4.

JAVNI PRIHODI

4.1. Pojam i karakter javnih prihoda

Sve transakcije koje poveavaju neto imovinu drave na svim nivoima vlasti
kvalifikuju se kao prihod. Transakcija se moe definisati kao uzajamna veza (interakcija)
izmeu dve jedinice na osnovu njihovog uzajamnog sporazuma. Neke transakcije se,
meutim, uvode zakonom (npr. plaanje poreza). Iako poreski obveznici nemaju slobodu da
sami odreuju veliinu poreza koji e plaati, postoji kolektivno prihvatanje obaveze da se
plaaju porezi (tj. izglasavanje u parlamentu zakona kojim se uvodi odreeni porez). Zbog
toga se plaanje poreza smatra transakcijom, iako je, zapravo, u pitanju obavezno davanje.
Finansijska sredstva, koja su ostvarena kroz kanale javnih prihoda, troe se od strane drave i
drugih javno-pravnih tela, po predvienom planu, za ostvarivanje brojnih i razliitih javnih
funkcija, koje su Ustavom i zakonima odreene.
Svaka transakcija oznaava ili razmenu ili transfer. Transakcija predstavlja
razmenu u situaciji kada jedna jedinica obezbeuje dobra, usluge, imovinu ili rad drugoj
jedinici i zauzvrat od nje dobija dobra, usluge, imovinu ili rad u istoj vrednosti. Primeri
transakcija oznaenih kao razmena su: naknade za rad koje se plaaju zaposlenima, nabavke
dobara i usluga, prodaja poslovnih zgrada i dr. S druge strane, transakcija se odreuje kao
transfer ukoliko jedna jedinica obezbeuje dobra, usluge, imovinu, odnosno rad drugoj
jedinici, a da, pri tome, u isto vreme ne dobija nikakvo dobro, uslugu, imovinu ili rad u
zamenu. Drava je, po pravilu, ukljuena u vrlo veliki broj transfera, koji mogu da budu
obavezni ili dobrovoljni. Porezi i veina doprinosa za socijalno osiguranje predstavljaju
obavezne transfere, dok su subvencije, donacije, socijalna pomo i dr. dobrovoljni
transferi.
Kod odreenih transakcija se, na prvi pogled, ini kao da su u pitanju razmene, ali su
one, zapravo, kombinacija razmene i transfera. U takvim sluajevima, stvarna transakcija bi
trebalo da bude podeljena u dve transakcije, i to: jedna, koja bi bila samo razmena, i druga,
koja bi bila samo transfer. Primera radi, politiko-teritorijalna jedinica moe prodavati
imovinu koja se nalazi u njenoj svojini, po ceni koja je oigledno nia od njene trine cene.
Takva prodaja bi trebalo da bude podeljena na razmenu po trinoj ceni imovine i na transfer
ija bi vrednost po svom iznosu odgovarala razlici izmeu stvarne vrednosti transakcije i
trine vrednosti imovine.
Porezi su tretirani kao transferi, iako poreski obveznici mogu da imaju odreene,
posredne koristi od usluga koje im prua drava, kojoj oni plaaju porez. Ilustracije radi, niko
ne moe da bude iskljuen iz korienja usluga javne sigurnosti i bezbednosti koje se
finansiraju iz prihoda od poreza. Meutim, ne postoji neposredna veza izmeu plaanja
poreza i koristi koju uiva poreski obveznik. tavie, vrednost pruene usluge (koristi) koju
prima poreski obveznik nije ni u kakvoj vezi sa iznosom poreza koji je on platio.
Prihodi drave, tj. javni prihodi, imaju brojne karakteristike:
1. da se ubiraju (iskazuju) po pravilu u novcu;
2. da se redovno (ili u nekom drugom intervalu) ubiraju;
 3. da plaanje ne dovodi u pitanje postojeu imovinu (izuzetno, realni porez na
imovinu);
4. da slue podmirivanju trokova koji imaju opti karakter.
U toku svog istorijskog razvoja javni prihodi su se pojavljivali u brojnim oblicima i
bili predmet brojnih transformacija. Mnogi ranije postojei oblici i vrste javnih prihoda,
vremenom su nestajali, ali su se pojavljivali novi, adekvatni vladajuim ekonomskim,
socijalnim i politikim prilikama.
U savremenim uslovima i sistemima, javni prihodi se pojavljuju u razliitim oblicima
i pod raznim nazivima, kao to su porezi, takse, doprinosi, naknade, donacije, parafiskalni
prihodi i sl.
Struktura javnih prihoda i rashoda, s obzirom na uee i znaaj pojedinih kategorija
prihoda u ukupnim javnim prihodima, znatno se razlikuje od zemlje do zemlje, u zavisnosti
od mnogih faktora ekonomsko socijalne i politike prirode. Meutim, kao opta
karakteristika sistema javnih prihoda savremenih drava je da se porezi pojavljuju kao
osnovni i najvaniji vid prihoda.

4.2. Podela i klasifikacija javnih prihoda

U finansijskoj teoriji esto se sree tradicionalna podela javnih prihoda na:

Derivativne javne prihode, do kojih drava dolazi na osnovu svoje poreske
vlasti, odnosno poreskog suvereniteta, tako to na osnovu odreenih javno-
pravnih merila vri preraspodelu nacionalnog dohotka. Drava je u poziciji da,
zahvaljujui imperiumu koji ima, oduzima deo novanih sredstava od lica koja se
nalaze pod njenom poreskom vlau. Zbog toga su derivativni javni prihodi
javno-pravnog karaktera. Derivativni prihodi se, pri tome, mogu razgraniiti na
dve vrste, prema nainu na koji se obezbeuju:
Dabinski (fiskalni) javni prihodi, koji se obezbeuju neposrednim
nametanjem obaveze plaanja odreene javne dabine fizikim i pravnim
licima koja se nau u zakonom predvienoj situaciji (npr. ostvaruju
prihode ili dohodak, poseduju imovinu ili vre neku transakciju), a koja su
podvrgnuta poreskoj jurisdikciji drave. U ove prihode spadaju porezi,
takse i naknade.
Nedabinski (nefiskalni) javni prihodi, koji se obezbeuju posrednim
nametanjem od strane drave. U ovu grupu prihoda spadaju: novane
kazne koje se izriu u krivinom, prekrajnom ili drugom postupku koji se
vodi pred dravnim organom, kada osnov za ubiranje ovih prihoda
predstavlja na osnovu zakona izreena kazna licu koje je prekrilo,
odnosno povredilo odreeni zakonski propis; prihodi koji proistiu iz
dvostranog pravnog posla sa javno-pravnim elementom (npr.
eksproprijacija, obavezni zajam i dr.); itd.
Originarne javne prihode, koji se ostvaruju obavljanjem ekonomske aktivnosti
od strane drave na tritu, na kojem ona istupa ravnopravno sa drugim
privrednim subjektima. Zbog toga su ovi prihodi privatnopravnog karaktera. To
su: prihodi od dravne imovine, dobit javnih preduzea u dravnoj svojini, prihodi
ostvareni prodajom proizvoda i usluga i dr.
 Porez predstavlja, svakako, najznaajniji oblik javnih prihoda u svim
savremenim dravama. On se odreuje kao instrumenat javnih prihoda kojim drava (tj.
politiko-teritorijalne jedinice) od subjekata koji se nalaze pod njenom poreskom vlau
prinudno uzima novana sredstva, bez neposredne protivusluge, radi zadovoljavanja svojih
finansijskih potreba i ostvarivanja drugih ciljeva (ekonomskih, socijalnih, kulturnih,
zdravstvenih, ekolokih i dr.).
Poreze karakterie nekoliko znaajnih obeleja:
Derivativnost poreza. Posredstvom poreza vri se preraspodela nacionalnog
dohotka, odnosno imovine u jednoj zemlji. Naime, drava je u poziciji da, zbog
poreske vlasti koju poseduje, oduzima ili deo nacionalnog dohotka od fizikih i
pravnih lica u godini u kojoj se vri oporezivanje, ili, pak, deo akumulisanog
nacionalnog dohotka iz ranijih godina (tj. imovine). Zbog toga, poreski prihodi
imaju derivativni ("izvedeni") karakter (tj. "izvode" se iz poreske vlasti drave);
Prinudnost poreza. Dok se u savremenim demokratskim drutvima vodi rauna
da namene radi kojih se ubiraju poreski prihodi dobiju legitimitet, kroz
izglasavanje odgovarajueg poreskog zakona u parlamentu, naplata poreza
zasnovana je na prinudi. Ukoliko poreski obveznik u propisanom zakonskom roku
ne ispuni svoju poresku obavezu, pokree se postupak prinudne naplate;
Odsustvo neposredne protivusluge. Kod poreza, za razliku od takse, ne vai
princip quid pro quo, tj. ne postoji nikakva neposredna veza izmeu, s jedne
strane, okolnosti da je neko lice platilo porez i njegove visine i koristi koju ono
ima prilikom korienja javnih dobara, s druge strane. Ilustracije radi, i lice koje
nema svoju decu bie u obavezi da plati odreeni porez iz ijih prihoda se, izmeu
ostalog, finansira kolstvo; i lice koje nema automobil bie u obavezi da plaa
porez iz ijih prihoda se, izmeu ostalog, finansira izgradnja i odravanje puteva;
itd. Meutim, kod poreza je prisutna opta korist, koja nije uslovljena visinom
plaenog poreza.
Naime, javna dobra imaju dve osnovne karakteristike:
o (1) nemogunost da se bilo ko sprei da koristi javno dobro, i
o (2) korienje javnog dobra od strane jednog lica ne umanjuje njegovu
korisnost za druga lica;
Porezima se finansiraju javni rashodi. Poreski prihodi slue za finansiranje
javnih rashoda (tj. javnih dobara). Koji javni rashodi, i u kojoj meri, e se
finansirati u odreenoj dravi (npr. vojska, policija, sudstvo, zdravstvo, kolstvo i
dr.) zavisi od itavog niza razliitih inilaca, kao to su politiki, ekonomski,
istorijski, kulturni i drugi faktori. U svakom sluaju, poreskim prihodima se
finansiraju javna dobra, iji su korisnici opet ona lica koja su, zapravo, obezbedila
te prihode, tj. koja su platila porez;
Porez se plaa u novcu. U savremenim dravama pravilo je da se porezi utvruju
u novanim jedinicama i plaaju u novcu. Samo u izuzetnim situacijama, porezi
mogu da se plate u naturi ili u radu (npr. kod poreza na prihode od poljoprivrede i
umarstva, kod samodoprinosa i dr.).
Potrebno je ukazati na razlike koje postoje izmeu poreza i taksi. Taksa je, takoe,
fiskalni (dabinski) javni prihod budeta odgovarajue politiko-teritorijalne jedinice, ali se
ona upravo plaa kao naknada za odreenu uslugu koju neki dravni organ (npr. sudski ili
upravni) prua obvezniku. Prihodima od taksi se, dakle, ne podmiruju opti javni rashodi, ve
trokovi koji su prouzrokovani radnjama dravnih organa, koji ine konkretnu uslugu
odreenom licu. One su, po pravilu, budetski prihod. Za razliku od poreza, taksu
karakterie neposredna protivinidba, a njeno plaanje je inicirano zahtevom samog
obveznika. Usluga koja stoji u osnovi obaveze plaanja takse je najee obavljanje odreene
radnje dravnog organa (npr. izdavanje izvoda iz matine knjige roenih ili venanih,
izdavanje pasoa ili line karte, overa potpisa, podnoenje tube, donoenje sudske odluke,
itd.). Ali, taksa moe da se plati i zbog posebne privilegije koju obveznik dobija (npr. pravo
na lov i ribolov, pravo na isticanje firme, pravo na korienje reklamnih panoa, pravo na
korienje vitrina za izlaganje robe van poslovnog prostora, pravo na dranje kunih
ljubimaca i dr.). Jasno je, meutim, da taksa ne moe da se plaa za usluge dravnih organa
koje se sastoje u pruanju komercijalne koristi za obveznika, poto je tada re o originarnom
prihodu, tj. prihodu koji drava, preko svojih organa, ostvaruje bavei se privrednom
aktivnou.
Od taksi treba razlikovati naknade, koje se takoe uvode na osnovu dravnog
imperiuma. Naknada, meutim, predstavlja administrativno odreenu cenu za korienje
dobara od opteg interesa (voda, uma, zemljita, puteva, prirodnog lekovitog faktora i
rudnog bogatstva). Takoe, prihod od naknada se najee deli izmeu budeta i fondova
organizacija kojima je zakonom povereno vrenje javnih ovlaenja (npr. Javno
vodoprivredno preduzee, Direkcija za puteve i dr.).
U nekim nacionalnim zakonodavstvima javljaju se dileme da li odreena dabina
predstavlja porez ili taksu. Primera radi, porez na prenos imovine uz naknadu nekada se
naziva taksa na prenos imovine; porez na naslee se naziva nasledna taksa; itd. Da bi se jasno
razgraniilo o kojoj vrsti fiskalne dabine se radi treba utvrditi njen ratio legis. Naime, ako se
takvom dabinom tereti uveana ekonomska snaga poreskog obveznika, u pitanju je porez;
ako je, pak, re o naknadi koja se plaa za odreenu aktivnost suda (npr. upis u zemljine
knjige i dr.), radi se o taksi. U Srbiji je u tom pogledu situacija jasna: u odgovarajuim
poreskim zakonima detaljno su ureeni porez na prenos apsolutnih prava, odnosno porez na
naslee i poklon, a u Zakonu o sudskim taksama predviene su, izmeu ostalih, taksa za
postupak raspravljanja zaostavtine i takse u zemljino-knjinom postupku.
Sa stanovita odreivanja pojma javnih prihoda, interesantno je pomenuti i situacije
kada dolazi do povraaja poreza ili korekcija pogreno prikupljenog poreskog prihoda.
Takve situacije poprimaju izgled transakcija koje smanjuju neto bogatstvo politiko-
teritorijalne jedinice koja je uvela odgovarajui porez. Do povraaja poreza dolazi u sluaju
kada je poreski obveznik platio odreeni iznos kao porez ili kao sporedno poresko davanje
(kamata i trokovi prinudne naplate), a da na to nije bio obavezan prema poreskom zakonu.
Nepostojanje poreske obaveze moe da se utvrdi ili u momentu plaanja poreza (npr. kada
obveznik dva puta plati isti porez), ili u nekom kasnijem vremenskom trenutku (npr.
drugostepenim reenjem nadlenog poreskog organa kojim se uvaava alba na prvostepeno
reenje o utvrivanju poreza). Ovakve situacije kada iz budeta treba isplatiti iznos koji je
preplaen ili pogreno plaen predstavljaju, zapravo, usklaivanja koja doputaju da
prekomerno uveanje neto bogatstva, koje je prethodno bilo zabeleeno, kasnije bude
korigovano. Takve transakcije se zato tretiraju kao "negativan prihod".
Javni prihodi se sastoje od razliitih elemenata, koji su klasifikovani prema razliitim
karakteristikama, zavisno od vrste prihoda. Tako su, na primer, porezi klasifikovani
uglavnom prema tome ta ini njihovu osnovicu za oporezivanje. Donacije se grupiu
prema izvoru iz kojeg takav prihod potie (tj. prema tome ko je davalac dotacije, transfera
ili donacije), dok se prihodi od imovine klasifikuju prema vrsti takvog prihoda (kamata,
dividenda, zakupnina).
U Priruniku za statistiku dravnih finansija (Government Finance Statistics
Manuel, u daljem tekstu: GFS), koji je izradio Meunarodni Monetarni Fond (MMF),
prihvaen je princip fakturisane realizacije (eng. accrual basis) za potrebe evidentiranja
prihoda (tj. knjienje se vri u momentu dospelosti). Glavni razlog zbog kojeg je prihvaen
ovaj princip je u tome to je on u stanju da obezbedi najbolju procenu makroekonomskog
uticaja koji imaju dravne finansije i fiskalna politika. Po pravilu, kod primene accrual
principa primanja se evidentiraju u ranijem vremenskom momentu nego u sluaju kada se
primenjuje cash princip.
Nasuprot tome, u OECD klasifikaciji poreza preovlauje princip naplaene
realizacije (eng. cash basis) koji podrazumeva da se knjienje vri u momentu kada je drava
primila odreeni prihod. Kod ovog principa moe se, meutim, dogoditi da se momenat
evidentiranja znaajno razlikuje od momenta kada je izvrena ekonomska aktivnost, odnosno
transakcija iz koje je proistekao prihod. Tako se, na primer, porezi koje je poslodavac
obraunao po odbitku u jednoj godini, ali ih je platio u sledeoj godini, ili, pak, porezi koji su
dospeli za naplatu u jednoj godini, ali su stvarno plaeni u sledeoj godini ukljuuju u
prihode u drugoj (sledeoj) godini. Korektivne transakcije, kao to su povraaji preplaenog
ili pogreno plaenog poreza, odbijaju se od bruto prihoda ostvarenog u godini u kojoj je
izvren takav povraaj. Uz to, moe se dogoditi da neki od poreza ili doprinosa za obavezno
socijalno osiguranje, iako su utvreni, ne budu nikada naplaeni. Zbog toga, razlika izmeu
razrezanog (utvrenog) iznosa i oekivane naplate predstavlja potraivanje koje nema stvarnu
vrednost, tako da ne treba da bude evidentirano kao prihod. Drugim reima, porezi i
doprinosi za socijalno osiguranje koji se evidentiraju kao prihod treba da budu samo u onom
iznosu koji se realno oekuje da e biti naplaen. Trebalo bi, pri tome, imati u vidu da do
naplate esto dolazi u nekom kasnijem vremenskom momentu. Zbog toga se primat daje
principu fakturisane, a ne naplaene realizacije (accrual umesto cash basis).
KLASIFIKACIJA JAVNIH PRIHODA
 5. JAVNI RASHODI

5.1. Pojam javnih rashoda

Javni rashodi su, u osnovi, troenje materijalnih sredstava koja se istorijski vezuju za
dravu i njene funkcije. Da bi se zadovoljile potrebe drave za poverene joj odreene
drutvene funkcije, neophodno je najpre prikupiti materijalna sredstva, a zatim ih troiti, da bi
se ostvarili optekorisni ciljevi.
U teoriji javnih finansija moe se nai vie definicija javnih rashoda, ali se sve one
svode na to da su javni rashodi sistem zadovoljavanja dravnih potreba izraeni u novcu.
Klasici javnih finansija tvrde da su svi javni rashodi ista potronja dobara, to je
isuvie jednostrano i ogranieno. Moderno shvatanje javnih rashoda ne smatra sve javne
rashode kao potronju, ve je najvei deo racionalno troenje javnih prihoda. Tako javni
rashodi predstavljaju kompleksan sistem svih obaveza koje drava mora da obezbedi
da bi funkcionisao ceo dravni sistem.
U okviru javnih rashoda postoje i transferni javni rashodi. Oni se javljaju kao oblik
javnih rashoda koji se prenose u korist preduzea, grana privrednih oblasti, kao i u korist
odreenih kategorija stanovnitva. Javni rashodi su i sinonim za javnu potronju.
Poto se javni rashodi vezuju za javne prihode, uvek se postavlja pitanje da li postoji
minimum, odnosno maksimum javnih rashoda. Minimum javnih rashoda, u normalnim
uslovima, treba da bude dovoljan da se zadovolje osnovni dravni rashodi i vitalne potrebe
stanovnitva. Ustvari, javni rashodi mogu biti samo onoliki koliko to dozvoljavaju
instrumenti prihoda. Meutim, tu postoje mnoga ogranienja da rashodi moraju biti u obimu
maksimalne drutvene koristi, to se vezuje za politiku, finansijsku, ekonomsku i socijalnu
sferu.
Ograniavanje rasta javnih rashoda, kao fenomen koji se tumai, obrazlae i dokazuje
u teoriji, moe se proveriti u praksi. Ovo je neophodno initi u svim onim sluajevima kada
javni rashodi dostignu nivo koji postaje nepodnoljiv za privredu i stanovnitvo. Svakako da
analizom treba utvrditi uzroke rasta, a istovremeno se moraju preduzeti sva ustavna i
zakonska reenja, kojima su data prava na potronju. Uporedo sa predlozima za
ograniavanje javnih rashoda, mora se izvriti i restrikcija prava (bilo da su prava predviena
zakonskim ili drugim reenjima).
U teoriji javnih finansija se oduvek postavljalo pitanja ta treba pre predvideti:
rashode ili prihode, odnosno, ta je tu prioritet. Veina teoretiara smatra da prvo treba
razmotriti javne rashode, a zatim javne prihode. U praksi se polazi od utvrivanja javnih
rashoda, kao osnove za utvrivanje visine sredstava koje treba obezbediti iz prihoda. U
sluaju da su javni rashodi vei od javnih prihoda, onda se moraju traiti novi izvori javnih
prihoda ili se moraju smanjivati javni rashodi. Uravnoteenje javnih prihoda i javnih
rashoda se postie u postupku pripreme, izrade i donoenja budeta, gde se ostvaruje naelo
budetske ravnotee, tako da ukupan iznos javnih rashoda mora biti pokriven javnim
prihodima. Na taj nain drava mora uvek da vodi aktivnu politiku smanjenja javnih rashoda.
 Relativni rast javnih rashoda (odnos izmeu javnih rashoda i drutvenog proizvoda)
pokazuje stvarnu meru "podnoljivosti" rashoda. Relativni rast javnih rashoda se koristi u
svim dravama kao neka vrsta "odbrane" od rasta javnih rashoda.

5.2. Naela javnih rashoda

injenica da se znaajan deo stvorenog drutvenog proizvoda zemlje koristi za

podmirivanje javnih rashoda nalae potrebu definisanja odreenih naela (principa ), kanona,
pravila javnih rashoda. Zahtev za utvrivanje odgovarajuih modaliteta i ponaanja pri
troenju javnih rashoda ne samo da je opravdan, ve je i nuan, kako bi se prikupljena
sredstva to racionalnije i efektnije koristila. Zbog toga se u finansijskoj teoriji formuliu
odreena naela kojih se valja pridravati pri troenju javnih rashoda, kako bi prikupljeni
prihodi za njihovo podmirivanje bili to optimalnije iskorieni.
Prema tome, da bi se problematika javnih rashoda regulisala na manje vie prihvatljiv
i na zajednikim osnovama utvren nain, nesporno je potrebno da u javnim finansijama
postoje definisana odreena naela koja treba da se potuju kada je u pitanju troenje
javnih sredstava. Osnovna ideja koja lei u fundamentu naela javnih rashoda jeste zahtev
za racionalnim troenjem javnih sredstava.
Jo uvek su u vanosti i primeni sledea tri velika, klasina, naela:
naelo opteg interesa,
naelo tednje i
naelo umerenosti i proporcionalnosti.
Mora se rei da pojednini autori ovim naelima dodaju i neka druga:
naelo skladne strukture zadovoljenja potreba,
naelo autonomnosti i
naelo demokratinosti,
naelo izvora sredstava i naelo podudarnosti prihoda i rashoda.
Na prvom mestu se istie zahtev da javni rashodi treba da slue ostvarivanju samo
opteg interesa. Drugim reima, javni rashodi se ne bi smeli koristiti za podmirivanje linih
potreba. Javni interes treba da bude ispred interesa pojedinca. Znai, javni rashodi slue
prvenstveno za pokrivanje onih potreba koje su u interesu drutva kao celine.
Naelo tednje predstavlja jedno od osnovnih naela javnih finansija. I danas ima
veliku vanost posebno u uslovima prenapregnute javne potronje. Praktina eksplikacija
ovoga naela ne znai nikako tednju u smislu smanjivanja sredstava, ve tenju da se sa to
manje sredstava postignu to vei efekti. Potrebno je posebno naglasiti da u nekim
sluajevima isuvie veliko smanjenje sredstava moe da prouzrokuje vie tete nego koristi, s
obzirom da moe da dovede u pitanje funkcionisanje odreene javne slube.
Kada se istakne naelo umerenosti javnih rashoda, onda to znai da javni rashodi
treba da budu visoki koliko i javni prihodi, odnosno da se finansiraju iz drutvenog
proizvoda, a ne iz imovine ili na raun buduih generacija. Ovaj princip zagovara i naelo
proporcionalnosti u troenju javnih rashoda ne samo u odnosu na drutveni proizvod, ve i
izmeu pojedinih javnih rashoda, odnosno da se pojedine javne potrebe moraju zadovoljavati
srazmerno mogunostima. Nije prihvatljivo da se jedan krug javnih potreba zanemaruje na
raun drugih. U principu, restrikcije treba sprovoditi linearno.
5.3. Podele (klasifikacije) javnih rashoda

Sve vei rast javnih rashoda u savremenim uslovima, kao i njihova poveana uloga u
ekonomskom i socijalnom ivotu, postavljaju pred finansijsku teoriju, radi lakeg
prouavanja, problem klasifikovanja javnih rashoda u odreene grupe.
Postoji veliki broj klasifikacija javnih rashoda. Mogu se izvriti raznovrsne
klasifikacije javnih rashoda, to zavisi od osnove od koje se polazi. To moe biti forma
rashoda, mesto, vreme, ili njihov subjekt ili objekt. Nije daleko od istine tvrdnja da skoro
svaki teoretiar javnih finansija ima svoju klasifikaciju javnih rashoda.
Neke od klasifikacija datiraju iz najstarijih vremena, dok je odreeni broj nastao pod
uticajem savremenih strujanja u finansijskoj teoriji i praksi.
Svakako da zasluuju da budu pomenute sledee klasifikacije javnih rashoda:
redovni i vanredni,
prema objektu troenja,
prema subjektu troenja,
proizvodni i transferni,
u novcu i u naturi,
produktivni i neproduktivni i
odgodivi i neodgodivi.
Podela na redovne i vanredne javne rashode je jedna od najstarijih podela. Kao
kriterijum kod ove podele uzima se redovnost pojavljivanja. Polazei od toga, obino se
smatra da redovni rashodi imaju sledee karakteristike: mogu se unapred predvideti, po visini
su manje-vie stabilni i redovno se javljaju. Podrazumeva se da javni rashodi koji nemaju
navedene karekteristike spadaju u vanredne javne rashode. Vanredni javni rashodi se
pojavljuju s vremena na vreme, obino kao rezultat nedovoljno predvidivih ili nepredvidivih
uzroka.
Nije potrebno navoditi da su mnoge od navedenih karakteristika javnih rashoda dosta
neprecizne i nedovoljne. Na primer, kako realizovati da javni rashodi, da bi bili redovni, budu
stabilni, kada je uoena tendencija porasta javnih rashoda.

Klasifikacija javnih rashoda po objektu troenja je prihvaena u mnogim

podelama javnih rashoda i ima praktian smisao. Naime, radi se o podeli javnih rashoda na
line i materijalne javne rashode. Lini javni rashodi predstavljaju javne rashode
namenjene izdravanju organa uprave (plate zaposlenih u organima uprave, u vojsci, policiji i
slino) odnosno isplate penzija, invalidnina, raznih pomoi i slino pojedincima koji na to
imaju pravo.
Materijalni rashodi obuhvataju javne rashode namenjene vrenju javnih slubi
(kancelarijski materijal, sredstva za vojsku, investicije i slino).

Prema subjektu troenja javni rashodi se dele na rashode koje vri drava
(centralni nivo) i na one rashode koje vri neko ue lokalno telo ili samouprava. Ova
podela se moe shvatiti i kao podela javnih rashoda centralnih, regionalnih i lokalnih tela.
Ova podela ima specifinu teinu posebno u sloenim (federativno) ureenim dravama.
Kljuni problem u ovim dravama, kao to e se videti kasnije, jeste u podeli nadlenosti
(funkcija). Svaki proces decentralizacije je propraen poveanjem udela niih teritorijalnih
jedinica u ukupnim sredstvima namenjenim za javne rashode, kako prenos nadlenosti ne bi
bio samo formalan.

Podela javnih rashoda na proizvodne i transferne je svakako novijeg datuma i

povezana je sa tendencijama jaanja dravnog intervencionizma, odnosno sa jaanjem
ekonomskih i socijalnih funkcija savremene drave. U proizodne javne rashode treba
uvrstiti tzv. realne i investicione rashode. Realni rashodi predstavljaju javne rashode kojima
drava pribavlja produktivna dobra i usluge, plaa radnike i slubenike i kupuje materijalna
dobra. Investicioni (kapitalni) javni rashodi su oni kojima odgovara protivvrednost dobijena u
ekonomskim dobrima koja e kasnije donositi prihode to dovodi do direktnog ili indirektnog
poveanja drutvenog proizvoda.
U transferne javne rashode spadaju tradicionalni administrativni javni rashodi
drave (vojska, administracija i slino). U transferne rashode ukljuujemo i sva socijalna
davanja (penzije, invalidnine, socijalna davanja, pomo nezaposlenima, otplate kamata za
uzete dravne zajmove i slino. Transfernim javnim rashodima se ne poveava drutveni
proizvod, niti se stvaraju nova materijalna i nematerijalna dobra. Transfernim rashodima se
samo realizuje preraspodela drutvenog proizvoda i imovine, tako to se kupovna snaga
jednog dela stanovnitva i privrede prenosi na drugi deo stanovnitva i (ne)privrede.
Pojava transfernih javnih rashoda je vezana za jaanje uloge drave. U savremenim
uslovima, ekonomski i socijalni transferi predstavljaju sve znaajniju masu ukupnih javnih
rashoda i, po mnogim teoretiarima, predstavljaju "jedan od glavnih" razloga porasta javnih
rashoda.

Podela javnih rashoda na one u novcu i one u naturi jedna je od nastarijih podela
javnih rashoda, koja danas gubi na znaaju budui da se javni rashodi iskazuju i izvravaju
prevashodno u novcu. Meutim, u izuzetnim situacijama (rat, elementarne nepogode i druge
neeljene pojave) ova podela je i danas prisutna i mogua, ak ponekad i poeljna.

Kriterijum podele javnih rashoda na produktivne i neproduktivne (ili

rentabilne i nerentabilne) jeste nain na koji se oni reflektuju na poveanje proizvodnih
kapaciteta to dovodi (ili ne dovodi) do porasta prihoda.
Ako javni rashodi prouzrokuju poveanje proizvodnih kapaciteta i dovode do porasta
prihoda, onda se radi o produktivnim (rentabilnim) javnim rashodima (na primer,
izgradnja, rekonstrukcija ili modernizacija nekog proizvodnog kapaciteta sredstvima
agrarnog budeta u Srbiji). U ovom sluaju bi se radilo o direktnim produktivnim
(rentabilnim) javnim rashodima. No, ulaganje u izgradnju, rekonstrukciju ili modernizaciju
nekog puta, pruge ili drugog infrastrukturnog objekta iz budeta predstavlja primer
produktivnog, ali indirektnog javnog rashoda. Takav javni rashod e omoguiti da se
proizvodni kapaciteti (koje povezuje navedeni infrastrukturni objekat) bolje i produktivnije
koriste.
Neproduktivni, odnosno nerentabilni javni rashodi su oni koji ni direktno ni
indirektno ne dovode do poveanja privrednih kapaciteta odnosno porasta prihoda. Klasini
primer su rashodi za vojsku, administraciju i slino, mada pojedini delovi navedenih rashoda
mogu biti itekako produktivni, bilo direktno bilo indirektno (na primer, namenska
proizvodnja ili vojna ulaganja u izgradnju infrastrukture i slino).
 Podela javnih rashoda na odgodive i neodgodive je vezana za mogunost da se
neki javni rashodi, u sluaju nepostojanja dovoljnih javnih prihoda, mogu ili ne mogu
odgoditi na neko vreme. Postoje javni rashodi koji se na osnovu Ustava i zakona moraju
izvriti odgovarajueg dana, kako je njihovo izvrenje planirano. Smatra se da je najtipiniji
primer za neodgodive javne rashode isplata plata i penzija.
Odgodivi javni rashodi su oni ije se izvrenje moe odgoditi u vremenu. Usled
nedostatka javnih prihoda, njihovog neblagovremenog priticanja, izvrenje nekih javnih
rashoda se moe odgoditi za neko drugo vreme. Na primer, ulaganje u izgradnju nekih
objekata, iako su planirani u budetu, se zbog nedostataka sredstava moe odgoditi za neko
"bolje" vreme.

5.5. Pokrie javnih rashoda

Problemu pokria javnih rashoda se u teoriji javnih finansija uvek poklanjala posebna
panja. Zapravo, ovaj problem postavlja i apostrofira injenica da javni rashodi mogu biti
redovni i vanredni.
Klasina teorija je imala dosta jednostavne i jedinstvene odgovore na pitanje kako
pokriti redovne, a kako vanredne javne rashode. Naime, redovni javni rashodi se pokrivaju
redovnim javnim prihodima, dok vanredne javne rashode valja pokrivati iskljuivo
vanrednim javnim prihodima (javnim zajmovima, vanrednim porezima ili inostranom
pomoi). Dileme, meutim, nastaju sa korienjem javnih zajmova kao izvora dodatnih
(vanrednih) sredstava za pokrivanje vanrednih javnih rashoda. Korienje zajmova za
pokrivanje javnih rashoda znai olakavanje poloaja sadanjih generacija na raun buduih,
pa stoga, po miljenu klasine teorije javniih finansija, treba praviti razlike meu vanrednim
javnim rashodima i izvorima za njihovo pokrivanje. Ako se radi o vanrednom javnom
rashodu koji e u perspektivi odbacivati neki prihod (neka privredna investicija, na primer)
onda se moe koristiti javni zajam za njihovo pokrivanje. U protivnom, ako se radi o
vanrednom javnom rashodu koji u perspektivi nee davati nikakve prihode (na primer,
saniranje posledica neke elementarne nepogode), onda nema opravdanja da se koriste javni
zamovi za njihovo pokrivanje.
Klasina teorija javnih finansija, znai, ne preporuuje korienje javnih zajmova za
pokrivanje ni redovnih niti nerentabilnih vanrednih javnih rashoda. To praktino znai da
drava ne bi smela da koristi javni zajam za pokrie deficita u periodima krize i
stagnacije. Po klasinoj finansijskoj teoriji, za pokrie vanrednih javnih rashoda u toj situaciji
drava ima samo dve mogunosti: da povea javne prihode ili da smanji javne rashode.
Savremena gledanja na pokrie javnih rashoda su neto drugaija. Za pokrie
vanrednih javnih rashoda savremena finansijska teorija predlae da se koriste, kako
vanredni javni prihodi (porezi i slino), tako i javni zajmovi. Nije sporno i logino da se u
uslovima privrednog razvoja nastali vanredni javni rashodi pokrivaju vanrednim porezima,
ali i javnim zajmovima.
Situacija je neto drugaija ako se pojave vanredni javni rashodi, a privreda zemlje je
u recesiji ili stagnaciji. Tada se obino nema dovoljno prostora da se uvode vanredni javni
prihodi (porezi). U takvim situacijama, privredu treba pokrenuti ba uveanim javnim
rashodima, ali njih treba finansirati javnim zajmovima. Ovo posebno treba napomenuti ako su
u pitanju vei investicioni poduhvati i to uvoenjem srednjeronih ili dugoronih javnih
zajmova.
Veoma nepovoljan metod pokrivanja javnih rashoda jeste primarna emisija. Ona
zapravo predstavlja zaduivanje drave kod centralne, emisione, banke. Na taj nain se
poveava novana mase iznad realnog pokria u drutvenom proizvodu, to po pravilu
predstavlja generator inflacije. Zaduivanje kod poslovnih banaka (izdavanjem obveznica) u
uslovima njihove nelikvidnosti e se, takoe, u kraem ili duem vremenskom periodu,
delom ili u celini, konano efektuirati kao primarna emisija.
Pokrie javnih rashoda primarnom emisijom i putem izdavanja obveznica na gore
opisani nain, predstavlja metod deficitarnog finansiranja, odnosno metod pokrivanja javnih
rashoda koji su znatno iznad mogunosti ostvarenja javnih prihoda. Umesto da se javni
rashodi pokrivaju iz javnih prihoda, oni se pokrivaju tampanjem novca. Takvo
pokrivanje javnih rashoda, odnosno deficitno finansiranje, dalje ubrzava inflaciju. Zato takvo
pokrivanje javnih rashoda treba izbegavati, odnosno eliminisati.

5.6. Efikasnost i racionalnost javnih rashoda

Porast javnih rashoda, praen poveanim poreskim optereenjem, pored ostaloga,

provocirao je i zahteve da se planiranjem javnih rashoda podigne efikasnost i racionalnost u
njihovom troenju. No, tim zahtevima za veu efikasnost i racionalnost u troenju javnih
rashoda nije mogue udovoljiti primenom jednogodinjeg budeta sa svim njegovim veoma
krutim karakteristikama i procedurama. Posebno se smatra da je jednogodinjost budeta
osnovni limitirajui elemenat efikasnijeg i racionalnijeg troenja javnih rashoda iz ega
proistiu i svi njegovi ostali nedostaci. Princip jednogodinjosti budeta, koji se manifestuje u
nemogunosti da se neutroena sredstva prenesu u iduu godinu, nagnae korisnika da sva
odobrena sredstva i utroi, ak i neracionalno i nepotrebno, kako bi za sebe eliminisao
nepovoljne efekte koji se mogu ogledati u injenici smanjenja sredstava za tu ali i za idue
godine. Jer, obino sredstva koja je korisnik iskoristio (makar i neracionalno i nepotrebno)
proteklih godina jesu mera za odobravanje sredstava u ovoj i narednim godinama.
Ovaj, ali i drugi razlozi, su jedno od polazita za reformu sistema budetiranja sa
aspekta poveanja efikanosti i racionalnosti troenja javnih rashoda. Potreba da se povee
kratkorono budetsko planiranje sa viegodinjim finansijskim planiranjem, da se ugrade
elementi korisnosti i efikasnosti u njihovom troenju nali su svoje ishodite u pojavi
nekoliko novih metoda iji je osnovni cilj poveanje efikasnosti i racionalnosti troenja
javnih rashoda. Re je o Planning, Programming, Budgeting sistemu (PPB sistemu), Zero-
Base-Budgeting sistemu (ZBB sistemu).
Sistem PPB ija se tri stadijuma (planiranje, programiranje, budetiranje) nadovezuju
jedan na drugi i ine integralni postupak planiranja koji omoguuje vei stepen racionalnosti,
efikasnosti i uvida u politike postupke i odluke o troenju javnih rashoda time to
obezbeuje:
meusobnu povezanost i zavisnost budeta od viegodinjeg finansijskog
planiranja,
podelu budeta prema programima i
primenu cost-benefit analize u materiji javnih rashoda.
 Dok se u prvoj fazi (planiranje) definie i postavlja struktura programa koji
objedinjuje u loginu celinu sve ciljeve i njihove delove, u drugoj fazi (programiranje) se
sprovodi cost-benefit analiza i sinteza mogunosti realizacije postavljenih ciljeva, pri emu se
posebno analiziraju i sva mogua alternativna reenja. Konano, u treoj fazi (budetiranje)
se odreeni program, koji treba da bude realizovan, pretae u godinji budet, koji se na
tradicionalan nain donosi.
Dosadanja iskustva u primeni PPB sistema (SAD i Nemaka) su relativno kratka i ne
mnogo povoljna, jer su u njegovom fundamentu i dalje ostale politike odluke. Ali, stoji
svakako stav da je njegova primena primorala odgovorne strukture da na precizniji nain
nego do sada polau raune o rezultatima (ne)ispunjenja utvrenih ciljeva u troenju javnih
rashoda.
Sistem ZBB (ovaj termin se ne prevodi ni na jedan jezik, jer je praktino neprevodiv,
osim opisno i to vrlo iroko) se zasniva na ideji na nema automatizma, nema "steenih prava"
u finansiranju javnih rashoda, odnosno da svake godine svaki javni rashod poinje od nule, tj.
smatra se da nije postojao prethodne (prethodnih) godine (godina). Prednost ZZB metode je u
injenici da se trajno i redovno svake godine preispituje postojanje i oportunost postojanja
odreenih vrsta javnih rashoda a posebno njihove visine. Naravno, ova prednost je
istovremeno i velika mana sistema ZBB jer se svake godine praktino raspravljaju pitanja
prioriteta u javnom rashodovanju, postoji velika ne samo materijalna, ve i sutinska
neizvesnost za tradicionalne javne rashode, znaajno je administriranje i slino. Ova metoda
je nala primenu do sada samo donekle u SAD (gde je inae i nastala).
6.2. Pojam javnog sektora i razlike izmeu javnih finansija i budeta

Javni sektor su drava i svi njeni entiteti koji raspolau javnim sredstvima i
dravnom imovinom. To su: dravni organi, dravna uprava, sudstvo, vojska, centralna
banka, jedinice lokalne samouprave, nezavisna regulatorna tela, kao i pravna lica u kojima
drava ili optine imaju veinski udeo. U stvari, javni sektor je sinonim za dravni sektor, gde
drava ima nadlenosti nad jednim delom privrede dravna privreda. Na taj nain drava,
preko javnog sektora, ispoljava svoje ekonomske funkcije u delu privrede.
Meutim, svrha postojanja javnog sektora nije ostvarivanje profita, ve
zadovoljavanje javnih potreba i vrenje javnih funkcija. Postoji vie pristupa u
definisanju javnog sektora, to dovodi i do dileme u miljenju ta ga zapravo ini. Prilikom
definisanja javnog sektora prepliu se pitanja da li javni sektor ini drava, njene organizacije
i agencije, ili ga ine i sva javna preduzea (koja ostvaruju profit iz poslovanja) iji je drava
veinski vlasnik.
Konanom definisanju javnog sektora pomogla je meunarodna regulativa koja
determinie praksu raunovodstva i revizije. To su Meunarodni raunovodstveni standardi
za javni sektor i prema njima "javni sektor se odnosi na nacionalne vlasti, regionalne uprave,
lokalne samouprave (gradske i optinske) i sline draavne entitete (agencija, odbore,
komisije ...)".
Citirana definicija upuuje na zakljuak da javni sektor ine:
svi korisnici javnih sredstava,
teritorijalne autonomije i lokalne vlasti,
organizacije obaveznog socijalnog osiguranja,
budetski javni fondovi,
narodna banka (u delu koji se odnosi na korienje javnih sredstava),
javna preduzea koja je osnovao korisnik javnih sredstava,
javna preduzea u ijem kapitalu ili upravljanju ima uea korisnik javnih
sredstava,
javna preduzea koja je osnovala drava,
subjekti koj se bave prihvatanjem, uvanjem i izdavanjem i korienjem javnih
rezervi,
drugi subjekti koji koriste sredstva i imovinu pod kontrolom drave i njenih
teritorijalnih autonomija, lokalnih vlasti ili organizacija obaveznog socijalnog
osiguranja.
Kada je u pitanju javni sektor, vano je razlikovati i znati (bilo da je u pitanju
nacionalna vlast, regionalna uprava ili lokalna samouprava):
1. da su skuptinski organi zakonodavni,
2. da su vlade (tj. uprave i samouprave) izvrni organi.
Pored toga, vano je znati i da javne funkcije i budet nisu isti pojmovi, niti imaju
isto odreenje.
Za razliku od javnih finansija, koje predstavljaju prikupljanje dravnih prihoda
i stvaranje rashoda, odnosno troenje finansijskih sredstava drave, budet predstavlja
detaljan godinji obavezujui plan prikupljanja i troenja novanih sredstava drave.
Budet je ui pojam od javnih finansija, jer samo predvia i rasporeuje javne rashode i
prihode, odnosno povezuje ih u racionalnom i koherentnom sistemu javnih finansija.

6.3. Definicija dravnog budeta i pravna priroda budeta

Da bi se dolo do optimalnog sistema finansiranja funkcija, neophodno je poi od

teorijskih osnova koje definiu dravne funkcije, obaveze drave i izvore finansiranja. Kada
se utvrde funkcija i obaveze, dolazi se do prihoda i izvora prihoda. Sve savremene drave
imaju pravni akt za finansiranje dravnih funkcija, tj. dravni budet. Izvori finansiranja
dravnih funkcija su uglavnom prihodi koje drava ostvaruje od privrede, stanovnitva i
domaih i inostranih zajmova.
Budet, kao dravni finansijski akt je vrlo znaajno pitanje budetskog prava i pravne
prirode budeta. Budet je zakon, kao i svaki drugi zakon, ija je pravna specifinost u
vremenskom odreenju, jer po pravilu vai samo godinu dana.
Budet, kao pravni akt zakon, sadri sve atribute normativnog akta, koji je ak u
ustavu regulisan odredbama o finansiranju drave. Za izvrenje budeta odgovorna je
vlada, posebno u delu javnih rashoda, jer oni imaju limit (cifarsko odreenje visine rashoda)
koji se ne moe prekoraiti. Isto tako, mogu se naplatiti samo oni javni prihodi koji su
utvreni u budetu. Ukoliko se u toku godine ostvaruju vei prihodi od planiranih, vlada je
duna da predloi mere predstavnikom telu da se prihodi uravnotee sa rashodima (predlae
se smanjenje poreskih stopa ili poveanje oslobaanja i olakica).
Novana sredstva se u dravni budet prikupljaju fiskalnim optereenjem fizikih i
pravnih lica (konkretne drave). Veliina budeta se moe oceniti prema procentu, tj. odnosu
uea javnih prihoda dabinskog (poreskog) tipa u drutvenom proizvodu. To je tzv.
fiskalno optereenje. U visoko razvijenim zemljama fiskalno optereenje je oko 50%, to
ukazuje da imaju razvijen javni sektor (na primer, vedska 50%, Danska 49%, Italija 43,3%,
Austrija 43%).

6.4. Osnovne karakteristike, funkcije i struktura budeta

Osnovne karakteristike budeta mogu se svrstati u tri osnovne celine:

budet je akt predstavnikog tela zakonodavnog organa;
budet se uvek donosi na oroen vremenski period;
budetom se predviaju planiraju javni prihodi i rashodi.
Osnovne funkcije budeta mogu se svrstati u est osnovnih celina:
politika funkcija nain na koji se donosi i uticaji koje ima na sve sfere ivota.
Budet po pravilu donosi predstavniko telo;
ekonomska funkcija ukupna javna potronja se preko budeta vezuje za
ekonomsku politiku drave;
planska funkcija donosi se krajem tekue za narednu godinu;
finansijska funkcija stalno troenje, ravnotea izmeu prihoda i rashoda;
pravna funkcija poto je budet zakon, on proizvodi i odreene pravne
posledice, tj. prava i obaveze;
 kontrolna funkcija ogleda se u kontroli predstavnikog tela nad izvrnom vlau
u fazi izvrenja budeta.
Budet je pravni akt koji se u formalnom smislu sastoji iz opteg i posebnog dela.
Opti deo budeta sadri:
procenu primitaka i izdataka iskazanih po ekonomskoj klasifikaciji za tekui i
kapitalni budet;
normativni deo budeta kojim se blie ureuje njegovo izvrenje;
upotreba suficita i pokrie gubitaka;
tekuu i stalnu budetsku rezervu.
Posebni deo budeta sadri izdatke potroakih jedinica po organizacionoj,
programskoj i projektnoj klasifikaciji sa izvorima finansiranja. Potroake jedinice su
dravni organi i drugi subjekti koji se finansiraju iz budeta. Izvori budetskih prihoda su
imovina, dohodak, promet.
Budet sadri tekui, kapitalni i programski budet, kojima se iskazuju izdaci i
prihodi po izvorima iz kojih potiu:
Tekui budet je plan namenjen za finansiranje ili usavravanje redovnih
delatnosti, kao i izdataka koji se ponavljaju i vezuju sa jednu fiskalnu godinu;
Kapitalni budet je plan koji se odnosi na period dui od jedne godine kojim se
poveava vrednost nefinansijske imovine, a obuhvata sticanje infrastrukture od
opteg znaaja, lokalne infrastrukture, graevinskih objekata, zemljita i opreme;
Programski budet je deo godinjeg zakona o budetu koji sadri zadatke i
aktivnosti pojedinih potroakih jedinica koje se sprovode u cilju efikasnog
upravljanja sredstvima po predloenim programima, a koji doprinose ostvarenju
stratekih ciljeva u skladu sa ekonomskom politikom drave.
Po osnovu budetskog principa uravnoteenosti budetski izdaci moraju biti
uravnoteeni sa primicima. Uravnoteenje budeta vri se putem izmena i dopuna budeta,
tzv. rebalans budet.
Pored dravnog budeta postoje jo:
budeti optina (lokalnih samouprava) koje donosi lokalni parlament;
budeti dravnih fondova:
o Republiki fond PIO,
o Republiki fond zdravstva,
o Republiki Zavod za zapoljavanje,
o Republiki fond za razvoj i
o drugi fondovi.

6.5. Osnovna obeleja budeta

Osnovna obeleja budeta mogu se klasifikovati u etiri osnovne grupe:

ekonomska obeleja budeta ogledaju se u uticaju budeta na proizvodnju,
raspodelu, razmenu i potronju u dravi, kao vanog instrumenta preraspodele
nacionalnog dohotka;
 finansijska obeleja budeta manifestuju se u utvrivanju potreba koje treba
podmiriti, kao i ustavljavanje sredstava kojima e se te potrebe finansirati.
Na sledeoj tabeli, shodno odredbama Zakona o budetu Republike Crne Gore,
budetski prihodi i rashodi Crne Gore, tj. potrebe koje treba podmiriti i izvori iz kojih e se te
potrebe izmiriti, su sledei:

BUDETSKI PRIHODI I RASHODI U BiH

RASHODI (IZDACI) PRIHODI (PRIMICI)
Tekui izdaci za: bruto zarade Tekui prihodi (porezi,
i doprinosi na teret poslodavca, ostala doprinosi, takse, naknade, koncesije i
lina primanja, rashodi za materijal, ostali prihodi)
usluge, tekue odravanje, kamate, rente,
subvencije i ostali izdaci
Transferi za socijalnu zatitu Primici od prodaje imovine
Transferi pojedinaca Primici od otplate kredita
nevladinom i javnom sektoru
Kapitalni izdaci za nabavku i Donacije i transferi
investiciono odravanje finansijske i
nefinansijske imovine
Date pozajmice i krediti Pozajmice i krediti (domai i
inostrani)
Otplata dugova, garancija i Drugi prihodi u skladu sa
obaveza iz prethodne godine zakonom
Ostale isplate u skladu sa
zakonom

=

drutveno-politiko obeleje budeta sadrano je u Ustavom zagarantovanom

pravu drave da odobrava svoje prihode i rashode. Ustavom BiH (lan 142) je
definisana poreska obaveza i nain ustanovljavanja te obaveze: "Drava se
finansira od poreza, dabina i drugih prihoda. Svako je duan da plaa poreze i
druge dabine. Porezi i druge dabine mogu se utvrditi samo zakonom";
pravno obeleje budeta ogleda se u injenici da budet predstavlja "skup
pravnih odnosa koji nastaju izmeu organa koji uestvuju u njegovom donoenju i
izvravanju, s jedne strane i korisnika budetskih sredstava, s druge strane".
Budetskim pravom se vri regulisanje tih odnosa i definie pravna priroda
budeta. Budet (jednogodinji) je u pravnom smislu zakon sui generis, zato to
ga predstavniko telo u formalnom smislu donosi u obliku zakona. Pri tome,
budet se bitno razlikuje od ostalih zakona u materijalnom smislu, jer plan
 rashoda (kao numeriki iskaz) ne moe biti zakon. Meutim, budetska prava i
budetski odnosi ureuju se sistemskim zakonom, koji je zakon i u formalnom i
u materijalnom smislu. U BiH postoji sistemski Zakon o budetu i jednogodinji
Zakon o budetu za odreenu fiskalnu godinu.

Budetsko pravo predstavnikog tela (skuptine, parlamenta) sastoji se od:

prava da samostalno, neogranieno i u celini odluuje o budetskim
prihodima,
prava utvrivanja rashoda,
prava budetske kontrole.
Ove budetske odnose parlament (predstavniko telo) ureuje kroz sistem zakona kao
to su: poreski zakoni, zakon o budetu, zakon o dravnoj reviziji itd.

6.6. Budetska naela

Budetska naela su principi pravila na kojima se zasniva priprema, izrada i

izvrenje budeta. To su univerzalna pravila kojih treba da se pridrava donosilac budeta u
cilju kvalitetnog ostvarenja osnovnih funkcija budeta.
Praktini znaaj i zadatak budetskih naela je da budet uine racionalnijim i
preglednijim, kako bi bio to pogodniji za obavljanje kontrole nad njim:
statina (formalna) naela su ona koja se odnose na sadraj i formu budeta. To
su:
naelo potpunosti predvia obavezu da budet sadri sve prihode i
rashode drave,
naelo jedinstva predvia da svi prihodi i rashodi budu prikazani u
jednom (budetskom) aktu,
naelo neefektacije je princip sveukupnog pokria, tj. da se svim
prihodima pokrivaju sve drutvene potrebe. Onemoguava uvoenje
pravila da se odreeni prihod vezuje za isplatu odreenog rashoda;
dinamika (materijalna) naela su ona pravila koja se odnose na budetsku
proceduru i izvrenje budeta (sastavljanje, predlaganje i utvrivanje):
naelo realnosti (tanosti) podrazumeva da se svi javni prihodi i rashodi
to realniije i tanije prikau u budetu,
naelo ravnotee podrazumeva da su javni rashodi u budetu uravnoteeni
(izjednaeni) sa javnim prihodima iskazanim u budetu drave,
naelo javnosti (transparentnosti) znai obavezu drave da ukupnoj
javnosti omogui da se upozna sa vrstom i veliinom budetskih prihoda i
rashoda,
naelo prethodnog odobrenja (odluka parlamenta) zahteva da budet,
kao planski dokument, treba da prethodi svim budetskim radnjama, tj.
odobrenje budeta od strane skuptine mora da prethodni njegovom
izvrenju,
naelo jednogodinjeg budeta znai da se budet donosi za odreeni
vremenski period, a teorija i praksa pokazali da je to period od jedne
godine (pri emu se kalendarska i budetska godina ne moraju poklapati).
6.7. Budetska klasifikacija (funkcionalna, ekonomska, administrativna, programska)

Budetska klasifikacija je sistem jedinstvene klasifikacije na osnovu koje se priprema

i izvrava budet, a koja obuhvata:
organizacionu klasifikaciju koja se koristi za klasifikaciju potroakih jedinica i
njima podreenih jedinica u hijerarhijskoj organizacionoj strukturi drave;
ekonomsku klasifikaciju koja se koristi za klasifikaciju prihoda, rashoda,
imovine, obaveza i kapitala u skladu sa prihvaenom meunarodnom
klasifikacijom dravne finansijske statistike;
funkcionalnu klasifikaciju koja obuhvata klasifikaciju funkcija drave i optina
sa prihvaenim meunarodnim standardima;
programsku klasifikaciju koja se koristi za klasifikaciju programa i
podprograma;
projektnu klasifikaciju koja se koristi za klasifikaciju kapitalnih projekata.
Osnovu funkcionalne klasifikacije predstavlja sistematizacija rashoda po vrstama
delatnosti, koje su prisutne u dravnim aktivnostima. esto puta se delatnost organa ne moe
svrstati pod jedinstven kod. Tako jedan korisnik budeta moe raditi poslove koji su vezani za
razliite delatnosti. Iz ovog razloga, organizacionu klasifikaciju budeta ne prati jedinstven i
jasno naznaen funkcionalni sadraj. Taj sadraj neophodno je identifikovati i jasno statistiki
sistematizovati u odgovarajue funkcionalno definisane kategorije. Meunarodno prihvaen
standard, odobren od strane Ujedinjenih nacija, naziva se COFOG Klasifikacija vladinih
funkcija. Klasifikacija dravnih funkcija utvrena od Ujedinjenih nacija prezentirana je kroz
14 glavnih grupa, 61 podgrupu i 127 kategorija.
Ova klasifikacija prezentirana je dokumentima IMF-a, gde se rashodi dele na 10
osnovnih grupa i to :
Opte javne slube;
Odbrana;
Javni red i bezbednost;
Ekonomski poslovi;
Zatita ovekove okoline;
Stambeno-komunalni poslovi;
Zdravstvo;
Rekreativno-sportske, kulturne i religiozne slube;
Obrazovanje;
Socijalna zatita.
Dalja podela osnovnih grupa zasnovana je na kategorizaciji specifinih poslova
svrstanih u podgrupe, koji preciznije opisuju svaku delatnost pojedinano. Podgrupe nisu
analitiki ograniene i svaka drava koja koristi ovaj nain prezentacije, ima pravo na dalju
podelu, u okviru osnovnih grupa i podgrupa.
Poseban znaaj u primeni ove klasifikacije vezan je i za komunikaciju zemlje sa
meunarodnim finansijskim institucijama koje statistiki, na globalnom nivou, prate
finansijske izvetaje ovakve vrste, publikuju ih i vre statistika uporeenja.
Ekonomska klasifikacija, sutinski i po svojoj formi, razlikuje se od funkcionalne
klasifikacije i prezentira strukturu rashoda na sasvim drugaijoj osnovi. Ekonomska
klasifikacija, po standardima MMF-a, podrava koncept kojim se objanjava ekonomski
karakter javnih rashoda i evidentira ukupan novani promet na svim raunima koji su vezani
za institucije u oblasti javne potronje. Iz ovog razloga ekonomska klasifikacija podrava i
evidenciju novanih transakcija koje su se desile tokom godine, bilo da su vezane za prihode i
rashode ili uzete i date pozajmice. Ova klasifikacija prua mogunost da se knjigovodstveno
prati ukupan novani tok koji predstavlja osnovu planiranja i izvravanja budeta.
Saglasno tome, ekonomsku klasifikaciju potrebno je prilagoditi praenju novanih
tokova, kako u procesu planiranja, tako i u procesu izvravanja budeta.
Ekonomska klasifikacija na strani izdataka, u najuem smislu, moe se prezentirati
kroz nekoliko osnovnih grupa :
Tekui rashodi;
Kapitalni izdaci;
Date pozamice i krediti;
Otplata dugova;
Rezerve.
Tekui rashodi se dalje dele na sledee klase:
Bruto plate i ostala lina primanja;
Rashodi za materijal i usluge;
Rashodi fiksnog kapitala;
Kamate;
Subvencije;
Besteretna davanja (donacije);
Socijalne beneficije;
Ostali rashodi.
Ekonomska klasifikacija na strani primitaka, moe se prezentirati takoe kroz
sledee osnovne grupe:
Porezi;
Doprinosi;
Donacije;
Ostali prihodi;
Pozajmice i krediti;
Priliv od vraenih kredita.
Porezi, kao najvaniji oblik primitaka, po standardima MMF-a klasifikuju se po
sledeem redosledu:
Porez na dohodak graana;
Porez na dobit preduzea;
Porez na imovinu i porez na promet nepokretnosti i prava;
Porez na promet/VAT;
Porez na meunarodnu trgovinu i transakcije;
Ostali prihodi od poreza.
Ukoliko se prate promene po bilansu stanja, tada su relevantne 4 osnovne grupe:
Nefinansijska imovina;
 Finansijska imovina;
Obaveze;
Kapital + suficit/deficit.
Ovo je osnovna podela najvanijih kategorija i one se dalje analitiki razarauju, do
onog nivoa, koji odgovara detaljnom pregledu svih izdataka, posebno u delu rashoda na
jednoj, i prihoda na drugoj strani. Meutim, analitika vrednost prezentiranog kontnog plana
moe se sistematizovano prikazati kroz sledeu tabelu:

IZDACI PRIMICI
1 Tekui izdaci 1 Porezi
. .
2 Kapitalni izdaci 2 Takse
. .
3 Rezerve 3 Ostali prihodi
. .
4 Donacije
.
4 Ukupno rashodi (1+2+3) 5 Ukupno prihodi (1+2+3+4)
. .
5 Date pozajmice i krediti 6 Uzete pozajmice i krediti
. .
6 Otplata dugova 7 Primici od vraenih kredita
. .
7 Ukupno izdaci (4+5+6) 8 Ukupno priliv (5+6+7)
. .

U prilino pojednostavljenoj formi tabele, informacije o prihodima i rashodima jasno

su odvojene od informacija o transakcijama koje pokazuju godinje promene u finansijskoj
imovini. Iskazivanje ova dva segmenta, znaajno je iz nekoliko razloga:
obezbeuju se podaci o porastu neto zaduenja u toku godine,
obezbeuju se podaci o ostvarenom deficitu ili suficitu,
obezbeuju se podaci o poveanju ili smanjenju potraivanja.
Ukoliko su uzete pozajmice i krediti vei od otplate dugova, u tom sluaju nivo
zaduenja raste tokom fiskalne godine. Takoe, ukoliko su date pozajmice i krediti vei od
primitaka od vraenih kredita, nivo potraivanja tokom fiskalne godine raste. Ukoliko je
priliv, umanjen za uzete pozajmice i kredite, manji od izdataka umanjenih za date pozajmice i
otplatu dugova u toku jedne fiskalne godine, ostvaren je deficit i obratno, ukoliko su vei
ostvaren je suficit.
Uvoenje ekonomske i funkcionalne klasifikacije po meunardno priznatim
standardima obezbeuje:
Jasno odvojen ekonomski i funkcionalni pristup u prezentaciji podataka;
Bolju analitiku preglednost budeta;
Adekvatne informacije za auriranje statistikih podataka;
Informativne sadraje za jednostavniju komunikaciju sa meunarodnim
finansijskim institucijama.
 Primena klasifikacije po GFS sistemu ne predstavlja obavezujui okvir za planiranje i
prezentaciju budeta. To je preporuka sistematizovana i uobliena kao meunarodni standard,
koji je prepoznatljiv i analitiki podesan kao oblik evidencije i izvetavanja. Inae, neotuivo
je pravo svake drave da budet planira, prezentira i predstavi u skladu sa praksom za koju
smatra da je prihvatljiva za javnost, da potpuno i u celini prezentira ukupan sistem javne
potronje.
Programska klasifikacija obuhvata programa ili podprograme. Program je grupa
aktivnosti koja ispunjava odreenu grupu ciljeva. U poreenju sa funkcionalnom
klasifikacijom, klasifikacija po programima se vezuje za ciljeve zemlje i smeta u
administrativni kontekst. Programi esto mogu biti drugo ime za organizaciju ili podfunkciju
u okviru funkcionalne klasifikacije, mogu predstavljati grupu individualnih investicionih
programa.
Izvrenje praeno indikatorima zahteva odgovornost upuenu na programe i
aktivnosti koje su podeene shodno dravnoj strukturi. Programi se definiu kao linije u
ministarstvima i mogu u veini sluajeva korespondirati sa glavnim podelama u okviru
ministarstava. Klasifikacija rashoda po aktivnostima ne moe biti unapred odreena, ve
mora biti pripremljena od strane korisnika, a zatim raspravljena sa ministarstvom finansija.
 7. PROCESNI ASPEKTI BUDETSKOG PRAVA (BUDETSKE
PROCEDURE)

Budetske procedure (budetski postupak) predstavljaju skup radnji koje se

preduzimaju od strane vie dravnih organa (u zavisnosti o kojoj je fazi postupka re) i mogu
se klasifikovati u pet osnovnih procedura:
pripremanje i planiranje budeta,
predlaganje budeta,
usvajanje budeta,
izvrenje dravnog budeta,
kontrola dravnog budeta.

7.1. Priprema i planiranje budeta

U cilju obezbeenja javnih dobara, koja imaju zajedniki interes, neophodno je

planirati aktivnosti kojima e se ona ostvariti na efikasan nain, kao i izvore kojima e se te
aktivnosti finansirati. Obino se aktivnosti vezane za obezbeenje javnih dobara i izvori
njihovog finansiranja planiraju na godinjem nivou, kroz izradu i usvajanje dravnog budeta.
Proces planiranja moe se posmatrati kao niz aktivnosti vezanih za izradu dokumenta
koji slui efikasnom sprovoenju politike javne potronje u jednoj godini. Na ovaj nain
potrebno je elaborirati dva procesa i to:
Zakonske procedure, postupci i aktivnosti u procesu planiranja, i
Izrada ekonomskog sadraja dokumenta planiranje.

7.1.1. Zakonske procedure i postupci

Procedure definiu pravila koja pokazuju: ko uestvuje u procesu planiranja, ta radi u

procesu planiranja i kada se ukljuuje u proces planiranja.
Budet se donosi za jednu fiskalnu godinu koja je odreena kao kalendarska godina.
Za proces planiranja odgovorno je ministarstvo finansija ministar i u okviru ove institucije
se priprema:
Izvetaj o realizaciji makroekonomske i fiskalne politike;
Ciljevi i smernice fiskalne politike;
Struno uputstvo za pripremanje budeta potroakih jedinica;
Nacrt godinjeg zakona o budetu drave;
Predlau izdaci potroakih jedinica;
Izvor finansiranja deficita;
Reenja u sluaju neslaganja u pripremi budeta;
Miljenje o budetima vanbudetskih fondova i predlau njihove korekcije.
 U procesu planiranja aktivno uestvuju potroake jedinice i one su obavezne, shodno
strunom uputstvu, da dostave svoje zahteve ministarstvu finansija i da u neposrednom
kontaktu obrazloe svoje potrebe za sredstvima u fiskalnoj godini za koju se planira budet.
Nadlenosti u zakonskoj proceduri usvajanja budeta vezane su za Ministarstvo
finansija, Vladu i Skuptinu Republike. Ministarstvo finansija priprema nacrt Zakona o
budetu drave i dostavlja ga Vladi. Vlada utvruje predlog zakona o budetu drave i
dostavlja ga Skuptini, koja po utvrenoj proceduri donosi godinji zakon o budetu.

7.1.2. Izrada dokumenata i planiranje

Budet kao dokument mora da sadri:

procenu priliva i izdataka iskazanih po ekonomskoj i funkcionalnoj klasifikaciji,
izdatke potroakih jedinica,
podatke o suficitu i deficitu,
sredstva predviena za stalnu i tekuu budetsku rezervu,
pregled planiranih primitaka i izdataka za period od tri godine,
pregled viegodinjih ugovorenih obaveza, viegodinjih izdataka i investicionih
programa.
Obavezni sadraj dokumenta zahteva da se u postupku planiranja pripremi kvalitetna
projekcija makroekonomskog razvoja sa osnovnim zahtevom obezbeenja makroekonomske
stabilnosti i to posebno u delu javne potronje. Makroekonomski indikatori, kao to su bruto
domai proizvod, zaposlenost, cene, investicije u postupku planiranja, upuuju na relevantne
parametre koji su presudni za ocenu fiskalnog potencijala i planiranje javne potronje. Naime,
bruto domai proizvod istovremeno ukazuje na relevantnost oporezivanja i relevantnost
potronje. Od veliine bruto domaeg proizvoda zavisi mogunost oporezivanja i, na drugoj
strani, njegova veliina ukazuje na prihvatljiv nivo javne potronje i mogunost deficitarnog
finansiranja. Rast cena je relevantan za odnose nominalnih i realnih veliina, dok je rast
zaposlenosti i investicija pouzdan parametar za ocenu realnosti planirane veliine bruto
domaeg proizvoda. Da bi se plan kvalitetno pripremio, potrebno je sredinom fiskalne godine
obezbediti to realnije procene i predloge fiskalne politike za tekuu i narednu godinu, kao i
kvalitetan sadraj strunog uputstva na bazi kojeg potroake jedinice pripremaju svoje
zahteve. Ekonomski sadraj zahteva, u delu strunog uputstva, sadri:
fiskalne procene i pregled neizvrenih obaveza,
fiskalne procene za naredne tri godine,
pregled broja zaposlenih,
obrazloenje procenjenih izdataka,
viegodinje ugovorene obaveze, izdatke i investicione programe,
procene prihoda potroakih jedinica.
Kada se zahtevi suele sa procenjenim fiskalnim potencijalom i ukoliko pokazuju vei
iznos, tada je neophodno proceniti da li dozvoliti veu potronju od ostvarenih prihoda i kako
pokriti planirani nivo deficita. Prilikom odluke da li dozvoliti veu potronju od ostvarenih
prihoda neophodno je proceniti:
da li su predloeni rashodi saglasni ekonomskoj politici drave,
 da li e rashodi u narednom periodu proizvesti efekte na rast bruto do-maeg
proizvoda,
da li novi deficit znaajno poveava dugove drave,
da li su ti rashodi trajnog karaktera ili imaju jednogodinji karakter.
Komparacija ovih elemenata jasno e ukazati na mogunost prihvatanja deficita i
njegovu veliinu. Ukoliko rashodi deluju na rast bruto domaeg proizvoda, ukoliko su
kratkoronog karaktera i ukoliko su saglasni sa ekonomskom politikom, oni su prihvatljivi i u
uslovima deficitarnog finansiranja. Meutim, ukoliko rashodi imaju trajni karakter i nemaju
znaajnije efekte vezane za rast bruto domaeg proizvoda, takvi rashodi nisu isplativi i
neprihvatljivo je njihovo deficitarno finansiranje.
Planiranje budeta zahteva veoma iroku kompoziciju elemenata, koji e obezbediti
jasnu i preglednu sliku o tome kako e se novac troiti i da li je potronja realno projektovana
u odreenom vremenskom intervalu.
Proces planiranja po svojoj formi predstavlja zakonski dokument koji je u sutini
finansijski program baziran na godinjim procenama primitaka. Planiranje je neophodno
zasnivati na ekonomski realnoj proceni svih relevantnih parametara sa ciljem maksimalne
objektivizacije budueg stanja i minimizacije odstupanja u procesu izvravanja budeta.
Budunost nosi i odreenu neizvesnost, pa proces nikada ne moe biti podudaran sa
planiranim veliinama. Meutim, plan mora biti tako postavljen da se budua odstupanja,
izvrenja u odnosu na plan, svode na najmanju meru. Dobar plan je osnova za efikasno
izvravanje budeta i ukoliko planirani iznosi ne odgovaraju stvarnom toku dogaaja,
odreeni procesi mogu biti praktino zaustavljeni. Konfliktnost plana i izvravanja obino se
deava u situacijama:
Kad planirani ciljevi ne odgovaraju realnom ekonomskom stanju;
Konfliktnosti ekonomskih i politikih ciljeva;
Kad je planiranje zasnovano na nekvalitetnim informacijama;
Iznenadne promene ekonomske i politike situacije;
Promene sistemskih zakona;
Promene odnosa sa meunarodnom zajednicom.
Mogua lista konfliktnih situacija nije do kraja iscrpljena, ali jasno ukazuje na veliki
broj objektivnih faktora koji mogu uticati na odstupanja izvrenja u odnosu na zakonski
utvrene planske veliine. Iz ovog razloga, Zakonom o budetu predvieni su instrumenti koji
dozvoljavaju fleksibilnost u procesu izvravanja i to do odreene granice. Prekoraenje
ovlaenja preciziranih Zakonom, zahteva ponavljanje procedure planiranja i preispitivanja
planiranih veliina utvrenih godinjim zakonom o budetu.
Proces izvravanja svoju osnovnu funkciju crpi iz godinjeg plana. Meutim, njegova
ukupna funkcionalnost definisana je irim sistemskim okvirom i veim brojem zakonskih
propisa. Pre svega, znaajno je istai sistemska odreenja definisana Zakonom o javnim
nabavkama, analitiki jasnim kontnim planovima, knjigovodstvenim procedurama i revizijom.
Osnovna veza planiranja i izvravanja zasniva se na kvalitetnoj razmeni informacija i
analitikim sadrajima koji obezbeuju kvalitetnu osnovu za proces planiranja, a time i laki
proces izvravanja budeta.

7.1.3. Makroekonomski okvir javne potronje

 Nivo i struktura javne potronje kao jedna od komponenti agregatne tranje, imaju za
posledicu i snaan uticaj na rast bruto domaeg proizvoda, mogu biti snani faktori u
podsticaju razvoja pojedinih sektora, pokretanja investicionog ciklusa, mogu imati uticaj na
optu stabilnost ekonomskog sistema.
Makroekonomski okvir javne potronje neophodno je posmatrati u sistemu
nacionalnih rauna, s obzirom da oni ine makroekonomski okvir u kojem su podaci
sistematizovani na nain koji je podesan za ekonomsku analizu. Sistem nacionalnih rauna
zasnovan je na stavu da svaki rashod generie odgovarajui dohodak. Klju
makroekonomskih rauna ine:
Rauni nacionalnog dohotka;
Bilans plaanja;
Budet;
Monetarni pregled;
Ostali indikatori: zaposlenost, inflacija itd.
Osnovni ekonomski sektori su: domainstva, preduzea, finansije, drava i
inostranstvo.
Domainstva odluuju o tome koliko e potroiti i koliko e utedeti i investirati
na finansijskom tritu.
Preduzea proizvode dobra i usluge za trite. Donose odluke o proizvodnji i
investicijama u cilju maksimizacije profita.
Finansijski sektor obezbeuje finansijske usluge u ekonomiji. Ovim sektorom su
obuhvaeni svi subjekti ija je glavna aktivnost finansijsko posredovanje,
ukljuujui bankarske sisteme i ostale finansijske institucije kao to su fondovi,
kreditne organizacije i osiguravajua drutva.
Drava obezbeuje kreiranje ekonomskog sistema, efikasnu regulativu i
zakonodavni okvir. Obezbeuje javna dobra, kao to su obrazovanje,
infrastruktura, socijalna zatita, upravljanje dravnim rashodima.
Inostranstvo predstavlja zajedniku grupu svih transakcija sa nerezidentima.
Glavne makroekonomske agregate u sistemu nacionalnih rauna predstavljaju:
Bruto proizvod koji pokazuje vrednost svih dobara i usluga proizvedenih u
ekonomiji.
Dodata vrednost kao razlika izmeu vrednosti bruto proizvoda i meufaznih
trokova.
Potronja predstavlja vrednost meufazne i konane potronje. Meufazna
potronja ini rashode proizvodnje, dok se finalna potronja odnosi na dobra i
usluge (uvezene i proizvedene u zemlji) koja koriste domainstva i dravni sektor.
Investicije odnose se na ukupno formirani dodatni kapital u ekonomiji.
Investicije u makroekonomskom smislu ine zgrade, oprema, proizvodnja, kue i
zalihe.
Izvoz vrednost izvezenih dobara i neproizvodnih usluga.
Uvoz vrednost uvezenih dobara i neproizvodnih usluga.
Neto izvoz vrednost izvezenih dobara i usluga umanjenih za uvezena dobra i
usluge.
 7.1.4. Planiranje priliva

Javna potronja se uvek planira u skladu sa procenjenim ostvarenjem prihoda za jednu

ili vie godina. Najvaniji makroekonomski agregat, u procesu planiranja prihodne strane, je
bruto domai proizvod, koji pokazuje realan ekonomski potencijal zemlje i odrivost
fiskalnog optereenja u planiranom periodu. Finansiranje javne potronje obezbeuje se kroz :
Poreze;
Doprinose;
Donacije;
Ostale prihode;
Pozajmice;
Emisiju hartija od vrednosti.
Postoji vie metodolokih pristupa kod planiranja prihoda i izbor metodologije zavisi
od raspoloivosti podataka koje koriste planske slube. Uobiajen proces planiranja zasniva
se na istorijskim podacima sa godinjim, kvartalnim ili mesenim serijama, koje ine osnovu
za primenu odgovarajuih statistikih modela, putem kojih se vri njihova ekstrapolacija za
odreeni vremenski period. Odreivanje razvojne tendencije na dugi rok obezbeuje se preko
funkcije trenda i to izborom funkcije koja je najbolje prilagoena vremenskoj seriji i koja
najbolje odraava zakonitost razvoja posmatrane pojave . esto se u projektovanju prihodne
strane koriste mere centralne tendencije (geometrijska sredina, indeks rasta), kao jednostavniji
i na kratak rok vie pouzdani indikator. Procenjeni iznos prihoda uporeuje se sa procenjenom
veliinom bruto domaeg proizvoda i dobijeni parametri uporeuju sa istorijskim rezultatima,
utvruje mera odstupanja i razlozi za fiskalnu odrivost planirane prihodne strane.
Preciznije formulacije prihodne strane zahtevaju vei obim podataka koji su vezani za
rad poreskih organa, statistikih slubi i monetarnih vlasti.
Planiranje prihoda zasniva se esto i na podacima koji se koriste u procesu naplate
poreza. Tako je razliit postupak kod planiranja naplate razreznih poreza i poreza po odbitku.
Osnovni parametri koji su vezani za naplatu poreza su:
Broj poreskih obveznika;
Poreska osnovica;
Poreska stopa;
Poreske olakice;
Datum plaanja.
Broj poreskih obveznika iskazuje se po vrsti poreske obaveze (zarade, imovina,
katastarski prihod, dobit), poreska osnova utvruje na osnovu istorijskih podataka uz
ukljuivanje korektivnih faktora (rast cena, rast zarada, rast proizvodnje, procena katastarskog
prihoda), poreska stopa je propisana zakonom i primenjuje se na poresku osnovicu i tako
dobijen iznos umanjuje za poreske olakice.
Pozajmice se planiraju kao neto zaduenje namenjeno pokriu deficita, dok je emisija
hartija od vrednosti namenjena obezbeenju kratkorone likvidnosti i oslonjena je na
kvartalnu distribuciju podataka kojom se iskazuju razlike prihoda i rashoda.
Vremenski period planiranja vezuje se za srednji rok, fiskalnu godinu i kvartale u toku
godine. Planiranje na srednji rok se vezuje za strategiju u oblasti javne potronje i njeno
prilagoavanje osnovnim ciljevima ekonomske politike. Godinja procena je vezana za vra
odreenja u oblasti javne potronje i iskazuje se u formi zakona. Kvartalne procene su
znaajne sa aspekta likvidnosti i obezbeenja adekvatnog nivoa sredstava neophodnih za
pokrie planiranih rashoda. Pored toga, kvartalne projekcije tokom izvravanja budeta, na
vreme upozoravaju na fiskalni kapacitet i odrivost javne potronje, tako da se
pravovremenom redukcijom izdataka moe smanjiti deficitarno finansiranje.

7.1.5. Planiranje izdataka

Budetski izdaci prema GFS standardu iskazuju se po ekonomskoj i funkcionalnoj

klasifikaciji i vezuju za organizacionu klasifikaciju tj. mesto troenja sredstava. Meutim,
budet moe biti prezentiran sa vie ili manje razraenom klasifikacijom, to zavisi od
zahteva korisnika, javnosti, zakonodavnih institucija i meunarodnih finansijskih institucija.
Planiranje izdataka vezuje se za tri osnovna sadraja:
mesto troenja sredstava,
karakter troenja sredstava,
namenu troenja po delatnostima.
Izdaci mogu biti prezentirani i u obliku programskih sadraja koji opet sade
ekonomski karakter izdataka namenjih za realizaciju odreenog programa. Naime, program
predstavlja grupu aktivnosti koje doprinose realizaciji odreenog broja programom
opredeljenih ciljeva drave. Pored ciljeva, program sadri i neophodne resurse za njihovu
realizaciju. Programska klasifikacija je primarna klasifikacija za formulaciju budeta i
budetsko izvrenje u zemljama koje koriste programski budet .
Proces planiranja u optoj formi zahteva razgranienje izdataka na tri osnovne
grupe:
Tekui izdaci;
Transferni izdaci;
Kapitalni izdaci.
Tekui izdaci se planiraju u cilju obezbeivanja osnovnih potreba budetskih
korisnika, a koji su u funkciji obavljanja tekue delatnosti definisane programskim
aktivnostima politikom vlade. Ova vrsta izdataka ponavlja se tokom svake fiskalne godine i
sredstva za ove namene zavise od veliine korisnika i njhova struktura je slina bez obzira na
vrstu delatnosti, program ili aktivnost koja se eli ostvariti.
Transferi se dele na dve grupe i to:
budetski i
vanbudetski transferi.
Budetski transferi se razlikuju zavisno od faze implementiranja godinjeg
budetskog plana. Tako mogu nastati kao posledica promena u strukturi planiranog troenja
sredstava, kako izmeu korisnika budeta, tako i pojedinih izdataka, pri emu ukupan nivo
budeta ostaje nepromenjen. Promene u strukturi plana obino su opredeljene osnovnim
zakonom o budetu kroz dozvoljena odstupanja i realizuju se kroz promene u odobravanju
aproprijacija bilo na godinjem, kvartalnom ili mesenom nivou. Budetski transferi mogu
biti i planski definisana veliina kao planirana gotovinaska plaanja koja poveavaju obim
prometa, ali ne i ukupan nivo javne potronje. Planirana transferna plaanja obino se vezuju
za odnos centralnog budeta i vanbudetskih fondova ili optina.
Vanbudetski transferi (esto se nazivaju negativni porezi), predstavljaju vraanje
novca poreskim obveznicima bez injenja odgovarajue protivusluge. Mogu biti ustanovljeni
kao zakonska obaveza i imati karakter automatskih rashoda socijalna davanja, mogu imati
karakter grantova domainstvima, pojedincima ili nevladinom sektoru, kao i karakter
subvencija namenjen preduzeima.
Jasno razgranienje transfera u procesu planiranja znaajno je iz razloga:
Preciznog definisanja nivoa javne potronje;
Preciznog izvetavanja kod procena bruto domaeg proizvoda.
Kapitalni izdaci zahtevaju planiranje na dugi rok i vezani su za izgradnju javne
infrastrukture, graevinskih objekata od opteg znaaja, kao i nabavku opreme neophodne za
obezbeenje javnih potreba u oblasti obrazovanja, zdravstva, bezbednosti.

7.1.6. Predlaganje i usvajanje budeta

Budet, u formi nacrta, predlae ministarstvo nadleno za poslove finansija u vladi, a

vlada u formi predloga skuptini na usvajanje.
Budet drave usvaja skuptina na plenumu, nakon prethodne rasprave na matinom
odboru (odbor za ekonomiju, finansije i budet). Skuptina usvaja budet drave veinom
glasova prisutnih poslanika na sednici kojoj prisustvuje vie od polovine svih poslanika.

7.2. Izvrenje budeta i sistem trezora

Proces izvravanja budeta obuhvata sledee faze:

Usvajanje godinjeg plana;
o Usvajanje finansijskog plana od strane ovlaenog lica ili organa;
Odobravanje aproprijacija na bazi usvojenog godinjeg plana;
Korekcija godinjeg plana i promena aproprijacija;
o Ugovaranje obaveza od strane budetskih korisnika;
Podnoenje zahteva za plaanje;
Plaanje;
o Evidencija obaveza;

Nova fiskalna budetska godina poinje sa januarom nakon usvajanja godinjeg

zakona o budetu. Potroake jedinice zajedno sa ministarstvom finansija pripremaju plan
potronje (kvartalni/meseni) i nakon toga korisnicima budeta odobrava se novac u vidu
kvota i poinje budetsko izvrenje. Kvote ne reprezentuju likvidnost trezora, ve
predstavljaju limit sredstava koji budetski korisnici mogu koristiti za zasnivanje obaveza u
periodu njihovog trajanja.
Korisnici budeta ugovaraju obaveze koje ne mogu prekoraiti iznos odobren
godinjim planom, odnosno mesenim ili kvartalnim kvotama. Informacija o visini
ugovorenih obaveza znaajna je u planiranju novanog priliva neophodnog za njihovo
izmirenje. Ugovorene obaveze mogu biti promenjene u naznaenom iznosu i prethode
podnoenju zahteva za plaanje obaveza.
Podnoenje zahteva za plaanje je akt kojim korisnici budeta autorizuju plaanje i
umanjuju iznos ugovorenih obaveza koje su evidentirane u sistemu trezora. Ukoliko su
novani tokovi planirani u adekvatnim iznosima, tada su obaveze u celini izmirene ili su
iskazane kao obaveze prema finansijskim institucijama. Ukoliko se struktura iskazanih
obaveza pomera prema dobavljaima za dobra i usluge, tada tokovi likvidnosti nisu adekvatno
planirani.
Promena strukture budeta, nakon odobravanja plana potronje u okvirima utvrenim
godinjim planom, moe se odvijati na vie naina:
Promenom godinjeg zakona, ako su promene iznad dozvoljenog iznosa;
Promena strukture budeta u granicama dozvoljenih iznosa, bez promene ukupno
utvrenog nivoa;
Zavisno od stepena budetske discipline koji se eli postii, plan potronje moe se
utvrditi na mesenom ili kvartalnom nivou. Odreivanje plana potronje za manje vremenske
intervale poveava budetsku disciplinu i obratno.
Promena budetskog plana (rebalans) u tom sluaju znaila bi njegovo smanjenje,
ime bi se uskratile mogunosti zasnivanja novih obaveza i stvaranja novog deficita. Ukoliko
ne postoji mogunost promene budetskog plana, tada je potrebno poveati prihode ili
obezbediti deficitarno finansiranje iz kojeg e se realizovati budetom planirane obaveze
drave.

7.2.1. Osnovna organizacija i funkcije trezora

Osnovne karakteristike budeta pokazuju da je disperzija izvrne vlasti u delu plaanja

svedena na jedno mesto i to trezor, koji istovremeno obezbeuje :
Upravljanje novcem, javnim dugom i garancijama;
Upravljanje raunovodstvenim sistemom;
Finansijsku kontrolu i izvetavanje;
Upravljanje dravnom imovinom;
Upravljanje dravnim raunima;
Evidenciju stranih donacija i pomoi;
Finansijsko planiranje i planiranje novanih tokova.
Shodno navedenim funkcijama, organizacija trezora moe se iskazati kroz tri
organizacione celine: