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  • GARNSEY, PETER & SALLERS, RICHARD El Imperio Romano. (Cap.2)

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    2. GOBIERNO SIN BUROCRACIA IntRosuccioN Los romanos controlaban un imperio muy extenso, sean cuales sean las pautas histéricas que se usen para medirlo. Sin embargo, no crearon una administracién imperial que hiciera juego con las dimensiones del imperio. Un aparato funcionarial rudimentario era suficiente para un gobierno al que s6ld preocupaban los aspectas esenciales. Los objetivas basicos del gobierno ‘eran cos: mantener la ley y el orden y recaudar impuestos. Los impuestos eran recesarios para pagar los salarios, sufragar los gastos militares y pro: porcionar especticulos, construir edificios y repartir alimentos © dinero en cefectiso en la capital, Para cumplir estos objetivos tan limitados, los prime- ros: emperadores tomaron el sistema republicano de administracién senato. rial y lo ampliaron, creando mas puestos para senadores, pero, ademas, empleando por primera vez, en puestos de responsabilidad publica, a funcio- narios no electivos, a hombres del orden ecuesire 0 de la pequeita aristocra- cia y, de modo mas controvertido, a esclavos y libertos de su propia unidad doméstica.* La expansin del mimero de puestos y la diversificacién del origen social de los funcionarios no entrafan en si mismas un sistema administrati- vo mis racionalizado o burocritico. Las funciones del gobierno continuaron siende esencialmente las mismas, Los emperadores no Hlevaron a cabo gran- des reformas sociales ni econémicas, y no mostraron interés por inmiscuirse mucho en la vida de sus sibditos. Por ende, no se regisiré ningin incremen- to espectacular del nimero de funcionarios nombrados por las autoridades centrales. El imperio romano siguié estando subgobernado, en especial si se ‘compara con el imperio chino, que, proporcionalmente, quiz multiplicaba por veinte el niimero de funcionarios del romano.? Mientras tanto, el recurso al mecenazgo, en lugar de a fa aplicacién de procedimientos y reglas oficia les, determinaba la admisién y el ascenso de administradores que no eran profesionales» ni nunca lo serfan, 1 Millar, 1967, sieve siendo la mejor inodaccin al tema de gobierno. 2 Hopkins, 19830, p. 186 [GOBIERNO SIN BUROCRACIA, Por otro lado, se daba una gran continuicad en las priicticas adminis trativas. Los limitados objetivos econdmicos del gobierno se aleanzaban sin necesidad de recurtir al ditigismo econémico. El Estado no pretendia contro- lar la produccién y la distribucién de articulos. No habia fabricas estatales, ni flotas mercantes del Estado, y si bien las tierras propiedad del emperador aumentaron ininterrumpidamente debido a la confiscacién de tierras ajenas, fos legados 0, senciliamente, el abandono, [os recursos que necesitaba af Estado no procedian principalmente de las propiedades imperiales, sino de los impuestos que pagaba la poblacién de las provincias, Hacia falta una politica fiscal, aunque no era necesario que fuese com- plicada. La naturaleza del sistema tributario que se cre6 en los primeros tiempos del imperio refleja los fines restringidos que debia servir: no era un sistema normalizado, su supervisién era insuficiente y experiments pocos cambios.” Asi, la diversidad de procedimientos locales que caracterizara al sistema fiscal de la reptiblica —de tal modo que, por ejemplo, el principal impuesto directo (fributwin) lo pagaban los hispanos en forma de suma ‘global mientras los sicilianos lo sufragaban por medio de cuotas de produc- tos agricolas (diezmo)— no desaparecié bajo el principado, Cuando ello era posible, los romanos continuaron las practicas establecidas por gobernantes anteriores en tal 0 cual campo, ya se tratara de cartagineses, Seléucidas 0 Ptolomeos. Los emperadores instituyeron censos provinciales regulares, eli- minacon gradualmente el sistema republicano consistente en concedet a com pafias privadas el contrato para Ia recaudacién de impuestos directos (y, ims adelante, indirecios) y, en general, recaudaron impuestos con mas efica- cia que cualquiera de los gobiernos republicanos que les precedieron, ademas de recaudarlos en un imperio mucho mas extenso. Pero estas innovaciones no formaban parte de ninguna campafia en pos de uniformidad administra- tiva como la que hubiera podido poner en marcha algiin gobierno burocritico. ‘Si la politica fiscal del gobierno era solo rudimentaria, no est claro que el gobierno tuviera alguna politica monctaria regular.* Al encontrarse ante algiin apuro econdmico 0, sencillamente, ante la necesidad-apremiante ide més dinero, las autoridades centrales tendian a echar mano de otra solu cidn: adulterat la moneda, Es dificil aceptar la idea de que emperadores y fancionarios, con los ojos puestos en las ventajas a corto plazo de la adulte- racién, se dieran cuenta de las consecuencias a largo plazo. De su compren- sidn empirica de los conceptos econdmicos y el funcionamiento de la econo: mia s6lo cabe decir que era fimitada. 3. AL HLM Jones, 1974, cap. 8, con los ahadidos de Brunt 4 Puntos de vista eontrastantes en Crawford, 1570; Hopkins, 1980; Lo Cascio, 1981 ADMINISTRACION CENTRAL ¥ PROVINCIAL Hab’a alrededor de cuarenta provincias en el imperio romano, las cua- les eran gobernadas por un reducide mimero de funcionarios nombrados por las autoridades centrales. El procénsul de Africa tenia a su cargo un territorio extensisimo que comprendia gran parte de lo que hoy dia son Libia, Tunicia y et este de Argetia, a la vez que su colega en la provincia de ‘Asia gobernaba la costa occidental de Turgula mas una importante extension de tierras del interior. A cada funcionario se le asignaba un solo magistrado senatorial subalierno (cuestor), que era responsable de las tinanzas. El fun cionario levaba consigo un grupo de consejeros formado por amigos o protegidos (incluyendo, en calidad de posibles sustitutos, uno o mas legados senatoriales), asi como un pequeflo complemento de colaboradores formado or funcionarios de menor rango (libertos 0 esclavos). Durante la repiiblica, el gobierno lo ejercian procénsules, exmagistrados de categorfa superior (prevores 0 cénsules) que el senado nombraba echando suertes. Augusto asumié personalmente la responsabilidad de las provincias donde era necesaria una presencia militar continua y la confiaba a funciona- rios nombrados por él, los mas importantes de los cuales tenian también categoria senatorial (legati August) La oxganizacién del personal era algo diferente en las pravincias que se hallaban bajo el control del emperador, pero el almero de personas no cra mayor, En las provincias principales, exceptuando Egipto, el emperador nombraba a un legado, para que gobernase en su lugar, de entre los expre- tores y excdnsules, a la vez que la responsabilidad de las finanzas recaia en un procurador en vez de en un cuestor, en un ecuestre en luger de en un senador. Otro grupo de provincias era gobernade por ecuestres, asimismo responsables directamente ante el emperador. La principal de estas provin- clas era Egipto, que se encontraba bajo el control de un prefecto y de funcionaris ecuestres de rango inferior y que constituia la tinica provincia con legiores que era gobernada de modo regular por un ecuestre.’ Las demas previncias ecuestres eran lo bastante pequeias como para que las gobernase un procurador, que vela pleitos judiciales, dirigia los asuntos financieros y mandaba wniddes auiliars del eército, si habia alguna asig- nada a la provincia EL niimero de funcionarios de rango senatorial con empleo en las pro- Vincias no sufrié ningin cambio significative en el periodo que estamos estudiando. En las postrimerias del siglo 1 y comienzos del 11, se habla por primera vez de funcionarios con responsabilidades judiciales, pero es claro que no se trataba de un fenémeno que se diera en todo el imperio ni que 5. Bron, 19750 fuese permanente. Se sabe que dos juristas ocuparon el puesto de iuridicus en Britania durante os illimos decenios del siglo |, y, al parecer, un hombre sin calificaciones, el futuro emperador Septimio Severo, fue iuridicus en una de las*provincias hispanas hacia el ao 177 d.C. Se dice que Adriano nom- br6 a cuatro iudices de rango consular para Italia, En reinados posteriores, a estos se les rebautizé o fueron sustituidos por iuridici. Era tradicional que alia, que oficialmente no era una provincia, fuese controlada por los cén- sules y el senado, pero, a finales del siglo 1, la jurisdiecién en Italia, al igual que en Roma, ya se hallaba en manos de otros funcionarios que tenjan una relacién mas estrecha con el emperador. El prefecto urbano de la ciudad de Roma, que era un senador de categorfa superior, ‘ena jurisdiccién hasta el ccentésimo poste militar, y, mas alla de este, el prefecto pretoriano, funciona rio ecuestre de alto rango. Los iuridic? encajaban en el sistema en calidad de magistrados judiciales subordinados; su apariciOn en Italia es una de varias sefiales de que esta iba perdiendo su estatuto especial y poco a poco se iba alineando con las provincias del imperio.* A partir del mismo periodo, las postrimerfas del siglo 1a.C., en algunas ciudades empiezan a nombrarse curatores 0 curadores (curatores rei publi eae) con responsabilidades financieras. También en este caso es probable que los curadores fueran empleados slo en medida limitada, y el puesto distaba mucho de ser propiedad exclusiva de los senadores.” Fue en la administracién ecuestre donde tuvieron lugar los mayores cambios, no solo el crecimiento, sino también Ia unificacién de elementos dispares en una sola jerarquia. En el imperio, en general, una innovacién fue el nombramiento de ecuestres para que goberrasen Egipto y varias pro- Vincigs de poca importancia. En estas, dichos funcionarios ostentaban al principio un titulo militar, ef de prefecto, y sus obligaciones también eran predominantemente militares. Su nombramiento y su misién son testimonio de que los emperadores estaban decididos a meter en cintura, dentro de su imperia, a pueblos que hasta el momento no habian sido sojuzgados (por ejemplo, on los Alpes, el centra de Cerdeita 0 Judea). A partir del reinado de Claudio, el titulo de prefecto fue sustituido por el de procurador, que era un titulo civil, con el objeto de que reflejara el éxito (que a veces, como en Judea, era més aparente que real) del proceso de pacificacién en las regianes de que se tratara. En segundo lugar, los emperadores nombraban a ecuestres {y, en ocasiones, a libertes) con el titulo de procurador de Augusto en calidad de agentes financieros, cuya tarea consistia en vigilar las propiedades imperiales, En tercer lugar, en las provincias aparecen procuradores que 6. Iupidic: ILS, 1015, CHL, AX, 5533, SHA, Sev. 34, Ad, 22, Ant, Po, 2, Mateo, 11 ‘Aviano, BC, 1.38, CIL, V, 1874, ct, con Eck, 979, pp. 24s 7, “Sobre los evradaves de las ciudades, vtanse Burton, 1979, Duthoy, 1979, Jacques 1, 36 EL INPERIO ROMANO ejercen funciones fiscales: recauclan os derechos de aduana, cl impuesto sucesorio y otros impuestos indirectos. Los funcionarios encuadrados en estas das tltimas cafegorfas eran en potencia influyentes y, a veces, eran el contrapeso de Jos funcionarios senatoriales, pero no puede decitse de ellos que incrementaran la carga administrativa que pesaba sobre las ciudad. Finalmente, conviene recalcar la funcién militar del orden ecuestre. Cada ao habia unos 360 puestas a disposicién de oficiales superiores con rango ecuestre: prefecturas de cohortes, tribunados militares y prefecturas de alae (unidades de caballerfa). La progresién por esta serie de cargos, que ya recibian el nombre de militae ecuestres cuando cl reinado de Tiberio _AVeleye Patérculo, 2.111), ef sucesor de Augusto, era un prerrequisito para ‘ocupar puestos en la administracién civil, La carrera (y, debido a Los indices de mortalidad, la vida) de muchos ecuestres no llegaba més allé. EF servicio militar debe verse como Ja base de la carrera ecuestre.* Los acontecimientos habidos en Roma y en la corte imperial afectaron tanto Ia carrera ecuestye como la senatorial. Los emperadores dieron a la ciudad de Roma su primera administracién continua. Al finalizar el reinado de Augusto, existia ya un cuerpo de «polieian, un departamento de bombe- ros y una oficina para ef suministro de grano. Estas prefecturas fueron para tun senador de categoria superior y dos ecuestres (praefectus vigitum, prac- -fectus annonae). Oto ecuesise destacado recibié el nombramiento de pref ‘to pretoriano, comandante de las tropas de elite que formaban Ia guardia personal del emperador, Ja guardia pretoriana. Debido a su proximidad al emperedor y que mandaban tropas en las cereanfas de ta capital, el poder detprefecto pretoriano era considerable: para evitar que abusara del mismo, cra,fresuente que se nombrasen dos prefectos,” La estructura de Ja administracién financiera central ha dado pie a debates, muchos de los cuales nacieron de los diversos significados posibles dela salabra_fiscus. La tesoreria principal, el aerarium, que recibla los impuestos provinciales, se hallaba encabezada por un par de prefectos que el emperedor escogia entre las filas de expretores. Se nombraron funcionarios parecicos para la tesoreria militar (aerarium miliare) que Augusto creé para proporcionar subsidies a Jas soldados que se jubilaban. Sin embargo, gran parte de la responsabilidad fiscal no recaia en estos hombres, sino en los libertos del emperador y Iuego, a partir de mediados del siglo 1, en un ‘procurador ecuestre de alto rango (a rationibus), quien, eyudado por liber- tos y esclavos imperiales, llevaba la contabilidad de los ingresos y los gastos £. Véase esp. Nicolet, 1984. Para puestos de los primeres tempos, véanse Sherwin: Whi te, 1940. A. HR. M. Jones, 1960, pp. 11812. Scbee la juiediecion de los procuradores, que «deta de Claudio, Brunt, 1966b, Sobre fa ienpottania politica dela crescién de fa aministra- fi6n couse, Brunt, 198. . ‘9. Vituoc, 1986, con reseBia de Cadoux, JRS, 49 (1989), pp. 152-160; Baile Reynolds, 1926; D'Escurac, 1977; Dorey, 1938, (GOBIERNO SIN’ BUROCRACIA, aT del imperio.* Que esta contabilidad Ia Hevaran ssclaves ¥ libertos del empe- rador no significa que no hubiera una divisién entre las finanaas publicas y las de la unidad doméstica imperial."" Pero puede ser que al final la distin- cién entre los dos tipos no revistiese gran importancia practica, ya que ‘emperador subvencionaba fas tesorerias pablicas con su propia riqueza pri- vada, que aumentaba sin interrupeidn, y tenia facultaces para sacar fondos de las tesorerias piiblicas y destinarlos a la administraci6n de sus provincias, Quedan por considerar los diversos papeles que el emperador, sus con- sejeros y sus colaboradores personales desempefiaban en la administracién.” El emperador era, en esencia, responsable de las decisiones que afectaran las normas de actuacién y el nombramiento de funcionarios imperiales, pero, antes de tomar sus decisiones, escuchaba los consejos de quienes le rodea. ban. El buen emperador, a ojos de la aristocracia, era el que buscaba a sus asesores en el consejo (consilium principis), grupo formado por destacados amigos senatoriales y ecuestres. Este consejo también asesoraba al emperador en el desempeiio de sus obligaciones juridicas en calidad de juez, tanio en apelaciones como de primera instancia, y de lekislador.” Algunos emperadores, en especial Clau- dio (pero también Nerén y Comodo), despertaron las iras de Ia aristocracia dejéndose influir por libertos y esclavos imperizles o por sus esposas. En ef caso de 10s libertos y los esclavos, su poder era fruto natural del acceso al emperador que adquirieron al ayudarle a cumplir sus funciones habituales, tales como recibir informes de funcionatios provinciales, escribir las respues- tas y atender a las peticiones de favores o justicia que hacian las ciudades © los stibditos individuales. Con todo, el emperacor también se ocupaba per- sonalmente de muchas cartas y peticiones. Los elementos esenciales de este sistema administrative ya podemos verlos en funcionamiento durante el reinado de Augusto: el empleo de sena- dores por el emperador en nuevos puestos administrativos, con lo que redon- dea la carrera senatorial y hace que el control imperial sobre la misma sea més estrecho; " ef empleo de ecuestres y libertos para puestos no electivos de funcionarios y agentes, Ios cuales dependen del emperador; el uso de la unidad doméstica imperial, en realidad, los sirvientes domésticos del empe- rador, a modo de personal de apoyo. En reinados posteriores, se puso mis ‘orden en los sectores no senatoriales de la administracién. A principios det siglo n, Jos puestos administrativos de los procuradores (que a la sazén eran 1970; Weaver, 1972, tercera parte LL. Por ejemplo, los emperadores haclan tetamentes privados de tio corrient; ea clos no Yegaban fonds publios. Para el debate, A, H. M. Tones, 1960, pp. 98-114; Milan 1963: Brunt, 19668, 12. Mtl, 1977, cap. 3 1. Crook, 1985; Millar, 1977, pp. 110s, $07 ss. 4. Marri, 1964 y 1965, unos 60) ya habian sido divididos en tres categorfas segiin el salario que cobrara la persona que ocupaba ef puesto. Ahora podia considerarse que cxistia una estructura profesional comparable a la de los senadores, con las grandes prefecturas en el lugar mas elevado y los procuradores de rango mas inferior zn el otro extremo.” De modo parecido, cabe discernir una jerarquia de puestos claramente definida en la misma unidad doméstica imperial (fa- milia Ccesaris), Un esclavo que formara parte del personal administrative podia albergar la esperanza de ser manumitido y ascendido al cargo de eseribano (tabularius) y, finalmente, convertido ya en liberto, aleanzar una procuracuria. Los libertos y esclavos imperiales segufan siendo el personal de apoyo permanente del sistema administrativo, Para comprender de qué manera funcionaba esta organizacién adminis- trativa, asi como donde residia el poder, es importante conocer de qué Forma se nombraba a Jos funcionarios. En esencia, el emperador hacia todos Jos nombramientos que hemos mencionado excepto los de procénsul y los de cuestor, pero todavia hay que preguntarse cOmo tomaba sus decisiones. Es esta una pregunta importante, porque permite ver claramente hasta qué punto la administracién se volvié burocrética bajo el principado, Muchos estudiosos han afirmado que, durante los siglos 1 y a comienzos del it, las reglas burocrdticas gobernaban los nombramientos y Ios ascensos haste el Punto de que ¢l proceso se hizo casi automatico y al emperador le queds oca discrecién.” En efecto, en las carreras senatoriales, se advierten ciertas pautas: a los expretores que ejercian cargos de importancia al servicio del emperador se les solia ascender al consulado, cosa que no se hacia con sus contempordneos en el senado; ademés, el emperador preferia utilizar a hom- bres sin antepasados consulares para que gobernasen sus provincias en cali- dad de legados. Esta regularidad, sin embargo, no quiere decir que los ascensos fuerar automticos: Ia variedad en el mimero y el orden de cargos ostentados, asi como el nimero menguante de puestos disponibles en cada sucesivo nivel de ascenso, induce a pensar que los emperadores debian de hacer uso de su discrecién al nombrar senadores y ecuesttes. Por otro lado, nuestras fuentes literarias de los siglos 1 y 11 no hablan de reglas, sino de factores personales, por ejemplo el patronazgo, como elementos decisivos en Jos nombramientos efectuados por el emperadar."* En 0 tocante a los ascensos, y en otros aspectos, Ia administracién central del principado representa un avance de la organizacién burocrética respecto de la repiiblica, pero no hay que exagerar la medida de tal avance. 15, Vease, sin embargo, Ia resena que hieo Millar de Ia obra de PYlaum en JRS, $3 (1963), pp. 194-20 16, Weaver, 1972, pp. 228 33.3 Boulvert, 1974, pp. 121-198, resetado por P. R. C. Weaver, Artichton, 131979), pp. 10-102, G. P. Burton, JRS, 67 (1977), pp. 16). 17. Véanse, por ejemplo, Hele, 1953; Pflaum, 1950; Eek, 1974 18, Salles, 1982, cap. 35 De Ste Croin, 1934 En sus niveles més altos, la administracién coniinuaba siendo propia de aficionados. Senadores y ecuestres pasaban s6lo una parte de su vida laboral en el cargo, no recibian ninguna preparacién esperial para cumplir sus obli- gaciones y durante su carrera no adquirian ninguna especializacién.” Si habia cprofesionales» administrativos, eran Jos libertos y Jos esclavos del emperador. Ademés, su mimero continus siendo Jo suficientemente reducido, (unos 350 funcionarios de elite en Roma, Italia y las provincias en et periodo de los Severos) como para que no hiciera falta crear una jerarquia de respon- sabilidad: en su mayor parte, cada Tuncionario senatorial o ecuestre res pondia directamente ante el emperador. Las c1upanes EI secreto del gobierno sin burocracia era el sistema romano de ciuda- des que se gobernaban a si mismas y podian cubrir las necesidades del imperio. El periodo del principado fue testigo de una multiplicacién y una expansion notables de las unidades urbanas auténomas, especialmente en las partes del imperio donde antes habia pocas citudades. Detrds de este fendme- no, se encontraba el pragmatismo romano més que ¢! idealismo cultural ariego. Era caracteristico de los griegos opinar que una civilizacién superior slo podfa alcanzarse dentro del marco de la polis. Los romanos.no estaban tan convencides de ello, ni siquiera lo estuvieron cuando la cultura griega influyé en ellos. Ninguna de las palabras latinas que significan «ciudad (civitas, municipium, colonia, res publica) tiene ls potencia ideologica de fa ‘polis, al mismo tiempo que de la literatura Jatina es fécil sacar la impresién de que se crefa que la ciudad era el semillero de la inmoralidad en vex de sede de Ia civilizacién.® Como organizadores de un imperio, lo que mas valoraban Jos romanos era la funcién administrativa de la ciudad, sin que ello les hiciese perder de vista su papel potencial como centro de romaniz cién en zonas recién conquistadas y no pacificadas del todo. Dentro de un momento investigaremos los mecanismos por medio de los cuales ejecutaban Jas ciudades sus tareas administrativas. Antes de cllo, es necesario explorar, por un lado, los diversos estatutos de Jas ciudades y, por el otro, los rasgos comunes que distinguian a las ciudades de las incontables comunidades su- bordinadas que habia en el imperio. y 19, Campbell, 1975 y 1986, pp. 325-347; Seller, 1980, 20. Sobre el eanceptogriego de la pots, vase Mau 2 pref, 3 pret 40 1 IMPERIO. ROMANO Los esta'utos de las ciudades Los diferentes estatutos y privilegios de las ciudades fueron una heren- cia del reriodo de la repiiblica. La colonia y el municipium eran formas de organizacién normales en Occidente, pero raras en Oriente, especialmente el ‘municipuumeslstcolonig era, en esencia, unavextensién’de*Roitia. Era una comunidad de ciudadanos romanos fundada con arreglo a una forma nor- malizada de constitucién cuyo modelo era la de Roma. Fuera de Italia, tas colonias tendian a ser asentamientos de soldados retirados, pero cuando ddejaron de crearse colonias de exsoldados, en Ios primeros tiempos del impe- rio, colonia pas6 a ser un titulo honorifico que se recibia por concesién especial y vinculaba una ciudad, en su iftulo, a un emperador, pero sin que comportara privilegios sustantivos.” En teorla, un municipivm poseia mayor libertad que una colonia, por- que contaba con sus propias leyes y sus propios magistrados. Esto se refleja cen Ig reaccién «sorprendida» de Adriano, el emperador de principios det siglo fi, cuando el pueblo de Itélica (ciudad del sur de Hispania donde naciera ef emperador) Ie solicita que el lugar sea «ascendido» de municipium a colonia (A. Gelio, NA, 16.13.4-5). Estas ambiciones no eran privativas de Itdlica: por lo menos 120 ciudades italianas, mas de una cuarta parte del total, se habian convertido de municipia en colonias antes de que finalizase cl siglo i” Adriano daba muestras de una pedanteria perversa, El autor de miseelareas Aulio Gelio, que tomé nota de los comentarios que hizo Adria- no en una alocucién dirigida al senado romano, no muestra una percepcién inusitada cuando comenta que las dos categorias de ciudad eran virtualmen- te indistinguibles, pero que la colonia poseia un estatuto superior. Lo esen- cial es que los municipia crecieron y se propagaron en la Italia republicana y fueron exportados a ultramar durante ef imperio, en circunstancias histéri- ‘cas muy diferentes. Por decirlo de un modo sencillo, Italia consiguié de Roma el estatuto municipal a fuerza de una sangrienta guerra «civil (la Hamada «Guerra Social», guerra contra los aliados, de 91-89 a.C.), pero a Jas. provincias oceidentales fes fue impuesto como forma normal de constitu- cién romana con el propésito de consolidar el poder de Roma. Por este motivo, en los municipia italianos, todos los habitantes fibres poseian la ciudadania romana, pero, por regla gencral, en las ciudades correspondien: tes del extranjero se concedia s6lo a los provincianos que més requisitos Menabaa para recibirla: en algunas comunidades, magistrados y exmagistra- Dl, Sobpe el estatuto juriico de las ciudades, véanse Sherwin-White, 1973; A. H. M. Jones, 1949, pp. 113-146; Magie, 1950, por ep. 966, nota 85, p. 967, nota 88; Nérr, 1956; Millar, 1577, pp. 394-410 y nota 23, Sabre ae colors de exsoldados, Mana, 1983; Keppie, 1983, 122, Keppie, 1983, p. 211; Salmon, 1971, pp. 161-163 MM GOBIERNO SIN BUROCRACIA, 41 5 en otras, consejeros locales (algunos de les cuales no habian ejercido ninguna magistratura), ‘Apaite de las oportunidades de progresar que brindaban a individuos preeminentes, estas ciudades «aforadas», ya fuesen colonias 0 municipia, no gozaban de ningin privilegio material especial, a menos que se las alinease con todas las ciudades italianas mediante la concesién de «derechos italia- nos» (ius Halicum), que comportaban Ia exenc.én del impuesto territorial Septimio Severo recompens6 de esta manera # su ciudad natal de Leptis, Magna, Cartago, a Utica, en Africa, y a las que le apoyaron en la guerra civil, Tito, Heligpolis y Laodicea en’Siria (entre otras), pero otros empera. dores fueron mucho menos generosos (Digesto, 50.15.1) Las constituciones de las restantes ciudades del imperio eran tan diver- sas come las propias ciudades. Los tipos de organizacién iban desde la polis eriega, con su compleja y venerada constitucién, hasta las capitales tribales de la Galia y Britania, que tendian a imitar las praécticas constitucionales romanas. De ciudades existian varias categorias privilegiadas. Las ciudades federadas (civitates foederatae) debian su nombre a que habian firmado tratados con Roma en los que se reconocian sus derechos. Las ciudades libres (civitates liberae) se hallaban tedricament> exentas de injerencias por parte del gobernador provincial. Las ciudades libres © inmunes (civitares liberae et immunes) poseian el privilegio complementario de la inmunidad 0 exencién dle impuestos. Las ciudades con exencién fiscal {ueron siempre muy raras, a la vez que ef niimero de cindades libres disminuyé durante los Sltimos tiempos de la repiiblica y tos comienzos del imperio. Sélo unas pocas ciudades occidentales gozaban de estatuto libre 0 federado en cualquier momento dado. La causa de ello era que, en Occidente, fuera de las zonas donde la influencia etrusca, griega y fenicia era muy fuerte, el crecimiento de las ciudades fue un fendmeno tardio, y en gran medida no espontineo, que coincidid con la propagacién del poderio de Roma. La mayoria de las ciudades provinciales de Occidente eran o bien de reciente ereacién o crecie ron en (0 cerca del) lugar donde antes habia comunidades de menor impor- tancia, Ast, la tipica ciudad occidental, en principio, estuvo siempre sujeta a injerencias externas. En cambio, en Oriente, los romanos tuvieron que con- certar un modus vivendi con numerosas ciudades-estados que tenian glorio- sas y largas tradiciones de soberanfa, Sin embargo, en Oriente, los privilegios se concedian s6lo de forma selectiva. Eran, tipicamente, una manera de recompensar os servicios conspicuos prestados al bando vencedor durante Jas guerras civiles que generales romanos orgenizaron en el Mediterrano oriental en el transcurso del siglo 1 a.C. Asi, por ejemplo, Afrodisias fue premiada con la libertad y la inmunidad por Octavio (Augusto) en 39 a.C. por su Ieal apoyo a la causa juliana después de Ia muerte de César.” 28. Reynolds, 1982, docs, 6-13, Sobre Ins ciudades libres © inmunes, véace tambitn Bemnbardt, 971 Ciudades y pueblos Las siudades, a pesar de Ia diversidad de sus tradiciones y caracteres tenfan algo en comtin que las distinguia de las comunidades de grado inte. rior. Una ciudad era esencialmente una comunidad urbana dotada de auto- gobierno, con una constitucién regular que se centraba en un consejo y unos magistrados, y con un territorio rural situado bajo su jurisdiceién y su control, Esta ¢s una definicién politico-administrativa que cuadra con 1a actitud del gobierno central, aunque no con le de los representantes de la ete de abla gegn 0 helenoctlse, ea defiiconinluralsitacones culturales, actividades recreativas y edificios piiblieos, ya fueran purame! dscoravesoullitarios No obsiate cuando enconramos a at totoidadee romanas mando dessiones acerca del extatto de detrminada comida las considzraciones précticas aparecen en primer plano, en es osibi- lids de que la comunidad sea viable en frminosexnsmisns 9 deseo i £08. La interaccidn de los requisitos protocolarios y materiales puede seguir. se en los documentos, En una inscripeién de Orcisto, poblacién situada en las frontera Ces, a pare il Aa Menorah es cates ple jole al emperador Constantino un ascenso de pueblo a ciuda Orsnto Ya habia sido shud antes dest pueblo. 9 somo prucb deo es habitantes adujeron que en otro tiempo elegia magistrados anuales, tenia un consejo y todo un complemento de ciudadanos corrientes, ademas de tenet todavia benos, estatuas y acueductos. También se juzg6 oportuno informar & Constantino de que Orcisto era una comunidad cristiana. Pero lo mas importantes era demostrarle que tener una ciudad en aquel lugar era valioso esde el panto de vista prictico. El emperador fue informado de que habia agua en abundancia y de que la comunidad se encontraba en el punto donde se cruzaban cuatro carreteras. La distancia a que se encuentran las eiudades ves senda con exact, lve on ol propio de dos que en la regién habla espacio para otra ciudad con un territorio de extensién raronable,Orcsto ea na dopendencia ura elas hudodes vines ade Nacolea, cuya dominacién consideraba opresiva, Era costumbre que una ciudad exigiera aportaciones econémicas, servicios y mano de obra a las comunidades que estaban bajo su control." Tal como escribié Estrabén relitiéndose a Nimes (Nemausus), en la Galia: «Tiene sometidos a su autori- dad veintizuatro. pueblos que son excepcionales por suministrar hombres fuerte ganado Como el suyo propio y por contbuir is gstosn (86) Eaves aul fo que nacinlecndads para proportionate nares a 2A. Sobre ta relacién ene la ciudad y el terttoro, vease Frederiksen, 1976 Una segunda inscripeién de Galacia se refiere a la poblacién de Timan- do, que solicité a un emperador (no sabemos cual) el estatuto de ciudad ULS, 6090). No tenemos la peticién propiamente dicha, sino und gasta imperial dirigida a un funcionario, En ella, se afirma explicitamente que los hhabitantes de Timando estaban seguros de poder aportar un atimero sukicien- te de consejeros locales que decidieran cl asunto a su favor. ' Tn una tercera inscripeidn, que data de 158 d.C., vemos a Anténino Pio cruzando correspondencia con una ciudad recién fundada en el valle del Estrimén, en Macedonia UGBulg., IV, 2263). La ciudad obtuvo permiso para fortalecer su base econémica de dos maneras: exigiendo un impuesto de tapitacién a los ciudadanos libres de su territorio y ampliando su consejo focal o Boulé de ochenta hombres, todos los cuales tenian que pagar una ‘cuota de entrada. La existencia de un consejo formado por ochenta hombres razonablemente ricos induce a pensar que existia también una base de pobla- cidn relativamente importante, lo cual resulta extrano en un remoto pucblo de la Tracia, Es de suponer que Antonino Pio complementaria la poblacién existente con hombres, tanto ricos como pobres, de los asentamientos cerca nos, creando asi una comunidad que, en lo referente a poblacién y recursos, estaba mejor dotada que cualquiera de las que habia antes. Nueve pueblos aportaron residentes a Pizo, en el sector tracio de Ja vie Egnatia, a ratz de su Cceacién por Septimio Severo y Caracalla en el aito 202 d.C. (IGBulg., 10/2 1690). En circunstancias bastante diferentes, Augusto habia Hevado aqueos fa Pairas y ctolios a Nicdpolis (Pausanias, 7.18.7-8, 10.38.4). Desde los primeros tiempos, la fundacién de ciudades por los romanos presenté un aspecto marcadamente coactivo. Esto no quiere decir que comunidades tales como las fundadas en ‘Macedonia y en la Tracia resultaran invariablemente un éxito. No s¢ conoce ninguna inscripcién procedente del lugar de la ciudad de, Bstrimén después del aio 238 d.C. Puede ser que poco después de esa fecha nuestra anénima ciudad volviera a su anterior condicién de pueblo andnimo. Asf ocurtié en ‘el caso de algunas ciudades de las zonas rurales de provincias, como por ejemplo, la Mesia Superior y Dalmacia.® Cabe que tales comunidades no ‘adquiriesen jamas la forma externa de ciudades 0 que nunca se convirtieran fen centros de administracién o de actividad social, lo que sin duda se debia fen parte a que los conscjeros que tenian que ser los soportes principales te las ciudades recién fundadas preferian vivir en sus pueblos o en sus fincas, Tenian el nombre y el estatuto de ciudades, pero, por lo demas, eran indis- tinguibles de los pueblos independientes que precominaban donde la vida ciudadana estaba subdesarrollada, por ejemplo en ef interior de Siria o en el centro del Asia Menor. Mibesy, 1970, p. 164; Wilkes, 1960, pp. 356-387, Sones, 1940, pp. 285 #8, Uaeper, 1928. 44 EL IMPERIO ROMANO Verios, pues, que consideraciones sociales y culturales influian en el éxito 0 el fracaso de una ciudad. Pero las inseripciones hacen pensar que, cuando tomaba una dvcisién acerca del estatuto de una comunidad, el empe- rador tenia muy en cuenta su base econdmica y demosrafica. Sin embargo, estos eriterios no se aplicaron en todo el imperio nl en todos los periodos. En el importante territorie de Tréveris, en la Galia, habia peeblos que eran mayores que las ciudades pequetias de Italia 0 Brita nia.” Dz modo parecido, varias ciudades griegas conservaron sus estatutos, porque contaron con el apoya de ligas, 0 porque su fama de antafo las, salvé dela degradacidn.” Tebas, en la Beocia, fue una de las segundas y, a iicio de Estrabén, ni siquiera llegaba a ser un pueblo significativo: estaba poco poblada, sus edificias eran viejos o se encontraban en ruinas, su eco- nomia era débil y su cultura se hallaba en decadencia (402). Que oficialmen te era una ciudad lo indica Ia crénica del propio Estrabén, que contiene referencias dispersas a ascntamientos y rasgos geograficos de su territorio. Cuando Pausanias la vio, a mediados del siglo 1t, Tebas tenia unos cuantos centenares de habitantes que se habfan retirado a la Cadmea, pero segula siendo una ciudad (8.33.2). El mismo autor sabla que Panopeo, en la Féci- da, era una ciudad, pero era dudoso que mereciese el titulo de tal. Tenta un tecrigrio y magistrados, al menos personajes que representaban a la cit dad gn fa asamblea focense; por otro lado, carecia de oficinas de magistra dios, fle zimnasio, de dgora, de fuentes y de viviendas respetables (10.4.1 ss), \.a division politica entre Ja ciudad y el pueblo, en Egipto, destacaba por fu’ discordancia con las realidades econémicas y culturales. Las capitales de las cistritos administrativos o «nomos» tardaron en tener instituctones, municipales, cierto grado de autogobierno y alguna jucisdiccién sobre sus terrtorios. Todas estas cosas las recibieron de Septimio Severo a comienzos, del siglo in. Alejandria, uno de los mayores centros de poblacién ce todo el imperio, no tuvo un consejo local hasta esa época. La nica explicacién posible 2s politica y fiscal. Alejandsia tenta pésimos antecedentes debido a los disturbios civiles protagonizados por las poblaciones judia y griega. Asi mismo, los romanos habian heredada de Jos Ptolomeos una estructura buro- crética complicada y opresiva que sélo existia en Egipto y que perpetuaron debido a los enormes recursos agricolas de la provincia. El gobierno munici- pal o ctasimunicipal no llegd a Egipto hasta que los Severos se percataron de que para ellos representaba una ventaja repartir mas las cargas de la adminis racién entre los miembros acomodados de la poblacién sometida.” 27. Sobre Trévers, Wightman, 1970, pp. 128 ss; para Britania, Frere 1978, p. 292 28. Para Tebas en decadencia, véanse, también, Extrabn, 180, Dién Criséstome, Or, 7.121, Paranias, 9.7.6: coma modelo de grandma, véase Plutarco, Mor., 811 aC. A finales el reinads de Tiberi, tate a ea Heocia come la Focense ¥2 formaban parte de una Tiga ms lmplia Ia Panaquea o Pankelénica,cuyo entra era Patras, Veate Bowersock, 1965, pp. BT ss 29. Sobre Epipto, Howman, 1971; AH. Ml. Jones, 1971 [GODIERNO SIN BUROCRACIA 45 ___El autogobierno de las ciudades también tardé en Wegar al corazén del Africa Proconsular, ta otra regién del imperio que producia un gran exce- dente de grano, antes del periodo de fos Severos." La explicacién principal de elo es ta escala de los intereses y 1a presencia imperial en Ia zona, que inclufa el valle de Medjerda, detras de Cartago, donde habia extensas pro- Piedades det imperio. En esta regidn, tas autoridades de Cartago y de los dominios se encargaban de gran parte de la administracién y del control, funciones que, tradicionalmente, correspondian a tales comunidades. Cuan- do, al final, se concedia el estatuto de ciudad, la extensién de las fincas imperiales, el mimero de comunidades y la proximidad entre ellas hacian que Jas nuevas ciudades tuviesen tertitorios exiguos y, por ende, pocas oportuni- dades de crecer. Cabe que otros factores, y especialmente fa influencia de que gozaban en Roma los poderosos expatriados de condicién senatorial o ecuestre, tuvie ran algo que ver con el aplazamiento de la fragmentacién del inmenso territorio de Cartage 0, para el caso, det de Girta, su equivalente en la Numidia, Sin embargo, el patronazgo podia perjudicar los intereses de las grandes ciudades. Cuatro comunidades situadas en ef vasto territorio de Cartago, Avitta, Bibba, Bisica, Thuburbo Maies y Abthugni, pasaron a ser ‘municipia durante el reinado de Adriano, con le que dejaron atrés a muchas ‘otras de igual importancia, que, en ia mayoria de los casos, no fueron ascendidas hasta el periodo de ios Severos o més tarde. Podemos suponer ‘que Adriano obré bajo fa influencia de las siplicas de los protectores de estas comunidades 0 de otros individuos importantes, como sin duda hizo Antonino Pio cuando concedis el estatuto de ciudad a Gigthis, en ef sur de Tunicia, Pero los emperadores no siempre necesitaban que otras personas les incitaran, Sucedié que Bizancio, Antioquia y Nedpolis, en Palestina, apoya~ ron al bande perdedor en Ia guerra civil que condujo a la elevacién de Septimio Severo y, a causa de ello, perdieron sus derechos cfvicos. AI mismo tiempo, otras ciudades, tales como Tito y Laodicea, vecina y rival de Antio- quia, recibieron «derechos italianos> y, por consiguiente, la exencién del pago de impuestos, El pueblo de la Auranitide siria donde nacié el empera: dor Filipo fue rebautizado con el nombre de Filipépolis en 244 4.C., afo en gue adquirid ef estatuto de colonia. En pocas palabras, la iniciativa de algiin dividuo, el capticho imperial u otros factores fortuitos, ms que una poli- tica deliberada cuyo origen estuviera en Roma, podian determinar en qué Tado de fa linea divisoria quedaba una comunicid 0, para el caso, y todavia mis, el estatuto especial o los privilegios de que gozara." 30, Sobre et territorio cartaginés, PMlaum, 19702, pp. 109-110; Gascon, 1972, pp. 226 85 Gamsey, 1978, pp. 244 ss 31. Herodiano, 3.6.9; ef, Digm Casio, 76.14.35 (Bizencios devolucin de derechos hacia 201); PMlaum, 1970s, sobre Avica Bibba, ec; 2.5, 6780 (Cisthis 46 EL IMPERIO ROMANO i ‘poliico en las islas, las costas y los Pe i rl Te as heb fn cen Osc ob foo ono ote de Aten ee jasula i>érica), y en medida mucho menor en cl norte, stance uss yagacion de heey romanas, En esta parte del mundo, habia’ o omunidaces no adopiaban ni podian adopt une atu pasa, Su dst nador 0 ur emperador. Los documentos orientales que hemos citado dem a ee te, uscaban, ademas, pruebas de que las tribus barba- ee objetivo general era el mismo: edificar una estruc- Conjunto el imperil 0 me aon ae aap pobinen local que pera presta servicios preticas al poder iperi Las funciones de las ciudades tos abieivon mice df nace an rear sos etfs y mane ayer, eto ay i acta orp vial a reef adds, Ens de nas cares Hpuestas po el Es ee tos gobiernts | i parse de las tareas regulares, «de eee eatin scene peri seve, e, sdifidos, suministrar combustible para los bafios puiblicos, pres od crete loo, proporcionarembnjaasyrepesentcion ji kstiones, Liebenam, 1900, y A. HM, Jones, 1940, siguen 2 areal, Vea ‘también, para Occidente, Langhammer, 1973, y, pars It siendo fntameatates, Weanse, Bek, 1978 [GOBIERNO SiN’ BUROCRACIA a del gobierno, asi como a sus necesidades propias, era el sistema de liturgias Se trataba de un sistema en virtud del cual los miembros més acomodados dc una comunidad se encargaban del cumplimiento de servicios y responsa bilidades esenciales por medio del pago en dinero o en especie o la presta- cién de servicios personales. Los ricos también dedicaban tiempo y dinero a desempettar las magistraturas regulares de su ciudad. y, alguns, sina mino. Fla pequeila, hacfan donaciones que superaban las que tenian que hacer en calidad de liturgistas y magistrados. El fenémeno del gasto piiblico efectuado por individuos tiene consecuen: cias econémicas, politicas y sociales.” La munificencia privada era necesaria a causa de la debilidad de las finanzas ciudadanas, A Jos ricos, con todo, les convenia que las finanzas de la ciudad fuesen débiles. La alternativa, es decir, los impuestos regulares, no les atrafa porque no comportaban recom: Pensas politicas, sociales ni, quizd, econémicas. El sistema de liturgias legiti- maba la dominacién de la sociedad y la politica locales por parte de los ricos: si a los politicos locales se les exige que sean benefactores, ya sea por la costumbre por la ley, entonces los cargos politicos quedan, de hecho, restringidos a los ricos. En otro nivel, el sistema permitia a los ricos compe tir entre ellos en pos de prestigio, honores y cargos. Dicho de otro modo, habia una relacién estrecha entre el sistema de liturgias y la munificencia piiblica en general y la diferenciacién social en el seno de la aristocracia local. Las fuentes jurfdicas del siglo 4.C. revelan la existencia de hombres. ccuya riqueza y posicién social les colocaban por encima de otros aristécratas locales come lideres civicos. Ademis, ello significa una desigualdad social dentro de la clase gobernante, que aparece citada a veces en el contexto de las liturgias. Por ejemplo, en um rescripto de Adriano dirigido a la ciudad de Clazémenas, en Ia provincia de Asia, vemos que a slgunas embajadas se las considera mas importantes que a otras y que para allas sélo pueden elesirse a las personas mas preeminentes (primores vir a las demiis personas se las considera de menor eminencia (inferiores) (Digesto, $0.7.5.5). De las inscrip- ciones honorificas sacamos la misma conclusién: que un pequefio grupo de familias dominantes monopolizaba los cargos y las liturgias, las cuales eran intrinsecamente importantes al iismo tiempo que brindaban mas oportuni dades de medrar. Lo ironico es que el aumento de les intereses y las injeren- cias del gobierno central en las finanzas ciudadanas surtié el efecto de acen- tuar las diferencias de riqueza y posicién que ya existian en la clase alta municipal, a la vez que reducfa la capacidad del coajunto de la clase en lo referente a cumplir sus obligaciones litirgicas, 53, BI tatamienio clisicn es el de Veyne, 1976, Véase, también, para el period helen tico, Gauthier, 1985, EMPERADOR, GOBERNADOR, CIUDADES La tarea de extraer de las provincias sus excedentes de recursos corres- pondia a las ciudades. {Pero cabria esperar que las ciudades recaudaran los impuestos y cumplieran sus otras obligaciones, y era probable que un gobier- no imperial aceptase eso a ojos cerrados? Podria suponerse que una admi. nistracién central del tipo que hemos descrito, organizada y controlada cen: tralmente, y dispuesta a estudiar ta posibilidad de una expansién y una diversificacién modestas donde las necesidades importantisimas no fueran satisfeches en absoluto, © solo Jo fueran de modo ineficaz, mostraria un interés mis activo que su predecesora republicana en la administracién local ¥y, en particular, en la recaudacion de los impuestos. Ya hemos sefalado que a finales del sigio 1 aparecieron los curadores de las ciudades, que el gobierno central nombraba entre los miembros del orden seratorial o ecuestre o de la elite local. Su campo de actuacién princi- pal era la administracién financiera, y sus tareas tipicas consistian en contro. lar las inversiones de fondos ciudadanos, administrar las tierras de la ciudad, hacer curplir el pago de deudas contraidas con la ciudad o las promesas de efectuar gastos financieros (Digesto, 22.1.3; $0.10.5, etc.), Las fuentes ra- ramente hos muestran a curadores en accidn, poco sabemos acerca de lo que hacian y es probable que en el periodo que nos interesa fueran empleados sélo en sredida limitada, A pesar de ello, su aparicién indica que al gobierno central le preocupaba el estado de las finanzas municipales. Pere otros datos nos inducen a pensar que el emperador y sus conseje~ ros no manifestaban esta preocupacién multiplicando ef mimero de funcio- narios que actuaban en las provincias, sino supervisando més atentamente a los que ya se encontraban en ellas. Esto significa, en primer lugar, ef gober- nador provincial y, en segundo lugar, Jos propios funcionarios del gobierno local, Los gobernadores de rango consular 0 pretoriano posefan imperiim: Quien poseia imperium por tradicién estaba facultado para mandar un ejér- cito y tenia plena autoridad jurisdiccional. Pero el concepto estaba mal definido, y no por casualidad. Los romanos se mostraban inclinados a dar a sus funcionarios superiores amplios poderes discrecionales y a proporcionar salvaguardas contra cl empleo de los mismos en el caso de cierlas categorias de personas privilegiadas, en primer [ugar a los ciudadanos romanos. Una definicidn precisa de los poderes tal vez, hubiese limitado su aleance y su flexibilidad. Esta imprecision la explotaron en sentido inverso emperadores a quienes interesaba bastante menos que a la oligarquia senatorial de la republica conservar Ia iniciativa magisterial y promagisterial. Es probable que, durante ef principado, un gobernador poscyera inicamente el poder y Ia indepeadencia que los emperadores le permitiesen tener. Tanto los poderes como la independencia de los gobernadores se vieron reducidos bajo el principado, y los pasos mds importantes en esa direccién Jos dio Augusto. La subordinacién de los gobernadores al emperador fue institucionalizada en los comienzos de su reinado, cuando en el afio 23 a.C. el senado y el pueblo romanos concedieron a Augusto un poder superior al de o1r0s funcionarios provinciales (maius imperivir) (Dién Casio, 5132.5) Esto, entre otras cosas, resolvié las dudas acerca de si un gobemnador tenia algin poder militar independiente del emperador. Bn lo sueesivo, nadie pudo mandar un ejército a menos que contara con la autorizacion del empe- rador. El control de los ejércitos por los procénsules, a diferencia de los legados imperiales, se eliminé gradualmente, y las recompensas a los éxitos militares —la aclamacion «imperator» y la’ concesi6n y celebracién de_un tuiunfo— pasaron a ser monopolizadas por el empecador. EI advenimienta del imperio también represent6 un cambio para la autoridad jurisdiecional del gobernador. Bajo la reptblica, el poder que un magistrado o promagistrado con imperium tenia peta inMligir plenas sancio- nes punitivas se veia limitado con respecto a los ciudadanos. En particular, el derecho de apelacién, provocatio, era una presrogativa propia del ciuda- Gano romano, El primer emperador mostré poce inclinacién a conceder bbeneficios exclusivamente a ciudadanos, y sus sucesores mostraron una ten- dencia parecida a no discriminar contra los extranjeros. La distincién entre honestiores y humiliores, que aparece por primera vez en textos juridicos de principio’ det siglo 1, ¢s una diferencia de rango que se salta la divisién ‘entre ciudadano y extranjero: hay ciudadanos y ro ciudadanos en ambos tados de Ia linea divisoria. Donde mds claro resulta» tratamiento diferencial aque se da a los dos grandes grupos de rango es en +I campo de los castigos, pero es probable que se extendiera a todos los aspectos de los asuntos, judiciales. Hasta es posible que algunos extranjeros, los de alto rango, vie- ran sus pleitos juzgados por una autoridad superior al gobernador, a saber el emperadar o un sustituto. Al parecer, los ciudadanos podian solicitar que sus pleitos se vieran en un tribunal de Roma en prinera instancia o al apelar después de dictarse sentencia. No hace falta creer, como han creldo algunos, ‘que, a partir de los comicnzos del siglo 1d.C., los ciudadanos aciquirieron el derécho automatico a que sus pleitos fueran remitidos a Roma desde el tribunal det gobernador, que entonces perdia la facultad de juzgarlos, at ‘menos cuando se trataba de pleitos importantes. Por otro lado, los documen: {os juridicos atestiguan claramente que, en el periodo de los Severos, los gobernantes ya no estaban autorizados a ejecutar a un hombre de elevada condicién y, segin parece, tampoco podian ejecu:ar a ningiin ciudadano, fuera cual fuese su condicién. Todos los pleitos de este tipo que comporta- ran la posibilidad de una pena de muerte debian remitirse a Roma 54. Para resticiones a los gobernadoresy privilegios de os cindadanos y honestores, véase amnsey 1968, 1970 ° INSIITUTO BE Fi, : Ua Y MEDEY So.8 ANHCUA Y MEDIEVAL Otro aspecto de la supervision y el control de los administradores pro- vinciales por parte del emperador es el envio de instrucciones, mandata, a gobernadores, procdnsules y también a legados del emperador. Al parecer, esta costumbre la empezé el propio Augusto, y es prueba de que no le interesabe sdlo hacer valer su autoridad superior en casos especiales." Por desgracia, los tinicos detalles que conocemos del contenido de las mandata datan de la nada tipica experiencia de Plinio el Joven, que hacia el afio 109 d.C. fue emisario especial del emperador Trajano con el rango de legado en. la provincia de Bitinia-Ponto, que normalmente era proconsular (ILS, 2927; Plinio, Ep., 10). Si toméramos a Plinio como gabernador modelo, quiz4 nos resultaria Tact! creer que, por regla general, los emperadores vigilaban aten- tamente Ip que hacian los gobernadores, Su misién general consistia en tratar de meter en cintura una provincia que se habia hecho famosa por su mala administraciéa, por su corrupeidn y por su desorden civil. Pero, tam- bien, recibié varias instrucciones especificas, que él incluyd en un edicto, que iban desde el examen de las cuentas ciudadanas hasta la supresion de asociaciones potencialmente subversivas; consecuencia involuntaria de esta clusula del edicto fue una pequetia persecucién contra los cristianos (Ep., 10.96-7). Sin embargo, puede que un gobernador normal, sobre todo un procénsul, no hubiera recibido instrucciones tan detalladas, ni que él hubic- a informado al emperador con tanta regularidad al mismo tempo que le Pedia consejo, aprobacién o sancién para sus actos. Asimismo, aunque el sucesor de Plinio, Cornuto Tertulo, tenia la misma categoria y las mismas responsabilidades (JS, 1024), no hay ningiin indicio y ninguna probabilidad de que en dl siglo 1 se produjera una multiplicacién significativa de los legados especiales en las provincias proconsulares, Con todo, en el periodo que estamos estudiando, los poderes oficiales del gobernador no fueron Io nico que se vio reducide de forma significati- va: lo mismo le ocurrié a su autoridad discrecional, Una anéedota del reina- do de Adriano hace pensar que parte de la responsabilidad correspondia al gobernador. Durante una reunién de borrachos celebrada en Hispania, un joven fue manteado con una capa militar y murid a causa de las heridas sufridas al caer. El gobernador castigé levemente a los culpables, pero, parece que innecesariamente, pidié al emperador que comentara lo ocurrido, Adriano recibi6 asi 1a oportunidad de anular Ia sentencia del gobernador (cosa que no hizo) y de redactar la siguiente maxima de jurisprudencia: incluso en el caso de infracciones mas serias, es importante si lo ocuntido fue intencional 0 accidental» (Mos. Rom. Leg. Coll., 1.11.1-3), Pero seria ocioso echar a las gobernadores Ia culpa de la erosién de sus poderes. La 35. Véase Burton, 1976, con referencia & mandate & un procénsul augusta, Mil, 1966, sniminn las diferencias enre las provincias«pblicasny Ig itmpeiaesy 436, Vase Sherwin-White, Commentary, pp. 326 cavsa fundamental se encventraen la Hegada de ix marquis, que pv a senado de su autoiad centsl en el Estado, son asus miembros mds ‘Slapendiotes eolocd em su lara una nueva cata Ge senadoresrespetuo- sts cayosamecedents can poco dings yao de sje repreetan tes es Pio : Tgvalmene, dif es ientcar pats normalzadsso tendencies wenra tes en an rlciones ene el gobernadr yt eieado ere esta ye mper- iement, ls tlatones de Pio oy fo som ms peas guess rato con Traano. Sus Cats hablan den aco poco habitual de jena del gobemaor eh fs aoos admirals de Ba cadaes tano-de hs pots que poselan dere epasis somo dela mayor qu to Ts post Pino tenia dens ce exannar Is cents tons Ts ludades de Sv provincia, icuyendo as ds ciudad prvlegiads, fle como tas bes 9 feradag Caledon y iso, gue nttaimene so Tuber ieeco de ta intervenston. No hay naa que spire que eas Oca Sones furan eualglr cosa menos exponen” Tere igulmene eto fue el tato que Plo dspens6 tas civdades sometidas de po coment Los gobermadores is conleaudos de todos fos periods se ublean enasgedo de comprobar las cucnas municipal Ta postbiidad de hacerlo ent shmpre ens ateidad reional. ls de tm Sploy medio antes, Cicero habia hnesigado cuidadosamente las cue tas dele Gade de iis." Pero Cvern nel procSnleoiente del peviodo tl principado, incuyendo los predecetes de Phin en Dini, Ratan setbido instruciones, como las febis Fino, eno sido de gb fnvesigaran sstemateamente las cuentas de las Udades eh toda la provin Gia y sue se veuparan sobre fod de est {area Por to lado, jem se eres que la cudadespesenuaran reguarmeate sts cuenla a los 0- bernadores. fe La facultad de las ciudades para reglamentar sus propias finanzas fue restringida por directrices imperiales en, cémo minimo, dos aspectos. Ningu- 1a ciudad debia exigir nuevos impuestos sin permiso especial del emperador (Cod. Iust., 4.62.1) y no debian erigirse nuevos edificios publicos, con cargo a fondos igualmente piblicos, sin licencia del emperador (por ejemplo, D- ‘gesto, 50.10.3 pt-l), Probablemente, la primera regla se dicté en los comien- zos del imperio, qui2a en el reinado de Augusto, como se da a entender en tuna respuesta del emperador Vespasiano @ la ciudad de Sabora, situada en a Bética, provincia del sur de Hispania, que soiicitaba un emplazamiento 37. Syme, 1958, caps: 68, Véace, también, ol senader ideal de Téelto en Agr, 424 38, Para un combaro ciel pas las Sudads es de Ges vise Pl, Bp. 8.26, La inspesidn de las cuentas de (ods las ciadades por parte de un comisato especial aparece reisrada una vee para Siri (ZLAlg., 11643) y una vez para las Tres Gala (4, 1920, 43). Vease, también, Forsch Eph. 124} of. JOAL 27 (1932), Beblat, pp. 21 se. (Beso, Asa). 38. Cerda, Aue, 62.5 52 EL INPERIO ROMANO nuevo y que se hicieran enmiiendas en el sistema impositivo local. Vespasia- xo confirmd los impuestos que fueron concedidas por Augusto, pero ordend 2 la comunidad que hablara con el procénsul si queria decretar impuestos nuevos, pues yo no puedo tomar decisién alguna si no recibo conseja sobre este asunton (/LS, 6092). La evolucién de la segunda reala puede observarse cn las postrimerfas det siglo 1 y principios del ut. Ya antes de que Plinio legase a su provincia, existia la wostumbre, y quizd ta obligacion, de consul tar con el procénsul antes de embarcarse en un proyecto de construccién Wien Criséstomo, Or., 40.6, 45.5-6). En el reinado de Antonino Pro, una eneracidn después de que Plinio ejerciera de legado, se dict una regia en vigtud de la cual ef permiso del emperador era un prerrequisito. A las autotidades romanas no les interesaba s6lo aprobar los proyectos de edificacién, sino, también, que estos fueran terminados. En la ciudad bivinica de Claudidpolis, Plinio tuvo que cobrarles cuotas de entrada a algu- nos consejeros de la ciudad recién admitidos con et fin de poder ponet en marcha un gran proyecto de construccién de baflos (Bp., 10.39). Pero, a veces, un proyecto se interrumpia porque no se pagaban las aportaciones, que se habian prometido voluntariamente, como ocurrié en el caso del pro- yecto de

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