial e a infraestrutura
de transportes dos respectivos pases, de forma a promover a integrao de
suas economias e a formao de mercados mais amplos, a coordenao de
polticas de fomento e a criao de empresas, ficando a cargo da Secretaria
da CEPAL a realizao dos estudos necessrios. Em 1958 foi firmado o Tratado
Multilateral de Livre Comrcio e Integrao Econmica e em 1960, o Tratado
Geral de Integrao Econmica Centro-Americana, cujo objetivo era constituir
uma unio aduaneira e um mercado comum21.
Esta iniciativa foi tomada no marco da Organizao de Estados Centro-
Americanos (ODECA), organismo criado pela Carta de San Salvador, subscrita
em 1951 por Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras e Nicargua, cujos
objetivos eram eminentemente de consulta e concertao poltica, fazendo,
entretanto, meno meta do desenvolvimento econmico, social e cultural.
A Carta da Organizao dos Estados Centro-Americanos seria reformada em
1962, na cidade do Panam, agora com a participao deste pas.
Em 1991, acompanhando a tendncia mundial em favor da formao de
blocos econmicos, os pases membros reformam a antiga Carta da ODECA,
mediante a assinatura do Protocolo de Tegucigalpa, para o estabelecimento
e consolidao do Sistema de Integrao Centro-Americano22.
21 Ver HERRARTE, Alberto. La Integracin Economica Centroamericana y el Tratado Marco. Problemas Ju-
rdicos e Institucionales. In: Instituto para la Integracin Latinoamericana, op.cit., pp. 267 e segs.
22 O Protocolo de Tegucigalpa est disponvel em < http: //www.sica.int/>. Acesso em: 22, junho,
2010.
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Em 8 de dezembro de 2004, em reunio histrica, realizada em Cusco,
foi firmada a Declarao de Cusco sobre a Comunidade Latino-Americana
de Naes, que daria origem Unio de Naes Sulamericanas UNASUL,
cujo tratado constitutivo foi firmado em Braslia, em 23 de maio de 2008. Por
ele, os governos da regio manifestam a sua determinao de desenvolver
um espao sul-americano integrado nos mbitos poltico, social, econmico e
cultural. Prioriza o dilogo poltico, as polticas sociais, a educao, a energia, a
infra-estrutura e o meio ambiente. Busca criar a paz e a segurana, eliminar a
desigualdade socioeconmica, alcanar a incluso social e a participao cidad,
fortalecer a democracia e reduzir as assimetrias no marco do fortalecimento
da soberania dos Estados.23. O Tratado determina, ademais, que a integrao
ser alcanada por meio de um processo que inclua todas as conquistas obtidas
pelo Mercosul e pela Comunidade Andina e levando em conta a experincia do
Chile, da Guiana e do Suriname. Inclui entre seus rgos o Conselho Energtico
Sul-Americano ( Artigo 5) e prev a constituio de um parlamento (Artigo
17).24. Contempla a integrao fsica e de comunicaes na Amrica do Sul,.a
consolidao de uma identidade sul-amnericana e o reconhecimento de uma
cidadania sul-americana. Outro eixo da integrao seria a cooperao na rea
da transferncia e produo tecnolgica e a integrao industrial e produtiva,
com especial ateno s pequenas e mdias empresas, cooperativas, redes e
outras formas de organizao produtiva. O Tratado inovador ao contemplar
a participao cidad no processo de integrao, por meio de mecanismos de
interao e dilogo entre a UNASUL e os diversos atores sociais na formulao
de polticas de integrao sul-americana;
O Tratado contempla a cooperao econmica e comercial entre os pa-
ses para avanar e consolidar um processo inovador, dinmico, transparente,
eqitativo e equilibrado que promova o crescimento e o desenvolvimento
econmico, superando as assimetrias mediante a complementao das eco-
nomias dos pases, assim como a promoo do bem-estar de todos os setores
da populao e a reduo da pobreza; estabelece a cooperao tambm para
a luta contra o terrorismo, a corrupo e as drogas, bem como para a proteo
da bio-diversidade, dos recursos hdricos e dos ecossistemas. O Tratado da
atribui personalidade jurdica internacional UNASUL. A despeito da antiga
23 MRE. Tratado Constitutivo da UNASUL.. Disponvel em: <http: //www.itamaraty.gov.br/ >. Acesso
em 22, junho, 2010.
24 Um Artigo Transitrio prev Comisso Especial, integrada por representantes dos parlamentos
nacionais, sub-regionais e regionais, para redigir Protocolo Adicional que estabelea a composio,
funes e atribuies do Parlamento.
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Coleo de Teses,
aspirao, calcada no sonho bolivariano, de uma Amrica do Dissertaes
Sul unificada, ainda persistem, entre os pases da regio, as
e Monografias
antigas rivalidades e vises localistas que tradicionalmente de Servidores do Senado Federal
se interpuseram entre o objetivo da integrao e sua concre- ________________________
tizao. 2010
Como se v, tanto as aspiraes integracionistas latino-
americanas como o sonho de unio da Europa brotam, por um
lado, das razes humanistas do pensamento poltico bolivariano,
e por outro, do movimento federalista europeu.
Entretanto, enquanto as duas guerras mundiais que assolaram a Europa
na primeira metade do sculo XX, com todas as suas trgicas consequncias,
parecem ter contribudo decisivamente para o ressurgimento de um federa-
lismo revigorado cujos princpios e paradigmas vm, at hoje, influenciando
o processo de integrao da Europa, na Amrica Latina as aspiraes integra-
cionistas padecem de excesso de retrica e de escassez do pragmatismo com
que agiram os pais fundadores da Unio Europia.
Com efeito, a metodologia Monnet, ao circunscrever inicialmente a
integrao aos setores das riquezas do Ruhr, ainda objeto de controvrsia en-
tre Frana e Alemanha, tornou menos dolorosa e mais palatvel a cesso de
soberania pelos pases a um rgo supranacional. Isso sem se considerar que
a Alemanha, como pas derrotado em duas guerras sucessivas, j sofria impor-
tantes limitaes sua margem de manobra, para no dizer sua soberania,
tendo em vista os prprios termos a ela impostos pelos Tratados de Paz.
Ao visualizar o arcabouo institucional da Comunidade do Carvo e do
Ao, Monnet vislumbrou um sistema decisrio que reproduzia os traos bsi-
cos de um regime parlamentarista de governo, onde o rgo supranacional,
a Alta Autoridade, era submetido ao controle democrtico pela via de uma
assemblia de parlamentares com poder de censura e de um tribunal, com
competncia para julgar os recursos interpostos pelo Conselho, pela Alta
Autoridade e por empresas, contra decises adotadas pelas autoridades da
integrao em violao aos tratados e s normas deles derivadas, ou contra
o seu descumprimento.
Toda esta estrutura institucional visava, no entanto, a cumprir uma funo
especfica, qual seja, a administrao conjunta do carvo e do ao, sem a qual
a Europa corria srio risco de lanar-se a novo conflito blico. Na Europa havia
um grande desejo, entre as populaes, de no experimentar novamente os
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sofrimentos propiciados pela experincia da guerra, o que certamente serviu
de elemento de coeso e de poderoso motor para a integrao.
O mesmo no se passou na Amrica Latina, onde as referncias viso
bolivariana do sculo XIX nunca desempenharam papel to importante no plano
da integrao, limitando-se s esferas da retrica e dos belos discursos.
7.2 A Comunidade Andina
Para que se possa situar o Parlamento Andino no mbito do contexto

institucional da integrao, caberia estudarmos a gnese, os objetivos e as
instituies presentes no processo.
A atual Comunidade Andina nasceu com o nome de Pacto Andino, rece-
bendo depois a designao Grupo Andino, mais tarde Comunidade Andina de
Naes e finalmente, Comunidade Andina.
A integrao da sub-regio andina25 resultou, em grande parte, das frus-
traes e percalos vividos pelos pases andinos ao longo da experincia da
ALALC. Na percepo destes pases, o insucesso da ALALC em promover o
desenvolvimento da sub-regio que fora o objetivo de sua criao devia-se
s disparidades existentes nos nveis de desenvolvimento e industrializao
dos pases membros e ao conseqente desequilbrio no tocante distribuio
dos custos e benefcios da integrao entre os pases. Nesta percepo, a rea
de livre comrcio que a ALALC visava a criar favoreceria apenas os pases de
maior economia da regio, isto , Argentina, Brasil e Mxico, enquanto que
aqueles pases de desenvolvimento econmico mdio ou baixo se tornariam
periferia dos plos industriais j existentes. As grandes empresas dominariam
as pequenas e finalmente, os grandes pases controlariam os menores em
funo de seus prprios interesses.
interessante ressaltar que, dada a experincia pouco exitosa da ALAC,
ainda hoje permanece este tipo de percepo entre os pases andinos. A
assinatura da Declarao de Cusco, a que j nos referimos supra, ao mesmo
tempo em que muito festejada no Parlamento Andino, um de seus grandes
promotores, suscitou tambm temores, precisamente no sentido de que a
futura Comunidade Sul-Americana de Naes, uma vez em funcionamento,
produzisse benefcios apenas para os pases maiores (Argentina e Brasil) e
25 Utilizamos aqui o termo sub-regio, conforme usada nos Tratados Constitutivos.
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Coleo de Teses,
alimentasse uma relao hegemnica que, eventualmente, Dissertaes
viesse a absorver o bloco andino26.
e Monografias
7.2.1 Caractersticas da integrao andina ________________________
2010
A integrao sub-regional, na viso dos Estados Partes,
permitiria compatibilizar os interesses de pases de nvel de
desenvolvimento semelhante, na direo do aprofundamento
da integrao, porquanto no deveria aquela limitar-se agenda comercial,
mas estender-se tambm a iniciativas de poltica industrial que pudessem
dinamizar o crescimento econmico dos pases.
Em 16 de agosto de 1966, Colmbia, Chile, Equador, Peru e Venezuela
assinam a Declarao de Bogot, por meio da qual decidem acelerar o pro-
cesso de integrao no marco da ALALC e adotar medidas concretas a favor
dos pases de menor desenvolvimento relativo e de mercado insuficiente,
como a coordenao de polticas de desenvolvimento industrial e convnios de
complementao econmica, uma Corporao de Fomento para a promoo
e realizao de projetos de interesse comum e uma Comisso Mista Intergo-
vernamental para elaborar o acordo de integrao.
Em abril de 1967 a Declarao dos Presidentes da Amrica estimula
a subscrio de acordos regionais de carter transitrio, com processos de
desgravao interna e harmonizao de tratamento em relao a terceiros,
de uma forma mais acelerada do que os compromissos gerais.
O Acordo de Cartagena, entre os governos da Bolvia, Chile, Colm-
bia, Equador e Peru, foi assinado em 26 de maio de 1969. Juan Mario
Vacchino lembra que o brilho da ocasio da assinatura foi parcialmente
empanado pela ausncia da Venezuela, cujo governo, pressionado por
interesses setoriais, recusara-se a firmar o instrumento 27. A Repblica da
Venezuela veio, finalmente, a aderir, em fevereiro de 1973, por meio do
Consenso de Lima. Porm, em outubro de 1976, sob o governo Pino-
chet, retirava-se a Repblica do Chile, seguido, em 2006, pela Venezuela
de Hugo Chvez.
26 Segundo palavras do Presidente do Parlamento Andino, Senador Victor Enrique Urquidi, na XXV
sesso plenria do Parlamento Andino, realizada em Quito, Equador, de 22 a 24 de novembro de
2004. Anotaes da autora.
27 VACCHINO, Juan Mario. Integracion Econmica Regional. Caracas: Universidad Central de Venezuela,
Facultad de Cincias Jurdicas y Polticas, p. 536.
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O Artigo 1 determina os objetivos do Acordo: promover o desenvolvimen-
to equilibrado e harmnico dos pases membros em condies de equidade,
mediante a integrao e a cooperao econmica e social, acelerar seu cres-
cimento e a gerao de emprego; facilitar sua participao no processo de
integrao regional, visando a conformao gradual de um mercado comum
latino-americano. Alm disso, objetiva procurar diminuir a vulnerabilidade
externa e melhorar a posio dos pases membros no contexto econmico
internacional, fortalecer a solidariedade sub-regional e reduzir as diferenas
de desenvolvimento existentes entre os Estados Partes. O tema da equidade
ressurge no Artigo 2, que determina que o desenvolvimento equilibrado deve
conduzir distribuio eqitativa dos benefcios.
Mais dois instrumentos foram firmados para reajustar prazos de cumpri-
mento e para reafirmar os propsitos da integrao: o Protocolo de Lima, de
30 de outubro de 1976 e o de Arequipa, de 21 de abril de 1978.
O Juiz Walter Kaune Arteaga, do Tribunal de Justia da Comunidade Andina,
descreve a Comunidade Andina como uma organizao sub-regional de carter
supranacional (...) dotada de personalidade jurdica prpria e com rgos (...)
que exercem a soberania compartilhada em virtude das competncias que lhe
tenham sido transferidas28 .
Embora inspirado fundamentalmente na estrutura institucional erigida
pela Unio Europia e na metodologia da supranacionalidade adotada pelos
seus Tratados Constitutivos, faltou ao Acordo de Cartagena de 1969 uma
transposio mais vigorosa e decidida, para o nvel comunitrio, de estruturas
similares quelas presentes na integrao europia, que incluem um tribunal
e um parlamento destinados a exercer o controle democrtico do processo.
Com efeito, somente dez anos aps a assinatura do Acordo de Cartagena
que foram criados o Tribunal de Justia e o Parlamento. Mas, como veremos,
ao Parlamento Andino faltam as competncias legislativa (co-deciso) e de
controle efetivo dos rgos da integrao.
J o Tribunal Andino consagra, em suas decises, a aplicabilidade imediata
e o efeito direto da norma comunitria, alm da primazia do Direito Comuni-
trio sobre o direito interno. Assim, a norma comunitria escapa a qualquer
tipo de controle parlamentar, posto que, ao nvel do processo decisrio da
28 ARTEAGA, Walter Kaune. La Necesidad de la Integracin y el Orden y Ordenamiento Jurdico Co-

munitrio. In: Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina Testimonio Comunitrio. Quito: Artes
Grficas Seal. Impreseal Cia. Ltda. 2004, p. 49.
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Coleo de Teses,
integrao, no fruto de um mecanismo de co-deciso, Dissertaes
semelhante ao vigente na Unio Europia a partir do Tratado
e Monografias
de Amsterdam, no sofrendo qualquer interveno por par- de Servidores do Senado Federal
te do parlamento regional; e por outro lado, nem sempre ________________________
submetida aos procedimentos de aprovao dos congressos 2010
nacionais, por fora dos princpios da aplicabilidade imediata
e do efeito direto.
O dficit democrtico presente nos processos de integra-
o agravado, no caso da Comunidade Andina, no s pelos motivos acima
expostos. Torna-se ainda mais agudo, tendo em vista que nos Estados Partes do
Acordo de Cartagena, como, alis, em todas as repblicas latino-americanas,
vigora o regime presidencialista de governo. Por conseguinte, as normas co-
munitrias so negociadas e firmadas pelos representantes plenipotencirios
dos governos dos pases membros, geralmente Ministros de Estado ou seus
representantes, que nos regimes presidencialistas no so necessariamente,
parlamentares eleitos por sufrgio universal direto, como acontece nos regimes
parlamentaristas europeus, o que enfraquece a sua representatividade.
escassa a literatura analtica sobre o arcabouo institucional da Comu-
nidade Andina, sendo mais freqentes os estudos de teor econmico. Assim
sendo, antes de empreendermos uma anlise detida da gnese, desenvolvi-
mento e competncias do Parlamento Andino, cabe uma breve descrio dos
rgos que compem o Sistema Andino de Integrao e das funes que de-
sempenham no mbito do processo decisrio comunitrio. Esta anlise dever
permitir-nos caracterizar os aspectos ou elementos de supranacionalidade
presentes no processo de integrao, que na ausncia de um parlamento re-
gional dotado de poderes de controle e de co-deciso, tendero a aprofundar
o dficit democrtico.
7.2.2 O Sistema Andino de Integrao (SAI)
O processo de integrao andino orientou-se, a princpio, por uma poltica

de desenvolvimento industrial cujo principal instrumento era a substituio
de importaes. Dessa maneira, restringiu-se o acesso ao mercado ampliado
para as empresas estrangeiras e foram impulsionados programas industriais
que contemplavam a promoo de indstrias nacionais de forma coordenada,
com o objetivo de evitar a competio na sub-regio e de buscar a complemen-
taridade das economias. Muito embora as exportaes intrabloco tivessem
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crescido sistematicamente ao longo da dcada de setenta, nos anos oitenta a
crise da dvida em toda aAmrica Latina levaria implementao de polticas
de ajuste e a uma diminuio do comrcio intrasub-regio. A taxa de cresci-
mento mdio anual das exportaes intracomunitrias foi de -2,3% durante
os anos oitenta, ao passo que a taxa anual mdia durante a dcada anterior
fora da ordem de 19,4%.
O final dos anos oitenta e incio da dcada de noventa assinalam um
redirecionamento do processo de integrao sob a gide do regionalismo
aberto. Buscava-se avanar na implementao de uma rea de livre comrcio,
rumo a uma unio aduaneira e a um mercado comum. A rea de livre comrcio
consolidou-se em 1993, mas o Peru retirara-se em 1992, retornando apenas
em 1997. Por outro lado, at 1997, o comrcio intrarregional cresceu a uma
taxa anual de 23%29.
Esta inflexo no processo de integrao andino levou os governos dos
pases membros a firmar o Protocolo de Trujillo, de 10 de maro de 1996, que
modificou o Acordo de Cartagena e criou um novo arcabouo institucional
para a integrao, chamado de Sistema Andino de Integrao (SAI). Mudou,
ademais, o nome do Grupo Andino para Comunidade Andina30.
O Artigo 6 do Protocolo enumera as 14 instituies e rgos do Sistema31.
Este, segundo o Artigo 7, tem como finalidade permitir uma coordenao
efetiva de seus rgos e instituies, visando a aprofundar a integrao sub-
regional andina, promover sua projeo externa e consolidar e fortalecer as
aes relacionadas com o processo de integrao.
Dentre os rgos e instituies enumerados no Artigo 6, interessam-nos,
alm do Parlamento Andino, que ser devidamente estudado, os rgos com
poder decisrio, quais sejam, o Conselho Presidencial Andino; o Conselho
Andino de Ministros das Relaes Exteriores; a Comisso da Comunidade An-
29 Ver SECRETARIA-GERAL DA COMUNIDADE ANDINA. 35 Aos de Integracin Econmica y Comercial: um
balance para los pases andinos. Disponvel em <http: //www.comunidadandina. org/documentos/
docSG/doc_SG.htm>. Acesso em 15, jan. 2005.
30 O Protocolo de Trujillo est disponvel no endereo <http: //www.comunidadandina.org/>. Acesso:
22, junho, 2010.
31 So eles: Conselho Presidencial Andino; Conselho Andino de Ministros das Relaes Exteriores;
Comisso da Comunidade Andina; Tribunal de Justia da Comunidade Andina; Parlamento Andino;
Secretaria Geral da Comunidade Andina; Conselho Consultivo Empresarial; Conselho Consultivo Laboral;
Conselho Consultivo dos Povos Indgenas; Corporao Andina de Fomento; Fundo Latino-Americano
de Reservas; Convnio Simon Rodrguez, Organismo Andino de Sade Convenio Hiplito Unanue;
Universidade Andina Simon Bolvar; os Conselhos Consultivos que a Comisso venha criar; demais
rgos e instituies que venham a ser criados no marco da integrao sub-regional andina.
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Coleo de Teses,
dina; a Secretaria-Geral da Comunidade Andina e o Tribunal Dissertaes
de Justia da Comunidade Andina.
e Monografias
7.2.3 O Conselho Presidencial Andino ________________________
2010
Segundo o Artigo 11 do Protocolo de Trujillo32, trata-se do
rgo mximo do Sistema Andino de Integrao e composto
pelos Chefes de Estado dos pases membros do Acordo de Car-
tagena. Emite Diretrizes sobre os distintos mbitos da integrao sub-regional
andina, cuja implementao fica a cargo dos rgos e instituies do Sistema
que determine o Conselho, de acordo com as competncias e mecanismos
estabelecidos em seus respectivos Tratados ou Instrumentos Constitutivos.
A ele compete definir a poltica de integrao sub-regional andina; orientar
e impulsionar as aes em assuntos de interesse da sub-regio em seu con-
junto, assim como as relativas coordenao entre os rgos e instituies do
Sistema Andino de Integrao; avaliar o desenvolvimento e os resultados do
processo de integrao; considerar e emitir pronunciamentos sobre os infor-
mes, iniciativas e recomendaes apresentados pelos rgos e instituies do
Sistema Andino de Integrao e examinar todas as questes e assuntos rela-
tivos ao desenvolvimento do processo de integrao e sua projeo externa.
O Conselho Presidencial Andino foi criado em maio de 1990, durante reunio
dos Chefes de Estado andinos em Machu Picchu e posteriormente incorporado
estrutura institucional da integrao, por meio do Protocolo de Trujillo.
Constitui-se, como era de se supor em se tratando de um Conselho Pre-
sidencial, em rgo de natureza intergovernamental, sendo as suas decises
tomadas por consenso.
7.2.4 O Conselho Andino de Ministros de Relaes Exteriores
Conformado pelos Ministros das Relaes Exteriores dos Estados Partes do

Acordo de Cartagena, o Conselho Andino de Ministros das Relaes Exteriores
no fazia parte da estrutura institucional contemplada em 1969 pelo Acordo
j mencionado supra..
32 Tambm Artigo 11 no Acordo de Cartagena reformado. Ver em <http: //www.comunidadandina.

org>. Acesso: 22, junho, 2010.
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Foi criado dez anos mais tarde, em 12 de novembro de 1979, com o nome
de Conselho Andino, durante reunio de Chanceleres realizada em Lima.
Compete-lhe formular a poltica exterior dos pases membros nos assuntos
que sejam de interesse sub-regional, assim como orientar e coordenar a ao
externa dos diversos rgos e instituies do Sistema Andino de Integrao;
formular, executar e avaliar, em coordenao com a Comisso, a poltica geral
do processo da integrao andina; dar cumprimento s Diretrizes a ele diri-
gidas pelo Conselho Presidencial Andino e velar pela execuo daquelas que
estejam dirigidas aos outros rgos e instituies do Sistema Andino de Inte-
grao; firmar Convnios e Acordos com terceiros pases ou grupos de pases
ou com organismos internacionais sobre temas globais de poltica exterior e
de cooperao; coordenar a posio conjunta dos Estados Partes em foros e
negociaes internacionais nos mbitos de sua competncia; representar a
Comunidade Andina nos assuntos e atos de interesse comum; recomendar
ou adotar as medidas que assegurem a consecuo dos fins e objetivos do
Tratado de Cartagena, no mbito de sua competncia; aprovar o Regimento
da Secretaria-Geral e suas modificaes por proposta da Comisso, e outras.
Trata-se tambm de rgo de natureza intergovernamental, posto que
expressa a sua vontade por consenso (Artigo 17), adotando Declaraes,
desprovidas de carter vinculante, e Decises, que integram o ordenamento
jurdico da Comunidade Andina.
7.2.5 A Comisso da Comunidade Andina
Segundo estipula o Artigo 21 do Protocolo de Trujillo, a Comisso da Co-

munidade Andina est constituda por um representante plenipotencirio de
cada um dos governos dos Estados Partes. Expressa a sua vontade por meio
de Decises.
Compete-lhe formular, executar e avaliar a poltica de integrao sub-
regional andina em matria de comrcio ou investimentos; adotar as medidas
necessrias para a implementao dos objetivos do Acordo de Cartagena e para
dar cumprimento s Diretrizes emitidas pelo Conselho Presidencial Andino;
e coordenar a posio conjunta dos Estados Partes em foros e negociaes
internacionais, no mbito de sua competncia. Compete-lhe, segundo o inciso
(f), a funo normativa, de aprovar, no aprovar, ou emendar as propostas
que os pases-membros, individual ou coletivamente, ou a Secretaria-Geral,
submetam sua considerao; e segundo o inciso (i), a funo orament-
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Coleo de Teses,
ria, de aprovar os oramentos anuais e avaliar a execuo Dissertaes
oramentria da Secretaria-Geral e do Tribunal de Justia da
e Monografias
Comunidade, assim como fixar a contribuio de cada um dos de Servidores do Senado Federal
Estados Partes. Nem na funo que estabelece o inciso (f), ou ________________________
na estipulada pelo inciso (i), est prevista a participao do 2010
Parlamento Andino.
O seu processo de tomada de deciso deixa de lado
o consenso, caracterstica do mtodo intergovernamental
(direito internacional clssico) para adotar o voto por maioria, elemento de
supranacionalidade. Mas o Artigo 26 estabelece excees a essa regra, para
as matrias includas nos Anexos I e II ao Protocolo.
O Anexo I enumera, entre outras matrias, as propostas de modificao
do Acordo de Cartagena; a delegao de atribuies Secretaria-Geral; as
emendas s proposies da Secretaria-Geral; planos de desenvolvimento e
harmonizao das polticas econmicas dos pases membros; normas e prazos
para a harmonizao dos instrumentos de regulao do comrcio exterior dos
pases membros; integrao fsica; acelerao do Programa de Liberalizao
por produto ou grupos de produtos; desenvolvimento agropecurio e agroin-
dustrial; tarifa externa comum; condies de adeso ao Acordo de Cartagena;
medidas concernentes a restries, aplicadas pelos pases membros, sobre a
importao de produtos agro-pecurios33.
Para estes temas, a Comisso adota suas Decises com o voto favorvel
da maioria absoluta dos pases membros e sem que haja voto negativo. Trata-
se, na prtica, do retorno ao direito de veto, tpico do direito internacional
clssico. Entretanto, como a assistncia dos pases s reunies da Comisso
obrigatria, considerando-se como absteno o no comparecimento, esse
no ser suficiente para configurar um veto no mbito do processo decisrio
da Comisso.
O Artigo 26 permite ainda, Comisso, incorporar novos temas ao Anexo I,
mediante o voto favorvel da maioria absoluta dos pases membros, e mesmo
que haja votos negativos. Este dispositivo, que na prtica facilita a incluso de
novos temas precisamente entre as excees regra da deciso por maioria,
deixa transparecer, no Acordo de Cartagena, no um esprito comunitrio e
33 Medidas restritivas conforme consignadas no Artigo 90, quais sejam, limitar as importaes ao ne-
cessrio para cobrir o dficit de produo interna; e nivelar os preos do produto importado aos do
produto nacional. Ver Acordo de Cartagena, op. cit.
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supranacional; mas uma decidida tendncia em direo aos elementos inter-
governamentais.
No caso dos temas enumerados no Anexo II, quais sejam, as condies de
incorporao de um pas membro em Programas de Integrao Industrial, lista
de produtos no produzidos em nenhum pas da regio e normas especiais
de origem, os negociadores recorreram a um curioso expediente, tal como se
fora uma co-deciso, mas sem incluir o rgo parlamentar. Dispe o Artigo
26, inciso (b), que nestes casos, as propostas da Secretaria-Geral devero ser
aprovadas com o voto favorvel da maioria absoluta dos pases membros e
sempre que no haja voto negativo. Aquelas propostas que obtiverem o voto
favorvel da maioria absoluta dos pases-membros, mas que receberem algum
voto negativo, sero devolvidas Secretaria-Geral para a considerao dos
antecedentes que tenham dado origem ao voto negativo. Em prazo no menor
que dois meses e nem maior que seis, a Secretaria-Geral elevar novamente a
proposta considerao da Comisso com as modificaes que estime oportu-
nas e, neste caso, a proposta ser aprovada se contar com o voto favorvel da
maioria absoluta dos pases membros e sem que haja voto negativo. Porm,
no se computar como tal, o voto do pas que houver votado negativamente
na oportunidade anterior.
As matrias relacionadas com o regime especial de que gozam Bolvia e
Equador tambm obedecem a procedimento especfico segundo o Artigo 26,
inciso (c). Nestes casos, as Decises da Comisso sero adotadas desde que
conte com a maioria absoluta de votos favorveis e sempre que um deles seja
da Bolvia ou do Equador. A suposio aqui de que, mesmo que um desses
dois pases emita voto contrrio, caso o outro vote favoravelmente e se houver
maioria absoluta, a Deciso adotada.
Dada a quantidade e importncia dos temas includos no Anexo I do Tratado
de Cartagena, e a facilidade com que, luz do Tratado, podem ser adicionados
novos temas ao regime decisrio do Anexo I, poder-se-ia concluir que a unani-
midade a regra predominante na produo normativa da Comunidade Andina,
sobretudo levando-se em conta que o outro rgo decisrio, o Conselho de
Ministros de Relaes Exteriores, tambm decide por unanimidade.
7.2.6 A Secretaria-Geral da Comunidade Andina
A Secretaria-Geral o rgo em que o elemento da supranacionalidade

aparece revestido de maior nfase. Ele se traduz no disposto no Artigo 29,
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Coleo de Teses,
que claro ao estabelecer que a Secretaria-Geral o rgo Dissertaes
executivo da Comunidade Andina e que em tal carter atua
e Monografias
unicamente em funo dos interesses da sub-regio. Este de Servidores do Senado Federal
rgo, dotado, portanto, de feies comunitrias, j existia ________________________
no Acordo de Cartagena original, assinado em 1969, sob o 2010
nome de Junta, e sua presena na estrutura institucional da
integrao andina explica-se, por um lado, pela pretenso que
tinha o Grupo Andino de obter, no menor prazo possvel, uma
distribuio deliberada das atividades econmicas entre seus pases membros;
e por outro, por um certo mimetismo com a integrao da Europa.
Mais abaixo, o Artigo 32 refora o aspecto de supranacionalidade, ao
dispor que o Secretrio-Geral atuar unicamente em funo dos interesses da
sub-regio em seu conjunto; e assegura a sua independncia, estipulando que
o Secretrio-Geral no solicitar ou aceitar instrues de nenhum governo,
entidade nacional ou internacional. Esta regra se estende a todo o pessoal
empregado na Secretaria-Geral, segundo o disposto no Artigo 38.
Embora caracterizada pelo Acordo como rgo executivo da Comunidade
Andina, Secretaria-Geral cabe tambm funo propositiva, luz do Artigo 30,
que enumera as funes desempenhadas pelo rgo. De acordo com o inciso
(c), por exemplo, a Secretaria-Geral formula ao Conselho Andino de Ministros
das Relaes Exteriores e Comisso, propostas de Deciso, em conformida-
de com suas respectivas competncias, bem como iniciativas e sugestes
reunio ampliada do Conselho Andino de Ministros das Relaes Exteriores,
destinadas a facilitar ou acelerar o cumprimento do Acordo de Cartagena.
Cabe-lhe, tambm, de acordo com o inciso (d) efetuar os estudos e propor
as medidas necessrias para a aplicao dos tratamentos especiais em favor
da Bolvia e do Equador e, em geral, aquelas concernentes participao dos
dois pases no Acordo de Cartagena34.
O Regimento Interno da Secretaria-Geral, em seu Artigo 135, resume as suas
atribuies, estabelecendo que a Secretaria-Geral o rgo executivo da Co-
munidade Andina, encarregado, dentro de suas competncias, de administrar o
processo da integrao sub-regional andina, de resolver os assuntos submetidos
sua considerao, velar pelo cumprimento dos compromissos comunitrios
34 Ver Artigo 3 do Acordo de Cartagena, inciso (j), que outorga tratamento preferencial Bolvia e ao
Equador.
35 Deciso 409 da Comisso da Comunidade Andina. Disponvel em: <http: //www.comunidadandina.
org/>. Acesso em: 22, junho,2010.
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e com capacidade para apresentar iniciativas e propostas de Deciso. Para
a elaborao de propostas a Secretaria-Geral poder considerar a opinio e
sugestes de autoridades, especialistas governamentais e da sociedade civil,
comits, conselhos consultivos e demais agentes envolvidos (Artigo 4). Mas
quando da convocao de reunies para discutir a adoo de propostas de
Decises, estas sero notificadas previamente aos governos nacionais.
A Secretaria-Geral possui tambm uma funo arbitral, de dirimir
controvrsias entre particulares, conforme dispe a Artigo 11 do Regi-
mento Interno e o Tratado Constitutivo do Tribunal Andino. Vela, ainda,
pela aplicao das normas que conformam o ordenamento jurdico da
Comunidade Andina e determina os casos onde haja descumprimento do
mesmo; determina, de ofcio ou em virtude de petio, se uma medida
adotada por qualquer pas membro constitui encargo gravoso ou restrio
ao comrcio intra-sub-regional; investiga a existncia de descumprimento
das obrigaes emanadas das normas que conformam o ordenamento jur-
dico da Comunidade Andina, de prticas que possam distorcer o comrcio
tais como dumping, subsdios ou prticas restritivas livre concorrncia
na sub-regio e autoriza, modifica ou suspende as medidas de salvaguarda
aplicadas pelos Estados Partes36.
Entretanto, embora encarregada de atuar unicamente em funo do
conjunto dos interesses da sub-regio, a Secretaria-Geral no desfruta de com-
pleta independncia em relao aos Estados Partes, uma vez que o Artigo 12
do Regimento determina que o Secretrio-Geral prestar contas de seus atos
ao Conselho Andino de Ministros das Relaes Exteriores e Comisso. Este
dispositivo faz pensar em uma relao de subordinao da Secretaria-Geral
aos rgos que representam os Estados Partes na integrao.
7.2.7 Duas criaes tardias: o Tribunal de Justia da Comunidade

Andina e o Parlamento Andino
Se tomarmos o paradigma europeu apenas para efeito de utilizao de

suas categorias na anlise da estrutura institucional do processo de integra-
o da sub-regio andina, chama a ateno o fato de que os dois grandes
36 Ver Deciso 425 do Conselho Andino de Ministros de Relaes Exteriores da Comunidade Andina
em reunio ampliada com os representantes titulares ante a Comisso: Regimento sobre os Proce-
dimentos Administrativos da Secretaria-Geral da Comunidade Andina. Disponvel em <http: //www.
comunidadandina.org>. Acesso em: 22, junho, 2010.
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Coleo de Teses,
pilares do controle democrtico, o Tribunal e o Parlamento, Dissertaes
estiveram ausentes do processo por toda a primeira dcada
e Monografias
da integrao. de Servidores do Senado Federal
Segundo alguns autores, houve, da parte dos governos ________________________
da regio, certo cuidado em evitar a politizao do Grupo 2010

Andino. Afirma Jorge Octavio Londoo Snchez que o fato de
que, desde a sua fundao, e durante um largo perodo de
tempo, governos militares dominaram o cenrio de trs pases
andinos, quais sejam, Bolvia, Equador e Peru, impediu que se incorporassem,
aos instrumentos do processo de integrao, os marcos da democracia, entre
os quais a participao dos povos no processo37.
O Tribunal e o Parlamento s viriam a ser criados no ano de 1979, pelo
Tratado de Criao do Tribunal do Acordo de Cartagena, assinado em 28 de
maio daquele ano, posteriormente modificado pelo Protocolo de Cochabamba
de 28 de maio de 1996, que lhe deu o atual nome de Tribunal de Justia da
Comunidade Andina e pelo Tratado Constitutivo do Parlamento Andino, firmado
em 25 de outubro de 1979, em La Paz, tambm modificado posteriormente
pelo Protocolo Adicional ao Tratado Constitutivo do Parlamento Andino, as-
sinado em Sucre, em 23 de abril de 1997. Neste mesmo ano, seria criado o
Conselho Andino, mais tarde Conselho de Ministros das Relaes Exteriores,
conforme j mencionamos supra.
Em seu exaustivo estudo sobre o ordenamento jurdico andino, publicado
em 1977, no faz Garca-Amador38 qualquer referncia possvel incluso de
uma instituio parlamentar na estrutura institucional do Acordo de Cartagena,
o que leva a pensar que a dimenso parlamentar da integrao no figurava,
naquele momento, entre as preocupaes dos negociadores.
7.3 Primeiras iniciativas em prol de uma instituio parlamentar

para a sub-regio andina
Quando, em 11 de agosto de 1979, os Presidentes dos pases da sub-

regio andina emitiram a Declarao de Quito, pela qual se acordou a criao
37 Ver SNCHEZ, Jorge Octavio Londoo. Las elecciones directas en los Parlamentos regionales: el caso
del Parlamento Andino in Integracin Latinoamericana. Buenos Aires: Instituto para la Integracin
de la Amrica Latina (INTAL), junio-julio 1989, ao 14, n 146-147, p. 28.
38 Ver GARCA AMADOR, F. V. El Ordenamiento Jurdico Andino: un nuevo derecho comunitario Buenos
Aires: Ediciones Depalma, 1977.
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de um rgo parlamentar para a integrao, os parlamentos nacionais dos
pases membros j haviam decidido integrar-se, por meio da constituio do
Parlamento Andino. Em declaraes presidenciais anteriores, como a de Bo-
got em 1978, e a de Cartagena em 1979, os mandatrios dos Estados Partes
do Acordo de Cartagena haviam se pronunciado a favor do estabelecimento
de um rgo parlamentar39.
Em 25 de outubro de 1979, em La Paz, Bolvia, foi assinado o Tratado
Constitutivo do Parlamento Andino, que, em seu prembulo, assinalava a ne-
cessidade da participao dos povos para assegurar a consolidao e projeo
futura do processo global de integrao dos pases da sub-regio andina e de
um meio de ao comum para afirmar os princpios, valores e objetivos que se
identificam com o exerccio efetivo da democracia. Destacava, ademais, que a
incorporao dos corpos legislativos nacionais obra da integrao regional,
iniciada com a fundao do Parlamento Latino-Americano, requer a existncia
de rgos comunitrios, representativos e vinculativos de tais corpos40.
O Tratado entrou em vigncia em janeiro de 1984, ano em que entraria
tambm em vigor o Tratado de Criao do Tribunal de Justia da Comunidade
Andina. Criava-se ainda, naquele mesmo ano, o Conselho Andino de Ministros
das Relaes Exteriores, conferindo integrao andina feio muito seme-
lhante da configurao institucional europia. Este mimetismo, todavia, no
reproduzia a lgica desejada pelos pais fundadores da integrao europia, da
atuao do rgo jurisdicional e da instituio parlamentar como garantidores
da transparncia e da democracia do processo decisrio comunitrio. o que
procuraremos demonstrar a seguir, ao examinarmos as competncias atribudas
ao Parlamento Andino por seu instrumento constitutivo.
7.3.1 Natureza, Propsitos e Competncias do Parlamento Andino
Segundo o Artigo 42 do Acordo de Cartagena, modificado pelo Protocolo

de Trujillo, subscrito em 10 de maro de 1996 e o Artigo 2 do Tratado de Criao
do Parlamento, o Parlamento Andino o rgo deliberativo do Sistema Andi-
no de Integrao. Segundo o Tratado sua natureza comunitria, porquanto
representa os povos da Comunidade Andina. O Acordo de Cartagena prev
39 Ver SECRETARA EJECUTIVA. Parlamento Andino. Bogot: Empresa Editorial, Universidad Nacional
de Colombia, 1988, p. 38.
40 Ibid. Ver tambm o Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, assinado
em Sucre em 23 de abril de 1997. Disponvel em: <http: //www.comunidadandina.org/normativa>.
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Coleo de Teses,
a realizao de eleies por sufrgio universal direto, mas Dissertaes
at que todos os pases membros a realizem, o Parlamento
e Monografias
composto por representantes dos Congressos Nacionais. de Servidores do Senado Federal
Constitui a expresso democrtica e poltica do processo de ________________________
integrao na sub-regio andina. 2010
O Artigo 3 do Tratado Constitutivo, modificado em 1997,
estabelece que o Parlamento Andino e os Representantes
atuaro em funo dos objetivos e interesses comuns das
Partes Contratantes. A inteno dos negociadores parece, neste caso, ter sido
a de favorecer a atuao do Parlamento em favor dos interesses comuns dos
governos que firmaram o Tratado. Essa redao, no entanto, contraria o esp-
rito geral do instrumento, que, ao estipular que o Parlamento representa os
povos da sub-regio, deveria ter vinculado a atuao do rgo parlamentar
representao dos interesses que so mltiplos e nem sempre coincidentes
das populaes da sub-regio andina.
Contudo, o Regimento Interno do Parlamento corrigiu essa falha, ao es-
tipular que o Parlamento Andino (...) representa y sirve al inters conjunto
de los pueblos de la Comunidad Andina41.
O Artigo 11 do Tratado Constitutivo do Parlamento Andino, modificado por
seu Protocolo Adicional, assinado em Sucre em 23 de abril de 1997, enumera
os seus propsitos e funes, que so: coadjuvar na promoo e orientao do
processo de integrao sub-regional andina; sustentar, na sub-regio, o pleno
imprio da liberdade, da justia social, e da democracia em seu mais amplo
exerccio participativo; velar pelo respeito aos direitos humanos; promover
a participao dos povos como atores do processo de integrao andina; fo-
mentar o desenvolvimento da conscincia comunitria andina; promover nos
povos da sub-regio andina a tomada de conscincia e a mais ampla difuso
dos princpios e normas que orientam o estabelecimento de uma nova ordem
internacional; fomentar o desenvolvimento e a integrao da comunidade
latino-americana e contribuir para a paz e a justia internacionais e para a
livre determinao dos povos.
O Artigo 12 dispe sobre as suas atribuies, ou competncias. Entre elas
figura a de participar na promoo e na orientao do processo de integrao
sub-regional, com vistas consolidao da integrao latino-americana; exa-
41 Ver Reglamento General, Artigo 2. Disponvel em <http: //www.congreso.gob.pe/parlamento-andino/

Marco_juridico/reglamento_general.pdf >. Acesso em: 22, junho, 2010.
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minar a marcha do processo de integrao sub-regional e o cumprimento de
seus objetivos, requerendo para este fim informao peridica aos rgos e
instituies do Sistema Andino de Integrao; formular recomendaes sobre
os projetos de oramento anual dos rgos e instituies do Sistema Andino
de Integrao, constitudos pelas contribuies diretas dos pases membros;
sugerir aos rgos e instituies do Sistema Andino de Integrao as aes ou
decises que tenham por objeto a adoo de modificaes, ajustes ou novas
diretrizes gerais com relao aos objetivos programticos e estrutura institu-
cional do Sistema Andino de Integrao; participar da produo da normativa
do processo mediante sugestes aos rgos do Sistema Andino de Integrao
de projetos de normas sobre temas de interesse comum, para sua incorporao
no ordenamento jurdico da Comunidade Andina; promover a harmonizao
das legislaes dos pases membros; manter relaes de cooperao e coor-
denao com os Parlamentos dos Estados Partes, os rgos e instituies do
Sistema Andino de Integrao, assim como com os rgos parlamentares de
integrao ou de cooperao e de terceiros pases.
O Artigo 13 faculta ao Parlamento Andino pronunciar-se atravs de
recomendaes. A matria sobre a qual versaro as recomendaes so as
especificadas no Artigo 11 e no Artigo 12.
O oramento destinado manuteno da Secretaria do Parlamento An-
dino provm dos governos dos Estados Partes do Acordo de Cartagena, nos
montantes de US$ 50 000 para Colmbia, Peru e Venezuela; e de US$ 25 000,
para Bolvia e Equador, perfazendo um total de US$200 000 anuais42, no in-
cludas aqui contribuies provenientes de projetos de cooperao dos quais
o Parlamento Andino seja parte.
7.3.2 Anlise das competncias do Parlamento Andino:
Cabe examinar, nesta seo, o papel efetivamente desempenhado pelo

Parlamento Andino na integrao da sub-regio, para que possamos estabe-
lecer se a interveno daquele rgo vem contribuindo para democratizar o
processo decisrio comunitrio. Em ambos os tratados constitutivos, o Artigo
1 descreve o Parlamento como rgano deliberante comn del Sistema Andino
de Integracin.
42 Ver PARLAMENTO ANDINO. Resumen de las Memorias del XXIII Periodo Ordinario de Sesiones: Sucre,
Bolvia 5, 6, y 7 Noviembre de 2003. Bogot: Servigraphic Ltda., 2004, p. 33.
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Coleo de Teses,
7.3.2.1 Competncia propositiva Dissertaes
Se compararmos as competncias outorgadas ao Parla- e Monografias
mento Andino pelo Artigo 13 do Tratado Constitutivo de 1979, de Servidores do Senado Federal
________________________
com aquelas especificadas no Artigo 12 do Protocolo Adicional
de 1997, verificaremos que houve avanos. 2010
Com efeito, no tocante competncia propositiva, en-
quanto esta, no instrumento anterior, limitava-se proposta
de medidas e sugestes visando aproximao das legislaes internas dos
pases membros (letra c do Artigo 13) ou a recomendaes que somente
poderiam dizer respeito ao contedo do Artigo 12 (atual Artigo 11) e do Artigo
13 (atual Artigo 12), no Protocolo Adicional aparece expandida, para permitir
ao Parlamento alguma participao na produo das normas da integrao.
No entanto, a competncia propositiva limitada, porquanto ao Parlamento
cabe apenas sugerir aos rgos do Sistema Andino de Integrao projetos de
normas sobre temas de interesse comum, para sua incorporao ao ordena-
mento jurdico da Comunidade Andina. Os rgos decisrios podem levar ou
no em conta as sugestes do Parlamento, no estando os mesmos obrigados
a acat-las. Nem o Acordo de Cartagena, e tampouco o Tratado Constitutivo,
determinam qual seria o rgo interlocutor do Parlamento, ou se seriam todos
os rgos que compem o Sistema Andino de Integrao. O Regimento do
Parlamento Andino, em seu artigo 93, dispe que as recomendaes sero
dirigidas pelo Parlamento aos rgos do Sistema Andino de Integrao, aos
governos dos Estados Partes e aos parlamentos nacionais. J o Regimento do
Conselho de Ministros das Relaes Exteriores, por meio do Artigo 6, letra (g),
inclui, entre as funes do Conselho, a de considerar as sugestes do Parlamento
Andino, relativas aos objetivos programticos e estrutura institucional do
Sistema Andino de Integrao, assim como a normas sobre temas de interesse
comunitrio43. Por outro lado, os Regimentos dos demais rgos decisrios
da integrao no fazem meno ao Parlamento, o que leva a supor que os
negociadores tenham optado pelo Conselho de Ministros para este tipo de
interlocuo com o rgo parlamentar.
No exerccio de sua competncia propositiva, o Parlamento prestou im-
portante contribuio ao avano da dimenso social da integrao por meio
43 Ver Reglamento del Consejo de Ministros de las Relaciones Exteriores de la Comunidad Andina,
disponvel em: <http: //www.comunidadandina.org/normativa/dec/D407.htm>. Acesso em: 22,
junho, 2010.
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da proposta, que encaminhou aos rgos decisrios, da Carta Social da Comu-
nidade Andina. O documento fruto de uma Primeira Cpula Social Andina,
realizada em 1994, data em que o Parlamento aprovou a primeira Carta Social
Andina, e de uma Segunda Cpula Social, celebrada em 1999, na cidade de
Quito. A Segunda Cpula Social acrescentou novos temas primeira proposta
de Carta Social, entre eles, Juventude, Infncia e Adolescncia, Terceira Idade,
Povos Negros e Afroandinos. O documento foi finalmente aprovado, quando
da realizao do XV Perodo Ordinrio de Sesses do Parlamento Andino, em
Lima, em dezembro de 1999, por meio da Deciso N 815/XV ORD. Por ela,
o Parlamento instou a Secretaria-Geral da Comunidade Andina a incorporar
a Carta Social Agenda Social de Integrao, encomendada ao Conselho de
Ministros das Relaes Exteriores pelo XI Conselho Presidencial Andino, ce-
lebrado em Cartagena de ndias, em maio de 199944. Ademais, a Deciso do
Parlamento obriga os parlamentares andinos a informar e realizar gestes
junto aos Ministros das Relaes Exteriores e Ministros responsveis pelas
reas relacionadas com a Agenda Social em seus respectivos pases, com vistas
a assegurar o seu cumprimento45.
A Carta Social elaborada pelo Parlamento serviria de base para a Carta
Andina para la Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos, firmada
por ocasio do Conselho Presidencial Andino, realizado em Guayaquil, em 26
de julho de 2002. No Prembulo, os Presidentes reconhecem (...) los aportes
del Parlamento Andino y, en particular, los princpios consagrados en la Carta
Social Andina, aprobada el 30 de septiembre de 1994; (...)46.
44 Ver PARLAMENTO ANDINO. Carta Social Andina. Bogot: Gente Nueva Editorial, 2001.
45 ARTICULO TERCERO: Los Parlamentarios Andinos quedan obligados a informar y comprometer a los
Ministros de Relaciones Exteriores y Ministros responsables de las reas relacionadas con la Agenda
Social, en sus respectivos pases a garantizar y asegurar el cumplimiento de la presente Resolucin.
Ver DECISIN No.815/XV ORD. em <http: //www.parlamentoandino.org/>. Acesso em: 27/04/2005.
Note-se que embora o Artigo Terceiro faa referncia presente Resolucin, trata-se, como indica
o ttulo, de uma Deciso. Para Elizabeth Salmn Grate, o Parlamento Andino no desenvolveu de
forma importante o tema dos direitos humanos, mas realizou alguns aportes relevantes em relao
ao mesmo, entre os quais a Carta Social Andina, onde se enfatiza, entre outros temas, a relao entre
democracia e direitos humanos, e se afirma o compromisso de velar pela universalizao e plena
aplicao de todos os direitos humanos a toda a populao, assim como incluir polticas de comu-
nicao em direitos humanos e o compromisso de ratificar ou aderir a diversos tratados referentes
matria. Ver GRATE, Elizabeth Salmn. La Carta Andina para la Promocin y Proteccin de los
Derechos Humanos. In: PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATLICA DEL PER INSTITUTO DE ESTUDIOS
INTERNACIONALES. Derecho Comunitario Andino. Lima: Fondo Editorial de la Pontifcia Universidad
Catlica 2003, p. 451.
46 Ver Carta Andina para la Promocin y Proteccin de los Derechos Humanos. Disponvel em <http: //
www.comunidadandina.org/documentos/actas/cart_DDHH.htm>. Acesso em: 22/06/2010.
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Coleo de Teses,
O Parlamento expandiu a sua competncia propositiva ao Dissertaes
adotar a prxis de dirigir sugestes ao Conselho Presidencial
e Monografias
Andino. Afirma Rubn Vlez Nez, Secretrio-Geral do Parla- de Servidores do Senado Federal
mento Andino, que as atividades propositivas do Parlamento ________________________
tm estado muito voltadas para o Conselho Presidencial Andino, 2010
criado em 1990, e encarregado de estabelecer as diretrizes para
o avano do processo de integrao47. O objetivo do Parlamento
tem sido o de buscar influenciar estas diretrizes por meio do
envio de sugestes, tendo algumas delas sido, efetivamente, inseridas entre
as Diretrizes presentes na ata final das reunies presidenciais.
O Parlamento vem formulando propostas no sentido de expandir o
seu espao de atuao no mbito do Sistema Andino de Integrao e o seu
dilogo com os rgos decisrios. Com este objetivo, encaminhou proposta
ao Conselho Presidencial Andino para que este exortasse a Secretaria-Geral
da Comunidade Andina e o Parlamento a implementarem um mecanismo
permanente de seguimento e avaliao conjunta da integrao, atravs da
designao de coordenadores tcnicos encarregados de realizar contatos entre
as duas instituies. E por uma segunda proposta encaminhada, o Conselho
Presidencial instaria o Conselho de Ministros de Relaes Exteriores a tomar
as iniciativas adequadas, para permitir que o Parlamento Andino tenha re-
presentao, com direito a voz, no seio daquele Conselho e ainda no prprio
Conselho Presidencial Andino48.
O Parlamento voltou a insistir em uma distribuio de funes mais ade-
quada entre os vrios rgos responsveis pela integrao, por ocasio da
Reunio Extraordinria de Santa Cruz de la Sierra, em janeiro de 2002, quando
solicitou ao Conselho Presidencial adotar Diretriz para a reviso da institucio-
nalidade andina, de maneira a permitir o equilbrio entre os rgos decisrios
e o rgo de controle poltico (o Parlamento Andino), e a interao entre (...)
los componentes ejecutivo, legislativo y judicial (...) em clara referncia
construo poltica em geral presente nos Estados nacionais49.
O Parlamento Andino vem tentando, tambm, ganhar funes no que
concerne s negociaes internacionais empreendidas pela Comunidade An-
dina, nos moldes do parecer favorvel emitido pelo Parlamento Europeu.
47 Ver NEZ, Rubn Vlez. Historia de un Proceso. Bogot: Parlamento Andino e Tipografia Goudy
Old Style, 2004, p. 81.
48 Ibid, p. 84.
49 Ibid, p. 88.
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Solicitou, assim, ao Conselho Presidencial Andino, por ocasio da mesma
reunio, fixar como diretriz que nas Decises sobre negociaes externas da
Comunidade Andina, o Parlamento deveria reunir-se previamente com o Con-
selho de Ministros de Relaes Exteriores e com a Comisso, a fim de emitir
parecer prvio favorvel a qualquer negociao internacional.
Props ainda, na mesma reunio de Santa Cruz de la Sierra, que se estabe-
lea mecanismo de coordenao entre o Conselho de Ministros das Relaes
Exteriores e o Parlamento, uma vez que o Artigo 89, da Carta de Direitos Hu-
manos, encarregara o Conselho Andino de Ministros das Relaes Exteriores,
de acordar com o Parlamento mecanismos de consulta sobre a contribuio
deste ltimo execuo e seguimento da Carta50.
A Ata de San Francisco de Quito, emanada da reunio do XV Conselho
Presidencial Andino, realizada em 12 de julho de 2004, registra tambm, entre
as Diretrizes adotadas, a presena de sugestes encaminhadas pelo Parlamento
Andino. Entre elas, o estabelecimento do Centro Cultural Comunidade Andina
Mercosul e a institucionalizao da Semana Cultural Andina, por meio de ges-
tes de que foi encarregado o Conselho de Ministros das Relaes Exteriores
em colaborao com o Parlamento Andino e com as autoridades responsveis
por polticas culturais dos pases membros, a Universidade Andina Simon Bolvar
e o Convnio Andrs Bello e a criao do Instituto Andino da Biodiversidade
com sede principal em Quito.
Finalmente, o Conselho Presidencial Andino reiterou a importncia da
subscrio do Protocolo sobre Eleies Diretas do Parlamento Andino e
congratulou-se com os pases membros que j o cumpriram. Exortou, ade-
mais, os Congressos Nacionais dos pases membros que ainda no o tenham
ratificado a faz-lo no prazo mais curto possvel, de modo que se realizem as
eleies diretas e universais dos Representantes ante o Parlamento Andino
nos processos eleitorais que esto prximos a executar-se51.
7.3.2.2 Competncia legislativa
No que tange competncia legislativa, a Ata do Conselho Presidencial

Andino de Quito permite supor algum avano.
50 Ibid, p. 89.
51 Ver ibid, p. 91. Ver tambm Acta de San Francisco de Quito, Diretrizes 17, 33, e 42. Disponvel em:
<http: //www.comunidadandina.org/documentos/actas/Quito.htm>. Acesso em: 22, junho,,2010.
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Coleo de Teses,
Esta funo, at ento inexistente, comparece de forma Dissertaes
incipiente na Diretriz 40 da Ata, pela qual o Conselho Presiden-
e Monografias
cial Andino encarrega a Secretaria-Geral do Sistema Andino de Servidores do Senado Federal
de Integrao de, em coordenao com a Secretaria-Geral do ________________________
Parlamento Andino, desenhar mecanismos e procedimentos 2010
eficientes (...) para garantizar la coordinacin entre ambos
rganos, con la finalidad de coadyuvar al cumplimiento pleno
de las atribuciones que el Artculo 43 del Acuerdo de Cartagena
confiere al Parlamento Andino.
Deste mandato, surgiu o Memorando de Entendimiento entre la Secre-
taria General de la Comunidad Andina y el Parlamento Andino, firmado em
Bogot, em 25 de outubro de 200452. Este instrumento estabelece mecanismo
de cooperao entre a Secretaria-Geral da Comunidade Andina e o Parlamen-
to Andino, pelo qual estes dois rgos decidem fomentar o intercmbio de
informao sobre temas de interesse comum. Pelo disposto no Artigo 4, a
Secretaria-Geral compromete-se a facilitar ao Parlamento Andino o acesso a
anteprojetos normativos sobre temas de interesse recproco; ao mdulo de
Documentos Oficiais da Intranet da Secretaria-Geral; ao Sistema de Informao
Macroeconmica e ao Sistema de Comrcio Integrado de Comrcio Exterior
da Secretaria-Geral, bem como a outras informaes disponveis apenas
Secretaria-Geral.
Por sua parte, o Parlamento comprometeu-se a facilitar o acesso da Se-
cretaria-Geral s atas de seus debates e acordos, voltados para o ordenamento
jurdico andino e para a poltica comunitria; s atas de debates e acordos dos
plenrios e comisses dos parlamentos dos pases membros nos quais se de-
batam iniciativas legislativas ou assuntos vinculados ao ordenamento jurdico
comunitrio, bem como a informao sobre as aes realizadas pelos parla-
mentares andinos para promover a adequada implementao ou concordncia
das iniciativas legislativas nacionais com as comunitrias; s publicaes do
Parlamento; e ainda a encaminhar Secretaria-Geral recomendaes sobre
temas de interesse comum.
Longe de se tratar de um procedimento de co-deciso, os dispositi-
vos acima descritos propiciam a interlocuo entre a Secretaria-Geral da
Comunidade Andina e a Secretaria-Geral do Parlamento, possibilitando
52 Ver Memorando de Entendimiento entre la Secretaria General de la Comunidad Andina y el Parlamento

Andino. Assinado em Bogot, em 25 de outubro de 2004, mimeo.
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um mecanismo de consulta prvia, que sem envolver um procedimento
deliberativo formal, pelo menos permite aos parlamentares tomarem
conhecimento dos anteprojetos de normas comunitrias em gestao na
Secretaria-Geral e formularem recomendaes sobre os mesmos. Muito
embora no se trate precisamente de um processo consultivo formal e
obrigatrio, ainda assim o Memorando de Entendimento veio a inserir
finalmente, muito embora ainda de forma dbil, o Parlamento Andino no
processo decisrio da integrao53.
Este mecanismo foi utilizado, por exemplo, em relao ao Plan Inte-
grado de Desarrollo Social, aprovado pela Deciso N 601, de 2004, do
Conselho de Ministros das Relaes Exteriores. Neste caso, a Secretaria-
Geral da Comunidade Andina enviou o projeto Secretaria-Geral do Parla-
mento, solicitando as suas observaes, que deveriam ser enviadas dentro
de um prazo estabelecido (20 dias). A Secretaria do Parlamento, por sua
vez, encaminhou o projeto ao exame da Comisso temtica competente,
que formulou observaes, acatadas pela Secretaria-Geral da Comunidade
Andina54.
7.3.2.3 Competncia de controle
O Protocolo Adicional ao Tratado Constitutivo do Parlamento Andino, fir-

mado em 1997, inclui, entre as atribuies do Parlamento (Artigo 12, letra b),
a de examinar la marcha del Proceso de la Integracin Subregional Andina y
el cumplimiento de sus objetivos, requiriendo para ello informacin peridica
a los rganos e instituciones del Sistema Andino de Integracin.
A letra c do mesmo Artigo estabelece que compete ao Parlamento
formular recomendaciones sobre los proyectos de presupuesto anual de los
rganos e instituciones del Sistema que se constituyen con las contribuciones
directas de los Pases Miembros.
53 Ibid, Diretriz 40.

54 Segundo entrevista concedida autora pela assessora do Parlamento Andino Marcela Narvez Guerra,
Chefe de Contatos com o SAI, na sede do Parlamento Andino, em Bogot, em 19 de novembro de
2004. Registre-se que as observaes apresentadas e acatadas, no diziam respeito ao mrito da
matria. Tambm ao longo dos debates da Comisso I, de Poltica Exterior e Relaes Parlamentares,
em 23/11/2004, emergiu que a Secretaria-Geral j enviara ao Parlamento, para observaes, mais
dois anteprojetos de normas comunitrias, e ademais que a Secretaria-Geral estaria convidando
os parlamentares andinos para todas as reunies de seus Comits. Segundo anotaes da autora,
presente reunio.
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Coleo de Teses,
Do exame comparado dos dispositivos do Tratado Consti- Dissertaes
tutivo de 1979, com o Tratado modificado em 199755, possvel
e Monografias
constatar que houve evoluo quanto s funes de controle de Servidores do Senado Federal
outorgadas ao Parlamento, uma vez que no instrumento de ________________________
1997 os negociadores ampliaram o raio de ao do rgo parla- 2010
mentar, ao submeter ao seu exame, alm do cumprimento dos
objetivos estabelecidos pelos Tratados da integrao, tambm
os projetos de oramento anual dos rgos e instituies do
Sistema Andino de Integrao, constitudos pelas contribuies diretas dos
pases membros.
Os negociadores ampliaram, tambm, o controle do Parlamento sobre
o processo de integrao em geral, uma vez que pelo instrumento de 1979,
apenas os rgos dos Convnios e Acordos Andinos deveriam enviar relatrios
anuais ao Parlamento. J a redao do Artigo 12, com as modificaes de 1997,
pressupe o envio de informaes peridicas pelos rgos e instituies do
Sistema Andino de Integrao.
Ao mesmo tempo, curioso notar que a redao anterior mencionava
relatrios anuais dos rgos dos Convnios e Acordos Andinos, supondo-se,
assim, a obrigatoriedade do envio anual dos mesmos ao Parlamento. Entre-
tanto, os prprios rgos do Acordo de Cartagena resistiram a este dispositivo,
como demonstra, por exemplo, a Deciso n 300/VII, de 1989, do Parlamento,
sobre o Projeto Binacional Azurca. Dela consta que o ento Presidente Execu-
tivo da Corporao Andina de Fomento, que aportara recursos para o projeto,
(...) se neg reiteradamente ... a suministrar la informacin requerida, lo que
constituye un desacato a lo establecido en el Artculo 13 del Tratado Consti-
tutivo del Parlamento Andino. Mais abaixo, a Deciso 300/VII ratifica (...) el
derecho que tiene el Parlamento Andino de examinar la marcha del proceso
subregional y de solicitar de los rganos de los Convnios y Acuerdos Andinos
las informaciones que juzgue conveniente solicitarles56. J o Artigo 12, atual,
atribui ao Parlamento a iniciativa de requerer a informao peridica aos
rgos e instituies do Sistema Andino de Integrao, parecendo excluir a
obrigatoriedade do envio automtico. Com efeito, o Artigo 136 do Regimento
Interno do Parlamento determina que a Presidncia solicitar, dois meses antes
da realizao do Primeiro Perodo de Sesses anual, aos rgos e Instituies
55 As novas competncias do Parlamento surgiram, pela primeira vez, no Protocolo de Trujillo, firmado
em 1996, que modificou o Tratado de Cartagena, subscrito em 1969. .
56 Ver VACCHINO, Juan Mario op. cit., p. 223.
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do Sistema Andino de Integrao, os relatrios correspondentes gesto do
ano anterior. Solicitar tambm, com o mesmo perodo de antecedncia da
realizao do segundo Perodo Ordinrio de Sesses, os relatrios sobre o
Projeto de Oramento do ano seguinte.
Segundo o Artigo 135 do Regimento Interno, os representantes titulares
dos rgos e Instituies da SAI esto obrigados a comparecer s sesses do
Parlamento para expor o seu relatrio, no podendo delegar este mandato.
Se o relatrio de um rgo ou Instituio da SAI no for apresentado, a Mesa
Diretora, por disposio da Assembleia, poder apresentar a queixa corres-
pondente ao Conselho Presidencial Andino ou tomar as iniciativas legais ou
diplomticas que julgar pertinentes.
O Regimento Interno determina ainda que no ms de janeiro o Presidente
do Parlamento solicitar o envio dos relatrios ou projetos de oramento
Secretaria-Geral do Parlamento, para distribuio s comisses permanentes,
que os examinaro durante os meses de maro e abril. No ms de maio, por
ocasio da sua sesso plenria, o Parlamento emitir deciso aprovando ou
rejeitando o relatrio57.
O acesso do Parlamento informao oramentria dos rgos do Sis-
tema Andino de Integrao, entretanto, aparentemente nem sempre fcil,
dependendo de reiteradas solicitaes dos prprios parlamentares. A Reco-
mendao N149, aprovada pelo Parlamento por ocasio do XXIV Perodo
Ordinrio de Sesses, realizado em Bogot, em 26 e 27 de maio de 2004, por
exemplo, solicita o envio de cpias da execuo oramentria dos exerccios
econmicos ainda dos anos 2002 e 2003 bem como o oramento vigente para
2004 e ainda, estabelece o prazo de at 15 de outubro de 2004, para o envio
do projeto de oramento para 2005.
O Parlamento parece, por outro lado, esbarrar com dificuldades no de-
sempenho das atribuies estipuladas pelo Artigo 12, letra c. Durante reunio
da Comisso I, de Poltica Exterior e Relaes Parlamentares, realizada por
ocasio do XXV Perodo de Sesses, em novembro de 2004, assinalou-se que
para que o Parlamento possa cumprir a sua funo de controle com eficcia,
mais adequado que s se pea aos rgos da SAI informao pertinente aos
oramentos que sejam de interesse da Comisso IV, de Assuntos Econmicos,
57 Os artigos 141 e 142 do Regimento Interno do Parlamento dispem sobre uma moo de censura
caso o Parlamento no aprove relatrio encminhado por rgo da integrao e quando o seu repre-
sentante titular no logre prestar explicaes convincentes ao Parlamento.
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Coleo de Teses,
de Controle, Oramento e Turismo e que redundem em ativi- Dissertaes
dades de interesse da integrao. A inteno desta deciso foi
e Monografias
precisamente a de limitar o contedo da informao solicitada, de Servidores do Senado Federal
uma vez que a extenso dos relatrios enviados, muitas vezes ________________________
pouco tempo antes das reunies, requeriam a contratao, pelo 2010
Parlamento, de pessoal especializado para a sua anlise. Em
conseqncia, o Parlamento deixava de cumprir esta funo
de controle a contento58.
Nem o Tratado de 1979, e tampouco o atual, atribuem ao Parlamento o
poder de aprovar ou no os relatrios encaminhados pelos rgos da integra-
o, embora o seu Regimento possibilite a aprovao de moo de censura a
representante titular de rgo que no logre fornecer explicaes convincentes
ao Parlamento. O mesmo se pode dizer em relao ao exame do projeto de
oramento, o qual comportar apenas recomendaes da parte do Parla-
mento, que carecem de poder vinculante.
Pode-se concluir, portanto, que ainda dbil a competncia de controle
do Parlamento Andino, no se assemelhando, quanto aos resultados, quela
outorgada ao Parlamento Europeu.
O Parlamento Andino, por sua vez, sempre fez uso, ao longo do tempo,
de sua competncia propositiva para sugerir medidas aos rgos decisrios da
integrao, que lhe possam conferir poderes semelhantes queles desfrutados
pelo Parlamento Europeu. Para exemplificar, mencione-se a Deciso n 113/V
Ord., adotada por ocasio do V Perodo Ordinrio de Sesses, realizado em
La Paz, de 11 a 16 de dezembro de 1985, mediante a qual os parlamentares
andinos solicitaram aos rgos decisrios a incluso do Parlamento Andino
como rgo principal do Acordo de Cartagena e o reconhecimento, como
atribuies suas, da aprovao dos oramentos anuais dos distintos rgos
do Acordo de Cartagena; bem como a anlise e aprovao das contas anuais
da execuo oramentria apresentadas por estes rgos. A letra d do mes-
mo documento vai mais alm, ao solicitar sejam outorgadas ao Parlamento
Andino funes de censura poltica aos membros da Junta e aos da Comisso
58 Segundo notas da autora referentes reunio da Comisso I do Parlamento Andino, em Quito, em

23/11/2004. So as seguintes as Comisses do Parlamento Andino: 1. Poltica Exterior e Relaes
Parlamentares; 2. Educao, Cultura, Cincia, Tecnologia e Comunicao; 3. Segurana Regional e
Desenvolvimento Sustentvel; 4. Assuntos Econmicos e Turismo; 5.Assuntos Sociais e Desenvolvi-
mento Humano. H tambm uma Comisso Especial, de tica e Acreditao.
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do Acordo de Cartagena, bem como facultades de pedir informes orales o
escritos sobre los temas de su competncia59.
O Protocolo de Quito, firmado em 1988, que modificou o Acordo de
Cartagena, efetivamente incluiria o Parlamento entre os rgos chamados de
principais do Acordo, em condio de igualdade, formal, ao menos60, com
a Junta, a Comisso, e o Tribunal de Justia. No que diz respeito competncia
oramentria, esta foi efetivamente atribuda ao Parlamento pelo Protocolo
de Trujillo, porm sem outorgar aos parlamentares o poder de aprovar ou
rechaar o projeto de oramento, como j assinalamos supra61.
No obstante, o Parlamento, em muitas ocasies, vem encaminhando
sugestes ao Conselho Presidencial Andino no sentido de unificar o oramento
comunitrio, o que facilitaria o desempenho de suas funes de controle.
Entre as propostas apresentadas, cabe mencionar a encaminhada Reunio
do XII Conselho Presidencial Andino, em Lima, em junho de 2000, e reiterada
Reunio de Carabobo do XIII Conselho Presidencial Andino, ocasio em que
o Parlamento props que se inclusse, como Diretriz, exortar a Secretaria-
Geral da Comunidade Andina a propor e executar um oramento nico para
os rgos supranacionais do Sistema Andino de Integrao62.
Quando da elaborao da Carta Social Andina63, o Parlamento utilizou a
sua proposta de forma criativa, para buscar, para si, novas competncias de
fiscalizao e controle.
Assim luz do Captulo XVI Aplicacin de la Carta Social Andina, o Parla-
mento, (...) como rgano deliberante del proceso de integracin subregional
y, en su condicin de rgano de control de dicho proceso (...), chama a si a
responsabilidade pela avaliao da aplicao dos postulados da Carta Social
59 Ver NUEZ, Rubn Vlez (ed.). Compilacin: Actos Decisrios emanados por el Parlamento Andino
1980-1998. Bogot: Gente Nueva Editorial, 1998, p. 187.
60 Ver VACCHINO, Juan Mario op. cit., p. 68.
61 Ver o Artigo 43, letra c do Acordo de Cartagena, conforme modificado pelo Protocolo de Trujillo.
Note-se que a profuso de rgos previstos para funcionar no mbito do Sistema Andino de Integrao
no tem deixado de sofrer crticas, sendo responsabilizada, por vezes, pelo estancamento da integrao
em algumas ocasies. Por outro lado, um dos principais atores do processo de integrao andino, a
Secretaria-Geral, na pessoa de seu Secretrio-Geral, Embaixador Allan Wagner Tizn, assinalava o
reconhecimento da institucionalidade da integrao como um dos pontos fortes da mesma, em
relatrio apresentado ao Plenrio do Parlamento Andino por ocasio do seu XXV Perodo Ordinrio
de Sesses, Quito, 24 de novembro de 2004, segundo anotaes da autora, presente reunio.
62 Ver NEZ, Rubn Vlez Historia de um Proceso. Op. cit., pp. 82 e 84.
63 Ver Carta Social Andina, op. cit.
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Coleo de Teses,
Andina (ponto n 158), e determina que os Estados Partes Dissertaes
apresentem um relatrio anual acerca das medidas que tenham
e Monografias
adotado para assegurar a vigncia e o cumprimento dos direitos de Servidores do Senado Federal
consagrados na Carta (ponto n 160). Estes relatrios seriam ________________________
considerados por um Comit de Especialistas, composto por 2010
pessoas de elevado prestgio e autoridade moral e reconhecido
conhecimento em matria de direitos humanos e sociais, a
serem designadas pelo Parlamento Andino64.
Embora sem incorporar Carta Andina de Promoo e Proteo dos
Direitos Humanos o monitoramento, pelo Comit de Especialistas nomeado
pelo Parlamento, quanto observncia da Carta, como pretendiam os parla-
mentares, o Conselho Presidencial Andino disps, no Artigo 89, que o Conselho
Andino de Ministros das Relaes Exteriores acordaria, com o Parlamento
Andino, mecanismos de consulta quanto contribuio deste organismo
execuo e seguimento da implementao da Carta65.
Na prtica, pode-se observar que se o Parlamento no detm o poder de
censurar os rgos do Sistema Andino de Integrao no marco da competn-
cia a ele outorgada pelo Acordo de Cartagena, modificado pelo Protocolo de
Trujillo mas tampouco a sua funo de controle desprovida de importncia
na dinmica da integrao. Tanto assim, que j por ocasio de sua primeira
reunio plenria, realizada em Bogot, de 30 de agosto a 2 de setembro de 1980
(Primeiro Perodo de Sesses Ordinrias), estiveram presentes representantes
dos rgos do Acordo de Cartagena para apresentar os respectivos relatrios,
colocando em marcha o mecanismo do exame peridico, pelo Parlamento, do
andamento do processo de integrao66. Ao longo do tempo, consolidou-se a
praxis da apresentao de relatrios ao Parlamento. No XXIII Perodo Ordinrio
de Sesses, por exemplo, realizado em Sucre, Bolvia, em 5, 6 e 7 de novembro
de 2003, estiveram presentes e apresentaram relatrios os representantes do
Fundo Latino-Americano de Reservas (FLAR), do Organismo Andino de Sade
Convnio Hiplito Unanue, da Secretaria-Geral da Comunidade Andina, e da
Universidade Andina Simn Bolvar, esta ltima, cabe registrar, criada pelo
Parlamento Andino por meio da Deciso N132/V Ord., em sesso realizada em
64 Ibid, pp. 61 e 62.

65 Ver ibid. Cabe assinalar que, segundo o estabelecido no Artigo 96, os Ministros das Relaes Exteriores
devero revisar a cada quatro anos o contedo da Carta, com vistas sua atualizao e aperfeioa-
mento; e decidir, no momento oportuno, o carter vinculativo do instrumento.
66 Ver VACCHINO, Juan Mario op. cit., p. 44. Ver tambm Secretara Ejecutiva Parlamento Andino, op.
cit.
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La Paz, em 14 de deazembro de 198567. Tambm no XXV Perodo Ordinrio de
Sesses, em Quito, em 22, 23 e 24 de novembro de 2004, apresentaram rela-
trios, por meio de seus representantes, a Secretaria-Geral, o Tribunal Andino
de Justia, o Fundo Latino-Americano de Reservas, a Corporao Andina de
Fomento (CAF), o Convnio Hiplito Unanue, e o Convnio Andrs Bello68.
Outra promissora iniciativa do Parlamento Andino, tomada com base
no disposto no Artigo 12, letra b, do Tratado Constitutivo, que lhe atribui
competncia para examinar a marcha do processo de integrao, foi a cria-
o do Observatrio da Integrao. A iniciativa teve incio em 2000, no
marco do Plano de Desenvolvimento Institucional do Parlamento Andino.
Trata-se de rodadas de reunies com a presena de autoridades nacionais e
parlamentares andinos, destinadas a formular uma avaliao dos avanos e
debilidades do processo de integrao, a partir de um diagnstico elaborado
pela Secretaria-Geral do Parlamento Andino. primeira rodada de reunies,
realizada na cidade de Bogot, Colmbia, seguiram-se mais duas, em 2001 e
em 2003, cujas reunies foram realizadas em cada um dos pases membros e
presididas pelo respectivo Vice-Presidente do Parlamento Andino69 de cada
pas, com a participao tambm de parlamentares nacionais. Este envolvi-
mento dos parlamentos nacionais foi bem recebido pelos governos, por gerar
novos espaos de consulta e debate sobre a integrao andina, e estimular
o cumprimento da normativa comunitria pelos pases membros, na medida
em que os parlamentares nacionais so conscientizados quanto aos benefcios
da integrao e da importncia do compromisso dos pases membros com os
seus objetivos.
Ao cabo da ltima das rodadas, o Parlamento concluiu, em seu relat-
rio final, que estava em marcha um processo de desinstitucionalizao da
integrao andina. Na tica do Parlamento, os propsitos expressados pelo
Protocolo de Trujillo em 1996, ao criar a Comunidade Andina e o Sistema
Andino de Integrao SAI no teriam sido cumpridos, uma vez que se deu
nfase s instituies do Executivo, como aos representantes governamen-
67 Ver NUEZ, Rubn Vlez (ed.) Compilacin: Actos Decisrios emanados por el Parlamento Andino
, op. cit., p. 208. Note-se que outros rgos criados pelo Parlamento no prosperaram, como,
por exemplo, o Procurador Andino de Direitos Humanos (Deciso N291/VII Ord.) ou o Instituto
Andino de Luta contra o Trfico Ilcito de Drogas e seu Uso Indevido (Deciso N308/VII Ord.). Ver
em ibid, pp. 323 e 377.
68 Segundo anotaes da autora, presente reunio. O Convnio Andrs Bello foi criado para promover
a integrao educativa, tecnolgica e cultural.
69 O Parlamento Andino conta com um Presidente e quatro Vice-Presidentes, que devem ser originrios
de diferentes Estados Partes.
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Coleo de Teses,
tais participantes do Conselho e da Comisso, sendo que o Dissertaes
papel a ser desempenhado pelas entidades de superviso e
e Monografias
controle poltico e jurdico, isto , o Tribunal e o Parlamento, de Servidores do Senado Federal
ficou relegado ao segundo plano, (...) dejando que prime la ________________________
voluntad gubernamental a travs del ejecutivo y no la volun- 2010
tad del Estado. Mais abaixo, o Parlamento culpa a repartio
desequilibrada de responsabilidades entre os rgos da SAI
no s pelo que percebe como a existncia de um dficit de-
mocrtico no processo, como tambm pelo funcionamento pouco satisfatrio
do mesmo:
El Parlamento Andino en diversas ocasiones ha venido insistiendo
en la necesidad de introducir reformas profundas a la estructura
institucional de la Comunidad Andina, para lograr su democratiza-
cin y el reparto equilibrado de responsabilidades entre rganos
ejecutivos y rganos de control. En esta oportunidad, una vez ms,
el Parlamento Andino desea sealar su gran preocupacin por la
continuidad de la situacin descrita. Debemos partir de la consi-
deracin central de que integracin sin legitimacin democrtica
no puede funcionar; de que adems de la integracin entre gobier-
nos, hay que asegurar la integracin entre los pueblos y de que el
contenido econmico de la integracin debe tener tambin una
dimensin poltica y social. Estos son elementos que le han faltado a
la integracin andina y por eso la necesidad de realizar una reforma
de su institucionalidad 70..
A constituio do Observatrio da Integrao, associada aos mecanismos

de cooperao com a Secretaria-Geral, criados em cumprimento ao mandato
do Conselho Presidencial da Ata de Quito, traduz avanos considerveis no que
diz respeito ao acesso de que passam a desfrutar os parlamentares andinos,
informao concernente ao andamento da integrao.
importante assinalar, entretanto, que ao Parlamento caberia fazer me-
lhor uso da competncia de controle, sobretudo tendo em vista que j logrou
o comparecimento regular de representantes dos rgos da SAI verdade
que com exceo dos representantes do Conselho de Ministros das Relaes
Exteriores e da Comisso s suas sesses plenrias.
Por ocasio do XXV Perodo Ordinrio de Sesses, por exemplo, os
relatrios foram apresentados na tarde do ltimo dia, momento em que
70 Ver OBSERVATORIO DE LA INTEGRACIN. Informe General, II Ronda, maio-junho 2003. Disponvel

em <http: //www.parlamentoandino.org/>. Acesso em: 22, junho,.2010.
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muitos dos parlamentares j haviam regressado aos seus pases. Esta
ausncia dos parlamentares andinos no momento da apresentao dos
relatrios dos rgos da SAI tendo estado presente, na ocasio, o prprio
Secretrio-Geral da Comunidade Andina, Embaixador Allan Wagner Tizn,
em cumprimento ao disposto no Artigo 118 do Regimento Interno ade-
mais de no permitir um debate profcuo e verdadeiramente representativo
das vrias foras polticas da sociedade da regio, tende a enfraquecer a
competncia de controle outorgada ao Parlamento pelos Tratados e, por
conseguinte, o seu prprio protagonismo no processo de integrao, pelo
qual os parlamentares andinos tanto tm se batido71.
Por meio de Proposta de Deciso apresentada por ocasio de seu
XXV Perodo Ordinrio de Sesses, o Parlamento Andino aperfeioou
o procedimento interno que j constava do seu antigo Regimento para
a avaliao dos relatrios enviados, determinando o seu exame pelas
Comisses temticas competentes e a nomeao de um relator. Este
tratamento dos relatrios por meio das Comisses e no pelas Sedes
Nacionais, conforme figurava nas regras regimentais anteriores, configura
procedimento mais adequado a um rgo parlamentar de integrao, por
reforar, ao mesmo tempo, o enfoque regional. Ademais, contribui para
a democratizao da integrao, ao gerar debates mais ricos e aprofun-
dados no Parlamento, sobre o seu andamento. Por ltimo, e no menos
importante, o novo procedimento fortalece a competncia propositiva,
uma vez que o mencionado projeto prev a apresentao, juntamente
com o relatrio, de projetos de deciso ou de recomendao para o de-
bate da Assembleia 72.
71 J por ocasio do II Perodo Ordinrio de Sesses em Quito, em 17/02/1981, o Parlamento Andino

aprovava a Deciso N25/II Ord., onde solicita que en el futuro los informes sean distribuidos a los
Miembros de El Parlamento Andino com la antelacin suficiente que permita um estudio ms pro-
fundizado (...). Ver tambm a Deciso N72/IV Ord., aprovada em Lima, em 04/05/1984, pela qual o
Parlamento Andino dispe que suas Comisses sejam convidadas s reunies, seminrios, simpsios,
etc, dos rgos da integrao; a Deciso N 113/V Ord., aprovada em La Paz, em 14/12/1985, sobre a
faculdade de pedir relatrios sobre os temas de sua competncia; Deciso N291/VII Ord., aprovada
em Quito, em 04/03/1989, solicitando a todos os rgos dos Convnios e Acordos Andinos enviar
ao Parlamento Andino, durante o primeiro trimestre de cada ano, informao sobre a gesto do ano
precedente; Deciso N 332/III Ext., aprovada em Lima, em 15/07/1989, solicitando aos organismos
do Pacto Andino que enviem os seus relatrios. Ver NUEZ, Rubn Vlez (ed.) Compilacin: op.
cit., pp. 97, 141,187, 360, 404.
72 SECRETARIA-GERAL DO PARLAMENTO ANDINO. Propuesta de procedimientos que desarrollan las
atribuciones del Parlamento Andino consagradas en el artculo 43 del Acuerdo de Cartagena. Bogot:
, [2004]. Mimeo.
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Coleo de Teses,
7.3.2.4 Harmonizao normativa Dissertaes
curioso observar que, ao contrrio do que ocorre no Parla- e Monografias
mento Europeu, cujas funes so invariavelmente desempenha- de Servidores do Senado Federal
________________________
das apenas no mbito da integrao, os tratados de integrao
regional latino-americanos, ao criarem instituies parlamentares, 2010
tendem a atribuir-lhes a funo de promover a harmonizao da
legislao dos pases membros, competncia esta que dever,
forosamente, ser levada a cabo no espao dos parlamentos nacionais, posto que
aos parlamentos regionais no outorgada a competncia de legislar.
Assim dispem a letra f do Artigo 43 do Acordo de Cartagena, que
atribui ao Parlamento Andino um papel na harmonizao das normas dos
cinco pases membros do processo de integrao da sub-regio andina e o
Artigo 25 do Protocolo Adicional ao Tratado de Assuno sobre a Estrutura
Institucional do MERCOSUL (Protocolo de Ouro Preto), que determina que a
Comisso Parlamentar Conjunta do MERCOSUL, que estudaremos mais adiante,
coadjuvar na harmonizao das legislaes, tal como requerido pelo avano
do processo de integrao73.
Tal dispositivo afigura-se interessante porquanto estimularia os parlamen-
tos regionais, eleitos por sufrgio universal direto, a buscarem mecanismos
de vinculao com os parlamentos nacionais, evitando assim o vcuo que se
criou entre o Parlamento Europeu e os parlamentos dos Estados Partes na
Unio Europia e que propiciou sentimentos de rivalidade e de suspeita en-
tre deputados regionais e nacionais, posto que estes ltimos temiam perder
competncias para a instituio regional.
Neste sentido, o Artigo Dcimo Segundo do Projeto de Deciso apresentado
no XXV Perodo de Sesses prope seja firmado Memorandum de Entendi-
mento entre o Parlamento Andino e os parlamentos nacionais, que permita
aos representantes designados ou parlamentares andinos por eleio direta,
participar das reunies plenrias e de comisses para realizar o acompanha-
mento da legislao nacional que produza efeitos sobre os temas da integrao
andina, e emitir relatrios visando harmonizao das mesmas74.
73 Ver COMISSO PARLAMENTAR CONJUNTA DO MERCOSUL SEO BRASILEIRA E MINISTRIO DAS
RELAES EXTERIORES MERCOSUL: Legislao e Textos Bsicos, op. cit., p. 42.
74 Ver DECISIN N. 1090: Mediante la cual la Asamblea delega a la Mesa Directiva ampliada con los
presidentes de las Comisiones para debatir la propuesta de procedimientos que desarrollan las atri-
buciones del Parlamento Andino consagradas en el artculo 43 del Acuerdo de Cartagena. Disponvel
em <http: //www.parlamentoandino.org/>. Acesso em: 22, junho, 2010.
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Contudo, importante recordar que a funo de harmonizao das leis
no corresponde a uma das competncias clssicas dos parlamentos nacionais,
estando circunscrita aos parlamentos regionais.
7.3.3 Representao
O dficit democrtico nos processos de integrao no se traduz apenas

na falta de efetiva participao parlamentar em seu processo decisrio, mas
apresenta-se, tambm, sempre que as principais foras e tendncias polticas
da regio deixam de estar representadas no Parlamento. Precisamente, so as
eleies diretas que outorgam um maior grau de legitimidade representa-
o, sendo que as delegaes indicadas, ou mesmo eleitas no mbito de cada
Congresso Nacional, podem no refletir com fidelidade a correlao de foras
polticas presentes em uma dada sociedade.
7.3.3.1 Peculiaridades da estrutura poltico-partidria na Amri-

ca Latina
Embora no seja o objetivo deste estudo examinar o nvel de amadureci-

mento da cultura parlamentar e a representatividade das estruturas partidrias
na sub-regio andina, necessrio assinalar que na Amrica Latina em geral
os partidos polticos, em sua evoluo histrica, acabaram por revestir-se de
certas pecularidades que em nada favorecem a emergncia de formas de
participao popular realmente aglutinadoras das principais tendncias ide-
olgicas presentes nas sociedades.
De fato, os partidos polticos no continente no nasceram da gerao
de novas ideias, como aconteceu na Europa e nos Estados Unidos. Surgiram,
ao contrrio, como faces, ou como forma de solidariedade entre grupos,
protagonistas de revolues e guerras civis, seguidores de lderes caudilhos,
apresentando, portanto, corte fortemente personalista. Embora os partidos
de ideias tenham finalmente aparecido na regio na esteira do processo de
industrializao e de modernizao das sociedades, a feio caudilhista e
personalista ainda hoje marca presena na vida poltica do continente, de-
sempenhando papel fortemente debilitador dos mecanismos democrticos.
Ademais, com a modernizao, apareceram tambm os partidos chamados
de catch all, agregadores de interesses diversos, e mais tarde, j ao final do
sculo XX, com a onda de redemocratizao na regio, os novos caudilhos,
adeptos da antipoltica, que se alistaram em agremiaes partidrias pree-
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Coleo de Teses,
xistentes, causando-lhes graves fraturas internas. Entre estes Dissertaes
ltimos, pode-se citar os exemplos de Carlos Menem, Ramn
e Monografias
Palito Ortega e Carlos Reuteman que se filiaram ao Partido de Servidores do Senado Federal
Justicialista argentino75. ________________________
Este fator acabou por produzir partidos polticos que 2010

encerram, em seu interior, mltiplas tendncias ideolgicas, o
que dificulta no s a formao de grupos polticos no seio do
parlamento regional, como tambm a aferio da representa-
tividade das delegaes enviadas pelos respectivos parlamentos nacionais76.
7.3.3.2 Representao e eleies diretas
A questo da representatividade como pressuposto legitimador estava

devidamente contemplada no Artigo 5 do Regimento anterior do Parlamento
Andino, que dispunha que os Congressos daqueles pases onde no se reali-
zassem eleies diretas para o Parlamento Andino designariam, dentre seus
parlamentares nacionais, os Representantes titulares e suplentes (...) mediante
procesos similares a los de la conformacin de sus Comisiones Permanentes,
isto , observada a proporcionalidade partidria. No novo Regimento a Terceira
Disposio Transitria estabelece apenas que enquanto no hajam sido eleitos
deputados andinos em todos os pases membros as credenciais dos deputados
designados sero expedidas pelos respectivos Congressos Nacionais.77.
No caso do Parlamento Andino, as eleies diretas j esto previstas em
seu Tratado Constitutivo, firmado em 1979. Com efeito, pelo Artigo 2, seus
membros seriam eleitos por sufrgio universal, segundo procedimento a ser
adotado pelos Estados Partes mediante Protocolo Adicional, que incluiria os
75 Ver Juan Rial Los Partidos Polticos em Amrica del Sur en la Primera Mitad de los Aos Noventa.
In: Partidos Polticos y Clase Poltica em Amrica Latina en los 90. Compilado por Carina Perelli, Sonia
Picado S. e Daniel Zovatto. San Jos: Instituto Interamericano de Derechos Humanos Centro de
Asesora y Promocin Electoral, 1995, p. 30. Ver tambm Carina Perelli Daniel Zovatto Introduccin:
Partidos, Liderazgos y Consolidacin Democrtica en Amrica Latina op. cit., p. XVIII.
76 Ver, por exemplo, o Artigo 7 do Regimento Interno da Assembleia Parlamentar do Conselho da Eu-
ropa. segundo o qual as credenciais podem ser contestadas por qualquer membro da Assembleia
com base no princpio do Artigo 6.2., pelo qual as delegaes parlamentares nacionais devem, em
sua composio, assegurar a equidade da representao dos partidos ou grupos polticos existentes
dentro dos respectivos parlamentos. Ver Conseil de lEurope Rglement de lAssemble: Rsolution
1202 (1999) adopte le 4 novembre 1999 avec modifications ultrieures du Rglement et Statut du
Conseil de lEurope. Estrasburgo: 2002, p. 16.
77 Regimento Interno do Parlamento Andino, op. cit.
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adecuados critrios de representacin nacional que acuerden las Partes78.
O Artigo 3 determina que at que o Protocolo Adicional entre em vigncia, o
Parlamento estar constitudo por cinco representantes eleitos entre os seus
integrantes pelos respectivos rgos legislativos das Partes Contratantes, se-
gundo o procedimento que cada um deles adote para este efeito.
A questo da proporcionalidade, resolvida no Parlamento Europeu por meio
da frmula proporcional regressiva, onde o clculo do nmero de cadeiras,
por pas, parte de um piso ( poca da primeira eleio, de seis deputados para
Luxemburgo), de tal modo que a proporcionalidade mais simblica do que
real, no foi incorporada pelo Parlamento Andino ao seu Regimento Interno,
embora a expresso adequados critrios de representao proporcional
presente no Acordo de Cartagena e no Tratado Constitutivo do Parlamento,
demonstre que os negociadores destes instrumentos vislumbraram a possibi-
lidade de adoo do critrio da representao diferenciada por pas.
Na realidade, a soluo para as assimetrias entre os pases membros em
um parlamento de integrao, onde aquelas se apresentam muito acentuadas,
poderia traduzir-se em representao cuja proporcionalidade em relao s
populaes no seja estrita, mas cujos critrios de clculo tivessem como ob-
jetivo impedir que o pas de maior populao seja capaz de sozinho, controlar
o Parlamento.
A representao igualitria estipulada pelo Artigo 3 do Protocolo Adicional
cinco representantes por pas sem dvida contribui para que o Parlamento
Andino siga funcionando com base na lgica nacional e no na regional. Quando
h proporcionalidade, a tendncia dos parlamentares das delegaes menos nu-
merosas a de buscar alianas com base em suas convices ideolgicas e no
as vinculadas nacionalidade, o que favorece a conformao de grupos polticos
regionais e conseqentemente, permite a percepo da regio como um todo.
Ademais, a representao igualitria dos pases membros compromete
a legitimidade das decises tomadas pelo rgo parlamentar. Com efeito, de
acordo com a atual conformao do Parlamento, o voto de um parlamentar
andino colombiano representa a vontade de aproximadamente 8 milhes de
cidados; o de um parlamentar andino peruano, representa cerca de 5 milhes
e 500 mil cidados; o de um parlamentar andino equatoriano, em torno de
2 milhes e 700 mil e o de um parlamentar andino boliviano, 2 milhes de
78 Ver Tratado Constitutivo do Parlamento Andino, op. cit.
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Coleo de Teses,
cidados, aproximadamente79. A disparidade entre os nveis Dissertaes
de representao das populaes da Colmbia e da Bolvia
e Monografias
os pases de maior e de menor populao da sub-regio da de Servidores do Senado Federal
ordem de 6 milhes de cidados, certamente compromete ________________________
a representatividade e a legitimidade das decises do Par- 2010
lamento, impedindo que este cumpra, efetivamente, a sua
funo de democratizar o processo de integrao, alm de
no transmitir ao pblico a imagem de um verdadeiro rgo
parlamentar.
Muito embora os temas atinentes s eleies diretas tenham sido objeto
de dois seminrios internacionais realizados por iniciativa do Parlamento, em
Bogot, em maio de 1987 e em Lima, em novembro do mesmo ano, a ques-
to da proporcionalidade permaneceu sem soluo80. O Protocolo Adicional
al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino sobre Elecciones Directas y
Universales de sus Representantes, subscrito em Sucre, Bolvia, em 23 de
abril de 1997, ao mesmo tempo em que se firmava o Protocolo Adicional
ao Tratado Constitutivo do Parlamento Andino81, silencia sobre o tema da
proporcionalidade.
Estipula o referido Protocolo que em cada pas membro sero eleitos cinco
Representantes Titulares para o Parlamento Andino, bem como dois suplentes
para cada Representante Titular. O Artigo 4 determina que o Sistema de Eleio
dos Representantes ser regido pela legislao interna de cada pas membro
at que se estabelea um regime eleitoral uniforme e o Artigo 5 dispe que as
eleies para o Parlamento Andino sero realizadas na data da realizao das
eleies legislativas, ou outras eleies gerais, em cada Estado Parte. Deter-
mina, tambm, que os parlamentares andinos desfrutam de total autonomia
no exerccio de suas funes, no estando sujeitos a mandato imperativo.
Gozam das imunidades diplomticas, de acordo com o Artigo 10 do Tratado
Constitutivo do Parlamento e de imunidade parlamentar, na mesma forma e
extenso que os legisladores do pas membro onde se encontrem.
79 Clculos baseados em dados de 2008, disponveis em: <http: //www.comunidadandina.orgl>. Acesso
em: 22, junho,, 2010. Segundo estes dados, em milhes de habitantes, a Bolvia conta com 10.028.;
a Colmbia com 44. 450; o Equador com 13. 850 e o Peru, com 28. 641...
80 Sobre a questo da proporcionalidade, ver a proposta de Jorge Octavio Londoo Snchez, pela qual
se atribuiria um assento por nmero de cidados, que variaria de 300.000 a 700.000. De acordo com
este clculo, a Colmbia e o Peru teriam 40 parlamentares andinos e Equador e Bolvia teriam 15
assentos, cada. Ver SNCHEZ, Jorge Octavio Londoo op. cit., p. 36.
81 Disponvel em <http: //www.comunidadandina.org/normativa/tratprot/creapar.htm>. Acesso: 22,
junho, 2010.
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At hoje, trs pases da Comunidade Andina procederam s eleies diretas
de seus representantes no Parlamento Andino: a Venezuela (eleies em 1998,
2000 e 2005), o Equador (eleies em 2002 e 2009), o Peru (2006) e a Colmbia
(2010) . A Bolvia procedeu a reforma de sua Constituio, em 2007, incluindo
dispositivo que prev a realizao das eleies diretas dos parlamentares andinos.
Entretanto, segundo Guillermo Chahn Lizcano, Juiz do Tribunal de Justia Andino,
no obstante a inexistncia de norma constitucional explcita que fundamente de
forma expressa a criao de instituies de natureza comunitria, a participao
da Bolvia no desenvolvimento do processo andino de integrao vem sendo
constante e permanente, no existindo contradies entre as normas e instituies
comunitrias e as de direito interno82. J por ocasio da Reunio da Mesa Diretiva
Ampliada com os Presidentes das Comisses, realizada na cidade de Lima, em 10
de setembro de 2004, o Senador pela Bolvia e Presidente do Parlamento Andino,
Victor Enrique Urquidi, explicava que em seu pas as autoridades estudavam a pos-
sibilidade de realizao de uma reforma constitucional que facilitaria as eleies
diretas dos representantes da Bolvia no Parlamento Andino em 200683.
Sobre este tema, importante lembrar que os parlamentos regionais de
integrao no emitem leis para serem incorporadas automaticamente aos or-
denamentos jurdicos internos dos Estados Partes como se fossem parlamentos
nacionais; sua competncia legislativa quando existe limita-se ao processo
de co-deciso, nos moldes do procedimento adotado pela Unio Europia do
qual tambm participam os representantes plenipotencirios dos governos
dos pases membros. De qualquer modo, as competncias s so outorgadas
aos parlamentos de integrao por meio de tratado internacional, firmado
pelos governos dos Estados Partes, em procedimento de direito internacional
clssico e, portanto, fundamentalmente voluntarista e soberano.
O aspecto de supranacionalidade presente no Parlamento Andino traduz-se
em seu processo decisrio. Estipula o Artigo 6 do Protocolo sobre Eleies Dire-
tas, que os Representantes no Parlamento Andino votarn en forma personal e
individual en funcin de los objetivos e interesses comunitrios. O voto individu-
al, ao invs de voto por delegao nacional, tende, naturalmente, a aglutinar os
parlamentares por tendncia ideolgica, superando, em muitos casos, as divises
por delegao nacional. importante assinalar, porm, que conforme apontamos
82 Ver LIZCANO, Guillermo Chahn. Fundamentos Constitucionales del Derecho Comunitario Andino.
In: TRIBUNAL DE JUSTICIA ANDINO, op. cit., p. 101.
83 Ver SECRETARIA-GERAL DO PARLAMENTO ANDINO. Resumen del Acta de Mesa Directiva Ampliada
com los Presidentes de las Comisiones Realizada el dia 10 de Septiembre de 2004 en la Ciudad de
Lima, Peru. Mimeo.
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Coleo de Teses,
no captulo anterior ao estudarmos o Parlamento Europeu, h Dissertaes
sempre momentos, depedendo do tema em votao, em que os
e Monografias
parlamentares tendem a posicionar o seu voto por nacionalidade, de Servidores do Senado Federal
voltando lgica da defesa do interesse nacional. ________________________
A temtica da adequada representao das foras polticas 2010

presentes na regio est tambm ligada conformao de grupos
polticos transnacionais no seio do parlamento regional. Como j
assinalado acima, a prpria evoluo histrica das estruturas partid-
rias latino-americanas dificultam sobremaneira a formao de tais grupos. Prova disso
que o Parlamento Andino est ainda em processo de constituio de seus grupos
polticos, iniciativa cuja instrumentao vem enfrentando dificuldades, provenientes
precisamente da opacidade ideolgica de muitos dos grandes partidos nacionais da
sub-regio. Mesmo assim, j h um grupo poltico constitudo, o Social-Democrata84.
7.3.3.3 A questo do duplo mandato
O Protocolo Adicional ao Tratado Constitutivo do Parlamento Andino

sobre Eleies Diretas e Universais de seus Representantes permite, luz do
Artigo 7, que parlamentares nacionais dos pases membros sejam, ao mesmo
tempo, Representantes no Parlamento Andino. Essa condio no constitui,
entretanto, requisito de elegibilidade.
Alguns autores, como Jorge Octavio Ordoo Snchez85, mencionam como
exemplo das vantagens decorrentes do duplo mandato o fato de que este
permite manter uma via de comunicao gil entre os parlamentos nacionais
e o parlamento regional. Evita-se, assim, o vcuo que se formou, no caso da
experincia europia, entre o Parlamento Europeu e os parlamentos nacionais
aps as eleies diretas, distncia essa que o Tratado da Constituio Europia
e o Tratado de Lisboa procuram sanar.
Com efeito, o total distanciamento e a desvinculao entre os parlamen-
tos nacionais e o parlamento regional em nada contribui para sanar o dficit
democrtico, tendendo at mesmo a agrav-lo. Na Europa, as conseqncias
funestas desse distanciamento foram percebidas, e em parte minoradas, pela
84 O Grupo Social-Democrata do Parlamento Andino foi constitudo em 2002. Em novembro de 2004,

era presidido pelo parlamentar andino Luiz Alva Castro (Peru) e seu vice-presidente era o parlamentar
andino Freddy Hellers (Equador, eleito por eleio direta). Segundo entrevista com a parlamentar
andina Adela Muoz de Liendo, da Venezuela, concedida autora em Quito, em 24/11/2004.
85 Ver SNCHEZ, Jorge Octavio Ordoo, op. cit., p. 37.
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criao da Conferncia dos rgos Especializados nos Negcios Comunitrios
e Europeus dos Parlamentos da Unio Europia COSAC. Hoje, o prprio Re-
gimento do Parlamento Europeu dispe, por fora do Artigo 25, n 3, sobre a
designao de dois Vice-Presidentes, que sero diretamente responsveis pelas
relaes com os parlamentos nacionais dos Estados membros e aos quais caber
informar periodicamente a Conferncia dos Presidentes sobre as suas atividades
neste domnio86. Nos parlamentos de integrao da Amrica Latina, tambm se
observou a necessidade de envolver os parlamentos nacionais no processo, at
mesmo com o objetivo de conscientiz-los da importncia de que se reveste a
sua participao nas reunies dos rgos parlamentares regionais, sobretudo
daqueles inseridos na estrutura institucional de processos de integrao. Com o
objetivo de poder contar com o apoio dos parlamentos nacionais s atividades
do parlamento regional, foi criado o FROPEL87, foro que rene os presidentes
das Cmaras dos Poderes Legislativos dos pases da sub-regio.
Hoje o Parlamento Andino conta com trs quartos dos seus membros eleitos
por sufrgio universal direto, isto , as delegaes da Colmbia, do Equador e
do Peru, que perfazem quinze parlamentares, em um total de vinte.
Entretanto, a experincia mostra que a composio mista, reunindo parlamenta-
res com duplo mandato e com mandato exclusivo para o parlamento regional, produz
certo desequilbrio no funcionamento do organismo parlamentar como um todo.
Com efeito, o Dr Rubn Vlez Nez, Secretrio-Geral do Parlamento
Andino, relata que os deputados eleitos diretamente, por poderem dedicar-
se exclusivamente aos temas do parlamento regional, tendem a dominar os
debates, bem como a agenda da assembleia e das Comisses.
O impacto da composio mista em uma assembleia parlamentar de integra-
o isto , alguns pases com representao direta, enquanto outros conservam a
modalidade da representao indireta resulta no s em desequilbrio no que diz
respeito legitimidade (alguns mandatos so mais legtimos do que outros), como
tambm em desequilbrio no funcionamento do Parlamento, que sempre pender
a favor daqueles pases cujos parlamentares so eleitos diretamente. A parlamentar
andina Jhannette Madriz Sotillo88, ex-presidente do Parlamento, assinala que o duplo
86 Ver Regimento do Parlamento Europeu, op. cit.

87 FOPREL: Foro de Presidentes dos Poderes Legislativos, criado com o apoio da Unidade para a Pro-
moo da Democracia da Organizao dos Estados Americanos.
88 Segundo entrevista concedida autora pela parlamentar andina em Quito, em 23, nov. 2004. A
deputada Jhannette Madriz Sotillo venezuelana, e foi presidente do Parlamento Andino durante
o perodo 2001-2003.
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Coleo de Teses,
mandato impede os parlamentares que o detm, de desempenhar Dissertaes
adequadamente as suas funes de controle e de fiscalizao e de
e Monografias
avaliar a marcha do processo de integrao, face aos inmeros temas de Servidores do Senado Federal
que lhes caberia examinar e aos vrios compromissos que devem ________________________
cumprir no mbito de sua agenda nacional. Em consequncia, o 2010
trabalho que apresentam perde muito em profundidade, e por
vezes, estes parlamentares chegam a depender das explicaes
dos colegas eleitos para a compreenso dos temas em debate.
Impedidos de desenvolver certas atividades que impulsionariam e dariam
maior visibilidade ao Parlamento pela pouca disponibilidade de tempo de seus
colegas, detentores de duplo mandato89, os parlamentares andinos de eleio direta
passaram a dedicar-se representao do Parlamento em eventos internacionais,
como por exemplo, em reunies com outros parlamentos de integrao, tais como
o Parlamento Europeu e a Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul; bem
como nas Misses de Observadores do Parlamento Andino (MOPA), instrumen-
to de observao e anlise dos processos eleitorais democrticos da sub-regio.
Muito embora a participao do Parlamento Andino nestas misses e encontros
se traduza em resultados positivos, no s no campo da diplomacia parlamentar,
como tambm no desempenho de uma funo prpria aos parlamentos a de
fiscalizao o desequilbrio se faz notar pela menor presena, nas delegaes,
de parlamentares andinos provenientes dos pases sem eleies diretas, o que
tambm compromete a sua representatividade90.
89 Segundo o Dr Rubn Vlez Nez, aos parlamentares de duplo mandato falta o apoio dos respectivos
Congressos Nacionais para que possam desempenhar, a contento, as suas funes como parlamentares
andinos. Entrevista com o Secretrio-Geral do Parlamento Andino, ver supra.
90 Por exemplo, na terceira Plenria do Foro Interparlamentar das Amricas FIPA em abril de 2004,
no Chile, estiveram presentes na delegao do Parlamento Andino trs parlamentares, sendo dois
de eleio direta (Jhannett Madriz, da Venezuela e Freddy Ehlers, do Equador); na Segunda Reunio
de Ministras e Autoridades ao Mais Alto Nvel Responsveis pelas Polticas Referentes s Mulheres
dos Estados Membros da OEA, em Washington, 21, 22 e 23 de 2004, esteve presente como repre-
sentante do Parlamento Andino a Parlamentar Andina pelo Equador Juana Vallejo Klaere; tambm
por ocasio da celebrao da XXXIV Assemblia Geral da OEA, em Quito, de 6 a 8 de junho de 2004,
o Parlamento Andino esteve representado por um parlamentar designado (seu Presidente, Senador
Victor Enrique Urquidi, da Bolvia), e trs parlamentares andinos de eleies diretas (Freddy Ehlers,
Vice-Presidente pelo Equador, Jhannett Madriz, Vice Presidente pela Venezuela, e a Parlamentar
Andina Adela Muoz, pela Venezuela); da mesma forma em reunio da Unio Interparlamentar
Mundial em 30 de setembro de 2004, a delegao do Parlamento Andino esteve conformada por
um parlamentar designado (Representante por Colmbia Luis Fernando Duque Garca, e por quatro
parlamentares andinos de eleio direta (Freddy Ehlers, Equador; Jhannett Madriz Sotillo, Venezuela;
Juana Vallejo, Equador; Adela Muoz, Venezuela.). Ver vrias edies do El Condor: Informativo del
Parlamento Andino, Bogot: Parlamento Andino, N 17, abril de 2004, p. 6; N 18, junho de 2004, p.
9; N 19, setembro de 2004, p. 6; N 20, outubro de 2004, p. 11.
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Este desequilbrio cria, claramente, duas categorias de representantes an-
dinos no mbito do Parlamento, o que pode, com o passar do tempo, torn-lo
altamente disfuncional, correndo o risco de produzir perigosas fraturas internas,
sobretudo se em algum momento os prprios setores sociais, representados no
Parlamento, passarem a encar-lo como um rgo de legitimidade duvidosa,
agravando a falta de credibilidade de que j padecem os rgos parlamentares
em todo o mundo.
Por esse motivo, se a Bolvia persistir no descumprimento do Protocolo
sobre Eleies Diretas o Parlamento, em sua condio de pessoa jurdica,
poder entrar com ao de descumprimento da normativa andina junto ao
Tribunal Andino de Justia, posto que a no realizao de eleies diretas afeta
os seus direitos de pleno e eficaz funcionamento com vistas ao cumprimento
das competncias a ele outorgadas pelo Artigo 43 do Acordo de Cartagena e,
ademais, debilita a sua coeso interna91.
De todo modo, parece haver interesse da parte dos prprios governos dos
pases membros na realizao de eleies diretas para o Parlamento Andino,
porquanto a Ata de San Francisco de Quito, emanada do Conselho Presidencial
Andino de 12 de julho de 2004, por meio da Diretriz n 42, exorta os pases
membros que ainda no as tenham realizado que o faam no mais curto prazo
possvel, de modo que sejam levadas a cabo nos processos eleitorais que este-
jam prximos a executar-se92. Com base nessa Diretriz, a prpria Mesa Diretiva
do Parlamento Andino, reunida com os Presidentes das Comisses em 10 de
setembro de 2004, recomendou aos chefes das delegaes parlamentares dos
pases onde no se houvessem realizado ainda eleies diretas, que tivessem
participao mais ativa ante as diferentes instncias do respectivo Estado, no
intuito de fazer com que estes processos eleitorais se realizassem no mais
tardar no ano de 200693.
7.4 O Tribunal de Justia Andino: soluo para o estancamento

da integrao
As razes que determinaram a criao do Tribunal despontam, fundamen-

talmente, de condicionantes de natureza prtica e da percepo, por parte
dos negociadores, de que a ausncia de um rgo jurisdicional contribua para
91 Segundo explicao do Dr Rubn Vlez Nuez.

92 Acta de San Francisco de Quito, op. cit.
93 Ver Resumen del Acta de Mesa Directiva Ampliada con los Presidentes .... op. cit., p. 3.
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Coleo de Teses,
o estancamento da integrao. Entre esses condicionantes, Dissertaes
mencione-se os reiterados descumprimentos, pelos pases
e Monografias
membros, da programao acordada para o processo de de Servidores do Senado Federal
industrializao, desgravao econmica e estabelecimento ________________________
de uma tarifa externa comum. Ademais, havia o fato de que 2010
a normativa emanada dos rgos decisrios da integrao
(Decises e Resolues) entravam em vigor segundo critrios
e procedimentos internos distintos, porquanto no havia uma
disposio comum que regulasse este aspecto; no havia acordo tampouco
sobre a obrigatoriedade e forma de incorporao daqueles atos aos ordena-
mentos jurdicos nacionais, no se sabendo, com preciso, se haviam ou no
entrado em vigncia, e em que pases. Outro ponto que retardava o avano
da integrao era a falta de uniformidade do entendimento que se dava s
normas, chegando ao ponto de descaracterizar sua feio comunitria94. Em
suma, percebia-se a necessidade da existncia de um rgo jurisdicional que
procedesse uniformizao e harmonizao da normativa emanada dos rgos
da integrao, para que esta pudesse ser aplicada de maneira uniforme em
todos os pases da Comunidade.
7.4.1 Contribui o Tribunal para a constitucionalizao do pro-

cesso andino de integrao?
Do estudo da estrutura institucional da Comunidade Andina e de seus

principais rgos, vimos que no h participao do Parlamento no proces-
so decisrio quando da produo da normativa andina, isto , das Decises
emitidas pelo Conselho Andino de Ministros das Relaes Exteriores e pela
Comisso, das Resolues da Secretaria-Geral, e dos Convnios de Comple-
mentao Industrial e outros que adotem entre si os pases membros no marco
da integrao.
Voltamo-nos agora para o Tribunal de Justia. A anlise dos dispositivos
que o regem e de sua atuao, poder elucidar a questo da existncia ou no
de outros aspectos de supranacionalidade na Comunidade Andina, alm dos
que j assinalamos, que permitam quele rgo desempenhar papel anlogo
ao desempenhado pelo Tribunal de Justia das Comunidades Europeias na
integrao da Europa, isto , se poder contribuir para a constitucionaliza-
94 Ver El dinamismo de la Comunidad Andina. In: Informativo Andino, outubro, 1996, N 10, apud
ARTEAGA, Walter Kaune op. cit., p. 74.
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o e parlamentarizao do processo. Porm, importante lembrar que
ao contrrio do Tratado de Paris e dos dois Tratados de Roma, o Acordo de
Cartagena no contemplou um Tribunal nos primeiros momentos, assim como
tampouco contemplou uma instituio de natureza parlamentar.
Segundo escreve o juiz Walter Kaune Arteaga, o Tribunal, que est cons-
titudo por cinco juzes designados pela Comisso com base em listas trplices
apresentadas pelos Estados Partes, tem sua sede em Quito, e constitui-se em
parte essencial e medular de um Poder Judicirio da Comunidade Andina de
carter supranacional95.
A criao do Tribunal de Justia deu-se, com efeito, quando os pases
membros, em um dos muitos momentos de crise do processo de integrao96,
decidiram estabelecer um rgo jurisdicional do mais alto nvel, segundo
figura no Prembulo do Tratado de Criao, com capacidade de declarar o
direito comunitrio, dirimir as controvrsias que dele surjam e interpret-lo
de maneira uniforme97.
Os Artigos 2 e 3 prevm claro elemento de supranacionalidade. O Artigo
2 assinala que as normas obrigam os Estados Partes desde o momento de sua
publicao na Gaceta Oficial do Acordo. No Artigo 3 o aspecto de supranacio-
nalidade encontra-se mais explicitado, porquanto o referido dispositivo estipula
que a normativa andina ser diretamente aplicvel nos pases membros, a
partir da data de sua publicao na referida Gaceta Oficial. Ressalva, porm,
aqueles casos em que a incorporao requeira algum ato interno, quando a
data de sua entrada em vigor dever estar indicada no texto.
O Tratado de Criao do Tribunal de Justia da Comunidade Andina entrou
em vigncia quatro anos aps a sua assinatura, e o Tribunal iniciou as suas
atividades em 2 de janeiro de 1984. A funo jurisdicional do Tribunal Andino
exercida por meio das aes e recursos previstos no Tratado de Criao.
Suas competncias so as de conhecer e resolver as Aes de Nulidade,
de Descumprimento, Interpretao Prejudicial, Recursos por Omisso ou Ina-
tividade, Jurisdio Trabalhista e Funo Arbitral (as trs ltimas incorporadas
pelo Protocolo de Cochabamba, de 1996).
95 Ver ibid, p. 73.

96 El incumplimiento a cuentagotas se convirti en un torrente que hizo crisis hacia 1986 (...) Ver
SNCHEZ, Jorge Octavio Londoo, op. cit.p. 28.
97 Ver LIZCANO, Guillermo Chahn. Fundamentos Constitucionales del Derecho Comunitrio Andino.
In: Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, op. cit.
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Coleo de Teses,
7.4.2 As aes de nulidade, de descumprimento e Dissertaes
de omisso podem ser utilizadas pelo Parlamento
e Monografias
para aprofundar as suas competncias de Servidores do Senado Federal
________________________
a. Ao de nulidade: O Artigo 17 do Tratado de Criao
do Tribunal dispe sobre a ao de nulidade das Decises do 2010
Conselho Andino de Ministros das Relaes Exteriores e da
Comisso; das Resolues da Secretaria-Geral e dos Convnios,
desde que tenham sido adotados com violao das normas que conformam o
ordenamento jurdico da Comunidade Andina. Tais atos podem ser impugna-
dos por qualquer Estado Parte, desde que no tenham obtido voto favorvel
daquele pas no momento de sua aprovao. As pessoas fsicas e jurdicas
tambm tm acesso direto ao Tribunal, se julgarem ter os seus direitos sub-
jetivos ou legtimos interesses afetados pela normativa da integrao. Mas a
interposio de ao de nulidade no afetar a vigncia da norma impugnada,
exceto se o Tribunal ordenar a suspenso temporria da execuo da mesma,
ou se tomar outras medidas cautelares, caso estime que a sua aplicao esteja
causando, ou possa vir a causar, ao demandante, prejuzos irreparveis ou de
difcil reparao pela sentena definitiva.
A ao de nulidade poderia ser utilizada pelo Parlamento enquanto pes-
soa jurdica, por exemplo, caso algum dos rgos do SAI deixe de enviar o seu
projeto de oramento para o conhecimento e as possveis recomendaes dos
parlamentares andinos antes de adot-lo, em violao ao Artigo 43, letra (c),
do Acordo de Cartagena.
b. Ao de descumprimento: luz dos Artigos 24 e 2598, a ao de des-
cumprimento permite a um Estado Parte, que considere que outro Estado Parte
tenha deixado de cumprir as obrigaes emanadas das normas que conformam
o ordenamento jurdico da Comunidade Andina, levar o caso Secretaria-Geral
para que esta realize gestes visando a sanar o descumprimento. Caso no se
alcance resultados positivos, a Secretaria-Geral emitir um parecer circunstan-
ciado sobre o cumprimento de tais obrigaes. Persistindo o descumprimento,
a Secretaria-Geral solicitar ao Tribunal que se pronuncie; mas se no o fizer em
um prazo de sessenta dias, ao pas reclamante ser facultado o acesso direto
ao Tribunal. O reclamante poder tambm recorrer diretamente ao Tribunal
caso a Secretaria-Geral no emita seu parecer no prazo de sessenta e cinco
98 Ver Tratado de Criao do Tribunal de Justia da Comunidade Andina, disponvel em <http: //www.
comunidadandina.org/normativa/tratprot/moditrib.htm>. Acesso em: 23, junho, 2010.
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dias seguintes data de apresentao da queixa. Se o parecer no declarar o
descumprimento, o pas reclamante poder dirigir-se diretamente ao Tribunal.
O mesmo dispositivo aplica-se s pessoas fsicas ou jurdicas.
Esta ao permite o controle do cumprimento das normas emanadas dos
rgos da integrao pelos pases membros. Se o Tribunal emitir sentena
declarando o descumprimento, o Estado em questo dever adotar, conforme
dispe o Artigo 4 do Tratado99, as medidas necessrias para o cumprimento
em prazo no maior do que noventa dias. Na falta do cumprimento, o Tribunal,
depois de consultar a Secretaria-Geral, determinar os limites dentro dos quais
o pas reclamante, ou qualquer outro Estado Parte, poder impor restries,
ou a suspenso, total ou parcial, das vantagens do Acordo de Cartagena que
beneficiem o pas infrator (Artigo 27). O Tribunal poder, tambm, ordenar a
adoo de outras medidas, caso a restrio ou suspenso das vantagens do
Acordo de Cartagena venha a agravar a situao que se quer solucionar, ou
se no for eficaz neste sentido.
Ao Parlamento seria lcito recorrer ao Tribunal, como pessoa jurdica que
, contra os Estados Partes que deixem, por exemplo, de cumprir o disposto
no Protocolo Adicional ao Tratado Constitutivo do Parlamento Andino sobre
Eleies Diretas e Universais de seus Representantes100 e no promovam as
reformas legislativas internas necessrias realizao das eleies diretas para
os seus representantes naquele rgo.
c. Recurso por omisso: O Protocolo de Cochabamba, de 28 de maio de
1996, que modificou o Tratado de Criao do Tribunal da Comunidade Andina,
atribuiu-lhe trs novas funes: duas de natureza jurisdicional, quais sejam, o
recurso por omisso ou recurso por inatividade, e a ao do tipo trabalhista;
e uma de carter extrajudicial, que a funo arbitral. Para os fins de nossa
anlise, caberia examinarmos apenas a primeira.
O recurso por omisso ou inatividade permite que quando o Conselho An-
dino de Ministros das Relaes Exteriores, a Comisso da Comunidade Andina,
ou a Secretaria-Geral deixem de tomar uma iniciativa a que estiverem obriga-
99 Artculo 4. Los Pases Miembros estn obligados a adoptar las medidas que sean necesarias para
asegurar el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurdico de la Comunidad
Andina. Se comprometen, asimismo, a no adoptar ni emplear medida alguna que sea contraria a dichas
normas o que de algn modo obstaculice su aplicacin. Embora de carter geral, esse dispositivo
reveste-se de visvel importncia, na medida em que permite a um Estado Parte reclamar contra os
atos praticados por outro Estado, que possam causar obstculos integrao.
100 Disponvel em <http: //www.parlamentoandino.org/> . Acesso em: 23, junho, 2010.
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Coleo de Teses,
dos pelo ordenamento jurdico da Comunidade Andina, esses Dissertaes
rgos, os pases membros ou as pessoas fsicas e jurdicas que
e Monografias
tiverem seus interesses ou direitos afetados podero requerer de Servidores do Senado Federal
o cumprimento de tais obrigaes. Se em trinta dias a solici- ________________________
tao no for atendida, o solicitante poder comparecer ante 2010
o Tribunal de Justia para que este se pronuncie sobre o caso.
O interessado dever demonstrar que solicitou previamente,
por escrito, ao organismo omisso, que cumprisse a funo a
que estava obrigado por disposies do ordenamento jurdico comunitrio,
havendo o referido rgo persistido na conduta de omisso (Artigo 37).
Note-se que embora o Parlamento Andino no esteja includo entre os
rgos do Sistema Andino de Integrao (SAI) com direito a interpor o recurso
por omisso perante o Tribunal, ele poder utiliz-lo, como pessoa jurdica, se
julgar que a omisso afeta os seus direitos subjetivos ou interesses legtimos,
conforme estipula o Artigo 19. A ttulo exemplificativo, caso os rgos da SAI,
que, luz do Artigo 43, c), do Acordo de Cartagena e Artigo 13 do Tratado
Constitutivo do Parlamento101, devem apresentar-lhe relatrios, deixem de
faz-lo, ou se no o fizerem a contento, ao Parlamento seria facultado interpor
recurso por omisso perante o Tribunal, com base nos Artigos 37 e 19 do Tra-
tado de Criao do Tribunal de Justia, e no Artigo 10 do Tratado Constitutivo,
que lhe atribui personalidade jurdica de direito internacional e capacidade
de exerccio da mesma.
Contudo, importante recordar a Resoluo N 341 SG, pela qual a
Secretaria-Geral declarou improcedente solicitao de declaratria de descum-
primento interposta pelo ento Presidente do Parlamento Andino, Deputado
Andrs Reggiardo Sayn, pelo Vice-Presidente Hugo Mrquez Moreno e pelos
representantes do grupo parlamentar venezuelano, pela qual solicitaram
Secretaria-Geral declaratria de descumprimento flagrante das obrigaes
emanadas do ordenamento jurdico comunitrio andino por parte do Estado
venezuelano, como consequncia de disposies contidas no artigo 10 do De-
creto do Regime de Transio do Poder Pblico de 27 de dezembro de 1999,
que dispe o cessamento dos mandatos dos parlamentares andinos eleitos
diretamente, e ordena a designao provisria de novos parlamentares at
que se realizem novas eleies. Solicitou-se, ademais, que fosse pedida As-
semblia Nacional Constituinte da Repblica da Venezuela a derrogao da
referida disposio, que a Secretaria-Geral, por meio de uma ao cautelar,
101 Idem, ibid..
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evitasse a nomeao de novos representantes e que se impedisse o Parlamento
Andino de cumprir as suas funes em virtude da ausncia dos representantes
venezuelanos e ademais que o Estado venezuelano deixasse de prover recursos
financeiros ao Parlamento. A Secretaria-Geral considerou que o artigo 1 do
Tratado de Criao do Tribunal Andino no menciona o Tratado Constitutivo
do Parlamento Andino como parte do direito originrio andino. Considerou,
ademais, que no poderia pronunciar-se acerca do descumprimento de um
Tratado que no faz parte do ordenamento jurdico comunitrio e declarou
improcedente a solicitao102. O surpreendente teor da deciso da Secretaria-
Geral pode ter desencorajado o Parlamento de recorrer ao sistema de soluo
de controvrsias andino para a defesa de seus interesses.
7.4.3 O reenvio prejudicial como instrumento para a constitucio-

nalizao e a conseqente parlamentarizao do processo
Finalmente, a ao de interpretao prejudicial (reenvio prejudicial) configura

a funo jurisdicional de um Tribunal de integrao que maior impacto capaz
de produzir sobre os sistemas jurisdicionais nacionais e sobre o dinamismo do
prprio processo de integrao, tendo em vista a segurana jurdica que dela
resulta para os operadores econmicos. Ademais, ao estabelecer mecanismo de
cooperao entre os juzes nacionais e o Tribunal de Justia da integrao, a ao
de interpretao prejudicial contribui para efetivar uma construo hierrquica
da normativa da integrao, onde as normas originrias e derivadas ocupariam
o cume da pirmide, levando constitucionalizao do processo.
Assim, dispe o Artigo 32 que ao Tribunal caber interpretar pela via prejudicial
as normas que conformam o ordenamento jurdico da Comunidade Andina, com
o fim de assegurar a sua aplicao uniforme no territrio dos pases membros. Os
juzes nacionais podero solicitar, diretamente, a interpretao do Tribunal sobre
a normativa da integrao sempre que a sentena seja sujeita a recurso no direito
interno. Em sua interpretao, o Tribunal dever limitar-se a precisar o contedo
e alcance da norma em relao ao caso concreto. O Tribunal no interpreta o
contedo e alcance do direito nacional (Artigo 34) e nem se pronuncia sobre os
fatos. O Artigo 33 do Tratado estabelece dois tipos de consulta prejudicial: uma de
carter facultativo e outra obrigatria. obrigatria a consulta, quando a deciso
do juiz nacional no suscetvel de recurso no ordenamento jurdico interno, caso
102 Ver Resoluo N 341 SG, de 20/01/2000. Disponvel em <http: //www.comunidadandina.org/

normativa/res/r341sg.htm>. Acesso em: 23, junho, 2010.
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Coleo de Teses,
em que est obrigado a recorrer consulta prejudicial para que o Dissertaes
Tribunal de Justia da Comunidade Andina realize a interpretao
e Monografias
da norma andina. de Servidores do Senado Federal
Por outro lado, os pases membros devero velar pela ________________________
observncia, por parte dos juzes nacionais, da interpretao 2010

dada pelo Tribunal de Justia da Comunidade Andina (Artigo
36)103.
Segundo pensa Walter Kaune Arteaga, em virtude da interpretao pre-
judicial os tribunais dos pases membros atuam como juzes comunitrios,
porquanto aplicam o Direito Comunitrio com base na interpretao do sentido
e alcance da norma comunitria, conforme realizada pelo Tribunal de Justia
da Comunidade Andina. Logra-se, assim, a aplicao uniforme das normas
comunitrias no interior dos pases membros104.
Este mecanismo de cooperao entre o juiz nacional e o juiz comunitrio,
pelo qual o Tribunal de Justia da Comunidade Andina, (...) interpreta en forma
objetiva la norma comunitaria com el fin de que el primero, el juez nacional
competente, la aplique al caso concreto que se ventila en el orden interno105,
deveria promover a constitucionalizao do processo de integrao, como
aconteceu na Europa. A constitucionalizao, por sua vez, contribui para uma
tica pela qual d-se a transposio do construto poltico estatal para o nvel
da integrao, onde deveriam atuar, harmoniosamente, os trs poderes. Foi
assim que as funes jurisdicionais do Tribunal de Justia Europeu contriburam
extraordinariamente para a parlamentarizao do processo de integrao na
Europa, conforme demonstra o famoso Caso Isoglucose, mencionado supra.
Porm, embora j tenham sido intentadas cerca de 379 aes prejudiciais
entre 1999 e 2003, a maioria dos juzes nacionais desconhece este procedi-
mento, obrigatrio, luz do artigo 33 do Tratado, nos casos em que a sentena
no seja suscetvel de recurso de direito interno106.
103 Ver Artigos 34, 35 e 36 do Tratado de Criao do Tribunal da Comunidade Andina, op. cit.
104 Ver ARTEAGA,Walter Kaune op.cit., p. 77.
105 Ver LIZCANO, Guillermo Chahn. Fundamentos Constitucionales del Derecho Comunitrio Andino.
In: Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, op. cit. p. 121.
106 Segundo Juliana Oliveira Domingues, citando Roberto Chambi Calle, so os juzes da Bolvia e do
Equador os que mais manifestam desconhecimento do procedimento de interpretao prejudicial. O
que no deixa de ser particularmente curioso, levando-se em conta que a sede do Tribunal de Justia
da Comunidade Andina est localizada, precisamente, na cidade de Quito. Ver DOMINGUES, Juliana
Oliveira. Comunidade Andina. In: BARRAL, Welber (org.) Tribunais Internacionais: Mecanismos
contemporneos de soluo de controvrsias Florianpolis: Fundao Boiteux, 2004, p. 249.
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Parece faltar a necessria vontade poltica, aos pases membros para fazer
com que sejam implementados os dispositivos do Artigo 33, mesmo quando,
luz do disposto no Artigo 36, esto obrigados a velar pelo cumprimento das
disposies do Tratado e em particular pela observncia, por parte dos juzes
nacionais, do estabelecido no tocante interpretao prejudicial107. Mesmo
assim, registre-se que na pgina web do Tribunal de Justia da Comunidade
Andina, consta Nota informativa sobre el Planteamiento de la Solicitud de
Interpretacin Prejudicial por los rganos Judiciales Nacionales, onde se l:
En los casos en los que la consulta de interpretacin prejudicial es obli-
gatoria jueces nacionales de nica o de ltima instancia, el plante-
amiento de la solicitud lleva consigo la suspensin del proceso interno
hasta que el Tribunal comunitario se pronuncie, constituyndose en un
presupuesto procesal de la sentencia y en una solemnidad inexcusable
e indispensable que debe tener presente el juez nacional antes de emitir
su fallo, cuya inobservancia puede derivar en acciones de incumplimiento
y vicios procesales de consecuencias impredecibles108.
7.4.4 Sistemas paralelos de arbitragem ou conciliao enfraque-

cem o Tribunal
Embora dotado das funes jurisdicionais acima expostas, o Tribunal

defronta-se com dificuldades para fazer cumprir os compromissos assumidos
pelos Estados Partes na integrao.
Conforme assinala Rubn Herdoza Mera, ex-juiz do Tribunal de Justia
da Comunidade Andina, o que inquieta o Tribunal o efeito nocivo, para a
consolidao da institucionalidade comunitria, assim como para o avano
transparente do processo de integrao, da falta de cumprimento, pelos
107 Ver, por exemplo, sentena do Tribunal de Justia da Comunidade Andina emitida em 18/06/96,
caso Hollywood Lights: (...) En otros trminos, nicamente la existencia de un recurso en el dere-
cho interno que permita revisar la interpretacin de las normas aplicables convierte en facultativa
la solicitud de interpretacin prejudicial la que, en principio, resulta obligatoria. (Proceso 3-IP-90,
G.O. 70, de octubre 15 de 1990, y ratificado en Proceso 3-IP-91, G.O. 93, noviembre 11 de 1991). La
consulta es obligatoria para los Tribunales Nacionales de ltima instancia, sin que esto signifique que
se atenta contra su independencia pues, en este caso el Juez Nacional acta como Juez Comunitario.
Adems, el Juez Nacional debe suspender el procedimiento, hasta que el Tribunal Comunitario d su
interpretacin, la cual deber ser adoptada por aquel. La consulta obligatoria deber ser solicitada
por el Juez Nacional en todo proceso que debe aplicarse alguna de las normas que conforman el
Ordenamiento Jurdico de la Comunidad Andina. Disponvel em <http: //www.comunidadandina.
org/>Acesso em: 23, junho, 2010.
108 Disponvel em: < http: //www.comunidadandina.org/canprocedimientosinternet/interpretacion_
prejudicial_2.htm>. Acesso em: 23, junho, 2010.
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Coleo de Teses,
prprios pases membros, dos compromissos juridicamente Dissertaes
assumidos com a Comunidade. Ao invs de adotar condutas
e Monografias
compatveis com a norma comunitria, ou abster-se de realizar de Servidores do Senado Federal
atos em violao mesma, os pases membros vm desaca- ________________________
tando a ordem jurdica, estabelecida por eles prprios, por 2010
consenso, o que gera insegurana jurdica e retarda a conso-
lidao das instituies da integrao andina109.
Prossegue o magistrado, afirmando:
Ms, si ese respeto a la Ley en la prctica no se consigue; que la adopcin
de medidas que contraran o, la realizacin de acciones que enervan su
aplicacin espontnea y transparente va constituyndose en norma de
comportamiento comn o generalizado, no obstante la intervencin
institucional oportuna y decidida, el resquebrajamiento de la institu-
cionalidad comunitaria va sistemticamente producindose y, lo ms
grave an, el avance y proyeccin del esquema integrador hacia etapas
superiores va imperceptiblemente siendo colocado en situaciones de
riesgo peligrosamente irreversibles en muchos casos110.
Nos anos de 1999 e 2000 foram instauradas, respectivamente, quartoze

e vinte e quatro demandas contra os pases membros que descumpriam as
suas obrigaes. As iniciativas nesse sentido foram decrescendo a partir de
2004, e ao final de 2009 haviam sido apresentadas apenas duas demandas
com base no descumprimento.
Para o Tribunal, a ausncia de aes por descumprimento no significa que
todas as normas da integrao estejam sendo exemplarmente cumpridas, o que
resultaria em clima de absoluto respeito pela legalidade e importante impulso
ao processo integrador. Parece-lhe, ao contrrio, que o fenmeno mencionado
resultaria da falta de iniciativa das instncias comunitrias competentes, dos
prprios pases membros e das pessoas fsicas e jurdicas, habilitadas pelo
Protocolo de Cochabamba, titularidade da ao por descumprimento. Ade-
mais, a situao agravada pelo desacato deliberado de las sentencias que
el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina emite, en cumplimiento de su
sagrada misin de dirimir las controvrsias que surjan respecto de ese orden
legal constitudo111. O dano, ento, no afeta apenas o demandante, mas
109 MERA, Rubn Herdoza. Importancia Actual y Futura del Tribunal de Justicia de la Comunidad
Andina. In: Testimonio Comunitrio, op. cit., p. 132.
110 Ibid, p. 132.
111 Ibid, p. 133.
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produz impacto negativo sobre toda a ordem jurdica comunitria, abalando
a segurana jurdica dos agentes econmicos.
O Tribunal resulta tambm enfraquecido, na medida que se pretenda ado-
tar sistemas de conciliao ou de arbitragem sobre matrias que no admitem
transao ou artifcios e que contrariem as bases e princpios consagrados no
Tratado de Criao do Tribunal.
Com efeito, o nmero de demandas por descumprimento da normativa
comunitria andina, dirigidas ao Tribunal, atingira vinte e quatro em 2000,
declinou para 9 em 2001, empreendendo queda vertiginosa em 2009, com
apenas duas demandas112! Entre as aes por descumprimento, muitas so
procedimentos destinados a verificar a existncia de descumprimento de sen-
tenas emitidas pelo prprio Tribunal, luz do Reglamento sobre Sumarios
por Incumplimiento de Sentencias, adotado pelo Tribunal em 7 de maio de
1999113, com a conseqente imposio de sanes114.
Segundo observa o juiz Herdoza Mera, esta realidade exige uma anlise
severa por parte dos rgos Principais do Sistema, porquanto a ausncia de
processos judiciais por descumprimento no deriva, de modo algum, da ine-
xistncia de tais situaes.
Dispe o Tratado de Criao do Tribunal que quando a Secretaria-Geral
considerar que um pas membro tenha incorrido em descumprimento de
obrigaes emanadas das normas e Convnios que formam o ordenamento
jurdico da Comunidade Andina, dever formular observaes por escrito, as
quais devero ser respondidas em um prazo por ela fixado. Recebida a res-
posta, a Secretaria-Geral emitir um parecer circunstanciado sobre o estado
de cumprimento das obrigaes. Se o parecer opinar pelo descumprimento
e o pas membro persistir na conduta que motivara as observaes, a Secre-
taria-Geral dever solicitar o pronunciamento do Tribunal115. Para fazer uso
desta ao perante o Tribunal de Justia, deve-se esgotar previamente a via
administrativa. No entanto, se a Secretaria-Geral no o fizer dentro do prazo
de sessenta dias a partir da emisso do parecer pelo descumprimento, o pas
membro reclamante poder dirigir-se diretamente ao Tribunal.
112 Dados disponveis em: <http: //www.tribunalandino.org.ec/ >. Acesso em: 24, junho, 2010.
113 Disponvel em <http: //www.comunidadandina.org/>. Acesso em: 24, junho, 2010.
114 Ver, por exemplo, Processo 72-AI-2000; Processo 24-AI-2002; Processo 52-AI-2001.
115Artigo 23 do Tratado de Criao do Tribunal de Justia da Comunidade Andina, op. cit.
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Coleo de Teses,
Mas tambm no mbito da Secretaria-Geral observa-se Dissertaes
decrscimo no nmero de procedimentos por descumpri-
e Monografias
mento. De 1989 at 2008, houve cerca de 222 destes proce- de Servidores do Senado Federal
dimentos, sendo que em 2007 e 2008 o seu nmero alcan- ________________________
a apenas trs em 2007 e dois em 2008.116. Por outro lado, 2010
observa-se que em 1997 foram trinta e sete e em 1999, vinte
e oito procedimentos,117, levando impresso de que nem a
Secretaria-Geral, nem os pases membros ou os particulares
vm utilizando o procedimento, o que sinaliza o seu enfraquecimento.
Segundo relatrio do Presidente do Tribunal de Justia da Comunidade
Andina, apresentado ao Parlamento por ocasio do XXV Perodo Ordinrio de
Sesses, realizado em novembro de 2004 havia, naquele momento, 157 casos
em tramitao no Tribunal, sendo 147 interpretaes prejudiciais, 7 aes por
descumprimento e 3 aes de nulidade.118.
Os graves problemas apontados pelo ex-juiz Herdoza Mera no so
recentes. A falta de cumprimento pelos pases membros dos dispositivos
contidos nos Tratados Constitutivos da integrao e da normativa derivada,
isto , emanada dos rgos do Sistema Andino de Integrao, sem falar no
descumprimento das prprias sentenas emitidas pelo Tribunal de Justia da
Comunidade Andina, configura importante barreira ao avano da integrao.
Tais fatores provocam insegurana jurdica nos agentes econmicos de quem
depende, em ltima instncia, o dinamismo do comrcio intra-regional e levam
ao enfraquecimento do rgo jurisdicional.
116 SECRETARIA-GERAL DO SISTEMA ANDINO DE INTEGRAO DA COMUNIDADE ANDINA. http: //

www.comunidadandina.org/. Acesso em 24, junho, 2010. 35 Aos de Integracin Econmica y Co-
mercial: um balance para los pases andinos. Disponvel em: <http: //www.comunidadandina.org/
documentos/docSG/doc_SG.htm>. ltimo acesso: 15, jan. 2005. O documento informa, ademais, que
do total histrico sobre descumprimento da normativa andina, a Bolvia apresenta o menor nmero
de casos (11), Colmbia e Peru apresentam um nmero similar de casos (30 e 33, respectivamente),
e Equador e Venezuela apresentam o maior nmero de casos (36 e 37, respectivamente). Embora
historicamente o Equador e a Venezuela apresentem o maior nmero de casos, cabe destacar que
o Equador j regularizou um grande nmero de seus descumprimentos, registrando atualmente dez
(10) casos vigentes. Por outro lado, a Venezuela ainda tem pendentes de cumprimento quinze (15)
casos, que configuram 36.6% do total de casos pendentes de cumprimento.
117 Foram 14 pareceres em 1997, 40 em 1998, 36 em 1999, 25 em 2000, 11 em 2001, 10 em 2002, 7 em
2003 e 2 em 2004. Ver Secretaria-Geral da Comunidade Andina, 35 Aos de Integracin Econmica
y Comercial: um balance para los pases andinos, op. cit.
118 Ver ARTEAGA, Walter Kaune. Comentrios del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina acerca
de los avances de las Directrices Presidenciales y del Proceso de Integracin y nuevos escenarios de
integracin (Unin Sudamericana) en el XXV Perodo Ordinrio de Sesiones del Parlamento Andino.
Quito: novembro de 2004, mimeo.
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O Conselho Presidencial Andino, na Declarao emitida por ocasio de
sua XIV Reunio, realizada em Quirama, Repblica da Colmbia, referiu-se em
seu ponto 17 ao tema da falta de cumprimento da normativa andina, enco-
mendando Comisso a celebrao de uma reunio especial, na qual os pases
membros deveriam realizar uma anlise das causas que teriam motivado os
descumprimentos da normativa comunitria e definir um organograma para
a sua soluo.
A Declarao fortaleceu a soluo de conflitos por meios extra-judiciais
ao encomendar, no ponto 38, Secretaria-Geral, que em coordenao com
o Tribunal Andino de Justia, apresente aos pases membros propostas que
lhes permitam utilizar medios para la resolucin extra-judicial de conflictos,
dentro del marco del ordenamiento jurdico comunitrio 119.
A tendncia que parece existir ao estabelecimento de procedimentos
paralelos de soluo de controvrsias, isto , mecanismos fora do marco
institucional do Tribunal de Justia da Comunidade Andina, constitui um re-
trocesso no que diz respeito institucionalidade da integrao e se pensarmos
nas possibilidades de constitucionalizao do processo tal qual se deu na
Europa, estas afiguram-se cada vez mais tnues. Porm, embora obrigados por
meio dos instrumentos da integrao por eles mesmos firmados, a acatar e dar
cumprimento s decises do rgo jurisdicional da integrao, devendo ade-
mais, dar conhecimento aos juzes nacionais dos procedimentos estabelecidos
pela normativa comunitria, os Estados Partes parecem carecer de vontade
poltica para tomar as medidas aptas a propiciar a correta implementao da
normativa andina.
Como se pode observar, uma das grandes debilidades de que padece a
Comunidade Andina est em sua impotncia para sanar o alto grau de des-
cumprimento da normativa andina pelos pases membros e das obrigaes
que delas despontam120.
A opo dos pases membros da Comunidade Andina pela no incluso,
no primeiro Acordo de Cartagena, de rgos de natureza jurisdicional e parla-
mentar, sinaliza para um esquema de integrao sem pretenses a reproduzir,
em nvel regional, a construo poltica presente em um governo nacional.
As controvrsias deveriam ser solucionadas por meio de procedimento de
119 Ver Declaracin de Quirama do Conselho Presidencial Andino, de 28 de junho de 2003, disponvel
em: <http: //www.comunidadandina.org/>. Acesso em: 24, junho, 2010.
120 Ver DOMINGUES, Juliana Oliveira Comunidade Andina, op. cit.
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Coleo de Teses,
conciliao coordenado pela Comisso, que deveria desig- Dissertaes
nar um comit, composto por um nacional de cada um dos
e Monografias
pases partes na controvrsia e por um nacional de cada um de Servidores do Senado Federal
dos demais pases membros. Ao discorrer sobre os fatos que ________________________
cercaram a criao do Tribunal, Garca-Amador lembra que o 2010
projeto concebido pela Comisso vislumbrava um organismo
encarregado de dirimir as controvrsias suscitadas em razo
da aplicao do Acordo de Cartagena, das decises da Co-
misso e das resolues da Junta (recorde-se de que na vigncia do primeiro
Acordo de Cartagena, assinado em Bogot em 1969, no existia o Conselho
de Ministros de Relaes Exteriores e de que Junta era a denominao da
atual Secretaria-Geral).
J o projeto de tratado elaborado pela Junta contempla outro tipo de
competncias para o novo rgo jurisdicional, que se traduziria em um sis-
tema de controle de legalidade e de interpretao uniforme, ao invs de um
procedimento puro e simples de soluo de controvrsias entre os Estados
membros. Citando o Informe de la Junta sobre el Establecimiento de un rgano
Jurisdicional del Acuerdo de Cartagena, de 12 de dezembro de 1972, Garcia-
Amador lembra que, segundo pensava a Junta, um sistema como o do Acordo
de Cartagena deveria contar com um procedimento de controle da legalidade
muito mais estrito do que o que se vislumbraria para uma organizao onde
as decises fossem tomadas por unanimidade121.
7.5 Concluses: Um Parlamento em evoluo
Do estudo das origens e evoluo do Parlamento Andino vimos que as

duas instituies de controle democrtico, Parlamento e Tribunal, foram aqui-
sies tardias ao processo de integrao da sub-regio andina. Uma das razes
poderia se prender ao fato de que alguns dos pases membros viviam sob
regime de exceo, no lhes interessando incorporar integrao os marcos
das liberdades democrticas.
Vimos, tambm, que no obstante a outorga da competncia de controle
pelos Tratados ao Parlamento, este nunca disps do efetivo poder de censurar
os rgos do Acordo de Cartagena, no obstante estar prevista, no Regimento,
a censura a autoridades que deixem de apresentar, a contento, informaes
solicitadas pelo Parlamento. Tampouco tem competncia legislativa, porquanto
121 Ver GARCA-AMADOR. Op. cit. p. 137.
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os tratados no lhe conferiram qualquer papel no processo decisrio quando
da negociao da normativa andina. Quanto competncia propositiva, em-
bora lhe seja permitido encaminhar recomendaes e sugestes aos rgos
do SAI, nenhuma delas tem efeito vinculativo, podendo os rgos decisrios
consider-las ou no.
No tocante representao, fonte da legitimidade de suas decises,
pode-se constatar que atualmente trs quartos dos parlamentares andinos
so eleitos por sufrgio universal direto. Dada a grande quantidade de temas
envolvidos na integrao, de difcil acompanhamento, e a prioridade que um
parlamentar andino designado deve conferir s suas atividades como parla-
mentar nacional, cria-se certa assimetria entre os dois grupos os chamados
parlamentares de eleio direta e os designados pelos parlamentos nacio-
nais, de tal modo que a atuao dos primeiros, mais dinmica e caracterizada
por maior domnio dos temas em pauta, pode levar a um desequilbrio nas
atividades do Parlamento, que tender a ser dominado pelas delegaes dos
pases que j promoveram as eleies diretas.
Prejudica sobremaneira a representatividade a ausncia de proporciona-
lidade na distribuio dos assentos entre os pases membros, ainda que se tra-
tasse de proporcionalidade apenas simblica, a exemplo da soluo encontrada
pelo Parlamento Europeu. a diferena entre o nmero de representantes,
por pas membro, que favorece a formao de grupos polticos no interior do
Parlamento, indispensveis a um olhar regional e representao dos vrios
setores da sociedade civil da sub-regio, em seu conjunto.
O maior entrave representao proporcional parece ser a assimetria
existente entre os pases membros, com Bolvia e Equador reclamando o
tratamento especial que j lhes fora outorgado luz do Acordo de Cartagena.
Acrescente-se o eterno apego soberania, to presente nas lideranas latino-
americanas.
O Professor Len E. Bieber, comentando a situao da integrao latino-
americana, chama a ateno para frase de Barros Charln, proferida em 1987,
segundo a qual, no subcontinente, (...) ningum procura definir exatamente
essa noo de soberania, mas somente a meno da possibilidade de abrir
mo dela j provoca enjo, ansiedade, receio, suspeita e alergia122.
122 Ver CHARLN, Raymundo Barros. Perfil del regionalismo latinoamericano. In: Centro Interuniver-
sitario de Desarrollo/Instituto de Altos Estdios de Amrica Latina de la Universidad Simon Bolvar
(org), Manual de Integracin Latinoamericana (Caracas, 1987), p. 50. Apud BIEBER, Leon E. op. cit.
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Coleo de Teses,
De outro lado, foram examinadas as competncias do Dissertaes
Tribunal Andino de Justia, e por meio deste exame, buscou-
e Monografias
se verificar se o Tribunal poderia proceder constituciona- de Servidores do Senado Federal
lizao e parlamentarizao do processo de integrao da ________________________
sub-regio andina. Em primeiro lugar, ao funcionar como corte 2010
constitucional (reenvio prejudicial), acentuando uma constru-
o poltica similar de um Estado nacional; e em segundo, ao
fortalecer a posio do organismo parlamentar nesse construto
poltico, por meio de aes que o Parlamento poderia interpor, para fazer valer
as atribuies a ele conferidas pelo Acordo de Cartagena. Verificou-se que,
muito embora o Tribunal possua tais competncias, existe nmero expressivo
de descumprimentos tanto de normas comunitrias como de sentenas do
Tribunal, o que enfraquece sobremaneira a instncia jurisdicional.
Outro fator de enfraquecimento tem sido a utilizao de mecanismos no
jurisdicionais, para a soluo de controvrsias. Nesse quadro, bastante distante
do construto poltico imaginado para a integrao europia, por exemplo, o
Parlamento tem hesitado em dirigir-se ao Tribunal para fazer valer os seus
direitos, particularmente tendo em vista a Resoluo N 341, da Secretaria-
Geral, que negou capacidade processual ao rgo parlamentar.
No entanto, alguns avanos devem ser registrados, no suficientes, po-
rm, para democratizar o processo de integrao da Comunidade Andina e
outorgar legitimidade e representatividade s decises emanadas do processo
negociador.
O primeiro deles a realizao, em 2006 e 2010, respectivamente, de
eleies diretas para o Parlamento pelo Peru e pela Colmbia, faltando apenas
Bolvia a realizao do sufrgio universal direto para o Parlamento.
Em segundo lugar, a criao do Conselho Presidencial Andino, em 1990,
muito embora tenha implicado o fortalecimento dos aspectos intergoverna-
mentais do processo de integrao, ofereceu ao Parlamento um interlocutor
ao mais alto nvel hierrquico, estabelecendo-se um dilogo, pelo qual os par-
lamentares lograram, com suas sugestes, influenciar importantes Diretrizes
emanadas de vrias reunies do Conselho. Entre elas, a mais importante em
termos de avano para o Parlamento a Diretriz 40, da Ata de So Francisco
de Quito, que determinou Secretaria-Geral e ao Parlamento acordarem me-
canismos de contato, destinados a permitir ao Parlamento o cumprimento de
suas funes, luz do Artigo 43 do Acordo de Cartagena. Da surgiram vrios
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mecanismos de troca de informaes entre o Parlamento e a Secretaria-Geral
da Comunidade Andina, dentre os quais importante destacar a consulta
prvia, que de maneira incipiente, insere o Parlamento no processo decisrio
da Comunidade Andina. Tambm se prev um tratamento mais detido dos
relatrios enviados ao Parlamento pelos rgos da SAI, o que equivale a um
reforo da competncia de controle.
Outras iniciativas do Parlamento merecem ser destacadas. Muito embora
no exeram impacto no que concerne democratizao do processo decis-
rio da integrao em si, tm o mrito de reforarem os valores democrticos
na regio. Entre estas, devem ser mencionadas as Misses de Observao do
Parlamento Andino (MOPAS); a Carta Social Andina; alm de diversas Decises
e Recomendaes voltadas para a promoo dos direitos fundamentais e das
liberdades democrticas, entre elas a Declaracin de Sucre por el Pleno Im-
perio de la Democracia en la Repblica de Bolivia, aprovada por ocasio do
XXIII Perodo Ordinrio de Sesses, em 5, 6 e 7 de novembro de 2003123. Cabe
ainda mencionar a bem-sucedida criao, pelo Parlamento, da Universidade
Andina Simn Bolvar, muito embora outros organismos por ele estabelecidos
no tenham prosperado.
123 Ver PARLAMENTO ANDINO Resumen de las Memrias, op. cit. p. 109.
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Coleo de Teses,
Dissertaes
e Monografias
________________________
2010
8 PARLAMENTO CENTRO-AMERICANO (PARLACEN)
8.1 Parlamento Centro-Americano: instrumento para a promoo

da paz e da democracia na Amrica Central
No marco da Organizao dos Estados Centro-Americanos, ODECA, pensava-

se na criao de um Parlamento Centro-Americano.
J na dcada de sessenta, o governo da Guatemala, pas que mais tarde
seria o grande impulsionador da criao de um parlamento, apresentara
um novo projeto de organizao, com o nome Bases de la Comunidad
Centroamericana, no qual se contemplavam trs rgos: a Comisso
Executiva, uma Corte Centro-Americana de Justia e um Congresso
Centro-Americano que seria o parlamento regional, integrado por cinco
deputados por pas. Eleitos por sufrgio universal direto, os parlamentares
teriam o poder de legislar sobre os temas de sua competncia e as leis
produzidas requereriam apenas o referendo do governo de cada Estado
membro para que entrassem em vigor. Estes rgos seriam revestidos
de carter supranacional.
A proposta da Guatemala chegou a ser encaminhada ao Conselho Execu-
tivo da ODECA que a transformou em um Projeto de Carta. O Projeto, contudo,
nunca foi aprovado. Cabe apenas assinalar que, segundo as suas disposies, a
composio do Parlamento sofreria modificaes. Os parlamentares no mais
seriam eleitos, mas designados pelos respectivos parlamentos nacionais e as
suas atribuies seriam ainda mais amplas, porquanto poderiam legislar sobre
assuntos centro-americanos. As leis emitidas seguiam necessitando apenas
do referendo do governo de cada Estado Parte; poderiam ainda estabelecer
normas destinadas harmonizao das disposies legislativas, regulamenta-
res e administrativas dos pases membros, at que se chegasse pretendida
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unificao legislativa; aprovar o oramento da Comunidade e desempenhar
todas as demais funes inerentes sua natureza1.
A idia do Parlamento Centro-Americano viria a ressurgir no contexto de
conflitos blicos que assolavam a regio na dcada de oitenta e dos processos
de transio para o regime democrtico, que se desenrolavam em vrios pases
do istmo. A sugesto parte mais uma vez da Guatemala, na pessoa do ento
Presidente Marco Vinicio Cerezo Arvalo, em seu discurso de posse, proferido
em 14 de janeiro de 1986. Na ocasio, Vinicio Cerezo props a constituio
de um Parlamento Centro-Americano como foro permanente de debate e
negociao poltica2. Para ele, o Parlamento regional seria um instrumento
para a busca da paz, com base em aes que assegurassem o mtuo respeito,
o repdio violncia, o fortalecimento da democracia e o pluralismo.
A iniciativa receberia a adeso dos demais mandatrios centro-americanos
por ocasio da I Reunio de Cpula de Presidentes Centro-Americanos, Esqui-
pulas I, realizada em 25 de maio de 1986, pela qual os presidentes declararam
a necessidade de criar e complementar esforos de entendimento e coope-
rao com mecanismos institucionais que permitissem fortalecer o dilogo,
o desenvolvimento conjunto, a democracia e o pluralismo, como elementos
fundamentais para a paz na rea e para a integrao da Amrica Central.
Acordaram criar o Parlamento Centro-Americano, cujos integrantes seriam
eleitos livremente, por sufrgio universal direto, respeitando o pluralismo
poltico participativo. Na ocasio, decidiram encarregar os Vice-Presidentes
de, no prazo de trinta dias, comporem uma Comisso Preparatria do Parla-
mento Centro-Americano, a qual deveria preparar o projeto de um Tratado
Constitutivo do Parlamento em prazo no maior que noventa dias, a partir de
sua conformao3.
Como se pode observar, muito embora tenha havido uma tentativa
anterior, ainda na dcada de sessenta, de criao de um construto poltico
bastante semelhante ao das ento Comunidades Europias, com a incluso
de rgos dotados de supranacionalidade entre os quais um parlamento com
amplos poderes legislativos, a idia seria retomada somente duas dcadas
1 LAGUARDIA, Jorge Mario Garca. La Frustrada Vocacin Federal de la Regin y el Proyecto de Parla-
mento Centroamericano. San Jos: Centro Interamericano de Asesora y Promocin Electoral, 1988,
pp. 72-73.
2 Ibid, p. 74.
3 Ver Declaracin de Esquipulas (Esquipulas I), emitida pela I Reunio de Cpula de Presidentes Centro-
Americanos, em Esquipulas, Guatemala, 25 de maio de 1986. Disponvel em <http: //www.sica.int/
>. Acesso em: 24, junho 2010
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Coleo de Teses,
mais tarde, j em meio turbulncia e aos conflitos arma- Dissertaes
dos que assolavam a regio. Neste momento, o Parlamento
e Monografias
Centro-Americano passa a encarnar o smbolo de libertad de Servidores do Senado Federal
e independencia y de la reconciliacin a que aspiramos en ________________________
Centro Amrica4. O Parlamento surge, no como rgo de 2010
representao popular no mbito de uma construo de
governana regional, mas sim como elemento de promoo
e irradiao dos valores democrticos na regio e como foro
articulador da paz na Amrica Central.
8.1.1 O processo de criao do Parlamento Centro-Americano
Em sua Declarao Conjunta de 26 de junho de 1986, os Vice-Presidentes

centro-americanos criaram a Comisso Preparatria do Parlamento Centro-
Americano, que seria integrada pelos prprios Vice-Presidentes, os Ministros
das Relaes Exteriores, e trs representantes de cada congresso centro-
americano. Aprovaram, ademais, o regimento para o seu funcionamento.
A Guatemala foi encarregada da elaborao de um primeiro documento,
apresentado em 13 de agosto de 1986, quando da Primeira Reunio da
Comisso Preparatria, na cidade da Guatemala. Tendo a Comisso Pre-
paratria manifestado estar de acordo com as diretrizes gerais do projeto,
decidiu conformar uma Comisso Tcnica, composta por dois membros de
cada pas, coordenada pelo Vice-Presidente da Guatemala. Comisso Tc-
nica caberia recolher as observaes que os governos dos diferentes pases
centro-americanos tivessem a apresentar sobre o texto e incorpor-las ao
mesmo. A Comisso Tcnica reuniu-se na cidade da Guatemala em 16 e 17
de maro de 1987 e uma segunda reunio realizou-se na cidade de Antigua
Guatemala, de 6 a 10 de abril de 1987. Nesta ltima reunio, a Comisso
Tcnica terminou a reviso do texto do projeto de Tratado, aprovando a sua
redao final com redaes alternativas em relao a alguns artigos, a serem
submetidas instncia superior. Finalmente, a Comisso Tcnica encaminhou
seu relatrio ao Vice-Presidente da Guatemala5.
4 Ver Acuerdos de Paz de Esquipulas II (Esquipulas II), documento emanado da II Reunio de Cpula
de Presidentes Centro-Americanos, na Cidade da Guatemala, em 7 de agosto de 1987. Disponvel
em <http: //www.sica.int/>. Acesso em: 24, junho,.2010.
5 Ver Exposicin de Motivos del Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano y Otras Instancias
Polticas. In: PARLAMENTO CENTROAMERICANO. Tratado Constitutivo del Parlamento Centroame-
ricano y Otras Instancias Polticas s/l, s/d, s/p.
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Por ocasio da histrica Cpula de Esquipulas II, em 7 de agosto de 1987,
na Cidade da Guatemala, os Presidentes aprovaram o Procedimiento para
estabelecer la paz firme y duradera en Centroamrica em cujo prembulo
reiteraram o forte contedo simblico que desejavam atribuir ao Parlamento,
determinando a celebrao de suas eleies, Como expresin conjunta de los
Estados Centro-Americanos para encontrar la reconciliacin y la paz duradera
para sus pueblos (...)6.
As eleies, segundo a Declarao de Esquipulas II, seriam realizadas si-
multaneamente em todos os pases da Amrica Central no primeiro semestre
de 1988, em data a ser determinada pelos Presidentes dos Estados Partes e
contariam com a presena de observadores internacionais, para que estes
constatassem que os processos eleitorais haviam sido regidos pelas mais
estritas normas de igualdade de acesso de todos os partidos polticos aos
meios de comunicao, assim como por amplas facilidades para a realizao
de manifestaes pblicas, bem como de todo tipo de propaganda.
Em agosto de 1987, o Vice-Presidente da Guatemala, acompanhado dos
membros guatemaltecos da Comisso Tcnica, avista-se com os Vice-Presidentes
dos demais pases da regio, logrando a harmonizao do texto do projeto.
Em 11 de setembro de 1987, celebra mais uma Reunio de Vice-Presidentes
das Repblicas de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Nicargua e o Designado
para a presidncia de Honduras, junto com os membros da Comisso Tcnica
dos cinco pases, aprovando-se um texto nico para ser submetido Comisso
Preparatria do Parlamento Centro-Americano, em sua II Reunio7.
Em 2 de outubro de 1987, por ocasio da II Reunio da Comisso Pre-
paratria, foi aprovado o texto final do projeto de Tratado Constitutivo do
Parlamento Centro-Americano e Outras Instncias Polticas, e enviado aos
governos da regio. Foi, assim, aprovado e ratificado pela Guatemala, em 14 de
dezembro de 1987; pela Nicargua, em 20 de janeiro de 1988; por Honduras,
em 28 de abril de 1988 e por El Salvador, em 1 de setembro de 1988. A Costa
Rica, cujo presidente Oscar Arias, fora seu grande impulsionador e importante
protagonista de todo o processo de paz na Amrica Central e que firmara o
6 Ibid. Eram pontos essenciais do Procedimiento para establecer la paz firme y duradera em Centroa-
mrica: 1.reconciliao nacional; 2. cessar fogo; 3. democratizao; 4. eleies livres; 5. suspenso
da ajuda militar; 6. no uso do territrio para agredir a outros Estados; 7. reduo de armamentos;
8. superviso nacional e internacional; 9. avaliao dos progressos para a paz e 10. democracia para
a paz e o desenvolvimento.
7 Ver ibid.
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Coleo de Teses,
Tratado em 15 de outubro de 1987, nunca se tornaria parte Dissertaes
no Tratado.
e Monografias
Com efeito, o Parlamento de Costa Rica, onde havia um de Servidores do Senado Federal
forte grupo contrrio prpria idia da integrao da Am- ________________________
rica Central, rechaaria o instrumento mediante argumentos 2010

tais como as histricas diferenas entre Costa Rica e o resto
da Amrica Central no tocante prevalncia dos princpios
democrticos, o temor da centro-americanizao da Costa
Rica, a falta de credibilidade de que padeciam os projetos centro-americanistas,
as tensas relaes polticas com a Nicargua, e por ltimo, mas no menos
importante, os altos custos do Parlamento8.
O prembulo do Tratado Constitutivo do Parlamento mostra que este
fora concebido como um instrumento de cooperao regional, como um foro
permanente para o dilogo e a discusso na busca da soluo de conflitos e
como ferramenta de colaborao na busca da paz, da democracia e do de-
senvolvimento9.
O Artigo 1, ao definir a sua natureza, dispe que o Parlamento Centro-
Americano um rgo de discusso, anlise e recomendao sobre assuntos
polticos, econmicos, sociais e culturais de interesse comum, (...) con el fn
de lograr una convivncia pacfica dentro de un marco de seguridad y bienes-
tar social, que se fundamente en la democracia representativa y participativa
en el pluralismo y en el respeto a las legislaciones nacionales y al derecho
internacional (...)10.
Observa-se, portanto, que longe de ter sido concebido como parte de
uma construo poltica, ou como rgo comunitrio em um processo de
integrao regional, o Parlamento Centro-Americano, no momento de sua
criao, inseria-se preferencialmente na categoria das instncias parlamentares
voltadas para a diplomacia parlamentar.
As duas nicas instncias em que se prev funo de controle para o
Parlamento sobre os rgos da integrao os Artigos 5, letra c; e o Artigo
8 Ver SOSA, Marco Tlio Chicas. Diferencias entre las Posturas de Integracin Centro-Americana de
Guatemala y Costa Rica Manifestadas em los Expedientes Legislativos del Tratado Constitutivo del
Parlamento Centroamericano y el Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organizacin de Estados
Centroamericanos (ODECA). San Jos: Trabalho Final de Graduao, Instituto do Servio Exterior
Manuel Mara de Peralta, Ministrio de Relaes Exteriores e Culto, 1997, pp. 85-86.
9 Ver LAGUARDIA , Jorge Mario Garca, op. cit., p. 77.
10 Ver Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano... op. cit., p. 2.
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29, acerca dos quais se discorrer mais abaixo seriam suspensos por fora do
Artigo 4, incisos (1) e (2), do Protocolo al Tratado Constitutivo del Parlamento
Centroamericano y Otras Instancias Polticas, firmado em 15 de setembro de
1989, na cidade da Guatemala11.
Contudo, a nfase na funo de representao acentuada pela deciso
tomada pelos Presidentes em Esquipulas de promoverem a realizao, nos
respectivos pases, de eleies diretas e honestas para os deputados centro-
americanos, deixando entrever a importncia que se conferia aos marcos
da legitimidade e da democracia nos pases centro-americanos. No difcil
detectar, portanto, a lgica que se encontrava por detrs do impulso dado
pelos governos criao do Parlamento Centro-Americano. Esta vinculava-se,
em maior proporo, ao papel que caberia ao organismo parlamentar como
garantidor dos regimes democrticos centro-americanos, como foro poltico
regional e como negociador e articulador das iniciativas de paz, do que pro-
priamente o de uma entidade parlamentar clssica. A Exposio de Motivos
assinala que a Amrica Central carecia de uma instncia poltica permanente
que viabilizasse a anlise, pelos prprios centro-americanos, dos assuntos e
problemas da rea12.
Precisamente nos primeiros anos de existncia do Parlamento, os Pre-
sidentes referem-se repetidamente importncia da realizao das eleies
diretas; da adeso dos pases da regio ao seu Tratado Constitutivo; da sua
instalao e da presena, como observadores, de parlamentares dos pases
que ainda no hajam aderido ao Tratado13.
Os Captulos II e III do Tratado Constitutivo do Parlamento criam a Reunio
de Vice-Presidentes Centro-Americanos e a Reunio de Presidentes Centro-
Americanos. A primeira tem como atribuio receber as recomendaes do
Parlamento concernentes ao processo de integrao centro-americano; a se-
11 Ver Protocolo al Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano y Otras Instancias Polticas.
In: ibid, p. 26.
12 Com efeito, a par da presena de grupos de pases latino-americanos Contadora e Grupo de Apoio
que prestaram inestimvel contribuio aos esforos desenvolvidos em favor da soluo dos gra-
ves conflitos que assolavam a Amrica Central, tambm as grandes potncias mundiais procuraram
intervir, ao subordinarem a grave situao na Amrica Central tica da Guerra Fria.
13 Ver, por exemplo, as Declaraes Presidenciais de Alajuela, Costa Rica (1988); Costa del Sol, El Sal-
vador (1989); Tela, Honduras (1989); Montelimar, Nicargua (1990); Antigua Guatemala, Guatemala
(1990); Putarenas, Costa Rica (1990); San Salvador, El Salvador (1991); Tegucigalpa, Honduras (1991);
Mangua, Nicargua (1992); Panam, Panam (1992); Guatemala, Guatemala (1993); Gucimo, Costa
Rica (1994); San Salvador, El Salvador (1995); e Montelimar, Nicargua (1996). Disponveis em: < http:
//www.sica.int/>. Acesso em: 24, junho. 2010.
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Coleo de Teses,
gunda interlocutora do Parlamento e recebe as suas re- Dissertaes
comendaes sobre temas relacionados paz, segurana e
e Monografias
desenvolvimento da regio. de Servidores do Senado Federal
As coincidncias que se pode identificar entre a criao ________________________
do Parlamento Centro-Americano e a iniciativa europeia de 2010

criao da Assembleia Comum da CECA dizem respeito apenas
ao momento histrico em que se deram as duas iniciativas,
caracterizado por conflitos blicos na Amrica Central e pela
ameaa do seu retorno, na Europa.
Escrevendo em 1988, ano da constituio do Parlamento, afirmava Jorge
Mario Garca Laguardia que Existen conflictos internos con enfrentamiento
de diversa intensidad en los distintos pases con la conocida excepcin de
Costa Rica que en El Salvador, Guatemala y Nicargua, se expresan en una
confrontacin armada14. Para completar esse quadro sombrio, a luta ar-
mada marxista na vizinha Nicargua, por um lado, e a direita radical, muitas
vezes apoiada pelos estamentos militares ainda intactos, por outro, traziam
pronunciada instabilidade poltica aos pases cujos governos completavam a
sua transio para o regime democrtico, colocando em risco os processos de
democratizao ento em curso.
8.1.2 De como a composio de um Parlamento democratica-

mente eleito torna-se razo de sua debilidade
O Artigo 2, que estipula a composio do Parlamento Centro-Americano,

determina, em seu inciso a, que o Parlamento ser integrado por vinte de-
putados por Estado Parte e seus respectivos suplentes. Sero eleitos por um
perodo de cinco anos, por sufrgio universal direto e secreto, podendo ser
reeleitos.
Na viso dos Presidentes dos pases centro-americanos, a eleio direta
dos deputados um mecanismo de legitimao e um instrumento de demo-
cratizao da regio. Ao longo das negociaes, o governo da Costa Rica fixara
como condio que a composio do Parlamento fosse resultado de processos
eleitorais livres, diretos e pluralistas em cada um dos pases membros. Esta
idia, que encontrou eco na maioria dos pases da regio, fez com que fos-
sem modificados os primeiros projetos, nos quais se previa a designao dos
14 Ver LAGUARDIA, Jorge Mario Garca op. cit., p. 81.
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deputados pelos respectivos congressos, ou assemblias nacionais, e no por
meio de eleio direta15.
As letras b e c do Artigo 2 trazem disposies no mnimo curiosas,
mas que no futuro estariam fadadas a comprometer irremediavelmente a
credibilidade do Parlamento.
A letra b dispe que integraro o Parlamento Los Presidentes de cada
una de las repblicas centro-americanas, al concluir su mandato; enquanto
que a letra c determina que sero membros do Parlamento Los Vicepre-
sidentes o Designados a la Presidencia de la Repblica de cada uno de los
Estados centroamericanos, al concluir su mandato16.
A Exposio de Motivos justifica esta inexplicvel flexibilizao dos princ-
pios da legitimidade e da representatividade afirmando que (...) la presencia
como integrantes del Parlamento de las personas que hayan ejercido el cargo de
Presidente y Vicepresidente o Designado a la Presidencia en cada Estado cen-
troamericano, ser garanta de una gran experiencia poltica acumulada17.
O pargrafo seguinte, ao dispor que os integrantes do Parlamento, in-
clusive aqueles que l estejam por haverem ocupado o cargo de Presidente
ou Vice-Presidente nos pases membros gozaro de imunidades e privilgios,
abre as portas para o acobertamento de toda sorte de corrupo e mal uso do
dinheiro pblico, ao tornar os ex-ocupantes dos cargos mximos do Executivo
nacional infensos a aes judiciais.
Com efeito, a corrupo, a impunidade e a evaso fiscal so males que
afetam visivelmente a governabilidade democrtica nos pases da regio. Sua
existncia foi reconhecida pelos prprios Presidentes, em vrias ocasies.
o que denota, por exemplo, o Artigo 5 do Tratado Marco de Segurana De-
mocrtica na Amrica Central, assinado em 15 de novembro de 1995, que
vincula a corrupo instabilidade poltica18.
Veremos, mais abaixo, que a questo da participao dos ex-dirigentes
no Parlamento e as imunidades de que desfrutam, levaria a srios questiona-
15 Ver ibid, p. 79.

16 Ibid, pp. 2-3.
17 Ver Exposicin de Motivos, op. cit.
18 Disponvel em <http: //www.sgsica.org>. Acesso em 24, junho, 2010. Entre ex-dirigentes de pases
membros do Parlamento Centro-Americano, presos ou acusados de corrupo, mencione-se o ex-
vice-presidente da Guatemala, Juan Francisco Reyes Lpez e o ex-presidente da Nicargua Arnoldo
Alemn.. Ver Guatemala Siglo Veintiuno, Cidade da Guatemala, 01/12/2004, p. 3.
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Coleo de Teses,
mentos, por parte dos pases membros, da imprensa e de Dissertaes
organizaes no-governamentais dedicadas promoo da
e Monografias
tica e da transparncia na poltica e colocariam em dvida de Servidores do Senado Federal
a continuidade do Parlamento por ocasio da iniciativa de ________________________
reforma das instituies da integrao centro-americana. 2010
8.1.3 Atribuies
As atribuies dos parlamentos de integrao no excluem o desempenho

de funes tpicas da diplomacia parlamentar. No caso do Parlamento Centro-
Americano, que nasceu para coadjuvar as negociaes de paz na regio, as
atribuies de diplomacia parlamentar so aquelas voltadas, como j assina-
lado, para a manuteno da paz, da segurana e da promoo e consolidao
do sistema democrtico na regio. As funes de parlamento de integrao
devem ser desempenhadas no quadro da integrao centro-americana.
o caso do dispositivo contido na letra b do Artigo 5, mediante o qual
o Parlamento dever Impulsar y orientar los procesos de Integracin y la ms
amplia cooperacin entre los pases centroamericanos19.
A letra c, do mesmo Artigo vai mais alm, porquanto prev o desempe-
nho, pelos deputados centro-americanos, da funo de controle dos rgos da
integrao, seguindo o exemplo da Unio Europia e do Parlamento Andino.
Segundo o referido dispositivo, cabe ao Parlamento eleger, nomear e remo-
ver, segundo caiba, em conformidade com o Regimento Interno, o funcionrio
executivo ocupante do mais alto cargo dos organismos existentes ou futuros
da integrao centro-americana, criados pelos Estados Partes do Tratado20.
Porm, a Comisso redatora do Tratado amenizou esta carta branca
com que brindara o Parlamento ao acrescentar pargrafo letra c, pelo qual
dispe que as autoridades das organizaes internacionais citadas no par-
grafo anterior, submeteriam ao Parlamento, com trinta dias de antecedncia
do vencimento do perodo correspondente, uma lista de candidatos para os
citados cargos, dentre os quais deveria ser realizada a designao. Na falta da
lista, o Parlamento elegeria ou nomearia o indivduo que julgasse adequado.
O Artigo 29 complementa o disposto na letra c do Artigo 5, ao estabe-
lecer que o Parlamento tomar conhecimento do relatrio anual referente
19 Ibid, p. 4.
20 Grifos da autora.
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ao trabalho desenvolvido por cada instituio centro-americana, emitido por
meio de seus rgos diretivos, tomando conhecimento, tambm, das medi-
das e aes promovidas com vistas execuo das decises adotadas e dos
respectivos programas de trabalho.
O primeiro Protocolo ao Tratado Constitutivo do Parlamento Centro-
Americano e Outras Instncias Polticas, de 1989, ao qual j nos referimos
supra, suspenderia, por meio de seu Artigo 4, as competncias de controle
antes outorgadas ao Parlamento. Determinou o nmero (1) do Artigo 4 que
at o depsito do quinto instrumento de ratificao ficaria suspensa a atri-
buio outorgada ao Parlamento luz do inciso c do Artigo 5 do Tratado
Constitutivo (nomeao e remoo de autoridades dos rgos da integrao)
e segundo o nmero (2), at o depsito do quinto instrumento, ficaria suspen-
sa a disposio contida no Artigo 29 do Tratado (apresentao de relatrios
pelos organismos da integrao). O quinto instrumento de ratificao seria da
Costa Rica, pas que, como j visto, acabou por no ratificar o Tratado. Assim,
o quinto instrumento de ratificao acabou por provir do Panam e no da
Costa Rica. Sob o pretexto de que os incisos (1) e (2) do Artigo 4 do Protocolo
referiam-se, especificamente, ratificao pela Costa Rica, os Estados Partes
mantiveram, at o presente momento, a suspenso das competncias de
controle do Parlamento21.
O Artigo 28 pressupe a articulao entre governos, Parlamento e rgos
da integrao ao dispor que os governos, as instituies nacionais dos Esta-
dos membros e os organismos da integrao centro-americana prestariam
ao Parlamento toda a colaborao possvel desde que compatvel com sua
legislao interna.
A letra d, do Artigo 5 outorga ao Parlamento funo propositiva, pela
qual o Parlamento poder propor projetos de tratados e convenes para
serem negociados entre os pases centro-americanos, que contribuam para a
satisfao das necessidades da rea.
Embora se tratando de uma funo tpica dos parlamentos, a funo
propositiva, ou de iniciativa legislativa, conforme atribuda ao Parlamento
Centro-Americano, reveste-se da debilidade que a caracteriza quando exer-
cida pelos parlamentos regionais, porquanto os governos, destinatrios das
21 Entrevista com o Secretrio para Assuntos Parlamentares do Parlamento Centro-Americano Werner

Vargas e com Hctor Alfredo Ruana Castanza, Assessor do Gabinete da Junta Diretiva do Parlamento
Centro-Americano. Na Cidade da Guatemala, em 30/11/2004.
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Coleo de Teses,
proposies, no so obrigados a consider-las, ou mesmo a Dissertaes
manifestar-se sobre elas. Da mesma debilidade padece a funo
e Monografias
recomendatria, conforme a letra h do Artigo 5, segundo a de Servidores do Senado Federal
qual o Parlamento poder recomendar aos governos centro- ________________________
americanos as solues mais viveis e efetivas em relao aos 2010
diferentes assuntos que conhea, dentro de suas atribuies.
Tampouco neste caso esto os governos obrigados a respon-
der ou a sequer tomar conhecimento das recomendaes
encaminhadas pelos deputados.
importante assinalar que os redatores do Tratado preferiram atribuir ao
Parlamento a interlocuo com os governos dos Estados Partes, deixando de
estabelecer qualquer mecanismo formal de comunicao entre os rgos da
integrao e o Parlamento. Fica claro, assim, que a inteno dos presidentes
centro-americanos nunca fora a de criar um rgo parlamentar para compor
uma construo poltica de integrao, nos moldes da proposta apresentada
pela Guatemala na dcada de sessenta e calcada no modelo europeu; mas
antes, o que se buscava era, fundamentalmente, a constituio de um rgo
parlamentar regional voltado para a promoo da paz e da democracia na
Amrica Central.
As demais atribuies do Parlamento, luz do Artigo 5, podem ser ca-
racterizadas como diplomacia parlamentar: servir de foro deliberativo para
a anlise dos assuntos polticos, econmicos, sociais e culturais comuns e de
segurana da rea centro-americana; propiciar a convivncia pacfica e a se-
gurana da Amrica Central; promover a consolidao do sistema democrtico
pluralista e participativo nos pases centro-americanos, com estrito respeito
ao Direito Internacional; contribuir para o fortalecimento da plena vigncia
do Direito Internacional.
Outros dois aspectos merecem ser destacados no que tange s atribuies
do Parlamento.
O primeiro deles refere-se competncia propositiva que o Parlamento
vem adquirindo, graas s presses das bancadas nacionais do PARLACEN
junto aos respectivos parlamentos nacionais. importante assinalar que,
na sua condio de rgo promotor da democracia e articulador da paz na
regio, o Parlamento Centro-Americano sempre contou com o apoio dos
parlamentos dos pases membros, o que no se passa, por exemplo, com
o Parlamento Europeu, visto por suas contrapartes nacionais como uma
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espcie de usurpador de suas competncias. Na Amrica Central, ao con-
trrio, alguns pases j permitem ao Parlamento Centro-Americano apresen-
tar projetos de lei em matria de integrao para tramitao no respectivo
parlamento nacional, como, por exemplo, El Salvador, em virtude de emenda
constitucional apresentada e aprovada por aquela Assemblia Nacional em 06
de setembro de 2001. Por ela, ficou estabelecido que o Parlamento Centro-
Americano, por meio dos deputados de El Salvador que o conformam, ter
direito iniciativa de propor leis concernentes s matrias da integrao no
parlamento nacional. O mesmo se d, igualmente, na Nicargua, em cujo
parlamento a existncia de uma comisso temtica sobre integrao regional
facilita a recepo de proposies provenientes de deputados nicaraguen-
ses do PARLACEN22. Esta competncia reveste-se de visvel importncia no
tocante ao processo de integrao, porquanto permite a harmonizao das
legislaes dos Estados Partes.
O construtivo relacionamento que se estabeleceu entre o rgo parla-
mentar regional e as assemblias nacionais dos pases da regio transparece
tambm nas presses exercidas pelo Parlamento Centro-Americano sobre
a Reunio de Presidentes do Sistema da Integrao Centro-Americana para
que estes permitam a sua participao e a de representantes dos parlamen-
tos nacionais centro-americanos, nos processos de negociao de acordos
comerciais que a regio vem realizando com terceiros Estados ou grupos de
Estados, assim como nas negociaes da Organizao Mundial do Comrcio
(OMC). Pela Resoluo AP/4-CLII-2003, o Parlamento lembra a importncia
do acordo subscrito entre os governos dos Estados da Amrica Central e o
governo do Mxico, com vistas implementao do Plano Puebla-Panam,
e que tal instrumento no admite reservas, o que torna (...) vital contar con
un control social y poltico de parte de los legtimos representantes de los
pueblos y de los sectores de la sociedad civil23. Essa autntica parceria
entre o organismo parlamentar regional e as assembleias nacionais pode
contribuir de forma decisiva para minorar o dficit democrtico na integrao
e nas relaes internacionais.
22 Sobre a competncia do Parlamento Centro-Americano para propor projetos de lei nas assemblias
nacionais, concedeu entrevista autora a Deputada Centro-Americana pela Nicargua, Maria Eugenia
Jirn (Frente Sandinista de Libertao Nacional), na Cidade da Guatemala, em 30/11/2004.
23 Resolucin AP/4-CLII-2003 Mecanismos de Consulta Parlamentaria Nacional y Regional en Apoyo a
las Negociaciones Comerciales Donde Participan los Paises que Conforman el Sistema de la Integra-
cion Centroamericana. Disponvel em <http: //www.parlacen.org.gt>, mediante solicitao. Acesso
em: 24, junho. 2010.
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Coleo de Teses,
8.1.4 Representao Dissertaes
No que se refere legitimidade dos deputados como e Monografias
representantes dos povos centro-americanos no Parlamento, de Servidores do Senado Federal
________________________
recorde-se que a realizao de eleies diretas para a sua
conformao foi uma das grandes idias-fora a impulsionar 2010
a sua criao.
Quando, pela primeira vez, se faz referncia cria-
o de um Parlamento Centro-Americano na Declarao de Esquipulas
(Esquipulas I), os Presidentes dos Estados signatrios determinam ime-
diatamente que Sus integrantes sern electos libremente por sufrgio
universal directo, en el que se respete el principio de pluralismo poltico
participativo 24.
Como fruto do pronunciado anseio das lideranas que participavam do
processo de paz pela implantao de regimes democrticos nos pases da
regio, o Parlamento Centro-Americano deveria ser, ele mesmo, um instru-
mento fundado nos marcos da democracia e da participao cidad, que o
qualificariam como articulador da paz na Amrica Central.
Nos Acordos de Paz de Esquipulas II, subscritos por ocasio da II Cpula
Presidencial, em 7 de agosto de 1987, os Presidentes voltaram a referir-se s
eleies para o Parlamento Centro-Americano, ao declararem:
Como expresin conjunta de los Estados Centroamericanos para encon-
trar la reconciliacin y la paz duradera para sus pueblos, se celebrarn
elecciones para la integracin del Parlamento Centroamericano, cuya
creacin se propuso mediante la Declaracin de Esquipulas, del 25 de
mayo de 198625.
Hoje, todos os deputados do Parlamento Centro-Americano so eleitos

por sufrgio universal direto. Os representantes da Repblica Dominicana, que
tinham o status de Observadores Especiais 26, uma vez que a Repblica Do-
minicana era membro associado do Sistema de Integrao Centro-Americana,
foram eleitos pela primeira vez por sufrgio universal direto em 16 de maio
de 2010.
24 Ver Declarao de Esquipulas (Esquipulas I), op. cit, ponto 3.

25 Ver o ponto 3 dos Acordos de Paz de Esquipulas II. Op. cit.
26 Segundo dispe o Artigo 129 do Regimento Interno. Ver PARLAMENTO CENTRO-AMERICANO. Regla-
mento Interno. Cidade da Guatemala: 2002, p. 39.
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So eleitos, para o Parlamento Centro-Americano, 20 deputados por pas e
respectivos suplentes; porm como j assinalamos anteriormente, os ex-Vice-
Presidentes e ex Presidentes da Repblica dos Estados Partes so membros
natos, perfazendo um total de 120 deputados eleitos27.
importante observar que a Repblica de Honduras teve suspensa a sua
participao no SICA por meio de declarao aprovada pelos Chefes de Esta-
do do bloco em 29 de junho de 2009, em virtude do rompimento da ordem
constitucional naquele pas. Em reunio plenria de 29 de abril de 2010, o Par-
lamento Centro-Americano aprovou resoluo pela qual respalda os esforos
envidados pelos governos de El Salvador e Guatemala em favor do retorno de
Honduras ao Sistema da Integrao Centro-Americana28.
O comparecimento s sesses aparentemente satisfatrio, o que se torna
possvel uma vez que os deputados dedicam-se exclusivamente agenda do Par-
lamento Centro-Americano. O exame de atas de reunies plenrias, realizadas ao
longo dos anos de 2007 e 200829, permitiu apurar uma mdia de 17 deputados por
pas, presentes s reunies, nmero este que corresponde quase totalidade de
cada bancada nacional, o que indubitavelmente contribui para a legitimidade das
decises emanadas do Parlamento. As sesses ordinrias so mensais, segundo
estipula o Artigo 49, inciso 1, do Regimento Interno, e duram uma semana.
de se notar que a frequncia mensal das reunies do Parlamento apre-
senta vantagens: os trabalhos iniciam-se imediatamente, dispensando-se as
solenidades de instalao, que de maneira geral ocupam um tempo precioso
das reunies dos parlamentos regionais. Ademais, elas se realizam invaria-
velmente na sede do Parlamento, localizada na Cidade da Guatemala, o que
desencoraja as corriqueiras cerimnias de boas vindas promovidas por
27 A Repblica Dominicana solicitou a sua adeso ao Tratado Constitutivo do Parlamento Centro-

Americano e Outras Instncias Polticas em setembro de 2000, e ao Sistema de Integrao Centro-
Americana (SICA) em 22/01/2003. Ver a Resoluo AP/7-CLI-2003 que insta os Chefes de Estado
e Governo dos pases centro-americanos e da Repblica Dominicana a firmarem, por ocasio da
seguinte reunio de Chefes de Estado, a incorporao da Repblica Dominicana ao Sistema de Inte-
grao Centro-Americana e sua adeso ao Tratado Constitutivo do Parlamento Centro-Americano
e Outras Instncias Polticas. Ver PARLAMENTO CENTRO-AMERICANO, SECRETARIA DE ASSUNTOS
PARLAMENTARES, DIREO DE DOCUMENTAO Resoluciones de la Asamblea Plenria 1992-2003.
Guatemala, Amrica Central: Parlamento Centro-Americano, 2003, p. 737. Entrevista concedida
autora pelo Representante Designado da Repblica Dominicana, Senhor Geden Santos, na Cidade
da Guatemala, em 30/11/2004.
28 Ver Resolucin AP/3-219/2010. Disponvel em: <http: //www.parlacen.org.gt/> Acesso em 25, junho,
2010.
29 Atas disponveis em <http: //www.parlacen.org.gt/>. Acesso em 25, junho, 2005.
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Coleo de Teses,
autoridades locais. Alm disso, a durao e freqncia das Dissertaes
reunies possibilita o trabalho das Comisses, comportando
e Monografias
ainda os encontros de grupos polticos30. de Servidores do Senado Federal
O voto individual e pessoal, segundo o Artigo 82 (2), ________________________
do Regimento Interno, e o quorum para a abertura da sesso 2010

o da maioria absoluta dos deputados, isto , metade mais
um de todos os integrantes do Parlamento. Para votar requer-
se a maioria simples, isto , mais da metade dos deputados
presentes. Em alguns casos, exige-se a maioria qualificada, isto , dois teros
da totalidade dos deputados que integram o Parlamento (Artigo 61).
Aspecto que contribui para conferir ao Parlamento viso do conjunto da
regio a presena de famlias polticas, ou grupos parlamentares transna-
cionais. O Regimento Interno prev a sua existncia, luz do Artigo 28, que os
define como (...) la expresin ideolgica de las Diputadas y Diputados Centro-
americanos y se organizan de acuerdo a la afinidad poltica de sus partidos.
A conformao dos Grupos Parlamentarios est regulamentada no Artigo
29, que determina seja elaborada uma ata constitutiva, que dever conter, no
mnimo, os seguintes requisitos: lugar e data da constituio; nomes completos
dos integrantes; pas e partido poltico a que pertencem; denominao do Grupo;
princpios ideolgicos e objetivos polticos; rgos de direo, sendo no mnimo
um presidente, um vice-presidente e um secretrio; regimento de funcionamento
e processo eleitoral interno; e assinatura de todos os integrantes.
So requisitos para a conformao de um grupo parlamentar que os deputados
sejam originrios de pelo menos dois Estados e que renam pelo menos dez membros,
sendo que nenhum deputado poder pertencer a mais de um grupo parlamentar; da
mesma maneira os deputados pertencentes a um partido poltico nacional s podem
integrar um grupo poltico. Cada grupo parlamentar poder apresentar Junta Diretiva
30 O Artigo 25 do Regimento Interno estabelece as seguintes Comisses Permanentes: I. Comisso

Poltica e de Assuntos Partidrios; II. Comisso de Paz, Segurana Cidad, Direitos Humanos e Gru-
pos tnicos, III. Comisso de Assuntos Monetrios e Financeiros, IV.Comisso de Educao, Cultura,
Esporte, Cincia e Tecnologia, V. Comisso de Integrao, Comrcio e Desenvolvimento Econmico,
VI. Comisso de Assuntos Agropecurios, Pesca, Meio Ambiente e Recursos Naturais, VII. Comisso
da Mulher, Infncia, Juventude e Famlia, VIII. Comisso de Desenvolvimento Municipal e Participao
Cidad, IX. Comisso de Sade, Seguridade Social, Populao e Assuntos Trabalhistas e Sindicais, X.
Comisso de Assuntos Jurdicos, Direito Comunitrio e Institucionalidade Regional, XI. Comisso de
Relaes Internacionais, XII.Comisso de Turismo. Ver Parlamento Centroamericano, Regimento
Interno, op. cit., p. 7.
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seus requerimentos em matria de recursos humanos, de local para as suas instalaes,
etc, de acordo com o oramento do Parlamento Centro-Americano31.
Existem atualmente seis grupos parlamentares em funcionamento no
Parlamento Centro-Americano:
Grupo Parlamentario del Centro Democrtico (CD) que aglutina par-
tidos polticos nacionais de centro, centro-esquerda e centro-direita.
Grupo Parlamentario Alianza Democrtica Centroamericana (ADC)
que rene partidos polticos nacionais de direita.
Grupo Parlamentario de Izquierda (GPI) no qual esto agrupados
trs partidos polticos nacionais da esquerda revolucionria: o Partido Frente
Democrtica Nova Guatemala, Partido Frente Farabundo Mart de El Salvador
e Frente Sandinista de Libertao Nacional da Nicargua..
Outros grupos, integrados por menor nmero de partidos nacionais, so
a Convergencia Democrtica Centroamericana (CDC); o Grupo de Integra-
in Democrtica e o Grupo Innovador Centroamericano y del Caribe.32.
lcito afirmar que os grupos parlamentares desempenham importante
papel no Parlamento, porquanto seus representantes participam da reunio da
Junta Diretiva Ampliada, qual cabe definir a agenda da sesso plenria.33.
A existncia dos grupos parlamentares no seio do Parlamento torna-o
muito mais apto a atuar como rgo legitimador no mbito do processo de-
cisrio da integrao, do que aqueles parlamentos de integrao que ainda
no lograram constituir famlias polticas em seu interior. Os grupos polticos
transnacionais possibilitam o olhar regional uma percepo da regio como
um todo acentuando aspectos supranacionais do Parlamento34.
31 Ver Parlamento Centro-Americano Regimento Interno, op. cit., p. 14.

32 Ver CASTAAZA, Hctor Alfredo Ruano. El Parlamento Centroamericano en el Contexto del Proceso
de Integracin Centro-Americana. In: TALLER DE PROCEDIMIENTOS PARLAMENTARIOS. Guatemala,
Repblica da Guatemala, junho, 2003, mimeo. Ver tambm http: //www.parlacen.org.gt/documentos/
Presentaci%C3%B3n%20.pdf. Acesso em 25, junho, 2010.
33 Ver PARLAMENTO CENTRO-AMERICANO. Reglamento Interno, art. 37. In: <http: //www.parlacen.
org.gt/index-portada.html>. Acesso em 25, junho, 2010..
34 O Parlamento Centro-Americano criou um Diploma sobre Integrao Regional para a capacitao
de parlamentares, assessores e demais funcionrios sobre os processos de integrao regional e os
custos da no integrao. A especializao dos parlamentares certamente contribui para melhorar o
nvel da representao, uma vez que os capacita a analisar, em profundidade, os temas em debate,
sobre os quais sero chamados a se pronunciar. Ver Resolucin AP/6-CXLV-2002 Creacin del Di-
plomado del Parlamento Centroamericano sobre Integracin Regional. Disponvel em http: //www.
parlacen.org.gt, mediante solicitao. Acesso em: 25, junho,. 2010.
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Coleo de Teses,
Parece surpreendente que o Parlamento Centro-Ameri- Dissertaes
cano, criado em uma regio h pouco dilacerada por conflitos
e Monografias
blicos, com forte presena militar nas funes de governo, e de Servidores do Senado Federal
instituies democrticas extraordinariamente dbeis, tenha ________________________
sido capaz de aglutinar os seus parlamentares em famlias 2010
polticas.
Com efeito, a estrutura partidria na Amrica Central
padece dos mesmos vcios apontados em relao aos parti-
dos da regio andina, e de resto, de toda a Amrica Latina. Com o final dos
enfrentamentos militares, a regio se debate na busca da reestruturao de
um novo sistema partidrio. Atualmente, o que o caracteriza uma enorme
transitoriedade e fluidez no que se refere ao aparecimento e desaparecimento
dos partidos e das alianas. Na Amrica Central, assim como na regio andina,
h um acelerado processo de desideologizao dos partidos polticos, estando
as concepes polticas sendo substitudas por uma espcie de pragmatismo
oportunista35. Alm destes graves aspectos, assim como no restante do sub-
continente latino-americano, os partidos, desprovidos de crenas e valores
ideolgicos, tendem a fragmentar-se em inmeras faces, fruto de lutas
internas. Neste quadro, os partidos, afastados das reivindicaes populares e
sem se darem conta do sentir profundo de la ciudadana preferem dedicar-se
ao trfico de influncias e aos interesses clientelistas, o que gera corrupo.
Por tudo isso, o abstencionismo tende a aumentar na Amrica Central, enfra-
quecendo os partidos polticos e os prprios marcos da democracia36.
No se pode deixar de apontar aspectos que comprometem gravemente a
representatividade do Parlamento Centro-Americano, e conseqentemente, a
legitimidade de suas decises. Em primeiro lugar, a presena de parlamentares
binicos, os membros natos, ex-Presidentes e ex-Vice-Presidentes dos pases
membros, que desfrutam dos mesmos privilgios e imunidades outorgados
aos deputados eleitos, enfraquecendo extraordinariamente a credibilidade
da instituio.
E em segundo lugar, persiste, tambm nesta assembleia parlamentar
latino-americana a falta de disposio para admitir a sua conformao de
35 Ver CERDAS, Rodolfo. Los Partidos Polticos en Centroamrica y Panam. In: INSTITUTO DE DIREITOS
HUMANOS CENTRO DE ASESORA Y PROMOCIN ELECTORAL Partidos y Clase Poltica en Amrica
Latina en los 90. PERELL, Carina, PICADO S., Sonia e ZOVATTO, Daniel. San Jos: IIDH, 1995, p. 22.
36 Ibid, p. 24.
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forma proporcional s populaes, mesmo diante do fato de que a regio no
apresenta grandes assimetrias entre os pases.
De fato, a Guatemala o pas com maior populao, da ordem de 13,9
milhes de habitantes; logo em seguida a Repblica Dominicana, com 8,5
milhes; Honduras, com 7,4 milhes; El Salvador, com 7,0 milhes; Nicargua,
com 5,7; e Panam, com 3,237. Os nmeros encontrados refletem menores
assimetrias do que, por exemplo, aquelas existentes entre os pases europeus.
Mas no difcil imaginar a dificuldade com que se defrontariam pases extre-
mamente ciosos de sua soberania, que h no muito tempo opunham-se em
meio a graves conflitos armados, se tentassem negociar a sua representao
proporcional no Parlamento Centro-Americano.
8.2 A reforma da Carta da ODECA
Em 1991, eram implementadas reformas neo-liberais de maneira genera-

lizada nos pases da Amrica Latina. A abertura de mercados, as privatizaes
e a desregulamentao da economia eram as tendncias que predominavam
poca.
Na Amrica Central os pases, recm-sados de regimes ditatoriais, deci-
diram proceder reforma da Carta da ODECA de 1962, para adapt-la nova
realidade e para impulsionar o processo de integrao centro-americano. Por
meio do Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organizacin de Estados
Centroamericanos (ODECA), de 13 de dezembro de 1991, criou-se o Sistema
da Integrao Centro-Americana com o objetivo fundamental de () reali-
zacin de la integracin de Centroamrica, para constituirla como Regin de
Paz, Libertad, Democracia y Desarrollo38.
Para a realizao de tais fins, so estabelecidos quatro rgos: a Reunio
de Presidentes; o Conselho de Ministros; o Comit Executivo e a Secretaria-
Geral. A estes, agregam-se a Reunio de Vice-Presidentes, o Parlamento Centro-
Americano, a Corte Centro-Americana de Justia e o Comit Consultivo.
Os rgos principais, com exceo da Secretaria-Geral, revestem-se de
caractersticas intergovernamentais e decidem por consenso. A Secretaria-
37 Dados disponveis em: <http: //www.parlacen.org.gt/index-portada.html> Acesso em: 25, junho,

2010.
38 Ver XI Cumbre de Presidentes Centroamericanos (Tegucigalpa, Honduras, 12 y 13 de dezembro de 1991)
Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organizacin de Estados Centroamericanos (ODECA). Dispo-
nvel em < http: //www.sgsica.org/tratados-convenios/index.php>. Acesso em: 26, junho, 2010.
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Coleo de Teses,
Geral estaria a cargo de um Secretrio-Geral, nomeado pela Dissertaes
Reunio de Presidentes. A esse rgo o Artigo 27 do Tratado
e Monografias
outorga posio de independncia em relao aos Estados de Servidores do Senado Federal
Partes, ao determinar que a Secretaria-Geral e seu pessoal ________________________
atuariam levando em conta exclusivamente os interesses da 2010
integrao e no solicitariam ou receberiam instrues de
qualquer governo.
Da configurao institucional idealizada pelos governos
para o Sistema de Integrao Centro-Americana, pode-se observar que, a
despeito da presena da Corte e do Parlamento no se vislumbrava para a
integrao uma construo poltica baseada em elementos de supranaciona-
lidade, com exceo da independncia da Secretaria-Geral e do disposto no
Artigo 34, que determina que os instrumentos complementares ou derivados
firmados em conformidade com as disposies do Protocolo, poderiam entrar
em vigncia mediante acordos executivos.
Tampouco se pensava em outorgar ao Parlamento os poderes necessrios
ao desempenho da funo de controle democrtico. Muito pelo contrrio,
tanto o Parlamento quanto a Corte ficaram alijados do mbito principal do
Sistema de Integrao Centro-Americana, em posio similar do Conselho
Consultivo, integrado pelos setores empresarial, trabalhista, acadmico, y
otras principales fuerzas vivas del Istmo Centroamericano representativas de
los sectores econmicos, sociales y culturales.
A concepo do Protocolo de Tegucigalpa tem carter marcadamente
hierarquizado () caracterstica de los sistemas de cooperacin intergu-
bernamental, ya que obedece a las polticas de los gobiernos en turno y no
fundamentalmente a las directrices dimanadas de una integracin real y
comunitaria39.
O Parlamento apressou-se, j no ano seguinte ao da assinatura do Protocolo
de Tegucigalpa, em apresentar sugestes de reforma do referido instrumento,
pelas quais o Parlamento e a Corte passariam condio de rgos principais
do Sistema, no mesmo nvel da Reunio de Presidentes, independentes e
complementares em suas aes, em funo exclusiva do cumprimento dos
39Ver CASTAAZA, Hctor Alfredo Ruano, op. cit.
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objetivos, propsitos e princpios fundamentais do Sistema da Integrao
Centro-Americana40.
Em outra sugesto, o Parlamento fez aluso competncia a ele outorgada
pelo Tratado Constitutivo, Artigo 5, letra c, pela qual cabia-lhe nomear e re-
mover as autoridades da integrao, atribuio esta que permanecia suspensa,
por fora do disposto no primeiro Protocolo ao Tratado. Finalmente, o Parla-
mento sugeriu que a Reunio de Presidentes solicitasse o seu parecer quanto
s eventuais reformas ao Protocolo e quanto admisso de novos membros
no Sistema da Integrao Centro-Americana e que a normativa da integrao
lhe fosse enviada, em consulta, antes de sua entrada em vigncia.
Com efeito, o Artigo 34 do Protocolo de Tegucigalpa aparentemente
aprofunda o dficit democrtico, como j demonstramos anteriormente neste
trabalho com relao a outros tratados de integrao, ao determinar que os
instrumentos complementares ou derivados que sejam firmados em conformi-
dade com o referido Protocolo poderiam entrar em vigncia mediante acor-
dos executivos, isto , sem serem submetidos aprovao dos parlamentos
nacionais. Fosse este dispositivo realmente observado pelos Estados Partes,
teramos um processo de integrao em andamento sem qualquer controle
democrtico, porquanto os instrumentos negociados ingressariam diretamente
no direito interno de cada um dos pases, sem passar pelo crivo parlamentar
e, no mbito da integrao, tampouco teriam sido submetidos ao controle
democrtico que deveria ser exercido pelo parlamento regional.
Passados seis anos da assinatura do Protocolo de Tegucigalpa, e tendo
em conta que a integrao parecia haver atingido os seus limites, os Presiden-
tes dos pases da Amrica Central decidem revisar e fortalecer o processo e,
em particular, a institucionalidade regional. Desejam criar mecanismos que
garantam efetivamente a priorizao, coordenao, execuo e seguimento
dos acordos da integrao. Para esse fim, adotam um documento chamado
Lineamientos para el Fortalecimiento y Racionalizacin de la Institucionalidad
Regional, que estabelece diretrizes para que se possa alcanzar um ordena-
miento comunitario con competencia regional41.
40 Ver Resolucin AP/8-IX-92 Reformas al Protocolo de Tegucigalpa. Ver tambm Resolucin AP/1-XXVI-
93 Sobre el Proyecto de Protocolo al Tratado de Integracin Econmica Centroamericana. Disponveis
em http: //www.parlacen.org.gt, mediante solicitao. Acesso em: 25/06/2010.
41 Ver documentos emanados da XIX Reunio de Cpula de Presidentes Centro-Americanos, realizada
na cidade do Panam, Panam, em 12/07/1997. Disponveis em <http: //www.sgsica.org/cumbres/
index.php>. ltimo acesso: 25, junho, 2010.
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Coleo de Teses,
No que diz respeito ao Parlamento, o documento prope, Dissertaes
por um lado, melhorar a sua coordenao com os demais r-
e Monografias
gos e instituies do Sistema da Integrao Centro-Americana de Servidores do Senado Federal
(SICA), con el fin de lograr ms coherencia y eficiencia, buscan- ________________________
do que sus acciones sean armnicas, enmarcadas en la agenda 2010
nica centroamericana. Por outro lado, prope-se racionalizar
os gastos do Parlamento e adequar as imunidades e privilgios
dos deputados realidade da regio centro-americana. Tais
iniciativas implicariam a reforma do Tratado Constitutivo do PARLACEN. Entre
outras alteraes, seria suprimido o Artigo 5, inciso c, suspenso pelo primeiro
Protocolo; modificado o Artigo 27 sobre privilgios e imunidades, para que
estes fossem regulados pelo Acordo Sede; o oramento do PARLACEN seria
incorporado ao do SICA, ficando sujeito aprovao do Poder Executivo de
cada Estado Parte; os perodos de eleio dos parlamentares acompanhariam
os perodos eleitorais das respectivas assembleias nacionais e no os pero-
dos presidenciais; por fim, criado um Grupo de Trabalho para, em consulta
com o PARLACEN, determinar o nmero de deputados, bem como as outras
atribuies do Parlamento.
Tratar-se-ia de interessante oportunidade para a adoo da representao
proporcional no seio do Parlamento, j que o que se pretende, com a mudana
no nmero de deputados, precisamente a diminuio dos gastos dos gover-
nos com o rgo parlamentar, que em 2004 perfaziam a soma aproximada de
US$ 1 700 000,00 anuais por pas42.
Entretanto, aparentemente tampouco nesta ocasio foi a proporcionali-
dade discutida, e o Grupo de Trabalho, coordenado por Honduras e Nicargua,
propunha, em 1998, reduzir o nmero de membros do Parlamento a dez por
pas43.
Antes mesmo que se realizasse a Reunio de Cpula do Panam, da qual
emanaram as propostas de reforma do Protocolo de Tegucigalpa, o Parla-
mento, em julho de 1997, j denunciava a existncia de corrientes extraas
al Istmo Centro-Americano que, segundo alegava, pretendiam desmantelar
42 Segundo entrevista concedida autora pelo Secretrio de Assuntos Parlamentares do PARLACEN,

Sr. Werner Vargas, e pelo Assessor do Gabinete da Junta Diretiva do Parlamento, Sr. Hctor Alfredo
Ruano Castaaza, em Cidade da Guatemala, 30/11/2004.
43 Ver Ayuda Memria. Reunio Extraordinria de Presidentes Centro-Americanos, Aeroporto Interna-
cional, El Salvador, 04/02/98. Disponvel em <http: //www.sgsica.org/cumbres/index.php>. Acesso
em: 25/06/2010.
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os blocos econmicos existentes na Amrica Latina e Caribe, em favor da
instaurao da rea de Livre Comrcio das Amricas, e acusava os Ministros
de Relaes Exteriores dos Estados Partes do Sistema da Integrao Centro-
Americana de pretenderem anular o Parlamento e outras instituies do
Sistema para atribuir a si prprios mais poderes. Decidia consultar a Corte
Centro-Americana de Justia sobre a quem caberia a competncia para re-
formar o Tratado Constitutivo do Parlamento, e ao mesmo tempo decidia
tambm encaminhar Reunio de rgos Comunitrios, prvia Reunio
de Cpula, recomendao no sentido de que lhe fossem atribudas funes
vinculativas44.
Os acordos adotados pelos Presidentes em 11 e 12 de julho de 1997,
por ocasio da Reunio de Cpula na cidade de Panam, provocaram a
convocao de uma sesso extraordinria do Parlamento para que os
deputados tomassem conhecimento das decises presidenciais. No instru-
mento emanado dessa reunio, os deputados lembraram aos presidentes
que representavam 32 partidos polticos da regio; que a discusso do
processo centro-americano deveria ser realizada de forma transparente,
com a participao dos setores e instituies interessados; que, com a
legitimidade democrtica plena que lhe outorga a eleio livre e direta
de seus membros, cabe ao Parlamento Centro-Americano buscar sanar o
dficit democrtico da integrao centro-americana; e propunha que lhe
fosse concedida a competncia de emitir parecer a consulta prvia sobre as
resolues dos Conselhos de Ministros e parecer favorvel sobre os acordos
internacionais celebrados pelo Sistema de Integrao Centro-Americana e
sobre os acordos concludos no marco da integrao; reivindicava, ademais,
o direito de formular perguntas orais e escritas aos rgos da integrao;
aprovar relatrios anuais do SICA e o seu oramento e participar da Reu-
nio de Presidentes. Reafirmava a necessidade de que se conformem os
grupos parlamentares aglutinando as diferentes correntes polticas, sendo
por isso indispensvel que se mantivesse o nmero de vinte deputados
por pas. Com um nmero reduzido de deputados, os partidos menores
ficariam certamente excludos, comprometendo a representatividade do
PARLACEN. Lembrava que o nmero de deputados do PARLACEN reduzido
em relao ao nmero total de habitantes da Amrica Central. Em 1995,
44 Ver Resolucin AP/1-LXXVII-97 Propuesta de Estratgia del PARLACEN referente a la Cumbre Presi-
dencial a celebrarse em la Ciudad de Panam los dias 11-12 julio 1997. Disponvel em http: //www.
parlacen.org.gt, mediante solicitao. Acesso em: 25, junho,. 2010.
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Coleo de Teses,
recordava, um deputado do PARLACEN representava 305.083 Dissertaes
cidados, ao passo que os deputados nacionais repre-
e Monografias
sentavam 68.952 cidados em El Salvador, e 45.437 em de Servidores do Senado Federal
Honduras45. ________________________
Em dezembro de 2000, o Parlamento reitera, por meio da 2010

Resolucin AP/6-CXXIII-2000 Reformas al Protocolo de Teguci-
galpa46, as pretenses de ser includo, juntamente com a Corte,
entre os rgos principais do SICA, de exercer competncia de
controle em relao nomeao do Secretrio Geral, ratificando-a; e de exercer
competncia consultiva no tocante normativa da integrao, que deveria ser
objeto de consulta prvia ao Parlamento, cujas observaes e recomendaes
seriam elevadas ao Conselho de Ministros das Relaes Exteriores. Alm disso,
naquele mesmo ms, pela Resolucin AP/7A CXXIII 2000 Sobre la Nueva
Redaccin al Cuarto Protocolo al Tratado Constitutivo del Parlamento Centroa-
mericano y Otras Instancias Polticas, o Parlamento apressa-se em apresentar
um projeto de Protocolo pelo qual lembra, mais uma vez, Resoluo da Corte
Centro-Americana de Justia, de 14 de fevereiro de 2000, que estabelece o
final da suspenso das competncias do Parlamento, determinada pelo Artigo
4 do Primeiro Protocolo, conforme se ver mais adiante.
O direito consulta prvia e competncia oramentria foram reivin-
dicados pelo Parlamento em numerosas ocasies, como a Resolucin AP/1-
LXXXVI-98: Propuestas Complementarias al Proyecto de Protocolo al Tratado
Constitutivo del Parlamento Centroamericano, de maro de 1998; Resolucin
AP/6-CXXIII-2000: Reformas al Protocolo de Tegucigalpa, de dezembro de 2000;
Resolucin AP/2-CLVII-2003: Presentacin y Aprobacin de los Lineamientos
Estratgicos 2003-2006 del Parlamento Centroamericano, de dezembro de 2003,
pela qual o Parlamento prope exercer las funciones de Asamblea Legislativa
del sistema comunitrio de la Integracin47. A deciso da Corte, a ele favorvel,
foi mais uma vez lembrada pelo PARLACEN em dezembro de 2001, ao rechaar
energicamente documento proposto pela Costa Rica, que pretendera reformar
o Parlamento, ocasio em que os deputados lembraram tambm que, embora
45 Ver Resolucin Extraordinria AP/LXXXVIII-97 Referente al Proceso de Integracin Centroamericana

y su Institucionalidad. Disponvel em <http: //www.parlacen.org.gt>, mediante solicitao. Acesso
em: 25, junho. 2010.
46 Disponvel em http: //www.parlacen.org.gt mediante solicitao. Acesso em: 25, junho,.2010.
47 Documentos disponveis em http: //www.parlacen.org.gt, mediante solicitao. Acesso em 25,junho,.
2010.
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o Presidente Oscar Arias houvesse firmado os Acordos Esquipulas I e II, aquele
pas jamais ratificara o Tratado Constitutivo do PARLACEN48.
As sucessivas tentativas empreendidas pelo PARLACEN no sentido de buscar
reaver as competncias perdidas, ou de adquirir novas funes j no marco da
integrao centro-americana, do eloqente demonstrao do padro que se
repete no tocante a todos os parlamentos regionais de integrao: no se conten-
tando com papel de mera diplomacia parlamentar, estas instituies lanam-se
luta pela expanso de suas competncias. O Parlamento Centro-Americano,
contudo, como se ver mais adiante, dever, antes de mais nada, recuperar a sua
credibilidade, abalada por acusaes de corrupo junto opinio pblica.
8.3 O PARLACEN vai Corte
Se o Parlamento Centro-Americano no possui as competncias que caracte-

rizam um parlamento nacional, a Corte Centro-Americana encontra-se investida
de todos os poderes prprios a um tribunal comunitrio e supranacional.
Embora sem ter sido includa entre os chamados rgos principais do
Protocolo de Tegucigalpa, a Corte desfruta de competncias que, em alguns
casos, vo alm daquelas outorgadas a um tribunal constitucional. Cabe-lhe,
por exemplo, segundo o Artigo 22, letra f de seu Estatuto, firmado em 10 de
dezembro de 1992, Conocer y resolver a solicitud del agraviado de conflictos
que puedan surgir entre los Poderes u Organos fundamentales de los Estados,
y cuando de hecho no se respeten los fallos judiciales49. Ao atribuir poderes
Corte para tomar conhecimento e contribuir para a soluo dos eventuais
conflitos entre as instituies polticas dos Estados Partes, os negociadores,
em consonncia com o esprito dos tratados da integrao centro-americana,
desejaram criar uma instncia jurdica supranacional que assegurasse a gover-
nabilidade democrtica dos Estados Partes.
Em 06 de janeiro de 2005, com base no Artigo 22, letra f, do seu Estatuto,
a Corte emitiu Resoluo julgando-se competente para tomar conhecimento
de demanda a ela encaminhada pelo Presidente da Repblica da Nicargua,
Enrique Bolaos Geyer, contra iniciativa tomada pela Assembleia Nacional
48 Resolucin AP/2-CXXXVI-2001 Sobre la Propuesta Relacionada con la Integracin Centroamericana

Hecha por el Gobierno de la Repblica de Costa Rica, de 05/12/2001. Disponvel em http: //www.
parlacen.org.gt, mediante solicitao. Acesso em 25, junho. 2010.
49 Ver Estatuto de la Corte Centroamericana de Justicia. Disponvel em <http: //www.ccj.org.ni/ >.
Acesso em: 25/06/2010.
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Coleo de Teses,
que, por meio de emenda constitucional, retirava parte dos Dissertaes
poderes da Presidncia da Repblica50. Ante a reao con-
e Monografias
trria de autoridades jurisdicionais internas, a Corte emitiu de Servidores do Senado Federal
um Acuerdo de la Corte Centroamericana de Justicia, pelo ________________________
qual declarou que na exposio de motivos do seu Estatuto, 2010
conforme firmado pelos Presidentes da Repblica dos pases
membros, os mandatrios afirmaram que se crea as um
rgano Supranacional que permitir resolver los problemas
propios del Sistema de la Integracin Centroamericana en forma pacfica y
civilizada, e que La soberana estatal queda limitada por el sometimiento a la
jurisdiccin de la Corte, lo que implica que los Estados acaten sus decisiones.
Cita ainda o Artigo 3 do Estatuto, que dispe que a Corte ter competncia
e jurisdio prprias, com poderes para julgar e resolver com autoridade de
coisa julgada, e sua doutrina ter efeitos vinculantes para todos os Estados,
rgos e organizaes que sejam parte ou participem do Sistema da Integra-
o Centro-Americana51.
Outras competncias da Corte Centro-Americana, luz do Artigo 22,
incluem: conhecer, por solicitao de qualquer um dos Estados membros, as
controvrsias que se suscitem entre eles; conhecer as aes de nulidade e de
descumprimento dos acordos dos organismos do Sistema de Integrao Centro-
Americana; conhecer, por solicitao de qualquer interessado, os dispositivos
legais, regulamentrios, administrativos ou de qualquer outro tipo adotados por
um Estado que afetem os Convnios, Tratados, ou qualquer outra normativa
do Direito da Integrao Centro-Americano, ou dos Acordos ou resolues de
seus rgos ou organismos; atuar como Tribunal de Consulta Permanente das
Cortes Supremas de Justia dos Estados, com carter ilustrativo; atuar como
rgo de consulta dos rgos e organismos do Sistema de Integrao Centro-
Americana, na interpretao e aplicao do Protocolo de Tegucigalpa de re-
formas Carta da Organizao de Estados Centro-Americanos (ODECA) e dos
instrumentos complementares e atos deles derivados; resolver toda consulta
prejudicial requerida por todo juiz ou Tribunal Judicial que estiver examinando
50 Ver Resoluo sobre Demanda sobre presunta violacin a la normativa jurdica Del Sistema de la
Integracin Centroamericana (SICA), especficamente del Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la
Organizacin de Estados Centroamericanos (ODECA) de 13 de dezembro de 1991 y el Tratado Marco
de Seguridad Democrtica en Centroamrica del 15 de diciembre de 1995, as como importantes
disposiciones constitucionales y legales del Derecho Positivo nicaragense. Disponvel em <http: //
www.ccj.org.ni>. Acesso em: 25, junho, 2010.
51 Ver Acuerdo de la Corte Centroamericana de Justicia. Disponvel em <http: //www.ccj.org.ni>. Acesso
em: 26, junho, 2010.
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um caso pendente de sentena encaminhada com vistas a obter a aplicao ou
interpretao uniforme das normas que conformam o ordenamento jurdico do
Sistema da Integrao Centro-Americana, criado pelo Protocolo de Tegucigalpa
e seus instrumentos complementares ou atos dele derivados52.
Do exposto acima conclui-se que a Corte Centro-Americana tem compe-
tncias amplas, semelhantes s de uma Corte Constitucional, porquanto pode
receber consultas prejudiciais sobre a interpretao do direito comunitrio, o
que daria margem tambm presena de um rgo parlamentar com com-
petncias de controle e co-deciso na integrao, conformando um construto
poltico semelhante ao modelo europeu.
Em 1999, o Parlamento dirigiu-se Corte, na tentativa de reaver as compe-
tncias que, segundo o Artigo 4 do Primeiro Protocolo ao Tratado Constitutivo
do Parlamento e de Outras Instncias Polticas, haviam sido suspensas at o
depsito do quinto instrumento de ratificao. Tendo o Panam depositado
o seu instrumento de ratificao do Tratado Constitutivo em 1994, o Parla-
mento solicitou Corte Opinio Consultiva Obrigatria com respeito plena
vigncia do referido Tratado, isto , se o depsito do instrumento de adeso
da Repblica do Panam corresponderia ao quinto instrumento a que se
refere o Artigo 35 do Tratado, e se, em consequncia, ficariam sem efeito as
limitaes impostas pelo Primeiro Protocolo Adicional. Em sentena de 14 de
fevereiro de 2000, a Corte opinou que o Tratado Constitutivo do PARLACEN e
Outras Instncias Polticas adquiriu plena aplicabilidade desde o depsito do
quinto instrumento de ratificao pelo Panam, (...) cesando desde entonces
el efecto del rgimen especial y transitorio establecido en los numerales 1 y
2 del Artculo 4 del Primer Protocolo al Tratado Constitutivo del Parlamento
Centroamericano53. Os Estados Partes, entretanto, no cumpriram a deciso
da Corte e o Parlamento continua at hoje sem as competncias de controle,
que cedo lhe foram arrebatadas por fora do Primeiro Protocolo ao seu Tra-
tado Constitutivo.
Muito embora as suas iniciativas no apresentassem resultados concretos,
precisamente pelo pouco empenho demonstrado pelos pases membros em
observar as decises da Corte, e ademais, em cumprir a prpria normativa
emanada dos rgos da integrao, o Parlamento, aparentemente percebendo
52 Ver Estatuto de la Corte ...op. cit.

53 Ver Resolucin sobre Solicitud de Opinin Consultiva Obligatoria del Parlamento Centroamericano,
con respecto a la Plena Vigencia del Tratado Constitutivo del PARLACEN y Otras Instancias Polticas.
Disponvel em <http: //www.ccj.org.ni>. Acesso em: 25, junho, 2010.
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Coleo de Teses,
a Corte como uma aliada, decidiu agir junto s autoridades Dissertaes
nacionais da Guatemala, Costa Rica e Panam, com vistas
e Monografias
plena incorporao destes pases ao rgo jurisdicional. Con- de Servidores do Senado Federal
tudo, as iniciativas dos deputados no parecem ter surtido ________________________
efeito e hoje a Corte,conta com quatro pases membros: El 2010
Salvador, Guatemala, Honduras e Nicargua.54.
Novamente, em julho de 2002, o Parlamento sai em defesa
da Corte, condenando com veemncia emenda firmada em
Mangua, em 27 de fevereiro de 2002, que reforma o Protocolo de Tegucigalpa,
criando um Mecanismo de Soluo de Controvrsias paralelo aos mecanismos
estabelecidos no Estatuto da Corte Centro-Americana de Justia55.
A anlise detida destes dados leva a concluir que a Corte Centro-Americana
de Justia dispe de instrumentos que lhe permitem desempenhar o papel de
tribunal constitucional ao lhe atriburem competncia para interpretar os tra-
tados da integrao e a normativa deles derivada. Este fato confere ao Sistema
da Integrao Centro-Americana elementos de um construto jurdico-poltico,
onde deveria tambm estar inserido um rgo de controle de representao
popular. Contudo, como foi visto, de nada servem os acordos internacionais se
no h real disposio, por parte dos seus signatrios, de cumprir as normas e
decises que deles emanam. Os processos de integrao econmica resultam,
em ltima anlise, do voluntarismo dos Estados Partes e avanam na medida
em que exista vontade poltica, por parte dos pases, de coloc-los no topo de
sua agenda de prioridades.
A integrao centro-americana um caso paradigmtico: iniciada ainda
nos anos sessenta, colheu resultados comerciais exitosos durante algum tempo,
estancando-se depois, por fora dos enfrentamentos armados ocorridos na
regio. Depois de mais de uma dcada de violncia, a regio logrou alcanar a
paz (Esquipulas II, 1987) e concluir com sucesso processos nacionais de recon-
ciliao e desarmamento (Nicargua, 1988; Panam, 1990; El Salvador, 1992;
Guatemala, 1996), e ainda, pela primeira vez em sua histria, contar em todos
54 Ver Resolucin AP/2-LXXII-97 Sobre el Pleno Funcionamiento de la Corte Centroamericana de

Justicia de 28/01/1997. Disponvel em http: //www.parlacen.org.gt, mediante solicitao. Acesso
em: 26, junho, 2010.
55 Ver Resolucin AP/6-CXLII-2002 en Respaldo a la Integridad de las Atribuciones de la Honorable Corte
Centroamericana de Justicia y en Prevencin de la Ilegalidad de la Enmienda Suscrita en Managua,
el 27 de Febrero del 2002, que Pretende la Reforma del Artculo 35 del Protocolo de Tegucigalpa a
la Carta de la Organizacin de los Estados Centroamericanos de 03/07/2002. Disponvel em <http:
//www. parlacen.org.gt>, mediante solicitao. Acesso em: 26, junho. 2010.
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os pases da rea com governos civis sucessivos, eleitos em campanhas livres,
transparentes e com superviso internacional56. Mas embora o Sistema da In-
tegrao Centro-Americana (SICA) tenha passado por importante atualizao
a partir de 1991 por meio da reforma da Carta da ODECA, falta aos governos a
vontade poltica necessria para tornar realidade os mecanismos de natureza
supranacional previstos nos instrumentos constitutivos da Corte. Muito pelo
contrrio, o que se verifica, na prtica, uma recorrente subordinao da
agenda regional s prioridades nacionais57.
As implicaes do conflito entre Honduras e Nicargua, ocorrido ao final
da dcada de noventa, portanto s vsperas do sculo XXI, em torno do tratado
sobre limites martimos firmado entre Honduras e Colmbia, so ilustrativas.
Naquela ocasio, ficou patente a incapacidade do rgo jurisdicional da in-
tegrao de fazer cumprir as suas decises. Convocada pela Nicargua para
atender a sua denncia contra o Estado hondurenho, a Corte foi incapaz de
deter a ratificao do tratado pela Assemblia Legislativa de Honduras58.
O enfraquecimento da Corte assumiu dimenses dramticas a partir de
certas iniciativas tomadas pelos Estados Partes. Em 07 de maio de 2004, por
exemplo, o presidente de Honduras, Ricardo Maduro, anunciou a retirada de
seu pas da instituio. Afirmou que no pagaria a quota anual de 1,3 milho de
dlares destinada sua manuteno, uma vez que a Corte, segundo pensava,
teria perdido a seriedade59.
Com efeito, algumas decises da Corte, contrrias ao governo hondure-
nho, podem ter precipitado a sua sada daquele organismo jurisdicional, o que
evidencia a resistncia com que os governos da regio percebem qualquer
deciso, tomada pelos rgos da integrao, que firam os seus interesses mais
imediatos e a recusa em ceder soberania a entidades supranacionais.
56 Ver RIVERA, Lus Guillermo Sols. Centroamrica 2020: la Integracin Regional y los Desafos de
sus Relaciones Externas. Hamburg: Institut fr Iberoamerika-Kunde 2000 (CA 2020: Documento de
trabajo # 3), mimeo., p. 10.
57 Ver ibid, p. 2. O autor ressalta o predomnio, nas estruturas de poder de toda a regio, de elites eco-
nmicas e polticas historicamente opostas integrao, cujos interesses no so beneficiados de
maneira direta pelo mercado comum e que, portanto, propugnam pelo estabelecimento de vnculos
bilaterais com contrapartes externas.
58 Ver ibid, p. 13.
59 Ver Decreto Executivo Nmero PCM-006-2004 de 7 de maio de 2004, que decide: suspender
temporalmente a partir de esta fecha, la participacin de la Repblica de Honduras en la Corte Cen-
troamericana de Justicia, hasta que entren en vigencias las reformas, a ttulo de revisin institucional,
que apruebe la Reunin de Presidentes de Centroamrica, a propuesta del Consejo de Ministro de
Relaciones Exteriores. Disponvel em <http: //www.ccj.org.ni>. Acesso em: 27, junho,, 2010.
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Coleo de Teses,
Algumas medidas cautelares haviam sido, efetivamente, Dissertaes
emitidas contra Honduras pela Corte. Uma delas em 1999, na
e Monografias
tentativa de evitar a ratificao do Tratado Ramrez-Lpez com de Servidores do Senado Federal
a Colmbia, a que j nos referimos acima60; e ainda outra, em ________________________
agosto de 2004, para suspender uma ordem de priso contra 2010
o deputado hondurenho no Parlamento Centro-Americano,
Victor Bendeck, acusado de levar quebra o Banco Corpora-
tivo, liquidado pelo governo em outubro de 199961.
O Parlamento solicitou parecer da Corte tambm sobre a comunicao,
encaminhada em 19 de agosto de 2009, pelo Panam, Chancelaria guatemal-
teca, depositria do Tratado Constitutivo do PARLACEN, pela qual manifestou
a sua vontade de retirar-se do Tratado. Psteriormente, o governo do Panam
solicitou ao Presidente do PARLACEN a anulao das credenciais emitidas para
os deputados panamenhos. O Parlamento apresentou, em setembro de 2009,
consulta Corte sobre a atitude panamenha. Em parecer de 28 de setembro
de 2009, a Corte opinou pela ilegalidade da retirada unilateral de um pas
membro, no prevista pelo Tratado, acrescentando que ademais a possibili-
dade de denncia no pode ser presumida, em virtude dos antecedentes e
da natureza comunitria do Tratado.62
Como se pode observar, o Parlamento dirigiu-se Corte para fazer valer as
competncias que lhe haviam sido outorgadas luz de seu Tratado Constitutivo,
depois suspensas pelo Primeiro Protocolo. Mais recentemente, busca o rgo
jurisdicional na tentativa de impedir a retirada de um dos Estados membros
de seu Tratado Constitutivo e a consequente cassao das credenciais dos
deputados panamenhos, recebendo o apoio da Corte.
Estudos sobre a integrao centro-americana identificam um enfraqueci-
mento geral do processo, em grande parte atribudo falta de aprofundamento
de suas instituies. Na opinio de Lus Guillermo Sols Rivera
De hecho, sin instituciones regionales fuertes, bien financiadas y autno-
mas, el proceso de integracin no puede avanzar porque la lgica nacional
y los intereses particulares de los Estados no se lo permiten. Mientras
los Estados perciban sus mrgenes de maniobra individuales como ms
60 Ver La Prensa. Mangua: 14 de junho de 2004. .

61 Ver CHAMORRO, Xiomara. Centroamrica en contra de la corrupcin. In: La Prensa. Mangua: 27
de Janeiro de 2004.
62 Ver http: //www.parlacen.org.gt/index-portada.html. Acesso em 26, junho, 2010.
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eficientes o productivos que los regionales tanto en lo econmico como
en lo poltico no ser posible que se profundice la integracin63.
Como se pode observar, o Parlamento dirigiu-se Corte para fazer valer as

competncias que lhe haviam sido outorgadas luz de seu Tratado Constitutivo,
depois suspensas pelo Primeiro Protocolo. Mais recentemente, buscou o rgo
jurisdicional na tentativa de impedir a retirada de um dos Estados membros
de seu Tratado Constitutivo e a consequente cassao das credenciais dos
deputados panamenhos, recebendo o apoio da Corte.
Mas a debilidade das instituies da integrao, associada ao prprio
arrefecimento das reformas institucionais anunciadas por ocasio da XIX
Reunio de Cpula, realizada na Cidade de Panam, Panam, em 12 de julho
de 1997, apenas acentua a grave disfuno existente entre o discurso oficial
e a prtica da integrao.
A este quadro, somam-se as graves acusaes contra deputados do
PARLACEN, de corrupo, lavagem de dinheiro e outros crimes. Ao invs dos
pequenos passos que, com o eventual apoio da Corte, o Parlamento poderia
ensaiar em busca de um maior protagonismo na integrao, cabe-lhe, antes
de mais nada, lutar pela sua sobrevivncia.
8.4 Um Parlamento ameaado
Em 4 de fevereiro de 2004, o dirio La Prensa, de Mangua, dava conta de

que a Presidente do Panam, Mireya Moscoso, defendera o desaparecimento
do PARLACEN por representar una prdida de tiempo y dinero. Em setembro
do mesmo ano, o Presidente de Honduras, Ricardo Maduro, anunciava que
seu pas no pagaria a quota anual de US$1.6 milhes para as operaes do
PARLACEN, porquanto considerava que a instituio (...) carece de resultados
concretos en lo regional, no sirve para nada (...)64. Na realidade, o PARLACEN
hoje visto como um organismo inoperante, caro e utilizado por ex-governantes
dos pases membros para ganhar imunidade.
Em 2002, o PARLACEN solicitou Corte opinio consultiva sobre as facul-
dades que teria para regulamentar procedimento de renncia e suspenso de
imunidades de seus membros. A Corte foi de opinio que o Parlamento tem a
63 Ver RIVERA, Lus Guillermo Sols. Op. cit., pp. 19-20.

64 Ver HONDURAS CONGELA FUNDOS PARA EL PARLACN Y LA CCJ. In: La Prensa. Mangua:
08/09;2004.
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Coleo de Teses,
faculdade e at mesmo a responsabilidade, de regulamentar Dissertaes
um procedimento interno destinado suspenso das imuni-
e Monografias
dades daqueles de seus membros que devam responder ante de Servidores do Senado Federal
a Justia. A Corte lembrou, ainda, ao Parlamento, que em um ________________________
regime democrtico ningum est acima da lei. Acrescentou 2010
que enquanto o PARLACEN no emitisse um regulamento
prevendo a renncia ou suspenso de imunidades e privil-
gios, seu conhecimento de conduta indevida de um deputado
centro-americano seria suficiente para que, por solicitao da autoridade
competente, a Assembleia Geral do PARLACEN, por metade dos votos mais um,
decidisse se deve ou no suspender as imunidades do referido parlamentar,
(...) sin calificar la culpabilidad o no del Diputado, ya que eso corresponde
nicamente a la autoridad jurisdicional (...)65.
Em janeiro de 2003, em sesso extraordinria, a Assembleia Plenria do
Parlamento decidiu suspender a imunidade do deputado, por Honduras, Csar
Augusto Daz Flores, capturado em flagrante pelas autoridades da Nicargua
em delito de narcotrfico e condenar energicamente todos os atos de narco-
trfico cometidos na Amrica Central e Repblica Dominicana66.
Embora o Parlamento tenha agido rpida e corretamente neste caso, per-
manece a percepo, entre o pblico, de que aos deputados interessa apenas
prevalecer-se das amplas imunidades de que se beneficiam67.
sintomtico que entre 1994 e 2004 quatro deputados do PARLACEN
tenham encaminhado demandas Corte por violao de sua imunidade parla-
mentar, o que em nada contribui para fortalecer a credibilidade daquele rgo
65 Ver Solicitud de Opinin Consultiva por Lic. Rodrigo Samayoa Rivas, Presidente del PARLACEN. Dis-
ponvel em <http: //www.ccj.org.ni>. Acesso em: 26, junho, 2010.
66 Ver Resolucin N APE/1-01-2003. Disponvel em <http: //www.parlacen.org.gt>, mediante solicita-
o. Acesso em: 26, junho. 2010.
67 Por meio da Resolucin AP/3 LXXXIII 97 Creacin de la Comisin Especial de tica del Parlamento
Centroamericano, de 03/12/97, o PARLACEN decidiu criar uma Comisso Especial de tica Parlamen-
tar. Nos Considerando justificou sua iniciativa lembrando que, alm dos deputados diretamente
eleitos, integram o Parlamento os Presidentes e Vice-Presidentes dos Estados Partes, ao conclurem
o seu mandato, tendo as mesmas imunidades e privilgios de que gozam os Deputados nacionais
em seu pas de origem, as imunidades e privilgios que a Conveno de Viena estabelece para os
agentes diplomticos, ademais dos privilgios estabelecidos no Tratado Sede. Disponvel em http:
//www.parlacen.org.gt, mediante solicitao. Acesso em: 27, junho, 2010.
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junto ao pblico e ao todo cinco deputados tenham sido alvo de acusaes
de corrupo68.
De nada adianta simplesmente propugnar pela extino pura e simples do
Parlamento. Este ainda pode cumprir importante papel vinculado consolidao
das instituies democrticas na regio, como, alis, j cumpriu, por ocasio
das negociaes de paz, quando realizou articulaes para as conversaes
que levaram ao fim os embates na regio.
Hoje, com a retomada do processo de integrao regional, agora sobre
as novas bases do regionalismo aberto, buscando criar condies para uma
melhor insero dos pases da regio no mercado internacional, as funes do
Parlamento devem estar vinculadas a este processo, podendo a sua atuao,
adicionalmente, contribuir para o fortalecimento dos marcos democrticos
na regio.
Recente estudo sobre a integrao centro-americana, elaborado sob os
auspcios da CEPAL e da Secretaria Geral do SICA69, recorda que apesar dos
avanos alcanados na regio ao longo da dcada de noventa no que diz res-
peito aos marcos da democracia, os regimes polticos existentes na rea ainda
apresentam zonas de baixa qualidade democrtica. Muito embora a dcada
de noventa tenha sido portadora de mudana radical no que se relaciona
situao prevalecente na regio nos anos 80, que se caracterizou pela presena
de conflitos armados, ausncia de processos eleitorais legtimos e generaliza-
das violaes aos direitos humanos, na atualidade contam, todos os pases da
regio, com governos civis democraticamente eleitos, exceo feita sucesso
hondurenha de 2009. Contudo, o estudo assinala que as principais debilidades
dos pases da regio encontram-se, precisamente, nos mbitos do imprio da
lei, efetividade dos governos e corrupo70.
No que diz respeito integrao regional, o estudo aponta como condio
crtica para o seu desenvolvimento a transformao dos seus marcos institu-
cionais, assim como a criao de sistemas decisrios que sejam capazes de
gerar maior estabilidade e segurana jurdica. Para isso, segundo conclui, seria
68 Deputados Vctor Elias Francisco Bendeck Ramrez, pelo Estado de Honduras; Martha McCoy Snchez,
pela Nicargua; Jos Arnoldo Alemn Lacayo, ex-Presidente da Nicargua; Juan Francisco Reyes Lpez
e Alfonso Portillo, ex-vice presidente e ex-presidente da Guatemala, e Juan Francisco Reyez Wyld,
tambm da Guatemala.
69 Ver ACOSTA, Fernando Herrero. La Integracin Centroamericana: Benefcios y Costos. Mxico: Co-
misin Econmica para Amrica Latina y Caribe e Secretara General del Sistema de la Integracin
Centroamericana, s/d.
70 Ibid, p. xi.
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Coleo de Teses,
necessrio estabelecer mecanismos destinados a assegurar o Dissertaes
cumprimento dos acordos celebrados no marco da integrao
e Monografias
e evitar a adoo de decises contrrias a eles por parte dos de Servidores do Senado Federal
governos nacionais71. ________________________
Conforme expusemos ao longo desta seo, os governos 2010

tm, em inmeras ocasies, ignorado as sentenas da Corte,
deixado de ratificar instrumentos da integrao e tomado
iniciativas unilaterais em violao normativa acordada. Da
pode-se concluir que, na realidade, no se trata de optar ou no pela suprana-
cionalidade, uma vez que, conforme vimos, a delegao de soberania a rgos
com poderes supranacionais condio crtica para assegurar a segurana ju-
rdica e evitar o descumprimento, pelos pases, da normativa da integrao ou
a adoo de outras aes unilaterais que firam os seus pressupostos. Trata-se
de escolher entre uma integrao limitada a uma rea de livre comrcio, nos
moldes do NAFTA (North American Free Trade rea), ou o seu aprofundamento
rumo a uma unio aduaneira, como o modelo europeu.
Caso se faa a opo pelo aprofundamento do processo integracionista,
ao Parlamento Centro-Americano, como rgo representativo dos povos da
regio, deveriam ser outorgados poderes de participar ainda que em nvel
consultivo do processo decisrio da integrao, alm de poderes de controle
nos moldes do que j se previa em seu Tratado Constitutivo. Paralelamente,
caberia a sua reorganizao, mediante a eliminao dos deputados binicos,
a reviso do captulo referente s imunidades e a racionalizao dos gastos.
Iniciativas como a sugerida pelo Presidente Maduro, de recomendar ao
Congresso Nacional hondurenho a designao de deputados nacionais para
atuarem no PARLACEN, no s implica em retrocesso no que diz respeito
representatividade e legitimidade daquele rgo, como tambm esbarraria
com as graves limitaes, j assinaladas ao discorrermos sobre o Parlamento
Andino, no tocante exigidade do tempo de que dispe um parlamentar
nacional para dedicar aos inmeros e variados temas da integrao.
Contudo, sem competncias concretas a desempenhar no mbito da inte-
grao, o rgo parlamentar regional tende a ser percebido como dispensvel
e intil, ainda que possa, como ocorre com o Parlamento Centro-Americano,
servir de plo de irradiao dos valores democrticos para a regio.
71 Ibid, p. 8.
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8.5 O retrocesso e a reao do PARLACEN
Por ocasio da XXV Reunio de Chefes de Estado e de Governo do Sis-

tema de Integrao Centro-Americana SICA, em dezembro de 2004, foram
aprovadas reformas ao Protocolo Constitutivo do Parlamento, como, alis, j
alertara o seu Presidente; e da Corte Centro-Americana de Justia72.
Quanto composio do Parlamento, os governos sugeriram flexibilizar
o nmero de representantes por Estado, cabendo a cada um deles definir o
nmero de seus deputados, sendo no menos de trs e no mais que vinte
deputados por pas. primeira vista, tal modificao poderia gerar o efeito
positivo de estabelecer algum tipo de proporcionalidade no seio do Parlamento;
contudo, na viso de assessores tcnicos do PARLACEN, a flexibilizao permitir
que os Estados reduzam o nmero de deputados, aprofundando ainda mais o
dficit de representao j existente na instituio regional73.
No que diz respeito s competncias, os governos substituram o pol-
mico dispositivo segundo o qual ao Parlamento caberia nomear e remover as
autoridades dos rgos da integrao [letra (e) do Artigo 5] por competncia
para recomendar candidaturas para desempenhar cargos de direo superior
dos rgos da integrao. No que concerne funo consultiva, os governos
mantiveram a atribuio de enviar recomendaes aos Chefes de Estado e
acrescentaram a de emitir opinio sobre os tratados e atos internacionais a
serem subscritos pelos Estados membros.
A proposta dos presidentes eliminou a participao, no Parlamento, dos
ex-presidentes e ex-vice-presidentes dos pases membros, contudo, verifica-
se acentuado retrocesso em relao ao processo decisrio, porquanto para
alguns casos especiais, a serem definidos pelo Regimento Interno, o voto
passa a ser computado por pas. Quanto ao item referente ao oramento,
a proposta procura ajustar as contribuies ao nmero de deputados que
ter cada pas, aplicando, ademais, uma quota fixa para o funcionamento da
instituio, dispositivo que, associado ao voto por pas, poder estimular os
72 Ver CORTE CENTRO-AMERICANA DE JUSTIA. Posicin Oficial de la Corte Centroamericana de Justicia

(CCJ) ante la Comisin Ad-hoc, conformada por la Reunin de Presidentes, para el Replanteamiento
Integral de la Institucionalidad Centroamericana.Nicaragua. 3 de junho de 2004. Disponvel em <http:
//www.ccj.org.ni/>. Acesso em: 27, abril, 2005.
73 Ver SECRETARIA DO PARLAMENTO CENTRO-AMERICANO. Cuadro Comparativo de las Reformas pro-
puestas por el PARLACEN y las Realizadas por la Reunin de Jefes de Estado y de Gobierno del SICA al
Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano. Guatemala: 2004, mimeo.
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Coleo de Teses,
Estados Partes a buscarem diminuir substancialmente as suas Dissertaes
representaes no Parlamento.
e Monografias
No que se refere ao sensvel tema das imunidades, a de Servidores do Senado Federal
proposta mantm as imunidades e privilgios do Parlamento ________________________
e de sua sede, mas restringe as imunidades dos deputados, 2010

que gozaro unicamente de imunidade permanente em relao
aos seus votos e opinies escritas e verbais de carter oficial,
manifestadas durante o exerccio de seus cargos. No caso
de atos passveis de punio, sero submetidos a processo de acordo com o
ordenamento jurdico do Estado membro correspondente.
Do ponto de vista dos marcos jurdicos da democracia, contudo, o retrocesso
mais grave presente na proposta presidencial est contido em uma disposio
transitria, ao final do documento, que permite aos Estados Partes acreditar
deputados de seus Congressos ou Assemblias at que se outorguem ao Par-
lamento faculdades legislativas vinculativas para casos concretos ou funes
de controle dos fundos provenientes da integrao regional.
A proposta liquida assim com as eleies diretas para o Parlamento, ao
vincul-las ao eventual desempenho, pela assembleia, em futuro sem dvida
distante, de funes legislativas e de controle que o Parlamento Europeu levou
algumas dcadas para conquistar.
A reao do Parlamento no se fez esperar. Em sua reunio plenria de
janeiro de 2005, os deputados, por unanimidade, exortaram os parlamentos
dos Estados membros a no ratificarem o Protocolo de Reformas ao Tratado
Constitutivo do PARLACEN, e a reiterarem sua vontade de apoiar unicamente
as propostas que pudessem impulsionar o processo de integrao regional em
direo a nveis comunitrios e criao de rgos supranacionais.
A posio do PARLACEN saiu vitoriosa, pois novo Protocolo de Reforma ao
Tratado foi firmado em 20 de fevereiro de 2008. Desta feita, as modificaes
aprovadas acrescentaram novas competncias s funes do Parlamento,
facultando-lhe propor legislao em matria de integrao, assim como nor-
mas para a harmonizao das leis dos pases partes. Poder tambm propor
temas aos rgos e instituies do SICA, assim como participar das reunies do
Conselho de Ministros. A participao de ex-presidentes e vice-presidentes dos
Estados Partes, que tanto enfraquece o Parlamento, foi, porm, mantida74.
74 Ver Protocolo de Reformas ao Tratado Constitutivo do Parlamento Centro-Americano. Disponvel em
<http: //www.sica.int/busqueda/>. Acesso em: 26, junho, 2010.
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Coleo de Teses,
Dissertaes
e Monografias
________________________
2010
9 DA COMISSO PARLAMENTAR CONJUNTA (CPC) AO

PARLAMENTO DO MERCOSUL
9.1 A opo intergovernamental do Mercosul
So teis os estudos comparativos entre os processos de integrao

regional em andamento na Amrica Latina tendo como marco conceitual o
paradigma da Unio Europeia.
Contudo, algumas precaues devem ser tomadas1. A Comunidade Andina
e o Sistema de Integrao Centro-Americano comportam aspectos claramente
calcados na experincia europeia, como o denota a presena de um tribunal,
em cada um destes esquemas integracionistas, com poderes supranacionais,
mimetizando um espao pblico estatal. Isto muito embora, como j assinala-
mos nos dois captulos anteriores, as normas estabelecidas em seus Tratados
sejam objeto de frequente descumprimento pelos prprios Estados que os
assinaram, bem como as sentenas emanadas dos tribunais regionais.
Por seu turno, os negociadores da integrao do Mercosul optaram
por mecanismos de natureza claramente intergovernamental. Pensavam
eles que as instituies que viessem a ser definidas para o Mercosul
deveriam refletir os avanos reais da integrao, ao invs de se esperar
que elas gerassem as circunstncias que contribuiriam para a sua efeti-
vidade. A forma deve seguir a funo e no o contrrio, pensavam os
negociadores 2.
1 Ver VENTURA, Deisy de Freitas Lima. As assimetrias entre o Mercosul e a Unio Europia: os desafios
de uma associao inter-regional. Barureri, So Paulo: Manole, 2003. Para a autora, Enquanto a
Unio excede os limites intrnsecos s organizaes internacionais clssicas, sem com isso atingir o
estatuto jurdico de uma federao de Estados, o Mercosul esposa estreitamente os contornos das
organizaes internacionais de vocao regional (p. 5).
2 Ver BARBOSA, Rubens Antnio. O Mercosul e suas Instituies. In: Boletim de Integrao Latino-Americana.
Braslia: Grupo de Estudos Tcnicos da Subsecretaria-Geral de Assuntos de Integrao, Econmicos e
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Assim o Artigo 2 do Protocolo de Ouro Preto, que estabeleceu a estrutura
institucional do Mercosul, no deixou qualquer dvida ao caracterizar como
intergovernamentais os seus rgos decisrios3.
Quando das negociaes daquele diploma internacional, os governos de-
cidiram atribuir personalidade jurdica ao Mercosul para que o bloco pudesse
atuar externamente como uma unidade. Pensava-se em suas negociaes futuras
com terceiros pases ou grupos de pases, mas particularmente, na expanso
da integrao a toda a Amrica do Sul, hoje consubstanciada na UNASUL.
luz do Tratado de Assuno4, que criou o Mercosul, a estrutura ins-
titucional do bloco compreendia, como rgos decisrios, um Conselho do
Mercado Comum (CMC), integrado pelos Ministros de Relaes Exterio-
res, e Ministros da Economia ou Fazenda dos Estados Partes, e um Grupo
Mercado Comum (GMC), rgo executivo do Mercosul, composto por
representantes dos Ministrios das Relaes Exteriores, da Economia ou
Fazenda e seus equivalentes, e do Banco Central. Mais tarde, o Protocolo
de Ouro Preto agregou, a estes, a Comisso de Comrcio, rgo encarrega-
do de velar pela aplicao dos instrumentos de poltica comercial comum
acordados pelos Estados Partes para o funcionamento da unio aduaneira.
Os chamados rgos no decisrios, ou consultivos, so a Comisso
Parlamentar Conjunta (CPC), o Foro Consultivo Econmico-Social (FCES),
entidade representativa da sociedade civil, e a Secretaria Administrativa
do Mercosul (SAM), mais tarde transformada em Secretaria do Mercosul,
com um Setor de Assessoria Tcnica .
Por sua vez, a opo intergovernamental feita pelos Estados Partes do
Mercosul e a ausncia de uma ordem jurdica especfica baseada nos tratados
no deixa dvida quanto inexistncia, no bloco, de um complexo de normas
do tipo comunitrio, no formato do modelo das Comunidades Europias, cujo
conjunto dos Tratados Constitutivos o Tribunal de Justia elevou a posio
equivalente de carta constitucional 5.
Por conseguinte, no h, tendo em vista o modelo adotado pelo Merco-
sul, cuja dinmica to flexvel que mais parece ser o fruto de um simples
de Comrcio Exterior do Ministrio das Relaes Exteriores, N 14, 1994, p. 1. O Embaixador Rubens
Barbosa foi Coordenador-Nacional da Seo Brasileira do Grupo Mercado Comum.
RELAES EXTERIORES. Mercosul: Legislao e Textos Bsicos. Braslia: Senado Federal, 2005.
4 Ibid, pp. 15 e segs. O Tratado de Assuno foi firmado em 1991.
5 Ver VENTURA, Deisy. As Assimetrias ... op. cit.
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Coleo de Teses,
entendimento entre governos6, a possibilidade de sua cons- Dissertaes
titucionalizao, dado que o Tribunal Permanente de Reviso,
e Monografias
rgo de soluo de controvrsias, no detm poderes que de Servidores do Senado Federal
favoream um equilbrio institucional na integrao, seme- ________________________
lhante ao mecanismo de checks and balances presente nos 2010
sistemas de tripartio de poderes, a exemplo do ocorrido no
caso do Parlamento Europeu.
9.2 Brasil e Argentina privilegiam a dimenso parlamentar na

integrao bilateral
A superao da controvrsia Itaipu-Corpus, em 1979, marca o ponto

de inflexo nas relaes bilaterais Brasil-Argentina e abre a possibilidade da
implantao de uma parceria estratgica entre esses dois pases no contexto
regional.
Ademais, na dcada de 1980, o fim dos regimes militares na Argentina e
no Brasil oferece aliana entre os dois pases irretocvel alicerce, consubstan-
ciado no compromisso com a plena restaurao e consolidao da democracia
e da vigncia dos direitos humanos. Assim, a Ata de Iguau, firmada pelos dois
pases em 1985 era (...) expresso e resultado de intensa convergncia polti-
ca em torno de objetivos como a consolidao democrtica, as estabilidades
poltica e estratgica (...)7.
No de admirar, portanto, que o Acordo de Integrao, Cooperao
e Desenvolvimento, firmado em 1988 entre os ento Presidentes Sarney e
Alfonsn, apresente um espao dedicado legitimao democrtica dos ins-
trumentos gerados pela integrao8.
Com efeito, o Artigo 8 prev a constituio de uma Comisso Parla-
mentar Conjunta de Integrao, de carter consultivo, que seria composta
por doze parlamentares de cada pas, designados pelos respectivos Poderes
Legislativos, com mandato de dois anos. Dispe que os projetos dos acordos
especficos, negociados pelos governos dos Estados Partes, seriam, antes de
6 Ibid, p. 126.
7 Ver VAZ, Alcides Costa. Cooperao, Integrao e Processo Negociador : a Construo do Mercosul.
Braslia: Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais, 2002.
8 Cabe lembrar que em 1987, a diplomacia parlamentar na regio recebe importante impulso, com a
assinatura, por dezoito pases latino-americanos, do Tratado de Institucionalizao do Parlamento
Latino-Americano (Parlatino). Ver Parlamento Latino-Americano: Tratado de Institucionalizao e
Estatuto. So Paulo: grfica do Parlatino, 1993.
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seu envio aos respectivos Poderes Legislativos, por ela apreciados. Determina,
ademais, que a Comisso transmitiria Comisso de Execuo do Tratado as
suas recomendaes9.
A redao do Artigo 8 no permite dvida quanto inteno dos ne-
gociadores de envolver, efetivamente, os parlamentos dos dois pases no
processo decisrio da integrao. Ademais, os Artigos 4 e 5 deixam trans-
parecer preocupao precisamente em evitar que se abrisse um espao
de supranacionalidade na integrao e que acordos concernentes a temas
que se revestem de extraordinria importncia, como a harmonizao das
polticas aduaneiras de comrcio interno e externo, agrcola, industrial, de
transportes e comunicaes, cientfica e tecnolgica (Art. 4)10; bem como das
demais polticas necessrias implementao do mercado comum, como
as relativas a recursos humanos (Art. 5)11, pudessem vir a ser incorporados
aos ordenamentos jurdicos internos sem serem submetidos devida apro-
vao dos respectivos congressos nacionais. O dficit democrtico , assim,
duplamente contornado: em primeiro lugar, ao se prever expressamente
o referendo dos parlamentos aos instrumentos negociados no marco da
integrao e em segundo lugar ao se atribuir, por meio do Artigo 8, a uma
Comisso Parlamentar Conjunta de Integrao, competncia para apreciar
os projetos de acordos negociados pelos pases antes de seu envio aos res-
pectivos Poderes Legislativos.
Muito embora a competncia estabelecida pelo Artigo 8 seja meramente
consultiva, ainda assim ela enseja o envolvimento dos parlamentos na fase
decisria do processo negociador dos instrumentos da integrao permitindo-
lhes, pelo menos, tomar conhecimento dos acordos em pauta. Ademais,
estabelecido um canal de dilogo entre a Comisso Parlamentar Conjunta de
Integrao e a Comisso de Execuo do Tratado (Artigo 6), a quem, segundo
9 Ver ALMEIDA, Paulo Roberto de (Coordenador). Mercosul: Legislao e Textos Bsicos. Braslia: Senado
Federal, 1992, p. 29.
10 Segundo o Artigo 4 A harmonizao das polticas aduaneiras de comrcio interno e externo, agrcola,
industrial, de transportes e comunicaes, cientfica e tecnolgica e outras que os Estados-Parte
acordarem, assim como a coordenao das polticas em matrias monetrias, fiscal, cambial e de
capitais sero realizadas, gradualmente, atravs de Acordos especficos, que, nos casos correspon-
dentes, devero ser aprovados pelo Poder Legislativo da Repblica Federativa do Brasil e pelo Poder
Legislativo da Repblica Argentina. Ver ibid, p. 28.
11 O Artigo 5 dispe: Concluda a Primeira Etapa, proceder-se- harmonizao gradual das demais
polticas necessrias formao do mercado comum entre os Estados-Parte, incluindo, entre outras,
as relativas a recursos humanos, atravs da negociao de Acordos especficos, que sero aprova-
dos pelo Poder Legislativo da Repblica Federativa do Brasil e pelo Poder Legislativo da Repblica
Argentina. Ver ibid, p. 28.
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Coleo de Teses,
o Artigo 8, dever a primeira transmitir as suas recomenda- Dissertaes
es12.
e Monografias
Como se pode concluir da anlise do Tratado de Integra- de Servidores do Senado Federal
o, Cooperao e Desenvolvimento subscrito por Brasil e ________________________
Argentina, seus dispositivos mostram-se plenamente coerentes 2010

com a opo dos dois pases por uma estrutura institucional
minimalista e compatvel com o mtodo intergovernamental.
Tal estrutura era conformada por uma Comisso de Execuo
do Tratado, co-presidida pelos Presidentes da Argentina e do Brasil, e integra-
da por quatro Ministros de Estado de cada pas, podendo formar, para cada
acordo especfico, Comisses Tcnicas Conjuntas de Estudo e Implementao;
e pelo brao parlamentar, a Comisso Parlamentar Conjunta de Integrao.
O Tratado coerente, tambm, com o momento histrico que viviam Argen-
tina e Brasil, de retorno s instituies democrticas e sua valorizao, que se
traduz no disposto no Artigo 8.
9.2.1 O Tratado de Assuno e o retrocesso na dimenso parla-

mentar da integrao
Relembrando a construo da integrao no Cone Sul iniciada sob sua

presidncia, Jos Sarney declara que o projeto vislumbrado quela poca era
o de criar um mercado comum tendo como exemplo o modelo europeu, isso
, a integrao seria setorial. O projeto inclua mecanismos bilaterais, como
comisses parlamentares, que acompanhassem as decises, grupos do setor
civil, um banco de compensaes e at uma moeda comum, o gacho13.
Contudo, a ascenso ao poder de Fernando Collor de Mello no Brasil e de
Carlos Menem na Argentina viria a mudar os rumos da integrao. Em 1990,
com a assinatura da Ata de Buenos Aires, privilegiou-se a rea de livre comrcio
12 O Artigo 8 dispe: Os projetos dos Acordos especficos negociados pelos governos dos Estados-Parte,
antes de seu envio aos respectivos Poderes Legislativos, sero apreciados por uma Comisso Parla-
mentar Conjunta de Integrao, de carter consultivo, que ser composta por doze parlamentares
de cada pas, designados pelos respectivos Poderes Legislativos, com mandato de dois anos.
A referida Comisso transmitir Comisso de Execuo do Tratado suas recomendaes. E o Artigo

6, in fine, dispe: A Comisso enviar Comisso Parlamentar Conjunta de Integrao os projetos
de Acordos especficos, para os fins do disposto no artigo 8.Ver ibid, p. 29.
13 Ver SARNEY, Jos. Mercosul: a construo de um destino. In: COMISSO PARLAMENTAR CONJUNTA
DO MERCOSUL, SEO BRASILEIRA. Um Pas Chamado Mercosul. Braslia: Senado Federal, 2000.
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e a unio aduaneira, abandonando-se a integrao setorial por uma poltica
tarifria (...) cujos resultados imediatos escondem o perigo de colapsos14.
Com efeito, com os governos Collor e Menem desenhava-se na integrao nova
convergncia de interesses, agora direcionados a compromissos assumidos, pelos
novos mandatrios, com as reformas econmicas neo-liberais. Assim, o Tratado de
Assuno, que criou o Mercosul, ao qual se haviam agregado Paraguai e Uruguai,
previa instrumentos de eliminao dos direitos alfandegrios e de restries no
tarifrias, como um Programa de Liberao Comercial, consistindo (...) de redu-
es tarifrias progressivas, lineares e automticas, acompanhadas da eliminao
de restries no tarifrias ou medidas de efeito equivalente, assim como de outras
restries ao comrcio entre os Estados Partes (...)15 Pode-se dizer, portanto, que
o Tratado de Assuno foi concebido como parte do conjunto de polticas pblicas
utilizadas pelos pases da sub-regio visando abertura de suas economias e a
uma melhor insero de seus produtos no mercado internacional.
Neste contexto de brusca mudana da lgica que inicialmente impul-
sionara a integrao, a dimenso parlamentar sofreria violento retrocesso.
A Comisso Parlamentar Conjunta passa, efetivamente, a figurar no ltimo
artigo do Tratado, como se fora uma lembrana tardia dos negociadores. No
est tampouco includa na estrutura orgnica criada para a integrao, que
figura no Captulo II do Tratado de Assuno. Esta, confirmando a concep-
o minimalista dos negociadores, compe-se de um Conselho do Mercado
Comum, rgo de conduo poltica da integrao, conformado pelos Minis-
tros de Relaes Exteriores e de Economia dos Estados Partes; e do Grupo
Mercado Comum, integrado por representantes do Ministrio das Relaes
Exteriores, Ministrio da Economia ou seus equivalentes, e do Banco Central.
O Grupo Mercado Comum, o rgo executivo da integrao, tem faculdade
de iniciativa e coordenado pelos Ministrios das Relaes Exteriores. Pode,
ademais, constituir os Subgrupos de Trabalho que estimar necessrios para o
cumprimento de seus objetivos16.
14 Ibid, op. cit.

15 Ver o Artigo 5, alnea (a) do Tratado para a Constituio de um Mercado Comum entre a Repblica
Argentina, a Repblica Federativa do Brasil, a Repblica do Paraguai e a Repblica do Uruguai (Tra-
tado de Assuno) de 26/03/1991. In: ALMEIDA, Paulo Roberto de (Coord.). Mercosul: Legislao
... op. cit., p. 7.
16 O Anexo V ao Tratado de Assuno enumera os Subgrupos de Trabalho do Grupo Mercado Comum:
Assuntos Comerciais, Assuntos Aduaneiros, Normas Tcnicas, Polticas Fiscal e Monetria Relacionadas
com o Comrcio, Transporte Terrestre, Transporte Martimo, Poltica Industrial e Tecnolgica, Poltica
Agrcola, Poltica Energtica, Coordenao de Polticas Macroeconmicas. Posteriormente, foi criado
o Subgrupo de Trabalho N 11 para Relaes Trabalhistas, Emprego e Seguridade Social.
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Coleo de Teses,
Segundo relata o ento Deputado pela Repblica Argentina Sa- Dissertaes
turnino Dantti Aranda, primeiro Presidente da Comisso Parlamentar
e Monografias
Conjunta do Mercosul, a insero da Comisso no Tratado de Assuno de Servidores do Senado Federal
resultou, principalmente, de presses de parlamentares uruguaios ________________________
sobre os negociadores de seu pas, dado que o governo uruguaio, 2010
poca, era resultado de uma aliana entre os dois principais partidos
polticos daquele pas, o Partido Nacional (blanco) e o Colorado, o
que facilitava o acesso dos parlamentares aos negociadores.
Resultou, ademais, de presses de outros parlamentares presentes Reu-
nio de Cpula de Assuno, ocasio em que se daria a assinatura do Tratado.
Com efeito, os Presidentes das Comisses de Relaes Exteriores da Cmara
dos Deputados e do Senado dos quatro parlamentos nacionais advertiam os
negociadores para o fato de que no teriam qualquer participao no proces-
so que ento se iniciava. Pressionados, os negociadores decidiram incluir, no
documento, um dispositivo pelo qual se criava uma comisso que servisse de
canal de comunicao entre os Poderes Executivos e os parlamentos17.
Recorda Hugo Gobbi que a redao inicial do Artigo 24, levada a Assuno,
nem mesmo fazia referncia criao de uma Comisso Parlamentar Conjunta.
Limitava-se a declarar que os Poderes Executivos dos pases membros infor-
mariam regularmente os respectivos Poderes Legislativos sobre a evoluo do
mercado comum e que lhes solicitariam dar tratamento prioritrio aos acordos
submetidos ao seu exame.
Por presso dos parlamentares presentes em Assuno, foi inserida a aluso
a um rgo parlamentar, a Comisso Parlamentar Conjunta, encarregado da
interlocuo com os governos no que dizia respeito construo do mercado
comum. Tambm por presso dos parlamentares, os negociadores retiraram
a parte final do dispositivo, que poderia representar o enfraquecimento dos
poderes do Legislativo frente aos Executivos18. Contudo, sem desistir de seu
17 Ver MOYA, Mara Teresa La Comisin Parlamentaria Conjunta: un rgano del MERCOSUR que con-
tribuye al proceso de integracin. In: Documento Final do Seminrio Perspectivas Institucionales
del MERCOSUR: Organizacin y Funcionamiento de la Comisin Parlamentaria Conjunta Centro de
Formacin para la Integracin Regional (CEFIR) Buenos Aires: 1998, mimeo.
18 Ver GOBBI, Hugo Dmocratie et Intgration dans le Mercosud. Tese de Doutorado apresentada
com vistas obteno do ttulo de Doutor em Cincias Polticas. Universidade Catlica de Louvain,
Faculdade de Cincias Econmicas, Sociais e Polticas, Departamento de Cincias Polticas e Sociais,
Louvain-la-Neuve: 2001, p. 86. Ver tambm DRUMMOND, Maria Claudia A Comisso Parlamentar
Conjunta do Mercosul. Bases jurdicas e seu papel no processo de integrao do Cone Sul. In: Re-
vista de Informao Legislativa Braslia: Senado Federal, Secretaria de Documentao e Informao,
Subsecretaria de Edies Tcnicas, outubro/dezembro 1996.
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intento de utilizar a Comisso Parlamentar Conjunta para facilitar a convalidao
congressual dos instrumentos negociados ao abrigo do Tratado de Assuno,
os governos voltaro a introduzir dispositivo semelhante no Protocolo de Ouro
Preto, conforme veremos mais adiante.
Imediatamente aps a assinatura do Tratado de Assuno, em 26 de mar-
o de 1991, os Presidentes das Comisses de Relaes Exteriores dos quatro
congressos nacionais convocaram a I Reunio de Parlamentares do Mercosul,
na mesma cidade de Assuno, em 7 e 8 de maio de 1991 e assumiram o
compromisso formal de impulsionar, nos respectivos pases, a ratificao do
Tratado. Acordaram, tambm, trabalhar pela harmonizao de polticas e le-
gislaes nacionais, no apenas no mbito econmico, mas tambm quanto
s esferas legal, social e cultural19.
A II Reunio de Parlamentares do Mercosul realizou-se em Buenos Aires de
19 a 21 de setembro de 1991. Em seu documento final aparecem referncias
enfticas a valores tais como a vigncia plena da democracia como condio
fundamental para o processo de integrao; o respeito aos direitos humanos
e a importncia da participao dos Poderes Legislativos, como expresso da
vontade popular, na conformao do Mercosul.
O Artigo 24 do Tratado de Assuno representa, na prtica, um retrocesso
em relao ao que j se conquistara em termos de participao parlamentar
na integrao, luz do anterior Tratado de Integrao, Cooperao e Desen-
volvimento. Prev o estabelecimento de uma Comisso Parlamentar Conjunta
do Mercosul com o objetivo de facilitar a implementao do Mercado Co-
mum, mas silencia quanto s funes e competncias da mesma, e quanto
ao nmero de seus integrantes. O Artigo 24 prossegue estipulando que Os
Poderes Executivos dos Estados Partes mantero seus respectivos Poderes
Legislativos informados sobre a evoluo do Mercado Comum objeto do pre-
sente Tratado.
Este dispositivo gera, na prtica, a obrigao, para os rgos negociadores
do Mercosul, de levar aos parlamentos nacionais informaes concernentes
19 Ver ARANDA, Saturnino Dantti. Informe sobre la labor cumplida a cargo de la Primera Presidencia
de la Comisin Parlamentaria Conjunta del Mercosur. In: SANGUINETTI, Daniel Roberto e DOMN-
GUEZ, Maria Teresa Moya. Informe de la Comisin Parlamentaria Conjunta del Mercosur. Buenos
Aires: Honorable Congreso de la Nacin, Tomo I, 1993. A insero da Comisso Parlamentar Conjunta
no Tratado de Assuno no ltimo momento foi confirmada pelo Senador Sergio Abreu, do Partido
Nacional do Uruguai, presente assinatura, em entrevista concedida autora em Montevidu, em
29 de maro de 2005.
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Coleo de Teses,
ao andamento do processo de integrao. Contudo, como Dissertaes
veremos a seguir, a prpria Comisso Parlamentar Conjunta,
e Monografias
sem conseguir a sua adequada insero jurdico-institucional de Servidores do Senado Federal
no seio dos congressos, no logrou a operacionalizao do ________________________
dispositivo, que pelo menos teria possibilitado o acesso re- 2010
gular dos Legislativos informao concernente ao processo
negociador do Mercosul.
9.2.2 A Comisso Parlamentar Conjunta aprova o seu Regimento

e se atribui competncias
Diante do tom lacnico do Artigo 24 do Tratado de Assuno, a Comisso

Parlamentar Conjunta apressou-se em adotar o seu Regimento, por meio do qual
poderia estipular a sua composio, funcionamento, e principalmente, tentar
ganhar mais espao na integrao mediante a auto-atribuio de funes.
O Regimento Interno foi aprovado em 6 de dezembro de 1991, em Mon-
tevidu, por ocasio da III Reunio de Parlamentares do Mercosul20.
No tocante sua composio, a Comisso Parlamentar Conjunta esta-
beleceu, pelo Artigo II do Regimento21, que a integrariam at 16 (dezesseis)
parlamentares por Estado Parte. A reivindicao de que se limitasse a 16 o
nmero mximo de representantes partiu da delegao uruguaia, tendo em
vista o pequeno nmero de parlamentares em suas Cmaras: 30 cadeiras no
Senado e 99 na Cmara de Representantes, o que a colocaria em desvantagem
em relao representao dos congressos com maior nmero de parlamen-
tares, particularmente o do Brasil.
Apesar da aparente autorizao para a representao no paritria contida
no Artigo II, uma vez que o que ali se estabelecera fora um teto, nada impe-
dindo que os parlamentos, a seu prprio critrio, designassem nmero menor
do que dezesseis parlamentares para represent-los na Comisso, fixou-se a
prxis da representao paritria, to cara cultura latino-americana.
A primeira competncia atribuda a si prpria pela Comisso figura na
letra (a) do Artigo III do instrumento aprovado em Montevidu, e decorre
precisamente do Artigo 24 do Tratado de Assuno: acompanhar a marcha do
20 Ver SANGUINETTI, Daniel Roberto e DOMNGUEZ, Maria Teresa Moya, op. cit, p. 47.
21 Ver Regulamento da Comisso Parlamentar do MERCOSUL. In: ALMEIDA, Paulo Roberto de (coord.)
MERCOSUL: Legislao, op. cit., p. 159.
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processo de integrao regional expresso na formao do Mercado Comum
do Sul e informar os respectivos Poderes Legislativos a este respeito.
A letra (c) prev uma incipiente funo de controle, ao conferir Comisso o
poder de solicitar aos rgos institucionais do Mercosul informaes a respeito da
evoluo do processo de integrao, especialmente no que se refere aos planos e
programas de ordem poltica, econmica, social e cultural. bvio que o exerccio
de tal competncia dependeria, em ltima anlise, da boa vontade dos governos
em prestar a informao requerida; de todo modo, trata-se de dispositivo que se
presta a ser desenvolvido no futuro, desde que o acolham os prprios governos, a
exemplo do que se passou no Parlamento Europeu. Vemos, portanto, que a estra-
tgia dos petits pas, que pode ou no vir a dar origem a grandes saltos, repete-se,
quase que inelutavelmente, em todos os parlamentos regionais de integrao.
A letra (e) prev uma competncia de recomendao, tmida porm, ao
determinar que as recomendaes podero ser encaminhadas aos rgos
institucionais do Mercosul. A letra (f) atribui Comisso a funo de realizar
os estudos necessrios harmonizao das legislaes dos Estados Partes,
qual agrega competncia propositiva no sentido de propor normas de direito
comunitrio referentes ao processo de integrao e levar as concluses aos
Aqui se contempla, acertadamente, como j assinalado nesse trabalho,
importante aspecto no que tange teoria do dficit democrtico em processos
de integrao e o papel dos parlamentos regionais, qual seja, a sua interlocuo
e maneiras de interao com os parlamentos nacionais. Contudo, a referncia
a normas de direito comunitrio mimetiza indevidamente a metodologia
comunitria utilizada na integrao da Europa. A opo pela metodologia inter-
governamental est bastante clara no Tratado de Assuno. Com efeito, luz do
Artigo 16, as decises do Conselho do Mercado Comum e do Grupo Mercado
Comum sero tomadas por consenso e com a presena de todos os Estados
Partes isto , mediante os princpios do direito internacional clssico.
Da leitura das competncias outorgadas Comisso Parlamentar Con-
junta por meio de seu Regimento na tentativa de sanar o vazio deixado pelos
negociadores do Tratado de Assuno, depreende-se que os parlamentares do
Mercosul, a exemplo de suas contrapartes europias, primaram pelo cuidado
em no avanar demasiado e no ultrapassar certas barreiras tacitamente
colocadas entre o Executivo e o Legislativo no que respeita s negociaes
internacionais.
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Coleo de Teses,
Como veremos mais adiante, a forma parcimoniosa com Dissertaes
que os parlamentares se atriburam competncias parece ter
e Monografias
tido a virtude de desarmar os espritos dos Poderes Executivos de Servidores do Senado Federal
e de conquistar a boa-vontade dos negociadores do Mercosul, ________________________
acabando por render bons frutos Comisso Parlamentar 2010
Conjunta.
9.2.3 Um processo decisrio anmalo
A anlise do primeiro Regimento da Comisso Parlamentar Conjunta no

estaria completa se no se fizesse referncia a grave anomalia de que padecia o
seu processo decisrio, que, ademais, retirava-lhe o aspecto plural que caracteriza
as entidades parlamentares e enfraquece a legitimidade de suas decises. Com
efeito, determinava o Artigo XIII que as decises da Comisso seriam tomadas por
consenso das delegaes de todos os Estados Partes, expressadas pela votao
da maioria de seus integrantes, acreditados pelos respectivos Parlamentos.
Em primeiro lugar, a exigncia do consenso das delegaes de todos os
Estados Partes, outorgava, na prtica, o direito de veto a uma delegao parla-
mentar, como se fora uma reunio entre governos, desvirtuando a caracterstica
parlamentar e plural da Comisso.
Em segundo lugar, o voto por delegao, em lugar do voto individual, por
parlamentar, atentava contra a legitimidade das decises.
Ademais, o Regimento Interno da Comisso Parlamentar Conjunta no
previa um sistema de verificao de credenciais pela Secretaria da Comisso,
com vistas a aferir a representatividade de cada delegao em relao pro-
porcionalidade partidria em cada parlamento nacional. Nesse contexto, til
recordar dispositivo do Regimento da Assemblia Parlamentar do Conselho da
Europa22, entidade com pontos de semelhana com a Comisso Parlamentar
22 Sobre a ratificao de credenciais, ver o Artigo 6 do Regimento da Assemblia Parlamentar do Conselho

da Europa. In: Rules of Procedure of the Assembly and Statute of the Council of Europe Estrasburgo:
Conselho da Europa, 2002. Este mecanismo foi bastante enfatizado por Mario Heinrich, Secretrio
da Comisso de Regimento e de Imunidades da Secretaria da Assemblia Parlamentar do Conselho
da Europa, como forma de monitorar as delegaes parlamentares e verificar se so efetivamente
pluralistas, em entrevista concedida autora no Conselho da Europa, Estrasburgo, em 19/05/2003.
Ver tambm: DRZEMCZEWSKI, Andrew. Political Monitoring of Human Rights Standards by the
Committee of Ministers of the Council of Europe. In: RIBEIRO LEO, Renato Zerbini. Os rumos do
Direito Internacional dos direitos humanos: ensaios em homenagem ao professor Antnio Augusto
Canado Trindade. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Ed. 2005, Tomo I.
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Conjunta, j que tambm integrada por parlamentares designados pelos
respectivos parlamentos nacionais. No intuito de assegurar a representativi-
dade da delegao de cada parlamento, as credenciais dos Representantes
ou Suplentes, eleitos ou designados pelo respectivo parlamento nacional, so
enviadas pelo Presidente do parlamento ou por outra pessoa por ele designada,
no mnimo uma semana antes da abertura da Sesso, para ratificao23.
Sem contar com mecanismo semelhante que assegure a representa-
tividade das delegaes nacionais, tomando as suas decises por consenso
das delegaes e no por voto individual, a Comisso Parlamentar Conjunta
transformou-se em um rgo dbil, sem qualquer rigor em matria de re-
presentatividade e de legitimidade, sem debate e sem deliberao. Conse-
quentemente, de maneira geral apenas os Presidentes das sees nacionais
eram levados a participar das reunies, uma vez que a presena dos demais
integrantes da Comisso pouca diferena faria, j que o voto era por delega-
o e no individual e, ademais, nas decises predominava invariavelmente a
lgica nacional e no as tendncias ideolgicas. O conjunto destes fatores
desencorajava a participao de uma gama mais ampla de parlamentares e as
decises emanadas da Comisso Parlamentar Conjunta perdiam em matria
de legitimidade e de representatividade.
9.2.4 Do Tratado de Assuno ao Protocolo de Ouro Preto: a Co-

misso Parlamentar Conjunta busca funes na integrao
9.2.4.1 Disseminando a informao
Muito embora a Comisso Parlamentar Conjunta tenha se auto atribudo,

por meio de seu Regimento, competncias que ensejavam a sua interlocuo
com os rgos negociadores do Mercosul, cedo os parlamentares se deram
conta da posio perifrica que ocupavam no que dizia respeito aos proces-
sos decisrios da integrao. Na realidade, ao longo do perodo de transio
23Uma tal ingerncia na soberania parlamentar nacional parece impensvel, no caso do Mercosul. Em
entrevista concedida autora em Braslia, em 06 de outubro de 2004, o Embaixador Bernando Pe-
rics, membro do Grupo Ad Hoc de Alto Nvel encarregado da negociao da reforma do Protocolo
de Ouro Preto (Ouro Preto II) manifestou que, no caso do Mercosul, nas delegaes parlamentares
devem estar representadas as principais foras polticas de cada Parlamento em virtude de dispo-
sitivo regimental adotado pelos parlamentos nacionais, no se devendo atribuir a verificao de
credenciais Secretaria Administrativa Parlamentar Permanente, que nesse caso estaria dotada de
poderes supranacionais.
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Coleo de Teses,
rumo unio aduaneira, enquanto se construa a rea de Dissertaes
livre comrcio, as Recomendaes que enviava a Comisso ao
e Monografias
Conselho do Mercado Comum no eram sequer mencionadas de Servidores do Senado Federal
nos documentos oficiais emitidos por aquele rgo24. ________________________
A lacnica redao do Artigo 24 fez com que a Comisso 2010

Parlamentar Conjunta concentrasse os seus esforos em servir
de canal de comunicao entre as instncias negociadoras
da integrao e a sociedade civil. A percepo geral era de
que aos vrios setores da estrutura produtiva dos pases envolvidos na inte-
grao, assim como s entidades da sociedade civil, no era dado o acesso
informao concernente s negociaes em curso no Mercosul, passveis
de impactar consideravelmente as suas atividades e interesses. Ademais,
entre as modernas funes dos parlamentos, est a de disseminao da
informao acerca de proposies em exame e ao mesmo tempo a de re-
colher os dados tcnicos oferecidos pelas diversas entidades interessadas
da sociedade civil.
Neste sentido, j em 1992, a Seo Brasileira da Comisso Parlamentar
Conjunta adotava a prtica de realizar audincias pblicas com a participao
de entidades da sociedade civil e com representantes dos rgos governamen-
tais negociadores do Mercosul com o objetivo de propiciar um espao onde
se pudesse promover e aprofundar o debate sobre a integrao e veicular a
informao acerca do processo25.
Percebida positivamente pelos parlamentares, porquanto dava-lhes
visibilidade junto s suas bases e servia de resposta s suas reivindicaes, a
prtica prosseguiu ao longo do desenvolvimento do processo de integrao,
gerando, inclusive, bons resultados eleitorais para polticos que haviam pre-
sidido a Comisso, particularmente aqueles oriundos dos Estados brasileiros
da Regio Sul, entre cujas populaes o processo de integrao do Mercosul
sempre suscitara maior interesse26.
24 til assinalar, entretanto, que a Comisso Parlamentar Conjunta era regularmente lembrada nos
Comunicados Conjuntos emitidos pelos Presidentes dos Estados Partes do Mercosul, por ocasio
das reunies de cpula. Comunicados disponveis em: <http: //www.mercosur.org.uy/>. Acesso em:
26, junho, 2010.
25 Ver DRUMMOND, Maria Claudia. O Mercosul Poltico: a Comisso Parlamentar Conjunta do Merco-
sul. In: Boletim de Integrao Latino-Americana. Braslia: Ministrio das Relaes Exteriores, 1993,
Edio Especial.
26 Por exemplo, o Deputado Julio Redecker, Presidente da Seo Brasileira da CPC no binio 1999-2001,
recebeu a segunda maior votao para deputado federal em seu Estado, o Rio Grande do Sul, durante
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9.3 Os desafios de Ouro Preto
Do disposto no Artigo 18 do Tratado de Assuno, segundo o qual os Esta-

dos Partes convocariam uma reunio extraordinria antes de 31 de dezembro
de 1994 com o objetivo de determinar a estrutura institucional definitiva dos
rgos de administrao do Mercosul, assim como suas atribuies especficas
e seu sistema de tomada de decises, emergiria o Protocolo de Ouro Preto. O
novo instrumento no incorpora grandes modificaes estrutura j estabe-
lecida pelo Tratado de Assuno, que se revelara suficiente para a conduo
do processo de construo da rea de livre comrcio que, no entanto, nunca
chegara a se completar, dada a existncia, em dezembro de 1994, de setores
ainda em regime de exceo.
A incluso da Comisso Parlamentar Conjunta como rgo de representao
dos Parlamentos dos Estados Partes do Mercosul no Artigo 1, que enumera
as instituies da estrutura orgnica do Mercosul, constituiu um feito para a
diplomacia brasileira, que defendera esta posio contra a viso argentina.
Relata Hugo Gobbi que o governo argentino desejava manter uma es-
trutura institucional mnima para o Mercosul e atribui esta posio direo
neo-liberal que o governo de Carlos Menem imprimira integrao, no plano
econmico, aliada ao mais estrito intergovernamentalismo, no plano poltico.
Foi por presso dos prprios legisladores argentinos que os negociadores final-
mente aceitaram a incluso do rgo parlamentar na estrutura institucional
do bloco.
Do lado brasileiro, segundo o mesmo autor, o interesse em conferir Co-
misso Parlamentar Conjunta a condio jurdica de rgo da estrutura institu-
cional do bloco devia-se expectativa de que a Comisso pudesse mostrar-se
instrumental no tocante aprovao congressual das normas do Mercosul.
Entre os negociadores brasileiros havia, efetivamente, preocupao em en-
volver os parlamentos no processo de integrao com vistas incorporao
das normas do Mercosul nos ordenamentos jurdicos dos Estados Partes. Da
o disposto no Artigo 25, segundo o qual a Comisso Parlamentar Conjunta ...
procurar acelerar os procedimentos internos correspondentes nos Estados
Partes para a pronta entrada em vigor das normas emanadas dos rgos do
Mercosul ...27 Contudo, segundo lembra o ento Secretrio Haroldo Ribeiro,
as eleies de 2002.
RELAES EXTERIORES, op.cit., p. 42.
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Coleo de Teses,
membro da delegao brasileira s negociaes do Protocolo Dissertaes
de Ouro Preto, a expresso procurar acelerar no queria
e Monografias
dizer procurar atropelar os procedimentos internos legis- de Servidores do Senado Federal
lativos, mas sim velar por que estes fossem cleres28. ________________________
interessante registrar que a frmula inicialmente suge- 2010

rida para o Artigo 25 mostrava-se ainda mais contundente e
claramente agredia o princpio basilar da independncia entre
os Poderes, ao estipular que a Comisso procurar assegurar
a pronta entrada em vigor das normas emanadas dos rgos do Mercosul. A
delegao brasileira ops-se a esta redao, argumentando com a impossibili-
dade da aprovao de tais termos pelo Congresso Nacional29. Por seu turno, a
delegao argentina props que se estabelecessem prazos para a incorporao
legislativa, idia rechaada, pelas mesmas razes, por Uruguai e Brasil30.
Coerente com a metodologia intergovernamental, o Protocolo de Ouro
Preto determinou, ademais, que a Comisso seria integrada por nmero igual
de membros por pas, designados pelos respectivos parlamentos nacionais,
segundo os seus procedimentos internos (Artigos 23 e 24)31.
A sistemtica intergovernamental reiterada pelo Protocolo de Ouro Preto
em diversas oportunidades. O Artigo 2 dispe que seus rgos com capacidade
decisria, a saber, o Conselho do Mercado Comum, o Grupo Mercado Comum
e a Comisso de Comrcio, esta ltima uma criao do Protocolo, tm natureza
intergovernamental. Mais adiante, o Artigo 37, ao explicitar o sistema de tomada
de decises, consensual32 e com direito a veto pela ausncia de qualquer Estado
Parte, no deixa dvida quanto ao mbito jurdico de insero da integrao: direito
internacional clssico. Por fim, ao Captulo IV, sobre a aplicao interna das normas
28 Entrevista concedida autora pelo ento Secretrio Haroldo Ribeiro, em Montevidu, em

23/11/2003.
29 Por ocasio de reunio realizada no Clube das Naes, Braslia, segundo notas da autora, presente
reunio na qualidade de observadora pela Comisso Parlamentar Conjunta, a convite do Ministrio
das Relaes Exteriores.
30 Segundo entrevista concedida pela ento Ministra Maria Cristina Boldorini, negociadora do Proto-
colo de Ouro Preto pela delegao argentina, em Montevidu, em 11/03/2005. Segundo a Ministra,
Quando se assina uma norma tira-se foto, mas no se tira foto quando ela incorporada.
31 Ver o Protocolo de Ouro Preto. In: COMISSO PARLAMENTAR CONJUNTA DO MERCOSUL SEO
BRASILEIRA E MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES op. cit., p. 35.
32 Hugo Gobbi assinala que a adoo do consenso e no da unanimidade permite alguma flexibilidade
ao processo decisrio, j que faculta a um Estado abster-se de se pronunciar sobre uma proposio,
que ainda assim poder ser aprovada, desde que nenhum dos Estados Partes se oponha a ela. Ver
GOBBI, Hugo, op. cit., p. 127.
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emanadas dos rgos do Mercosul, no falta clareza quanto impossibilidade
de aplicabilidade direta das normas consensuadas no desenrolar do processo
negociador. O Artigo 40, alnea (i), singelamente determina que os Estados Partes
adotaro as medidas necessrias para a incorporao das normas aprovadas ao
ordenamento jurdico nacional e comunicaro as mesmas Secretaria Administrativa
do Mercosul (outro rgo incorporado estrutura administrativa do Mercosul por
fora do Artigo 1 do Protocolo de Ouro Preto). O Artigo 42 poderia confundir os
mais incautos, ao determinar que as normas emanadas dos rgos decisrios do
Mercosul so obrigatrias para os Estados Partes, assemelhando-se s normas de
direito derivado da Unio Europia. Tratar-se-ia, entretanto, para alguns autores,
de mera aplicao do princpio pacta sunt servanda33.
No se contempla, portanto, luz de Ouro Preto, um construto poltico
semelhante ao idealizado pelos pais fundadores da Unio Europia, onde se
mimetizava a diviso de poderes presente nos Estados nacionais e onde, por
fora da constitucionalizao do processo, dar-se-ia tambm o salto para a
sua parlamentarizao.
Ainda assim, o Protocolo de Ouro Preto constituiu, do ponto de vista da
Comisso Parlamentar Conjunta, um salto qualitativo, ao inclu-la na estrutura
orgnica do Mercosul e ao atribuir-lhe competncias. Ademais, a criao de
um Foro Consultivo Econmico-Social, rgo de representao dos setores
econmicos e sociais (Artigo 28) configurou sensvel esforo, da parte dos
negociadores, para sanar, pelo menos em parte, o dficit democrtico.
Neste contexto, muito embora o Protocolo de Ouro Preto no deixe entrever
qualquer inclinao dos negociadores pela metodologia comunitria, respeitada
a separao e independncia dos Poderes ao determinar, o Artigo 27, que a Comis-
so Parlamentar Conjunta adotar o seu Regimento Interno, enquanto que ao Foro
Consultivo Econmico-Social concedida a mesma prerrogativa, porm exigida a
homologao do instrumento aprovado pelo Grupo Mercado Comum (Artigo 30).
As competncias conferidas Comisso Parlamentar Conjunta pelos Ar-
tigos 25 e 26 deveriam, fundamentalmente, ser desempenhadas no mbito
dos parlamentos nacionais. So elas, a funo, j mencionada, de procurar
acelerar os procedimentos internos correspondentes nos Estados Partes para
a pronta entrada em vigor das normas emanadas dos rgos do Mercosul e a
de coadjuvar na harmonizao das legislaes, tal como requerido pelo avano
do processo de integrao.
33 Ibid, p. 128.
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Por outro lado, no quadro do processo decisrio da in- Dissertaes
tegrao, Comisso Parlamentar Conjunta cabia apenas
e Monografias
encaminhar Recomendaes ao Conselho do Mercado Comum de Servidores do Senado Federal
(Artigo 26). Adicionalmente, o Artigo 25 estipula, in fine, que ________________________
quando necessrio, o Conselho do Mercado Comum solici- 2010
tar Comisso Parlamentar Conjunta o exame de temas
prioritrios.
Contudo, como j assinalado, a competncia outorgada
Comisso Parlamentar Conjunta, luz do Artigo 25, abrigava inconsistncias
e inconstitucionalidades, conforme se ver a seguir.
9.3.1 Acelerar procedimentos internos para a pronta entrada em

vigor das normas do Mercosul: misso impossvel
A primeira funo outorgada Comisso Parlamentar Conjunta do Merco-

sul, de acelerar os procedimentos internos correspondentes nos Estados Partes
para a pronta entrada em vigor das normas emanadas dos rgos decisrios
do Mercosul suscita questionamentos, ainda que no fosse a inteno dos
negociadores tentar, propriamente, garantir a aprovao parlamentar de
normas emanadas dos rgos do Mercosul34.
Em primeiro lugar, porque no caberia Comisso do Congresso Nacio-
nal, por fora de dispositivo de tratado internacional, acelerar a tramitao
de matria sob exame parlamentar.
Em segundo lugar, porque segundo a Constituio Federal brasileira, e de
forma semelhante, tambm segundo as normas constitucionais em vigor nos
demais Estados Partes do Mercosul, a aprovao de tratados da competncia
exclusiva do Congresso Nacional35.
Em terceiro lugar, porque tal iniciativa configura, na realidade, uma viola-
o organizao jurdico-administrativa dos Estados do Mercosul, todos eles
34 No havia prejulgamento de que a CPC deveria garantir a aprovao das citadas normas, que natural-
mente seguiriam os trmites internos de cada Congresso e seriam aprovadas se assim entendessem
os parlamentares. Entrevista com o ento Secretrio Haroldo Ribeiro.
35 Artigo 75, n 22, da Constituio da Argentina; Artigo 49, I, da Constituio do Brasil; Artigo 141 da
Constituio do Paraguai e Artigo 85, 7, da Constituio do Uruguai.
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caracterizados por regimes presidencialistas com fortes aspectos de indepen-
dncia e separao entre os Poderes36.
Ao determinar que um rgo do Poder Legislativo, isto , a Comisso
Parlamentar Conjunta, dever procurar acelerar a tramitao dos acordos
internacionais firmados pelos prprios governos, com vistas a impulsionar
o processo de integrao, aparentemente a inteno dos negociadores do
Protocolo de Ouro Preto era a de que a CPC funcionasse como se fora um
lobby dos Executivos, empenhado em obter a rpida aprovao das normas
da integrao, firmadas pelos Estados Partes.
Ao invs de sanar o dficit democrtico, tal dispositivo o aprofundava, pois
impedia o exame detido, pelos parlamentos nacionais, dos acordos firmados
no quadro da integrao. Tampouco possibilitava Comisso Parlamentar
Conjunta, por seu turno, qualquer participao, na sua qualidade de rgo
de representao dos Parlamentos dos Estados Partes, no processo decisrio
do Mercosul.
Finalmente, deve-se ter em conta que a Comisso Parlamentar Conjunta
no dispunha de instrumentos institucionais que lhe permitissem acelerar a
aprovao de normas pelos Congressos. No caso do Brasil, os mecanismos
regimentais (a urgncia) utilizados para este fim dependem sempre, em ltima
anlise, da vontade poltica das lideranas partidrias ou do prprio Presidente
da respectiva Casa.
Mesmo assim, as sees nacionais da Comisso Parlamentar Conjunta
vinham utilizando expedientes informais para tentar impulsionar a tramitao
das normas do Mercosul no seio dos seus respectivos parlamentos, como
veremos mais adiante37.
9.3.2 O Artigo 26 suscita oposio no Congresso Nacional brasileiro
Embora seja manifesta a inconstitucionalidade de que padece a norma

contida no Artigo 25 do Protocolo de Ouro Preto, surpreendentemente foi outro
dos dispositivos que regulam a atuao da Comisso Parlamentar Conjunta
que viria a suscitar dvidas e questionamentos quando da tramitao daquele
36 Por exemplo, o Art. 2 da Constituio Brasileira dispe: Art. 2: So Poderes da Unio, independen-
tes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo, e o Judicirio. Ver Constituio da Repblica
Federativa do Brasil Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2004.
37 Segundo entrevista concedida autora pelo Secretrio da Seo Brasileira, Antnio Ferreira Costa
Filho, em Braslia, em 08/03/2004.
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Coleo de Teses,
instrumento no Congresso brasileiro. O artigo 26, que atribui Dissertaes
Comisso o poder de enviar recomendaes ao Conselho do
e Monografias
Mercado Comum, encontrou forte oposio parlamentar ao de Servidores do Senado Federal
determinar que tais instrumentos fossem encaminhados ao ________________________
Conselho por intermdio do Grupo Mercado Comum. Por esta 2010
razo, encaminhou-se Requerimento Secretaria Geral da Mesa
do Senado Federal, solicitando fosse o Protocolo submetido ao
exame da Comisso de Constituio e Justia para determinar
a constitucionalidade do procedimento estabelecido no Artigo 26. Sustentava
o Requerimento que a Comisso Parlamentar Conjunta, na sua qualidade de
representante dos parlamentos dos Estados Partes, deveria ter por interlocu-
tor o Conselho do Mercado Comum, rgo superior de conduo poltica do
Mercosul. Segundo o Requerimento, o Artigo 26 representaria uma violao
ao princpio da independncia dos Poderes e uma agresso autonomia do
Legislativo. Paralelamente era apresentada, no mbito da mesma Comisso,
emenda ao Projeto de Decreto Legislativo n 49/95 que aprovava o Protocolo
de Ouro Preto, para ressalvar da aprovao parlamentar o Artigo 26.
Do exame da matria concluiu a Comisso de Constituio e Justia que
o Artigo 26, ao determinar que A Comisso Parlamentar Conjunta encami-
nhar, por intermdio do Grupo Mercado Comum, Recomendaes ao Con-
selho do Mercado Comum, no submete a atuao do Poder Legislativo ao
imprio do Poder Executivo, o que poderia eventualmente ferir o princpio da
independncia dos Poderes. A Comisso de Constituio e Justia prosseguiu
esclarecendo que da leitura cuidadosa do Artigo 26 no se depreende atri-
buio de competncia ao Grupo Mercado Comum para aprovar ou rejeitar
as recomendaes da Comisso. O intuito dos negociadores parece ter sido,
antes, o de contemplar a via mais apta a instrumentalizar uma melhor arti-
culao entre a Comisso Parlamentar Conjunta e as instncias negociadoras
do Poder Executivo, visto que as reunies do Conselho do Mercado Comum
do-se, via de regra, semestralmente, enquanto que as sesses do Grupo
Mercado Comum ocorrem pelo menos quatro vezes ao ano. Esta sistemtica
de trabalho permite que as recomendaes sejam devidamente instrudas e
preparadas para integrarem a pauta do Conselho, na primeira oportunidade
em que este venha a se reunir.
Confirma esta exegese o Artigo 27, como j visto, porquanto determina
que a CPC adotar o seu Regimento Interno, eximindo-o, entretanto, de ho-
mologao pelo Grupo Mercado Comum. O mesmo no se passa em relao
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ao Foro Consultivo Econmico-Social que, luz do disposto no Artigo 30, deve
submeter o seu Regimento Interno aprovao do Grupo Mercado Comum.
Esta diferenciao entre o tratamento conferido pelo Protocolo de Ouro Preto
Comisso Parlamentar Conjunta cujo interlocutor o Conselho do Mercado
Comum e ao Foro Consultivo Econmico-Social, que, segundo o artigo 29,
dirige-se ao Grupo Mercado Comum, foi levada em considerao quando do
exame do Protocolo de Ouro Preto pela Comisso de Constituio e Justia do
Senado Federal brasileiro, a qual optou pela aprovao daquele instrumento,
com a rejeio da emenda proposta38.
Ainda assim, por ocasio de sua reunio ordinria de julho de 1994, a
Comisso Parlamentar Conjunta aprovou recomendao solicitando a modifi-
cao do Artigo 26 do Protocolo de Ouro Preto. A questo foi definitivamente
elucidada por meio da resposta do Conselho, reunido em 6 e 7 de dezembro
de 1995, que reiterou seu entendimento de que compete ao Grupo Mercado
Comum dar curso s recomendaes da Comisso Parlamentar Conjunta e
que ao Conselho compete o exame do mrito das mesmas39.
9.3.3 Outras competncias luz de Ouro Preto
O Artigo 25 prev, na realidade, trs competncias para a Comisso Par-

lamentar Conjunta. A primeira delas, procurar acelerar os procedimentos in-
ternos correspondentes nos Estados Partes para a pronta entrada em vigor das
normas emanadas dos rgos do Mercosul, j discutido supra, afigura-se-nos,
como destacamos, manifestamente inconstitucional, mesmo quando aprova-
da pelos parlamentos nacionais. O Artigo 25 atribui, em seguida, Comisso
Parlamentar Conjunta, funo de coadjuvar na harmonizao de legislaes,
tal como requerido pelo avano do processo de integrao. Presume-se que
a inteno dos negociadores, em se tratando o Mercosul de um processo de
integrao de natureza intergovernamental, tenha sido a de estimular as se-
es nacionais da Comisso a desempenhar um papel pr-ativo na integrao,
mediante o qual elaborariam estudos da legislao dos quatro Estados Partes e
proporiam projetos de lei, nos parlamentos nacionais, visando uniformizao
38 Ver Parecer da Comisso de Constituio e Justia do Senado Federal que aprova o voto do Relator,
Senador Jos Fogaa, ao Projeto de Decreto Legislativo n 49, de 1995, que aprova o texto do Pro-
tocolo Adicional ao Tratado de Assuno sobre a Estrutura Institucional do Mercosul Protocolo de
Ouro Preto assinado em Ouro Preto, Minas Gerais, em 17 de dezembro de 1994.
39 MERCOSUR/CMC IX/Acta N 2/95. Disponvel em <http: //www.mercosur.org.uy/>. Acesso em: 27,
junho, 2010.
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Coleo de Teses,
da legislao do bloco. Contudo, embora a Comisso tenha Dissertaes
constitudo grupos de estudo sobre alguns temas, entre eles di-
e Monografias
reitos do consumidor e sociedades comerciais, ela nunca logrou de Servidores do Senado Federal
implementar esta atribuio, porquanto s sees nacionais ________________________
da Comisso faltam funcionrios especializados e os recursos 2010
necessrios para esse fim. A Comisso Parlamentar Conjunta,
ademais, nunca fez uso da competncia de harmonizao de
leis, porquanto falta-lhe capacidade legiferante, tanto no nvel
quadripartite, quanto nos respectivos parlamentos nacionais.
Por fim, o Artigo 25 prev iniciativa de consulta da parte do Conselho
do Mercado Comum Comisso Parlamentar Conjunta, ao determinar que
o Conselho solicitaria Comisso o exame de temas prioritrios, enquanto
que o Artigo 26 reproduz o disposto na alnea (e) do Regimento Interno que a
Comisso adotara em 199140, isto , que a Comisso encaminharia, por inter-
mdio do Grupo Mercado Comum, recomendaes ao Conselho do Mercado
Comum. interessante notar que, desta feita, foi o Protocolo que avanou em
relao ao Regimento, que, adotado unilateralmente pelos parlamentares, nem
sequer estipulava a que rgo da estrutura institucional do Mercosul seriam
destinadas as recomendaes, limitando-se a estabelecer a permisso para
que fossem encaminhadas aos mesmos (... podero ser encaminhadas ...).
Em algumas ocasies, a Comisso Parlamentar Conjunta desempenhou
tambm a funo de facilitadora na articulao de interesses setoriais em con-
flito. Recorde-se, neste contexto, o acordo alcanado pelos setores caladistas
da Argentina e do Brasil, em meio crise desencadeada pela desvalorizao do
real em 1999, graas mediao de parlamentares ligados ao setor41. Embora
a mediao no possa ser considerada uma funo clssica dos parlamentos,
o papel da Comisso Parlamentar Conjunta foi importante, como canal de
comunicao entre o setor privado e as instncias governamentais, para que
se lograsse um desenlace positivo nessa controvrsia.
Novamente, foi a Comisso Parlamentar Conjunta chamada a desempe-
nhar papel similar nas difceis negociaes envolvendo o setor do acar do
Mercosul, mediante convite do Grupo Mercado Comum aos presidentes das
40 Explicou o Secretrio Haroldo Ribeiro que foi, propositalmente, observado o Regimento Interno da
CPC quando da redao do Protocolo de Ouro Preto, uma vez que no havia interesse em intervir
em sua estrutura geral sem consultar previamente os parlamentos nacionais.
41 O Deputado Jlio Redecker, que presidia a Seo Brasileira poca, representava os interesses do
setor caladista do Rio Grande do Sul na Cmara dos Deputados.
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sees nacionais argentina e brasileira, para que participassem das negociaes
como observadores. Contudo, as mesmas no obtiveram sucesso, diante
de forte lobby organizado por produtores das provncias argentinas de Salta
e Tucumn e o acar permanece at hoje fora da rea de livre comrcio do
Mercosul42.
9.3.4 A interlocuo entre a Comisso Parlamentar Conjunta e o

Conselho do Mercado Comum: oportunidades perdidas
Da anlise dos documentos emanados das reunies do Conselho do

Mercado Comum e das Cpulas Presidenciais, depreende-se que, embora a
Comisso Parlamentar Conjunta tivesse emitido uma srie de recomendaes
desde a aprovao de seu Regimento Interno, foi somente aps a formalizao
do papel do Conselho como seu interlocutor no mbito dos rgos decisrios
pelo Protocolo de Ouro Preto que as suas atas passaram a fazer referncia ao
rgo parlamentar.
Por seu turno, os Comunicados Conjuntos emitidos pelas reunies pre-
sidenciais mencionavam repetidamente o trabalho da Comisso Parlamentar
Conjunta j a partir da Reunio de Cpula de julho de 1993, realizada em
Assuno. Em numerosas ocasies subseqentes, a Comisso voltou a ser
mencionada pelos Presidentes, que destacavam a sua atuao ou reiteravam
a importncia do dilogo com ela mantido43.
Pode-se depreender da, portanto, que, coerentes com a postura adotada
desde os primeiros instrumentos da integrao, atribuam os governos dos
Estados Partes pronunciada importncia ao apoio parlamentar. Com efeito,
em um esquema de integrao vislumbrado em moldes intergovernamentais,
cedo se aperceberam os negociadores, da importncia de que se revestia o
envolvimento dos Legislativos no que concernia internalizao das normas
negociadas nos ordenamentos jurdicos nacionais. Nesse sentido, por ocasio da
Cpula de Ushuaia, em julho de 1998, os Presidentes salientaram a importncia
da Comisso Parlamentar Conjunta no tocante funo de acelerar a entrada
em vigor das normas emanadas dos rgos do Mercosul. Em sua XXII Reunio,
em Buenos Aires, em julho de 2002, os Presidentes Acordaram solicitar aos
42 Sobre o contencioso do acar no Mercosul, ver OLIVEIRA, Marcelo Fernandes de. Mercosul: atores
polticos e grupos de interesses brasileiros. So Paulo: Editora UNESP, 2003.
43 Ver Comunicado Conjunto da IV Reunio de Cpula, em Assuno, julho de 1993; da X Reunio de
Cpula, Potrero de los Funes, junho de 1996, da XI Reunio de Cpula, Fortaleza, dezembro de 1996,
e muitos outros. Disponveis em <http: //www.mercosur.org.uy/>. Acesso em: 27, junho, 2010.
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Coleo de Teses,
respectivos parlamentos, atravs da CPC, a pronta aprovao Dissertaes
legislativa do Protocolo de Olivos. Novamente, durante Reu-
e Monografias
nio Extraordinria realizada em Assuno, em 15/08/2003, de Servidores do Senado Federal
os Presidentes ressaltam a necessidade de que a Comisso ________________________
Parlamentar Conjunta contribua mais ativamente ao processo 2010
de harmonizao legislativa e incorporao da normativa do
Mercosul44. Como se pode constatar, principalmente em
torno do papel dos Legislativos em sua competncia de apro-
vao de tratados internacionais que giram as relaes entre os Executivos e a
CPC no Mercosul, no se atribuindo qualquer nfase s funes propriamente
parlamentares que a Comisso poderia desempenhar no mbito do espao
decisrio da integrao, como as de controle, representao e legitimao.
Nesse contexto, mereceria exame mais aprofundado a questo da re-
presentao. O Protocolo de Ouro Preto dispe que a Comisso representa
os parlamentos nacionais dos Estados Partes do Mercosul, e tendo em vista
esta condio que os rgos dos Executivos esperam a sua colaborao no
que tange aprovao parlamentar dos instrumentos da integrao. Contudo,
conforme j assinalado neste trabalho, na ausncia de um mecanismo regimen-
tal destinado verificao das credenciais dos membros das delegaes que
comparecem s reunies da CPC, torna-se difcil aferir a representatividade
das mesmas.
No que concerne s recomendaes ento encaminhadas, demonstra a
pesquisa que a Comisso Parlamentar Conjunta perdeu, naquele momento,
interessantes oportunidades, no apenas de contribuir para o avano da inte-
grao, como tambm de fortalecer a sua posio junto ao Conselho.
Com efeito, pela ata MERCOSUR/CMC/Acta N 2/95, o Conselho afirma ter
tomado nota, com interesse, de recomendao sobre a criao de um Instituto
Regional de Pesquisa Econmica e Social. Prossegue, solicitando Comisso
mais informaes sobre os objetivos, composio, e outras caractersticas do
rgo proposto45.
Pela Ata de sua XII Reunio, em Fortaleza, em dezembro de 1996, o
Conselho agradece o interesse, manifestado pela Comisso por meio de sua
44 Ver o Ponto 7 do Comunicado Conjunto dos Presidentes dos Estados Partes do Mercosul em Assun-
o, 15 de agosto de 2003. Disponvel em <http: //www.mercosur.org.uy/>. Acesso em: 27, junho,
2010.
45 Disponvel em <http: //www.mercosur.org.uy/espanol/sdyd/actas/cmc/1995/295.htm>. Acesso em:
27/06/2010.
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Recomendao CPC 004/96, acerca das negociaes relativas s normas anti-
dumping e solicita que, no exerccio da atribuio que lhe confere o Artigo 26
do Protocolo de Ouro Preto, a Comisso Parlamentar Conjunta encaminhe
recomendao ao Conselho sobre a matria.
Lastimavelmente, em nenhuma das duas ocasies deu a Comisso segui-
mento s solicitaes encaminhadas pelo Conselho, perdendo, assim, preciosa
oportunidade de consolidar e aprofundar o seu dilogo com os rgos deci-
srios do Mercosul.
Muito embora considerem alguns autores46 no haver o Conselho jamais
feito uso da competncia a ele atribuda pelo Protocolo de Ouro Preto por meio
do Artigo 25, in fine, que lhe faculta solicitar Comisso Parlamentar Conjunta
o exame de temas prioritrios, cumpre atentar para o objetivo desta norma,
que, ao invs de estar voltada para uma hipottica competncia consultiva
conferida pelo Protocolo Comisso, aponta, antes, para a preocupao dos
governos em assegurar a aprovao congressual dos instrumentos da integra-
o. Nesse sentido, o Conselho dirigiu, por vrias vezes, solicitao Comisso
a respeito da aprovao de importantes instrumentos firmados no marco da
integrao. Contudo, como j assinalamos acima, faltam s sees nacionais
mecanismos regimentais que lhes permitam cumprir tal objetivo47.
Esta incapacidade da Comisso para reagir s demandas do Conselho
pode ser atribuda conjugao de vrios fatores. Em primeiro lugar, debi-
lidade das sees nacionais, algumas das quais no lograram a sua insero
institucional no seio dos respectivos parlamentos nacionais. Em segundo lugar,
ausncia, poca, de uma secretaria administrativa da Comisso quadripar-
tite, responsvel pelo apoio operacional Comisso e pelo acompanhamento
e arquivamento dos documentos da integrao. Criada mais tarde, em 1998,
Secretaria Administrativa Parlamentar Permanente, hoje Secretaria Parla-
mentar do Parlamento do Mercosul, ainda faltam a necessria infra-estrutura,
bem como quadros de assessoramento tcnico, devidamente treinados para
o adequado desempenho de suas funes48. Em terceiro lugar, ressalte-se a
46 Ver, por exemplo, GOBBI, Hugo op. cit., p. 252.

47 Ver, nesse sentido, o Comunicado Conjunto dos Presidentes, emanado da Reunio Extraordinria do
Conselho, de 15/08/2003, realizada em Assuno, pelo qual os Presidentes ressaltam a necessidade de
que a Comisso Parlamentar Conjunta contribua mais ativamente para o processo de harmonizao
legislativa e de incorporao da normativa do Mercosul. Disponvel em <http: //www.mercosur.org.
uy/>. Acesso em: 27, junho, 2010.
48 Durante Reunio da Mesa Diretiva da Comisso, realizada em Buenos Aires em junho de 1998,
adotou-se a Disposio N2/98, atravs da qual se estabeleceu que a Secretaria deveria iniciar seus
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Coleo de Teses,
falta de mecanismos formais de vinculao entre o Conselho Dissertaes
e a Comisso Parlamentar Conjunta. E finalmente, cabe re-
e Monografias
cordar as presses da agenda nacional, que impedem que os de Servidores do Senado Federal
legisladores designados pudessem dedicar a devida e contnua ________________________
ateno aos temas concernentes ao Mercosul. 2010
possvel verificar, da leitura das atas do Conselho do
Mercado Comum, que tampouco o Conselho conferia um
tratamento sistemtico s recomendaes que lhe enviava
a Comisso. Este variava desde a mais completa omisso49, at a resposta
minuciosa e individualizada a cada uma delas50. No entanto, possivelmente
em face da amplssima diversidade de temas tratados pelos documentos a
ele remetidos pela CPC51, e das dificuldades que tal fato acarreta para o seu
tratamento, o Conselho passou simplesmente a registrar, em suas atas, o
recebimento das recomendaes da Comisso e a informar para que rgo
da estrutura negociadora do Mercosul foram encaminhadas. A falta de siste-
matizao das recomendaes, a ausncia de definio dos temas passveis,
regimentalmente, de serem objeto das mesmas e a pouca legitimidade de
que desfrutam, so aspectos que enfraquecem sobremaneira o impacto que
poderiam produzir tais documentos sobre o Conselho. Contudo, importan-
te assinalar que a partir da assinatura de Acordo Interinstitucional entre o
Conselho e a Comisso, que estudaremos mais adiante, temas substantivos,
vinculados ao processo decisrio do Mercosul e incorporao aos ordena-
mentos jurdicos dos pases membros das normas da emanadas, passaram a
ocupar a agenda da Comisso, intensificando e adensando consideravelmente
a interlocuo entre os dois rgos.
trabalhos a partir de 1 de julho de 1998.

49 Por exemplo, atas MERCOSUR/CMC XVI/Acta N 1/99, Assuno, 14 e 15/06/99; MERCOSUR/CMC
XVII/Acta N 2/99, Montevidu, 7/12/99; MERCOSUR/CMC XVIII/Acta N 1/2000, Buenos Aires,
29/06/2000. Disponveis em <http: //www.mercosur.org.uy/>. Acesso em: 27, junhol, 2010.
50 Por exemplo, atas MERCOSUR/CMC EXT/ACTA N 1/02, Montevidu, 18/02/2002; MERCOSUR/CMC
XXII/Acta N 1/2002, Buenos Aires, 4 e 5/07/2002. Disponveis em <http: //www.mercosur.org.uy/>.
51 J se incorporou ao anedotrio do Mercosul a famosa Recomendao N24/00, sobre a preservao
da ballena mercosurea. Muito embora se trate de questo relevante do ponto de vista ambiental,
Comisso cumpre limitar, por meio de preceito regimental, os temas sobre os quais se pronuncia,
sem o que as suas recomendaes correm o risco de serem tidas, todas elas, como irrelevantes.
Hugo Gobbi assim descreve a qualidade das recomendaes enviadas pela CPC ao Conselho: Les
recommandations ptissent souvent de conseils techniques peu judicieux ou du manque de commu-
nication entre les dlgations parlementaires nationales et leur gouvernement. Dans dautres cas,
les auteurs des recommandations ne mesurent pas lespace considerable qui spare une ide dun
projet. Ver GOBBI, Hugo, op. cit., p. 251.
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9.3.5 O Convnio de Cooperao Tcnica com a Unio Europeia
Ocupando posio secundria na integrao e perifrica nos parlamentos

nacionais, Comisso Parlamentar Conjunta s restou buscar, por outros meios,
que no os institucionais, os fundos necessrios para o seu fortalecimento.
Acrescente-se que os parlamentos nacionais pagavam, com pouca regularidade,
os US$20 000 dlares anuais devidos ao oramento constitudo para custear
a Secretaria Administrativa Parlamentar Permanente (SAPP).
Alm disso, os parlamentares e assessores encontravam dificuldades, em
seus parlamentos de origem, para participar das reunies, por fora de decises
internas.
Ante este quadro, a Comisso Parlamentar Conjunta e a Comisso Euro-
peia firmaram convnio de cooperao tcnica52. As atividades promovidas ao
amparo desse instrumento constituram, sem dvida alguma, valioso aporte
ao fortalecimento institucional da Comisso.
Em primeiro lugar, a exigncia feita previamente e como condio neces-
sria para a assinatura do convnio pela Comisso Europia, de criao de um
rgo administrativo parlamentar em nvel regional, com o qual pudesse dia-
logar, deu origem Secretaria Administrativa Parlamentar Permanente (SAPP),
localizada em Montevidu, cuja atuao muito contribuiu para racionalizar e
dinamizar o funcionamento da Comisso.
Em segundo lugar, por haver promovido, mediante a realizao de cur-
sos de capacitao, o dilogo franco entre funcionrios das sees nacionais,
possibilitando a realizao de diagnstico quanto s respectivas debilidades
institucionais e organizacionais. Em terceiro lugar, estimulou e possibilitou a inte-
rao entre as sees, de modo que, trabalhando em conjunto sob a orientao
da SAPP, estas lograram realizar levantamento, nos quatro pases membros, sobre
52 A capacidade jurdica da Comisso Parlamentar Conjunta para firmar acordos com entidades interna-
cionais suscitou discusses, como aponta Hugo Gobbi. Muito embora o Regimento Interno da Comis-
so lhe confira a faculdade de firmar acordos de cooperao com organismos de carter nacional,
regional, supranacional e internacional, o Protocolo de Ouro Preto atribui apenas ao Conselho o
poder de emitir mandato para que possam os demais rgos do Mercosul estabelecer relaes com
outras entidades no mbito internacional. Ainsi se trouve-t-on devant une situation ambigue et non
encore rsolue, o il semble quùne norme suprieure, instaure par le Protocolo dÒuro Preto, soit
modifie par le Rglement Interne dùn organe cre par le dit Protocole. Ver GOBBI, Hugo, op. cit.,
p. 261. A situao foi resolvida mediante ofcio dirigido ao Conselho pela Comisso Europia, pelo
qual solicita a autorizao do Conselho para firmar convnio com a CPC, a que o Conselho respondeu
afirmativamente mediante a Deciso N 20/97. Ver http: //www.mercosur.org.uy/paginabienveni-
daportugues.htm>. Acesso em: 27, junho, 2010.
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Coleo de Teses,
o estado da incorporao das normas Mercosul, que requerem Dissertaes
aprovao legislativa, aos ordenamentos jurdicos internos. O
e Monografias
resultado apurado no deixou de ser surpreendente e coloca de Servidores do Senado Federal
em xeque a responsabilidade, frequentemente atribuda pelos ________________________
governos aos parlamentos, pelo dficit de incorporao aos 2010
ordenamentos jurdicos internos da normativa Mercosul. O
levantamento efetuado poca pela SAPP, baseado em dados
fornecidos pelas sees nacionais, indicou que das 80 normas
Mercosul que dependem de aprovao congressual para a sua incorporao aos
ordenamentos jurdicos internos, 21 haviam sido aprovadas nos parlamentos dos
quatro pases membros; 4 haviam sido derrogadas por outras normas Mercosul
posteriores; 28 encontravam-se em tramitao ou haviam sido aprovadas em
um dos quatro parlamentos; enquanto que nada menos do que 23 normas no
haviam sido enviadas a qualquer um dos parlamentos53.
Em terceiro lugar, por haver possibilitado a vinda de consultores europeus,
que aportaram o necessrio know how em matria de integrao.
Entre estes, Pierre Hontebeyrie, especialista em Organizao e Administra-
o Parlamentar, com base em visitas realizadas SAPP e s sees nacionais,
elaborou importante relatrio pelo qual diagnosticou as debilidades da CPC.
O relatrio destacou a falta das funes clssicas de representao, legitimao,
legislao e de controle que caracterizam um rgo parlamentar e assinala54:
As es que la Comisin Parlamentaria Conjunta no dispone de ninguna de
las atribuciones tradicionales de un rgano parlamentario, por lo cual la
calificamos de rgano de naturaleza parlamentaria. No slo no puede,
por su modo de designacin, pretender representar la complejidad de
la sociedad civil, sino que no legisla, puesto que no dicta normas vincu-
lantes, y por fin, no fiscaliza a un Ejecutivo.
Destacou, ademais, que a Comisso Parlamentar Conjunta ocupava posto

de segundo plano no conjunto do Mercosul, com uma competncia mal defini-
da, que ela exercia em um mbito onde o nacional prevalecia sobre o regional.
53 H ainda os casos especiais, em nmero de 4. Trata-se de instrumentos, como o Cdigo Aduaneiro
do Mercosul, aprovados em alguns pases, mas retirados pelos Executivos do trmite parlamentar
em outros, por dificuldades tcnicas. Ver Secretara Administrativa Parlamentar Permanente (SAPP)
Montevidu: 29/09/2004, mimeo. Ver tambm VENTURA, Deisy e PEROTTI, Alejandro D. El Proceso
Legislativo del MERCOSUR. Montevidu: Comisso Parlamentar Conjunta, Conselho Argentino para
as Relaes Internacionais e Fundao Konrad Adenauer, 2004.
54 Ver HONTEBEYRIE, Pierre. Relatrio Final Convnio N ASR/B7 3100/0066 Apoio Comisso Par-
lamentar Conjunta do Mercosul, Montevidu: , agosto de 2003 (mimeo), p. 8.
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Criticou a pouca eficincia dos rgos da Comisso, resultado da precariedade
de seus recursos materiais. Considerou, por fim, que a competncia da Comis-
so, tal como resulta dos tratados, uma competncia indireta, (...) un rol de
estmulo o de impulso, una especie de estatuto moral, ya que la Comisin es un
rgano distinto de los Ejecutivos y exterior a los Congresos no tendo poderes
para atuar diretamente nem sobre os primeiros e nem nos segundos55.
O Relatrio Hontebeyrie no recebeu a ateno que mereceria das autorida-
des da Comisso Parlamentar Conjunta, malgrado a sua densidade e amplitude
e a importncia e pertinncia das propostas que apresenta para melhorar a
eficcia da CPC. s suas concluses se pode atribuir, entretanto, a deciso da
seo brasileira, ao lhe tocar a vez de designar o Secretrio Parlamentar, de
optar pela continuao do ento Secretrio, Oscar Casal, argentino, indicado
dois anos antes pela seo argentina, no apenas em funo do eficiente tra-
balho que vinha desenvolvendo, mas tambm como maneira de incentivar o
olhar regional que reclamara o Relatrio Hontebeyrie56.
Em outubro de 2003, a Comisso daria um salto qualitativo no que se
refere s suas atribuies, ao assinar, com o Conselho, o primeiro acordo in-
terinstitucional do Mercosul. Tambm este avano resultou, indiretamente,
do Convnio de Cooperao Tcnica com a Unio Europia, j que foi fruto do
trabalho de um de seus consultores, o Professor Ricardo Alonso57, que junto
com o Secretrio Oscar Casal, buscou o necessrio consenso, entre as sees
nacionais, para que se lograsse a sua aprovao.
9.4 O Acordo Interinstitucional entre o Conselho do Mercado Co-

mum e a Comisso Parlamentar Conjunta: um salto e um desafio
Por ocasio da XXI reunio plenria da Comisso, em Assuno, em 16 e

17 de junho de 2003, foi proposto projeto do que viria a ser o primeiro acordo
interinstitucional firmado entre dois rgos do Mercosul. luz do Artigo 1, o
Conselho do Mercado Comum assumiu o firme compromisso de consultar a
Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul naquelas matrias que requeiram
aprovao legislativa para a sua incorporao aos ordenamentos jurdicos dos
Estados Partes. E o Artigo 2 determina que a Comisso Parlamentar Conjunta,
55 Ver ibid, p. 9.
56 O Secretrio Oscar Daniel Casal foi indicado pela Seo Argentina para o perodo 2003/2004 e con-
firmado no cargo pela Seo Brasileira para o binio 2005/2006.
57 Ricardo Alonso professor de Direito Internacional Pblico na Universidade Complutense de Ma-
dri.
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Coleo de Teses,
por seu turno, assumia o firme compromisso de impulsionar, Dissertaes
atravs de suas sees nacionais, um responsvel labor de
e Monografias
internalizao da normativa Mercosul, particularmente dade Servidores do Senado Federal
quela cuja adoo pelo Conselho do Mercado Comum fosse ________________________
resultado de um consenso com a prpria Comisso Parlamentar 2010
Conjunta58.
O Acordo Interinstitucional atribuiu, assim, competncia
consultiva Comisso, competncia esta j muito brevemente
enunciada no Artigo 25, in fine, do Protocolo de Ouro Preto, ao dispor que Quan-
do necessrio, o Conselho do Mercado Comum solicitar Comisso Parlamentar
Conjunta o exame de temas prioritrios.
Ainda que restrita quelas normas Mercosul que requeiram aprovao
legislativa para sua incorporao aos ordenamentos jurdicos internos dos
Estados Partes, a competncia outorgada Comisso, de intervir no processo
negociador da integrao, constituiu importante passo no tocante soluo
do dficit democrtico de que padece o processo decisrio do Mercosul.
Contudo, o artigo 2, que representa a contrapartida a ser oferecida pela
Comisso Parlamentar Conjunta, esbarrou com as difceis barreiras regimen-
tais e polticas. luz do Acordo, competia s sees nacionais da Comisso
Parlamentar Conjunta, realizar as gestes necessrias, nos respectivos parla-
mentos nacionais, para que se reformulassem as suas disposies regimentais
de maneira a permitir tramitao especfica, mais gil e rpida, para aquelas
normas Mercosul que resultassem de um consenso entre o Conselho do Mer-
cado Comum e a prpria Comisso.
Nas reunies realizadas entre o Subgrupo n 2, de Assuntos Institucio-
nais, e representantes da Comisso Parlamentar Conjunta ao longo do ano de
2004, com vistas regulamentao do procedimento de consulta previsto no
Acordo Interinstitucional, alguns dos principais pontos em discusso diziam
respeito ao momento em que a norma Mercosul seria encaminhada ao exame
da Comisso e que prazo teria esta ltima para emitir o seu parecer. Por outro
lado, a demora na regulamentao do Acordo pareceu apontar para um certo
ceticismo da parte dos Executivos quanto efetiva realizao, pelas sees
nacionais, das reformas regimentais necessrias contrapartida devida pela
58 COMISSO PARLAMENTAR CONJUNTA DO MERCOSUL. Recomendao N 11/2003.
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Comisso59. Por no se tratar de norma emitida por rgo decisrio do bloco,
ao acordo falta o poder vinculante, no tendo, os congressos nacionais dos
pases, por que alterar seus regimentos com base em um instrumento com
carter de soft law60.
No obstante a transposio dos dispositivos do Acordo Interinstitu-
cional para o Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul, aprovado
pelo Conselho do Mercado Comum e pelos parlamentos dos quatro pases
membros, tais reformas seguem dependendo da vontade poltica, no s dos
parlamentares e de seus partidos, mas at mesmo dos prprios governos, que
no entanto, no parecem dispostos a assumir os custos polticos decorrentes
da promoo dessa reformulao.
9.5 A parlamentarizao do Mercosul
Os parlamentares que acompanharam os Chefes de Estado a Assuno na

ocasio da assinatura do tratado de criao do Mercosul tiveram razo em no
se mostrar satisfeitos, tendo em vista o pouco que lograram conseguir fosse
inserido naquele instrumento no sentido do envolvimento dos parlamentos
nacionais dos Estados Partes no processo de integrao. Propugnavam eles
pela criao de um parlamento e no de uma mera Comisso Parlamentar Con-
junta, conforme prevista pelo Artigo 24. Particularmente levando-se em conta
que, se j existia o Parlamento Latino-Americano, por que no criar tambm o
Parlamento do Mercosul? Foram nesse sentido as palavras pronunciadas pelo
Deputado argentino Saturnino Dantti Aranda, por ocasio da II Reunio Parla-
mentar do Mercosul, realizada em Buenos Aires, em 19, 20 e 21 de setembro
de 1991, que, profeticamente, declarava naquela ocasio:
Esa Comisin tendr a su cargo elaborar el proyecto que nos permita
la creacin del Parlamento del MERCOSUR, como foro de expresin de
59 Na opinio de Adriana Dreyzin de Klor, El anlisis efectuado acerca de la posibilidad de tornarla

operativa nos conduce a aseverar la conveniencia de no reglamentar en lo inmediato el acuerdo, pues
se estara contribuyendo a trabar el accionar de ambos rganos. Ver DREYZIN DE KLOR, Adriana.
La necesidad de un Parlamento para el Mercosur. In: FUNDACIN KONRAD ADENAUER, COMISIN
PARLAMENTARIA CONJUNTA DEL MERCOSUR. Hacia el Parlamento del MERCOSUR. Montevidu,
2004, p. 31.
60 Ver TRINDADE, Otvio A. D. Canado O Mercosul no Direito Brasileiro: incorporao de normas e
segurana jurdica. Belo Horizonte: Del Rey, 2006, p. 121.
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Coleo de Teses,
la voluntad integradora de los pueblos de Argentina,
Brasil, Paraguay y Uruguay61.
Dissertaes
e Monografias
9.5.1 Primeiras tentativas ________________________
2010
Entre as atribuies da Comisso, previstas pelo Artigo 3
do Regimento Interno aprovado em dezembro de 1991, figu-
ra, na letra (b), a de desarollar las acciones necesarias para
facilitar la futura instalacin del Parlamento del Mercosur.
A partir da, em repetidas ocasies, fez a Comisso Parlamentar Conjunta,
nos documentos emanados de suas reunies, aluso criao de um Parla-
mento do Mercosul.
As relaes de cooperao estabelecidas com o Parlamento Europeu
contriburam para impulsionar este intento, e ao final da Reunio da Mesa
Executiva da Comisso Parlamentar Conjunta com representantes da Delegao
do Parlamento Europeu para as Relaes com os Pases da Amrica do Sul e
Mercosul, realizada em Florianpolis, de 29 a 31 de outubro de 1996, foi emi-
tida Declarao proclamando a necessidade de que se desse incio aos estudos
tcnicos relativos criao de uma Assembleia Parlamentar do Mercosul. A
opo dos parlamentares por uma assemblia parlamentar, ao invs de um
parlamento, deixa transparecer o cuidado que tiveram em adotar estratgia
semelhante que empregaram os seus congneres europeus, baseada em
pequenos avanos (petits pas), no intuito de no provocar qualquer efeito
irritante nas relaes entre o Conselho e a Comisso Parlamentar Conjunta.
Em 09/11/2000, por ocasio da XVI Reunio Plenria da CPC, realizada na
cidade de Porto Alegre, Brasil, a Comisso aprovou, para estudos, propostas
apresentadas pela seo argentina e pela seo brasileira sobre um cronograma
para a institucionalizao do Parlamento do Mercosul, contendo, inclusive,
sugestes para a reforma do Protocolo de Ouro Preto.
A proposta argentina sugeria a realizao de seminrios e ampla nego-
ciao entre representantes da CPC, dos trs Poderes dos Estados Partes do
Mercosul, e dos principais partidos polticos, com vistas modificao dos
tratados constitutivos do Mercosul para a ...posible creacin de un nuevo
esquema supranacional ... no qual figuraria o Parlamento do Mercosul, a ser
instalado em 2009.
61 Ver Informe op. cit., Tomo I, p. 37.
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Por seu turno, a proposta brasileira contemplou mecanismos de transio
destinados a democratizar a metodologia de trabalho da Comisso, reco-
mendando reformas em seu Regimento para que suas decises reflitam a
diversidade de opinies existente nos Parlamentos do MERCOSUL. Segundo a
proposta, um voto por indivduo deveria substituir o consenso das delegaes,
que no obedece lgica parlamentar, sendo mais adequado a negociaes
no mbito dos Executivos, onde prevalecem os aspectos da soberania e da
razo de Estado.
No que diz respeito s propostas de reforma do Protocolo de Ouro Preto, a
proposta argentina manteve o conceito da representao dos parlamentos do
Mercosul, enquanto que a proposta brasileira avanava para um princpio mais
amplo, de representao dos povos da regio. Quanto composio, ambas as
propostas mantiveram a representao igualitria, to ao gosto latino-americano
e por designao dos Parlamentos dos Estados Partes; contudo a proposta bra-
sileira ressalvou que estas disposies vigorariam at que se proceda reviso
prevista no artigo 47 do presente Protocolo62. No que se refere s competncias,
a proposta argentina mantinha a funo de acelerar os procedimentos internos
correspondentes, nos Estados Partes, para a pronta entrada em vigor das normas
emanadas dos rgos decisrios do Mercosul, tal e qual disposto no Protocolo
de Ouro Preto. Contudo, enquanto a proposta brasileira vislumbrava a obriga-
toriedade de consulta ao Parlamento apenas para os acordos internacionais
firmados pelo Mercosul, a proposta argentina sugeria atribuio consultiva mais
abrangente, segundo a qual os rgos decisrios do Mercosul consultariam o
Parlamento acerca de todo projeto de norma que, de acordo com as legislaes
nacionais, devesse ser internalizado por lei63. Este dispositivo seria, posterior-
mente, incorporado pelo Acordo Interinstitucional firmado entre a Comisso
Parlamentar Conjunta e o Conselho do Mercado Comum.
O agravamento da crise econmica argentina e as dificuldades da re-
sultantes viriam a interromper os estudos tendentes adoo de um projeto
de reforma do Protocolo de Ouro Preto pela Comisso com vistas insero,
naquele instrumento, de um Parlamento do Mercosul.
62 Ver COMISSO PARLAMENTAR CONJUNTA DO MERCOSUL. MERCOSUR/XVI PLENARIA CPC/

DIS.35/00.
63 Ver MERCOSUR/CPC/DIS.10/00. In: FUNDACIN KONRAD ADENAUER, COMISIN PARLAMENTARIA
CONJUNTA DEL MERCOSUR, op. cit., p. 117.
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Coleo de Teses,
9.5.2 Finalmente, a vontade poltica Dissertaes
Em 19 de junho de 2002, discursando na Cmara dos e Monografias
Deputados durante reunio conjunta das Comisses de Rela- de Servidores do Senado Federal
________________________
es Exteriores e Defesa Nacional da Cmara e do Senado, o
pr-candidato do Partido dos Trabalhadores, Luiz Incio Lula 2010
da Silva, ao discorrer sobre o seu programa de governo no
tocante ao Mercosul, assim se expressou:
Era preciso ... que tivssemos uma eleio especfica para um parlamento
latino-americano, ou do Mercosul num primeiro momento, para que isso
pudesse ganhar fora, fosse consolidado na populao do continente (...)
Acho que, se no acontecer, se no houver deputados eleitos especifi-
camente para nos representar no Mercosul, ficaremos apenas com um
acordo mercantilista, um acordo eminentemente comercial, sem levar
em conta os aspectos polticos, sociais e culturais64.
As eleies de Lula, para Presidente da Repblica Federativa do Brasil, em

outubro de 2002 e de Nstor Kirchner para Presidente da Repblica Argenti-
na, em abril de 2003, dariam origem a uma conjuno de fatores favorveis
parlamentarizao do Mercosul.
Assim, por ocasio de seu encontro em Braslia, em 11 de junho de 2003,
em Comunicado Imprensa, os Presidentes Assinalaram a necessidade de
avanar na constituio do Parlamento do MERCOSUL, eleito por voto direto
(...) para o que instruram suas Chancelarias a coordenar-se com as respecti-
vas sees nacionais da Comisso Parlamentar Conjunta a fim de considerar
a questo65.
Pouco depois, em Assuno, em 18 de junho de 2003, a vontade poltica
de criao do Parlamento do Mercosul foi reiterada, agora em nvel quadri-
partite, por meio do Comunicado Conjunto dos Presidentes dos quatro pases
do Mercosul, emitido por ocasio da XXIV Reunio do Conselho do Mercado
Comum. importante observar que os mandatrios de Uruguai e Paraguai, que
mantinham posio contrria criao imediata do Parlamento, favorecendo,
ao invs, o fortalecimento da Comisso Parlamentar Conjunta, ainda assim
64 Ver DEPARTAMENTO DE TAQUIGRAFIA, REVISO E REDAO DA CMARA DOS DEPUTADOS, op. cit.
p. 14.
65 Comunicado Conjunto Imprensa dos Presidentes da Repblica Federativa do Brasil, Luiz Incio Lula
da Silva, e da Repblica Argentina, Nestor Kirchner, em Braslia, 11 de junho de 2003. Ver FUNDACIN
KONRAD ADENAUER, COMISIN PARLAMENTARIA CONJUNTA DEL MERCOSUR, op. cit., p.229.
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assinaram o documento, que menciona, inclusive, a possibilidade de eleio
direta de seus membros66.
Novamente os Presidentes fizeram referncia ao Parlamento do Mercosul, em
agosto de 2003, em Assuno, quando, pela primeira vez, solicitaram Comisso Parla-
mentar Conjunta que apresentasse um projeto de Parlamento, por ocasio da reunio
extraordinria do Conselho do Mercado Comum, que se realizaria em outubro67.
No seio da Comisso, contudo, as posies no eram coincidentes. Os
parlamentares do Uruguai, que estimavam que a ideia de um Parlamento do
Mercosul atentava contra a sua soberania, adotaram posio favorvel ao
fortalecimento da Comisso, em detrimento de um Parlamento68. Portanto,
ao invs de um projeto de parlamento, para cuja adoo no havia consenso
entre as sees nacionais, a proposta encaminhada ao Conselho do Mercado
Comum, por ocasio de sua reunio extraordinria, em 6 de outubro de 2003,
referia-se ao Acordo Interinstitucional entre a Comisso Parlamentar Conjunta e
o Conselho do Mercado Comum. A assinatura do Acordo, contudo, foi saudada
como um avano em direo conformao do Parlamento do Mercosul69,
tanto pelos Executivos como pela prpria Comisso Parlamentar Conjunta.
66 Talvez por esse motivo, constem do Comunicado dois pontos de nmero 27. O primeiro destaca
o importante papel institucional da Comisso Parlamentar Conjunta, instando-a a continuar suas
tarefas no que se relaciona melhora substantiva do estado de tramitao e vigncia da normativa
Mercosul; enquanto que o segundo ressalta a necessidade de se avanar na constituio do Parla-
mento do Mercosul e instruem suas Chancelarias a examinar a questo, incluindo a possibilidade
de eleio direta de seus membros. Disponvel em <http: //www.mercosur.org.uy/>. Acesso em: 27,
junho, 2010.
67 Ver Comunicado Conjunto de los Presidentes de los Estados Parte del MERCOSUR, Assuno,
15/08/2003, disponvel em < http: //www.mercosur.org.uy/>. Acesso em: 27, junho, 2010.
68 Sobre a oposio de setores polticos uruguaios ao projeto de criao do Parlamento do Mercosul, ver
Notas Taquigrficas da Sesso da Cmara dos Senadores do Uruguai de 19 de julho de 2004, quando
o Chanceler Didier Operti foi interpelado pela Cmara Alta sobre a possvel criao do Parlamento do
Mercosul; tambm o ento pr-candidato Presidncia da Repblica pelo Partido Nacional (Blanco),
Luiz Alberto Lacalle Herrera, posicionou-se fortemente contra o Parlamento. Ver, por exemplo, Lacalle
rechaza um Mercosur poltico. Entrevista de Luiz Alberto Lacalle Rdio El Espectador, Montevidu,
23/06/2003. Tambm manifesta posio contrria ao Parlamento o Senador Alfonso Gonzlez Nez,
Presidente da Seo Paraguaia da Comisso Parlamentar Conjunta, em entrevista ao jornal La Na-
cin, em 06/01/2005, em que rechaa a posio do Brasil, favorvel proporcionalidade embora
simblica no seio do Parlamento do Mercosul.
69 Ver o ponto 19 do Comunicado Conjunto dos Presidentes dos Estados Partes do MERCOSUL, por
ocasio da XV Reunio do Conselho do Mercado Comum, em Montevidu, 16/12/2003: Destacaron
la importancia del Acuerdo Interinstitucional suscripto entre el Consejo del Mercado Comn y la Co-
misin Parlamentaria Conjunta como un avance en la conformacin del Parlamento del MERCOSUR.
Asimismo, instaron a la pronta instrumentacin de este Acuerdo a fin de alcanzar por esta va un
procedimiento que permita la rpida aprobacin legislativa de los instrumentos que hayan obtenido
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Coleo de Teses,
9.5.3 O projeto de Puerto Iguaz Dissertaes
O novo impulso que desejavam dar ao Mercosul os gover- e Monografias
nos do Brasil e da Argentina materializou-se no Programa de de Servidores do Senado Federal
________________________
Trabalho do MERCOSUL 2004-200670, aprovado pelo Conselho
do Mercado Comum em Montevidu, em 15 e 16 de dezembro 2010
de 2003. luz do item 3.1 Parlamento do Mercosul, o Conselho
decidiu considerar, no ano de 2004, proposta que deveria ser
elaborada pela CPC, concernente criao do Parlamento do Mercosul, de acordo
com a solicitao realizada pelos Presidentes dos Estados Partes. Considerou,
como uma primeira etapa, o Acordo Interinstitucional subscrito pelo Conselho
do Mercado Comum e a Comisso Parlamentar Conjunta71.
A idia de que o Parlamento do Mercosul deveria ser estabelecido por etapas
era unnime no seio da Comisso Parlamentar Conjunta. Os prprios parlamentares,
conscientes das debilidades de que padecia a Comisso, mostravam-se reticentes
quanto convenincia da imediata instalao de um Parlamento do Mercosul que,
ademais, no era por eles percebido como uma demanda das populaes, porquanto
a iniciativa de sua criao proviera diretamente da vontade poltica dos governos
dos dois mais importantes Estados Partes do bloco72.
Na realidade, o tema merecera substancial ateno popular no contexto
da campanha eleitoral que se desenrolava no Uruguai, onde um dos pr-
candidatos Presidncia da Repblica pelo Partido Nacional, Lus Alberto
Lacalle Herrera, fizera da oposio ao Parlamento do Mercosul uma bandeira
eleitoral73. Por seu turno, a esquerda defendia a criao do Parlamento como
maneira de fortalecer a dimenso poltica do Mercosul74.
consenso de la Comisin Parlamentaria Conjunta. Disponvel em: <http: //www.mercosur.org.uy/

paginabienvenidaportugues.htm>. Acesso em: 27, junho, 2010.
70 Disponvel em <http: //www.mercosur.org.uy/>. Acesso em: 27, junho, 2010.
71 MERCOSUR/XXV CMC/DEC. 26/03, disponvel em <http: //www.mercosur.org.uy/ paginabienvenidapor-
tugues.htm > Acesso em: 03, mar. 2005.
72 Segundo palavras do ex-Deputado Carlos Raimundi, ex-Presidente da seo argentina, por ocasio
do Seminrio Las Normas de Derecho Originario y Derivado del MERCOSUR. Su incorporacin a
los ordenamientos jurdicos de los Estados Partes, realizado em Buenos Aires, em 13 de abril de
2004, organizado pelo Centro Argentino de Relaciones Internacionales (CARI) e Fundao Konrad
Adenauer.
73 Ver HERRERA, Luis Alberto Lacalle. Peligrosa Iniciativa. In: mbito Financiero, Buenos Aires:
26/02/2004.
74 Segundo palavras do Deputado Roberto Conde, da Frente Ampla, do Uruguai, os rgos da im-
prensa cultivariam um sentimento anti-poltico, estimulado pelos grandes oligoplios, como parte
de um plano para a concentrao do poder mundial, por meio da destruio da centralidade dos
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Finalmente, a rejeio ao projeto pelas sees nacionais do Paraguai e do Uruguai,
esta ltima refletindo a posio dos dois partidos majoritrios no parlamento, o Nacional
e o Colorado, permitiam que muito pouco se avanasse nas negociaes. As grandes
questes de fundo, tais como eleies diretas e proporcionalidade, que, vinculadas aos
marcos da democracia representativa, permitiriam construir a cidadania do Mercosul
e outorgar ao projeto a legitimidade do apoio popular, no foram sequer tocadas no
Projeto de Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul encaminhado ao
Conselho pela Comisso Parlamentar Conjunta, em Puerto Iguaz, em 07 de julho de
200475. A frustrao de parlamentares argentinos e brasileiros traduziu-se nos termos
da Declarao encaminhada aos governantes, juntamente com o Projeto:
() No obstante hoy las circunstancias poltico / electorales en alguno de
los Estados Partes dificultan la discusin y elaboracin de una propuesta de
Parlamento MERCOSUR ms ambiciosa. Nos esforzaremos para que la dis-
cusin contine y se optimice; el documento que se adjunta , Anteproyecto
Constitutivo del Parlamento MERCOSUR elaborado por consenso de las
Secciones Nacionales de la CPC, si bien es austero, es slo una primera
contribucin a un etapa que ya no puede ser contenida ni retrasada76.
O segundo semestre de 2004 caracterizou-se por um acentuado nvel

de expectativas quanto a avanos no Mercosul por meio do aprofundamento
de suas instituies. Estes avanos seriam instrumentalizados mediante uma
possvel reforma do Protocolo de Ouro Preto (Ouro Preto II), aproveitando o
dcimo aniversrio de sua assinatura, em 17 de dezembro de 2004.
Ante este quadro, a Comisso preocupou-se em garantir a incorporao
do Parlamento do Mercosul na possvel segunda verso do Protocolo de Ouro
Preto que, entretanto, no avanou.
Do ponto de vista da Comisso Parlamentar Conjunta, entretanto, o sal-
do da XXVII Reunio do Conselho do Mercado Comum, em Ouro Preto, em
dezembro de 2004, no deixara de ser positivo. Dela emergiu a Deciso N
49/04, pela qual o Conselho decidiu
Dar continuidad a la creacin del Parlamento del MERCOSUR, como r-
gano representativo de los pueblos de los Estados Partes del MERCOSUR.
projetos polticos. No seminrio Evaluacin de la Cumbre de Ouro Preto desde la perspectiva de

los rganos Decisorios del Mercosur, promovido pela Fundao Friedrich Ebert, Montevidu, em
10/03/2004. .
75 Ver MERCOSUR/XXIII CPC/DIS. 01/04. Disponvel em <http: //www.camara.gov.br/internet/comis-
sao/>. Acesso em: 03, mar. 2005.
76 Os parlamentares referem-se aqui s iminentes eleies presidenciais no Uruguai..Ver COMISSO
PARLAMENTAR CONJUNTA DO MERCOSUL.. MERCOSUR/CPC/DEC. 01/04.
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Coleo de Teses,
(...) Investir a la Comisin Parlamentaria Conjunta la
calidad de comisin preparatoria, para realizar todas
Dissertaes
las acciones que sean necesarias para la instalacin e Monografias
del Parlamento del MERCOSUR77. de Servidores do Senado Federal
________________________
Para a Comisso Parlamentar Conjunta, o mandato a ela 2010

outorgado por meio de uma Deciso do Conselho equivalia
ao reconhecimento do trabalho at ento desenvolvido com
vistas criao do Parlamento do Mercosul. E correspondia,
tambm, ao que se pode qualificar como um upgrade do prprio projeto de
criao de um parlamento para o bloco, que antes figurava apenas como um
dos pontos do Programa de Trabalho 2004-2006, adotado pelo Conselho em
Montevidu, em dezembro de 2003 (Deciso N26/2003). Denotava, por outro
lado, o insucesso da Comisso em lograr um consenso em torno de um projeto
de Parlamento do Mercosul que significasse algum avano em relao prpria
estrutura e metodologia de trabalho da Comisso Parlamentar Conjunta.
A eleio para a Presidncia da Repblica de Tabar Vasquez, candidato da
Frente Ampla, no Uruguai (outubro de 2004), proporciona singular conjuno de
fatores polticos no Mercosul, com a presena de governantes francamente favo-
rveis criao de um parlamento para o bloco em trs dos Estados Partes, o que
estimular os parlamentares a retomar os esforos no sentido da elaborao de um
projeto menos tmido do que aquele entregue ao Conselho em Puerto Iguaz.
9.6 As negociaes do Protocolo Constitutivo do Parlamento do
Mercosul
Por ocasio do Primeiro Encontro de Presidentes das Cmaras do Poderes
Legislativos dos Estados Partes do Mercosul, realizado em Montevidu, em 25
e 26 de setembro de 2003, o Presidente da Seo Brasileira da CPC, Deputado
Dr Rosinha, fizera circular o Anteprojeto Brasileiro de Protocolo Constitutivo
do Parlamento do Mercosul78, preparado por parlamentares e um grupo de
consultores legislativos do Congresso Nacional, constitudo para esse fim. Pos-
teriormente tambm a delegao argentina apresentou um anteprojeto79.
77 Ver MERCOSUR/CMC/DEC. N. 49/04, emanada da XXVII Reunio do Conselho do Mercado Comum,

realizada em 17 de dezembro de 2004. Disponvel em <http: //www.mercosur.org.uy/>. Acesso em:
03, junho 2010.
78 Ver SEO BRASILEIRA DA COMISSO PARLAMENTAR CONJUNTA DO MERCOSUL Anteprojeto de
Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul, setembro de 2003, mimeo.
79 Ver SEO ARGENTINA DA COMISSO PARLAMENTAR CONJUNTA DO MERCOSUL Anteproyecto
Argentino de Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur mimeo.
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Reunidos em 16 de fevereiro de 2005, os presidentes da Comisso Parlamentar
Conjunta decidiram constituir um Grupo Tcnico de Alto Nvel, com o objetivo
de atender incumbncia que lhes confiara a Deciso N 49/04 do Conselho80.
Em sua primeira reunio em Montevidu, em 9, 10 e 11 de maro de 200581,
o Grupo Tcnico trabalhou com base no anteprojeto apresentado pela seo
brasileira. Inicialmente, o Grupo debruou-se sobre a questo concernente ao
por qu de um Parlamento do Mercosul.
Estimou que, em um momento em que a atividade poltica , efetivamente,
vislumbrada com desconfiana pela sociedade civil, haveria necessidade de
um grande esforo de convencimento, particularmente no que se refere aos
meios de comunicao, para que a idia de um parlamento no suscitasse
ferozes crticas e resistncias entre as populaes.
Na realidade, h fortes argumentos, de ordem eminentemente prtica,
que podem ser lembrados a favor do Parlamento. Ambos emergem de consi-
deraes j amplamente discutidas pelos especialistas.
Com efeito, um dos grandes dficits identificados no Mercosul a baixa
qualidade tcnica de suas normas, muitas vezes adotadas sem o necessrio de-
bate com os setores interessados da sociedade civil e tampouco com as demais
instncias governamentais competentes. Este fato repercute, posteriormente,
na eficcia das mesmas, na medida em que deixam de ser incorporadas aos
ordenamentos jurdicos dos pases membros, gerando insegurana jurdica
entre os operadores econmicos. Como aponta Flix Pea, ... las propuestas
que llegan a la mesa de las decisiones finales ... no han sido suficientemente
consultadas con otras instancias gubernamentales o con los sectores sociales
interesados 82.
80 Ver MERCOSUR/CPC/ME/DIS 03/2005. Comisin Parlamentaria Conjunta, Secretara Permanente,

maro de 2005, mimeo. O Grupo Tcnico de Alto Nvel foi assim constitudo: Gonzalo Aguirre (Uruguai);
Eusbio Ramn Ayala (Uruguai), Lincoln Bizzozero (Uruguai); Maria Cristina Boldorini (Comisso de
Representantes Permanentes do Mercosul); Gerardo Caetano (Uruguai); Elir Cananea da Silva (Brasil);
Oscar Casal (SAPP); Antonio Ferreira Costa Filho (Brasil); Maria Claudia Drummond (Brasil); Vicente
Marcos Fontanive (Brasil); Deisy de Freitas Lima Ventura (Secretaria Mercosul); Enrique Kaufman
(Argentina); Jos Korseniak (Uruguai); Slvia Lospennato (Argentina); Edgar Lugo Garay (Paraguai);
Mario Paz Castaing (Paraguai); Flix Pena (Argentina); Jos Luis Maurizio (Argentina); Alejandro Daniel
Perotti (Secretaria Mercosul).
81 necessrio destacar que as reunies do Grupo Tcnico de Alto Nvel foram patrocinadas pela Fun-
dao Friedrich Ebert (FESUR), sem cujo apoio o projeto de Parlamento do Mercosul no teria vindo
luz em to curto espao de tempo.
82 Ver PEA, Flix. Concertacin de Intereses, Efectividad de las Reglas de Juego y Calidad Institucional
en el MERCOSUR. Montevidu: Red MERCOSUR e Konrad Adenauer Stiftung, 2003, p. 20.
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Coleo de Teses,
Pode-se afirmar, assim, que o dficit de qualidade nor- Dissertaes
mativa do Mercosul deriva diretamente de seu dficit de
e Monografias
democracia. As normas do Mercosul efetivamente padecem, de Servidores do Senado Federal
muitas vezes, de m qualidade porque, sem um espao pbli- ________________________
co onde fazer valer as suas demandas, os lobbies e setores 2010
interessados da sociedade civil dirigem-se diretamente aos
governos, que, pressionados, produzem decises cuja incor-
porao aos direitos internos dos Estados Partes encontrar,
posteriormente, toda sorte de resistncia. Um Parlamento do Mercosul pode-
ria sanar essa deficincia, desde que a ele fossem outorgadas competncias
suficientes para atrair o interesse dos setores envolvidos, que ali exporiam as
suas demandas, queixas e preocupaes.
Outros benefcios que poderiam resultar da criao do Parlamento, se-
gundo vislumbrados pelo Grupo Tcnico de Alto Nvel, vinculam-se a ganhos
de credibilidade quanto ao compromisso dos governos com a continuidade
do processo de integrao; a ganhos de transparncia, j que o Parlamento
do Mercosul seria um espao de difuso e intercmbio da informao; bem
como de reforo da identidade do Mercosul enquanto bloco, fortalecendo,
ademais, o equilbrio institucional83.
Contudo, muito embora os fatores acima enumerados possam produzir efeito
positivo, no longo prazo o Parlamento s representar um plus e no um nus para
o Mercosul se em sua concepo estiverem contemplados os princpios basilares
da democracia representativa: legitimidade e representatividade, que resultam do
sufrgio universal direto e da proporcionalidade (ainda que simblica, tendo em vista
as pronunciadas assimetrias existentes entre os Estados Partes do Mercosul). Quando
das negociaes que levaram assinatura do Protocolo Constitutivo do Parlamento do
Mercosul, foram precisamente as grandes questes de fundo vinculadas aos marcos
da democracia representativa, tais como eleies diretas e proporcionalidade, que
permitiriam construir a cidadania do Mercosul e outorgar ao projeto a legitimidade
do apoio popular, foram as que suscitaram maiores dificuldades na busca do con-
senso. A questo da representao proporcional, particularmente, por motivos de
fcil compreenso, encontrou a oposio dos pases membros de menor populao,
isto , do Paraguai e do Uruguai. A maioria da bancada uruguaia mudaria de posio
em virtude da ascenso da Frente Ampla ao poder, sob a liderana do deputado
83 Palavras de Flix Pena, membro do Grupo Tcnico de Alto Nvel para o Parlamento do Mercosul,
por ocasio de sua primeira reunio, em Montevidu, em 11 de maro de 2005. Segundo notas da
autora, presente reunio.
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Roberto Conde84, que apoiou vigorosamente no s a criao do Parlamento, como
tambm objetivos mais ambiciosos, como a representao proporcional atenuada
e as eleies diretas. A bancada paraguaia, entretanto, manteve-se irredutvel no
seu intento de opor-se proporcionalidade, que, junto com as eleies diretas,
acabou inserida no texto das disposies transitrias do Protocolo Constitutivo do
Parlamento como uma meta a ser alcanada em momento futuro.
Finalmente, o Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul, inteira-
mente negociado pela Comisso Parlamentar Conjunta, foi aprovado mediante
a Deciso N 23, de 2005, do Conselho do Mercado Comum, assinada em
Montevidu em 9 de dezembro de 2005, tendo a cerimnia de sua constituio
sido realizada em 14 de dezembro de 2006, na cidade de Braslia.
9.6.1 Competncias do Parlamento do Mercosul: competncia

consultiva
Para os negociadores era importante que ao Parlamento fossem atribudas

efetivas competncias no processo de produo das normas da integrao,
para que o espao pblico que ofereceria fosse capaz de atrair os diversos
setores interessados da sociedade civil e se tornasse um locus de exposio
e articulao de interesses.
Foi, portanto, fundamental a incorporao ao Projeto de Protocolo Cons-
titutivo do disposto no Acordo Interinstitucional j firmado entre o Conselho
e a CPC, que confere ao Parlamento competncia consultiva.
Efetivamente, o mecanismo da consulta parlamentar, que figura no Art.
4, inciso 12 do Protocolo85, adotado basicamente para permitir acelerar os
trmites de internalizao das normas Mercosul aos ordenamentos jurdicos
84 Deputado da Frente Ampla (Partido Socialista), pelo Departamento de Canelones, Repblica Oriental
do Uruguai.
85 Artigo 4 (...)
12. Com o objetivo de acelerar os correspondentes procedimentos internos para a entrada em vigor das
normas nos Estados Partes, o Parlamento elaborar pareceres sobre todos os projetos de normas do
MERCOSUL que requeiram aprovao legislativa em um ou vrios Estados Partes, em um prazo de
noventa dias a contar da data da consulta. Tais projetos devero ser encaminhados ao Parlamento
pelo rgo decisrio do MERCOSUL, antes de sua aprovao.
Se o projeto de norma do MERCOSUL for aprovado pelo rgo decisrio, de acordo com os termos do
parecer do Parlamento, a norma dever ser enviada pelo Poder Executivo nacional ao seu respectivo
Parlamento, dentro do prazo de quarenta e cinco dias, contados a partir da sua aprovao.
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Coleo de Teses,
dos Estados Partes, poder tambm desempenhar vigoroso Dissertaes
papel na publicidade e transparncia das matrias em negocia-
e Monografias
o. Para formular o parecer que dever emitir, ao Parlamento de Servidores do Senado Federal
caber recolher informaes junto aos setores interessados ________________________
da sociedade civil e movimentos sociais, convidando a sua 2010
participao em audincias pblicas e seminrios, que, por
sua vez, devero contar com ampla divulgao. As contribui-
es trazidas por especialistas destes setores podero servir
tambm para aprimorar a qualidade tcnica das normas em negociao.
Mais uma vez aflorou a questo do estabelecimento de prazos para que
os congressos nacionais aprovassem as normas do Mercosul. Desta feita os
negociadores, aps interminveis debates, consideraram que, uma vez que
somente aquelas normas que houvessem sido adotadas pelo rgo decisrio do
Mercosul de acordo com o parecer do Parlamento regional seriam submetidas
tramitao especial, onde vigorariam os prazos, e uma vez que tal dispositivo
do Protocolo forosamente teria que ser aprovado pelos congressos nacionais,
a anuncia das assembleias regra seria suficiente para afastar qualquer risco
de inconstitucionalidade.
Essencial para que o Parlamento desempenhe funo efetiva na integrao,
a consulta parlamentar depende, para que funcione,da adoo de procedi-
mento preferencial e mais rpido, nos congressos nacionais de todos os pases
do bloco, para as normas que tenham sido firmadas pelo rgo decisrio do
Mercosul de acordo com o parecer do Parlamento.
At agora, apenas o Parlamento brasileiro adotouprocedimento especfico
para esse fim, conformeo disposto no art. 4 da Resoluo N 1 de 2007, do
Congresso Nacional, que determina que as normas sujeitas a procedimento
preferencial sero apreciadas apenas pela Representao Brasileira e pelos
Nos casos em que a norma aprovada no estiver de acordo com o parecer do Parlamento, ou se este
no tiver se manifestado no prazo mencionado no primeiro pargrafo do presente literal a mesma
seguir o trmite ordinrio de incorporao.
Os Parlamentos nacionais, segundo os procedimentos internos correspondentes, devero adotar as

medidas necessrias para a instrumentalizao ou criao de um procedimento preferencial para
a considerao das normas do MERCOSUL que tenham sido adotadas de acordo com os termos do
parecer do Parlamento mencionado no pargrafo anterior.
O prazo mximo de durao do procedimento previsto no pargrafo precedente, no exceder cento

e oitenta dias corridos, contados a partir do ingresso da norma no respectivo Parlamento nacional.
(...)
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Plenrios da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, reduzindo para trs
instncias, somente, a tramitao das normas Mercosul que tenham resultado
de um consenso entre o rgo decisrio e o Parlamento regional.
A omisso dos demais congressos nacionais do bloco, ao deixarem de
adotar dispositivo semelhante, constitui violao ao disposto no prprio art.
4, inciso 12, do Protocolo Constitutivo e impedir o funcionamento daquela
que a mais importante competncia outorgada ao Parlamento do Mercosul,
ao facultar-lhe influir no processo decisrio da integrao.
Do ponto de vista da democratizao do processo de integrao, a
vinculao entre o Parlamento do Mercosul e os parlamentos nacionais, que
recebero, anexada norma Mercosul enviada sua aprovao pelos Poderes
Executivos, as observaes (ou parecer) do Parlamento do Mercosul, poder
evitar o distanciamento que durante muito tempo se observou, no caso eu-
ropeu, entre o Parlamento regional e as suas contrapartes nacionais.
De outro lado, dever tambm ser retomada a elaborao, em conjunto
com o Conselho do Mercado Comum, de regras que regulamentem o proce-
dimento da consulta.
9.6.2 Parlamento do Mercosul: rgo de controle da integrao?
Em sua condio de parlamento de integrao, situado em um contexto

institucional intergovernamental, e, portanto, sem ostentar os poderes legife-
rantes dos parlamentos nacionais e sem pretenses supranacionalidade, o
Parlamento do Mercosul deveria ser entendido como rgo de controle, funo
parlamentar clssica, pouco valorizada na cultura poltica latino-americana, mas
cujo resgate se poderia dar no quadro do processo de integrao. Na proposta
elaborada pela CPC e aprovada pelo Conselho, o controle se realizar por meio
de convites dirigidos a representantes dos rgos do Mercosul, ou a autoridades
dos Estados Partes, para informar sobre/ou avaliar o processo de integrao
(Art. 4, inciso 5)86; receber, ao fim de cada semestre, o Presidente do Estado
Parte que tenha exercido a Presidncia pro tempore do Mercosul a fim de que
apresente relatrio sobre as atividades realizadas durante o perodo (Art. 4,
inciso 6); da mesma maneira, receber, ao incio de cada semestre, o Presidente
86 Ver o Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul in: CONGRESSO NACIONAL. PARLAMENTO

DO MERCOSUL, REPRESENTAO BRASILEIRA. Legislao do Parlamento do Mercosul e da Repre-
sentao Brasileira. Braslia: 2008, p. 13.
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Coleo de Teses,
do Estado Parte em exerccio da Presidncia pro tempore do Dissertaes
Mercosul, para que apresente programa de trabalho (Art. 4,
e Monografias
inciso 7). de Servidores do Senado Federal
O Parlamento pode tambm efetuar pedidos de infor- ________________________
maes por escrito aos rgos decisrios e consultivos do 2010

Mercosul sobre questes vinculadas ao desenvolvimento ao
processo de integrao, ficando estabelecido um prazo de 180
dias para que tais pedidos sejam respondidos (Art. 4, inciso 4).
Este dispositivo poder ser utilizado pelo Parlamento para requerer explicaes
s autoridades sobre a falta de incorporao de normas, que no dependam
de aprovao legislativa, aos ordenamentos jurdicos dos Estados Partes, ou
para indagar sobre a falta de envio, aos parlamentos nacionais, das normas
que dependam de sua aprovao.
Cabe tambm ao Parlamento receber, dentro do primeiro semestre de
cada ano, um relatrio sobre a execuo do oramento da Secretaria do Mer-
cosul do ano anterior (Art. 4, inciso 19) bem como elaborar anualmente um
relatrio sobre a situao dos direitos humanos nos Estados Partes.
Por demais ambiciosas, as competncias de controle no vem sendo
efetivamente utilizadas pelo Parlamento, tendo em vista que certos dis-
positivos dependem de regulamentao pelo Regimento. Falta tambm,
aos parlamentares, conhecimento dos instrumentos que lhes faculta
o Protocolo, em parte devido exigidade do assessoramento de que
dispem.
9.6.3 Representao: a proporcionalidade atenuada
Tanto as eleies diretas como a proporcionalidade atenuada foram

objeto de interminveis debates ao longo das negociaes do Protocolo
Constitutivo do Parlamento. A enorme assimetria entre os Estados mem-
bros em termos de populao dificultava sobremaneira o consenso87. Ainda
assim, consideravam os negociadores que a representao dos cidados
do Mercosul, funo primordial do Parlamento, resultaria comprometida
caso se optasse pela paridade entre o nmero de representantes por Es-
tado membro.
87 As assimetrias se traduzem nos seguintes nmeros, segundo dados da CEPAL: a Argentina conta com
39,3 milhes de habitantes; o Brasil com 192,6 milhes; o Paraguai com 6,1 milhes e o Uruguai
com 3.3 milhes.
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A soluo encontrada contemplava um sistema decisrio, criado pelo Art.
15 do Protocolo, onde figuram quatro modalidades de maiorias: a maioria
simples, que requer o voto da metade mais um dos parlamentares presen-
tes; a maioria absoluta, que requer o voto de mais da metade dos membros
do Parlamento; a maioria especial, que requer o voto de dois teros do total
dos membros do Parlamento que inclua parlamentares de todos os Estados
Partes, e a maioria qualificada, que requer o voto da maioria absoluta dos
integrantes da representao parlamentar de cada Estado Parte. Destas, a
maioria especial e a maioria qualificada reforam o papel das delegaes
nacionais no Parlamento.
Acordadas maiorias que preservavam os interesses dos Estados Partes
menos populosos, vislumbrou-se, ento, a instalao do Parlamento em duas
etapas, especificadas nas quatro primeiras disposies transitrias que figuram
ao final do Protocolo e uma meno muito sucinta, no Artigo 5, a um critrio
chamado de representao cidad. A expresso foi cunhada pelo Grupo Tcnico,
ante a resistncia apresentada por alguns dos pases adoo do critrio da
proporcionalidade para a composio do Parlamento. Referia-se, na verdade,
a um critrio de proporcionalidade atenuada, semelhante ao que adotado
pelo Parlamento Europeu.
As disposies transitrias explicitam, cuidadosamente, os passos necess-
rios plena constituio do Parlamento, a ser alcanada em 2014, estendendo-
se o processo de instalao ao longo de 8 anos.
A Primeira Disposio Transitria criou etapas de transio: a primei-
ra etapa de transio, compreendendo o perodo de 31 de dezembro de
2006, prazo limite estipulado pelo Conselho do Mercado Comum para a
instalao do Parlamento, a 31 de dezembro de 2010, data em que todos
os Estados Partes j teriam realizado eleies gerais em mbito nacional,
ocasio em que deveriam eleger tambm, por meio de sufrgio direto,
universal e secreto, de acordo com mecanismos previstos pela respectiva
legislao eleitoral, os parlamentares do Mercosul e seus suplentes (Art.
6 do Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul). Nessa fase, os
Parlamentares do Mercosul so designados pelo parlamentos nacionais,
dentre seus legisladores.
A segunda etapa de transio refere-se ao perodo compreendido entre
1 de janeiro de 2011 e 31 de dezembro de 2014, quando todos os Parlamen-
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Coleo de Teses,
tares integrantes do Parlamento do Mercosul j tero sido Dissertaes
eleitos, de acordo com o estabelecido no Art. 6, supra men-
e Monografias
cionado. de Servidores do Senado Federal
O mesmo dispositivo determina, em seu inciso 4, que ________________________
por proposta do Parlamento, o Conselho do Mercado Comum 2010

estabelecer o Dia do Mercosul Cidado, para a eleio dos
parlamentares de forma simultnea em todos os Estados Partes
por meio de sufrgio direto, universal e secreto dos cidados.
A Terceira Disposio Transitria estabeleceu que a primeira eleio simultnea
em todos os Estado Partes, conforme prevista no artigo 6, dever realizar-se
durante o ano de 2014. Adicionalmente, a Quarta Disposio Transitria es-
tipula o final do ano de 2012 como o prazo para que o Conselho determine a
data exata de sua realizao.
Dadas as dificuldades de se acordar o nmero de integrantes de cada
bancada nacional com vistas definio da representao cidad, a Segunda
Disposio Transitria atribuiu ao Conselho do Mercado Comum competn-
cia para estipular aqueles nmeros por proposta do Parlamento, aprovada
por maioria qualificada88, isso , pelo voto afirmativo da maioria absoluta de
integrantes da representao parlamentar de cada Estado Parte (Protocolo
Constitutivo do Parlamento do Mercosul, art. 15, inciso 5) e encaminhada ao
Conselho, na forma de projeto de norma do Mercosul ou de recomendao,
consoante o disposto nos incisos 13 e 11 do Art. 4 do Protocolo Constitutivo.
Caberia ao Conselho discuti-la e adot-la tal como a recebera, ou com modi-
ficaes, at 31 de dezembro de 2007.
No entanto, a Deciso do Conselho sobre a proporcionalidade no foi
adotada at a data estabelecida pelo Protocolo, j que o Parlamento no
logrou sequer inserir a questo em sua prpria agenda de debates para que
pudesse aprovar, em tempo hbil, proposta nesse sentido e envi-la ao rgo
decisrio.
9.6.4 A representao cidad e o Acordo Poltico
Em incio de 2007, o deputado brasileiro e Parlamentar do Mercosul

Dr Rosinha, ento Vice-Presidente do Parlamento do Mercosul pelo Brasil,
88 Essa a mais exigente das diferentes maiorias previstas pelo Protocolo e seu intento precisamente
o de salvaguardar os pases com menor nmero de representantes, transferindo o foco, nas decises
atinentes a temas mais sensveis, para o mbito das respectivas delegaes nacionais.
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solicitou a conformao de grupo de estudos, composto por tcnicos do Con-
gresso Nacional brasileiro, cuja misso era elaborar proposta estabelecendo
as bancadas diferenciadas da representao cidad.
Consciente dos enormes desafios colocados pela pronunciada assimetria
entre os pases, o grupo tomou como base para a sua proposta o Relatrio
Patjin, preparado para o Parlamento Europeu, que adotou o mtodo da pro-
porcionalidade regressiva. Segundo este sistema, definido um nmero
mnimo de representantes por pas, ao qual se agregam cadeiras por cada
grupo populacional superior ao piso em intervalos cada vez maiores, para
propiciar a pretendida atenuao da proporcionalidade. Pensou-se, assim,
em um piso de dezoito parlamentares, nmero estabelecido no Protocolo
Constitutivo para cada bancada nacional na composio igualitria. Como o
Paraguai havia realizado eleies gerais em 20 de abril de 2008, ocasio em
que elegera dezoito representantes para o Parlamento do Mercosul, esse
nmero, ainda que demasiado elevado como piso, acabou prevalecendo89.
Por fim, com algumas modificaes e adies, foi a proposta transformada no
Acordo Poltico adotado em 28 de abril de 2009 pelo Parlamento do Mercosul,
portanto depois de transcorrido mais de um ano da data estipulada por seu
Protocolo Constitutivo.
Em veemente apelo feito durante reunio no Parlamento do Mercosul,
realizada em 10 de fevereiro de 2009, em Montevidu, o Parlamentar Roberto
Conde, Vice-Presidente do Parlamento pelo Uruguai, lembrou que o bloco
atravessava naquele momento um conjunto de circunstncias histricas sin-
gulares, que possibilitariam a adoo da representao cidad.
Isso porque o partido da Frente Ampla, no governo uruguaio, j adotara
posio favorvel proporcionalidade. No entanto, com a aproximao das
eleies gerais em outubro de 2009, em caso de vitria da oposio, a propor-
cionalidade dificilmente poderia contar com o apoio do governo uruguaio para
que pudesse ser firmada em dezembro de 2009. Ademais, naquele momento
a Frente Ampla contava com o nmero de votos necessrio aprovao de
legislao estabelecendo a eleio direta dos parlamentares do Mercosul no
89 A iniciativa paraguaia de determinar, unilateralmente, o nmero de 18 parlamentares para a sua

bancada nas eleies diretas, ignorando o mandato outorgado ao Conselho do Mercado Comum
para estipular os nmeros da representao cidad conforme disposto na Segunda Disposio Tran-
sitria do Protocolo Constitutivo, suscitou dvidas quanto juridicidade da eleio. Ver Arcanjo,
Francisco Eugnio e Drummond, Maria Claudia. Parlamento do Mercosul: proporcionalidade das
bancadas nacionais e questes eleitorais internas. Em http: //www2.camara.gov.br/comissoes/
cpcms/representacao-cidada-no-pm. Acesso em 19, out. 2009.
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Coleo de Teses,
Congresso Nacional, circunstncia que poderia sofrer modi- Dissertaes
ficaes aps as eleies.
e Monografias
Esta conjuno de fatores, acrescida do fato de que a de Servidores do Senado Federal
bancada argentina, tambm premida pela aproximao das ________________________
eleies no pas, admitia discutir a proporcionalidade e que 2010

a bancada brasileira encontrava-se unida em defesa da re-
presentao cidad para alm das lealdades partidrias ou
ideolgicas, indicava a existncia de uma maioria de par-
lamentares do Mercosul disposta a debater os nmeros diferenciados das
bancadas nacionais.
Posicionava-se contrria a esse debate, no entanto, a bancada paraguaia,
que propugnava por uma reforma institucional abrangente do Mercosul, que
deveria contemplar o estabelecimento de um tribunal supranacional no blo-
co e o aprofundamento dos poderes do Parlamento. Dada a complexidade
da demanda paraguaia e a impossibilidade de se transformar, em to exguo
espao de tempo, o Tribunal Permanente de Reviso do Mercosul em rgo
dotado de supranacionalidade deciso que caberia, de toda maneira, ao
Conselho do Mercado Comum acordou-se que o Parlamento elaboraria
documento que, ademais dos nmeros da proporcionalidade atenuada, de-
veria conter sugesto de reforma do tribunal com vistas a torn-lo um rgo
supranacional e da criao de poderes adicionais, entre eles o de co-deciso,
para o Parlamento.
Delineavam-se assim, pela primeira vez, os termos do acordo poltico. O
tema da proporcionalidade encontrara, finalmente, o caminho da agenda da
Mesa Diretora do Parlamento do Mercosul90.
Ao longo de todo o processo de negociao do acordo poltico, foi fun-
damental o papel desempenhado pela Bancada Progressista do Parlamento
do Mercosul. Trata-se de grupo poltico conformado de maneira semelhante
queles existentes no Parlamento Europeu, isto , integrado por parlamenta-
res das diferentes delegaes nacionais e unidos por afinidades ideolgicas.
A Bancada Progressista rene representantes de partidos ou blocos polticos
de esquerda dos quatro Estados Partes do Mercosul91, constituindo, at o
90 poca, a Mesa Diretora do Parlamento do Mercosul, empossada em 9 de fevereiro de 2009, estava

assim constituda: Presidente: Parlamentar Ignacio Mendoza Unzain, do Paraguai. Vice-Presidentes:
pela Argentina, Mariano Federico West; Brasil, Dr. Rosinha; Uruguai, Juan Jos Dominguez.
91 So eles, entre outros: Alozio Mercadante (PT SP, Brasil); Dr. Rosinha (PT PR, Brasil); Hctor La-
cognata (Partido Movimento ao Socialismo P-MAS, Paraguai); Juan Jos Dominguez (Frente Ampla,
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momento da elaborao deste trabalho, o nico grupo poltico multinacional
constitudo no Parlamento do Mercosul92. As suas reunies, realizadas sem-
pre no dia anterior ao incio das sesses do Parlamento, forneceram o espao
negociador onde, abandonadas as vises meramente nacionais, tornaram-se
possveis os primeiros passos para a construo do acordo poltico93.
No que concerne posio dos governos dos pases membros, estes
manifestaram publicamente a sua vontade de que a representao cidad
fosse implementada. Em discurso proferido ante o Plenrio do Parlamento,
em 18 de agosto de 2008, o Chanceler Celso Amorim, representando a Presi-
dncia Pro Tempore brasileira que ento se iniciava, referiu-se definio dos
critrios da representao cidad como um dos elementos essenciais para o
(...) aprofundamento da legitimidade democrtica do projeto regional.94 Da
mesma forma, por ocasio da XXXVI Cpula de Chefes de Estado do Mercosul,
realizada na Costa do Saupe, Bahia, em 16 de dezembro de 2008, os Presiden-
tes dos Estados Partes do bloco referiram-se, no inciso 25 de seu Comunicado
Conjunto, ao (...) compromisso assumido pelo Parlamento de apresentar, at
30 de junho de 2009, uma proposta sobre o critrio de representao cidad
previsto no Protocolo Constitutivo, condio para que alguns Estados Partes
realizem eleies diretas de parlamentares do Mercosul de acordo com os
respectivos sistemas eleitorais95.
Em 28 de abril de 2009, em histrica sesso plenria (XVII Sesso Plenria)
realizada em Assuno, o Parlamento do Mercosul aprovou, finalmente, o Acor-
do Poltico para a Consolidao do Mercosul e Proposies Correspondentes96,
exaustivamente negociado entre as quatro representaes nacionais.
Uruguai); Mariano West (Partido Justicialista/Frente para la Victoria); Ricardo Canese (Movimento
Popular Tekojoja, Paraguai); Roberto Conde (Frente Ampla, Uruguai).
92 Artigos 33 a 39. Segundo determina o Art. 34, se composto por representantes de um s Estado
Parte o grupo poltico dever estar integrado por, no mnimo, 10% da composio do Parlamento;
enquanto que se for composto por representantes de mais de um Estado Parte, dever estar inte-
grado por apenas 5 parlamentares.
93 Nesse contexto, foi importante o assessoramento tcnico prestado bancada progressista pela EPICA
(Espao para a Integrao e a Convergncia), organizao no-governamental com sede em Buenos
Aires, composta por especialistas em integrao regional, que muito contribuiu na preparao de
propostas e documentos cujos termos tambm serviriam de base para o Acordo Poltico.
94 Ver Discurso do Ministro das Relaes Exteriores, Celso Amorim, na XII Sesso Ordinria do Parlamento
do Mercosul. Montevidu, 18 de agosto de 2008. Documento distribudo em Plenrio, mimeo.
95 Disponvel em http: //www.mercosur.int/. Acesso em 20, fev. 2009.
96 Acuerdo Poltico para la Consolidacin del Mercosur y Proposiciones Correspondientes.
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Coleo de Teses,
O Acordo Poltico de 28 de abril estipulou a seguinte pro- Dissertaes
porcionalidade, mediante a qual o nmero de cadeiras de-
e Monografias
cresce medida que aumentam os nmeros das populaes: de Servidores do Senado Federal
os pases com populao de at quinze milhes de habitantes ________________________
recebem o piso de dezoito cadeiras; os pases com at quarenta 2010
milhes de habitantes faro jus a uma cadeira por milho de
habitantes acima dos quinze iniciais; a partir de quarenta at
oitenta milhes, h o acrscimo de uma cadeira adicional para
cada dois milhes e quinhentos habitantes; de oitenta a cento e vinte milhes,
acrescenta-se uma cadeira para cada cinco milhes de habitantes adicionais;
acima de cento e vinte milhes de habitantes, acrscimo de uma cadeira para
cada dez milhes de habitantes adicionais. O Acordo estabelece que at 2014,
quando finda a segunda fase da transio, a Argentina e o Brasil elegero 26 e
37 representantes, respectivamente, que corresponde a um tero da diferen-
a entre o piso (18) e o nmero mximo atribudo a cada um desses Estados
Partes. Contudo, caso se verifique a adeso de novo Estado Parte ao Mercosul
, a Argentina e o Brasil podero eleger o nmero total de representantes a que
tm direito nas eleies seguintes que venham a se realizar. Por conseguinte, a
partir de 2014 ou a partir do momento em que a Venezuela deixe a sua condio
de Estado Parte em processo de adeso para tornar-se membro pleno do Mer-
cosul, as bancadas ficaro assim compostas: a Argentina, com 39,3 milhes de
habitantes, ter quarenta e trs parlamentares (vinte e seis, at 2014); o Brasil,
com 192,6 milhes, ter setenta e cinco (trinta e sete, at 2014); o Paraguai,
com 6,1 milhes e o Uruguai, com 3,3 milhes de habitantes, tero dezoito
parlamentares cada.
O Acordo dispe que, aps dezesseis anos, o nmero de integrantes das
bancadas ser modificado de acordo com o crescimento demogrfico nos
Estados Partes, com base em informao recolhida junto CEPAL.
Em atendimento exigncia da representao paraguaia, incluiu-se a
criao de um tribunal supranacional para o Mercosul e a ampliao das
competncias do Parlamento para que este passasse a dispor de poder de
co-deciso, em colaborao com o Conselho do Mercado Comum.
Do Acordo Poltico constou ainda exigncia da regulamentao do meca-
nismo de consulta parlamentar previsto no Artigo 4, inciso 12, do Protocolo
Constitutivo do Parlamento do Mercosul e do procedimento de solicitao,
pelo Parlamento, de opinies consultivas ao Tribunal Permanente de Reviso,
estabelecido pelo Artigo 13. Alm disso, o Acordo prev a negociao, antes
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do final do ano de 2009, de critrio diferenciado para as contribuies aporta-
das pelos pases para o funcionamento do Parlamento, com base no Produto
Interno Bruto e na Renda Per Capita dos Estados Partes.
Tambm se determinou a reviso do sistema de maiorias previsto pelo
Protocolo e pelo Regimento do Parlamento para adequ-lo nova composio
baseada na representao cidad.
Encaminhado ao Conselho do Mercado Comum em cumprimento ao
disposto na Segunda Disposio Transitria, no entanto, o Acordo no logrou
alcanar o consenso necessrio sua aprovao, permanecendo em aberto a
questo da representao cidad no Mercosul.
Segundo opina o jurista Alejandro Perotti, a falta de definio do nmero
de integrantes das bancadas nacionais dentro do prazo estipulado pela Segunda
Disposio Transitria do Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul
configura o descumprimento puro e simples do Protocolo. Para ele, qualquer
partido poltico ou cidado que considere lesado o seu direito de estar devida-
mente representado no Parlamento ter legitimidade processual para recorrer
ao Tribunal Permanente de Reviso do Mercosul contra a omisso do Conselho
do Mercado Comum, a quem cabe, de acordo com aquele dispositivo, adotar
uma Deciso estabelecendo a representao cidad97.
Alternativamente, o Parlamento poderia lanar mo do Art. 13 do Pro-
tocolo, e solicitar ao Tribunal opinio consultiva sobre a inrcia do Conselho,
em virtude da qual trs Estados membros encontram-se impedidos de realizar
eleies diretas para o Parlamento do Mercosul pela falta de definio do
nmero de integrantes das bancadas nacionais.
9.7 Avaliao dos resultados at aqui alcanados
H quatro anos de funcionamento, o Parlamento do Mercosul no deixou

de apresentar progressos. Um dos mais cruciais foi a aprovao de seu Regi-
mento Interno, em 6 de agosto de 2007.
97 PEROTTI, Alejandro D., conferncia El criterio de representacin ciudadana. Alcances jurdicos del
mandato derivado de los artculos 5 y 6 y de las Disposiciones Transitorias 1, 2 y 3, del Protocolo
Constitutivo del Parlamento del MERCOSUR, en Taller de Trabajo Parlamentario: Parlamento del
MERCOSUR: los desafos para su instalacin plena, organizado pela Unidade de Enlace Parlamento
del MERCOSUR, Honorable Cmara de Diputados de la Nacin e Fundao Friedrich Ebert (Argentina),
Buenos Aires, Argentina, 28/10/2008. A verso escrita da referida opinio encontra-se em documento
apresentado naquele seminrio pela PICA (Espao para a Integrao e a Convergncia).
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Coleo de Teses,
Nesse contexto, foi fundamental a atuao do Parlamentar Dissertaes
do Mercosul, Dr. Rosinha, como relator do projeto do Regimento
e Monografias
e, posteriormente, ao exercer a Presidncia Pro Tempore brasi- de Servidores do Senado Federal
leira (julho de 2008 a fevereiro de 2009). Ao dirigir as sesses, ________________________
o Parlamentar buscou orientar-se estritamente pelos disposi- 2010
tivos regimentais, adotando o hbito de anunciar e, por vezes,
ler em voz alta o artigo em que baseava as suas decises. Tal
procedimento, segundo o testemunho de muitos dos demais
membros do Parlamento, prestado na ocasio da despedida daquele Parlamentar
da Presidncia Pro Tempore (IV Sesso Extraordinria do Parlamento do Merco-
sul, em Montevidu, em 18 de dezembro de 2008)98, fez com que os preceitos
regimentais passassem a ser mais conhecidos dos prprios parlamentares, que,
pouco a pouco, ganharam o hbito de consult-los e de guiar-se por eles99.
No que diz respeito ao debate de temas considerados sensveis, im-
portante destacar que, a partir da constituio das comisses temticas do
Parlamento, tais questes passaram a ser objeto de discusso. A controvrsia
das papeleras, por exemplo, foi includa na agenda da Comisso de Desenvol-
vimento Regional Sustentvel, Ordenamento Territorial, Habitao, Sade,
Meio Ambiente e Turismo, havendo a Comisso realizado, em 27 de novembro
de 2008, visita fbrica de celulose Botnia, no Departamento de Rio Negro,
Uruguai, para que os parlamentares pudessem conhecer de perto os vrios
aspectos do conflito100. Tambm a questo de Itaipu, outro tema sensvel no
Mercosul, at hoje tratado apenas no mbito da agenda bilateral Brasil-Paraguai,
foi objeto de audincias pblicas, primeiramente no mbito da Comisso de
Infra-Estrutura, Transportes, Recursos Energticos, Agricultura, Pecuria e
Pesca e posteriormente no Plenrio do Parlamento101.
Outro avano digno de nota deu-se nas votaes de matrias polmicas,
onde o vis ideolgico vem se sobrepondo ao aspecto da nacionalidade,
verificando-se um quadro onde setores de direita e centro-direita da dele-
gao brasileira, por exemplo, acompanharam a posio de parlamentares
uruguaios, tambm da direita, em oposio a outros membros das respectivas
98 Segundo o Art. 109 do Regimento do Parlamento, conjugado ao Art. 45, a primeira sesso do terceiro
subperodo parlamentar preparatria e presidida pelo Parlamentar mais idoso.
99 Ver notas taquigrficas das sesses do Parlamento em http: //www.parlamentodelmercosur.org/
index1.asp#. Acesso em 11 jan. 2009.
100 Ver o Boletim de Notcias do Parlamento do Mercosul,editado pela Secretaria de Comunicao Social
do Parlamento do Mercosul, 28 e 29 de novembro de 2008. Distribudo por e-mail.
101 Em 29 de novembro de 2008. Ver idem, op. cit.
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bancadas nacionais. Pode-se observar que tais debates estimulam o agrupa-
mento dos parlamentares por posies polticas. Exemplo disto foi o debate e
votao ocorridos na XIII Sesso Ordinria do Parlamento, realizada em 05 de
setembro de 2008, quando foi colocado em votao projeto de Declarao de
autoria dos parlamentares Srgio Zambiasi (PTB RS, Brasil) e Ruperto Godoy
(Frente para la Victoria PJ, Argentina) concernente grave crise poltica na
Bolvia, ao qual havia sido agregado, como resultado de acordo poltico, um
artigo final, que rechaava o processo de militarizao da regio por tropas
estrangeiras102, em referncia no apenas reativao da 4 Frota dos
Estados Unidos da Amrica, mas tambm particularmente ao anncio feito
pelo Presidente Hugo Chvez sobre uma visita da frota russa Venezuela para
manobras militares conjuntas. Ao abrigo do art. 155 do Regimento Interno, foi
apresentado requerimento para a votao em separado do art. 5, assinado
por parlamentares dos quatro pases, porm com forte presena da chamada
Bancada dos Partidos Progressistas, grupo poltico ainda no registrado
como tal, mas que se rene antes de cada sesso do Parlamento para articu-
lar posies103. O resultado final, que acabou por excluir o art. 5 do texto da
Declarao, mostrou os integrantes das distintas representaes nacionais
votando de forma diferenciada104.
No tocante ao papel do Parlamento como canal poltico de participao
da sociedade civil na integrao, cabe destacar a realizao de audincias
pblicas por iniciativa das Comisses, que trazem ao debate principalmente
temas afetos aos aspectos sociais da integrao. Entre eles, a Declarao Scio-
Laboral do Mercosul (audincia pblica realizada por iniciativa da Comisso
de Trabalho, Polticas de Emprego, Seguridade Social e Economia Social, em
28 de novembro de 2008) e o seminrio As Cooperativas, instrumentos para
construir integrao. Harmonizao legal, o Estatuto Cooperativo e a Reco-
mendao 193 da OIT, organizado pela mesma comisso, em colaborao
com a Reunio Especializada de Cooperativas do Mercosul, ocorrido em 18
de dezembro de 2008, no mbito da IV Sesso Extraordinria do Parlamento
do Mercosul.
102 Ver em <http: //www.parlamentodelmercosur.org/index1.asp#>. Acesso em 9 jan. 2009.

103 Fazem parte da referida bancada, entre outros, os Parlamentares Carlos Raimundi e Mariano West
(Argentina), Alosio Mercadante e Dr. Rosinha (Brasil), Ricardo Canese e Hector Lacognata (Paraguai),
Roberto Conde e Juan Dominguez (Uruguai).
104 Argentina: 10 votos pela excluso, um contra, 1 absteno; Brasil: 3 pela excluso, 2 contra; 2 abs-
tenes; Paraguai: 2 pela excluso, 11 contra, 1 absteno; Uruguai: 6 pela excluso, nenhum contra,
sendo, entretanto, que o autor da proposta do art. 5 , o Parlamentar uruguaio Pablo Iturralde, no
momento da votao havia se retirado do Plenrio.
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Coleo de Teses,
A aprovao do Acordo Poltico que estabeleceu a pro- Dissertaes
posta do Parlamento no tocante representao cidad, a
e Monografias
despeito da incredulidade de muitos, tambm se constituiu de Servidores do Senado Federal
em importante avano. Da mesma forma a conformao da ________________________
bancada progressista e as primeiras votaes onde os parla- 2010
mentares se posicionaram por tendncia ideolgica e no por
nacionalidade.
No obstante estas conquistas, ainda falta ao Parlamen-
to do Mercosul superar trs grandes debilidades para que possa desfrutar
de legitimidade como espao de representao dos povos da regio: a falta
de eleies diretas em trs dos quatro Estados Partes; a falta de deciso do
Conselho com respeito aos critrios da representao cidad; e a regulamen-
tao e implementao de sua mais importante funo, isto , da chamada
consulta parlamentar.
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Coleo de Teses,
Dissertaes
e Monografias
________________________
2010
10 CONCLUSES
A democracia desconstruda
Everything has been globalized except our consent. Democracy alone
has been confined to the nation state. It stands at the national border,
suitcase in hand, without a passport1.
Este trabalho partiu da premissa da existncia de processo de mutao no

sistema internacional. Em virtude desse processo, so afetadas as estruturas
do Estado nacional que resultou da Paz de Vestflia (1648) e o papel histrico
que vinha cumprindo, tanto internamente, no mbito de suas fronteiras, como
externamente, no cenrio mundial. Internamente, o Estado v diminudas suas
funes de maneira consistente, deixando para trs o Estado do bem-estar
de meados do sculo XX. Externamente, o Estado tende a ter sua soberania
relativizada e solapada, resultado da extrema interdependncia entre as uni-
dades nacionais que passa a caracterizar o meio internacional.
Tal mutao decorre da expanso do sistema capitalista por todo o plane-
ta, possibilitada pela derrocada do regime comunista na Europa e simbolizada
pela destruio do muro de Berlim, por um lado, e por outro, pelo processo de
homogeneizao normativa gerado por esta expanso, da qual a Organizao
Mundial do Comrcio constitui um dos smbolos.
Os horrores de duas guerras mundiais ocorridas na primeira metade do
sculo XX, com o curto interregno de duas dcadas apenas, levam os pases a
buscar novas formas de organizao. Surgem vrios arranjos de cooperao
internacional tendo por base os princpios fundamentais do direito internacional
clssico e destinados a regular e administrar as relaes interestatais.
1 MONBIOT, George. The Age of Consent: a Manifesto for a New World Order. Londres: Harper Perennial,
2004, p. 1.
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Concomitante a este movimento, toma mpeto a tendncia dos pases a se
organizarem em blocos econmicos, seja por razes histricas e estratgicas,
como no caso da Unio Europia, seja com vistas ao desenvolvimento e me-
lhoria de sua prpria insero no cenrio econmico internacional, claramente
o caso dos processos de integrao regional latino-americanos.
As duas tendncias acima explicitadas no so excludentes, mas correm
em paralelo. Introduzem novas formas de governana, como o sistema da
Organizao das Naes Unidas, a Organizao dos Estados Americanos (OEA)
e muitas outras instituies destinadas cooperao internacional.
Na esfera regional, cria-se modelo de governana complexo, j no regido,
em sua totalidade, por princpios do direito internacional clssico. A estrutura
institucional e produo normativa em vigor na Unio Europia constituem,
com efeito, modalidade inovadora de governana, onde os Estados renunciam
sua soberania no tocante a certos temas que passam a ser regulados em
base comunitria, o que pressupe a adoo de elementos de supranaciona-
lidade.
A harmonizao de normas, realizada em nvel regional no caso da Unio
Europia, mediante a utilizao de sistema supranacional, replicada, na esfera
mundial, no marco da Organizao Mundial do Comrcio, porm por meio de
instrumentos do direito internacional clssico.
Trata-se da expresso de outra marcante tendncia da poca: a homo-
geneizao, imposta por instituies criadas pelos prprios Estados. Esta se
traduz na uniformizao de polticas econmicas e na regulao, em nvel
interestatal, de um amplo nmero de temas, antes resolvidos exclusivamente
no mbito do Estado nacional2.
Neste quadro, questes anteriormente reguladas dentro das fronteiras
do Estado passam a ser objeto de regras negociadas em foros internacionais,
e portanto, subtradas ao controle democrtico das populaes.
2 A face positiva da homogeneizao expressa-se no fato de que ela se estende tambm a valores e pa-
dres consagrados em instrumentos internacionais, tais como as declaraes de proteo aos direitos
humanos. Essa universalizao de valores, por sua vez, tende consolidao do que se poderia chamar
de uma sociedade de Estados. Para Habermas, (...) falta cultura poltica da sociedade mundial a
dimenso tico-poltica comum que seria necessria para uma tal construo de uma comunidade e
da identidade globais. (...) No de modo algum casual que na comunidade cosmopolita, portanto,
a moldura normativa constitua-se apenas de direitos humanos, ou seja, de normas jurdicas com
contedo exclusivamente moral. Ver HABERMAS, Jrgen. A Constelao ... op. cit., p. 136-137.
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Coleo de Teses,
A transferncia de competncias do nvel nacional para o Dissertaes
internacional resulta no surgimento de vazios de legitimao,
e Monografias
j que as instncias decisrias na esfera internacional so de Servidores do Senado Federal
ocupadas, exclusivamente, por representantes dos Poderes ________________________
Executivos dos Estados, ocasionando deficincias na auto- 2010
conduo democrtica das sociedades nacionais. O controle
exercido pelos parlamentos nacionais, na forma da aprovao
dos tratados, no chega a sanar esta deficincia. De um lado,
porque nem todos os tratados internacionais devem ser submetidos ao crivo
parlamentar. Por outro, porque mesmo quando o so, no doutrina pacfica a
possibilidade de sua alterao pelo parlamento. Cria-se, assim, a necessidade,
nas esferas internacional e supranacional, de equivalentes funcionais para a
legitimao das normas a produzidas.
identificada a emergncia de uma sociedade civil de dimenso planet-
ria , que parece se organizar, mais precisamente, a partir da Conferncia sobre
3
Meio Ambiente e Desenvolvimento a Eco 92 realizada no Rio de Janeiro.

Alguns autores, como David Held e Anthony McGrew, propem a reconstru-
o da ordem mundial sobre a base de uma socialdemocracia cosmopolita,
fundada em estruturas de governana organizada em mltiplos nveis4.
Nesse quadro, o sistema histrico dos Estados nao j no se sustenta e
nem se reproduz; tampouco cumprem, as instituies da democracia represen-
tativa criadas sua sombra, as funes de legitimao que lhes caberiam5.
Buscou-se, neste trabalho, aferir at que ponto so capazes, os organismos
parlamentares internacionais, de sanar a deficincia de democracia existente
nas decises tomadas em foros interestatais. O foco da pesquisa concentrou-
se nos parlamentos internacionais de integrao, que pertencem a moldura
institucional especfica a processos de integrao regional, que, em maior ou
menor grau, reproduz, na esfera regional, as estruturas poltico-administrativas
presentes no espao pblico do Estado nacional.
Ainda no sculo XIX, fora criada a primeira assembleia parlamentar in-
ternacional a Unio Interparlamentar com o fito de promover a paz e a
3 Ver MONBIOT, George op. cit.; e HERTZ, Noreena. The Silent Takeover: Global Capitalism and the Death
of Democracy. Londres: Arrow Books, 2002.
4 Ver HELD, David e MCGREW, Anthony. Globalizacin/Antiglobalizacin: Sobre la reconstruccin del
orden mundial. Barcelona: Paids, 2003.
5 Sobre o conceito de sistema histrico ver WALLERSTEIN, Immanuel. O fim do mundo como o conce-
bemos: cincia social para o sculo XXI. Rio de Janeiro: Revan, 2002, p. 161.
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democracia no mundo. Logo aps a Segunda Guerra Mundial, no contexto da
estruturao, pelos Estados nacionais, de organizaes voltadas para a coo-
perao internacional, observa-se, particularmente no continente europeu,
grande proliferao de assembleias parlamentares internacionais. Naquele
momento, o fator a estimular tal proliferao ainda no guarda relao com o
dficit democrtico nas relaes internacionais, mas pareceria vincular-se ao
perodo de autoritarismo vivido, pouco antes, pela Itlia e pela Alemanha, e que
em conseqncia do expansionismo fascista, se estenderia por grande parte
do territrio europeu; e ao temor de que esse quadro se repetisse, no caso de
uma invaso sovitica da Europa Ocidental. Tais assembleias, desvinculadas de
construto prprio aos processos de integrao regional, configuram instituies
de diplomacia parlamentar, ou de parlamentarismo internacional e permi-
tem, a representantes dos parlamentos nacionais, estabelecer mecanismos de
cooperao interparlamentar e debater importantes questes internacionais6.
A diplomacia parlamentar, muito embora pouco considerada pelos estudiosos,
desprezada pela imprensa e mal compreendida pelos prprios parlamentares,
poderia desempenhar papel relevante nas relaes internacionais. Conside-
rando, com efeito, que aos parlamentares facultada maior liberdade de ao,
visto no representarem os governos nacionais, poderiam eles, em muitas
ocasies, coadjuvar eficazmente a soluo de controvrsias internacionais.
Neste contexto, seria til e pertinente a especializao de parlamentares em
temas especficos das relaes externas para que as reunies das assembleias
parlamentares internacionais pudessem produzir resultados concretos.
Primeira assembleia parlamentar de natureza internacional a desempenhar,
alm da funo de tribuna, competncia prpria aos parlamentos nacionais,
a Assemblia Comum da Comunidade Europia do Carvo e do Ao teria,
ao longo do tempo, os seus poderes acrescidos, acabando, finalmente, por
transformar-se no atual Parlamento Europeu.
Este, embora venha conquistando novas funes a cada reforma dos
Tratados europeus, ainda percebido, tanto pela imprensa como pelo pbli-
co e at mesmo por seus prprios membros, como um rgo dbil e pouco
importante no processo decisrio comunitrio. Esta viso, entretanto, no
corresponde realidade, visto que o Tratado de Amsterdam conferiu ao Parla-
6 Hugo Gobbi atribui forte tradio parlamentarista europeia, em contraposio ao presidencialismo

latino-americano, com pronunciada centralizao no Poder Executivo, a criao de assemblias
parlamentares em todas as organizaes criadas na Europa aps a Segunda Guerra Mundial. Ver
GOBBI, Hugo, op. cit., p. 159.
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Coleo de Teses,
mento o poder de vetar propostas, ainda que aprovadas pelo Dissertaes
Conselho, enquanto que o Tratado de Lisboa ampliou o nmero
e Monografias
de temas aos quais se aplica este poder. A competncia para de Servidores do Senado Federal
rechaar a composio da Comisso proposta pelo presidente ________________________
designado, foi, ademais, exercida com sucesso em 2004, em 2010
relao Comisso Barroso. E no que tange competncia
oramentria, cabe recordar que o Tratado de Lisboa aboliu a
distino entre despesas no obrigatrias e obrigatrias,
submetendo todo o oramento ao controle do Parlamento.
A debilidade do Parlamento Europeu no provm, efetivamente, da falta
de poderes. Os fatores de debilidade do Parlamento Europeu pareceriam,
com efeito, ser mais culturais do que propriamente estruturais. Vinculam-
se, fundamentalmente, dificuldade encontrada pelo cidado europeu em
perceber e relacionar-se ao exerccio da democracia representativa em meio
externo s fronteiras do Estado-nao. Joseph Weiler qualifica este problema
como mera questo de sintaxe: a linguagem da democracia, afirma ele, foi
concebida tendo como referencial o Estado, a nao e o povo. Como a Unio
Europia no percebida como um Estado, o resultado (...) is a description
of oranges with a botanical vocabulary developed for apples7.
Esta pode ser, efetivamente, uma das razes a levar o cidado europeu
ao no comparecimento s urnas, quando das eleies para o Parlamento. E,
seguramente, seria um dos motivos para o desinteresse da imprensa, cujas
atenes voltam-se, antes de tudo, para a agenda poltica nacional.
Em suma, o dficit democrtico na Unio Europia no estaria vinculado
suposta falta de poderes do Parlamento regional, mas dever-se-ia, em muito
maior medida, dificuldade das populaes em conceber o funcionamento da
democracia na esfera regional e no mais no quadro do Estado nacional.
O dficit democrtico pareceria decorrer tambm do prprio modelo de
governana adotado pela Unio Europia: as esferas decisrias se sobrepem;
as decises resultam muito mais de complicados processos de negociao
(como o mecanismo de conciliao) entre o Conselho e o Parlamento, do que
de grandes debates parlamentares, nos moldes dos procedimentos legislativos
encontrados no interior das fronteiras dos Estados nacionais. Por conseguinte,
so ainda muito dbeis os aspectos polticos da construo europia, preferindo,
7 Ver WEILER, Joseph, op. cit., p. 268.
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o Parlamento, ater-se aos elementos tcnicos, em detrimento das questes
ideolgicas que poderiam ser suscitadas.
Outros fatores identificados pela literatura referente deficincia de de-
mocracia na Unio Europia, vinculam-se dificuldade, enfrentada por certos
grupos de interesse,atuantes nos Estados nacionais para organizarem-se na
esfera regional.
Quanto ao processo decisrio utilizado para a produo da normativa
comunitria, nele o dficit democrtico parece assumir formas contraditrias:
se, por um lado, nas decises onde requerida a unanimidade no Conselho,
seria de se considerar anti-democrtico que um pas como Luxemburgo, com
452 mil habitantes8, possa, com seu veto, impedir deciso apoiada por governos
representando o restante da populao da Unio; por outro lado, nas decises
onde a votao por maioria, as populaes dos Estados derrotados sero
obrigadas a acatar normas s quais os seus prprios governos se opuseram,
que assumem status superior da norma nacional e que, por sua vez, esca-
pam, em muitos casos, ao controle dos parlamentos nacionais. Aqui, pode-se
argumentar que as regras do jogo comunitrio foram pactuadas por meio de
tratados, pelos prprios governos nacionais, aprovadas pelos parlamentos e
muitas vezes submetidas ao referendo popular, desfrutando, assim, de plena
legitimidade.
Duas caractersticas, observadas no Parlamento Europeu desde os seus
primrdios, ainda como Assembleia Comum da CECA, merecem ser mencio-
nadas, particularmente tendo em vista a sua utilizao no estudo comparati-
vo dos parlamentos regionais latino-americanos de integrao. Trata-se, em
primeiro lugar, da espontnea disposio dos parlamentares, no plenrio da
Assembleia, por tendncia ideolgica, transcendendo, assim, a repartio
por nacionalidade. Em segundo lugar, a composio proporcional, ainda que
simblica, conferiria credibilidade assembleia.
No tocante aos parlamentos regionais latino-americanos de integrao
estudados, dois deles, o Parlamento Andino e o Centro-Americano, inserem-se
em processos de integrao que adotam elementos de supranacionalidade,
gerando, assim, normas de direito comunitrio. Por seu turno, a Comisso
Parlamentar Conjunta do Mercosul, mais tarde Parlamento do Mercosul,
vinculam-se a processo de integrao cuja metodologia declaradamente in-
tergovernamental, e, por conseguinte, no geradora de direito comunitrio.
8 Dado disponvel em: http: //epp.eurostat.cec.eu.int/portal/. Acesso em: 18/06/2010.
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Coleo de Teses,
Esta distino importa, porquanto o processo de evolu- Dissertaes
o do Parlamento Europeu demonstrou a importncia da
e Monografias
atuao do Tribunal de Justia das Comunidades Europeias na de Servidores do Senado Federal
criao da jurisprudncia que conferiu, norma comunitria, ________________________
status superior ao da norma nacional, promovendo verdadeira 2010
constitucionalizao das normas da integrao. Esta tica
favoreceria a transposio do construto poltico estatal para o
nvel da integrao, onde deveriam atuar, harmoniosamente,
os trs poderes, acarretando, por conseguinte, tambm a parlamentarizao
do processo. Neste contexto, o Caso Isoglucose tornou-se notrio, precisa-
mente por haver estabelecido jurisprudncia no sentido da nulidade daqueles
atos que o Conselho deixara de submeter aprovao do Parlamento, em
violao aos Tratados.
O estudo do Parlamento Andino e do Parlamento Centro-Americano
demonstrou, no entanto, que as sentenas expedidas pelos tribunais supra-
nacionais criados ao amparo dos respectivos processos de integrao no
lograram impor-se no espao poltico comunitrio, verificando-se nmero
avultado de descumprimentos por parte dos Estados; e que ademais, a fun-
o de interpretao prejudicial ainda pouco conhecida entre os juzes
nacionais. A debilidade dos tribunais fruto da falta de vontade poltica
dos governos dos Estados Partes de fortalecer os respectivos processos de
integrao e da cultura de selective membership que a prevalece, adquire
realce se recordarmos que o Parlamento Centro-Americano dirigiu-se Corte
de Justia Centro-Americana, na tentativa de reaver as suas competncias de
controle suspensas at o depsito do quinto instrumento de ratificao de seu
Tratado Constitutivo, considerando que este fora ratificado pelo Panam. A
opinio expedida pela Corte, a favor da plena aplicabilidade do Tratado desde
o depsito do quinto instrumento de ratificao pelo Panam, foi ignorada
pelos Estados Partes, permanecendo o Parlamento, at hoje, desprovido das
referidas competncias.
A ineficcia dos tribunais presentes nos processos de integrao andino e
centro-americano contribuiu, sem dvida, para que os respectivos parlamentos
regionais deixassem de adquirir competncias mais prximas s de um parla-
mento nacional e at mesmo perdessem as que tinham, caso do Parlamento
Centro-Americano.
Assim, revelou a pesquisa que nos processos de integrao andino e
centro-americano, o dficit democrtico afigura-se ainda mais agudo do que
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no caso europeu. Em primeiro lugar, por no desempenharem, os Parlamentos,
as competncias de legislao e controle. O Parlamento Centro-Americano
perdeu as funes de controle que lhe haviam sido outorgadas por seu Tratado
Constitutivo, no tendo conseguido reav-las, a despeito de opinio consultiva
favorvel expedida pela Corte Centro-Americana de Justia. Por seu turno, o
Parlamento Andino dispe, luz do Art. 12 do Protocolo Adicional ao Tratado
Constitutivo, de competncias de controle que, no entanto, no parece utilizar
efetivamente. J no tocante participao no processo decisrio da integrao,
o Parlamento Andino avanou, tendo em vista a adoo, pela Secretaria-Geral
do Sistema Andino de Integrao, de mecanismo de consulta prvia, que
permite aos parlamentares formularem recomendaes sobre os anteprojetos
de normas comunitrias em preparao na Secretaria-Geral, mas trata-se ainda
de competncia dbil, porquanto apenas recomendatria.
O Parlamento Centro-Americano padece, por outro lado, de debilidade
estrutural, por ter includo, em sua composio, os ex-mandatrios (presi-
dentes e vice-presidentes) dos pases membros. Enfrentando acusaes de
corrupo ao findarem os respectivos mandatos, muitos deles fizeram uso das
imunidades, a eles conferidas pelo Tratado Constitutivo do Parlamento, para
no responder a processo, solapando assim a credibilidade da instituio e
levando-a ao retrocesso, que se traduziu nas decises tomadas pelos Chefes de
Estado por ocasio da reunio de Cpula de dezembro de 2004. Pareceria, por
outro lado, que as assembleias parlamentares de integrao latino-americanas
podem, por meio de iniciativas de diplomacia parlamentar, contribuir substan-
cialmente para o fortalecimento da democracia na regio e a conscientizao
da prpria classe poltica quanto aos seus deveres e funes. Cabe mencionar,
como exemplo, a presteza com que a Mesa Diretiva do Parlamento Andino
logrou reunir-se e emitir declarao acerca dos conturbados acontecimentos
no Equador, em abril de 2005, que levaram destituio de seu Presidente,
Lcio Gutirrez9 e a condenao, pelo Parlamento do Mercosul, do golpe de
junho de 2009 em Honduras.10
A seu favor, tm, ambos os Parlamentos, a eleio de seus membros por
sufrgio universal direto. Esta j foi implementada por todos os Estados Par-
9 A declarao, emitida em reunio da Mesa Diretiva em 21 de abril de 2005, exortou a implementao

de mecanismos de dilogo e entendimento, para recuperar a ordem institucional. Os parlamentares
andinos expressaram sua solidariedade com a Repblica do Equador e com a delegao de parlamentares
andinos daquele pas, promotores da integrao e da democracia na Comunidade Andina. Disponvel
mediante solicitao em: <http: //www.parlamentoandino.org/> . Acesso em: 22/06/2010.
10 Ver em <http: //www.senado.gov.br/noticias/>. Acesso em: 29, junho, 2010.
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Coleo de Teses,
tes do Parlamento Centro-Americano11. No Parlamento Andino, Dissertaes
onde ainda no foi concretizada por todos do Estados mem-
e Monografias
bros12 a pesquisa demonstrou que a representao mista gera de Servidores do Senado Federal
desequilbrio a favor daqueles Estados cujos deputados no ________________________
detm duplo mandato, e que podem dedicar-se inteiramente 2010
s atividades andinas e ao mesmo tempo inteirar-se melhor
dos intrincados temas da integrao.
Contudo, os Estados Partes no lograram chegar a um
acordo quanto representao proporcional nestes Parlamentos, o que com-
promete a legitimidade de suas decises e retira-lhes a credibilidade, refor-
ando a percepo, que a imprensa ajuda a alimentar, de que as assembleias
parlamentares internacionais no passam de agncias de viagens.
A questo da representao proporcional est intrinsecamente ligada ao
tema da conformao de grupos polticos transnacionais, onde as lealdades
deixariam de estar vinculadas s nacionalidades, cedendo lugar ao posiciona-
mento ideolgico. Neste campo, o Parlamento Centro-Americano parece ter
avanado mais, j que por ocasio de suas reunies plenrias so previstas
tambm reunies dos grupos polticos. No Parlamento Andino, a conformao
destes grupos mantm-se ainda muito incipiente. As dificuldades so, no en-
tanto, compreensveis, tendo em vista os vcios e debilidades de que padecem
as estruturas partidrias em toda a Amrica Latina. Contudo, lcito supor que
o mero exerccio de conformao de agrupamentos ideolgicos no interior
dos parlamentos regionais possa vir a contribuir fortemente para a reflexo
sobre a fragilidade com algumas excees dos partidos existentes e, por
conseguinte, para o amadurecimento da cultura democrtica no continente.
Resta-nos o exame da Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul e do
Parlamento do Mercosul. Aqui, parte-se de diferentes premissas: em primeiro
lugar, a construo institucional do Mercosul em nenhum momento pareceria
tentar replicar o espao pblico de um Estado nacional; em segundo, seu modelo
intergovernamental impede a produo de normas de direito dito comunitrio;
e em terceiro, o sistema de soluo de controvrsias do Protocolo de Olivos
no emite sentenas com aplicao direta e imediata nos pases membros.
Composta por membros designados pelos respectivos parlamentos na-
cionais, e sem a necessria verificao de credenciais, prtica consagrada no
11 A Repblica Dominicana foi o ltimo Estado Parte a realizar eleies, em 16 de maio de 2010..
12 Equador, Peru e Colmbia realizaram eleies.
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Conselho da Europa, de maneira a assegurar a representatividade dos principais
partidos presentes nos mesmos; decidindo por consenso, com um voto por de-
legao nacional, a Comisso mais se assemelhava a uma cmara de Estados13,
do que a uma assembleia parlamentar. Ao invs, portanto, de reproduzir, em
nvel regional, os elementos de pluralismo e representatividade caractersticos
de uma instituio parlamentar, a Comisso, curiosamente, reproduzia os traos
de um foro intergovernamental de negociao internacional.
As atribuies a ela outorgadas eram meramente consultivas, no se
podendo supor que a competncia para acelerar a tramitao das normas
emanadas dos rgos decisrios do Mercosul nos respectivos parlamentos
nacionais, prevista pelo artigo 25 do Protocolo de Ouro Preto, estivesse in-
cluda entre as funes de controle comumente desempenhadas por rgos
parlamentares. O que se pode depreender desta atribuio que os governos,
muito provavelmente, procuravam assegurar o apoio dos parlamentos ao pro-
jeto integracionista, visto que caberia a estes ltimos a aprovao de grande
parte das normas produzidas ao longo do processo.
Muito embora a Comisso no dispusesse de instrumentos, no mbito
dos parlamentos nacionais, que lhe permitissem acelerar a tramitao de ma-
trias pertinentes ao Mercosul, exceto por meio de mecanismos informais, a
existncia deste dispositivo no Protocolo de Ouro Preto pareceria ter inspirado
a assinatura do primeiro Acordo Interinstitucional firmado no Mercosul, pre-
cisamente entre o Conselho do Mercado Comum e a Comisso Parlamentar
Conjunta. Por ele, a Comisso inserida no processo decisrio do Mercosul,
sendo consultada pelo Conselho com respeito quelas normas, em negociao,
que necessitem de aprovao legislativa para a sua incorporao aos ordena-
mentos jurdicos internos dos Estados Partes. Em contrapartida, a Comisso
assumiria o compromisso de impulsionar, atravs de suas sees nacionais, um
responsvel labor de internalizao da normativa do Mercosul, particularmente
daquela cuja adoo, pelo Conselho do Mercado Comum, tenha resultado de
um consenso com a prpria Comisso Parlamentar Conjunta.
Antes mesmo que tivesse sido regulamentado o procedimento para a
consulta parlamentar, os presidentes dos pases membros do Mercosul
em particular o Presidente Nstor Kirchner, da Argentina, e o Presidente Luiz
Incio da Silva, do Brasil decidem criar um Parlamento do Mercosul, cujo
13 Para usar expresso do Professor Olivier Costa. Ver documento Sugerencias y Comentarios del Profesor
Olivier Costa a la Propuesta de Parlamento del MERCOSUR presentada por la CPC al Consejo (Iguaz,
2004). Montevidu: Secretaria Administrativa Parlamentar Permanente (SAPP), 2004, mimeo.
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Coleo de Teses,
projeto encomendam Comisso Parlamentar Conjunta. O Dissertaes
procedimento da consulta deve ser agora, por conseguinte,
e Monografias
adaptado ao contexto de um parlamento regional, conformado de Servidores do Senado Federal
por membros diretamente eleitos, e portanto, desvinculado ________________________
do contexto nacional. Da dever resultar interessante meca- 2010
nismo que, se aprovado e implementado, viria a solucionar a
difcil questo com que se debatem os parlamentos regionais
de integrao inclusive o Parlamento Europeu e que se
traduz no distanciamento entre o rgo regional e os parlamentos nacionais,
s vezes acrescido de sentimento de rivalidade.
O Parlamento do Mercosul, ainda que possa mostrar avanos, como a con-
cluso do Acordo Poltico e a conformao da primeira bancada transnacional
encontra, entretanto, dificuldades em completar a sua prpria instalao. No
consegue avanar para a segunda etapa prevista pelo Protocolo Constitutivo
para ter incio em 2011, quando todos os seus membros j deveriam ter sido
diretamente eleitos, pela falta de acordo entre os pases membros com rela-
o proporcionalidade das bancadas nacionais. Com este aspecto ainda por
regulamentar, ficam os Estados que ainda no procederam aprovao de lei
eleitoral para as eleies de parlamentares do Mercosul impedidos de faz-lo,
at que o Conselho decida sobre os nmeros a ele encaminhados pelo Parla-
mento. Ademais, a sua principal competncia, a consulta parlamentar, resta
ainda por ser regulamentada. Com isso, o Parlamento tem se limitado a emitir
recomendaes e declaraes e a realizar audincias pblicas com a sociedade
civil, parecendo replicar o trajeto da Comisso Parlamentar Conjunta.
Caberia, a ttulo de concluso final, aqui deixar algumas reflexes e reco-
mendaes, resultado do estudo comparado empreendido.
Em primeiro lugar, parlamentos regionais de integrao s devem ser
criados se a eles os Estados Partes estiverem dispostos a outorgar reais com-
petncias de controle e de participao no processo decisrio da integrao.
Em segundo lugar, as eleies diretas so indispensveis para garantir a
efetiva participao e engajamento do parlamentar nos trabalhos da assembleia
regional e para assegurar a legitimidade de sua representao14.
14 A respeito das dificuldades acarretadas pelo duplo mandato, ver CORCIULO, Maria Sofia e GUERRIERI,
Sandro. The first Italian Delegation to the Parliamentary Assembly of the European Coal and Steel
Community (1952-1954). Comunicao apresentada por ocasio da 53 Conferncia da Comisso
Internacional de Histria das Instituies Representativas e Parlamentares, Barcelona, 3-7 de se-
tembro de 2003, mimeo. Os autores descrevem as dificuldades enfrentadas pelos representantes,
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Em terceiro lugar, a representao proporcional, ainda que simblica,
outorga credibilidade ao parlamento e estimula a atuao de grupos polticos
transnacionais.
Finalmente, embora no contexto da globalizao a simples diplomacia
parlamentar tenha um papel a desempenhar, cabe aos Estados membros de
blocos em processo de integrao regional fortalecer os parlamentos criados
por meio de tratado como parte da estrutura institucional destes agrupamen-
tos, assim contribuindo para a sua transparncia, segurana jurdica, eficcia
e legitimidade.
designados pelo Parlamento da Itlia, para atuar na Assemblia da CECA, localizada em Luxemburgo,
dada a precariedade dos meios de transporte poca e ao mesmo tempo desempenhar as suas
funes parlamentares em Roma.
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DECISO n 291/VII Ord. Quito, maro, 1989. In: ibid, p. 360.
DECISO n 332/III Ext. Lima, julho, 1989. In: ibid, p. 404.
DECISO n 1.090: Mediante la cual la Asamblea delega a la Mesa Directiva
ampliada con los presidentes de las Comisiones para debatir la propuesta
de procedimientos que desarrollan las atribuciones del Parlamento Andino
consagradas en el artculo 43 del Acuerdo de Cartagena. Quito, novembro,
2004.
RECOMENDAO n149, Bogot, maio, 2004.
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MERCOSUR/CMC IX/Acta N 2/95. Punta del Este, 7 de dezembro de 1995.

MERCOSUR/CMC XVI/Acta N 1/99. Assuno, 15/06/99.
MERCOSUR/CMC XVII/ Acta N 2/99. Montevidu, 7/12/99.
MERCOSUR/CMC XVIII/Acta N 1/00. Buenos Aires, 29/06/00.
MERCOSUR/CMC EXT/ACTA N 1/02. Montevidu, 18/02/02.
MERCOSUR/CMC XXII/Acta N 1/02. Buenos Aires, 5/07/02.
MERCOSUL/CMCXXVII/ATA N 2/04. Belo Horizonte, 16/12/04.
4.2.3 Comunicados Conjuntos Presidenciais
Comunicado Conjunto da IV Reunio de Cpula do Mercosul. Assuno, julho

de 1993.
Comunicado Conjunto da X Reunio de Cpula, Potrero de los Funes, junho
de 1996.
Comunicado Conjunto da XI Reunio de Cpula, Fortaleza, dezembro de
1996.
Comunicado Conjunto da XXII Reunio de Cpula, Buenos Aires, julho, 2002.
Comunicado Conjunto da XXIV Reunio de Cpula, Assuno, agosto, 2003.
Comunicado Conjunto da XXV Reunio de Cpula, Montevidu, dezembro,
2003.
Comunicado Conjunto da XXVI Reunio de Cpula, Puerto Iguaz, julho,
2004.
02330.indd 401 27/10/2010 17:16:39

Comunicado Conjunto Imprensa dos Presidentes da Repblica Federativa
do Brasil Luiz Incio Lula da Silva e da Repblica Argentina Nestor Kirchner.
Braslia, junho, 2003.
4.2.4 Decises do Conselho do Mercado Comum
MERCOSUR/CMC/DEC. N 20/97. Montevidu, dezembro, 1997.

MERCOSUR/CMC/DEC. N 30/02. Braslia, dezembro, 2002.
MERCOSUR/CMC/DEC N 26/03. Montevidu, dezembro, 2003.
MERCOSUR/CMC/DEC N 45/04. Ouro Preto, dezembro, 2004.
MERCOSUR/CMC/DEC. N 49/04. Ouro Preto, dezembro, 2004.
MERCOSUR/CMC/DEC. N 23/05. Montevidu, dezembro, 2005.
4.2.5 Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul e Parlamento

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4.2.5.3 Declaraes
MERCOSUR/CPC/DEC. N 03/00. Santa F, Repblica Argentina, junho, 2000.

MERCOSUR/CPC/DEC. N 01/04. Puerto Iguaz, Repblica Argentina, julio,
2004.
4.2.6 Outros
COMISSO PARLAMENTAR CONJUNTA DO MERCOSUL SEO BRASILEIRA;

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Polticas. Guatemala, outubro, 1987.
Tratado Marco de Segurana Democrtica na Amrica Central, San Pedro Sula,
Repblica de Honduras, dezembro, 1995.
4.3.2 Corte Centro-Americana de Justia
Documentos disponveis em: http: //www.ccj.org.ni/>. Acesso em: 27 jun.

2010.
CORTE CENTRO-AMERICANA DE JUSTIA. Sentena Demanda do Sr. Enrique
Bolanos Geyer, Presidente da Repblica da Nicargua. Mangua, maro,
2005.
CORTE CENTRO-AMERICANA DE JUSTIA. Posicin Oficial de la Corte Centroamerica-
na de Justicia (CCJ) ante la Comisin Ad-hoc, conformada por la Reunin de Presi-
dentes,paraelReplanteamientoIntegraldelaInstitucionalidadCentroamericana.
Mangua, junho, 2004.
CORTE CENTRO-AMERICANA DE JUSTIA. Resolucin sobre Demanda sobre
presunta violacin a la normativa jurdica del Sistema de la Integracin
Centroamericana (SICA), especificamente del Protocolo de Tegucigalpa a
la Carta de la Organizacin de Estados Centroamericanos (ODECA) de 13
de dezembro de 1991 y el Tratado Marco de Seguridad Democrtica en
Centroamrica del 15 de diciembre de 1995, as como importantes dis-
posiciones constitucionales y legales del Derecho Positivo nicaragense.
Mangua, janeiro, 2005.
02330.indd 404 27/10/2010 17:16:39

Coleo de Teses,
CORTE CENTRO-AMERICANA DE JUSTIA. Resolucin sobre Dissertaes
Solicitud de Opinin Consultiva Obligatoria del Parlamento
e Monografias
Centroamericano, con respecto a la Plena Vigencia del Tra- de Servidores do Senado Federal
tado Constitutivo del PARLACEN y Otras Instancias Polticas. ________________________
Mangua, fevereiro de 2000. 2010
CORTE CENTRO-AMERICANA DE JUSTIA. Reglamento General
de la Corte Centro-Americana de Justia.
CORTE CENTRO-AMERICANA DE JUSTIA. Solicitud de Opinin Consultiva por
Lic. Rodrigo Samayoa Rivas, Presidente del PARLACEN. Mangua, 2002.
4.3.3 Declaraes Presidenciais
Disponveis em: <http: //www.sgsica.org/cumbres/index.php>. Acesso em:

25, junho,2010.
Declarao Presidencial de Esquipulas (Esquipulas I). Esquipulas, Guatemala,
maio, 1986.
Declarao Presidencial de Alajuela, Costa Rica, janeiro, 1988.
Declarao Presidencial de Costa del Sol, El Salvador, fevereiro, 1989.
Declarao Presidencial de Porto Tela, Honduras, agosto, 1989.
Declarao Presidencial de Montelimar, Nicaragua, abril, 1990.
Declarao Presidencial de Antigua Guatemala, Guatemala, junho, 1990.
Declarao Presidencial de Puntarenas, Costa Rica, dezembro, 1990.
Declarao Presidencial de San Salvador, El Salvador, julho, 1991
Declarao Presidencial de Tegucigalpa, Honduras, dezembro, 1991.
Declarao Presidencial de Mangua, Nicaragua, junho, 1992.
Declarao Presidencial de Panam, Panam, dezembro, 1992.
Declarao Presidencial de Guatemala, Guatemala, outubro,1993.
Declarao Presidencial de Gucimo, Costa Rica, agosto, 1994.
Declarao Presidencial de San Salvador, El Salvador, maro, 1995.
Declarao Presidencial de Montelimar, Nicargua, maio, 1996.
02330.indd 405 27/10/2010 17:16:39

Declarao Presidencial. Aeroporto Internacional, El Salvador, fevereiro,
1998.
4.3.4 Documentos do Parlamento Centro-Americano
Disponveis em: <http: //www.parlacen.org.gt/>. Acesso em: 30/05/2010.
4.3.4.1 Atas
Acta AP/151-2003.
Acta AP/154-2003.
Acta AP/155-2003.
Acta AP/157-2003.
Acta AP/158-2004.
Acta AP/159-2004.
Acta AP/160-2004.
Acta AP/163-2004.
Acta AP/164-2004.
Acta AP/166-2004.
4.3.4.2 Resolues
Resolucin AP/8-IX-1992. Reformas al Protocolo de Tegucigalpa.

Resolucin AP/1-XXVI-1993. Sobre el Proyecto de Protocolo al Tratado de
Integracin Econmica Centroamericana.
Resolucin AP/2-LXXII-1997. Sobre el Pleno Funcionamiento de la Corte Cen-
troamericana de Justicia. Guatemala, janeiro, 1997.
Resolucin AP/1-LXXVII-1997. Propuesta de Estratgia del PARLACEN refe-
rente a la Cumbre Presidencial a celebrarse en la Ciudad de Panam los
dias 11-12 julio 1997.
Resolucin AP/3-LXXXIII-1997. Creacin de la Comisin Especial de tica del
Parlamento Centroamericano. Guatemala, dezembro, 1997.
02330.indd 406 27/10/2010 17:16:39

Coleo de Teses,
Resolucin AP/1-LXXXVI-1998. Propuestas Complementarias Dissertaes
al Proyecto de Protocolo al Tratado Constitutivo del Parla-
e Monografias
mento Centroamericano. Guatemala, maro, 1998. de Servidores do Senado Federal
Resolucin AP/6-CXXIII-2000. Reformas al Protocolo de Tegu- ________________________
cigalpa. Guatemala, dezembro, 2000. 2010

Resolucin AP/7A-CXXIII-2000. Sobre la Nueva Redaccin al
Cuarto Protocolo al Tratado Constitutivo del Parlamento Cen-
troamericano y Otras Instancias Polticas. Guatemala, dezembro, 2000.
Resolucin AP/2-CXXXVI-2001. Sobre la Propuesta Relacionada con la Integra-
cin Centroamericana Hecha por el Gobierno de la Repblica de Costa Rica.
Guatemala, dezembro, 2001.
Resolucin AP/6-CXLII-2002. En Respaldo a la Integridad de las Atribuciones
de la Honorable Corte Centroamericana de Justicia y en Prevencin de la
Ilegalidad de la Enmienda Suscrita en Managua, el 27 de Febrero del 2002,
que Pretende la Reforma del Artculo 35 del Protocolo de Tegucigalpa a
la Carta de la Organizacin de los Estados Centroamericanos. Guatemala,
julho, 2002.
Resolucin AP/6-CXLV-2002. Creacin del Diplomado del Parlamento Centro-
americano sobre Integracin Regional.
Resolucin AP/4-CLII-2003. Mecanismos de Consulta Parlamentaria Nacional
y Regional en Apoyo a las Negociaciones Comerciales Donde Participan los
Paises que Conforman el Sistema de la Integracion Centroamericana.
Resolucin AP/2-CLVII-2003. Presentacin y Aprobacin de los Lineamientos
Estratgicos 2003-2006 del Parlamento Centroamericano. Guatemala,
dezembro, 2003.
4.3.4.3 Outros
FORO PARLAMENTARIO. Janeiro 2005, n 56, Ano 6. Disponvel em <http: //

www. parlacen.org.gt/>. Acesso em: 27/04/2005.
PARLAMENTO CENTRO-AMERICANO. Reglamento Interno. Cidade da Guate-
mala: 2002.
PARLAMENTO CENTRO-AMERICANO, SECRETARIA DE ASSUNTOS PARLAMENTA-
RES, DIREO DE DOCUMENTAO. Resoluciones de la Asamblea Plenria
02330.indd 407 27/10/2010 17:16:39

1992-2003. Guatemala, Amrica Central: Parlamento Centro-Americano,
2003.
SECRETARIA DO PARLAMENTO CENTRO-AMERICANO Exposicin de Motivos
del Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano y Otras Instancias
Polticas. In: PARLAMENTO CENTROAMERICANO. Tratado Constitutivo del
Parlamento Centroamericano y Otras Instancias Polticas s/l, s/d, s/p.
SECRETARIA DO PARLAMENTO CENTRO-AMERICANO. Cuadro Comparativo de
las Reformas propuestas por el PARLACEN y las Realizadas por la Reunin
de Jefes de Estado y de Gobierno del SICA al Tratado Constitutivo del Par-
lamento Centroamericano. Guatemala: 2004, mimeo.
5 Unio Europia
Documentos disponveis em: <http: //europa.eu.int/>. Parlamento Europeu:

http://www.europarl.eu.int/home/default_pt.htm. Acesso em: 27 abr.
2005.
5.1 Documentos bsicos
Verses originais dos Tratados de fundao:

Tratado de Paris. Fornecido por http://eur-lex.europa.eu /search/treaties_
founding.html. Acesso: 12 abr. 2005.
Tratado que institui a Comunidade Europia do Carvo e do Ao. Fornecido
por: http://europa.eu.int/eur-lex/en/search/treaties_founding.html. Acesso
em: 12 abr. 2005.
Tratado que institui a Comunidade Econmica Europia. Fornecido por: http:
//europa.eu.int/eur-lex/en/search/treaties_founding.html. Acesso em: 12
abr. de 2005.
Tratado de Nice. In: Jornal Oficial das Comunidades Europias, 10/03/2001,
pp. C80/6 e C 80/13.
Tratado que estabelece uma Constituio para a Europa. Disponvel em: http:
//eur-lex.europa.eu/. Acesso em: 15 jun. 2010.
Tratado de Lisboa. Disponvel em: http://eur-lex.europa.eu/
02330.indd 408 27/10/2010 17:16:39

Coleo de Teses,
UNIO EUROPIA. COMPILAO DOS TRATADOS. Luxemburgo: Dissertaes
Servio das Publicaes Oficiais das Comunidades Europias,
e Monografias
1995, Volumes.I e II. de Servidores do Senado Federal
________________________
5.2 Outros 2010

Acordo Interinstitucional entre a Comisso, o Conselho, e o
Parlamento Europeu. Anexo II Quadro Financeiro para a
UE. Disponvel em: http://europa.eu/index_pt.htm. Acesso em: 20 jun.
2010.
COMISSO EUROPIA. O Oramento da Unio Europia: para que serve o
dinheiro do contribuinte?. Luxemburgo: Servio das Publicaes Oficiais
das Comunidades Europias, 1996.
COMISSO EUROPIA. Tratado de Amesterdo: o que mudou na Europa. Lu-
xemburgo: Servio das Publicaes Oficiais das Comunidades Europias,
1999.
Debates do dia 26 de outubro de 2004, Disponveis em: http://www2.
europarl.eu./. Acesso em: 24 abr. 2005.
DIRECO-GERAL DE ESTUDOS DO PARLAMENTO EUROPEU. Uma Assemblia
em Plena Evoluo. Luxemburgo: Servio das Publicaes das Comunidades
Europias, 1989.
DIRECO-GERAL DE ESTUDOS DO PARLAMENTO EUROPEU. Fichas Tcnicas
sobre o Parlamento Europeu e as actividades da Unio Europia. Luxemburgo:
Servio das Publicaes Oficiais das Comunidades Europias, 1994.
NEWS REPORT. 26, novembro, 2004. Disponvel em: http://www2.europarl.
eu. Acesso em: 14 abr. 2005.
Ofcio PE 349.302/BUR/17 de 11 de outubro de 2004, dirigido pelo Presidente
da Comisso de Liberdades Civis, Justia e Interior, Jean-Louis Bourlanges,
ao Presidente do Parlamento, Josep Borrell Fontelles. Disponvel em: http:
//www.europarl.eu/. Acesso em: 30 out. 2004.
Regulamento (CEE) N 2309/93 do Conselho, de 22 de julho de 1993.
Regulamento (CEE) N 1210/90 do Conselho, de 7 de maio de 1990 com a
ltima redao que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n 933/1999, de
02330.indd 409 27/10/2010 17:16:39

29 de abril de 1999. Disponvel em: <http: //europa.eu/agencies>. Acesso
em: 04, nov. 2004.
Wurtz, Francis. Discurso. Confederao da Esquerda Unida Europia/Es-
querda Verde Nrdica. Disponvel em: http://www2.europarl.eu.int/omk/
sipade2?PUBREF=-//EP//TEXT+PRESS+DN-20041026-1+0+DOC+XML+V0//
PT&LEVEL=3&NAV=S# SECTION1. Acesso em: 24 abr. 2005.
6 Relatrios
CONSULTORIA LEGISLATIVA DO SENADO FEDERAL. Relatrio do Grupo Tcnico

de Estudos sobre a Criao de um Parlamento do Mercosul. Braslia, agosto,
2003.
DANTTI ARANDA, Saturnino. Informe sobre la labor cumplida a cargo de la
Primera Presidencia de la Comisin Parlamentaria Conjunta del Mercosur.
In: SANGUINETTI, Daniel Roberto e MOYA DOMNGUEZ, Maria Teresa. In-
forme de la Comisin Parlamentaria Conjunta del Mercosur. Buenos Aires:
Honorable Congreso de la Nacin, Tomo I, 1993.
HONTEBEYRIE, Pierre. Relatrio Final. Convnio no ASR/B7 3100/0066
Apoio Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul, Montevidu, agosto
de 2003 (mimeo).
OBSERVATORIO DE LA INTEGRACIN. Informe General. II Ronda, maio-junho
2003. Disponvel em: http://www.parlamentoandino.org/. Acesso em: 27
abr. 2005.
PATJIN, Schelto Rapport fait au nom de la commission politique relatif
làdoption dùn projet de convention instituant lèlection des membres
du Parlement europen au suffrage universel direct. In: Documents de
sance 1974-1975. Parlement Europen, Document 368/74, 13 de janeiro
de 1975.
TINDEMANS, Leo. LUnion europenne: Rapport de M. Leo Tindemans au
Conseil europen. In: Bulletin des Communauts europennes, Suppl-
ment 1/76, s/l..
VENTURA, Deysi, PEROTTI, Alejandro, STARK, Oscar, VALLIANT, Marcel. Pri-
mer Informe Semestral de la Secretara del MERCOSUR: Un Foco para el
Proceso de Integracin Regional, Montevidu: Secretaria do MERCOSUR,
2004 mimeo.
02330.indd 410 27/10/2010 17:16:39

Coleo de Teses,
7 Outros Dissertaes
ARGENTINA. Anteproyecto de Protocolo Constitutivo del Par- e Monografias
lamento del Mercosur. Montevidu, Comisso Parlamentar de Servidores do Senado Federal
________________________
Conjunta do Mercosul Seo Argentina, 2003.
2010
BRASIL. Anteprojeto de Protocolo Constitutivo do Parlamento
do Mercosul. Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul
Seo Brasileira. Braslia, 2003.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, Senado Federal,
Subsecretaria de Edies Tcnicas, 2004.
BRASIL. Resoluo n 02, de 1992 do Congresso Nacional. Cria a Representao
Brasileira na Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul. Braslia, Centro
de Documentao e Informao, Cmara dos Deputados.
BRASIL. Resoluo n 01, de 1996 do Congresso Nacional.Confere competncias
Representao Brasileira na Comisso Parlamentar Conjunta do Mercosul.
Braslia, Centro de Documentao e Informao, Cmara dos Deputados.
BRASIL. CMARA DOS DEPUTADOS. Notas Taquigrficas da Audincia Pblica
Conjunta da Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional da Cmara
dos Deputados e Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional do
Senado Federal. Braslia: Centro de Documentao e Informao da Cmara
dos Deputados, 2002.
BRASIL. Senado Federal. Comisso de Constituio e Justia. Parecer ao Projeto
de Decreto Legislativo n 49, de 1995. Relator: Jos Fogaa.
HONDURAS. Decreto-Executivo Nmero PCM-006-2004 Tegucigalpa, 7 de maio
de 2004, que decide: suspender temporalmente a partir de esta fecha,
la participacin de la Repblica de Honduras en la Corte Centroamericana
de Justicia, hasta que entren en vigencias las reformas, a ttulo de revisin
institucional, que apruebe la Reunin de Presidentes de Centroamrica, a
propuesta del Consejo de Ministro de Relaciones Exteriores. Disponvel
em <http: //www.ccj.org.ni>. Acesso em: 27, abril, 2005.
REPBLICA DO URUGUAI. Cmara de Senadores. Notas Taquigrficas da Sesso
Plenria da Cmara de Senadores do Uruguai. Montevidu, 19 de julho de
2004.
CHARTER OF THE UNITED NATIONS AND STATUTE OF THE INTERNATIONAL COURT
OF JUSTICE. New York: Office of Public Information of the United Nations, s/d.
02330.indd 411 27/10/2010 17:16:39

CONSELHO DA EUROPA. Rglement de lAssemble (Rsolution 1202 (1999)
adopte le 4 novembre 1999) avec modifications ultrieures du Rglement
et Statut du Conseil de lEurope. Estrasburgo, 2002.
CONVENTION ENTRE LA BELGIQUE, LE LUXEMBOURG ET LES PAYS-BAS INSTITU-
ANT UN CONSEIL INTERPARLEMENTAIRE CONSULTATIF DE BENELUX (SIGNE
BRUXELLES, LE 5 NOVEMBRE 1955). Bruxelas, Secrtariat Gnral, s/d.
PARLAMENTO LATINO-AMERICANO. Tratado de Institucionalizao e Estatuto.
So Paulo: Grfica do Parlatino, 1993.
SECRETARIA ADMINISTRATIVA PARLAMENTAR PERMANENTE. Normas Merco-
sur com Trmite Parlamentario y Acuerdos Internacionales del Mercosur.
Montevidu: 10, dez. 2004, mimeo.
____________. Sugerencias y Comentarios del Profesor Olivier Costa a la
Propuesta de Parlamento del MERCOSUR presentada por la CPC al Consejo
(Iguaz, 2004). Secretaria Administrativa Parlamentar Permanente (SAPP),
Montevidu, 2004, mimeo.
UNIO INTERPARLAMENTAR. Conference of Presiding Officers of National
Parliaments. Lausanne: The Interparliamentary Union, 2001.
02330.indd 412 27/10/2010 17:16:40

Coleo de Teses,
Dissertaes
e Monografias
________________________
2010
ANEXO
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02330.indd 414 27/10/2010 17:16:40
Coleo de Teses,
Dissertaes
e Monografias
________________________
2010
1.Representao com proporcionalidade atenuada no Parlamento do Mercosul
Estados Partes Populao (milhes) Parlamentares Transio (at a

entrada da Venezuela
ou at 2014)
Argentina 39,3 43 26
Brasil 192,6 75 37
Paraguai 6,1 18 18
Uruguai 3,3 18 18
Venezuela 27,4 31
Dados populacionais de acordo com projees da CEPAL. Dados disponveis em: <http://www.
eclac.org/> Acesso: 15, junho, 2009.
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420 pginas OK
A presente publicao resultado

da iniciativa da atual Administrao
Coleo de Teses, do Senado Federal em valorizar a pro-
Coleo de Teses, Dissertaes e Monografias de Servidores do Senado Federal 2010

duo acadmica dos servidores desta
Dissertaes Casa Legislativa, mediante a realiza-
o da Coleo de Teses, Disserta-
e Monografias es e Monografias de Servidores do
de Servidores do Senado Federal Senado Federal.
SENADO FEDERAL
Nesta primeira edio, foi notria a
excelncia dos trabalhos apresentados,
2010
Comisso Examinadora comprovando o alto grau de qualifica-
o do corpo funcional. Temos entre
Haroldo Feitosa Tajra nossos colaboradores vrios Doutores,
Presidente Mestres e especialistas nas mais diver-
sas reas, inclusive servidores com t-
Florian Madruga tulo de Ps-Doutorado.
Vice-Presidente E, de fato, no poderia ser dife-
rente. No Senado Federal, enquanto
Bruno Dantas Nascimento Tese Cmara Alta do Congresso Nacional,
_________________ diariamente so travados debates e dis-
Orlando S Cavalcante Neto
cusses sobre os mais diversos temas,
Dris Marize Romariz Peixoto A Democracia todos em nvel de relevncia nacional.
Desconstruda. Nesse sentido, os servidores da Casa
Carlos Fernando Mathias de Souza precisam estar preparados para asses-
O dficit democrtico sorar os Senadores com a qualidade
nas relaes necessria para que os parlamentares
Joaquim Campelo Marques internacionais e os possam desempenhar sua grandiosa
misso constitucional.
parlamentos da
Ao promover a Coleo de Teses,
integrao Dissertaes e Monografias, lana-
mos aos nossos servidores o desafio
da busca permanente pela excelncia
e aperfeioamento funcional. Desafio
esse, temos a plena certeza, que ser
alcanado, sendo a Coleo reeditada
ao longo de muitos anos.
Braslia, outubro de 2010.
ISBN 978-85-7018-332-3
Maria Claudia Drummond Haroldo Feitosa Tajra
9788570183323 Diretor-Geral
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A Democracia Desconstruída - REL PDF

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A presente publicao resultado

Coleo de Teses, Dissertaes e Monografias de Servidores do Senado Federal 2010

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Ficha catalogrfica feita por Fabrcia da Silva Costa Feitosa

Drummond, Maria Claudia.

1. Relaes internacionais. 2. Democracia. 3. Integrao regional. I. Ttulo.

02330.indd 2 27/10/2010 17:16:22

Senador Jos Sarney

Senador Marconi Perillo Senadora Serys Slhessarenko

Senador Herclito Fortes Senador Joo Vicente Claudino

Senador Mo Santa Senadora Patrcia Saboya

Senador Csar Borges

Haroldo Feitosa Tajra

Claudia Lyra Nascimento

02330.indd 3 27/10/2010 17:16:22

Por meio de pesquisas de campo (questionrios e entrevistas) e bibliogr-

Senador Jos Sarney

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8 Maria Claudia Drummond

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MARIA CLAUDIA DRUMMOND

Tese, revista e atualizada, apresentada como requisito

Curso de Doutorado em Histria das Relaes Interna-

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Aos meus pais (in memoriam), e aos meus filhos,

02330.indd 11 27/10/2010 17:16:22

Meu agradecimento ao Professor Estevo Chaves de Rezende Martins,

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14 Maria Claudia Drummond

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O agrupamento geral em que, por aes conjugadas

Pierre Teilhard de Chardin. O Fenmeno Humano.

Editora Cultrix, 1986, p. 277.

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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ADC Aliana Democrtica Centro-Americana

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18 Maria Claudia Drummond

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O trabalho destaca as grandes transformaes ocorridas no cenrio inter-

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Palavras-chave: Parlamentos regionais. Integrao. Dficit democrtico.

20 Maria Claudia Drummond

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The work stresses the transformations in the international scene along

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22 Maria Claudia Drummond

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24 Maria Claudia Drummond

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26 Maria Claudia Drummond

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28 Maria Claudia Drummond

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Afirma Anthony Giddens que j existe um governo global e que tambm j

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30 Maria Claudia Drummond