Direito Municipal PDF

EaD DIREITO MUNICIPAL
UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL UNIJU

VICE-REITORIA DE GRADUAO VRG
COORDENADORIA DE EDUCAO A DISTNCIA CEaD
Coleo Educao a Distncia

Srie Livro-Texto
Aldemir Berwig
DIREITO
MUNICIPAL
Iju, Rio Grande do Sul, Brasil

2011
1
2011, Editora Uniju
EaD Aldemir Berwig
Rua do Comrcio, 1364
98700-000 - Iju - RS - Brasil
Fone: (0__55) 3332-0217
Fax: (0__55) 3332-0216
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www.editoraunijui.com.br
Editor: Gilmar Antonio Bedin
Editor-adjunto: Joel Corso
Capa: Elias Ricardo Schssler
Designer Educacional: Jociane Dal Molin Berbaum
Responsabilidade Editorial, Grfica e Administrativa:
Editora Uniju da Universidade Regional do Noroeste
do Estado do Rio Grande do Sul (Uniju; Iju, RS, Brasil)
Catalogao na Publicao:
Biblioteca Universitria Mario Osorio Marques Uniju
B553d Berwig, Aldemir.

Direito municipal / Aldemir Berwig. Iju : Ed.
Uniju, 2011. 114 p. (Coleo educao a distncia.
Srie livro-texto).
ISBN 978-85-7429-938-9
1. Direito. 2. Direito municipal. 3. Administrao
pblica. 4. Administrao pblica - Processos. I. Ttulo.
II. Srie.
CDU : 34
352
2
Sumrio
CONHECENDO O PROFESSOR ............................................................................................... 7
INTRODUO ............................................................................................................................... 9
UNIDADE 1 DIREITO MUNICIPAL E MUNICPIO ........................................................... 13
Seo 1.1 O Direito Municipal ............................................................................................... 13
Seo 1.2 O Municpio ............................................................................................................ 14
1.2.1 Criao do Municpio ......................................................................................... 15
Seo 1.3 Organizao Poltica e Administrativa Municipal ............................................. 16
Seo 1.4 Poder Legislativo ..................................................................................................... 17
1.4.1 Funo e Competncias Legislativas ................................................................ 19
1.4.1.1 Processo Legislativo ............................................................................. 21
1.4.1.2 Conceito e Fases do Processo Legislativo .......................................... 22
1.4.1.3 Emenda Lei Orgnica ....................................................................... 24
1.4.1.4 Lei Complementar ................................................................................. 24
1.4.1.5 Lei Ordinria ......................................................................................... 25
1.4.1.6 Lei Delegada .......................................................................................... 25
1.4.1.7 Decreto Legislativo e Resoluo ......................................................... 25
1.4.1.8 Emenda .................................................................................................. 26
1.4.1.9 Deliberao Parlamentar ..................................................................... 27
1.4.1.10 Redao Final ..................................................................................... 27
1.4.1.11 Qurum ................................................................................................ 28
1.4.2 Funo Deliberativa ............................................................................................ 28
1.4.3 Funo Fiscalizadora .......................................................................................... 29
1.4.3.1 Comisso Parlamentar de Inqurito ................................................... 30
1.4.3.2 Fiscalizao Financeira ....................................................................... 31
1.4.4 Funo Julgadora ................................................................................................ 31
1.4.5 O Julgamento do Vereador por Prerrogativa de Funo ................................ 32
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EaD Aldemir Berwig
Seo 1.5 Poder Executivo ...................................................................................................... 32
1.5.1 As atribuies do Prefeito ................................................................................... 34
1.5.2 O Julgamento do Prefeito por Prerrogativa de Funo .................................. 35
Seo 1.6 Competncias Municipais ..................................................................................... 36
UNIDADE 2 MEIOS DE AO MUNICIPAL ...................................................................... 39
Seo 2.1 Servidores Municipais ............................................................................................ 39
2.1.1 Os Regimes Jurdicos dos Servidores Municipais ........................................... 40
2.1.1.1 Regime Estatutrio ................................................................................ 40
2.1.1.2 Regime Celetista ................................................................................... 41
2.1.1.3 Regime Especial .................................................................................... 41
2.1.1.4 Funo Pblica ..................................................................................... 42
2.1.1.5 Cargos de Provimento Efetivo e em Comisso .................................. 42
2.1.1.6 Cargos de Provimento Efetivo ............................................................. 43
2.1.1.7 Cargos de Provimento em Comisso .................................................. 44
2.1.1.8 Criao e Extino de Cargos Pblicos ............................................. 44
2.1.1.9 Acessibilidade ao Cargo Pblico e Emprego Pblico ...................... 45
2.1.1.10 Vencimento, Remunerao e Subsdio

dos Servidores Municipais................................................................ 46
2.1.1.11 Demisso e Exonerao de Servidores Pblicos ............................ 47
2.1.1.12 Normas de Conteno de Despesas

com os Servidores Estatais ............................................................... 48
Seo 2.2 Bens Pblicos Municipais ..................................................................................... 48
2.2.1 Classificao dos Bens Pblicos Municipais ................................................... 49
2.2.2 Afetao e Desafetao de Bens Pblicos ........................................................ 53
2.2.3 Regime Jurdico dos Bens Pblicos ................................................................... 53
2.2.4 Aquisio e Alienao de Bens Pblicos .......................................................... 55
2.2.5 Autorizao, Permisso, Concesso e Concesso de Direito Real de Uso ........ 55
Seo 2.3 Finanas Municipais .............................................................................................. 58
2.3.1 Ordenador de Despesa ........................................................................................ 64
4
2.3.2 Requisitos de Legitimidade da Despesa Pblica ............................................. 65
2.3.3 Os Tributos Municipais ...................................................................................... 66
Seo 2.4 Servios Pblicos Municipais ............................................................................... 67
2.4.1 Modos de Prestao do Servio Pblico .......................................................... 70
2.4.2 Servios Pblicos e Outras Atividades Municipais ......................................... 71
2.4.3 Modelos de Regulao dos Servios Pblicos Competitivos ......................... 73
2.4.4 As Concesses e Permisses de Servio Pblico no Municpio ..................... 75
UNIDADE 3 PODER DE POLCIA E INTERVENO

NO TERRITRIO MUNICIPAL ...................................................................... 77
Seo 3.1 Poder de Polcia Municipal .................................................................................... 77
3.1.1 A Fiscalizao Municipal ................................................................................... 82
3.1.2 Polcia Administrativa Ambiental ...................................................................... 85
Seo 3.2 Interveno na Propriedade Privada .................................................................... 87
3.2.1 Limitao Administrativa .................................................................................... 88
3.2.2 Ocupao Temporria ......................................................................................... 89
3.2.3 Requisio Administrativa ................................................................................. 89
3.2.4 Tombamento ......................................................................................................... 89
3.2.5 Servido Administrativa ...................................................................................... 90
3.2.6 Desapropriao .................................................................................................... 91
Seo 3.3 Plano Diretor e Ordenamento do Territrio Municipal ..................................... 92
3.3.1 Macrozoneamento ............................................................................................... 94
3.3.2 Parcelamento, Edificao ou Utilizao Compulsrios .................................. 94
3.3.3 Imposto Sobre a Propriedade Predial e Territorial

Urbana Progressivo no Tempo ............................................................................ 94
3.3.4 Desapropriao para Fins de Reforma Urbana ................................................ 95
3.3.5 Transferncia do Direito de Construir ............................................................... 96
3.3.6 Direito de Preempo .......................................................................................... 97
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EaD Aldemir Berwig
UNIDADE 4 CONTROLE DAS AES MUNICIPAIS ....................................................... 99
Seo 4.1 Controle Municipal .................................................................................................. 99
Seo 4.2 Modalidades de Controle ..................................................................................... 101
Seo 4.3 Tipos de Controle .................................................................................................. 102
Seo 4.4 Controle Interno .................................................................................................... 103
Seo 4.5 Controle Externo ................................................................................................... 105
4.5.1 Controle Legislativo ........................................................................................... 105
4.5.2 Controle Judicirio ............................................................................................ 107
4.5.3 Controle Pelo Tribunal de Contas .................................................................... 107
4.5.4 Controle Popular ................................................................................................ 107
CONCLUSO ............................................................................................................................. 111
REFERNCIAS .......................................................................................................................... 113
6
Conhecendo o Professor
ALDEMIR BERWIG
O autor natural de Iju, Rio Grande do Sul. Possui Gradua-

o em Direito (1993) e Mestrado em Educao nas Cincias
(1997), ambos pela Universidade Regional do Noroeste do Estado
do Rio Grande do Sul (Uniju). Atualmente professor assistente
na Uniju. Tem experincia na rea de Direito, com nfase em Di-
reito Administrativo, Urbanstico, Eleitoral, Ambiental e Legstica,
atuando principalmente nas seguintes reas: cidadania e partici-
pao, administrao pblica, planos diretores municipais, elabo-
rao e consolidao de legislao.
Presta consultoria nas reas de elaborao legislativa e de

projetos de extenso.
Alm das reas anteriormente mencionadas, atrado pela

Educao a Distncia EaD. Concluiu, em 2008, o curso de Espe-
cializao em Direito Tributrio na modalidade EaD, ofertada pela
Unisul, em parceria com a Rede LFG, em que o sistema de educa-
o telepresencial.
Desenvolve suas atividades docentes na Uniju desde o se-

gundo semestre de 1997, e est vinculado ao Departamento de
Estudos Jurdicos, curso de Direito, rea de Direito Pblico, lecio-
nando principalmente os componentes curriculares Direito Admi-
nistrativo, Processo e Tcnica Legislativa, Direito Pblico Munici-
pal e Processo Administrativo Disciplinar. No curso de Gesto P-
blica Municipal, em todas as suas edies, ministrou o componen-
te Direito Administrativo Municipal. Atua tambm como professor
em cursos de Ps-Graduao lato sensu.
Na Uniju j desempenhou as funes de coordenador-ad-

junto do curso de Direito no campus Santa Rosa, coordenador do
curso de Ps-Graduao em Direito Pblico e chefe do Departa-
mento de Estudos Jurdicos, alm de ser membro do Conselho Uni-
versitrio Consu , dentre outras atribuies.
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EaD Aldemir Berwig
consultor para projetos de extenso da Universidade da

Regio de Joinville Univille (SC).
Atuou na administrao municipal de Boa Vista do Cadeado

(RS), nos cargos de secretrio de Administrao, Planejamento e
Fazenda e assessor de Projetos e Legislao. Atua na advocacia
extrajudicial, principalmente na rea de Direito Pblico.
Desenvolve atividades voluntrias. Foi vice-presidente na

Regio Sul da Associao de Juristas para a Integrao da Amri-
ca Latina Ajial. membro titular do Conselho Municipal do Pla-
no Diretor Compladi de Iju. scio-fundador da Associao
Instituto de Polticas e Desenvolvimento AIPD.
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Introduo
A diretriz que vai nortear a discusso terica a respeito do contedo do Direito Muni-
cipal vai ser estabelecida a partir deste livro-texto que servir de material de apoio para a
conduo dos estudos e das avaliaes. As unidades deste livro-texto so uma sistematiza-
o do contedo do componente curricular, sendo necessrio um aprofundamento do con-
tedo na bibliografia que faz parte do plano de ensino.
Necessrio salientar que a discusso do contedo se dar sob o ponto de vista estrita-
mente jurdico, mas nunca esquecendo que o ordenamento jurdico o instrumento que
ns, juristas, utilizamos ou podemos utilizar como meio para provocar mudanas sociais e
novas condutas, tanto do cidado quanto do administrador pblico.
Minha preocupao parte do dia a dia da administrao pblica, uma vez que tenho
visto e acompanhado, muitas vezes prestando assessoria jurdica, outras vezes desempe-
nhando atividades dentro da prpria administrao ou do Legislativo, ou ainda, por meio de
estudos tericos sobre os temas a serem propostos, que difcil estabelecer mudanas que
busquem modificar a prtica existente no cotidiano das prprias administraes.
Assim, para trabalhar a proposta apresentada no plano de ensino, parto sempre do

vis que privilegie a cidadania e os direitos humanos. Pressupe dizer que na minha concep-
o, a administrao pblica tem o dever legal de satisfazer as necessidades coletivas e,
para que essa competncia se concretize, o Legislativo municipal desempenha outro impor-
tante papel.
Salientando este dever legal, tanto no campo do Executivo como do Legislativo, ne-
cessrio lembrar que Mello (2009) salienta que o agente pblico ao desempenhar suas com-
petncias cumpre um verdadeiro dever-poder, uma vez que esse exerccio decorre da lei e tem
como finalidade a satisfao das necessidades do cidado. Seria o caso de afirmar que o
agente pblico que desempenha uma determinada funo no pode se esquivar daquilo que
esteja previsto em lei.
Como consideraes iniciais, necessrio contextualizar, inicialmente, o Direito Mu-

nicipal no ordenamento jurdico brasileiro. A base do Direito Municipal a Constituio da
Repblica (CR). A Constituio da Repblica vocs j estudaram em Direito Constitucional
em semestres anteriores, o fundamento de validade de todas as normas jurdicas que dela
decorrem. Neste sentido a base, o fundamento do Direito Municipal ser encontrado justa-
mente na CR.
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EaD Aldemir Berwig
Bem, iniciamos pela CR. Para termos uma viso social do Direito Municipal, h neces-
sidade de olharmos os princpios fundamentais da Repblica (Ttulo I artigos 1 a 4) e os
direitos e garantias fundamentais do cidado (Ttulo II artigos 5 a 17), como normas de
respeito obrigatrio pelo poder pblico e, especificamente, pela administrao.
Para que vocs percebam a importncia deste contedo que j estudaram nos semes-
tres anteriores e de outros que ainda vo estudar, necessrio frisar que eles vo limitar a
atuao administrativa. A Constituio da Repblica, por exemplo, vocs nunca podero
deixar de lado quando estiverem estudando o Direito, pois o fundamento ltimo de todo
ordenamento jurdico.
Quando abordamos a organizao do Estado (Ttulo III artigos 18 a 43 da CR)

encontramos as diretrizes de toda a estruturao estatal:
a) a organizao poltico-administrativa (artigos 18 e 19), onde so estabelecidas as vrias

rbitas governamentais;
b) as competncias comuns da Unio, Estados, Distrito Federal e dos municpios (artigo 23);
c) a organizao poltico-administrativa dos municpios (artigo 29 a 31);
d) normas referentes administrao pblica e servidores (artigos 37 a 41).
Disso que est sendo afirmado neste primeiro momento, decorre que toda atividade
municipal depende de lei que a autorize e esta lei deve se fundamentar na Constituio da
Repblica. Assim, da CR deriva toda a legislao que vai autorizar o desempenho das ativida-
des municipais e que sero organizadas na forma que estabelecer a Lei Orgnica Municipal.
Para garantir a concretizao da vontade da cidadania, o municpio desempenha, em

conjunto com a Unio e o Estado, um papel essencial estabelecido em lei, que assegurado
constitucionalmente como objetivo fundamental da Repblica: construir uma sociedade
livre, justa e solidria, garantir o desenvolvimento, erradicar a pobreza, reduzir as desigual-
dades e promover o bem de todos, sem preconceitos.
Bem, o Estado deve garantir a igualdade jurdica. Est estabelecido no artigo 5 da

Constituio, norma fundamental da Repblica, que deve por todos ser respeitada. Alm
desta, porm, o cidado quer a igualdade social. Para tanto, necessrio que o ordenamento
jurdico como um todo, como consequncia da vontade popular, da sociedade civil, estabe-
lea os mecanismos de eficincia social.
No basta o ordenamento formal. preciso mais. E para que isso acontea necess-
ria a participao popular, da sociedade civil, durante o processo legislativo, durante a ela-
borao do ordenamento em si, pelo menos para apontar os rumos que a cidadania partici-
pante deseja tomar. No basta uma pequena participao na discusso da execuo ora-
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mentria. preciso mais, bem mais. E talvez para que isso ocorra seja necessria uma for-
mao cidad do sujeito, que hoje se encontra muito passivo e alheio s discusses da esfera
poltica.
com base neste pensamento, que tenta englobar mecanismos jurdicos de participa-
o popular, seja na formulao da ordem legal e/ou nas decises administrativas, que pen-
so o Direito Municipal. Um pensamento voltado a esta perspectiva possibilita vislumbrar
um horizonte de mudanas estruturais e polticas, pelo menos no sentido da instituio
concreta de polticas pblicas.
Ocorre aqui a descentralizao poltica do Estado federado. Temos uma Constituio

que estabelece diferentes rbitas poltico-governamentais (artigo 18 CR) e, assim, regula-
menta uma pluralidade de competncias. Com isso se afirma que o ordenamento jurdico-
constitucional fixa as diretrizes bsicas que sero observadas por cada um dos entes polti-
cos visando a satisfao dos interesses e necessidades de cada esfera poltico-administrati-
va, com o que se atenderia com maior eficcia s competncias de cada ente.
Embora ocorra esta descentralizao estabelecida na CR, necessrio ressaltar que o

municpio dispe de autonomia para tratar dos assuntos de interesse local. Essa autonomia
pressupe a aptido para se governar livremente e de legislar.
Isso significa que o municpio tem ampla gesto no plano poltico-administrativo,

por meio da legislatura e da concretizao dos interesses locais. uma autonomia polti-
ca, administrativa e financeira. A autonomia poltica consiste na eleio direta de seus
dirigentes agentes polticos; a autonomia administrativa corresponde ao exerccio do
poder de polcia municipal, prestao de servios pblicos e concretizao de obras e
ao atendimento de necessidades da coletividade; a autonomia financeira diz respeito
capacidade de estabelecer e receber dos habitantes os tributos estabelecidos por compe-
tncia constitucional.
Dito de outra forma, poderamos afirmar que esta autonomia assenta-se em quatro
capacidades, segundo Silva (1998, p. 621):
a) capacidade de auto-organizao, mediante a elaborao de lei orgnica prpria;
b) capacidade de autogoverno, pela eletividade do prefeito e dos vereadores s respectivas

Cmaras Municipais;
c) capacidade de autolegislao, decorrente da competncia para elaborao de leis muni-

cipais em matrias reservadas a sua competncia exclusiva ou suplementar;
d) capacidade de autoadministrao, mediante a competncia de auto-administrar-se e manter

e prestar os servios de interesse local.
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EaD Aldemir Berwig
Na realidade, sendo esta a forma poltico-administrativa, cabvel dizer que o munic-

pio o ente poltico-administrativo dotado de competncias legislativas e administrativas e
de governo prprio para concretizar os interesses locais.
O municpio o espao territorial sobre o qual uma determinada populao exerce e

garante sua autodeterminao poltica e jurdica mediante o ordenamento jurdico. Isso
quer dizer que na constituio do municpio esto os trs elementos do Estado: o humano
(a sociedade), o geogrfico (territrio) e o institucional (organizao poltico-jurdica).
Interessa-nos, aqui, mencionar o elemento institucional, posto que, como afirmamos

anteriormente, para organizar e estruturar o municpio h necessidade de se constiturem
normas fundamentadas na CR que direcionem a conduta humana no territrio. Esta orga-
nizao se d pela promulgao de sua Lei Orgnica Municipal, nos termos estabelecidos
na Constituio da Repblica.
Como espao territorial da Federao, tenho compreendido o municpio como ente

federativo, muito embora este entendimento no seja unnime. Inclusive o municpio, por
fora constitucional, tem competncia para auto-organizar-se, autogovernar-se, autolegislar
e autoadministrar-se e, acima de tudo, o prprio artigo 1 da CR estabelece que a Repblica
Federativa do Brasil formada pela unio indissolvel dos Estados e municpios e do Distri-
to Federal.
A partir dessas concepes iniciais vamos desenvolver todo o contedo do componen-

te curricular.
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Unidade 1
DIREITO MUNICIPAL E MUNICPIO
OBJETIVOS DESTA UNIDADE
Apresentar o estudo do municpio a partir da organizao e estruturao de seus poderes,

do governo municipal e suas diretrizes, especialmente mediante a especificao das ativi-
dades e competncias locais.
Compreender quais os agentes polticos que integram os poderes constitudos.
Distinguir as competncias dos Poderes Legislativo e Executivo municipal.
Proporcionar uma reflexo sobre o processo de criao do municpio.
Destacar as competncias constitucionais do Municpio.
AS SEES DESTA UNIDADE
Seo 1.1 Direito Municipal
Seo 1.2 O Municpio
Seo 1.3 Organizao Poltica e Administrativa Municipal
Seo 1.4 Poder Legislativo
Seo 1.5 Poder Executivo
Seo 1.6 Competncias Municipais
Seo 1.1
O Direito Municipal
O Direito Municipal pertence rea do Direito Pblico. Historicamente, a partir do

Direito Romano, costumamos dividir o Direito em Direito Pblico e Privado. Esta uma
diviso corrente na doutrina jurdica, embora questionada por muitos. Tenho partido do
pressuposto de que esta uma diviso possvel para fins didtico-pedaggicos, dado que
absolutamente impossvel dividir ambos em matrias estanques.
13
EaD Aldemir Berwig
Assim, poderamos simplesmente conceber o Direito Municipal como um ramo aut-

nomo do Direito, nem Pblico nem Privado, uma vez que a ordem jurdica una, indivisvel,
cujo fundamento de validade encontra-se na prpria Constituio da Repblica (CR).
O Direito Municipal, seguindo este contexto, vai estudar o municpio a partir de

sua organizao poltico-administrativa, seu ordenamento jurdico, seus poderes, suas
competncias, meios de ao, ordenamento territorial e controles a que se submete, os
quais estaro diretamente vinculados ao seu fundamento de validade, a Constituio da
Repblica.
Nesse sentido, nele est enquadrado o estudo do municpio, da organizao e

estruturao de seus poderes, do governo municipal e suas diretrizes, especialmente medi-
ante a especificao das atividades e competncias locais.
Seo 1.2
O Municpio
O municpio ente dotado de autonomia poltico-administrativa nos termos das re-

gras estabelecidas pela Constituio da Repblica. Tem personalidade jurdica de Direito
Pblico interno nos termos do artigo 41 do Cdigo Civil de 2002.
ente federativo dotado de autonomia prpria que possibilita a capacidade para

auto-organizao, autogoverno, autoadministrao e autolegislao (Lenza, 2011, p.
400-401).
A auto-organizao (artigo 29, caput, CR/88) do municpio ocorre por meio de Lei
Orgnica votada em dois turnos, com interstcio mnimo de dez dias, aprovada por dois
teros dos vereadores, nos termos da Constituio da Repblica e da Constituio do res-
pectivo Estado-membro do qual integrante.
Pelo autogoverno, tem capacidade para eleger seus representantes polticos: o prefei-
to, o vice-prefeito e os vereadores.
Pela autoadministrao, tem capacidade para estabelecer sua prpria estrutura admi-
nistrativa, observados os preceitos constitucionais federal e estadual.
Pela autolegislao, tem capacidade para estabelecer sua legislao municipal, obser-
vados os limites estabelecidos pelas normas constitucionais federal e estadual.
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1.2.1 CRIAO DO MUNICPIO
O municpio, por fora constitucional, parte integrante indissolvel da Repblica

Federativa (artigo 1), previso esta que entre os doutrinadores gera grande controvrsia,
pois parte da doutrina o considera ente da Federao (Lenza, 2011, p. 400) e outra parte
no (Castro, 2006, p. 28).
De qualquer forma, a Constituio da Repblica prev a autonomia municipal (artigo

18) em razo de que, em sua abrangncia jurdico-territorial, este ente responsvel pelas
competncias constitucionais.
Para a criao de um municpio necessrio observar determinados requisitos consti-

tucionais (artigo 18, 4 CR), depois de divulgados os estudos de viabilidade municipal,
apresentados e publicados na forma da lei:
a) a criao de municpios se dar mediante edio de lei ordinria estadual;
b) dever ser observado o perodo determinado por lei complementar federal;
c) dever ser feita prvia consulta plebiscitria populao envolvida.
Os estudos de viabilidade municipal compreendem a verificao da viabilidade econ-

mica, financeira e tcnica municipal, apresentados e publicados na lei, por parte de rgos
oficiais do Estado ou rgos federais conveniados com o Estado.
O artigo 18, 4 elenca alm da criao, a fuso, o desmembramento e a incorpora-

o. A fuso consiste na unio de dois ou mais municpios de modo que todos perdem sua
identidade originria para originar um novo municpio. O desmembramento consiste na
separao de parte de um municpio ou de vrios municpios para originar um novo. A
incorporao consiste na incluso de um municpio no outro, perdendo o incorporado a sua
personalidade e sendo extinto.
O processo de criao do municpio ato poltico-administrativo complexo, que apre-

senta quatro fases distintas:
a) representao Assembleia Legislativa, acompanhada da comprovao dos requisitos

mnimos exigidos pela CR (artigo 18, 4), pela Constituio Estadual (os mesmos da
federal), e pela lei complementar estadual que especificar e detalhar os demais requisi-
tos em razo das peculiaridades regionais;
b) o acolhimento preliminar da representao pela Assembleia juzo de admissibilidade do

processo em razo do que, atendidos todos os requisitos legais, a Assembleia determina-
r o plebiscito;
15
EaD Aldemir Berwig
c) realizao do plebiscito pelo Tribunal Regional Eleitoral segundo os critrios da lei com-
plementar estadual, dentre os quais a fixao de qurum para a validade da consulta
como de maioria absoluta dos eleitores que comparecerem s urnas;
d) a edio de lei criadora do municpio, com o resultado favorvel do plebiscito.
Seo 1.3
Organizao Poltica e Administrativa Municipal
A autonomia municipal estabelecida no artigo 18 da CR se consolida pela previso do

Captulo IV do Ttulo III da Constituio da Repblica (artigos 29 a 31), que estabelecem as
normas fundamentais constitucionais a respeito da organizao poltico-administrativa do
municpio, assegurando a ele o poder de auto-organizao mediante edio e promulgao
de Lei Orgnica Municipal (LOM) pelo poder Legislativo local.
A Lei Orgnica Municipal apresenta particularidades prprias que as diferenciam das

demais leis municipais. verdadeira Constituio Municipal. uma lei em sentido formal e
material na qual no tem participao o poder Executivo municipal, que apenas poder pro-
por emendas a ela. O Legislativo municipal tem poder para votar e promulgar a Lei Orgnica.
Dito isso, a auto-organizao do municpio ocorre pela edio da sua Lei Orgnica,
que dever observar todas as prescries constitucionais aplicveis aos municpios, sob pena
de inconstitucionalidade de suas nor mas. Alm disso, sua auto - organizao
complementada por todas as leis decorrentes desta lei maior.
Para o processo legislativo de auto-organizao municipal necessria a observncia

das normas constitucionais aplicveis em todos os nveis governamentais, de modo que a
Carta Constitucional no atribui Cmara Municipal competncias maiores do que as pre-
vistas no seu artigo 29. Isso significa que a Lei Orgnica Municipal dever respeitar os
limites impostos pela Constituio da Repblica e pela Estadual. Isto , apenas aos assun-
tos de interesse local, nunca fugindo das disposies constitucionais.
necessrio, porm, relembrar: a criao do municpio se d por lei ordinria estadu-

al; a organizao do municpio, pela Lei Orgnica Municipal. A instalao do municpio,
respeitadas as particularidades regionais, ocorre em ato presidido pelo juiz eleitoral ou juiz
de Direito da Comarca, representando o Estado, quando se dar posse aos Vereadores, elei-
o e posse da Mesa da Cmara Municipal e, em seguida, ao prefeito e vice-prefeito, peran-
te a Cmara Municipal. Os vereadores so empossados perante a Justia Eleitoral. A Mesa
da Cmara, perante o Plenrio desta.
16
Todas as questes pertinentes instalao do municpio recm-criado estaro previs-

tas e regulamentadas na lei ordinria estadual, cessando sua vigncia medida que o mu-
nicpio edite sua Lei Orgnica e a legislao prpria.
Com a emancipao do novo municpio, os bens pblicos, de uso comum, de uso espe-
cial e dominicais, na forma da lei criadora, passaro automaticamente para o patrimnio do
novo municpio, independentemente de escritura e transcrio. Os dbitos, acaso existentes
do municpio-me, vinculados a tais bens, so transferidos ao novo municpio: os nus e
bnus se transferem e se comunicam de modo que o municpio-me deixa de ter o encargo
sobre bens que foram transferidos ao novo municpio em razo de sua emancipao.
Tambm alguns servidores que antes eram do municpio-me so transferidos ao novo

Municpio. Em caso de atividades prestadas por terceiros mediante concesso ou permisso
na rea do novo municpio, estes contratos devem ser respeitados at o trmino da conven-
o. Nada impede, entretanto, que, diante da criao do novo municpio, as prestaes
decorrentes destas contrataes sejam alteradas ou at rescindidas, respeitado o interesse
local e o direito dos prestadores dos servios.
Dentro da organizao poltico-administrativa est a diviso do territrio municipal,

que poder ser dividido em distritos e subdistritos, mediante lei municipal, desde que previs-
ta na Lei Orgnica. O distrito uma circunscrio administrativa, sem personalidade jurdi-
ca, cuja existncia justifica-se unicamente para uma melhor desconcentrao dos servios
pblicos a serem prestados pela administrao direta.
Seo 1.4
Poder Legislativo
O poder Legislativo Municipal do tipo unicameral, pois composto de uma nica

casa legislativa, nos termos do artigo 29 da CR/88, a Cmara Municipal. Esta composta
por vereadores, que so os representantes do povo no municpio, eleitos na forma da lei
eleitoral para o cumprimento de mandato de quatro anos, e tem seu funcionamento regula-
do pela Lei Orgnica do Municpio e pelo seu Regimento Interno.
Dentre as funes de competncia da Cmara esto a votao, deliberao e aprova-

o de leis, resolues, indicaes e outras proposies que lhe so apresentadas, tendo
como principal incumbncia deliberar sobre os projetos de lei de iniciativa do prefeito, dos
prprios vereadores e da populao.
17
EaD Aldemir Berwig
O nmero de vereadores, que ser proporcional populao do municpio, est esta-

belecido no inciso IV do artigo 29 da CR/88.
O mandato do vereador ser de quatro anos, podendo haver reeleies sucessivas.
Os vereadores so inviolveis por sua opinio, palavra e voto no exerccio do mandato

e na circunscrio do municpio.
O vereador remunerado por subsdio e corresponde a, no mximo, 75% do subsdio,

em espcie, dos deputados estaduais. O subsdio fixado em lei de iniciativa da Cmara de
Vereadores, nos termos do inciso VI, do artigo 29 da Constituio da Repblica. Este ltimo
artigo limita a liberdade de fixao do valor do subsdio, uma vez que os limites mximos
foram estabelecidos pelo poder constituinte derivado reformador, por meio da Emenda Cons-
titucional n 25/2000.
Esta nova regra estabeleceu que o percentual de 75% do subsdio dos deputados varia
de acordo com o nmero de habitantes de cada municpio, no podendo o total da despesa
com remunerao de vereadores ultrapassar o montante de 5% da receita do municpio (Lenza,
2011, p. 441-442), nos termos do quadro a seguir:
Nmero de habitantes Subsdio mximo dos vereadores

at 10.000 habitantes 20% do subsdio dos deputados estaduais
de 10.001 a 50.000 habitantes 30% do subsdio dos deputados estaduais
50% do subsdio dos deputados estaduais
de 100.001 a 300.000 habitantes
acima de 500.001 habitantes 75% do subsdio dos deputados estaduais
Quadro 1: Subsdio dos vereadores
Fonte: Adaptado pelo autor.
O subsdio dos vereadores fixado a cada legislatura para a legislatura subsequente,

sendo vedada a alterao durante a legislatura vigente. Alm do limite fixado em relao ao
subsdio dos deputados, pertinente lembrar que existe outro limite, qual seja, o estabeleci-
do no inciso XI do artigo 37 da Constituio da Repblica, que determina que no mbito
municipal nenhum subsdio poder ser superior ao estabelecido para o prefeito.
Tambm foi estabelecido limite relativo ao total da despesa do poder Legislativo Muni-
cipal, neste caso, includo o valor referente aos subsdios dos vereadores e excludos os gas-
tos com inativos, que no podero ultrapassar os percentuais estabelecidos no artigo 29-A
da Constituio da Repblica, conforme Quadro 2:
18
Nmero de habitantes O total da despesa no pode ultrapassar os seguintes

percentuais (sobre o somatrio da receita tributria e das
transferncias previstas no 5 do artigo 153 e nos artigos
158 e 159 da CR/88, efetivamente realizado no exerccio
anterior)
at 100.000 habitantes 7%
de 100.001 a 300.000 habitantes 6%
de 300.001 a 500.000 habitantes 5%
de 500.001 a 3.000.000 habitantes 4,5%
de 3.000.001 a 8.000.000 habitantes 4%
acima de 8.000.001 habitantes 3,5%
Quadro 2: Gastos com inativos
Fonte: Adaptado pelo autor.
Outro limite o estabelecido no 1 do artigo 29-A da CR/88, que prev o gasto

mximo de 70% da receita da Cmara Municipal com folha de pagamento, includo no
percentual o subsdio de seus vereadores. Ou seja, todo o gasto com pessoal na Cmara
Municipal est limitado a 70% de sua receita. O desrespeito a essa regra constitui crime de
responsabilidade do presidente da Cmara Municipal, nos termos do Decreto-Lei n 201/
1967 e dos incisos I, II e III do 2, do artigo 29-A, da CR/88.
Por outro lado, deve-se salientar que quem faz o repasse dos valores para a Cmara
Municipal o prefeito. Caso ele deixe de fazer o repasse dos valores, ser incurso em crime
de responsabilidade, nos termos do Decreto-Lei n 201/1967.
Cmara Municipal compete o exerccio das seguintes funes: legislativa, deliberativa,

fiscalizadora, julgadora e poltico-parlamentar. Abordaremos cada uma dessas funes se-
paradamente.
1.4.1 FUNO E COMPETNCIAS LEGISLATIVAS
No Estado de Direito o princpio da legalidade se concretiza mediante o estabeleci-

mento da lei mediante participao de rgo especfico, o poder Legislativo, com participa-
o do Executivo. No exerccio da funo legislativa, a Cmara legisla sobre as matrias da
competncia do municpio com a sano do prefeito.
A Lei Orgnica do Municpio estabelece as matrias de competncia legislativa da

Cmara, bem como as normas referentes ao processo legislativo, sendo estas ltimas deta-
lhadas no Regimento Interno.
19
EaD Aldemir Berwig
A Constituio da Repblica, ao estabelecer a autonomia poltico-administrativa do

municpio, ampliou significativamente o elenco das competncias municipais, que compre-
endem a competncia legislativa e a administrativa.
As seguintes competncias legislativas previstas na Constituio da Repblica so

previstas para o municpio, segundo exposio de Lenza (2011, p. 404):
a) expressa, prevista no artigo 29, caput, que consiste na capacidade de auto-organizao

dos municpios por meio de Lei Orgnica;
b) de interesse local, prevista no artigo 30, I, que diz respeito s peculiaridades e necessida-
des relativas localidade ou seja, seu interesse predominante;
c) suplementar, prevista no artigo 30, II, que estabelece a possibilidade de suplementar a

legislao federal e estadual no que couber, de acordo com o interesse local;
d) para estabelecer o plano diretor, prevista no artigo 182, 1, obrigatrio para cidades
(municpios) com mais de 20.000 habitantes, a ser aprovado pela Cmara Municipal, nos
termos do Estatuto da Cidade (Lei n 10.257/2001);
e) estabelecer os tributos municipais, prevista no artigo 156, nos termos das competncias
prescritas constitucionalmente, por meio do Cdigo Tributrio Municipal.
Pode-se afirmar que as competncias legislativas previstas constitucionalmente so

exclusivas (artigo 30 da Constituio da Repblica), mesmo a suplementar, pois somente ao
municpio competir legislar sobre questes de interesse local.
Como demonstramos na letra e, a competncia tributria dos municpios est

estabelecida nos artigos 145 e 156 da Constituio da Repblica. O primeiro determina as
competncias da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios para instituir
tributos (impostos, taxas e contribuies de melhoria); o segundo d competncia aos mu-
nicpios para instituir impostos sobre:
a) propriedade predial e territorial urbana;
b) transmisso inter vivos, a qualquer ttulo, por ato oneroso, de bens imveis, por natureza
ou acesso fsica, e de direitos reais sobre imveis, exceto os de garantia, bem como ces-
so de direitos a sua aquisio;
c) servios de qualquer natureza no compreendidos os impostos sobre circulao de mer-

cadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de
comunicao definidos em lei complementar federal. Estes servios de qualquer nature-
za so os estabelecidos na Lei Complementar 116/2003.
20
A competncia legislativa suplementar apontada na letra c anterior, trata-se de uma

faculdade de legislar de forma a completar ou preencher lacunas existentes na legislao
federal e estadual, desde que no sejam de competncia privativa destes entes.
Basicamente, portanto, as competncias legislativas municipais so as aqui apresen-

tadas.
1.4.1.1 Processo Legislativo
A Constituio da Repblica estabelece no artigo 18 que a organizao polti-

co -administrativa da Federao se dar nos ter mos estabelecidos constitucional-
mente. No artigo 25, determina que o Estado organiza-se e rege-se pela Constitui-
o Estadual e leis que adotar, observados os princpios estabelecidos na Constitui-
o da Repblica. No mesmo sentido, estabelece no seu artigo 29 que o municpio
reger-se- pela Lei Orgnica Municipal, estabelecendo as diretrizes a serem por ela
observadas.
A Constituio da Repblica prescreve, na forma do artigo 18 e observadas suas pr-

prias disposies, a autonomia legislativa de cada um de seus entes poltico-administrati-
vos, porm embora exista esta autonomia legislativa, esta afirmao no quer significar que
inexistam normas especficas de preordenao destinadas ao Estado federado e ao munic-
pio, ou que inexistam princpios implcitos a respeito na Constituio da Repblica, razo
pela qual se impe a observncia destes.
Dentre estes princpios est o da impossibilidade de converso em lei do projeto que

no tenha sido objeto de discusso e votao do Legislativo.
O processo legislativo no existe autonomamente, como valor em si, pois tcnica a servio de
concepes polticas, realizando fins do poder. Da sua mutabilidade no tempo e sua compreen-
so variada, refletindo a organizao social, as formas de Governo e de Estado, a estrutura
partidria e o sistema poltico (Horta, 1989, p. 5).
A Constituio da Repblica estabelece em seus artigos 59 a 69 as normas referentes

ao processo legislativo que, em tese, podem ser consideradas seus princpios norteadores, de
modo que se aplicam aos Estados e aos municpios como procedimento de elaborao
legislativa, a saber: a iniciativa, a tramitao no Legislativo, a deliberao, o qurum, a
sano (expressa ou tcita), o veto e a promulgao.
21
EaD Aldemir Berwig
1.4.1.2 Conceito e Fases do Processo Legislativo
Processo legislativo o conjunto de atos preordenados (iniciativa, emenda, aprova-

o, sano, promulgao e publicao) realizados pelos rgos competentes, competindo
ao poder Legislativo, em regra, a aprovao do projeto de lei com vistas criao, em senti-
do estrito, das leis, tendo por objeto a elaborao de atos normativos primrios previstos na
Constituio ou na Lei Orgnica.
Basicamente, distinguem-se trs fases no processo de elaborao das leis:
a) A fase introdutria, que consiste na proposio do projeto de lei, faculdade essa atribuda
a pessoas ou rgos, de forma geral ou especial. o ato que desencadeia o processo
legislativo.
b) A fase constitutiva, que consiste na aprovao do projeto de lei, encaminhamento do

autgrafo e sano da lei. a fase de estudo e deliberao sobre o projeto proposto e
compreende os turnos regimentais de discusso e votao, seguidos da redao final da
matria aprovada.
Essa fase se completa com a apreciao, pelo Executivo, do texto aprovado pelo
Legislativo. a interveno do Executivo no aperfeioamento da lei. Tal apreciao pode
resultar no assentimento (a sano) ou na recusa (o veto). A sano transforma em lei o
projeto aprovado pelo Legislativo.
A sano pode ocorrer expressa ou tacitamente. expressa quando o Executivo d

sua concordncia, de modo formal, no prazo de 15 dias, contados do recebimento da propo-
sio de lei, resultante de projeto aprovado pela Casa Legislativa. A sano tcita quando
o Executivo deixa passar esse prazo, sem manifestao de discordncia.
Pode o Executivo recusar sano proposio de lei, impedindo, dessa forma, sua
transformao em lei. Tal recusa se manifesta pelo veto, que pode ser total ou parcial, con-
forme atinja toda a proposio ou apenas parte dela.
Segundo dispe o 2 do artigo 66 da Constituio da Repblica, ao qual corresponde

o 2 do artigo 66 da Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, o veto parcial somente
abranger texto integral de artigo, de pargrafo, de inciso ou de alnea.
O veto pode ter por fundamento a inconstitucionalidade da proposio de lei ou a sua

inconvenincia. No primeiro caso, h um motivo estritamente jurdico: a incompatibilidade
com a CR. No segundo caso, h um motivo estritamente poltico, que envolve uma aprecia-
o de vantagens e desvantagens: se o Executivo julgar a proposio contrria ao interesse
pblico, opor-lhe- veto.
22
c) A fase complementar ou de aquisio de eficcia, que compreende a promulgao e a

publicao da lei.
A promulgao o ato que declara e atesta a existncia da lei, indicando que esta
vlida e executvel. Cabe ao chefe do Executivo promulgar a lei. Se ele, nos casos de sano
tcita e de rejeio do veto, no o faz no prazo de 48 horas, deve o presidente da Casa
Legislativa faz-lo. Depois da promulgao vem a publicao, que, em nosso sistema, o
meio de tornar a norma conhecida, vigente e eficaz.
As matrias submetidas deliberao nas comisses ou no Plenrio da Cmara Muni-

cipal de Vereadores recebem normalmente a denominao genrica de proposies. Por ex-
tenso do conceito de proposio, tem-se a emenda, o requerimento, o parecer e outros
instrumentos regimentais a eles assemelhados, como o caso de indicao, representao,
moo e autorizao, que costumam ser includos no processo legislativo.
A proposio destinada a alterar o texto da Lei Orgnica Municipal recebe a denomi-

nao tcnica de Proposta de Emenda Lei Orgnica. Os projetos de lei aprovados em
redao final denominam-se autgrafo e so encaminhados ao prefeito para sano.
A Lei Orgnica Municipal estabelece a possibilidade de manifestao legislativa me-

diante proposies, sobre as quais incide deliberao em Plenrio. Como exemplo podemos
citar o artigo 87 do Regimento Interno da Cmara Municipal de Vereadores de Porto Alegre,
RS, em que constam as seguintes proposies:
I projeto de Emenda Lei Orgnica;
II projeto de lei complementar;
III projeto de lei ordinria;
IV projeto de decreto legislativo;
V projeto de resoluo;
VI indicao;
VII requerimento;
VIII pedido de providncia;
IX pedido de informao;
X recurso;
XI emenda;
XII subemenda;
XIII substitutivo;
XIV mensagem retificativa.
23
EaD Aldemir Berwig
possvel constatar que este Regimento Interno denomina proposio a todas as pro-
postas de vereadores que possam levar a uma deciso em Plenrio. importante mencionar,
no entanto, que em alguns casos, como das decises terminativas, possvel que o debate
no v a Plenrio e seja deliberado na prpria comisso especfica.
Passamos, a seguir, a tecer algumas consideraes acerca dos atos do processo

legislativo municipal.
1.4.1.3 Emenda Lei Orgnica
Em razo da competncia para auto-organizao municipal, a prpria Lei Orgnica

Municipal estabelece regras para sua alterao, mediante Emenda, com o que ela se reveste
de certa rigidez, uma vez que exige qurum especial de 2/3 para sua aprovao, em dois
turnos de votao.
A Lei Orgnica estabelecer a necessidade de regulamentao de suas normas por

meio de lei complementar ou ordinria, no mesmo sentido observado para a Constituio da
Repblica. Basicamente, a diferena entre a Lei Orgnica Municipal, as leis complementa-
res e leis ordinrias, consiste no qurum especial ou qualificado para a primeira, alm de
aprovao em dois turnos de votao; qurum especial ou qualificado para as segundas, em
um turno de votao, e qurum simples para as ltimas.
Por outro lado, importante salientar que as leis complementares e ordinrias munici-
pais devero guardar fidelidade com a Lei Orgnica Municipal, caso contrrio sero ilegti-
mas e invlidas, desde que assim as declare o Judicirio.
1.4.1.4 Lei Complementar
A Lei Complementar municipal, aprovada por maioria absoluta, expressa e especifi-

camente prevista em determinadas disposies da Lei Orgnica Municipal e destina-se a
complement-la, relativamente matria de que tratam.
No mbito do municpio, a Lei Orgnica prev as matrias que constituem objeto de

lei complementar municipal.
A regulamentao em razo da matria ocorre quando a Lei Orgnica Municipal

estabelece que determinada matria ser regulamentada mediante lei complementar, como
o caso do Cdigo Tributrio Municipal, do Estatuto dos Servidores Municipais, dentre
outros.
24
Pelo aspecto formal, sendo uma lei em sentido estrito, diferencia-se da lei ordinria
em razo do qurum necessrio para aprovao. Somente a maioria absoluta dos mem-
bros da Cmara Municipal que validamente a aprovar. Esta qualificao do qurum se
impe em razo da importncia da ordenao jurdica contida nela, por previso em Lei
Orgnica.
1.4.1.5 Lei Ordinria
A Lei Ordinria o ato legislativo tpico, que, em regra, prescreve normas gerais e
abstratas. disciplinada em Lei Ordinria a matria no reservada Lei Complementar, ou
seja, a maioria das matrias da competncia do municpio. Vrios dispositivos da Lei Org-
nica dependem de regulamentao por Lei Ordinria.
1.4.1.6 Lei Delegada
A Lei Delegada um ato normativo elaborado e editado pelo chefe do Executivo, em

razo de autorizao do poder Legislativo e nos limites por este estabelecidos.
Seguindo a lgica de que a Constituio da Repblica estabelece princpios

legislativos a serem observados em outras rbitas governamentais, seria possvel afirmar
que a Lei Orgnica Municipal pode prever a delegao ao prefeito, a ser efetuada sob a
forma de resoluo ou decreto legislativo da Cmara Municipal, que especificar seu
contedo e os termos de seu exerccio e poder determinar a apreciao, pela Cmara,
do projeto de Lei Delegada, caso em que este ser submetido votao nica, vedada
qualquer emenda.
Havendo previso na Lei Orgnica, esto excludos do mbito da delegabilidade os

atos de competncia exclusiva da Cmara, a matria reservada Lei Complementar e a
legislao sobre planos plurianuais, diretrizes oramentrias e oramentos.
1.4.1.7 Decreto Legislativo e Resoluo
O Decreto Legislativo e a Resoluo, promulgados pelo presidente da Cmara, desti-

nam-se a regular matrias da competncia exclusiva do Legislativo e as de carter poltico,
processual, legislativo ou administrativo, excludas do mbito da lei. Ambos os atos tm o
mesmo conceito, mas diferem quanto aos efeitos, os quais so externos e internos, no caso
do Decreto Legislativo, e apenas internos, no caso da Resoluo.
25
EaD Aldemir Berwig
1.4.1.8 Emenda
Quando proposto um projeto de lei, caso a Lei Orgnica o permita, ele poder ser
alterado mediante emenda.
Proposto o projeto de lei, iniciam-se os debates para sua aprovao. Durante os deba-
tes a proposta poder ser emendada pelos parlamentares, nicos que no Direito brasileiro
detm competncia para emendar o projeto de lei. Deve-se deixar claro, portanto, que nem
todo titular de competncia para propor a iniciativa de lei tem competncia para emendar a
proposta (Berwig, 2011).
Aps o protocolo do projeto de lei, preclui o prazo para que o proponente promova
alteraes no projeto de lei, de modo que lhe vedado apresentar emenda. Existe reserva
dessa competncia aos vereadores, de modo que somente eles podem emendar o projeto de lei.
Significa que, aps proposto o projeto de lei, o autor no poder alter-lo, havendo
apenas a possibilidade de retir-lo e apresent-lo novamente, reformulado. Admite-se, en-
tretanto, que o autor altere a proposta sem retir-lo unicamente nos casos de incluso de
dispositivos na proposta apresentada, jamais para suprimir dispositivo.
Os vereadores, como referido anteriormente, podero emendar o projeto de lei em dis-

cusso.
Os Regimentos Internos das Cmaras Municipais preveem, em regra, cinco possibili-

dades de emendas ao projeto de lei, que podem ser supressivas, substitutivas, aditivas,
modificativas e aglutinativas.
As supressivas so aquelas que suprimem todo um dispositivo: artigo, pargrafo, inciso

ou alnea; as substitutivas so as que substituem parte da proposio ou a modificam por
inteiro, propondo outro texto para a lei; as aditivas so as que acrescentam dispositivo in-
teiro ao futuro texto legal e podem ocorrer mediante acrscimo de artigo, pargrafo, inciso
ou alnea; as modificativas acrescentam, suprimem ou modificam parte ou expresses no
dispositivo; as aglutinativas resultam da fuso de emendas apresentadas ou das emendas
com o prprio texto do projeto de lei.
Mesmo que se afirme que somente os vereadores podem apresentar emendas ao proje-
to de lei, no significa que todo e qualquer vereador possa apresent-las a qualquer momen-
to. Para propor emenda a projeto de lei necessrio observar em que fase da apreciao ele
se encontra e verificar se ou no cabvel a emenda.
Embora se assevere que nem todo titular de iniciativa goza do poder de emenda, uma
vez que esta faculdade reservada aos vereadores, uma prtica comum na tramitao de
projetos de lei a possibilidade de alterao do projeto mediante a apresentao de mensa-
26
gens aditivas. Essa alternativa tem seus limites, no podendo ser empregada para suprimir
ou substituir dispositivos. A supresso ou a substituio somente poder realizar-se pela
retirada e posterior reapresentao do projeto (Berwig, 2011, p. 110).
1.4.1.9 Deliberao Parlamentar
O projeto de lei proposto e durante a instruo, baixa s comisses, quando ser

analisada inicialmente sua constitucionalidade e, posteriormente, seu mrito, na Comisso
de Constituio e Justia e nas Comisses Temticas, respectivamente.
Nos debates nas comisses o projeto de lei poder sofrer emendas ou ter substitutivo
apresentado pelos vereadores, sendo posteriormente analisado quanto aos aspectos consti-
tucionais, legais, jurdicos, regimentais ou de tcnica legislativa.
Uma vez aprovado nas comisses, o projeto seguir para o Plenrio da Cmara de
Vereadores, quando ser discutido e votado nos termos do respectivo Regimento Interno.
Tratando-se de lei ordinria, a aprovao do projeto de lei condiciona-se maioria simples
dos membros da Cmara, ou seja, somente haver aprovao pela maior quantidade dos
votos, presente a maioria absoluta de seus membros.
Durante os debates nas comisses poder haver o pedido de vista, instrumento regi-
mental concedido somente aos membros da Comisso, para que possam analisar mais
detalhadamente o projeto. A vista do processo poder ser individual ou conjunta e o prazo
estabelecido no Regimento Interno. vedada a concesso a pedidos sucessivos e para pro-
jetos em regime de urgncia.
Poder tambm ocorrer a apensao de proposio, quando so anexados novos pro-

jetos de lei que tratem de matria correlata ou conexa ao projeto que est sendo discutido
na Comisso. Nesse caso, o projeto ser devolvido ao relator, que dever proferir novo voto,
considerando tambm o novo projeto que foi apensado.
1.4.1.10 Redao Final
D-se redao final aos projetos em geral e s Propostas de Emenda Lei Orgnica
aps sua aprovao nos turnos regimentais. O parecer de redao final, emitido pela Comis-
so de Redao da Cmara Municipal, d forma matria aprovada, segundo a tcnica
legislativa, corrigindo eventual vcio de linguagem, defeito ou erro material. Para a mesma
finalidade admitida emenda redao final, durante a discusso do parecer. Aprovada a
redao final, a matria enviada sano ou promulgao, conforme o caso.
27
EaD Aldemir Berwig
1.4.1.11 Qurum
A Constituio da Repblica estabelece alguns princpios que devero ser observados

na Lei Orgnica Municipal. Entre eles est o que estabelece qurum de votao nas delibe-
raes da Cmara Municipal. importante ressaltar que a definio exata do nmero de
membros que devem se manifestar para a aprovao de um determinado projeto deve ser
observado no Regimento Interno da Cmara. Assim, embora em tese o nmero deva ser
sempre o mesmo, h distines previstas no respectivo Regimento Interno.
Vamos, portanto, esclarecer a ideia de qurum. O que vem a ser qurum? o nmero
de manifestaes favorveis aprovao do projeto. Ele pode ser de maioria simples, de
maioria absoluta e o especial.
Qual a diferena entre eles?
A diferena bsica que o qurum simples leva em conta o nmero de vereadores

presentes sesso, enquanto que nos dois outros casos leva-se em conta o nmero total de
membros de uma Cmara Municipal, que deve, segundo o inciso IV do artigo 29 da Consti-
tuio da Repblica ser de, no mnimo, 9 e no mximo, 55 vereadores.
No qurum simples, a aprovao decorre do voto favorvel de mais da metade dos

presentes sesso da Cmara, observado o qurum de instalao. Neste caso, computado o
nmero de vereadores presentes no momento da votao, a manifestao favorvel de mais
de 50% dos presentes aprova o projeto.
No qurum de maioria absoluta, a aprovao decorre do voto favorvel de mais da

metade dos membros da Cmara Municipal. Analisando o mnimo e o mximo, temos que,
para a aprovao do projeto segundo este qurum, necessitamos de 5 e 28 votos, respectiva-
mente.
No qurum especial, que normalmente de 3/5 ou de 2/3, necessrio o voto favor-

vel de frao superior sobre o nmero de membros da Cmara. No caso do qurum de 3/5,
precisamos de 6 e 33 votos, respectivamente; no caso do qurum de 2/3, precisamos de 6 e
37 votos.
1.4.2 Funo Deliberativa
No exerccio da funo meramente deliberativa, a Cmara trata de matrias de sua

competncia exclusiva, previstas na Lei Orgnica Municipal, expedindo atos de aprovao,
de autorizao, de fixao de situaes ou de julgamento tcnico, consubstanciados em
decreto legislativo ou em resoluo, que independem de sano do prefeito.
28
Em geral, como j se assinalou, as resolues dispem sobre matrias de interesse

interno da Cmara, e os decretos legislativos, sobre as matrias de sua competncia exclusi-
va, que produzam efeitos externos ou internos.
1.4.3 Funo Fiscalizadora
A funo fiscalizadora exercida pela Cmara Municipal de Vereadores tem limites es-
tabelecidos na Constituio da Repblica que, no artigo 31, prev as diretrizes a serem
observadas na fiscalizao do municpio:
Art. 31. A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante
controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da
lei.
1 O controle externo da Cmara Municipal ser exercido com o auxlio dos Tribunais de
Contas dos Estados ou do Municpio ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municpios,
onde houver.
2 O parecer prvio, emitido pelo rgo competente sobre as contas que o Prefeito deve anual-
mente prestar, s deixar de prevalecer por deciso de dois teros dos membros da Cmara
Municipal.
3 As contas dos Municpios ficaro, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qual-
quer contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos
termos da lei.
4 vedada a criao de Tribunais, Conselhos ou rgos de Contas Municipais.
A concretizao da funo fiscalizadora ocorre mediante a previso de diversos meca-

nismos jurdicos que podero ser utilizados pela Cmara Municipal, dentre os quais:
a) pedido de informaes ao prefeito;
b) convocao de secretrios municipais;
c) investigao mediante comisso parlamentar de inqurito;
d) tomada e julgamento das contas do prefeito, s podendo ser rejeitado o parecer prvio do
Tribunal de Contas competente pelo voto favorvel de dois teros dos membros da Cmara;
e) acolhimento de petio, reclamao, representao ou queixa de qualquer pessoa contra

ato ou omisso de autoridade ou entidade pblica e de outras formas de manifestao da
sociedade civil;
f) fiscalizao e controle dos atos do Executivo e da administrao indireta, observados as

competncias e limites estabelecidos.
29
EaD Aldemir Berwig
Verifica-se, portanto, as razes pelas quais quando abordada a funo legislativa da

Cmara Municipal, afirma-se que funo precpua que no exclui outras competncias. A
funo fiscalizadora nada mais que a vigilncia exercida pelo Legislativo sobre os atos do
Executivo municipal. Assim,
a misso do Poder Legislativo, por fora das disposies constitucionais e da Teoria do Estado
Democrtico, est ligada sua responsabilidade poltica de vigilncia sobre os fatores que
contribuem para que a mquina do Estado no seja objeto de negligncia, desonestidade, incom-
petncia, desmandos e prepotncia. O Poder Legislativo dispe de instrumentos hbeis para o
saneamento das atividades administrativas: as Comisses Parlamentares de Inqurito e os Tribu-
nais de Contas (Baracho, 1988, p. 1).
A Lei Orgnica Municipal, portanto, reproduz as competncias estabelecidas na Cons-

tituio Federal para que seja possvel a fiscalizao no mbito municipal.
1.4.3.1 Comisso Parlamentar de Inqurito
A Comisso Parlamentar de Inqurito CPI temporria, criada para a apurao de

fato determinado e por prazo certo, nos termos do 3 do artigo 58 da Constituio da
Repblica.
Tem poderes de investigao prprios das autoridades judiciais, alm de outros previs-
tos no Regimento Interno (ou na Lei Orgnica do Municpio), e criada mediante requeri-
mento de um tero dos membros da Casa Legislativa, para a apurao de fato determinado
e por prazo certo, sendo suas concluses, se for o caso, encaminhadas ao Ministrio Pbli-
co, ou a outra autoridade competente, para que se apure a responsabilidade civil, criminal
ou administrativa do infrator.
No desenvolvimento dos trabalhos da CPI deve-se observar o procedimento estabeleci-

do na legislao especfica, a Lei Federal n 1.579/1952 e, subsidiariamente, no que couber,
as normas da legislao federal, especialmente o Cdigo de Processo Penal. Esta norma est
prevista no Regimento Interno da Cmara Municipal de Porto Alegre (pargrafo nico do
artigo 68-A).
A criao da CPI automtica, conforme se depreende dos dispositivos constitucio-

nais referentes ao assunto: solicitada por, no mnimo, um tero dos vereadores e atendidos
os demais requisitos constitucionais e regimentais, caber ao presidente da Cmara receber
o requerimento, despach-lo a public-lo. Deve observar a indicao das lideranas e, tanto
quanto possvel, a representao proporcional dos partidos, indicando o fato determinado a
ser objeto de apurao e fixando prazo certo para a concluso dos trabalhos.
30
As concluses da CPI municipal no tm a natureza de sentena, no punem, nem

podem indicar ou sugerir, considerar estes ou aqueles fatos como crimes comuns, de respon-
sabilidade ou infraes poltico-administrativas, capitulando-os. Seus trabalhos so formal
e meramente investigatrios, devendo as concluses serem encaminhadas ao Ministrio
Pblico para que seja apurada a responsabilidade criminal e civil. Em decorrncia da CPI
poder unicamente ocorrer a aplicao de punio disciplinar. Alm disso, poder ser enca-
minhado o relatrio Mesa da Cmara, ao poder Executivo, Comisso Permanente e ao
Tribunal de Contas do Estado.
1.4.3.2 Fiscalizao Financeira
As funes de Fiscalizao Financeira consistem no exerccio do controle da adminis-

trao local, principalmente quanto execuo oramentria e ao julgamento das contas
apresentadas pelo Prefeito, integradas estas quelas da prpria Cmara, mediante o auxlio
do Tribunal de Contas do Estado (artigo 3 do Regimento Interno da Cmara Municipal de
Porto Alegre).
1.4.4 FUNO JULGADORA
As Funes Julgadoras ocorrem nas hipteses em que necessrio julgar o prefeito, o

vice-prefeito e os vereadores, quando tais agentes polticos cometem infraes poltico-ad-
ministrativas previstas em lei (artigo 5 do Regimento Interno da Cmara Municipal de
Porto Alegre).
Quais so as hipteses de desempenho de Funo Julgadora? Quando a Cmara Mu-

nicipal exerce um juzo poltico, competindo:
a) julgar o prefeito, o vice-prefeito e os vereadores, nas infraes poltico-administrativas

previstas em lei federal;
b) decretar a perda do mandato do prefeito e dos vereadores, nos casos indicados na Cons-
tituio da Repblica, na Lei Orgnica e na legislao federal aplicvel;
c) proceder tomada de contas do prefeito quando no apresentadas Cmara dentro de 60

(sessenta) dias aps a abertura da sesso legislativa;
d) julgar as contas do prefeito e tambm as da Mesa da Cmara.
A rejeio das contas pode ensejar a responsabilizao poltico-administrativa do pre-

feito, do vice-prefeito e dos vereadores, do que poder resultar cassao de mandato, alm
da responsabilidade penal ou civil, se for o caso.
31
EaD Aldemir Berwig
1.4.5 O JULGAMENTO DO VEREADOR POR PRERROGATIVA DE FUNO
O prefeito pode cometer tanto crime comum quanto de responsabilidade. Alexandre de Moraes
(apud Lenza, 2011, p. 618) afirma que no existe possibilidade de criao de imunidades formais
em relao aos vereadores, pela Constituio do Estado tanto pela Lei Orgnica Municipal, em
razo de que a competncia para legislar sobre Direito Civil, Penal e Processual Penal de compe-
tncia da Unio, nos termos do inciso I do artigo 22 da Constituio da Repblica.
No caso da competncia para o julgamento, porm, a Constituio da Repblica per-

mite em seu artigo 125, 1, que a Constituio do Estado estabelea o Tribunal de Justia
como o competente para o julgamento dos vereadores.
Quanto aos crimes dolosos contra a vida, segundo entendimento do Supremo Tribu-
nal Federal (STF), a prpria Constituio da Repblica veda tal possibilidade. Os vereado-
res, por crime doloso contra a vida, sero julgados pelo Tribunal do Jri, no havendo qual-
quer possibilidade de foro por prerrogativa de funo.
Tratando-se de crime de responsabilidade, Lenza (2011, p. 618) argumenta que ele

pode ter natureza poltico-administrativa ou criminal. Quando sua natureza for poltico-
administrativa, a competncia ser da Cmara Municipal; quando for de natureza criminal,
embora o STF no tenha pacificado posicionamento, parece que o entendimento mais ado-
tado o de que a competncia da Comarca local da Justia Estadual.
Em relao aos crimes comuns, excetuados os dolosos contra a vida, parece ser melhor
entendimento o que determina a competncia da Comarca local da Justia Estadual para
seu julgamento.
Seo 1.5
Poder Executivo
no mbito do poder Executivo Municipal que se encontram verdadeiramente as

atribuies administrativas do municpio. no poder Executivo que, em regra, temos a
aplicao concreta da lei, de modo que ele demanda de uma maior estrutura se o comparar-
mos aos outros poderes estatais.
Sempre que nos referirmos a poder Executivo Municipal estaremos nos referindo a um con-
junto de rgos pblicos e seus servidores, a pessoas que em decorrncia de um vnculo mantido
com a pessoa estatal, desempenham suas atribuies. O municpio e seu poder Executivo so repre-
sentados pelo prefeito, seguindo a estrutura federal estabelecida na Constituio da Repblica.
32
O sistema est baseado, evidentemente, na organizao poltica federal, que o presidencialista.

A forma de governo municipal, ento, prev que haja um Executivo fortalecido, que centraliza a
vida poltica municipal. Os mesmos poderes e atribuies do Presidente da Repblica, em escala
reduzida e em competncia internacional, foram concedidos aos Prefeitos, bem como os mesmos
problemas e conflitos que envolvem aquele (Costa, 2006, p. 144).
Assim, deve-se levar em conta que a organizao do municpio segue a lgica da

descentralizao poltica, de modo que cada ente poltico-administrativo tem suas compe-
tncias estabelecidas inicialmente na Constituio da Repblica, no existindo qualquer
hierarquia ou subordinao entre os entes.
Por outro lado, seguindo a disposio constitucional a que nos referimos anteriormen-
te, o chefe do poder Executivo Municipal o prefeito, dirigente mximo e representante do
municpio. Como afirma Costa (2006, p. 147):
As decises so tomadas exclusivamente por ele, sem ter obrigao de consultar quem quer que
seja, tendo obrigao apenas de prestar contas Cmara Municipal. No est sequer submetido
s autoridades federais ou estaduais, havendo plena liberdade em seus atos, observadas as dispo-
sies constitucionais e orgnicas.
O municpio representado judicialmente pelo prefeito, pessoalmente ou por inetrmdio

de procuradores municipais, nos termos do artigo 12 do Cdigo de Processo Civil.
A sede do poder Executivo Municipal a Prefeitura Municipal, onde se localiza o

gabinete do prefeito. A Prefeitura o prdio onde se localiza o poder, no podendo ser con-
fundida com o municpio, nem com seus rgos, nem com seus agentes. O prefeito agente
pblico; o municpio pessoa jurdica de Direito Pblico; a Prefeitura apenas o prdio
onde est lotada a municipalidade.
O artigo 29, incisos I, II e III, da CR/88, estabelece as seguintes regras, a respeito do

poder Executivo Municipal:
O prefeito e o vice-prefeito so eleitos para um mandato de quatro anos, mediante pleito

eleitoral direto e simultneo, em todo o pas, no primeiro domingo do ms de outubro do ano ante-
rior ao trmino do mandato dos atuais ocupantes dos respectivos cargos, admitida uma reeleio
para perodo subsequente (artigo 14, 5, CR/88); no caso de municpios com mais de 200.000
eleitores, haver segundo turno no ltimo domingo de outubro, nos termos do artigo 77 da CR/88.
A posse do prefeito e do vice-prefeito ocorre em 1 de janeiro do ano subsequente ao da

eleio.
Caso o prefeito venha a assumir outro cargo ou funo na administrao pblica dire-
ta ou indireta, ressalvada a posse em razo de concurso pblico, perder seu mandato, nos
termos do artigo 28, 1, c/c o artigo 29, XIV, ambos da CR/88.
33
EaD Aldemir Berwig
Acerca do exerccio dos cargos de prefeito e vice-prefeito, necessrio considerar a

possibilidade de impedimentos temporrios, como o caso de se ausentarem do pas, ou no
caso de vacncia dos respectivos cargos, quando assume o presidente da Cmara de Verea-
dores.
Ainda pertinente comentar que pode a Lei Orgnica Municipal estabelecer a linha
sucessria em caso de impedimentos, o que, em tese, no contraria a Constituio da Rep-
blica. A respeito do assunto, Lenza (2011, p. 599) defende no ser razovel que na hiptese
de impedimentos, assuma o cargo o presidente do Tribunal de Justia, posto que no existe
Judicirio municipal.
1.5.1 AS ATRIBUIES DO PREFEITO
O prefeito o chefe do poder Executivo e da administrao pblica, cabendo Lei

Orgnica Municipal estabelecer suas competncias, nos termos da Constituio da Rep-
blica e da Constituio Estadual, sendo-lhe vedado inovar.
Basicamente, as funes do prefeito subdividem-se em de governo e administrativas.

Segundo Castro (2006, p. 171), as primeiras so indelegveis, enquanto as segundas podem
ser delegadas. Assim sendo, devemos considerar que algumas so competncias exclusivas
(as de governo) e outras so privativas (as administrativas). Costa (2006, p. 148) salienta
que as funes de governo subdividem-se em polticas, legislativas e executivas e subdivi-
dem-se da seguinte forma:
a) funes polticas: representao do municpio; comparecimento e informaes Cmara

Municipal e convocao extraordinria da Cmara de Vereadores;
b) funes legislativas: apresentao de projeto de lei; sano, promulgao, publicao e

veto de leis e elaborao do oramento;
c) funes executivas: execuo de leis e de outras normas; expedio de decretos e atos

administrativos; prestao de contas e relatoria da administrao e planejamento da ad-
ministrao local;
d) funes administrativas: administrao do patrimnio municipal; execuo do oramen-

to; abertura de crditos; arrecadao, guarda e aplicao da receita municipal; execuo
de obras e servios; decretao de desapropriao; imposio de penalidades administra-
tivas; execuo da dvida ativa; organizao e direo do funcionalismo; decretos; despa-
cho de expediente; publicao dos atos administrativos; expedio de certides; execuo
de atribuies delegadas e requisio de fora policial.
34
1.5.2 O JULGAMENTO DO PREFEITO POR PRERROGATIVA DE FUNO
O prefeito pode cometer tanto crime comum quanto de responsabilidade. Nestes casos,
tem ele foro por prerrogativa de funo? importante evidenciar a distino que faz Lenza
(2011, p. 616) ao considerar a existncia de crime de responsabilidade prprio (ou em sentido
estrito constitui delito, configurando infrao penal) e crime de responsabilidade imprprio
(ilcito poltico-administrativo), que, (...), trata-se de crime que no crime. Para o autor:
O prefeito ser julgado pelo TJ local, nas hipteses de crime comum (art. 29, X, da CF); pela
Cmara Municipal, nos crimes de responsabilidade (art. 31 da CF); pelo TRE, nos crimes eleito-
rais, e pelo TRF, nos crimes federais (art. 109, IV, da CF). Nesse sentido a S. 702/STF: a competn-
cia do TJ para julgar prefeitos restringe-se aos crimes de competncia da Justia comum estadual;
nos demais casos, a competncia originria caber ao respectivo tribunal de segundo grau.
Lenza (p. 616-617) traz algumas particularidades quando ao julgamento do prefeito

no caso de crimes comuns. Vejamos:
a) competncia originria do Tribunal de Justia: segundo o STF, o julgamento poder ocor-

rer tanto pelo Plenrio como por uma das Cmaras Criminais do Tribunal ou pelo rgo
Especial, de acordo com a competncia estabelecida no Regimento Interno do respectivo
Tribunal;
b) crimes dolosos contra a vida: aplica-se a regra do artigo 29, X, da CR/88, segundo a qual
o foro competente para julgar os prefeitos o Tribunal de Justia tambm nos crimes
dolosos contra a vida;
c) crimes comuns tipificados no artigo 1 do Decreto-Lei n 201/1967 (alterado pela Lei n

10.028/2000): competncia originria do Tribunal de Justia em razo de que se trata de
infraes de natureza criminal;
d) crimes funcionais tipificados no Cdigo Penal: embora se fale em crime de responsabilida-

de, so entendidos em sentido estrito, caracterizando infrao penal, atraindo a compe-
tncia do Tribunal de Justia por fora da previso do artigo 29, X, da CR/88;
e) abuso de autoridade: crime previsto na Lei n 4.898/1965, de competncia do Tribunal

de Justia;
f) crime do prefeito em detrimento de bens, servios ou interesses do municpio: competncia

do Tribunal de Justia;
g) crime de prefeito em detrimento de bens, servios ou interesses da Unio, empresas pbli-

cas e autarquias federais, alm da malversao de verbas recebidas da Unio sob condi-
o e sujeitas prestao de contas e ao controle do Tribunal de Contas da Unio: o
artigo 109, IV, da CR/88 estabelece competncia para o TRF;
35
EaD Aldemir Berwig
h) crimes eleitorais: competncia originria do Tribunal Regional Eleitoral (TRE);
i) aes de natureza civil: essas aes, nas quais no se est julgando aes de natureza
criminal praticada pelo prefeito, no gozam de foro privilegiado. Aes populares, aes
civis pblicas, responsabilidade civil no desempenho das funes, improbidade adminis-
trativa, devem ser ajuizadas no foro da Comarca, em 1 grau de jurisdio, no sendo
competncia originria do Tribunal de Justia.
Com relao aos crimes de responsabilidade, infraes de natureza poltico-adminis-

trativas, o julgamento do prefeito deve seguir a previso do artigo 4 do Decreto-Lei n 201/
1967, sendo de competncia da Cmara Municipal de Vereadores. Seguindo os mesmos
critrios, evidentemente as infraes poltico-administrativas previstas no artigo 29-A da
Constituio da Repblica devero seguir a mesma ordem de competncia.
Seo 1.6
Competncias Municipais
As competncias municipais derivam da Constituio da Repblica, que adotou a

tripartio de competncias. As competncias da Unio e dos municpios so explicitamen-
te enumeradas na Constituio da Repblica, enquanto aos Estados foram reservadas as
competncias que no lhes so vedadas. Assim, temos a competncia exclusiva e suplemen-
tar e a competncia municipal comum.
necessrio esclarecer, entretanto, que as competncias municipais encontram seus

limites na prpria Constituio da Repblica, de modo que a Lei Orgnica Municipal no
pode inovar em matria de competncias, salvo quando lhe for expressamente permitido
pela Lei Maior. Por outro lado, necessrio salientar que algumas competncias so
legislativas, outras administrativas e que, na anlise das competncias, sua natureza no
pode ser confundida.
O artigo 23 da Constituio da Repblica estabelece as competncias comuns da Unio,

dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios. Estas competncias so verdadeiros prin-
cpios a serem observados em qualquer rbita governamental, uma vez que visam a preser-
var o bem-estar da coletividade. A ttulo de exemplo, algumas devem ser destacadas:
a) zelar pela guarda da Constituio, das leis e das instituies democrticas e conservar o
patrimnio pblico;
b) cuidar da sade e assistncia pblica, da proteo e garantia das pessoas portadoras de

deficincia;
36
c) proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os

monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos;
d) proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas;
e) fomentar a produo agropecuria e organizar o abastecimento alimentar;
f) preservar as florestas, a fauna e a flora;
g) elaborar programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais

e de saneamento bsico;
h) combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao, promovendo a integrao

social dos setores desfavorecidos.
O pargrafo nico do mesmo artigo prev a cooperao dos vrios entes da Federao
a ser fixada em normas de lei complementar visando ao equilbrio do desenvolvimento e do
bem-estar em mbito nacional.
A competncia suplementar confere ao municpio a faculdade de legislar de forma a

completar ou preencher lacunas existentes na legislao federal e estadual, desde que no
sejam de competncia privativa destes entes. Prevista no artigo 30, II da CR, possibilita que
o municpio legisle suplementarmente sobre as matrias previstas no artigo 24 da CR, desde
que compatveis com estas.
A competncia municipal comum aquela relativa a todas as rbitas governamentais

e diz respeito ao exerccio de atividades administrativas destas. Pode ser exercida em termos
de cooperao tcnica de acordo com previso em lei complementar federal. uma compe-
tncia que se desenvolve por cooperao com a Unio, Estado ou outro municpio, median-
te convnio ou consrcio administrativo (neste caso, sem personalidade jurdica), que pos-
sibilita o desenvolvimento de aes integradas para o atendimento de um universo maior de
cidados.
37
EaD Aldemir Berwig
SNTESE DA UNIDADE 1
Nesta Unidade apresentamos o municpio a partir da organizao
e estruturao de seus poderes, do governo municipal e suas dire-
trizes, especialmente mediante a especificao das atividades e
competncias locais.
Examinamos as competncias dos poderes Legislativo e Executivo

municipais e quais os agentes pblicos a eles vinculados, obser-
vando suas atribuies especficas.
Abordamos o processo de criao dos municpios a partir das dire-

trizes estabelecidas constitucionalmente.
Finalizando, analisamos as competncias constitucionais dos

municpios.
38
Unidade 2
MEIOS DE AO MUNICIPAL
Debater sobre a criao e extino de cargos e empregos pblicos e seus regimes jurdicos;
acessibilidade, remunerao e desligamento de servidores pblicos no mbito municipal.
Distinguir funo pblica de cargos (efetivos e em comisso) e empregos pblicos.
Proporcionar uma reflexo sobre os bens pblicos municipais, sua classificao, regime
jurdico e instrumentos de utilizao pelo cidado.
Destacar a importncia das finanas como instrumento de concretizao das aes muni-
cipais.
Abordar os servios pblicos municipais, seus modos de prestao, distinguindo-os de

outras atividades administrativas.
Seo 2.1 Servidores Municipais
Seo 2.2 Bens Pblicos Municipais
Seo 2.3 Finanas Municipais
Seo 2.4 Servios Pblicos Municipais
Seo 2.1
Servidores Municipais
Os servidores municipais so uma categoria de agentes pblicos que compreende to-

dos os servidores pblicos que se vinculam ao municpio em razo de um vnculo estatutrio
ou celetista, por tempo indeterminado, para exercerem atividades permanentes.
39
EaD Aldemir Berwig
2.1.1 OS REGIMES JURDICOS DOS SERVIDORES MUNICIPAIS
Regime jurdico o conjunto de normas jurdicas que vo ordenar todos os aspectos

da vida funcional dos servidores municipais. o modo como o ordenamento jurdico disci-
plina os vnculos de trabalho entre servidores e o municpio.
O ordenamento jurdico brasileiro possibilita a adoo de regimes jurdicos diferencia-

dos para estabelecer vnculos de trabalho com os servidores municipais, de acordo com a
situao peculiar de cada um deles. Assim, podem conviver em uma mesma esfera adminis-
trativa, desde que o ordenamento jurdico permita, servidores em distintas formas de
vinculao com o ente poltico-administrativo: o caso dos servidores estatutrios, dos
celetistas e dos temporrios, desde que esteja previsto na Lei Orgnica Municipal.
2.1.1.1 Regime Estatutrio
O regime estatutrio aquele em que os direitos, deveres e demais aspectos da vida

funcional do servidor esto disciplinados em lei especfica denominada estatuto. O estatuto
estabelecido de forma unilateral pelo municpio, podendo ser alterado a qualquer momen-
to sem que o servidor possa alegar direito adquirido s normas estabelecidas no momento de
sua nomeao.
A alterao do estatuto independe da concordncia por parte do servidor pblico,

sendo resguardados unicamente os direitos adquiridos, aqueles que j esto incorporados
ao patrimnio pessoal do servidor. Significa que o servidor no tem garantia da manuten-
o das normas estatutrias que existiam no momento de seu ingresso nos quadros da ad-
ministrao pblica. A lei mutvel a qualquer tempo. Aps alterao do estatuto, a vida
funcional do servidor passa a ser disciplinada pelas novas normas, preservando-se apenas
os direitos j incorporados.
O estatuto rege a vida funcional dos servidores ocupantes de cargo efetivo e, em al-
guns casos, pode reger a vida funcional de servidores ocupantes de cargos em comisso e
servidores temporrios, no que for compatvel a eles, de acordo com a previso legal.
O regime estatutrio prprio de cada rbita governamental, havendo diferenciao

entre categorias de servidores. Assim, temos um estatuto que vai estabelecer as normas que
vo reger o vnculo laboral dos servidores estatutrios de cada municpio. Essas pessoas
fsicas, que mantm com os entes estatais um vnculo de trabalho efetivo, detentoras de
cargo pblico, cujo vnculo regido pelo regime estatutrio so denominadas, normalmen-
te, servidores pblicos.
40
importante salientar que o estatuto deve observar as garantias constitucionais dos

servidores pblicos, que so os direitos garantidos pela Constituio da Repblica.
2.1.1.2 Regime Celetista
O Regime Celetista aquele no qual o vnculo de trabalho regido pela Consolidao

das Leis do Trabalho CLT. o regime de todos os servidores municipais que desempenham
sua atividade nas pessoas jurdicas estatais de Direito Privado conforme previso expressa
do artigo 173, 1, II da Constituio da Repblica (com redao pela EC 19/98).
Atualmente no h previso constitucional de regime jurdico nico para contratao

de pessoal, o que a torna impossvel.1 claro que se deve analisar o contedo da Lei Org-
nica Municipal para verificar se ela possibilita a contratao por este meio ou permanece
prevendo a contratao pelo Regime Jurdico nico.
Havendo a possibilidade de contratao em qualquer regime jurdico, deve-se salien-

tar que ser necessria uma lei municipal que autorize a contratao dos servidores em
regime celetista, caso contrrio ser ilegal.
Estas pessoas fsicas que mantm com os entes municipais um vnculo de trabalho
contratual regido pelo regime celetista, detentoras de emprego pblico, so denominadas,
normalmente, empregados pblicos.
2.1.1.3 Regime Especial
Por Regime Especial designa-se o conjunto de normas que vo disciplinar uma

determinada categoria de servidores, aos quais no se aplica nem o regime estatutrio,
nem o regime celetista. O regime jurdico especfico para aquela situao prevista em
lei, observadas as normas constitucionais. So, de regra, denominados servidores tem-
porrios.
Como Regime Especial podemos destacar o regime jurdico que vai disciplinar a
contratao de servidor por tempo determinado para atender necessidade temporria de
excepcional interesse pblico, prevista no artigo 37, IX da Constituio da Repblica.
1
importante ressaltar que a Emenda Constitucional n 19/1998 extinguiu a figura do Regime Jurdico nico (RJU) previsto no caput
do artigo 39 da CR, entretanto em 2/8/2007, em decorrncia da ADIn n 2.135-4, o Supremo Tribunal Federal declarou, liminarmente,
a inconstitucionalidade formal da nova redao dada ao artigo, determinando a suspenso do mesmo e a vigncia da antiga redao do
artigo. Dessa forma, em tese, hoje vige o RJU, de modo que vedada a contratao celetista no mbito das pessoas jurdicas de Direito
Pblico.
41
EaD Aldemir Berwig
Este regime uma exceo estabelecida pela Constituio da Repblica que possibili-
ta a contratao por prazo certo, visando a atender a necessidades que diferem das comuns,
por serem qualificadas como de excepcional interesse pblico, cujo carter , portanto,
imprevisvel. So os casos de calamidade pblica, epidemia, vacinao em massa, contratao
emergencial de professores, por exemplo.
A Constituio da Repblica no estabelece a obrigatoriedade de concurso pblico

para este tipo de contratao, mas em razo do dever de observncia dos princpios consti-
tucionais, especialmente o princpio da impessoalidade, entende-se que o poder pblico
dever providenciar a contratao mediante alguma forma de seleo. De qualquer forma, o
artigo da Constituio que autoriza o regime especial estabelece que lei cabe definir o
vnculo de trabalho destes servidores: celetista, estatutrio ou outro regime jurdico prprio.
De regra, afirma-se que esta uma modalidade de contratao administrativa.
A lei que autorizar a contratao temporria vai estabelecer em que condies espec-
ficas ela se dar como o caso da acessibilidade, das vedaes, das infraes disciplinares,
do tempo de contratao, da possibilidade ou no de prorrogao, da extino do contrato
e a possvel incidncia de normas estatutrias sobre a contratao.
Verifica-se que a lei pode disciplinar a contratao especfica dispondo sobre os direi-
tos dos servidores estatutrios, extensivos aos temporrios.
2.1.1.4 Funo Pblica
A ideia de funo pblica est ligada a um conjunto de atividades que devero ser
desempenhadas pelo servidor pblico e que estaro devidamente ordenadas e explicitadas
de modo a atenderem s necessidades do servio pblico. De regra, os estatutos de servido-
res no preveem o exerccio autnomo de funo pblica em razo de que esto sempre
atreladas ao preenchimento de cargo pblico.
necessrio ressaltar que a doutrina especializada entende que possvel a funo sem
cargo, como o caso do exerccio da funo de jurado, por exemplo. No Direito Administrativo
brasileiro, entretanto, os estatutos de servidores referem-se funo como um conjunto de atribui-
es acrescidas ao cargo pblico, como o caso das funes de chefia, direo e assessoramento.
2.1.1.5 Cargos de Provimento Efetivo e em Comisso
O cargo pblico um conjunto de atribuies e responsabilidades previstas na

estrutura organizacional da administrao pblica que sero estabelecidas como com-
petncias de um servidor. Os cargos pblicos so criados por lei, com denominao pr-
42
pria e vencimento pago pelos cofres pblicos, para provimento em carter efetivo ou em
comisso. Em ltima instncia, a ideia de cargo o lugar que dever ser ocupado pelo
servidor pblico.
Para classificar os cargos pblicos necessrio estabelecer primeiro os conceitos de

quadro de cargos, de classes e de nveis. O quadro de cargos o conjunto de todos os cargos
do ente pblico, sejam eles de carreira ou isolados.
A classe o conjunto de cargos cuja natureza de trabalho, denominao, atribuies

e remunerao so idnticas.
A carreira o conjunto de classes de uma mesma atividade, dispostas hierarquicamen-

te em virtude de uma diferenciao no grau de responsabilidades e grau de complexidade
das atribuies de cada nvel. Os cargos nele dispostos so denominados cargos de carreira,
nos quais h possibilidade de progresso. J os cargos isolados so cargos nicos, nos quais
no h previso legal de progressividade.
Para classificar os cargos pblicos quanto vocao de permanncia de seus ocupan-

tes necessrio diferenciar as espcies que os compem. Eles so os cargos de provimento
efetivo, os cargos de provimento em comisso e os cargos de provimento vitalcio. Os dois
primeiros so criados por lei, enquanto o ltimo institudo pela prpria Constituio.
2.1.1.6 Cargos de Provimento Efetivo
O cargo de provimento efetivo, ou simplesmente cargo efetivo, aquele predisposto a

receber o ocupante em carter definitivo. Confere segurana a seu titular quanto perma-
nncia, posto que seu ocupante ser efetivado no cargo aps aprovao em avaliao espe-
cial de desempenho, obrigatria, por comisso instituda para essa finalidade, segundo es-
tabelece o 4 do artigo 41 da Constituio da Repblica (acrescentado pela EC 19/98).
A principal garantia que tem o servidor efetivo a estabilidade, o direito do servidor

nomeado para cargo efetivo, selecionado em virtude de concurso pblico, aps aprovao
em estgio probatrio, de no ser desligado do servio pblico salvo em virtude de sentena
judicial transitada em julgado, processo administrativo ou procedimento de avaliao peri-
dica de desempenho, na forma estabelecida por lei complementar.
Em qualquer dos trs casos fica assegurado ao servidor o contraditrio e a ampla defe-
sa, por fora dos artigos 41, 1 (com redao pela EC 19/98) e 5, LV da Constituio da
Repblica. A Emenda Constitucional 19/98 alterou as regras constitucionais sobre estabili-
dade dos servidores pblicos, estabelecendo no caput do artigo 41 que esta ser adquirida
aps trs anos de efetivo exerccio.
43
EaD Aldemir Berwig
Ad nutum 2.1.1.7 Cargos de Provimento em Comisso

expresso latina que significa
pela vontade de. Aplicada ao
Os cargos de provimento em comisso, ou simplesmente
Direito Administrativo, estabe-
lece a discricionariedade ao cargos em comisso, so criados para serem preenchidos por pes-
agente competente para tomar
soas detentoras de competncia tcnica e de confiana da auto-
determinada deciso, exclusi-
vamente. ridade competente para nome-las em carter transitrio. Por
exigirem confiana da autoridade so tambm designados de car-
gos de confiana.
Em razo de previso constitucional no artigo 37, II, a no-

meao e a exonerao dos ocupantes destes cargos so de livre
iniciativa da autoridade competente, sem nenhuma garantia de
permanncia. o que se denomina de exonerao ad nutum.
A lei dever estabelecer as competncias do servidor nome-

ado para cargo em comisso ou de natureza especial, dentre as
quais a possibilidade de ser nomeado para ter exerccio, interina-
mente, em outro cargo de confiana, sem prejuzo das atribui-
es do cargo que atualmente ocupa, hiptese em que dever optar
pela remunerao de um deles durante o perodo da interinidade.
2.1.1.8 Criao e Extino de Cargos Pblicos
Os cargos pblicos so criados por lei, com exceo dos ser-

vios auxiliares do Legislativo que, de regra, so de competncia
exclusiva do poder Legislativo, sendo criados por resoluo da
Cmara Municipal, embora seus vencimentos sejam fixados por
lei.
A extino dos cargos no poderia ser diferente, ocorrendo

mediante atos de mesma natureza. Isso significa que, sendo cria-
do por lei ou por resoluo, somente por elas ser extinto. Alm
disso, importante salientar que a extino dos cargos no se d
de espontnea vontade da autoridade que detm a competncia
para tal ato, eis que a lei poder enunciar os termos, condies e
especificaes que devero ser observados.
A criao e extino de cargos vinculados ao poder Execu-

tivo so de competncia de seu chefe, devendo-se observar as
exigncias da Lei Orgnica Municipal.
44
O ordenamento jurdico pode prever ainda a disponibilidade do servidor pblico est-

vel, haja vista que este no tem garantia de permanncia no cargo, mas simplesmente de
no ser desligado do servio pblico. O artigo 41, 3, da Constituio da Repblica prev
que a extino do cargo ou a declarao de sua desnecessidade acarreta a disponibilidade
do servidor estvel, com remunerao proporcional ao tempo de servio, at seu adequado
aproveitamento em outro cargo.
Sobre a declarao de desnecessidade prevista neste artigo importante salientar

que neste caso no se d a extino do cargo. Esta declarao se dar por ato da autoridade
competente, ficando, nesse caso, impossibilitado o seu preenchimento. No caso da remune-
rao proporcional ao tempo de servio, em razo de ser um direito constitucional do servi-
dor, necessrio que a lei discipline de que forma se dar esta proporcionalidade.
2.1.1.9 Acessibilidade ao Cargo Pblico e Emprego Pblico
A acessibilidade o modo de ingresso no cargo ou emprego pblico e est prevista nas normas
constitucionais. A Constituio da Repblica estabelece em seu artigo 37, I (com redao pela EC
19/98) que os cargos, empregos e funes pblicas so acessveis aos brasileiros que preencham os
requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei. Isso quer dizer que a lei
vai estabelecer os requisitos necessrios para a investidura em cargo ou emprego pblico.
O artigo 37, II (com redao pela EC 19/98) determina a obrigatoriedade de concurso

pblico de provas ou de provas e ttulos para a investidura em cargo ou emprego pblico, de
acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei.
Significa que est estabelecida constitucionalmente a obrigatoriedade do concurso pblico,
mas a lei infraconstitucional que vai disciplinar em que modalidade se dar o concurso.
Da obrigatoriedade de concurso pblico ficam ressalvadas as nomeaes para cargo em

comisso, declarado em lei de livre nomeao e exonerao. Cumpre destacar que a lei
infraconstitucional que vai criar os cargos em comisso, destinados a desempenhar funes
de direo, chefia e assessoramento e que, nestes casos, est autorizada a livre nomeao.
A exigncia de concurso pblico decorre dos princpios da impessoalidade e moralidade

para o ingresso no servio pblico, quando regido pelo regime estatutrio ou celetista, posto
que tem por finalidade impedir o acesso aos cargos e empregos pblicos atendendo a inte-
resses pessoais e particulares.
O prazo de validade do concurso pblico, estabelece o artigo 37, III, da Constituio

da Repblica, ser de at dois anos, prorrogvel uma vez por igual perodo. O prazo de
validade do concurso e as condies de sua realizao sero estabelecidos no edital, ao qual
dever ser dada ampla publicidade. No se abrir novo concurso enquanto houver candida-
to aprovado em concurso anterior cujo prazo de validade no esteja expirado.
45
EaD Aldemir Berwig
Durante o prazo improrrogvel previsto no edital de convocao, prev o artigo 37, IV,
da Constituio da Repblica que o aprovado em concurso pblico de provas ou de provas
e ttulos ser convocado, com prioridade sobre novos concursados, para assumir cargo ou
emprego na carreira.
A exceo, no caso do acesso mediante concurso pblico, encontra-se nos casos de

contratao por tempo determinado para atender necessidade temporria de excepcional
interesse pblico, conforme estabelecido no artigo 37, IX da CR, no caso de contrataes
emergenciais. Mesmo aqui, porm, haver necessidade de lei que autorize.
2.1.1.10 Vencimento, Remunerao e Subsdio dos Servidores Municipais
Pela atividade desenvolvida pelo servidor corresponde a respectiva retribuio

pecuniria. A retribuio em dinheiro que recebe o servidor pblico pelo exerccio de cargo
ou funo pblica denomina-se vencimento (no singular). O vocbulo vencimento empre-
gado em sentido estrito e corresponde retribuio pecuniria a que o servidor tem direito
pelo efetivo exerccio no cargo. , portanto, o valor de referncia fixado em lei, com impor-
tncia nunca inferior ao salrio-mnimo (artigo 39, 3, VII CR).
Vencimentos (no plural) ou remunerao designa o conjunto formado pelo vencimen-

to (valor de referncia) do cargo ou funo, acrescido de outras importncias percebidas,
denominadas estas de vantagens pecunirias. O vocbulo vencimentos empregado em
sentido amplo e significa o valor de referncia acrescido de vantagens.
O artigo 37, XI da Constituio da Repblica estabelece o teto da remunerao e do

subsdio dos ocupantes de cargos, funes e empregos pblicos da administrao direta,
autrquica e fundacional, dos membros de qualquer dos poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos municpios. O teto estabelecido para os servidores municipais o valor
do subsdio do prefeito do municpio.
A lei que institui o regime jurdico dos servidores vai estabelecer as vantagens
pecunirias permanentes que vo compor a sua remunerao, estabelecendo a sua
irredutibilidade, respeitado o teto mximo estabelecido constitucionalmente.
O vencimento vai ter seu valor fixado e alterado, posteriormente, mediante a edio de
lei especfica, que ter por objeto exclusivo a fixao ou alterao do vencimento ou subs-
dio, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada reviso geral anual, sempre
na mesma data e sem distino de ndices (artigo 37, X, CR, com redao pela EC 19/98). A
competncia para iniciativa de lei que vise reviso do vencimento dos servidores privati-
va do prefeito.
46
A retribuio pecuniria pelo trabalho prestado em razo de vnculo de trabalho com

o municpio tem natureza alimentar, associada subsistncia do servidor, de seus familiares
e dependentes. Por esta razo, o vencimento, a remunerao e o provento no devero ser
objeto de arresto, sequestro ou penhora, exceto nos casos de prestao de alimentos resul-
tante de deciso judicial.
Na fixao dos padres de vencimento e dos demais componentes do sistema

remuneratrio a lei dever observar: a) a natureza, o grau de responsabilidade e a complexi-
dade dos cargos componentes de cada carreira, b) os requisitos para a investidura e c) as
peculiaridades dos cargos (artigo 39, 1, CR).
O subsdio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos pblicos so

irredutveis, observado o teto constitucional, as vedaes de acumulao remunerada e a
parcela nica dos subsdios (artigo 37, XV CR, alterado pela EC 19/98).
2.1.1.11 Demisso e Exonerao de Servidores Pblicos
Demisso e exonerao no se confundem. Demisso o desligamento do servidor

com carter sancionador, do cargo que ocupa, de acordo com as hipteses legalmente pre-
vistas. A demisso somente poder ocorrer aps o devido processo administrativo disciplinar
ou em virtude de sentena judicial transitada em julgado, nos quais foram observadas todas
as garantias legais do servidor.
No caso de anulao da demisso do servidor estvel em decorrncia de sentena

judicial, prev o artigo 41, 2, da Constituio da Repblica que ser ele reintegrado, e o
eventual ocupante da vaga, se estvel, reconduzido ao cargo de origem, sem direito inde-
nizao, aproveitado em outro cargo ou posto em disponibilidade com remunerao propor-
cional ao tempo de servio.
Exonerao o desligamento do cargo sem carter sancionador, que pode dar-se a

pedido do servidor ou de ofcio, isto , por deliberao da administrao pblica, que se dar
nos seguintes casos:
a) no desligamento de servidor de um cargo em comisso;
b) quando, em cargo de provimento efetivo e antes de ter adquirido estabilidade, o servidor

se revela inadequado ao cargo e a administrao o desliga, depois de regular aferio da
ausncia de capacidade para seu exerccio;
c) quando, na avaliao peridica de desempenho, o servidor tenha sido considerado

insatisfatrio;
47
EaD Aldemir Berwig
d) quando o servidor, depois de nomeado e empossado, no entrar em exerccio no prazo

legal;
e) quando o servidor incorrer, de boa-f, em acumulao proibida, sendo-lhe permitido optar

pelo cargo em que deseja persistir.
2.1.1.12 Normas de Conteno de Despesas com os Servidores Estatais
Estabelece o artigo 169 da Constituio da Repblica que a despesa com pessoal ativo e
inativo da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios no poder exceder os limites
estabelecidos em lei complementar. O 3 prev que para o cumprimento dos limites estabelecidos
com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os municpios adotaro as seguintes providncias:
I) reduo em pelo menos 20% das despesas com cargos em comisso e funes de confiana;
II) exonerao dos servidores no estveis. O 4 prev que se as medidas adotadas com
base no 3 no forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinao da
lei complementar referida, o servidor estvel poder perder o cargo, desde que por ato
normativo motivado de cada um dos poderes especifique a atividade funcional, o rgo
ou unidade administrativa objeto da reduo de pessoal.
O servidor estvel que perder o cargo na forma do 4 far jus indenizao corres-
pondente a um ms de remunerao por ano de servio. Em caso de demisso de servidor
estvel, o cargo objeto da reduo ser considerado extinto, vedada a criao de cargo,
emprego ou funo com atribuies iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos. A
Lei Complementar federal 101/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal regulamenta o artigo
169 da Constituio da Repblica. A Lei Federal 9.801/99 dispe sobre as normas gerais a
serem observadas pela Unio, Estados, Distrito Federal e municpios para a perda de cargo
em razo de conteno de despesas com pessoal.
Seo 2.2
Bens Pblicos Municipais
De regra, considera-se bem pblico aquele necessrio concretizao das atividades do

Estado, especialmente concretizao dos princpios fundamentais da Repblica. Aqui vamos
tratar dos bens municipais e temos de fazer um corte a partir da Constituio da Repblica. Na
48
realidade, precisamos entender que entre os bens do municpio ou das pessoas integrantes da
administrao pblica podemos ter duas espcies de bens: os bens pblicos e os bens privados.
Assim sendo, no podemos nem generalizar todos os bens que so de propriedade do municpio
e dos entes de sua administrao indireta, nem descartar aqueles que, embora particulares, so
necessrios satisfao dos interesses que devem ser garantidos pelo Estado.
necessrio adotar uma determinada interpretao para diferenci-los dos bens de

natureza privada. Os bens pblicos tm algumas particularidades que os diferenciam dos
demais, de acordo com o regime jurdico a eles aplicvel. Assim, a doutrina tem denominado
o conjunto dos bens mveis e imveis de domnio pblico.
Para o novo Cdigo Civil so bens pblicos os bens das pessoas jurdicas de Direito
Pblico. Parece-nos, porm, que no to simples assim, uma vez que a categorizao
como bem pblico tem especial relao com o regime jurdico aplicvel a eles. Assim,
necessrio entender a razo e os limites da caracterizao de uma determinada categoria
como bem pblico. O critrio mais adequado o da afetao. Assim, consideramos bens
pblicos todos aqueles pertencentes s pessoas jurdicas de Direito Pblico, bem como aqueles
que, embora pertencentes a pessoas jurdicas de Direito Privado, estejam afetados presta-
o de um servio pblico, sobre eles incidindo o regime jurdico administrativo.
2.2.1 CLASSIFICAO DOS BENS PBLICOS MUNICIPAIS
Os bens pblicos municipais podem ser classificados quanto a sua natureza, a sua
formao, aos aspectos geogrficos, a seus titulares e a sua destinao. Assim, quanto a sua
natureza so classificados em: bens corpreos e incorpreos; bens imveis, mveis e
semoventes; bens fungveis e infungveis. Quanto a sua formao, podem ser divididos em
bens naturais (rios, lagos) e bens artificiais (pontes, viadutos, edifcios). Quanto aos aspec-
tos geogrficos os bens pblicos imveis subdividem-se em bens do domnio hdrico e bens
do domnio terrestre (Mello, 2009).
Dentre os bens do domnio hdrico esto as guas correntes (mares e rios), guas dor-
mentes (lagos, lagoas e audes) e os potenciais de energia hidrulica. Dentre os bens do
domnio terrestre esto os bens do solo (terras devolutas, terrenos de marinha, terrenos mar-
ginais, terrenos acrescidos e ilhas) e do subsolo (cavidades subterrneas, jazidas minerais
do subsolo). Quanto a sua destinao, so classificados em bens de uso comum, bens de
uso especial e bens dominicais.
A Constituio da Repblica, adotando o critrio da natureza, estabelece que os bens

municipais so aqueles que se situam dentro dos limites do municpio e no pertencem ao
Estado (previstos no artigo 26 da CR) nem Unio (previstos no artigo 20 da CR) e as
49
EaD Aldemir Berwig
jazidas, em lavra ou no, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidrulica

que constituem propriedade distinta da do solo e pertencem Unio (artigo 176 da CR).
So eles as ruas, praas, prdios pblicos municipais, dentre outros.
Alm dos citados, os entes da administrao indireta tambm so titulares de bens

pblicos. As autarquias, as fundaes, as sociedades de economia mista e as empresas p-
blicas, dotadas de patrimnio prprio, eventualmente criadas pelo municpio mediante lei,
tambm podero ser proprietrias de bens pblicos.
Esses bens, quando o ente tiver personalidade de Direito Pblico, ou quando, tendo
personalidade de Direito Privado, estiverem vinculados a um servio pblico, devem ser con-
siderados pblicos, o que se revela pelo regime jurdico dos bens dessas entidades, como a
inalienabilidade (a Lei Federal 8.666/93, em seus artigos 6, IX e 17 e 1, estabelece aplic-
veis administrao indireta em razo de seu patrimnio pblico); a Constituio da Rep-
blica estabelece em seus artigos 70 e 71, IV e VII a fiscalizao patrimonial dessas entidades
pelo Tribunal de Contas; a Lei 8.429/92 aborda as condutas lesivas sobre o acervo patrimonial
das entidades da administrao indireta por improbidade administrativa; alm disso, a Lei
Federal 4.717/65 prev em seu artigo 1 a ao popular como forma de salvaguardar o
patrimnio da Unio, do Distrito Federal, dos Estados e dos municpios e de seus entes da
administrao indireta e de quaisquer pessoas jurdicas ou entidades subvencionadas pelos
cofres pblicos.
Assim sendo, os bens naturais elencados nos artigos 20 e 26 da Constituio da Rep-

blica no esgotam, para fins do Direito Administrativo, a totalidade dos bens pblicos. Uti-
lizamos uma acepo mais ampla, segundo o critrio da afetao, na qual estaro abrangi-
dos todos os bens de propriedade estatal e, at mesmo, os que no sendo estatais estejam
destinados a alguma atividade pblica.
O critrio da destinao ou afetao est previsto nos artigos 98 a 103 do Cdigo Civil
de 2002, sendo considerada a distino mais relevante no ordenamento jurdico brasileiro.
Esta classificao, como o prprio nome indica, vai salientar a destinao do bem e quem
dele se utiliza: so os bens de uso comum do povo, os bens de uso especial e os bens domi-
nicais.
Os bens de uso comum so aqueles destinados ao uso indistinto de qualquer pessoa

(artigo 99, I CC/2002). So bens sobre os quais o povo em geral, de modo annimo, exerce
uso, sendo utilizados indistintamente, dentre os quais rios, mares, estradas, ruas e praas.
Poderamos acrescentar as praias e o meio ambiente ecologicamente equilibrado (artigo 225,
CR), bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, cujo dever de defend-
lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes, impe-se ao poder pblico e coletivi-
dade.
50
Estes bens so, de regra, utilizados indistintamente por uma pluralidade de pessoas
no individualizadas, independentemente de consentimento da administrao pblica.
Embora os bens tenham estas caractersticas, haver momentos em que a lei estabelecer
que o uso de determinados bens de uso comum sero onerosos.
O uso comum dos bens pblicos pode ser gratuito ou retribudo (oneroso), de acordo
com a previso legal (artigo 103 do CC/2002). o caso do estacionamento rotativo no cen-
tro da cidade, dos pedgios nas rodovias e da ancoragem em portos. Igualmente, a norma
jurdica pode estabelecer limite de tempo e cobrana de tarifas para que veculos permane-
am estacionados em vias pblicas.
Os bens de uso especial so aqueles destinados a uma atividade ou servio da admi-

nistrao federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias (artigo
99, II do CC/2002), como o caso de edifcios e terrenos destinados a servio ou estabeleci-
mento da administrao.
Trs consideraes a respeito temos de fazer: a primeira, de que a lei exemplificativa,

devendo aos bens previstos no artigo 99, II do CC/2002 ser acrescidos diversos bens afetados
a atividades administrativas, como o caso dos bens mveis; a segunda, que dentre as
pessoas administrativas devem ser citadas a distrital e as fundaes, quando tiverem perso-
nalidade jurdica de Direito Pblico, salvo se esteja subentendida no nome jurdico autarquia,
como o fazemos. Em terceiro lugar, quando se l atividade ou servio da administrao,
deve-se entender a palavra administrao no sentido amplo de atividade ou servio estatal.
Dito isso, podemos considerar como bens de uso especial os bens mveis e imveis
destinados prestao de um servio aos cidados ou estabelecimento utilizado pelo Esta-
do. Nesta categoria esto os veculos oficiais, mercados municipais, teatros pblicos, mu-
seus, universidades, prdios de escolas e reparties pblicas e as reservas indgenas. O
beneficirio direto desses bens o cidado usurio do servio prestado e o servidor pblico
que o utiliza para o exerccio de suas atividades.
Esta classe de bens no comporta o uso geral e irrestrito por todos, razo pela qual seu
uso no est indistintamente aberto a todos. Cabe administrao pblica administrar o
seu uso em conformidade com sua destinao. Esta classe de bens poder ter parte utilizada
por particular desde que a atividade a ser desenvolvida seja compatvel com a sua destinao
e seja de interesse coletivo. o caso ilustrativo de uma livraria de propriedade particular
estabelecida em escola pblica.
Os bens dominicais so os bens que constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de

Direito Pblico, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades (arti-
go 99, III do CC/2002).
51
EaD Aldemir Berwig
A redao do pargrafo nico do artigo 99, III do CC/2002 no clara. Estabelece que
no dispondo a lei em contrrio, consideram-se dominicais os bens pertencentes s pessoas
jurdicas de Direito Pblico a que se tenha dado estrutura de Direito Privado. Quer parecer
aqui que a estrutura de Direito Privado aquela estabelecida em lei. Assim, poderamos con-
siderar que o CC/2002 quer aqui se referir aos bens das empresas estatais, cuja personalidade
jurdica de Direito Privado e referidos pela doutrina como domnio privado do Estado.
So bens que no tm destinao definida, no sendo enquadrados nem entre os de

uso comum, nem entre os de uso especial. So bens sem tal destino porque no o receberam
ou porque perderam um destino anterior. Enquadram-se nesta categoria as terras devolutas,
os terrenos de marinha e os bens mveis ou imveis no utilizveis ou que se tornem
inservveis ao ente estatal.
Dentre estes bens poderamos citar as reservas ecolgicas e florestas que embora desti-
nadas a fins de preservao ambiental, so enquadradas no artigo 20, II, da Constituio da
Repblica como terras devolutas. Entendemos, particularmente, que sendo bens destinados
a fins de preservao ambiental, no devem ser considerados bens sem destino. So bens
afetados ao bem comum do cidado e da coletividade, apresentando as caractersticas e
qualidades para serem enquadrados como bens de uso especial ou, ainda, de uso comum, se
levarmos em considerao o artigo 225 da CR.
Os bens dominicais so aqueles que compem o patrimnio estatal mas no esto

diretamente afetados a nenhuma atividade de interesse pblico, inexistindo qualquer utili-
zao imediata pelo cidado. Tais bens podem ser utilizados com finalidades sociais, como
as reas pblicas objeto de concesso de direito real de uso para fins habitacionais.
Alguns doutrinadores tratam os bens dominicais como bens do domnio privado do

Estado ou bens do patrimnio disponvel (Medauar, 2000), visando a expressar assim que
os vnculos do Estado com tais bens seriam semelhantes ao vnculo do particular com os
bens de seu domnio privado, em especial pela facilidade de alienao.
Tais entendimentos podem causar equvocos. O certo que os bens pblicos tm uma
nova conotao no Cdigo Civil de 2002. O artigo 100 estabelece que os bens de uso co-
mum do povo e os de uso especial so inalienveis enquanto conservarem a sua qualifica-
o, na forma que a lei determinar. O artigo 101 determina que os bens pblicos dominicais
podem ser alienados, observadas as disposies legais. A alterao dos dispositivos no novo
Cdigo Civil no modificou o regime jurdico aplicvel aos bens pblicos.
Os bens dominicais esto submissos ao mesmo regime jurdico aplicvel aos demais
bens pblicos. Os artigos 17 a 19 da lei de licitaes estabelecem normas aplicveis a todos
os bens pblicos, includos os dominicais. Tm tambm a caracterstica da imprescritibilidade,
52
pela qual os imveis pblicos urbanos e rurais, indistintamente, so insuscetveis de

usucapio por previso expressa dos artigos 183, 3, e 191, pargrafo nico da CR,
estabelecida igualmente no artigo 102 do CC/2002.
De outro lado, o artigo 225, 5 da CR estabelece a indisponibilidade das terras

devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por aes discriminatrias, necessrias proteo
dos ecossistemas naturais, o que vai fornecer a qualidade de inalienabilidade a esses bens.
2.2.2 AFETAO E DESAFETAO DE BENS PBLICOS
Afetao e desafetao de um bem pblico a denominao dada destinao ou

retirada de destinao de um bem a um determinado uso. Pela afetao ocorre a destinao
do bem ao uso comum ou ao uso especial. A afetao pode ser explcita ou implcita. Ser
explcita quando ocorrer por ato legal, normalmente a lei, ou ato administrativo.
Ser implcita quando a administrao pblica passa a utilizar um determinado bem

para certa finalidade sem manifestao formal, pois a conduta demonstra o uso do bem. o
caso do prdio dominical que passa a ser utilizado por uma Secretaria municipal.
A desafetao consiste na retirada da destinao de um determinado bem de uso co-

mum ou de uso especial passando, consequentemente, categoria de bem dominical. A
desafetao pode ser explcita, como no caso de autorizao legislativa para venda de um
bem de uso especial, ocorrendo a desafetao de especial para dominical.
Pode ocorrer em razo de ato da administrao pblica que, na hiptese de operao

urbanstica altera o uso de uma rua como via de circulao, deixando de ser utilizada. Pode
ocorrer ainda no caso de evento da natureza, quando o bem se torne imprprio para o
destino ao qual era anteriormente utilizado. o exemplo do prdio que, aps um temporal,
perdeu sua destinao.
2.2.3 REGIME JURDICO DOS BENS PBLICOS
O regime jurdico dos bens pblicos o conjunto de preceitos bsicos, princpios e

normas, que vo nortear sua gesto. O regime jurdico aplicvel aos bens pblicos compreen-
de as seguintes caractersticas: a inalienabilidade, a impenhorabilidade, a imprescritibilidade
e a impossibilidade de onerao. Tais caractersticas tm como fundamento a sua destinao
necessria consecuo dos interesses coletivos, no podendo, desta forma, ficar disposi-
o do administrador ou responder pelos atos do Estado em detrimento dos interesses maiores
da coletividade.
53
EaD Aldemir Berwig
A inalienabilidade o atributo daquilo que no pode ser transferido, disposto ou alie-

nado. Esta caracterstica deve ser analisada com cuidado, uma vez que a lei que vai
determin-la. Enquanto o bem pblico estiver afetado a uma destinao de uso comum ou
uso especial, ele conservar a caracterstica da inalienabilidade, eis que est atendendo ao
interesse pblico e no poder a administrao pblica a seu livre-arbtrio desafet-lo.
O bem pblico somente perder a caracterstica da inalienabilidade ao ser desafetado

e ingressar na categoria dos bens dominicais. Deve-se alertar, contudo, para o fato de
que estar enquadrado entre os bens dominicais no suficiente para que ocorra a alie-
nao de um bem pblico. Devendo a administrao pblica observar o princpio da
legalidade, verifica-se que a alienao de bem pblico somente poder ocorrer quando
houver autorizao legal no mbito da titularidade que permita sua alienao. Igual-
mente possvel afirmar que a autorizao legal no poder ser geral, devendo indicar
especificamente qual o bem que est perdendo sua inalienabilidade e passando cate-
goria de bem dominical.
Assim, a lei vai possibilitar a alienao de qualquer bem pblico. A Lei 8.666/93, em seus
artigos 17 a 19, estabelece normas para alienao de bens da administrao pblica, subordi-
nada existncia de interesse pblico devidamente justificado e precedida de avaliao.
A impenhorabilidade consiste na impossibilidade de incidir execuo forada sobre

os bens pblicos. Significa que os bens pblicos so no penhorveis. Em decorrncia
desta caracterstica, os bens pblicos no respondero por dvidas do municpio. Sempre
que o municpio estiver inadimplente e houver necessidade de satisfao dos crditos em
virtude de sentena judicial, esta satisfao se dar por meio de precatrios judiciais, sem
prever a penhora de bens. Tal medida est disciplinada no artigo 100 da Constituio da
Repblica.
A imprescritibilidade a proteo dos bens pblicos contra a aquisio por usucapio.
O transcurso do tempo no pode resultar em apropriao por terceiros. Se um particular ocupa

durante muitos anos um bem pblico, sem manifestao alguma da administrao, esse fato no
pode ser invocado para reconhecimento de domnio sobre o bem (Medauar, 2000, p. 288-289).
Esta caracterstica visa, sobretudo, preservao dos bens pblicos, protegendo-os

contra a negligncia da prpria administrao. A Constituio da Repblica veda a aquisi-
o de imveis pblicos urbanos por usucapio em seu artigo 183, 3 e em zona rural em
seu artigo 191, pargrafo nico. O artigo 102 do Cdigo Civil de 2002 estabelece a vedao
ao usucapio de bens pblicos em geral. A smula 340 do STF estabelece que desde a
vigncia do Cdigo Civil, os bens dominicais como os demais bens pblicos no podem ser
adquiridos por usucapio.
54
A no onerao consiste na impossibilidade de incidir direitos reais de garantia, como

hipoteca, penhor e anticrese, sobre bens pblicos. Esta caracterstica visa a proteger os bens
pblicos contra a atuao do agente pblico. Decorre de que s os bens alienveis podem
ser dados em penhor, anticrese ou hipoteca (artigo 1.420 do CC/2002).
2.2.4 AQUISIO E ALIENAO DE BENS PBLICOS
A aquisio de bens pelo municpio ocorre pelos institutos de Direito Privado, como
compra e venda, permuta e doao e mediante institutos especficos do Direito Pblico,
denominados desapropriao e determinao legal.
A determinao legal ou aquisio por fora de lei a aquisio de bem pelo munic-
pio to somente em razo da fora dispositiva da lei, nada mais se exigindo para a transfe-
rncia do bem ao domnio pblico. A Lei de parcelamento do solo urbano estabelece em seu
artigo 4 que parte da rea loteada, nos termos do projeto e do memorial descritivo, ser
transferida ao municpio e afetada como bem pblico de uso comum ou uso especial, no
podendo ter sua destinao alterada pelo loteador, desde a aprovao do loteamento (artigo
17, Lei 6.766/79). Em regra, a rea transferida ser de at 35% do total do loteamento.
Desde a data de registro do loteamento, passam a integrar o domnio do municpio as

vias e praas, os espaos livres e as reas destinadas a edifcios pblicos e outros equipa-
mentos urbanos, constantes do projeto e do memorial descritivo (artigo 22, Lei 6.766/79).
Para comprovao do domnio pblico basta a certido do cartrio onde o mesmo foi regis-
trado (Gasparini, 2011).
A alienao de bens pblicos segue a regra da inalienabilidade. Tal se deve ao fato de que
somente aquele que detm a senhoria sobre a coisa pode dispor dela. O administrador pblico
simples mandatrio que concretiza, em nome da coletividade, a consecuo do interesse pbli-
co. Por esta razo, no pode alienar a coisa pblica. A regra, entretanto, tem exceo.
H ocasies em que o interesse pblico tal que demanda a alienao de determinado

bem. Para que isso possa ocorrer ser necessria prvia autorizao legal. Alm disso, a
alienao dever ser precedida de avaliao do bem e de licitao pblica por expressa
previso da Lei de Licitaes (artigos 17 e 19, Lei 8.666/93).
2.2.5 AUTORIZAO, PERMISSO, CONCESSO E CONCESSO DE DIREITO REAL DE USO
A utilizao dos bens pblicos por particulares, de regra, segue a sua prpria
destinao, porm em determinados momentos os bens pblicos so utilizados, no todo
ou em parte, por particular, afastando o uso por outras pessoas. O cidado no um
55
EaD Aldemir Berwig
usurio annimo do bem nem pode ser considerado beneficirio de servio pblico, mas se
apresenta como o usurio certo ao qual foi atribudo um uso especfico, parcial ou total,
de bem pblico.
Quanto forma de utilizao (Chapus, apud Medauar, 2000, p. 291) de bens pblicos
por particular, distingue-se:
a) uso conforme a destinao do bem, como mercados municipais e explorao de instala-

es em portos, aeroportos e estaes rodovirias; e uso somente compatvel com a
destinao do bem pblico, como os quiosques em praas, mesas e cadeiras defronte a
restaurantes e lanchonetes;
b) uso no qual se conciliam o interesse pblico e o privado, como a instalao de bancas de

jornais no passeio pblico;
c) uso em que predomina o interesse pblico, como a rea utilizada por construtor privado
para execuo de obra pblica, como a construo de um viaduto ou ponte.
Visto que possvel a utilizao de bens pblicos pelo cidado, importante fazer
referncia a alguns aspectos detalhados por Medauar (2000):
a) a compatibilidade com o interesse pblico, pela qual o seu uso no poder contrari-lo,
razo pela qual ocorre discordncia em se falar em uso anormal atribudo por muitos
doutrinadores a tais usos;
b) o consentimento da administrao pblica, que consiste na manifestao pelo poder

pblico para que o cidado utilize o bem, no todo ou em parte, afastando outros usos;
c) a observncia das condies, quando a administrao pblica estabelece normas para

utilizao pelo particular, acrescentando-se que sua no observncia poder acarretar a
cessao de seu uso;
d) o pagamento do preo, quando a lei estabelecer a obrigatoriedade de cobrana por parte

da administrao pblica, pois h casos de uso gratuito;
e) a precariedade, que regra para o uso privativo, quando por motivo de interesse pblico pode
a administrao pblica cessar unilateralmente o uso, mesmo quando estabelecido prazo
determinado e mediante contrato, ensejando direito indenizao em favor do particular.
Estas notas devero ser observadas pelo administrador pblico quando for transferido
o uso dos bens, constando dos instrumentos formais de utilizao de bem pblico, que so
a autorizao, a permisso, a concesso e a concesso de direito real de uso.
Autorizao de uso de bem pblico o ato administrativo discricionrio e precrio

pelo qual a administrao pblica consente que um particular utilize privativamente um
bem pblico. De regra a utilizao do bem se d por perodo curto e independentemente de
autorizao legislativa e licitao pblica, podendo ser revogada a qualquer tempo. o
56
caso da autorizao de uso de terreno pblico para a instalao Direito real
de circo ou de canteiro de obras ou o fechamento de rua para a relao jurdica que investe
a pessoa, fsica ou jurdica, na
atividade de lazer ou outra de interesse coletivo. posse, uso e gozo de uma
coisa, corprea ou incorprea.
Permisso de uso de bem pblico o ato discricionrio e Direito real pleno o poder
precrio pelo qual se atribui ao particular o uso privativo de bem exclusivo de usar, gozar e
dispor da coisa. o direito de
pblico. De regra, a permisso de uso se aplica a usos privativos propriedade. Direito real
apenas compatveis com a destinao do bem. o caso da insta- acessrio o direito de
garantia sobre a coisa,
lao de banca de jornais no passeio pblico e de mesas e cadei- segundo conveno firmada
ras em frente a restaurantes e lanchonetes. entre seu proprietrio e o
credor garantido. Direito real
A permisso de uso, de regra, independe de autorizao parcial ou fracionado o que
se frui limitadamente, seja
legislativa e exigncia de licitao, porm, nos casos em que hou- porque os domnios se tenham
ver possibilidade de disputa entre dois ou mais interessados, desdobrado (domnio direto e
domnio til), ou porque se
recomendvel efetuar o certame, assegurando-se, assim, a igual- tenha dado uma limitao a seu
dade de oportunidade e a impessoalidade. A permisso de uso de uso (servido, usufruto).
bem pblico pode ser outorgada por prazo determinado ou

indeterminado. No caso de permisso por prazo determinado,
havendo revogao pela administrao pblica, o permissionrio
poder pleitear indenizao.
Estabelece a Lei Federal 8.666/93 que est dispensada de

licitao a permisso de uso de bens imveis construdos e desti-
nados ou efetivamente utilizados no mbito de programas
habitacionais de interesse social, por rgos ou entidades da ad-
ministrao pblica especificamente criados para este fim.
Concesso de uso de bem pblico o contrato administrati-

vo pelo qual a administrao pblica consente que particular uti-
lize privativamente bem pblico. De regra, a utilizao do bem
mediante concesso de uso se d em conformidade com sua
destinao. O uso privativo que o particular faz inerente ao pr-
prio tipo de bem. o caso da utilizao de boxes em mercados
municipais por feirantes, o uso de cantinas ou livrarias em escolas
pblicas. Aplica-se a ela as normas relativas aos contratos admi-
nistrativos, devendo ser precedida de licitao pblica e vedada a
concesso por prazo indeterminado, salvo excees legais.
A concesso de direito real de uso o direito real resolvel

para fins especficos de urbanizao, industrializao, edificao,
cultivo da terra ou outra utilizao de interesse social. A conces-
57
EaD Aldemir Berwig
so de direito real de uso poder ser contratada por instrumento pblico ou particular ou
por simples termo administrativo e ser inscrita e cancelada em livro especial. Desde a sua
inscrio, o concessionrio fluir plenamente do terreno para os fins estabelecidos no con-
trato e responder por todos os encargos civis, administrativos e tributrios que venham a
incidir sobre o imvel e suas rendas.
Retira-se a concesso antes de seu termo desde que o concessionrio d ao imvel

destinao diversa da estabelecida no termo do contrato ou descumpra clusula resolutria
do ajuste, perdendo, neste caso, as benfeitorias de qualquer natureza. Salvo disposio
contratual em contrrio, a concesso de uso transfere-se por atos inter vivos ou por sucesso
legtima ou testamentria, como os demais direitos reais sobre coisas alheias, registrando-se
a transferncia (artigo 7 e do Decr.-Lei 271/67).
A Lei 8.666/93 prev a concesso de direito real de uso de bens imveis construdos e
destinados ou efetivamente utilizados no mbito de programas habitacionais de interesse
social, por rgos ou entidades da administrao pblica, especificamente criados para este
fim, dispensada a exigncia de licitao pblica (artigo 17, I, f da Lei 8.666/93). instituto
pelo qual a administrao poder conceder direito real de uso de bens imveis, dispensada
licitao, quando o uso se destina a outro rgo ou entidade da administrao pblica
(artigo 17, 2 da Lei 8.666/93).
Seo 2.3
Finanas Municipais
Finanas pblicas um assunto diretamente relacionado ao municpio para que ele

possa realizar tudo aquilo que sua competncia e normalmente nos referimos como
concretizao do interesse pblico. Ou seja, para concretizar as diversas atividades
estabelecidas constitucionalmente, o Estado necessita recursos financeiros para fazer fren-
te aos seus gastos. A esse binmio denominamos receitas e despesas pblicas.
simples, qualquer indivduo s pode gastar o que ganha, caso contrrio ter um
saldo financeiro negativo, ou seja, um dficit. Com o municpio no diferente, s que neste
caso, se no tiver receita pblica, poder ter um dficit pblico.
Em termos de municpio o estudo das normas que regulam a atividade financeira o

Direito Financeiro. Assim, na prpria Constituio da Repblica teremos normas superiores
que estabelecem as diretrizes para as finanas do municpio. Elas esto localizadas no Ca-
ptulo II do Ttulo VI, mais precisamente a partir do artigo 163.
58
A Constituio da Repblica estabelece as diretrizes para as finanas pblicas em

todos os entes poltico-administrativos, que so regulamentadas por leis e outros atos
normativos, todos sempre coerentemente ajustados no ordenamento jurdico.
Alm disso, salienta-se que vrios outros dispositivos da Constituio regulam ativi-
dades financeiras dos entes estatais, como o caso do artigo 52, V, da CR/88, que atribui
privativamente ao Senado a competncia para autorizar operaes externas de natureza
financeira, de interesse da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios.
O que significa, no entanto, Finanas Pblicas?
Na clssica exposio de Baleeiro (1990, p. 6), finanas pblicas
a disciplina que, pela investigao dos fatos, procura explicar os fenmenos ligados obteno
e dispndio do dinheiro necessrio ao funcionamento dos servios a cargo do Estado, ou de
outras pessoas de direito pblico, assim como os efeitos outros resultantes dessa atividade gover-
namental.
E qual o seu contedo?
Explica-nos Valrio (1987, p. 42) que seu contedo constitui-se das tradicionais re-
as da despesa, da receita, do oramento e do crdito pblico e, mais, tudo o que diga respei-
to atividade financeira do Estado relacionada com a interveno deste no domnio priva-
do, por razes de ordem poltica, econmica e social.
Isso posto, a partir destas consideraes podemos concluir que por finanas pblicas
municipais teremos de compreender as atividades do municpio que possibilitam a
concretizao de suas atividades por meio do suprimento de recursos financeiros bem como
da organizao da despesa, sempre mediante a edio e observao das respectivas prescri-
es legais.
Assim, o municpio somente realiza suas vrias atividades em razo de que o

ordenamento jurdico possibilita e estabelece as condies pelas quais vai arrecadar receitas
para fazer frente s despesas de execuo e manuteno da prpria estrutura estatal, seja
em decorrncia da imposio de obrigaes tributrias (por exemplo, a imposio do dever
de recolher um tributo, como o caso do Imposto sobre Servios ISS , do Imposto Predial
e Territorial Urbano IPTU ou do Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis entre vivos
ITBI), seja em decorrncia da explorao do seu prprio patrimnio (por exemplo, a renda
auferida pela locao de imvel do domnio pblico). Esta atividade financeira do munic-
pio regida pelo Direito Financeiro.
A atividade financeira do Estado tem sustentabilidade no seguinte trip: a Constitui-

o da Repblica, a Lei 4.320/64 (Lei da Contabilidade Pblica) e a Lei Complementar 101/
2000.
59
EaD Aldemir Berwig
Uma questo que devemos lembrar aqui refere-se competncia legislativa concor-
rente e suplementar. Lembra da competncia legislativa a que nos referimos anteriormente?
Que tal voc relembrar os artigos 24, 30 e 32 da Constituio da Repblica?
Vamos l.
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I direito tributrio, financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico;
II oramento;
(...)
1 No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer

normas gerais.
2 A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suple-
mentar dos Estados.
3 Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa
plena, para atender a suas peculiaridades.
4 A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no
que lhe for contrrio.
(...)
Art. 30. Compete aos Municpios:
I legislar sobre assuntos de interesse local;
II suplementar a legislao federal e a estadual no que couber;
III instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar suas rendas, sem
prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;
(...)
Art. 32. O Distrito Federal, vedada sua diviso em Municpios, reger-se- por lei orgnica, vota-
da em dois turnos com interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros da Cmara
Legislativa, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio.
1 Ao Distrito Federal so atribudas as competncias legislativas reservadas aos Estados e

Municpios.
Estes artigos estabelecem as competncias legislativas em cada rbita governamental,

lembra?
Pois bem, quando se trata de elaborao de normas gerais aplicadas ao Direito Finan-
ceiro, o instrumento legislativo a ser utilizado a Lei Complementar, segundo a previso
estabelecida no 9 do artigo 165 da Constituio da Repblica, cuja competncia da
Unio.
Como ocorre a organizao das finanas do ente poltico-administrativo?
60
Esta organizao se d por meio da lei, nos termos do artigo 165 e seguintes da Cons-
tituio da Repblica, que apresentamos a seguir:
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I o plano plurianual;
II as diretrizes oramentrias;
III os oramentos anuais.
1 A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes,

objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas
decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada.
2 A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao

pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orien-
tar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tribut-
ria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento.
3 O Poder Executivo publicar, at trinta dias aps o encerramento de cada bimestre, relatrio
resumido da execuo oramentria.
4 Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio sero

elaborados em consonncia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.
5 A lei oramentria anual compreender:
I o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da admi-
nistrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo poder pblico;
II o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha

a maioria do capital social com direito a voto;
III o oramento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados,
da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo
poder pblico.
6 O projeto de lei oramentria ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito,

sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes, anistias, remisses, subsdios e benefcios de
natureza financeira, tributria e creditcia.
7 Os oramentos previstos no 5, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual,

tero entre suas funes a de reduzir desigualdades interregionais, segundo critrio populacional.
8 A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao

da despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementa-
res e contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita, nos termos da
lei.
9 Cabe lei complementar:
I dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do

plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual;
61
EaD Aldemir Berwig
II estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta,

bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos. Portanto, como estamos
verificando, a Constituio estabelece uma regra de conduta ao gestor pblico, o qual dever
respeitar a previso legal. Se porventura no houver previso para uma determinada ao da
administrao, o gestor dever se preocupar inicialmente em fazer o ajuste na Lei Oramentria
para posteriormente executar a ao. Isso porque o art. 167 da Constituio da Repblica exige
autorizao legislativa, por meio de lei ordinria.
Art. 167. So vedados:
I o incio de programas ou projetos no includos na lei oramentria anual;
II a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos

oramentrios ou adicionais;
III a realizao de operaes de crditos que excedam o montante das despesas de capital,
ressalvadas as autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade preci-
sa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;
IV a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do

produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recur-
sos para as aes e servios pblicos de sade, para manuteno e desenvolvimento do ensino e
para realizao de atividades da administrao tributria, como determinado, respectivamente,
pelos arts. 198, 2, 212 e 37, XXII, e a prestao de garantias s operaes de crdito por
antecipao de receita, previstas no art. 165, 8, bem como o disposto no 4 deste artigo;
V a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao legislativa e sem

indicao dos recursos correspondentes;
VI a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de uma categoria de pro-

gramao para outra ou de um rgo para outro, sem prvia autorizao legislativa;
VII a concesso ou utilizao de crditos ilimitados;
VIII a utilizao, sem autorizao legislativa especfica, de recursos dos oramentos fiscal e da
seguridade social para suprir necessidade ou cobrir dficit de empresas, fundaes e fundos,
inclusive dos mencionados no art. 165, 5;
IX a instituio de fundos de qualquer natureza, sem prvia autorizao legislativa;
X a transferncia voluntria de recursos e a concesso de emprstimos, inclusive por antecipa-

o de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituies financeiras, para paga-
mento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios;
XI a utilizao dos recursos provenientes das contribuies sociais de que trata o art. 195, I, a,
e II, para a realizao de despesas distintas do pagamento de benefcios do regime geral de
previdncia social de que trata o art. 201.
1 Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado
sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de
responsabilidade.
62
2 Os crditos especiais e extraordinrios tero vigncia no exerccio financeiro em que forem

autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses daquele
exerccio, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, sero incorporados ao oramento do
exerccio financeiro subseqente.
3 A abertura de crdito extraordinrio somente ser admitida para atender a despesas

imprevisveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pbli-
ca, observado o disposto no art. 62.
4 permitida a vinculao de receitas prprias geradas pelos impostos a que se referem os

arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestao
de garantia ou contragarantia Unio e para pagamento de dbitos para com esta.
Despesa pblica, segundo Baleeiro (1990, p. 65), pode ter dois conceitos. Um, mais
amplo, outro mais restrito. No primeiro caso,
designa o conjunto de dispndios do Estado, ou de outra pessoa de direito pblico, para o funci-
onamento dos servios pblicos. Assim, a despesa parte do oramento, nela estando classifica-
das todas as autorizaes para gastos com as diversas atividades estatais. Em outras palavras,
forma o complexo da distribuio e emprego das receitas para custeio dos diferentes setores da
administrao.
Noutro sentido, a aplicao de certa quantia, em dinheiro, por parte da autorida-

de ou agente pblico competente, dentro duma autorizao legislativa, para execuo de
fim a cargo do governo (p. 65). Em regra, diz o autor, envolve fins do servio pblico,
regulados pelo Direito Administrativo e, normalmente, segundo a tcnica da cincia da
Administrao.
Assim, a despesa pblica pressupe emprego dos recursos pblicos visando a objetivos
pblicos. Em consequncia, esclarece o autor, se o objetivo pblico alcanado sem essa
aplicao de dinheiro, no h despesa pblica, mas outro processo financeiro e administra-
tivo (p. 65). Em decorrncia disso, a despesa pode ser entendida como uma parte do ora-
mento direcionada ao custeio de determinado setor administrativo que cumprir uma fun-
o ou atribuio governamental.
Quais so esses objetivos pblicos?
Os objetivos so aqueles que visam a atender s necessidades de interesse da popula-

o, como o caso da educao, da sade, da segurana, que so prestados diretamente
pelo Estado, ou mesmo regulao de atividades prestadas indiretamente por particulares,
como o caso dos servios pblicos concedidos ou de atividades de explorao livre pela
iniciativa privada, estes dois ltimos sob a fiscalizao de agncias reguladoras.
Assim, toda despesa pblica visa ao atendimento das demandas sociais que o Estado
tem competncia constitucional para concretizar.
63
EaD Aldemir Berwig
importante ressaltar que o final da dcada de 90 foi um marco no cenrio poltico-

econmico no pas. Apresenta-se uma mudana de perfil da administrao pblica para que
ela incorpore noes de competitividade e desenvolvimento, adequando as finanas estatais
a um novo modelo de ente pblico, de forma que o oramento seja uma diretriz a ser obser-
vada e concretizada. A ao do momento falar em administrao gerencial.
Neste cenrio aprovada a Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000, mais conhe-
cida como Lei de Responsabilidade Fiscal, inicialmente muito criticada politicamente, mas
que, impondo um rgido controle do gasto pblico e do prprio administrador, estabelece o
dever de estabilizao entre receitas e despesas.
Este um marco importante no ajuste das contas pblicas. esta lei que vai ajustar
as condutas estabelecidas pela Lei 4.320/64. Se nesta lei temos a instituio de normas de
Direito Financeiro, com previso da receita e despesa pblicas, sua classificao e
contabilizao no oramento da entidade federativa, a Lei Complementar n 101/2000, es-
tabelece que esta relao deva ser equilibrada, com o administrador sendo o responsvel
pelo equilbrio das contas.
Outra lei muito importante o Cdigo Penal, que contm um captulo denominado
Crimes contra as finanas pblicas, acrescido pela Lei 10.028, de 2000, que tambm fez
previso, em seu artigo 5, de uma infrao administrativa contra a lei de finanas pblicas,
aplicada exclusivamente ao gestor pblico.
2.3.1 ORDENADOR DE DESPESA
Quando algum manda fazer um pagamento, o responsvel por aquela sada de

dinheiro pblico. Esse algum o ordenador de despesa, o agente pblico responsvel
pela concretizao da despesa. A funo est prevista no 1 do artigo 80 do Decreto-lei
200/1967:
1 Ordenador de despesas toda e qualquer autoridade de cujos atos resultarem emisso de

empenho, autorizao de pagamento, suprimento ou dispndio de recursos da Unio ou pela
qual esta responda.
O referido Decreto-lei aplicvel apenas na rbita federal ou quando estiverem em

jogo os recursos da Unio. O que nos interessa neste momento, entretanto, a definio
legal. E esta definio legal aplicvel em qualquer rbita governamental.
Neste vis, em qualquer ente estatal o ordenador de despesa ser o responsvel pelos
gastos pblicos e, nesta condio, poder responder pela sua m aplicao.
64
A Lei de Responsabilidade Fiscal no faz referncia direta ao ordenador de despesa,

entretanto estabelece uma rigidez de conduta no que se refere ao equilbrio das contas
pblicas, responsabilizando qualquer procedimento do qual decorra seu desequilbrio ou
desvio entre as metas estabelecidas e as realizadas, gerao indevida de despesas com pes-
soal, seguridade social e outras.
2.3.2 REQUISITOS DE LEGITIMIDADE DA DESPESA PBLICA
Voc lembra que sempre afirmamos que a administrao pblica deve obedecer ao
princpio da legalidade? Pois , toda despesa deve ter previso legal. Outros aspectos, no
entanto, devem ser observados para garantir a legitimidade das aes administrativas, como
o caso da utilidade e da oportunidade.
Como toda atividade administrativa, devemos pensar que a despesa pblica ser leg-
tima se considerarmos pelo menos trs requisitos: a convenincia, a oportunidade e a lega-
lidade.
A convenincia da despesa se concretiza quando ela satisfaz uma necessidade pbli-

ca. Em outras palavras, vai se constatar se a despesa til pelo grau de satisfao de inte-
resse pblico e atendimento da coletividade. Logo, a despesa deve ter razoabilidade, caso
contrrio perde sua legitimidade.
A oportunidade da despesa significa que a administrao no deve efetuar gastos com

obras suprfluas ou menos urgentes. Aplica-se o requisito da oportunidade para verificar se
o momento adequado para proceder a uma determinada despesa.
Assim, para verificar a validade da despesa pblica em qualquer momento deve-se

observar a razoabilidade de determinada despesa. Significa que alm de legal, a despesa
deve ser legtima. A legalidade significa que a despesa deve estar prevista nas leis oramen-
trias para que seja enquadrada como legal. Desrespeitar a norma constitucional implica
crime de responsabilidade, conforme estabelece o inciso V, do artigo 1, do Decreto-Lei 201/
1967:
Art. 1 So crimes de responsabilidade dos prefeitos municipais, sujeitos a julgamento pelo

poder Judicirio, independentemente de pronunciamento da Cmara de Vereadores:
(...)
V ordenar ou efetuar despesas no autorizadas por lei, ou realiz-las em desacordo com as

normas financeiras pertinentes;
No Brasil, por exemplo, a Constituio da Repblica estabelece no 8 do artigo 166:
65
EaD Aldemir Berwig
8 A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da

despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e
contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita, nos termos da lei.
Significa, portanto, que o manuseio dos recursos financeiros municipais deve ser feito
de forma legal, observando sua indisponibilidade para que, com eles, se concretize o interes-
se da coletividade.
2.3.3 OS TRIBUTOS MUNICIPAIS
Em decorrncia de sua autonomia financeira (artigo 30, III CR), o municpio pode
instituir e arrecadar tributos de sua competncia (previstos no artigo 156 da CR), bem como
aplicar suas rendas, mas delas decorre o dever constitucional de prestar contas.
A receita que vai possibilitar a realizao dos fins constitucionais do municpio constitui-
se dos tributos municipais e da explorao de bens e servios (preos pblicos). Tributo munici-
pal a obrigao legal imposta ao cidado que, diante de uma determinada circunstncia
prevista em lei, leva recursos financeiros aos cofres pblicos municipais. Decorrem do poder
impositivo do municpio. Preos pblicos municipais so pagamentos feitos ao poder pblico
quando facultativa e espontaneamente adquirem bem, auferem vantagens, ou se utilizam de

servios pblicos ou de utilidade pblica, remunerando-os de acordo com a tarifa fixada pela
Administrao (preo pblico) ou pelo valor disputado em livre concorrncia entre os interessa-
dos (preo quase privado) (Meirelles, apud Castro, 2006, p. 240).
Na tarifa ou preo pblico o valor fixado unilateralmente pelo poder pblico. No

preo quase privado, o valor decorre de negociao entre particular e administrao (Cas-
tro, 2006, p. 240). Hiptese de tarifa o valor devido em decorrncia de uso de servio
pblico, como o caso de guas e esgotos; de preo quase privado, a renda proveniente de
uma concesso remunerada de uso de bem pblico ou da alienao de bem municipal.
A receita municipal composta de todos os valores que ingressam no Tesouro Munici-

pal. Estes valores so decorrentes de receitas municipais prprias e de transferncias, cons-
titucionais ou no, de outros entes estatais. A receita municipal prpria compe-se dos
tributos e dos preos pblicos de sua competncia.
Dentre os tributos de competncia municipal esto os impostos, as taxas e a contri-

buio de melhoria (artigo 145, I, II e III da CR). Na categoria impostos municipais temos o
Imposto Predial e Territorial Urbano IPTU (artigo 156, I da CR), o Imposto de Transmisso
de Bens Imveis ITBI (artigo 156, II da CR) e o Imposto Sobre Servios de Qualquer Natu-
reza ISS (artigo 156, III da CR).
66
Seo 2.4
Servios Pblicos Municipais
Quando abordamos a prestao de servios pblicos necessrio que se tenha a pre-

cauo de verificar sob qual tica eles esto sendo analisados, evitando assim alguma pos-
svel confuso terminolgica. necessrio salientar que em sentido amplo engloba-se, como
dito, todas as atividades do Estado, incluindo a as atividades desempenhadas pelo Legislativo
e pelo Judicirio. Alm disso, em termos de poder Executivo, possvel diferenciar as ativi-
dades de governo das atividades administrativas (Silva, 1998, p. 624-625). Os servios p-
blicos em sentido estrito esto dentre as atividades administrativas de competncia ou de-
sempenhadas pelo poder Executivo.
No Direito Municipal interessa-nos abordar o servio pblico em sentido estrito, como

a atividade prestacional, em que o poder pblico propicia algo necessrio vida coletiva,
tais como gua, energia eltrica, telefone, dentre outros, de modo que as atividades-meio,
como arrecadao de tributos, servio de arquivo, vigilncia e limpeza de reparties no se
incluem na acepo tcnica da expresso servio pblico.
Considerado nestes termos o servio pblico apresenta-se como uma dentre as mlti-
plas atividades desempenhadas pela Administrao, que deve utilizar seus poderes, bens e
agentes, seus atos e contratos para realiz-lo de modo eficiente (Medauar, 2000, p. 368).
Como mencionado anteriormente, porm, no somente por existir uma prestao

coletividade por parte do municpio que existir um servio pblico. Para alm desta presta-
o material pelo poder pblico, h necessidade de que o sistema normativo estabelea que
tal atividade ser prestada sob um regime jurdico de Direito Pblico. Somente pode ser
designado como servio pblico
aquele concernente prestao de atividade e comodidade material fruvel singularmente pelo

administrado, desde que tal prestao se conforme a um determinado e especfico regime: o regime
de Direito Pblico, o regime jurdico-administrativo (Mello, 2009, p. 597, grifado no original).
Mello (2009) afirma que de nada adianta construir um conceito se este no fornecer a
indicao dos princpios e regras pertinentes soluo de questes jurdicas. Assim, o refe-
rido autor vai apresentar sua noo de servio pblico como sendo composto necessaria-
mente de dois elementos: o substrato material, que equivale prestao de utilidade ou
comodidade fruvel diretamente pelos cidados, sendo que estas atividades esto excludas
da esfera do comrcio privado so de titularidade do ente estatal; e o trao formal indis-
pensvel, que revela a sua submisso ao regime jurdico de Direito Pblico, ou seja, ao
67
EaD Aldemir Berwig
conjunto de normas que se fundamentam nos princpios de Direito Pblico. De nada adian-
taria qualificar de servio pblico determinadas atividades prestadas pela administrao
pblica se algumas fossem regidas pelo regime jurdico de Direito Pblico e outras em regi-
me de economia privada. Desta forma, a qualificao de determinada atividade como servi-
o pblico deve possibilitar os meios para que o jurista distinga uma atividade de outra.
Neste sentido o autor afirma, em nota de rodap, que
noes como servio pblico econmico, por exemplo (isto , servio estatal prestado sob
regime fundamentalmente de Direito Privado), no servem para nada. possvel que, talvez,
possam interessar a economistas ou politlogos, mas para a rea jurdica seu prstimo ne-
nhum. Antes, pior do que nenhum, pois s podem induzir a confuses e causar equvocos aos
menos desavisados (Mello, 2009, p. 674).
Na viso do autor, portanto, somente haver prestao de servio pblico quando

estiverem presentes os dois pressupostos: a prestao de atividade material sob o regime de
direito pblico.
Divergente o entendimento de Mukai (1999), para quem muitos autores ora fo-
gem distino, identificando o servio pblico atividade econmica, ora verificando
a inevitabilidade da distino, e utilizam to somente o critrio formal para diferenci-
los pela sua comodidade. E nisso h sintonia com o pensamento de Mello (2009), pois
afirma que
o servio pblico, antes de tudo, um fato social, que tem em si determinado valor e um interesse
especial para a coletividade, o que lhe d um carter impar de interesse pblico e de
essencialidade. Por isso, ao critrio formal, h que se juntar o critrio material, para se chegar a
dizer (caso por caso) o que um servio pblico (Mukai, 1999, p. 49).
No entendimento de Mukai (1999), a doutrina tem sido incapaz de elaborar um con-

ceito unitrio e satisfatrio para o servio pblico, devido a seu carter contingente e sua
indeterminao, e o seu maior desafio consiste em definir quando e qual atividade pode ser
considerada servio pblico.
A resposta a este problema no pode ser respondida de forma simplista com a seguinte
afirmao: Servio pblico aquilo que a lei considera como tal (Mukai, 1999, p. 50),
pois este enfoque no satisfaz. Relembra a seguir que a expresso servio pblico foi enten-
dida pela doutrina em trs sentidos: o orgnico, o formal e o material. O orgnico como
aquele que reflete uma organizao ou um rgo administrativo; o material como uma ati-
vidade das pessoas administrativas e o formal como aquele estabelecido como tal em lei. O
orgnico como aquele que prestado por rgos pblicos, o formal devido a caractersticas
extrnsecas estabelecidas em lei e o material quando definido em razo de seu objeto.
68
Ainda segundo Mukai (1999), para conceituarmos o servio pblico necessrio veri-
ficar que a partir do intervencionismo estatal ocorrido no sculo passado, os conceitos org-
nico e material no mais se prestam, pelo menos em utilidade prtica, para nos dar uma
viso, mesmo que parcial, de servio pblico. necessrio dar maior nfase ao aspecto
material e menor ao orgnico. compreensvel tal entendimento pelo fato de que o Estado
atual tem diminuda sua capacidade econmico-intervencionista de modo que estas ativi-
dades especficas passam a ser transferidas a entes particulares para que as explorem comer-
cialmente.
assim que o autor afirma que o sentido orgnico deve ser substitudo por um concei-
to formal, adotando-se a ideia de norma legal, de modo que servio pblico o que o legis-
lador rotular como tal. Quanto ao sentido material, afirma o autor, deve-se deixar de lado a
ideia de pessoa administrativa para relacion-la atividade humana que, por suas caracte-
rsticas naturais, possa ser designada de servio pblico.
O servio pblico um conceito jurdico indeterminado, eis que a realidade nem

sempre pode ser retratada ou exprimida pelas palavras, de modo preciso e absoluto; quando
isto ocorre, preciso adequar-se a realidade ao conceito, para saber se este abarca aquela,
ou no (Mukai, 1999, p. 55). Desta forma, resta-nos evidenciar novamente que no pos-
svel considerar servio pblico toda atividade prestada pelo ente estatal. Haver, como ser
demonstrado adiante, atividades estatais que no se enquadram neste conceito.
De qualquer forma, para o autor verifica-se empiricamente que o ser humano para
viver necessita que sejam atendidas determinadas necessidades que ele prprio sozinho ou
em grupo, devido essencialidade e magnitude de sua prestao, no tem condies de
satisfazer, razo pela qual h necessidade de um ente com poder superior que garanta a
satisfao das necessidades vitais e essenciais para a comunidade dos homens. Este ente
superior o ente poltico estatal.
Ao falar na indispensabilidade e essencialidade dessas necessidades para o homem, o

autor as relaciona com o interesse pblico, motivo pelo qual este ente que vai prov-las deve
ser dotado de puissance publique (poder de Estado, autoridade), de modo que seu conceito
deve ser retirado tambm da natureza das coisas e no somente da vontade do legislador.
Em outras palavras, necessrio salientar aqui que estamos diante da noo de substrato
material e trao formal, j citados anteriormente.
Servio pblico municipal, embora possa ser caracterizado como atividade (ainda que
econmica) do municpio caracterizada como portadora de um valor superior (geral) para
a comunidade, no devendo ser exercido mediante o procedimento das regras comuns do
Direito Privado.
69
EaD Aldemir Berwig
Evidencia-se, assim, que o regime jurdico do servio pblico o regime jurdico de

Direito Pblico. possvel afirmar que servio pblico tudo aquilo que a Constituio ou
a Lei rotular como tal legalmente, numa dada poca, colocando-o sob sua gide, porque,
em ltima razo, observada a ocorrncia das condies materiais j apontadas (a existncia
de um servio pblico objetivo), a titularidade da atividade pelo Estado2 que nos permite
falar em servio pblico (Mukai, 1999, p. 74).
Assim sendo, para encontrarmos servio pblico necessria a existncia de substrato

material (comodidade material fruvel pelo cidado) e de sua conformao ao trao formal
(titularizao, pelo poder pblico, de determinada atividade prevista em lei). a submisso
da atividade titularidade do poder pblico que vai tornar possvel verificar se estamos ou
no diante de determinado servio pblico, seja ele prestado direta ou indiretamente.
Dentre os servios que podem ser caracterizados como municipais esto os servios de
gua e esgoto, o transporte coletivo, a sade, a educao,3 a iluminao pblica, segurana
urbana, trnsito e trfego, entre outros.
2.4.1 MODOS DE PRESTAO DO SERVIO PBLICO
Os modos de prestao do servio pblico dizem respeito aos meios pelos quais o mu-
nicpio concretizar esta atividade. Neste sentido, a prestao de servio pblico poder ser
centralizada ou descentralizada. Alm disso, poder ser direta ou indireta.
Os servios pblicos podem ser prestados de forma centralizada quando a prpria ad-
ministrao direta executar o servio. o caso do Ensino Mdio e Fundamental. Ser pres-
tado de forma descentralizada quando for transferido para uma pessoa fsica ou jurdica
distinta. De outro lado, por prestao direta ou indireta entende-se a participao ou no
na prpria prestao do servio. A prestao direta pelo municpio quando prestado por
sua administrao direta. A prestao indireta quando ocorrer descentralizao para ou-
tra pessoa jurdica estatal ou particular, fsica ou jurdica.
A forma de prestao centralizada de servio pblico diretamente pelo municpio pode

ser exemplificada com a coleta de lixo pelos prprios servidores municipais. A forma descen-
tralizada e indireta de servio pblico pelo municpio pode ser exemplificada com a coleta
de lixo por uma empresa particular mediante:
2
A referncia ao servio pblico encontra na expresso Estado sua natureza de servio titularizado pelo ente estatal. necessrio
compreender a expresso como estatal para dizer que o servio est na titularidade de qualquer ente poltico-administrativo.
3
No que se refere sade e educao, lembrar que somente suplementarmente um servio pblico de natureza municipal uma vez que
de responsabilidade de todas as rbitas governamentais. Alm disso, saliento que ser servio pblico unicamente quando prestado pelo
ente estatal, posto que no atividade privativa do ente estatal.
70
a) contrato de prestao de servio e remunerado pelo municpio, responsvel pela

prestao. o caso da coleta de lixo e limpeza de ruas realizadas nos municpios, sob a
forma de terceirizao;
b) contrato de concesso ou permisso de servio pblico e remunerado pelo usurio

do servio. o caso dos transportes coletivos.
A doutrina no pacfica a respeito, mas os servios pblicos descentralizados podem

ser prestados de duas formas: mediante descentralizao funcional e descentralizao por
colaborao. Na descentralizao funcional, mediante lei, transferida a competncia para
a prestao de servio pblico as suas prprias pessoas jurdicas estatais autarquias, fun-
daes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista.
Na descentralizao por colaborao ocorre a transferncia da prestao de servio

pblico por meio de um contrato administrativo a pessoas jurdicas estatais de outra rbita
governamental, a pessoas jurdicas privadas (particulares) e a pessoas fsicas. Significa que,
se a titularidade de determinado servio pblico do municpio e o responsvel pela sua
prestao uma sociedade de economia mista do Estado, estaremos diante de uma
descentralizao por colaborao.
o caso, por exemplo, da prestao de servio de guas e esgoto: a titularidade da

prestao do servio do municpio em razo do interesse local, conforme estabelece o
artigo 30, V da Constituio da Repblica; a prestao pode se dar por uma sociedade de
economia mista estadual (Companhia Riograndense de Saneamento Corsan) ou por uma
pessoa jurdica privada, ambas mediante concesso de servio pblico. Tambm pode ser
prestado mediante permisso de servio pblico, conforme estabelece a Lei 8.987/95.
H, ainda, a possibilidade de prestao de servios pblicos mediante consrcios p-

blicos, quando ocorre a gesto comum de servios de interesse comum dos participantes por
meio da criao de entidade intergovernamental. Neste caso criada uma pessoa jurdica
com personalidade jurdica de Direito Pblico ou Privado, nos termos da Lei n 11.107/
2005.
2.4.2 SERVIOS PBLICOS E OUTRAS ATIVIDADES MUNICIPAIS
Nem todas as atividades municipais podem ser consideradas servios pblicos, mesmo
que sujeitas ao regime jurdico de Direito Pblico. Por isso necessrio sempre fazer uma
diferenciao entre os servios pblicos e outras atividades desenvolvidas pelo municpio
visando a demonstrar que, embora tenham aspectos semelhantes, no podem ser enquadra-
das sob um mesmo conceito, por divergirem quanto a seu contedo.
71
EaD Aldemir Berwig
Dentre estas atividades municipais que so excludas dos servios pblicos (Mello,
2009) esto o exerccio da polcia administrativa e a obra pblica. A explorao de atividade
econmica por empresas municipais no prtica usual em administraes municipais.
O exerccio das atribuies de polcia administrativa no se confunde com os servios

pblicos. Pelo exerccio das atribuies de polcia, a administrao pblica limita o exerc-
cio da liberdade e da propriedade do cidado para compatibiliz-las ao bem-estar coletivo.
Sempre que o exerccio da liberdade ou da propriedade se mostrar nocivo ao interesse da
coletividade o municpio, mediante sua atribuio de polcia, reprimir, preventiva ou re-
pressivamente, o cidado para que sua atividade ou atuao se mantenha de acordo com o
estabelecido em lei.
Este o motivo pelo qual em determinados casos legalmente previstos a atividade a

ser desenvolvida pelo cidado depender de autorizao do poder pblico: o caso da fisca-
lizao que o municpio exerce sobre o comrcio de alimentos e a vigilncia sobre o sossego
pblico.
por intermdio do exerccio da polcia administrativa que a administrao pblica

vai fiscalizar as atividades autorizadas e desenvolvidas pelo cidado. Se por um lado ne-
cessria a competncia para o exerccio da atribuio de polcia, para que a administrao
autorize a atividade, por outro, por meio desse mesmo poder que a administrao fiscaliza
e reprime os abusos mediante multas, embargos e interdies.
O diferencial entre servio pblico e polcia administrativa que o primeiro visa a

ofertar ao cidado uma utilidade, ampliando sua comodidade mediante prestaes feitas em
prol de cada um. J a polcia administrativa, visando proteo do interesse da coletivida-
de, limita, restringe ou condiciona a atuao do cidado, visando unicamente ao bom con-
vvio social. A polcia administrativa constitui-se em uma atividade orientada para a con-
teno dos comportamentos dos administrados ao passo que o servio pblico, muito ao
contrrio, orienta-se para a atribuio aos administrados de comodidades e utilidades mate-
riais (Mello, 2009, p. 678-679, grifado no original).
A obra pblica difere tambm de servio pblico, pois consiste na construo, repara-
o, edificao ou ampliao de bem imvel pertencente ou incorporado ao domnio pbli-
co. Obra e servio apresentam as seguintes distines: a obra um produto esttico, en-
quanto o servio uma atividade, algo dinmico; a obra o produto cristalizado de uma
operao humana e o servio a prpria prestao ou operao ensejadora do desfrute; a
fruio da obra, de regra, independe de uma prestao, salvo quando for o suporte material
necessrio para a prestao de um servio, enquanto a fruio do servio usufruir da
prpria prestao; a obra, para ser executada, independe da existncia de um servio pbli-
co, enquanto o servio, para ser prestado, de regra depende de uma obra que serve de supor-
te material (Mello, 2009).
72
A interveno do municpio no domnio econmico ocorre de trs modos:
a) pelo exerccio do poder de polcia, quando age como agente normatizador e regulador da
atividade econmica;
b) mediante incentivos iniciativa privada mediante favores fiscais (previstos no artigo 174
CR) e,
c) em casos excepcionais, atuando empresarialmente na explorao direta de atividade eco-

nmica por meio de pessoas jurdicas de Direito Privado especificamente criadas para este
fim (Mello, 2009).
A atuao empresarial do municpio pode ocorrer mediante a criao de pessoas jur-

dicas estatais, subordinadas ao regime jurdico de Direito Privado, as quais agem como
protagonistas da explorao de atividade econmica. Justifica-se a personalidade jurdica
de Direito Privado a estas pessoas pelo fato de que as atividades a serem controladas tm
como princpio a liberdade de iniciativa ou livre concorrncia. Isto significa que tais ativida-
des esto abertas a qualquer cidado que tenha interesse em empresari-las.
Ocorre que, caso o municpio desenvolvesse esta atividade por intermdio de um ente
seu com personalidade jurdica de Direito Pblico, a ele transferiria as prerrogativas inerentes
a si e, desta forma, estaria concorrendo de forma privilegiada com os proprietrios privados.
de se alertar, entretanto, como foi exposto anteriormente, que a interveno estatal

neste incio de sculo est cada vez mais voltada transferncia de atividades iniciativa
privada, razo pela qual tem se alterado profundamente o tratamento constitucional e legal
dado a suas atividades, sejam consideradas elas atividade econmica ou servio pblico.
Desta forma, a interveno estatal predominante na economia dever se encaminhar

para a forma de regulao de servios pblicos ou atividades econmicas, mediante agncias
reguladoras. Pelo menos o que tem se apresentado de forma mais destacada na tentativa de
reforma gerencial do Estado. Em termos de municpio, verifica-se que no uma prtica pre-
dominante a criao de pessoas jurdicas visando a explorar atividades econmicas, eis que
normalmente estas empresas no tm uma boa capacidade de produzir resultados.
2.4.3 MODELOS DE REGULAO DOS SERVIOS PBLICOS COMPETITIVOS
O final do sculo 20 foi marcado pela diminuio estatal na prestao de servios

pblicos e transferncia de determinadas atividades iniciativa privada, registrando assim
o fim da atuao monopolista do Estado e o incio de um perodo no qual se busca a compe-
tio entre entes privados como mecanismo para garantir a universalizao dos servios,
sejam eles pblicos ou privados.
73
EaD Aldemir Berwig
Esta nova tendncia que se apresenta em mbito mundial vem marcada por um novo
modelo de regulao, no qual fica reservada ao Estado a titularidade e regulao do servio
pblico, sendo transferida sua prestao iniciativa privada. Rompe-se com a identificao
entre funes de regulao e atividade econmica caracterizadas at o momento como mo-
noplios. A explicao deste fenmeno do aumento da necessidade regulatria se d em
razo de que o Estado deixa de ser ele prprio provedor do bem ou servio de relevncia
social e passa a exercer algum tipo de controle sobre esta atividade, sob pena de estar negli-
genciando o controle da produo de uma utilidade dotada de essencialidade e relevncia
(Marques Neto, 2000, p. 75).
Quando o Estado intervinha diretamente na produo de bens e servios por meio de

seus entes estatais, no havia uma eficiente regulao das atividades. Quando havia uma
regulao, o responsvel, de regra, era o prprio ente estatal que respondia por sua presta-
o. Disso decorria uma regulao ineficiente, posto que vinha consubstanciada mais nos
interesses do ente estatal incumbido de sua prestao do que com os interesses do usurio.
Havia uma prevalncia dos interesses secundrios sobre os primrios.
Assim, a transformao da interveno direta em indireta vai se desdobrar em duas

vertentes complementares. Uma primeira, que cuida do crescimento da atividade regulatria
estatal ditada pela separao entre o produtor de servios essenciais e os agentes encarrega-
dos da regulao desta atividade. o caso das transformaes dos setores de energia eltri-
ca e telecomunicaes. A segunda, que vai atuar em novos espaos regulatrios, com enti-
dades voltadas a regular atividades econmicas ou interesses especficos, antes excludos de
algum tipo de controle. o caso da sade suplementar e da vigilncia sanitria.
Em termos de municpio pode-se agregar os seguintes fatores. Ainda esto os muni-

cpios prestando algumas atividades consideradas servios pblicos diretamente. Por ve-
zes, o municpio presta algumas atividades de competncia federal ou estadual em regime
de concesso. o caso da prestao de servio de produo e distribuio de energia
eltrica no municpio de Iju, pelo Departamento Municipal de Energia Eltrica de Iju
(Demei). Esta uma atividade de titularidade da Unio (artigo 21, XII, b da CR/88) que o
municpio explora mediante concesso de servio pblico. A atividade regulada pela
Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) (Lei n 9.427/1996), vinculada ao Minist-
rio de Minas e Energia.
Verifica-se, portanto, que a Unio pode transferir a responsabilidade para a prestao

de determinado servio pblico ao municpio mantendo sobre este servio o controle, median-
te delegao do poder de polcia a seu ente regulador, que uma autarquia federal. Esta
autarquia desempenha a regulao seguindo as diretrizes estabelecidas em lei federal.
74
2.4.4 AS CONCESSES E PERMISSES DE SERVIO PBLICO NO MUNICPIO
O artigo 30, V da Constituio da Repblica prev a competncia municipal de orga-

nizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos
de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial.
Em decorrncia desta previso a Lei Orgnica Municipal vai estabelecer quais sero
os servios pblicos municipais, uma vez que a definio constitucional aponta para os
servios de interesse local. Desta previso constitucional esto excludos os servios de
titularidade de outra rbita governamental e prestados pelo municpio em regime de conces-
so e os servios prestados por terceiros em regime de contrato de prestao de servios.
Esta previso constitucional alcana unicamente os servios que sero de titularidade

do municpio em razo de que, devido a serem de interesse local, a Lei Orgnica vai estabe-
lecer que a titularidade do municpio e que sua prestao indireta se dar mediante con-
cesso ou permisso. Neste caso, haver necessidade de observncia da previso das Leis
8.987/95 e 8.666/93 para possibilitar a prestao dos servios indiretamente. A sua
inobservncia acarretar a ilegalidade da concesso ou permisso.
A delegao de servios pblicos mediante concesso ou permisso o meio pelo qual

o municpio, estabelecendo as condies e mantendo o controle dos mesmos, transfere uni-
camente a execuo de determinado servio a ente da iniciativa privada, pessoa fsica ou
jurdica, de modo que este o preste coletividade mediante pagamento de tarifa diretamente
pelo usurio. No se confunde com o contrato de prestao de servio, no qual a adminis-
trao pblica contrata uma empresa para prestar o servio mediante o pagamento por ela
prpria.
75
EaD Aldemir Berwig
SNTESE DA UNIDADE 2
Nesta Unidade procuramos refletir sobre os servidores pblicos
municipais e a forma como ocorre o acesso e desligamento dos
cargos e empregos pblicos, bem como sobre sua remunerao.
Para tanto foi necessrio analisar como ocorre a criao e extino
dos cargos e empregos pblicos no mbito municipal e a distino
entre funo pblica, cargos (efetivos e em comisso) e empregos
pblicos.
Fizemos um estudo sobre os bens pblicos municipais, sua classi-

ficao, regime jurdico e instrumentos de utilizao pelo cidado.
Destacamos a importncia das finanas como instrumento de

concretizao das aes municipais.
Alm disso, abordamos os servios pblicos municipais, seus mo-

dos de prestao, distinguindo-os de outras atividades adminis-
trativas.
76
Unidade 3
PODER DE POLCIA E INTERVENO Ius politiae
Refere-se faculdade de utilizar

NO TERRITRIO MUNICIPAL a fora do Estado medieval em
prol do bem-estar coletivo. Em
decorrncia do ius politiae o
soberano tem poder para ditar
OBJETIVOS DESTA UNIDADE as normas que vo limitar o
exerccio dos direitos dos
Apresentar o poder de polcia e a polcia administrativa no municpio. sditos.
Debater sobre os instrumentos de interveno que consistem

em exerccio do poder de polcia administrativa.
Seo 3.1 Poder de Polcia Municipal
Seo 3.2 Interveno na Propriedade Privada
Seo 3.3 Plano Diretor e Ordenamento do Territrio Municipal
Seo 3.1
Poder de Polcia Municipal
A expresso poder de polcia talvez seja uma das mais im-

portantes formas de atuao do Poder pblico municipal por es-
tabelecer a caracterstica de autoridade da municipalidade.
Sendo o municpio o ente poltico-administrativo que mais pr-
ximo se encontra dos cidados, evidentemente que os maiores
conflitos existentes devero ser por ele solucionados.
Embora a expresso poder de polcia apresente contornos

autoritrios em razo de sua vinculao ideia de manuteno
da boa ordem na sociedade, presente no Estado medieval, o
ius politiae, sofreu transformaes de conceitos com a evoluo
do Direito mudando de foco e passando a estender suas aes ao
controle da ordem econmica e social.
77
EaD Aldemir Berwig
Sistematicamente, o poder de polcia surgiu de forma organizada com o Estado de

Direito, na Frana, aps a Revoluo de 1789, por meio de normas jurdicas de manuteno
da salubridade, segurana e tranqilidade pblicas.
Costa (2006, p. 193), cita o Decreto dAllarde, de 17.3.1791, que em seu artigo 7
determinava que toda pessoa seria livre para realizar qualquer negcio ou exercer qualquer
profisso, arte ou ofcio, desde que pagasse taxas e impostos e se sujeitasse aos regulamen-
tos aplicveis, recebendo para isso uma patente. O autor menciona que questes relativas
salubridade, segurana ou tranquilidade pblicas sempre dominaram o campo do poder de
polcia, havendo nos dois ltimos sculos expanso de seu campo de atuao, envolvendo
hoje questes econmicas como a propriedade privada e o meio ambiente.
Assim o poder de polcia, atualmente, no se limita a assegurar a ordem pblica, pois

est presente em praticamente todas as reas de atuao administrativa, entendida como a
limitao de atividade, da liberdade e da propriedade para adequ-los ao interesse e ao bem-
estar pblico.
uma disciplina de adequao das condutas individuais sempre que essas possam ser
potencialmente contrrias ao interesse pblico. Assim, temos a atuao da polcia adminis-
trativa municipal nas seguintes reas: construes, sanitria, logradouros pblicos, pesos e
medidas, meio ambiente, atividades urbanas, costumes, morturia, entre outras.
Como exemplo mais presente do exerccio do poder de polcia no municpio hoje temos o
chamado Cdigo de Posturas, que uma lei que regula inmeros aspectos da vida nas
cidades. No destoando da exposio feita por Costa (2006), o Cdigo de Posturas existente
na atualidade uma herana portuguesa cujo significado est vinculado ao comportamento
do indivduo em relao sociedade. Diz respeito ao ordenamento estabelecido na Europa a
partir do imprio napolenico, em decorrncia do crescimento das cidades e da necessidade de
estabelecer normas para orientar a conduta dos cidados, o uso dos bens urbanos, sobre os
padres de higiene e salubridade das reas pblicas e das construes. Um conjunto de nor-
mas que englobava, principalmente, proibies e restries, desde a forma de se vestir ao con-
sumo disciplinado de determinados alimentos. Decorrncia dele, a conduta dos cidados era
vigiada e policiada, estabelecendo-se como infraes modos de comportamento at ento ti-
dos como corriqueiros e usuais. Nascia assim o Cdigo de Posturas, conjunto de normas nas
quais inmeros assuntos eram tratados, entre eles o controle de animais soltos, os vendedores
de rua, a licena de comerciar, o policiamento da cidade, o regulamento do trnsito e do
trfego, o horrio de funcionamento do comrcio e os horrios especiais aos domingos e dias
santificados, o controle de algumas atividades profissionais (mascates, farmacuticos e den-
tistas, por exemplo), assuntos ligados sade, como a vacinao, higiene pblica e de deter-
minadas atividades (matadouros, chiqueiros), organizao dos cemitrios, proibio de des-
pejo de detritos nas ruas, licena para construir e tantos outros (Tauil, 2011, p. 1).
78
No Direito Atual o poder de polcia vem disciplinado no artigo 78 do Cdigo Tributrio

Nacional, Lei n 5.172/1966, que prescreve:
Art. 78. Considera-se poder de polcia atividade da administrao pblica que, limitando ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato, em
razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, discipli-
na da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de concesso
ou autorizao do Poder Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos
direitos individuais ou coletivos.
Pargrafo nico. Considera-se regular o exerccio do poder de polcia quando desempenhado

pelo rgo competente nos limites da lei aplicvel, com observncia do processo legal e, tratan-
do-se de atividade que a lei tenha como discricionria, sem abuso ou desvio de poder.
Diante dessa conceituao legal, importante fazer a distino, tal como explicitada
por Mello (2009), para explicar que o poder de polcia pode ser entendido em dois sentidos:
um amplo e outro estrito. No sentido amplo consiste em todas as formas de limitao, as
estabelecidas na lei e sua concretizao, no primeiro caso implicando a participao do
Legislativo e do Executivo em sua formao; no sentido estrito a prpria polcia adminis-
trativa, simples concretizao do poder estabelecido na lei.
Em decorrncia disso podemos salientar que o poder de polcia tem seu fundamento
na Constituio da Repblica e ser reproduzido na Lei Orgnica Municipal, sendo regula-
mentado nas leis infraconstitucionais, possibilitando que o poder pblico o exera sob a
forma de polcia administrativa.
A partir da exposio de Mello (2009) sobre a existncia de um dever-poder na ad-

ministrao pblica, possvel concluir que o poder de polcia deve ser visto como verdadei-
ro dever de concretizar o interesse pblico local, em razo de que o poder somente
outorgado pelo ordenamento jurdico para tornar possvel sua concretizao.
Partindo deste contexto, embora a administrao pblica possa limitar a fruio dos
direitos, deve-se entender que toda e qualquer interveno do poder pblico submete-se ao
princpio da legalidade, de modo que suas aes esto restritas aos limites da lei, sendo
vedada qualquer agresso aos direitos de cidadania e da dignidade da pessoa humana.
Qualquer limitao liberdade, atividade e propriedade somente se identifica quando o
interesse pblico o exigir.
Sob outro aspecto, normalmente ao mencionarmos poder de polcia vem mente a

idia de rgo policial. preciso esclarecer seu contedo, dado que existe uma clara distin-
o entre o poder de polcia administrativa e o poder de polcia judiciria.
Embora a doutrina costume afirmar que a diferena entre ambos seja a de que o pri-
meiro tenha carter essencialmente preventivo, enquanto o segundo apresente cunho re-
pressivo, no essa a distino que se deve levar em conta em razo de que ambas podero
79
EaD Aldemir Berwig
ser preventivas ou repressivas. Como afirmamos anteriormente, a caracterstica do primeiro

justamente limitar a liberdade, a atividade e a propriedade quando esta puder ocasionar
algum dano ao bem-estar coletivo, enquanto a segunda visa a reprimir infraes penais.
No significa que a polcia administrativa no possa punir o infrator, entretanto a

ao pretende evitar ou fazer cessar uma ao danosa sociedade, como o caso da apre-
enso de mercadoria imprpria para o consumo humano, a interdio de um estabelecimen-
to ou o embargo de uma obra. importante considerar que tais medidas, se podem ser
entendidas como punio, ocorrem em razo de serem consideradas ilcitos administrativos
pela legislao administrativa.
Somente estaro na competncia do municpio os ilcitos administrativos; a polcia

judiciria, que antes mencionamos, no compete ao municpio e ter por objeto a apurao
das aes ilcitas de natureza penal.
importante salientar que a polcia administrativa uma funo administrativa e, no

municpio, encontra-se no seio da administrao pblica Municipal. Claro que existem si-
tuaes em que a ao ilcita poder afrontar tanto a legislao administrativa quanto a
penal, cabendo, nestes casos, a apurao por cada um dos entes ou rgos competentes.
Para compreender o poder de polcia em seus sentidos amplo e estrito, devemos iniciar
a anlise a partir da Constituio da Repblica, que estabelece um sistema de competncias
reservadas para os municpios ao prever a possibilidade de legislar sobre assuntos de interes-
se local (artigo 30, I, CR/88). A competncia para fixar leis que estabeleam o poder de
polcia decorre do artigo 30 da CR/88. J o exerccio da polcia administrativa (sentido estri-
to) a prpria atuao em decorrncia da previso dos artigos 30 e 23 da CR/88. A Consti-
tuio da Repblica apresenta as situaes e limites em que a administrao municipal
poder agir.
O inciso I do artigo 30 da Constituio da Repblica estabelece a competncia de

legislar sobre assuntos de interesse local; o inciso II possibilita a suplementao da legisla-
o federal e estadual. Em decorrncia destas competncias, o municpio pode regular as-
pectos locais visando a estabelecer a forma como vai ordenar os assuntos que sejam compe-
tncia concorrente com outros entes poltico-administrativos.
o caso do trnsito, regulado pelo Cdigo Nacional de Trnsito, que prev competncia
aos municpios para concretizarem os servios locais, como o estacionamento, a circulao, a
sinalizao, entre outros. Por outro lado, podemos citar a proteo ao meio ambiente, que tem
no municpio seu mais prximo guardio, haja vista que a Constituio da Repblica atribuiu
expressamente ao municpio, concorrentemente com os outros entes poltico-administrativos,
a competncia para proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas
formas e de preservar as florestas, a fauna e a flora (artigo 23, incisos VI e VII da CR/88).
80
Fica evidente que qualquer dos entes poltico-administrativos tem competncia para
aplicar a legislao ambiental, ainda que essa legislao no tenha sido estabelecida pelo
ente pblico que a aplica, uma vez que a competncia administrativa no decorre necessa-
riamente da legislativa. importante mencionar ainda que atualmente est ocorrendo a
municipalizao ambiental, pela qual cada vez mais transfere-se o encargo de atuao na
esfera do licenciamento e da fiscalizao ambiental ao municpio. Assim sendo, realmente
no resta dvida de que tais competncias esto em consonncia com a previso constitu-
cional e que tal poder exercido no mbito municipal.
conveniente lembrar que a doutrina tem se abdicado de enumerar as competncias

municipais, como o fez a prpria Constituio da Repblica, pois o interesse local previsto
no inciso I do artigo 30 basicamente as outorga em todas as atividades no mbito munici-
pal, exceto sobre as reservadas expressamente a outro ente, razo pela qual deixaria de ser
de interesse local. Pode-se at mesmo afirmar, portanto, que muitas das relaes que sero
objeto da polcia administrativa so relativas a aspectos cotidianos da vida no municpio.
o que se depreende das palavras de Meirelles quando afirma que as
[...] atividades que, embora tuteladas ou combatidas pela Unio e pelos Estados-membros, dei-
xam remanescer aspectos da competncia local, e sobre os quais o Municpio no s pode como
deve intervir, atento a que a ao do Poder Pblico sempre um poder-dever. Se o Municpio tem
o poder de agir em determinado setor para amparar, regulamentar ou impedir uma atividade
til ou nociva coletividade, tem, correlatamente, o dever de agir, como pessoa administrativa
que , armada de autoridade pblica e de poderes prprios para a realizao de seus fins (1991,
p. 135).
Seguindo as premissas levantadas, compete ao municpio prover tudo que diga respei-
to ao interesse pblico local e ao bem-estar da populao, especialmente:
a) legislar sobre ordenao territorial, parcelamento, uso e ocupao do solo, zoneamento

urbano-ambiental e obras e edificaes;
b) regular o funcionamento de estabelecimentos comerciais, obedecendo s limitaes ur-

bansticas convenientes ordenao do seu territrio, servios de carga e descarga de
mercadorias e controlar a capacidade de peso dos veculos que circulam na rea pblica
municipal;
c) regulamentar a utilizao dos logradouros, trnsito e transporte pblico;
d) sinalizar as vias urbanas e as estradas municipais;
e) ordenar as atividades urbanas, fixando condies e horrios de funcionamento;
f) dispor sobre os servios funerrios e de cemitrios;
81
EaD Aldemir Berwig
g) regular o uso de propagandas, cartazes e anncios;
h) ordenar o comrcio e depsito de animais, inclusive a circulao destes nas vias pblicas;
i) organizar os servios de mercados pblicos, feiras e abatedouros e o uso e comrcio de

produtos comestveis e de higiene;
j) regular a proteo do meio ambiente (inclusos florestas, praias, rios e lagos) e o controle
da poluio em geral, de depsito de lixo domiciliar e industrial;
k) regular os meios de proteo e de defesa da sade pblica e o uso, o comrcio e deposio

de produtos perigosos ou nocivos sade.
Essas e outras atividades de competncia municipal podem ser entendidas como vin-
culadas ao poder de polcia do municpio quando competir a ele legislar sobre as matrias
expostas anteriormente. Por outro lado, a concretizao do poder de polcia (em sentido
estrito) vai ocorrer mediante o exerccio da polcia administrativa e pode ser apoiada na
prpria legislao municipal ou na legislao federal ou estadual.
Assim, a regra que o municpio, de forma exclusiva ou suplementar, legisle sobre

assuntos de interesse local, regulando as competncias e condutas de seus agentes fiscais
para o exerccio legal de suas funes. Em outras palavras, sem dispositivo legal do prprio
municpio torna-se invlida a atuao de seus agentes, mesmo que exista norma legal ema-
nada de outro ente poltico, salvo se ocorrer delegao expressa em convnio que permita o
exerccio da funo. Alm disso, o municpio deve atribuir competncia por lei ao agente
pblico encarregado de exercer o poder de polcia.
3.1.1 A FISCALIZAO MUNICIPAL
Basicamente, quando falamos em polcia administrativa, estamos abordando a ques-

to da fiscalizao desempenhada pela administrao pblica. Anteriormente menciona-
mos, vimos que no mbito municipal, em regra, a polcia administrativa desempenhada
voltada a algumas reas de atuao que, resumidamente, estaro previstas em algumas leis:
o Cdigo de Posturas, o Cdigo de Obras e Edificaes, a Legislao Sanitria, o Cdigo
Ambiental, a Legislao de Trnsito e o Plano Diretor Municipal, este ltimo previsto no
Estatuto da Cidade, a Lei n 10.257/2001.
Atualmente, embora ainda seja uma prtica a existncia do Cdigo de Posturas no

municpio, ele est caindo em desuso, pois diversas outras leis trazem normas que estabele-
cem o poder de polcia municipal. Com o surgimento de leis sobre matrias especficas, em
tese o Cdigo de Posturas vem sofrendo um esvaziamento em sua abrangncia original,
limitando-se apenas a alguns aspectos da disciplina administrativa municipal. Por outro
82
lado, constata-se que ocorre uma ampliao surpreendente do nmero de leis, muitas vezes
contraditrias, o que torna cada vez mais complexo o ordenamento jurdico, embora sempre
se defenda que deve haver uma consolidao normativa.
No municpio de Porto Alegre a Lei Complementar n 12, de 7 de janeiro de 1975,

estabelece seu Cdigo de Posturas. No municpio de Iju a Lei n 1.729, de 19 de dezembro
de 1978, em que verificamos medidas de polcia administrativa a cargo do Municpio,
estatuindo as necessrias relaes entre este e a populao, no que se refere higiene,
ordem pblica e funcionamento de estabelecimentos comerciais, industriais, profissionais e
de divertimentos pblicos (artigo 1), praticamente reproduzindo a lei portoalegrense.
Embora estejam sendo criados vrios outros cdigos especficos para cada rea, o C-
digo de Posturas permanece sendo utilizado em muitos municpios. o caso, por exemplo,
do Cdigo de Posturas de Caapava do Sul, Lei n 1.616, de 15 de janeiro de 2004, que
institui medidas de polcia administrativa, a cargo da municipalidade, relativas higiene,
ordem e segurana pblicas, aos bens de domnio pblico e ao funcionamento de esta-
belecimentos em geral, regulamentando as obrigaes do poder pblico municipal e dos
habitantes do municpio e em seu artigo 4 estabelece:
Art 4 De acordo com as determinaes desta Lei e observadas as normas estabelecidas, pela
Unio e pelo Estado, a fiscalizao sanitria no territrio municipal compreende:
I a higiene de vias, de logradouros e de equipamentos de uso pblico;
II a higiene das habitaes e dos terrenos;
III a higiene da alimentao e dos estabelecimentos onde so fabricados alimentos;
IV a higiene dos estabelecimentos em geral;
V a higiene de estbulos, pocilgas, galinheiros e similares;
VI a limpeza e a desobstruo de vias, cursos dgua e canais;
VII o controle da qualidade da gua destinada ao consumo humano e dos sistemas de elimina-
es de resduos e dejetos;
VIII o controle dos sistemas de eliminao e dos depsitos de dejetos lquidos, slidos e gasosos; e
IX outras ocorrncias concernentes higiene pblica que vierem a ser verificadas.
O Cdigo de Posturas estabelece regras sobre os seguintes assuntos: higiene pbli-

ca (vias e logradouros pblicos, habitaes e terrenos, gneros alimentcios, higiene dos
estabelecimentos, higiene das casas de sade, capelas morturias e necrotrios, cemit-
rios, inumaes e exumaes, higiene das piscinas, dos cuidados com animais), ordem e
segurana pblica (sossego pblico, trnsito pblico, invaso e depredao de reas
pblicas, obstruo de vias e logradouros pblicos, estradas e caminhos municipais, meios
83
EaD Aldemir Berwig
de publicidade), diverses pblicas, funcionamento dos estabelecimentos comerciais, de

prestao de servios e indstrias (estabelecimentos localizados, comrcio ambulante,
das bancas de jornais e revistas, depsitos de sucata e desmonte de veculos, oficinas de
conserto de automveis e similares, dos postos de servio e depsitos de materiais infla-
mveis).
O Cdigo de Posturas de Iju, tpica legislao de perodos autoritrios, dividido em

trs ttulos: o primeiro, que trata dos procedimentos e das penas aplicveis; o segundo, dos
seguintes assuntos: logradouros pblicos, higiene e habitaes, estabelecimentos comerciais,
industriais e profissionais, divertimentos pblicos e casas e locais de espetculos, constru-
es, edificaes, muros, cercas e passeios, demolies, tapumes, andaimes, proteo para
execuo de obras, feiras livres, trnsito pblico, medidas referentes aos animais, pedreiras,
cascalheiras, olarias, depsitos de areia e saibro, extrao de areia, anncios de propagan-
da, e o terceiro, da poluio sonora e dos elevadores.
Em muito se assemelha ao de Porto Alegre, que estabelece regras para os seguintes

assuntos, distribudos em trs ttulos: no primeiro, procedimentos e das penas; no segundo,
regras sobre: logradouros pblicos, divertimentos pblicos e das casas e locais de espetcu-
los, veculos de transporte coletivo ou de carga, construes, edificaes, muros, cercas e
passeios, estabelecimentos comerciais, industriais e profissionais, anncios de propaganda,
elevadores, pedreiras, cascalheiras e depsitos de areia e saibro e medidas referentes a ani-
mais; no terceiro, sobre poluio do meio ambiente e do ar, poluio sonora, poluio das
guas e poluio contra o ordenamento urbano e o patrimnio cultural.
necessrio, todavia, levantar algumas questes sobre a efetividade do exerccio da

polcia administrativa no municpio: ser necessrio regulamentar de forma to ampla os
limites a serem obedecidos pelo cidado visando a proteger o interesse pblico ou basta o
estabelecimento de regras mais gerais e a efetiva fiscalizao de seu cumprimento?
Afirmo isso em razo de que, como citamos anteriormente, o poder pblico, aparente-
mente, preocupa-se em estabelecer leis que regulem as situaes passveis de fiscalizao,
mas no se preocupa com sua efetividade. o que se verifica, por exemplo, quando se sabe
que existem leis com cerca de 35 anos que no so respeitadas e o poder pblico cria novas
leis para regular aquilo que, aparentemente, j estava regulado. o caso da Lei do Siln-
cio, Lei n 4.543, de 12 de maio de 2006, do municpio de Iju, que estabelece condutas
passveis de notificao pela imposio da polcia administrativa municipal.
Dito isso, talvez seja o caso de investigar se a polcia administrativa est sendo desem-
penhada no mbito municipal e se h realmente necessidade de novas leis a cada instante
para que se estabeleam novas possibilidades de exerccio do poder de polcia no mbito
municipal. De certa forma, aparentemente, a partir da previso constitucional e na Lei Or-
84
gnica Municipal j existe possibilidade concreta de exerccio da polcia administrativa,

desde que observados os limites estabelecidos, sem necessidade de estabelecer todas as con-
dutas, uma a uma, nas quais incidiro o poder de polcia.
3.1.2 POLCIA ADMINISTRATIVA AMBIENTAL
A polcia ambiental atividade da administrao pblica que limita ou disciplina a

liberdade, atividade ou a propriedade em razo do interesse pblico especfico: a sade da
populao, a conservao dos ecossistemas, a disciplina da produo e do mercado, o exer-
ccio de atividades que dependam da prvia manifestao do poder pblico pois podem apre-
sentar potencial ou efetiva agresso natureza (Machado, 2000, p. 303).
Nessa concepo encontramos vrios instrumentos de polcia ambiental municipal,

como o licenciamento, a atividade de fiscalizao, monitoramento e realizao de audinci-
as pblica ambientais.
Fazendo aluso novamente ao artigo 23 da Constituio da Repblica, necessrio

citar dois diplomas legais que estabelecem a competncia para o exerccio da polcia admi-
nistrativa municipal referente ao meio ambiente: a Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981,
que estabelece o Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama), e a Lei n 9.605, de 12 de
fevereiro de 1998, que trata das sanes penais e administrativas aplicveis s condutas e
atividades lesivas ao meio ambiente.
Art. 6 Os rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos
Municpios, bem como as fundaes institudas pelo Poder Pblico, responsveis pela proteo e
melhoria da qualidade ambiental, constituiro o Sistema Nacional do Meio Ambiente Sisnama,
assim estruturado:
I rgo superior: o Conselho de Governo, com a funo de assessorar o Presidente da Repblica

na formulao da poltica nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente e os
recursos ambientais; (Redao dada pela Lei n 8.028, de 1990)
II rgo consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), com a

finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de polticas gover-
namentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no mbito de sua competn-
cia, sobre normas e padres compatveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e
essencial sadia qualidade de vida; (Redao dada pela Lei n 8.028, de 1990)
III rgo central: a Secretaria do Meio Ambiente da Presidncia da Repblica, com a finalidade de
planejar, coordenar, supervisionar e controlar, como rgo federal, a poltica nacional e as diretrizes
governamentais fixadas para o meio ambiente; (Redao dada pela Lei n 8.028, de 1990)
IV rgo executor: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis,
com a finalidade de executar e fazer executar, como rgo federal, a poltica e diretrizes gover-
namentais fixadas para o meio ambiente; (Redao dada pela Lei n 8.028, de 1990)
85
EaD Aldemir Berwig
V rgos Seccionais: os rgos ou entidades estaduais responsveis pela execuo de progra-

mas, projetos e pelo controle e fiscalizao de atividades capazes de provocar a degradao
ambiental; (Redao dada pela Lei n 7.804, de 1989)
VI rgos Locais: os rgos ou entidades municipais, responsveis pelo controle e fiscaliza-

o dessas atividades, nas suas respectivas jurisdies; (Includo pela Lei n 7.804, de 1989)
1 Os Estados, na esfera de suas competncias e nas reas de sua jurisdio, elaboraro normas
supletivas e complementares e padres relacionados com o meio ambiente, observados os que
forem estabelecidos pelo Conama.
2 Os Municpios, observadas as normas e os padres federais e estaduais, tambm podero

elaborar as normas mencionadas no pargrafo anterior (grifo aposto).
A partir de 1989 os municpios passaram a integrar o Sisnama e detm competncia

para exercer o poder de polcia ambiental concorrentemente aos outros entes integrantes,
nos termos da Constituio da Repblica. Na realidade, verificamos que os municpios pas-
saram a integrar o Sisnama em razo de que a Constituio da Repblica, posterior Lei n
6.938/81, estendeu a competncia ambiental a eles, o que no poderia ter sido negligencia-
do em razo do interesse local previsto no artigo 30.
A partir do contexto apresentado entende-se que a administrao municipal pode estabe-

lecer a estrutura administrativa necessria para exercer o respectivo poder de polcia, desde que
disponha de rgo ou entidade com as atribuies de controle e fiscalizao ambiental.
A Lei n 9.605/1998 regula as infraes penais e as infraes administrativas ao meio ambien-

te. Para a administrao municipal interessa o artigo 70 da referida lei, no qual est prescrito:
Art. 70. Considera-se infrao administrativa ambiental toda ao ou omisso que viole as
regras jurdicas de uso, gozo, promoo, proteo e recuperao do meio ambiente.
1 So autoridades competentes para lavrar auto de infrao ambiental e instaurar processo

administrativo os funcionrios de rgos ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio
Ambiente Sisnama, designados para as atividades de fiscalizao, bem como os agentes das
Capitanias dos Portos, do Ministrio da Marinha.
2 Qualquer pessoa, constatando infrao ambiental, poder dirigir representao s autori-

dades relacionadas no pargrafo anterior, para efeito do exerccio do seu poder de polcia.
3 A autoridade ambiental que tiver conhecimento de infrao ambiental obrigada a promo-

ver a sua apurao imediata, mediante processo administrativo prprio, sob pena de co-respon-
sabilidade.
4 As infraes ambientais so apuradas em processo administrativo prprio, assegurado o

direito de ampla defesa e o contraditrio, observadas as disposies desta Lei.
Finalmente, possvel afirmar que, considerando o teor do 3 do artigo 70, trata-se

de um dever imposto a cada um dos entes competentes para exercer efetivamente o poder de
polcia previsto na lei citada.
86
Seo 3.2
Interveno na Propriedade Privada
J verificamos que na relao existente entre o ente estatal e o cidado que este
pode sofrer imposies legais.
O municpio o ente poltico-administrativo que mantm maior proximidade com o

cidado e a propriedade. Sendo o responsvel pela concretizao do interesse local em pri-
meira mo, o municpio ser o responsvel por condicionar a propriedade, especialmente a
urbana, sua funo social. Por outro lado, em casos em que no esteja em jogo o interesse
social, poder ter de intervir na propriedade visando a suprir suas necessidades e atender ao
interesse pblico ou suprir necessidades pblicas.
Nessa relao do municpio com o cidado, o exerccio do direito de propriedade pode-

r sofrer limitaes em sua amplitude em decorrncia da sua atuao. Aqui, mais uma vez,
estamos diante do poder de polcia municipal, que se apresenta no seu sentido amplo, quando
autorizado na lei, ou em seu sentido estrito, quando a administrao municipal est atuan-
do para a concretizao das normas previstas.
Assim, neste mbito transparece a face de autoridade da administrao pblica, quer

em razo da necessidade de adequao da propriedade a sua funo social, quer por neces-
sidade ou utilidade pblica, casos em que a propriedade privada submetida ao interesse
pblico.
A adequao da propriedade ao interesse pblico no matria nova. A Constituio

da Repblica em diversos artigos prev sua adequao funo social, principalmente em
matria de direito urbanstico e agrrio. Por outro lado, o Cdigo Civil de 2002 estabelece
que o direito de propriedade deve ser exercido em conformidade com os fins econmicos e
sociais e de modo que a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o
patrimnio histrico e artstico sejam preservados, em conformidade com o estabelecido em
lei especial e evitada a poluio do ar e das guas (artigo 1.228, 1).
Esta interveno competncia de todos os entes poltico-administrativos, os quais

podem impor limites ao direito de propriedade, podendo atingir qualquer bem, seja mvel ou
imvel.
Embora tradicionalmente se afirme que o direito de propriedade seja absoluto (pois

assegura ao proprietrio, de modo mais amplo, o uso, a ocupao, a modificao e a dispo-
nibilidade do bem), exclusivo (pois diz respeito somente ao proprietrio), e perptuo (pois
permanece em continuidade no patrimnio do proprietrio, passando, depois, a um suces-
87
EaD Aldemir Berwig
sor), esse entendimento no pode ser tomado no seu sentido absoluto. Decorrncia disso,
podemos afirmar que podero ocorrer limitaes propriedade, com muitas delas decorren-
do diretamente da atuao da administrao municipal, incidindo sobre um ou alguns dos
caracteres apresentados neste pargrafo.
Por que afirmamos que a administrao municipal poder impor uma limitao?
Vejamos. Quando uma limitao imposta em razo do direito de vizinhana tem seu
fundamento no Direito Privado. Quando imposta em prol da coletividade, seu fundamento
est no Direito Pblico. o caso da limitao estatal1 na propriedade.
A finalidade da atuao do municpio, quando limita a propriedade privada, decorre

da concretizao do interesse pblico local, que poder ter uma conotao especfica,
como o caso de se invocar iminente perigo pblico ou interesse social.
Se por um lado a Constituio da Repblica assegura o direito de propriedade, por outro

prev a limitao deste direito. Os incisos XXIII e XXIV do artigo 5 preveem a funo social da
propriedade e a possibilidade de desapropriao por necessidade ou utilidade pblica ou inte-
resse social, e o artigo 182, pargrafos 3 e 4, prev a desapropriao urbana, o parcelamento
ou edificao compulsrios, o imposto progressivo no tempo e a desapropriao.
O Cdigo Civil de 2002 estabelece que o proprietrio poder ser privado da coisa por
necessidade ou utilidade pblica ou interesse social, mediante desapropriao e, em caso de
perigo pblico iminente, mediante requisio.
A Constituio da Repblica, em seu artigo 216, 1, prev que o patrimnio cultural

brasileiro ser protegido pelo poder pblico com a colaborao da comunidade, podendo uti-
lizar, dentre outros meios, inventrios, registros, vigilncia, tombamento e desapropriao.
3.2.1 LIMITAO ADMINISTRATIVA
Limitao administrativa uma restrio de carter geral imposta pela lei proprieda-
de em prol da coletividade. A restrio ser geral, incidindo sobre todos os imveis indistin-
tamente, promovendo o mesmo tratamento a todas as propriedades, sem disparidade.
Esses atos gerais no individualizam ou discriminam a propriedade e, no municpio, devem

estar previstos principalmente no Plano Diretor, em todo seu territrio, tanto na zona urbana
quanto na rural, cuja instituio de competncia do poder pblico municipal. Sua efetivao
1
Quando utilizo o termo estatal estou me referindo a qualquer ente da administrao pblica direta ou indireta de qualquer rbita
governamental.
88
o prprio poder de polcia administrativa que vai direcionar o avano e o desenvolvimento da

cidade, condicionando-os ao interesse maior da coletividade. So exemplos de limitao adminis-
trativa a fixao de gabaritos para a construo civil (nmero mximo de pavimentos de um
prdio em determinada localizao ou o estabelecimento de zonas industriais, residenciais e mis-
tas) ou a vedao de reas rurais com determinada declividade para plantio de culturas.
3.2.2 OCUPAO TEMPORRIA
Ocupao temporria a utilizao provisria de terrenos particulares no edificados

quando o ente estatal necessitar de sua utilizao para a sua realizao de obras pblicas
vizinhas a eles.
Est autorizada pelo Decreto-Lei n 3.365/1941 (Lei Geral de Desapropriaes), que

prev em seu artigo 36 a possibilidade de o proprietrio exigir cauo pelo poder pblico e
indenizao ao final da obra, mediante ao prpria. A jurisprudncia tem entendido que
esta forma de ocupao deve ser precedida de declarao de utilidade pblica.
3.2.3 REQUISIO ADMINISTRATIVA
A Constituio da Repblica prev no artigo 5, XXV, a possibilidade de requisio de

propriedade privada pela autoridade competente, em caso de iminente perigo pblico, asse-
gurada indenizao ao proprietrio em caso de dano. O Cdigo Civil de 2002 prev a requi-
sio administrativa em casos de perigo pblico iminente ( 3 do artigo 1.228).
O fundamento da requisio a situao de iminente perigo pblico situao de urgncia

que implica risco imediato integridade e segurana de pessoas e bens , que se diferencia da
ocupao temporria. So exemplos os casos de incndio, inundao e epidemia, quando o poder
pblico requisita bens mveis para tornar possvel o socorro das pessoas em situao de risco.
Em caso de requisio administrativa, dependendo da natureza do bem, que pode ser

mvel ou imvel, poder haver dano ou perda do bem. A regra que em caso de dano com-
provado dever haver indenizao do prejuzo.
3.2.4 TOMBAMENTO
O tombamento uma restrio imposta ao direito de propriedade pelo qual o poder

pblico declara o valor arqueolgico, etnogrfico, histrico, artstico, paisagstico ou
arquitetnico dos bens que devem ser preservados. Decorre de previso constitucional que
89
EaD Aldemir Berwig
estabelece a competncia da administrao pblica para efetu-la, de acordo com os inte-

resses a serem preservados. Est regulamentado pelo Decreto-Lei n 25/1937, recepcionado
pela Constituio da Repblica.
restrio propriedade estabelecida em lei, mas que se concretiza por ato da admi-
nistrao pblica, de qualquer das esferas governamentais. Diferencia-se das restries im-
postas pelo direito de vizinhana, pois visa a adequar a propriedade ao interesse pblico, ao
contrrio da segunda.
Do ponto de vista tcnico da administrao pblica, o tombamento o registro porme-

norizado de um bem que o poder pblico pretende preservar em razo de interesse social,
mediante sua inscrio em repartio competente para tal.
No municpio, o registro que o poder pblico, de acordo com a competncia

estabelecida em lei, faz com a inteno de proteger bens mveis e imveis que, por suas
caractersticas, seja a conservao considerada de interesse pblico, quer por sua vinculao
a fatos memorveis da histria, quer por seu excepcional valor arqueolgico ou etnogrfico,
bibliogrfico ou artstico, bem como os monumentos naturais, os stios e paisagens, que
importe conservar em razo da feio notvel, pela qual tenham sido dotados pela natureza
ou agenciados pela indstria humana.
O tombamento, dependendo de sua dimenso, poder ou no ser indenizado. Caso

seja uma propriedade particular e ocasione ao proprietrio uma restrio a sua integral
fruio, entendo que dever ocorrer a indenizao proporcional restrio imposta. No
ocorrendo tal restrio de uso, deve ser gratuita.
A respeito da forma que se utiliza para o registro do tombamento, embora o Decreto-

Lei n 25/1937 faa previso de registro no Livro do Tombo, entendo particularmente que a
restrio deve ser declarada em decreto do poder executivo, ao qual ser dada ampla publi-
cidade, e averbada unicamente no Registro de Imveis competente para que seus efeitos
sejam por todos conhecidos.
3.2.5 SERVIDO ADMINISTRATIVA
A servido administrativa uma interveno estatal ou de ente delegado para intervir na

propriedade privada, impositiva, de nus real de uso pblico, onerosa ou gratuita e permanente.
A instituio da servido administrativa decorre de ato declaratrio do poder pblico

competente pelo qual indica sobre qual imvel vai incidir uma determinada imposio, tor-
nando-o serviente e estabelecendo a indenizao que ser devida ao seu proprietrio, em
caso de ocorrer sacrifcio ao direito de propriedade. No ocasionando nus fruio do
direito de propriedade, a servido ser gratuita.
90
A concretizao da servido ser consensual ou judicial. Aps ter sido declarada a

servido administrativa pelo Estado, este proceder ao pagamento da indenizao que, aceita
pelo proprietrio, consumar o estabelecimento consensual da servido. No caso de no
aceitao do pagamento oferecido, o Estado dever ingressar com ao judicial para deter-
minar a servido, segundo os trmites previstos para a desapropriao pelo Decreto-Lei n
3.365/1941.
O instituto muito utilizado pelo poder pblico para concretizar obras que visam pres-
tao de determinados servios pblicos em decorrncia das quais no necessria a desapro-
priao do imvel. Em termos de municpio, so exemplos a tubulao de esgotos sanitrios e
escoamento de guas nas cidades, os dutos de passagem de gua e gs, entre outros.
3.2.6 DESAPROPRIAO
A desapropriao o processo mediante o qual o poder pblico compulsoriamente

despoja algum de sua propriedade e a adquire, mediante indenizao, com fundamento na
satisfao de um interesse pblico.
A desapropriao apresenta as seguintes caractersticas (Medauar, 2000):
a) ato jurdico que expressa a face de autoridade da administrao pblica, acarretando

limitao ao carter perptuo do direito de propriedade;
b) resulta na retirada do bem do patrimnio de seu proprietrio;
c) tem por finalidade o atendimento do interesse pblico com vistas a um resultado benfico
a toda a coletividade;
d) resulta em indenizao em troca do vnculo de domnio.
A desapropriao uma interveno na propriedade que a transmite originariamente,

pois independe de ttulo jurdico anterior. causa autnoma gerando por fora prpria o
ttulo constitutivo da propriedade.
Os pressupostos ou condies que autorizam a desapropriao pelo poder pblico

municipal so os previstos na Constituio da Repblica:
a) no artigo 5, XXIV que prev a desapropriao por necessidade pblica, utilidade pblica
ou por interesse social, mediante justa e prvia indenizao em dinheiro, cujo procedi-
mento deve ser regulado por lei;
b) no artigo 182, 3 e 4, III, que prev a poltica de desenvolvimento urbano a ser

executada pelo poder pblico municipal, segundo diretrizes gerais fixadas na Lei n
10.257/2001, cujos objetivos so ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais
91
EaD Aldemir Berwig
da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes, estabelecendo que as desapropria-

es de imveis urbanos sero feitas com prvia e justa indenizao em dinheiro; faculta
ao poder pblico municipal, mediante lei especfica para a rea includa no plano dire-
tor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado,
subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena,
sucessivamente, de desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica
de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez
anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e
os juros legais.
Seo 3.3
Plano Diretor e Ordenamento do Territrio Municipal
A Constituio da Repblica estabeleceu, como direito fundamental, o direito pro-

priedade submetendo-o funo social. Paralelamente a isso estabeleceu a competncia da
Unio para legislar sobre normas gerais de poltica urbana (artigo 24, I, CR/88), o que fez
por meio do Estatuto da Cidade, Lei n 10.257/2001.
O Estatuto da Cidade contm as diretrizes de desenvolvimento urbano, os objetivos da

poltica urbana nacional, a regulamentao dos artigos 182 e 183 da Constituio e institui
os instrumentos urbansticos mnimos e o sistema de gesto desta poltica, a serem observa-
dos pelo Plano Diretor Municipal.
As diretrizes estabelecidas pelo Estatuto da Cidade possibilitam a instituio, no m-

bito dos municpios, dos novos instrumentos criados pela Constituio da Repblica visan-
do a concretizar a funo social da propriedade urbana, especialmente por meio de
parcelamento ou edificao compulsrios, do imposto sobre a propriedade predial e territorial
urbana, progressivo no tempo, e da desapropriao para fins de reforma urbana, a serem
aplicados pelo respectivo municpio com base no Plano Diretor.
O municpio, todavia, com base em suas competncias para legislar sobre interesse
local e para suplementar a legislao federal e estadual, concretiza o Plano Diretor, estabe-
lecendo instrumentos para o exerccio concreto do poder de polcia administrativo a ser por
ele posto em prtica.
importante salientar, ainda, que a Unio, ao estabelecer o Estatuto da Cidade, exer-

ceu sua competncia para legislar sobre normas gerais de urbanismo, estabelecendo diretri-
zes mnimas sobre o assunto.
92
O Plano Diretor, enquanto lei estabelecida, deve ser enquadrado na acepo am-
pla de poder de polcia estabelecido anteriormente. Nele esto sendo regulamentados os
instrumentos que sero aplicados no mbito municipal para regular a ocupao e se-
gundo os quais a administrao pblica dever decidir diante das necessidades dos ci-
dados.
Aps a instrumentalizao em lei, a administrao pblica tem os instrumentos legais

para o exerccio de seu poder de polcia, concretamente.
Anteriormente, ao analisarmos o Cdigo de Posturas, mencionamos que o exemplo

apresentado tpico de perodo autoritrio. Agora, abordando o Plano Diretor, temos de
trabalhar com uma concepo distinta que vislumbra uma ideia de conjunto entre planeja-
mento e gesto, garantindo a participao de uma multiplicidade de atores sociais em sua
elaborao, de modo que o resultado no seja um plano produzido por alguns tecnocratas,
mas um pacto que corresponda ao interesse pblico da cidade (quando o Estatuto refere-se
Cidade, est se referindo integralidade do territrio municipal, vinculado ideia de
cidadania).
A nova concepo de Plano Diretor um processo poltico, por meio do qual o poder
pblico canaliza seus esforos, capacidade tcnica e potencialidades locais em torno de
alguns objetivos prioritrios. importante esse entendimento sobre o Plano Diretor, pois
ele um mecanismo democrtico de construo da cidade, legitimando o prprio poder de
polcia2 nele estabelecido.
importante enfatizar que, como um conjunto de princpios e regras orientadoras

da ao dos agentes que constroem e utilizam o espao urbano, o Plano Diretor parte de
um diagnstico da cidade real, identificando seus problemas e estabelecendo um instru-
mento de regularizao para que ocorra a interveno eficaz no territrio municipal,
contando com a participao da populao e de associaes representativas dos vrios
segmentos econmicos e sociais durante o processo de elaborao e na sua instituio e
gesto.
No Plano Diretor, por fora do Estatuto da Cidade, estaro previstos alguns instru-
mentos de interveno urbanstica que estabelecem possibilidades de exerccio do poder de
polcia que sero analisados a seguir.
2
Talvez fosse importante adotar uma nova terminologia para a regulao estabelecida pela administrao pblica visando a adequar as
condutas do cidado s diretrizes estabelecidas, de forma a atender ao interesse pblico, entretanto adotada tal denominao em
decorrncia de ser a empregada usualmente pelos doutrinadores ptrios.
93
EaD Aldemir Berwig
3.3.1 MACROZONEAMENTO
O macrozoneamento estabelece o referencial espacial para o uso e a ocupao do

solo no territrio do municpio. Define, em regra, duas grandes reas de ocupao: a
zona rural (destinadas produo de alimentos, explorao de minrios, produo de
madeira) e a zona urbana (residncias, indstrias, comrcio e servios, equipamentos
pblicos).
A zona urbana poder ser constituda por diversas reas, cada uma com seu perme-
tro. A partir do macrozoneamento se estabelecem ndices de ocupao de acordo com a
compatibilidade entre a capacidade de infraestrutura instalada, as condies do meio fsico,
as necessidades de preservao ambiental e de patrimnio histrico e as caractersticas de
uso e ocupao existentes. Dessa forma, aqui temos um claro exemplo de limitao ou in-
centivo ao uso das propriedades e uma possvel manifestao concreta de polcia adminis-
trativa a partir do Plano Diretor.
3.3.2 PARCELAMENTO, EDIFICAO OU UTILIZAO COMPULSRIOS
Parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios so instrumentos urbansticos

que estabelecem a obrigatoriedade de adequao da propriedade urbana disciplina do
Plano Diretor. Este instrumento tem por objetivo especfico evitar ou impedir a especulao
imobiliria das reas subutilizadas ou no utilizadas para que o proprietrio atenda fun-
o social e no onere excessivamente a infraestrutura estabelecida de equipamentos co-
munitrios.
Assim, o Plano possibilita que se d o uso adequado s reas subutilizadas ou no

utilizadas, proporcionando uma destinao social que beneficie a coletividade e no onere
os cofres pblicos.
3.3.3 IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE PREDIAL

E TERRITORIAL URBANA PROGRESSIVO NO TEMPO
Caso o proprietrio que tenha propriedades urbanas no utilizadas, subutilizadas ou

no edificadas e se enquadre nos pressupostos estabelecidos no Plano Diretor, e notificado
da utilizao compulsria no atender determinao administrativa, haver majorao
sucessiva do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU progressivo), pelo prazo de cinco
anos, permanecendo a alquota mxima at ser atendida a notificao ou ser tomada outra
medida pela administrao municipal.
94
O IPTU progressivo e suas alquotas devero estar previstos no Cdigo Tributrio

Municipal para que seja imposto ao proprietrio enquadrado e no poder ser to gravoso a
ponto de retirar a propriedade. O Estatuto da Cidade, no 1 do artigo 7, estabelece que o
valor a ser aplicado a cada ano ser fixado na lei municipal especfica, e no exceder a
duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alquota mxima de 15%.
necessrio salientar, todavia, que a progressividade prevista no Plano Diretor

extrafiscal e tem o objetivo de ocupao dos espaos ociosos na rea urbana. Em outras
palavras, tem a finalidade de diminuir a especulao financeira e fazer com que os espaos
ociosos sejam ocupados, diminuindo a necessidade de expanso urbana e atuao da admi-
nistrao pblica para instalar equipamentos comunitrios nas novas reas ocupadas.
3.3.4 DESAPROPRIAO PARA FINS DE REFORMA URBANA
A desapropriao para fins de reforma urbana ocorre quando o proprietrio no aten-

dendo notificao para adequar sua propriedade funo social, aps ter sido onerado
com o IPTU progressivo no tempo, perde sua propriedade com carter sancionatrio, nos
termos do Plano Diretor.
O carter sancionatrio do instituto se configura em razo de que o pagamento da

indenizao ser mediante ttulos da dvida pblica, com emisso previamente aprovada
pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais e sucessivas,
assegurados o valor real da indenizao e os juros legais. Esses aspectos especficos, agre-
gados ideia de conformao da propriedade urbana funo social, caracterizam-na como
instrumento distinto da desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, previstas no
artigo 5, inciso XXIV da CR/88.
3.3.5 TRANSFERNCIA DO DIREITO DE CONSTRUIR
A transferncia do direito de construir, prevista no artigo 35 do Estatuto da Cidade,

consiste na autorizao legal para o proprietrio de imvel urbano, privado ou pblico,
exercer em local distinto, ou alienar, mediante escritura pblica, o direito de construir pre-
visto no Plano Diretor ou em legislao urbanstica dele decorrente, quando o referido im-
vel for considerado necessrio para fins de:
a) instalao de equipamentos urbanos e comunitrios;
b) preservao, quando o imvel for considerado de interesse histrico, ambiental,

paisagstico, social ou cultural;
95
EaD Aldemir Berwig
c) servir a programas de regularizao fundiria, urbanizao de reas ocupadas por

populao de baixa renda e habitao de interesse social.
instrumento de regulao pblica do exerccio do direito de construir, que visa a

condicionar o uso e edificao de um imvel urbano s necessidades sociais e ambientais da
cidade. Este instrumento fornece respaldo legal para que o exerccio do direito do propriet-
rio no deva ser impossibilitado e o poder pblico tenha de indeniz-lo em razo do interes-
se pblico. Assim, em caso de interesse pblico, o proprietrio pode ser impedido de exercer
seu direito naquele local, mas poder transferir esse direito ou at mesmo alienar o direito
de construir, de forma que o adquirente no precise utilizar-se do instituto do solo criado
(Por exemplo: se em determinado imvel o proprietrio puder construir livremente at 2.000
metros quadrados, e acima desta metragem mais 2.000 metros quadrados mediante outorga
onerosa, ele poder optar por pagar o excedente ou transferir o potencial construtivo do
outro imvel no qual no pode exercer o Direito).
Este instrumento tem sido aplicado para os imveis considerados de interesse para
preservao por seu valor histrico, cultural, arqueolgico, ambiental, ou destinado prti-
ca de programas sociais. Por exemplo: ocorrendo o tombamento do imvel, o proprietrio
fica impedido de utilizar o potencial construtivo da propriedade. A transferncia do direito
de construir possibilita a utilizao do direito em outro lugar. Por exemplo: se em um terreno
de 1.000 metros quadrados o proprietrio pode construir at 2.000 metros quadrados, este
nmero o potencial construtivo (metragem mxima a ser construda no imvel). Caso o
prdio existente no imvel seja tombado, o proprietrio fica impossibilitado de construir.
Neste caso, pega-se o potencial construtivo total e diminui-se a metragem da construo
existente, chegando-se a um nmero determinado, ou seja: 2.000 metros menos 500 metros
(digamos que esta seja a metragem do prdio), sobram 1.500 metros (potencial construtivo).
O proprietrio pode exercer este direito em outro imvel, sem pagar nada por isso. Por exem-
plo: se ele for proprietrio de outro imvel no qual em tese pode construir 4.000 metros, se
acima desse limite ele pode construir desde que utilizando a outorga onerosa (solo criado),
poder transferir o potencial do primeiro imvel para o segundo, sem pagar nada para o
municpio.
Outra hiptese vend-lo a outro proprietrio, no precisando ser indenizado pelo

poder pblico. Caso diverso ocorre quando o imvel estiver localizado em rea declarada de
proteo de mananciais, o que restringe o direito de construir a um potencial de construo
menor que o definido para a zona urbana da cidade. Da mesma forma, o proprietrio poder
utiliz-lo em outro imvel de sua propriedade.
96
3.3.6 DIREITO DE PREEMPO
O direito de preempo previsto nos artigos 25 a 27 do Estatuto da Cidade confere ao

poder pblico municipal preferncia para adquirir imvel urbano objeto de alienao one-
rosa entre particulares. A preferncia aplicvel nas alienaes de imveis urbanos que, em
razo da poltica urbana estabelecida nos municpios, sejam consideradas necessrias para
atender s funes sociais da cidade, como a criao de espaos pblicos de lazer e reas
verdes.
A limitao imposta decorre da adequao do imvel funo social da propriedade e

na atribuio do poder pblico municipal de condicionar o exerccio deste direito individual
poltica urbana, podendo incidir sobre urbano pblico ou privado para atender ao princ-
pio constitucional.
SNTESE DA UNIDADE 3
Nesta Unidade abordamos o poder de polcia municipal em seus
sentidos amplo e estrito, estabelecendo a forma como se apresenta
na lei o poder de polcia e como a atuao da administrao gera a
concretizao da polcia administrativa.
Verificamos que para satisfazer os princpios constitucionais fun-

damentais estabelecidos na Constituio da Repblica, o munic-
pio poder impor condutas ao cidado e intervir na propriedade
privada visando a adequ-la funo social ou buscando satisfa-
zer uma utilidade ou necessidade pblica. As intervenes no
Municpio podem ser mais brandas ou mais drsticas, acarretando
at mesmo a perda da propriedade.
Abordamos as formas mais atuais de regramento de condutas, em

que transparece o poder de polcia do municpio, como o caso do
Plano Diretor, que possibilita o exerccio da polcia administrativa
municipal. Analisamos tambm, outros exemplos de manifestao
desse poder, uma vez que vigoram em diversos municpios.
97
EaD Aldemir Berwig
98
Unidade 4
CONTROLE DAS AES MUNICIPAIS
Apresentar o conceito, a abrangncia e as modalidades de controle das aes municipais.
Distinguir as formas de controle.
Compreender as razes pelas quais o gestor pblico deve prestar contas.
Seo 4.1 Controle Municipal
Seo 4.2 Modalidades de Controle
Seo 4.3 Tipos de Controle
Seo 4.4 Controle Interno
Seo 4.5 Controle Externo
Seo 4.1
Controle Municipal
Todas as atividades desenvolvidas no mbito dos poderes municipais constitudos, se-

jam elas discricionrias ou vinculadas esto, necessariamente, subordinadas lei. natu-
ral que ao agente pblico seja vedado extrapolar as competncias e limites traados pela lei.
O agir dos entes pblicos, por meio de seus agentes, deve conter-se na orientao legal,
caso contrrio seus atos sero invlidos. Tal orientao uma das consequncias de obser-
vncia do princpio da legalidade previsto no artigo 37 da Constituio da Repblica.
A defesa e concretizao do interesse pblico impositiva, de forma que as atividades

dos entes pblicos sejam satisfeitas de modo eficiente e gil. Qualquer ato que externe a
vontade dos entes pblicos dever ser eficiente e necessrio satisfao do interesse pblico.
99
EaD Aldemir Berwig
Sendo inconveniente, inoportuna ou ilegal a atuao da administrao pblica, de-

vero ser retirados ou modificados os atos para que seja satisfeita a vontade e as necessida-
des da coletividade. Importante lembrar que por diversas oportunidades vamos nos referir
administrao pblica, expresso que deve ser entendida como entidade ou conjunto de
rgos pblicos no desempenho da funo administrativa.
O ordenamento jurdico estabelece as diretrizes pelas quais dever ser conduzida a

atuao administrativa. O controle da conduta dos agentes pblicos ser feito por rgos
internos ou externos para a concretizao dos direitos e interesses dos cidados. So os
denominados rgos de controle, cujas competncias so definidas por lei e visam a confir-
mar as condutas vlidas, convenientes e oportunas e desfazer as invlidas, inconvenientes
ou inoportunas.
Esse controle da administrao pblica tem por finalidade garantir a transparncia no

exerccio do poder estatal, relacionando-se, sobretudo, correta aplicao dos recursos do
Estado visando concretizao do interesse pblico mediante a devida e correta aplicao
de recursos pblicos e investimentos.
Tambm visa a limitar o uso da mquina pblica satisfao dos interesses da coleti-
vidade, coibindo a apropriao de recursos pblicos por agentes pblicos ou terceiros e
resguardar o prprio Estado da apropriao privada por grupos que buscam tirar proveito da
mquina estatal e preserv-lo de modo que seus mandatrios cumpram os preceitos e prin-
cpios que norteiam a atividade administrativa. Os controles so instrumentos jurdicos ou
tcnicos, e desta atuao decorre uma providncia ou medida do agente controlador.
Para abordar a questo do controle exercido no municpio, importante lembrar que o

sistema brasileiro de controle da administrao pblica prev, no inciso XXXV do artigo 5
da Constituio da Repblica, o sistema de jurisdio nica, segundo o qual compete ao
poder Judicirio fazer a anlise da legalidade com carter definitivo:
XXXV a lei no excluir da apreciao do poder Judicirio leso ou ameaa a direito;
necessrio, no entanto, fazer a ressalva de que este enunciado estabelece quem tem
a ltima palavra em termos de deciso que verifique a legalidade. Deve-se salientar que
existem outros tipos de controle da atuao administrativa que vamos estudar a partir de
agora.
Esto sujeitos aos controles que vamos enunciar agora os poderes Executivo e
Legislativo, bem como os entes que compem a administrao municipal indireta, que se
sujeitam a controles internos e externos, nos termos definidos na Constituio da Repbli-
ca, na do Estado e, em decorrncia do princpio da simetria, na respectiva Lei Orgnica
Municipal.
100
Seo 4.2
Modalidades de Controle
As modalidades de controle dos atos da administrao variam de acordo com o crit-

rio, observando: o rgo que exerce o controle, o objeto do controle e a pertinncia do rgo
controlador estrutura do controlado (Gasparini, 2011).
Quanto ao rgo que o exerce, o controle pode ser administrativo, legislativo ou judi-
cirio. Estas modalidades sero analisadas posteriormente.
Quanto ao objeto do controle, pode ser de legalidade e de mrito.
O controle de legalidade aquele que se destina a verificar a compatibilidade do ato

ou atuao administrativa com a lei, com os princpios do Direito Administrativo e com o
ordenamento jurdico como um todo, visando a confirm-la ou desfaz-la. Visa anulao
ou convalidao do ato que estiver em descompasso com a previso legal.
O controle de legalidade pode ser feito tanto pelo poder responsvel pelo ato quanto
pelo Judicirio. A anulao ou a convalidao, quando possvel, de ato administrativo, vai
configurar o controle de legalidade. Somente possvel a convalidao quando ainda no
houve reclamao administrativa ou judicial sobre a ilegalidade do ato questionado.
O controle de mrito aquele que se limita a verificar a oportunidade e convenincia

do ato ou atuao administrativa, diante dos interesses pblicos, visando a mant-los ou
desfaz-los.
O controle de mrito de competncia do ente que editou o ato administrativo. Em

caso de inconvenincia ou inoportunidade do ato administrativo pode ser gerada a sua
revogao. Sua realizao est a cargo do prprio ente responsvel pela sua edio. O con-
trole de mrito o que se preordena a verificar a conformao, ou no, da atuao adminis-
trativa com a convenincia, a oportunidade e a eficincia.
Tradicionalmente a doutrina tem citado como controle de mrito apenas a convenincia e

a oportunidade. Abordamos o controle da eficincia no controle da legalidade, eis que decorren-
te de previso constitucional e legal, no ficando seu exerccio ao livre-arbtrio do administra-
dor. o caso da revogao de uma permisso de uso de bem pblico, por no mais convir ao
permitente, bem como a desativao de determinado equipamento considerado obsoleto.
Quanto pertinncia do rgo controlador estrutura do controlado, o controle pode

ser interno e externo. Sendo realizado pela prpria entidade controlada, ser interno; sendo
efetivado por entidade estranha controlada, ser externo. Assim, o controle realizado pela
administrao pblica sobre seus prprios atos ser interno, enquanto sero externos quan-
do efetivados pelo Judicirio ou pelo Legislativo.
101
EaD Aldemir Berwig
Seo 4.3
Tipos de Controle
Anteriormente referimos que o controle ser de legalidade ou de mrito. O controle

pode ocorrer de diversas formas, mediante provocao de algum ou por iniciativa da pr-
pria administrao municipal, sendo usualmente classificado nos seguintes tipos ou moda-
lidades:
a) O controle hierrquico aquele decorrente da estrutura hierrquica na qual est organi-

zada a administrao pblica, por meio da superviso, coordenao e fiscalizao dos
subordinados hierarquicamente. controle interno, exercido no mbito de qualquer um
dos poderes do Estado.
b) O controle finalstico aquele a que se submetem entidades autnomas da administra-

o pblica, a exemplo dos entes da administrao indireta. No h relao de subordi-
nao, de modo que o controle busca verificar a consecuo das finalidades estabelecidas
na lei que as criou. controle externo e limitado pela lei.
c) O controle preventivo aquele realizado antes da emisso do ato administrativo, consti-

tuindo requisito para a validade de sua eficcia. Ser preventivo sempre que o controle for
exercido antes do ato ou dos efeitos do ato editado. Expressa-se mediante autorizao,
aprovao ou homologao. o caso do controle prvio dos editais de licitao pelo Tri-
bunal de Contas, como expressamente previsto no artigo 113 da Lei Federal 8.666/93.
d) O controle concomitante aquele que se d simultaneamente prtica do ato. o caso

do controle exercido sobre o contrato administrativo.
e) O controle corretivo aquele realizado aps a prtica do ato, pelo qual se procura corrigir
defeitos, anul-lo ou convalid-lo. Ser repressivo o controle quando exercido aps a
prtica do ato, cuja produo de efeitos independe do prvio pronunciamento da autori-
dade competente. Manifesta-se pela revogao, modificao ou invalidao. o caso da
homologao em processo licitatrio ou concurso pblico.
f) O controle poltico abrange tanto o controle de legalidade como o controle de mrito dos
atos administrativos. um controle caracteristicamente indireto, exercido pelo Legislativo
sobre a atividade administrativa.
g) O controle financeiro e oramentrio objetiva apurar a regularidade das contas dos admi-
nistradores de bens, valores e dinheiro pblicos, assim como o fiel cumprimento do ora-
mento pblico.
102
h) O controle social visa a submeter as propostas do poder pblico ao conhecimento e

concordncia da sociedade como um todo. Neste caso, exercido por meio de audincias
pblicas sempre que a lei assim o estabelecer e mediante iniciativa do poder pblico quando
estiver no uso de sua discricionariedade. Tambm pode ser exercido por intermdio de ins-
trumentos jurdicos, como o caso do exerccio do direito de petio, da reclamao, da
representao e da ao popular.
Seo 4.4
Controle Interno
O controle interno o aquele exercido por rgos administrativos internos sobre as

prprias atividades do Executivo e do Legislativo visando a confirm-las ou desfaz-las,
conforme sejam, ou no, legais, convenientes, oportunas e eficientes. Esse controle ocorre
tanto no Executivo quanto nos setores de administrao do Legislativo municipal.
O fundamento do controle interno encontra-se no princpio da autotutela que consis-

te no dever-poder de fiscalizao dos atos e atuaes dos agentes pblicos.
Por este controle se apura tanto a legalidade quanto o mrito do ato administrativo,
lembrando que os atos contrrios ao ordenamento jurdico devero ser anulados ou conva-
lidados, quando possvel, enquanto que os inconvenientes ou inoportunos sero revogados.
o que prev a smula 473 do Supremo Tribunal Federal ao estabelecer que a administra-
o pblica poder rever os prprios atos e anul-los em decorrncia de ilegalidade ou revog-
los, por razo de interesse pblico.
Quando se diz que o controle interno, pressupe-se que sejam controlados todos os
atos internos do ente pblico. O rgo controlador bem como o controlado integram a mes-
ma organizao. Essa fiscalizao exercida pelos rgos superiores em relao aos inferi-
ores e por rgos especializados, como o caso do controle tcnico e das auditorias.
Assim, o controle interno se d no interior do poder Executivo e do Legislativo muni-

cipais, por rgo do respectivo poder, e cada um deles tem o dever legal de controlar, tam-
bm, as pessoas jurdicas de sua administrao indireta.
Esto sujeitos a este controle todos os atos editados e todos os agentes pblicos vincu-
lados a estes poderes. Esta forma de controle decorrente da hierarquia existente na organi-
zao administrativa do municpio, na qual estar presente o poder-dever de fiscalizao,
de forma permanente e automtica, ou seja, independentemente de ordem ou solicitao
especfica.
103
EaD Aldemir Berwig
Deve-se ressaltar, porm, que o controle administrativo se d, tambm, mediante invo-

cao dos interessados. Neste caso, deve-se considerar todos os meios hbeis para provocar
a reviso de uma deciso do ente pblico. o caso do direito de petio aos poderes pbli-
cos, previsto constitucionalmente e de controle interno, constante no artigo 74 da Consti-
tuio da Repblica.
Os instrumentos de controle so os meios que propiciam aos poderes pblicos a revi-

so de suas prprias decises e atividades. So eles o direito de petio, o direito de repre-
sentao, o pedido de reconsiderao, a reclamao administrativa e o recurso administra-
tivo, de acordo com a previso na respectiva Lei Orgnica Municipal.
O direito de petio (artigo 5, XXXIV, a, da CR/88) prescreve que qualquer pessoa

pode exercer o direito de petio e o direito de representao.
O direito de representao no se confunde com o direito de petio, embora seu fun-

damento constitucional seja o mesmo (artigo 5, XXXIV, a, da CR/88). Consiste em denn-
cia formal de irregularidades ocorridas no mbito da administrao pblica, datada e firma-
da por qualquer pessoa. Seu efeito principal informar a administrao pblica de possveis
irregularidades, visando a garantir a licitude das aes dos agentes pblicos e independen-
temente do pagamento de taxas. Assim, no mecanismo apto a defender interesse indivi-
dual, mas apenas o interesse pblico.
O pedido de reconsiderao a solicitao escrita, dirigida autoridade competente

para que reveja deciso sua. Pode ser formulado uma nica vez, pela pessoa que teve direito
ou legtimo interesse afetado pelo ato da autoridade pblica, de modo que o indeferimento
total ou parcial veda nova apreciao.
A interposio do pedido de reconsiderao no suspende os prazos prescricionais

nem interrompe os prazos para impetrao de recursos hierrquicos. Prescreve em um ano
aps a publicao da deciso, se o prazo especfico no for estabelecido em lei. No inter-
rompe o prazo para impetrao de mandado de segurana.
A reclamao administrativa o pedido formal, escrito e assinado, contra deciso que

afete direitos ou legtimos interesses do cidado. Pode ser formulada por qualquer pessoa
fsica ou jurdica, desde que tenha direito ou interesse legtimo afetado ou ameaado.
O prazo para interposio de reclamao administrativa, se outro no estiver

especificadamente fixado em lei, ser de um ano (artigo 6, Decreto-Lei 20.910/1932). Sen-
do interposto fora deste prazo, a administrao pblica no est obrigada a conhecer da
reclamao administrativa, embora lhe seja facultado o conhecimento, desde que convencida
da razo da procedncia do pedido e no haja prescrito o direito de ao judicial cabvel
para o mesmo fim. Esta faculdade decorre do princpio da autotutela que lhe impe o poder-
dever de corrigir suas ilegalidades.
104
Recurso administrativo o pedido de reexame de deciso de agente pblico, encami-

nhado a rgo hierarquicamente superior, visando a sua extino ou modificao. Pode
recorrer o lesado pela deciso administrativa. No haver possibilidade de recurso hierr-
quico somente quando o responsvel pela deciso for a autoridade mxima.
O recurso administrativo tem, sempre, efeito devolutivo, ou seja, no suspendendo os

efeitos da deciso. Excepcionalmente, poder suspender a produo de efeitos. Quando se
trata de recurso administrativo no poder ser exigida qualquer cauo ou depsito.
Seo 4.5
Controle Externo
O controle externo o exercido por rgo estranho estrutura do ente controlado e

ser realizado de acordo com as competncias estabelecidas em lei. O controle externo po-
der ser exercido pelo poder Legislativo (auxiliado pelo Tribunal de Contas), pelo Judicirio
e pela prpria populao, nos termos definidos em lei. A seguir, vamos analis-los.
4.5.1 CONTROLE LEGISLATIVO
O controle parlamentar, exercido pelo poder Legislativo municipal, recai sobre os as-
pectos polticos e financeiros das decises administrativas. Este controle se limita s hipte-
ses previstas na Constituio da Repblica, as quais sero reproduzidas na Lei Orgnica
Municipal, e implica a interferncia do poder Legislativo nas atribuies do Executivo, ob-
servados os limites legais estabelecidos, especialmente os prescritos na CR/88, ficando res-
trito s hipteses previstas constitucionalmente.
No que se refere ao controle legislativo, no a natureza do rgo ou da pessoa que obriga

a administrao municipal a prestar contas, mas sim a origem pblica do bem administrado ou do
dinheiro gerido, o que acarreta o dever de comprovar seu zelo e bom emprego pelo administrador
pblico (Meirelles, apud Mukai, 1999). So exemplos de controle poltico os previstos nos artigos
49, I, II, III, IV, XIV e XVII; 52, I; 51, II e 58, 3, da Constituio da Repblica.
Os instrumentos de controle parlamentar so os mecanismos empregados pelo poder

Legislativo para o controle de certos atos da administrao pblica. So eles: a Comisso
Parlamentar de Inqurito, o pedido de informao, a convocao de autoridades, a funo
jurisdicional e a fiscalizao contbil, financeira e oramentria. Esses instrumentos cons-
tantes da Constituio da Repblica sero reproduzidos na Lei Orgnica Municipal, em
decorrncia do princpio da simetria.
105
EaD Aldemir Berwig
A Comisso Parlamentar de Inqurito tem por objetivo apurar determinado fato ocor-
rido na administrao pblica, direta ou indireta. dotada de alguns poderes de investi-
gao iguais ou prprios das autoridades judiciais, alm de outros institudos no Regi-
mento Interno da Cmara Municipal, observado o limite institudo pela Constituio da
Repblica.
Est prevista no artigo 58, 3, da Constituio da Repblica e regulamentado pela

Lei n 1.579/1952, em vigor (no que no contrariar a Constituio). Suas concluses so
encaminhadas ao Ministrio Pblico, para a responsabilizao civil e criminal, s prprias
casas legislativas, para punio dos infratores, ou ainda para outro rgo/ente, nos termos
da Lei Orgnica Municipal.
O pedido de informao encaminhado pela Mesa da Cmara Legislativa, conforme o

caso, ou qualquer de suas comisses, ao secretrio municipal, visando informao sobre
ato, fato ou comportamento relacionado com a autoridade ou Secretaria Municipal.
O atendimento dever ocorrer no prazo previsto constitucionalmente ou legalmente.
Tambm pode ser encaminhado ao titular de qualquer rgo diretamente relacionado

ao prefeito e aos dirigentes mximos das pessoas da administrao indireta.
Pela convocao de autoridades (artigo 50, CR/88) os secretrios municipais e qual-

quer titular de rgo diretamente subordinado ao prefeito podem ser chamados para, pesso-
almente, prestarem informaes ao Poder Legislativo sobre assunto previamente determina-
do. A ausncia da autoridade convocada importa em crime de responsabilidade, salvo justi-
ficao tempestiva e adequada.
A funo jurisdicional a competncia atribuda ao poder Legislativo para julgar as

contas do chefe do Executivo, bem como para process-lo e julg-lo e outras autoridades
previstas na Constituio da Repblica e, por simetria, na Lei Orgnica Municipal. Est
previsto no artigo 52, I e II da Constituio da Repblica. O Decreto-Lei n 201/1967 disci-
plina o julgamento das autoridades municipais por crime de responsabilidade.
A fiscalizao contbil, oramentria e financeira (artigos 70 e 71, CR/88) compreen-

de o exame, em matria contbil, oramentria e financeira, da legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicao de subvenes e renncia de receitas.
A sustao dos atos normativos do Executivo (artigo 49, V, CR/88) a paralisao ou

suspenso de sua eficcia. Atos administrativos normativos editados pelo poder Executivo
so os atos regulamentares que tendem a ter eficcia continuada, como o caso dos regula-
mentos para execuo da lei, porm no se limitam unicamente aos atos do chefe do Execu-
tivo, alcanando qualquer ato normativo do poder Executivo.
106
4.5.2 CONTROLE JUDICIRIO
O controle judicial da atividade administrativa municipal controle externo, exerci-

do, em regra, pelo poder Judicirio Estadual, ressalvados os casos em que poder ser federal.
Um trao peculiar que ser exercido sempre mediante solicitao do ofendido/interessado.
Esse controle limita-se ao aspecto da legalidade, sendo vedada a anlise do mrito

administrativo (convenincia e oportunidade do ato), de modo que a doutrina tem se mani-
festado pela impossibilidade de controle dos atos discricionrios.
Deve-se ter cuidado ao afirmar que os atos discricionrios fogem a este controle, pois,
em tese, podem ser submetidos ao controle do Judicirio quanto aos aspectos de legalidade.
So passveis de controle judicial todas as atividades e atos administrativos do Execu-

tivo e do Legislativo municipais. O rgo controlador, o Judicirio, dotado do poder de
solucionar, em carter definitivo, os conflitos de legalidade que lhe so submetidos.
De regra, o Judicirio no atua de ofcio, mas mediante a utilizao dos seguintes

instrumentos de controle: o mandado de segurana, a ao popular, o habeas data, o man-
dado de injuno, a ao civil pblica, a ao declaratria, os interditos possessrios e a
ao de nunciao de obra nova. Alm destes instrumentos utilizados na instncia civil, o
habeas corpus utilizado na instncia penal.
4.5.3 CONTROLE PELO TRIBUNAL DE CONTAS
O Tribunal de Contas um rgo auxiliar e independente do poder Executivo e colabora-

dor do poder Legislativo. Em termos de controle, sua atuao mais estrita que a do Legislativo,
pois exerce o controle das contas pblicas mediante o desempenho de funes tcnicas e opina-
tivas (artigo 71, I a VII, da CR/88) ou de funo corretiva (artigo 71, VIII a XI).
Geralmente o controle exercido aps o exerccio da ao administrativa, entretanto

excepcionalmente poder haver controle prvio, como o caso do previsto no artigo 113 da
Lei n 8.666/1993.
Os Tribunais de Contas existem no mbito federal, estadual ou municipal (neste caso,

existem apenas nos municpios de So Paulo e Rio de Janeiro). Hoje no mais podem ser
criados no mbito municipal em razo de vedao constitucional (artigo 31, 4, CR/88).
4.5.4 CONTROLE POPULAR
O Estado Democrtico de Direito o Estado no qual esto assegurados direitos do

cidado, entre os quais o direito de participao.
107
EaD Aldemir Berwig
O direito de participao deve ser entendido na sua vertente constitucional prevista

no pargrafo nico do artigo 1 da Constituio da Repblica: Todo o poder emana do
povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Constituio.
Se o poder do povo, nada mais correto que afirmar que o povo elege seus represen-
tantes, mas detm poder para controlar suas atividades. Evidentemente no podemos fazer
uma anlise muito superficial da questo, uma vez que o sistema constitucional vai expres-
sar as premissas sobre as quais construdo todo o ordenamento jurdico.
Para firmar esse entendimento basta verificar que a cidadania se constri a partir de
prticas sociais nas quais emerge a concepo de direitos e deveres, ensejando a reflexo
sobre a responsabilidade social. Pressupe a ampliao da esfera pblica para que o cida-
do exera seu papel sobre o ente estatal, neste caso o municpio, que pela sua proximidade
pode ser controlado mais efetivamente por meio da participao social.
A participao social pode se constituir em instrumento de fortalecimento da cidada-

nia para que exera um papel de controle do poder constitudo. Alguns aspectos desse con-
trole possvel j esto institudos formalmente e fazem parte da realidade municipal, embora
falte a participao social. A Constituio da Repblica prev mecanismos de participao
disposio do cidado que lhe permitem intervir nas decises governamentais, tais como
plebiscito, referendo e iniciativa legislativa popular. Por outro lado, em relao atuao
administrativa, esto garantidos os instrumentos de controle interno mediante provocao
pelo cidado e a participao em audincias pblicas.
Finalizando, gostaria de acrescentar que o controle popular a forma mais pura e

ampla de fiscalizao a ser exercida no municpio e se concretiza por meio da participao.
Em outras palavras, o controle popular depende da vontade de participao; no basta a
garantia constitucional formal, necessria a participao material e concreta.
108
SNTESE DA UNIDADE 4
Nesta quarta Unidade realizamos o fechamento do contedo ini-
ciado com o estudo do municpio. Verificamos que a concretizao
das aes municipais devem satisfazer o interesse pblico e por
isso haver diversas possibilidades de controle e que ao gestor p-
blico compete a prestao de contas, que se d por meio de diver-
sos instrumentos e estruturas previstas legalmente.
Voc tambm pde constatar a importncia que tem a separao

de poderes, os chamados freios e contrapesos para o controle das
atividades pblicas municipais.
Verificamos que em razo de o patrimnio pblico municipal per-

tencer coletividade e estar apenas sendo gerido pelo gestor
pblico, este deve administr-lo para bem servi-la. Em razo disso,
no poder jamais se apropriar desse patrimnio, decorrendo o dever
de prestar contas e a razo da existncia dos instrumentos de con-
trole.
Enfim, verificamos que uma das formas de controle o popular, mas

que este depende da vontade de participar do seu povo, caso con-
trrio continuar sempre submetido vontade de uma minoria.
109
EaD Aldemir Berwig
110
Concluso
Verificamos, durante o desenvolvimento do componente curricular, que Direito Muni-

cipal pode ser entendido como o conjunto de princpios e regras jurdicas que estabelece a
organizao e estruturao de seus poderes, do governo municipal e suas diretrizes, especi-
almente mediante a especificao das atividades e competncias locais. Analisamos quais
so os agentes polticos que integram os poderes Legislativo e Executivo municipais e quais
suas competncias, bem como sobre o processo de criao do municpio e suas competnci-
as enquanto ente poltico-administrativo.
A partir de todas essas abordagens podemos concluir que o municpio, enquanto ente
poltico-administrativo, integrante da federao, dotado de autonomia nos termos consti-
tucionais.
Em continuidade, abordamos os meios de ao municipal, isto , os servidores, os

bens, os servios pblicos e finanas municipais para entender como ocorre a organizao
desses meios e como o municpio se utiliza deles para a concretizao do interesse pblico
de natureza local.
Perseguindo o estudo, abordamos o poder de polcia municipal, a interveno na pro-

priedade privada e o Plano Diretor e ordenamento do territrio municipal por entender que
no municpio que existe a maior proximidade entre Estado e cidados, e que para a
concretizao dos interesses da coletividade h necessidade de exerccio de poder munici-
pal. Assim, abordamos o poder de polcia e a polcia administrativa no municpio e consta-
tamos como ele est presente nos instrumentos de interveno municipal.
Finalmente, confirmamos que as atuaes dos poderes Executivo e Legislativo no

so imunes a controles e apresentamos quais so estas possibilidades: interno (decorrente
da autotutela) ou externo (Legislativo, Judicirio ou popular), bem como os tipos e modali-
dades existentes.
Assim, conclumos o estudo afirmando que os poderes Legislativo e Executivo munici-

pais so os responsveis pela concretizao do interesse local e que seu exerccio deve ser
controlado, principalmente pelo povo, que o destinatrio de sua atuao e beneficirio
maior do interesse pblico local.
111
EaD Aldemir Berwig
112
Referncias
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MUKAI, Toshio. Direito administrativo sistematizado. So Paulo: Saraiva, 1999.
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www.consultormunicipal.adv.br/novo/admmun/0030.pdf>. Acesso em: 20 abr. 2011.
VALRIO, Valter Paldes. Programa de direito financeiro e finanas. Porto Alegre: Sulina,
1987.
113
EaD Aldemir Berwig
114

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EaD DIREITO MUNICIPAL

UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL UNIJU

Coleo Educao a Distncia

Iju, Rio Grande do Sul, Brasil

B553d Berwig, Aldemir.

CONHECENDO O PROFESSOR ............................................................................................... 7

UNIDADE 1 DIREITO MUNICIPAL E MUNICPIO ........................................................... 13

Seo 1.1 O Direito Municipal ............................................................................................... 13

Seo 1.2 O Municpio ............................................................................................................ 14

1.2.1 Criao do Municpio ......................................................................................... 15

Seo 1.3 Organizao Poltica e Administrativa Municipal ............................................. 16

Seo 1.4 Poder Legislativo ..................................................................................................... 17

1.4.1 Funo e Competncias Legislativas ................................................................ 19

1.4.1.1 Processo Legislativo ............................................................................. 21

1.4.1.2 Conceito e Fases do Processo Legislativo .......................................... 22

1.4.1.3 Emenda Lei Orgnica ....................................................................... 24

1.4.1.4 Lei Complementar ................................................................................. 24

1.4.1.5 Lei Ordinria ......................................................................................... 25

1.4.1.6 Lei Delegada .......................................................................................... 25

1.4.1.7 Decreto Legislativo e Resoluo ......................................................... 25

1.4.1.8 Emenda .................................................................................................. 26

1.4.1.9 Deliberao Parlamentar ..................................................................... 27

1.4.1.10 Redao Final ..................................................................................... 27

1.4.1.11 Qurum ................................................................................................ 28

1.4.2 Funo Deliberativa ............................................................................................ 28

1.4.3 Funo Fiscalizadora .......................................................................................... 29

1.4.3.1 Comisso Parlamentar de Inqurito ................................................... 30

1.4.3.2 Fiscalizao Financeira ....................................................................... 31

1.4.4 Funo Julgadora ................................................................................................ 31

1.4.5 O Julgamento do Vereador por Prerrogativa de Funo ................................ 32

Seo 1.5 Poder Executivo ...................................................................................................... 32

1.5.1 As atribuies do Prefeito ................................................................................... 34

1.5.2 O Julgamento do Prefeito por Prerrogativa de Funo .................................. 35

Seo 1.6 Competncias Municipais ..................................................................................... 36

UNIDADE 2 MEIOS DE AO MUNICIPAL ...................................................................... 39

Seo 2.1 Servidores Municipais ............................................................................................ 39

2.1.1 Os Regimes Jurdicos dos Servidores Municipais ........................................... 40

2.1.1.1 Regime Estatutrio ................................................................................ 40

2.1.1.2 Regime Celetista ................................................................................... 41

2.1.1.3 Regime Especial .................................................................................... 41

2.1.1.4 Funo Pblica ..................................................................................... 42

2.1.1.5 Cargos de Provimento Efetivo e em Comisso .................................. 42

2.1.1.6 Cargos de Provimento Efetivo ............................................................. 43

2.1.1.7 Cargos de Provimento em Comisso .................................................. 44

2.1.1.8 Criao e Extino de Cargos Pblicos ............................................. 44

2.1.1.9 Acessibilidade ao Cargo Pblico e Emprego Pblico ...................... 45

2.1.1.10 Vencimento, Remunerao e Subsdio

2.1.1.11 Demisso e Exonerao de Servidores Pblicos ............................ 47

2.1.1.12 Normas de Conteno de Despesas

Seo 2.2 Bens Pblicos Municipais ..................................................................................... 48

2.2.1 Classificao dos Bens Pblicos Municipais ................................................... 49

2.2.2 Afetao e Desafetao de Bens Pblicos ........................................................ 53

2.2.3 Regime Jurdico dos Bens Pblicos ................................................................... 53

2.2.4 Aquisio e Alienao de Bens Pblicos .......................................................... 55

2.2.5 Autorizao, Permisso, Concesso e Concesso de Direito Real de Uso ........ 55

Seo 2.3 Finanas Municipais .............................................................................................. 58

2.3.1 Ordenador de Despesa ........................................................................................ 64

2.3.2 Requisitos de Legitimidade da Despesa Pblica ............................................. 65

2.3.3 Os Tributos Municipais ...................................................................................... 66

Seo 2.4 Servios Pblicos Municipais ............................................................................... 67

2.4.1 Modos de Prestao do Servio Pblico .......................................................... 70

2.4.2 Servios Pblicos e Outras Atividades Municipais ......................................... 71

2.4.3 Modelos de Regulao dos Servios Pblicos Competitivos ......................... 73