Universidad San Jos

Sede San Carlos

Bachillerato en Derecho

Curso: Derecho Pblico

Traduccin Idioma Extranjero

Ley Administrativa

Autora:

Marian Cordero Quesada

Profesor:

Lic. Ricardo Arce

Ciudad Quesada, Costa Rica

JUNIO, 2017
 1

1.1 Ley Administrativa

El derecho administrativo se refiere al cuerpo de leyes, procedimientos e

instituciones legales que afectan a las agencias gubernamentales a medida que
implementan legislacin y administran programas pblicos. Como tal, el mbito de
aplicacin del derecho administrativo vara ampliamente. En la mayora de los
pases, las agencias burocrticas constituyen la mayor parte del sector
gubernamental y generan la mayora de las decisiones que tienen un impacto
directo en la vida de los ciudadanos. El derecho administrativo regula las
decisiones de las agencias de otorgar licencias, administrar beneficios, realizar
investigaciones, hacer cumplir leyes, imponer sanciones, adjudicar contratos
gubernamentales, recopilar informacin, contratar empleados y hacer an ms
reglas y reglamentos.

El derecho administrativo no slo se ocupa de una amplia y variada gama

de acciones del gobierno, sino que tambin extrae su linaje de una variedad de
fuentes legales. El derecho administrativo, como cuerpo de derecho, es parte del
derecho constitucional, parte del derecho estatutario, parte de la poltica interna y,
en algunos sistemas, parte del derecho comn. La organizacin y estructura de las
agencias administrativas puede ser moldeada por constituciones o estatutos. Los
procedimientos utilizados por estas agencias pueden ser dictados por el derecho
constitucional (tales como para proteger ciertos valores como el debido proceso),
por los estatutos genricos de procedimientos (como la Ley de Procedimiento
Administrativo de los Estados Unidos) o por leyes que abordan cuestiones de
poltica sustantivas concretas como la energa, Impuestos o bienestar social.
Como resultado, los procedimientos administrativos pueden variar
considerablemente entre las agencias e incluso dentro de la misma agencia a
travs de discretas cuestiones de poltica.

El derecho administrativo, en todas sus variadas formas, habla en ltima

instancia de cmo la autoridad gubernamental puede y debe ser ejercida. Al dirigir
 2

cundo y cmo se puede emplear el poder gubernamental, el derecho

administrativo se enfrenta necesariamente a cuestiones centrales de la teora
poltica, en particular el desafo de conciliar la toma de decisiones de los
administradores no elegidos con los principios democrticos. El estudio del
derecho administrativo se caracteriza en parte por los principios prescriptivos para
disear reglas que promuevan mejor los valores democrticos y otros, incluyendo
la equidad, la eficacia y la eficiencia. En su esencia, la beca de derecho
administrativo busca entender cmo el derecho puede influir en el comportamiento
de los funcionarios gubernamentales y organizaciones de tal manera que
promueva objetivos sociales importantes. Como tal, el derecho administrativo
tambin se caracteriza por los esfuerzos positivos para explicar el comportamiento
de las organizaciones gubernamentales y entender cmo el derecho influye en
este comportamiento. En el estudio emprico de cmo los tribunales in fluyen en la
poltica administrativa se pone especial nfasis en el derecho administrativo.
Aunque la erudicin en derecho administrativo tiene una rica tradicin de anlisis
doctrinal, las ideas y cada vez ms los mtodos de las ciencias sociales se han
convertido en esenciales para lograr una mejor comprensin de cmo el derecho
administrativo y la revisin judicial pueden influir en la gobernabilidad democrtica.

1.1.1 Derecho Administrativo y Democracia

Las agencias administrativas toman decisiones individuales para afrontar la vida

de los ciudadanos y establecen polticas generales para toda una economa, pero
suelen estar encabezadas por funcionarios que no son elegidos ni directamente
responsables ante el pblico. Un desafo fundamental en la erudicin positiva y
prescriptiva ha sido analizar la toma de decisiones administrativas desde el punto
de vista de la democracia. Este desafo es particularmente pronunciado en los
sistemas constitucionales como los Estados Unidos, en los que el control de los
partidos polticos se puede dividir entre el poder legislativo y el poder ejecutivo,
cada uno de los cuales busca influir en los resultados administrativos. Mucho
trabajo en derecho administrativo apunta a justificar procedimientos
 3

administrativos en trminos democrticos o analizar empricamente cmo estos

procedimientos impactan en los valores democrticos.

Una manera comn de conciliar la toma de decisiones por administradores

no elegidos con la democracia ha sido considerar a los administradores como
simples ejecutores de decisiones tomadas a travs de un proceso legislativo
democrtico. Esto se denomina a veces modelo de "cinturn de transmisin" del
derecho administrativo (Stewart, 1975). Los administradores, bajo este modelo,
son vistos como los instrumentos necesarios para implementar la voluntad de la
legislatura democrticamente controlada. La legislacin sirve de "cinturn de
transmisin" a la agencia, transfiriendo la legitimidad democrtica a las acciones
administrativas y limitando esas acciones para que avancen los objetivos
legislativos.

Como cuestin positiva, el modelo del "cinturn de transmisin" subestima

el grado de discrecin de los funcionarios administrativos. Las leyes requieren
interpretacin, y en el proceso de interpretacin los administradores adquieren
discrecin (Hawkins 1992). La legislacin a menudo no habla directamente a las
circunstancias variadas y en ocasiones imprevistas que enfrentan los
administradores. En efecto, a veces los legisladores carecen de incentivos para
hacer leyes claras o precisas en el primer lugar, ya que puede ser que su ventaja
electoral parezca haber abordado problemas sociales vejatorios, sino que de
hecho han pasado a manos de administradores no elegidos. Para algunas tareas
administrativas, en particular para supervisar y hacer cumplir las leyes, los
legisladores otorgan a los administradores una discrecin explcita sobre cmo
asignar los recursos de sus agencias para perseguir amplias metas legislativas.

Los eruditos no estn de acuerdo con cunto discrecional los legisladores

deben permitir que las agencias administrativas hagan ejercicio. Los minimalistas
administrativos hacen hincapi en la rendicin de cuentas electoral de la
legislatura, y concluyen que cualquier delegacin legislativa a las agencias debe
ser construida de manera estrecha (Lowi 1979). La visin expansionista enfatiza la
responsabilidad indirecta de la mayora de los administradores ante un ejecutivo
 4

elegido y sostiene que las legislaturas mismas no son perfectamente

representativas, especialmente cuando las decisiones clave son delegadas
internamente a los comits y al personal legislativo (Mashaw, 1985). Si bien el
desacuerdo puede persistir sobre la cantidad de autoridad que se delegar a las
agencias, en la prctica los organismos administrativos seguirn teniendo una
discrecin considerable, incluso en el caso de delegaciones relativamente
restrictivas.

El estudio del procedimiento administrativo toma como dado que las

agencias tienen discrecin. El objetivo es identificar procedimientos que alienten a
los administradores a ejercer su discrecin de manera razonable y sensible. Un
enfoque destacado ha sido disear procedimientos administrativos para promover
el pluralismo de grupos de inters (Stewart, 1975). Los procedimientos
transparentes y las oportunidades de aportacin del pblico dan a los intereses
organizados la capacidad de representarse a s mismos ya sus electores en el
proceso administrativo. Tales procedimientos incluyen aquellos que proveen
reuniones abiertas, acceso a informacin gubernamental, audiencias y
oportunidades para comentarios del pblico, y la capacidad de peticionar al
gobierno. Los procedimientos abiertos no slo son defendidos por razones de
equidad procesal, sino tambin porque obligan a los administradores a enfrentar
una amplia gama de intereses antes de tomar decisiones, ampliando as la base
poltica de la poltica administrativa. Estos procedimientos tambin pueden
proteger contra la captura regulatoria, situacin que ocurre cuando una industria
llega a controlar una agencia de tal manera que genera beneficios privados para la
industria (Stigler 1971).

Un enfoque analtico ms reciente, llamado "economa poltica positiva",

trata de explicar los procedimientos administrativos como los esfuerzos de los
funcionarios elegidos para controlar los resultados de las agencias (McCubbins et
al., 1987). El derecho administrativo, de acuerdo con este enfoque, aborda el
problema principal-agente con que se enfrentan los funcionarios elegidos cuando
crean agencias o delegan poder a los administradores. El problema es que los
 5

administradores se enfrentan a incentivos para implementar los estatutos en

formas no previstas por la coalicin que promulg la legislacin. Es difcil que los
legisladores supervisen continuamente las agencias y en todo caso los
legisladores originales no siempre permanecern en el poder. Los analistas
sostienen que los funcionarios elegidos crean procedimientos administrativos con
el objetivo de consolidar los resultados deseados por la coalicin original. Tales
procedimientos pueden ser impuestos tanto por el legislativo como por el
ejecutivo, e incluyen procedimientos formales para revisin legislativa y veto,
requisitos generales para la transparencia y acceso a grupos de inters, y
requisitos para que las agencias realicen anlisis econmicos antes de tomar
decisiones. Un rea reciente de debate emprico ha surgido en los Estados Unidos
sobre qu rama de gobierno ejerce ms control sobre los organismos
administrativos. La evidencia resultante se ha mezclado hasta ahora, como era de
esperar, ya que la mayora de las agencias operan en un entorno poltico
complicado en el que estn sujetas a mltiples limitaciones institucionales. De
hecho, la complejidad general de la poltica y el derecho administrativos
representa un desafo importante para los cientficos sociales que buscan
identificar los efectos de tipos especficos de procedimientos bajo condiciones
variadas. El reciente enfoque positivo de la economa poltica avanza un anlisis
ms matizado de la rendicin de cuentas democrtica que el modelo simple de
"cinturn de transmisin" del derecho administrativo, pero el desafo continuo ser
identificar con mayor precisin qu tipo de procedimientos y combinaciones de
procedimientos avanzan Los objetivos de la responsabilidad democrtica, as
como otros importantes valores sociales.

1.1.2 Tribunales y Derecho Administrativo

En tanto que las relaciones entre funcionarios y administradores elegidos han sido
enfatizadas en el derecho administrativo, la relacin entre los tribunales y los
administradores ha figurado ms prominentemente en el campo. Incluso cuando
los procedimientos administrativos se crean a travs de la legislacin, la aplicacin
 6

de tales procedimientos a menudo sigue siendo de las instituciones judiciales. Los

tribunales tambin han impuesto sus propios procedimientos adicionales en
agencias basadas en principios constitucionales y algunas veces en principios de
derecho comn. Al igual que ocurre con las cuestiones democrticas, la atencin
de los acadmicos al papel de los tribunales tiene aspectos tanto prescriptivos
como positivos.

El principal enfoque prescriptivo ha sido el grado en que los tribunales

deben aplazar las decisiones tomadas por los organismos administrativos. Muchos
anlisis doctrinales en derecho administrativo reconocen que la capacidad de los
organismos administrativos para emitir juicios tcnicos y polticos suele exceder a
la que poseen los tribunales. Incluso en los sistemas jurdicos con tribunales
administrativos especializados, el personal de las agencias suele poseer mayor
experiencia poltica que los jueces, por no mencionar que los administradores son
probablemente ms democrticamente responsables que los jueces titulares.
Estas consideraciones han pesado durante mucho tiempo en favor de la
deferencia judicial a los organismos administrativos. Por otra parte, se acepta
generalmente que una supervisin creble de los tribunales refuerza el
cumplimiento de las agencias con el derecho administrativo y puede mejorar su
desempeo general. Por lo tanto, el desafo normativo ha sido identificar las
estrategias apropiadas para que los tribunales asuman la supervisin de la toma
de decisiones de la agencia.

Este desafo tpicamente ha requerido la eleccin de un objetivo para la

intervencin judicial, una opcin a veces caracterizada como una entre el anlisis
tcnico slido o un proceso abierto y pluralista de toma de decisiones (Shapiro
1988). Los tribunales pueden aplazar el juicio poltico de una agencia,
simplemente asegurndose de que la agencia sigui procedimientos
transparentes. O los tribunales pueden tomar una mirada cuidadosa a la decisin
de la agencia de ver que se basa en un anlisis exhaustivo de todas las
cuestiones pertinentes. Este ltimo enfoque se denomina a veces una revisin
"dura", ya que exige que los jueces investiguen cuidadosamente el razonamiento
 7

de la agencia. Los tribunales tambin se enfrentan a una eleccin sobre si se

aplazan a las interpretaciones de los organismos de su propia legislacin que
gobierna en lugar de imponer interpretaciones judiciales sobre las agencias. La
erudicin prescriptiva en derecho administrativo busca proporcionar una gua
basada en principios a los jueces que confrontan estas elecciones.

Las decisiones judiciales estn influenciadas en parte por principios

jurdicos. La investigacin emprica mostr, por ejemplo, que despus de que la
Corte Suprema de Estados Unidos decidiera que las interpretaciones estatutarias
de los organismos merecan deferencia judicial, los tribunales inferiores hicieron
un cambio significativo a favor del aplazamiento a interpretaciones de agencias
(Schuckand Elliott, 1990). Sin embargo, as como los propios administradores
poseen discrecin residual, tambin lo hacen los jueces tienen discrecin al decidir
qu tan deferente ser. Otras investigaciones empricas sugieren que en el derecho
administrativo, al igual que en otras reas del derecho, la ideologa poltica
tambin ayuda a explicar ciertos patrones de toma de decisiones judiciales
(Revesz 1997).

Adems de la investigacin emprica sobre la toma de decisiones judiciales,

el campo del derecho administrativo se ha centrado centralmente en el impacto de
la revisin judicial en la toma de decisiones de la agencia. Los argumentos
normativos sobre la revisin judicial dependen tpicamente de suposiciones
empricas sobre los efectos que los tribunales tienen sobre el comportamiento de
los organismos administrativos. De hecho, la mayora de las becas jurdicas en
derecho administrativo se basa en la premisa de que la revisin judicial, si se
emplea adecuadamente, puede mejorar la gobernabilidad (Sunstein 1990, Edley
1990). Los efectos que a menudo se atribuyen a la revisin judicial incluyen hacer
que los organismos observen ms los mandatos legislativos, aumentar la calidad
analtica de la toma de decisiones de la agencia y promover la capacidad de
respuesta de la agencia a una amplia gama de intereses. Los administradores que
saben que sus acciones pueden ser sometidas a revisin por los tribunales se
pueden esperar para ejercer una mayor atencin en general, tomar mejores, ms
 8

justas y ms sensibles decisiones que los administradores que estn aislados de

la supervisin directa.

A pesar de los efectos benficos de los tribunales en el proceso

administrativo, los juristas tambin han enfatizado cada vez ms los efectos
potencialmente debilitantes de los tribunales sobre las agencias. Por ejemplo, se
ha aceptado ampliamente que los administradores de los Estados Unidos
enfrentan una alta probabilidad de que sus acciones sean objeto de litigios. La
investigacin transnacional sugiere que los tribunales figuran ms
prominentemente en la administracin gubernamental de los Estados Unidos que
en otros pases (Brickman et al., 1985, Kagan 1991). La amenaza de revisin
judicial ha sido vista como creando retrasos significativos para las agencias que
buscan desarrollar regulaciones (McGarity 1992). En algunos casos, se ha dicho
que las agencias se retiraron por completo de los esfuerzos para establecer
reglamentos. La Administracin Nacional de Seguridad en el Trnsito (NHTSA por
sus siglas en ingls) se cita generalmente como el caso ms claro de este llamado
"oscilacin", con un importante estudio sugiriendo que la NHTSA se ha alejado del
desarrollo de nuevas normas de seguridad automovilstica para evitar la reversin
judicial. Mashaw y Harfst, 1990). Otras investigaciones, sin embargo, indican que
la amenaza de interferencia judicial en la toma de decisiones de la agencia
generalmente ha sido exagerada. Los litigios que impugnan la accin
administrativa en los Estados Unidos ocurren menos frecuentemente de lo que
generalmente se supone (Harrington 1988, Coglianese 1997), y algunas
investigaciones indican que las agencias pueden superar decisiones judiciales
aparentemente adversas para alcanzar sus objetivos de poltica (Jordan 2000).

La preocupacin por el excesivo antagonismo en el proceso administrativo

persiste en muchos pases. Los responsables gubernamentales en todo el mundo
estn llevando a cabo procesos de colaboracin o de consenso cuando crean e
implementan polticas administrativas. En los Estados Unidos, una innovacin
llamada reglamentacin negociada ha sido utilizada por ms de una docena de
agencias administrativas, especficamente en un esfuerzo para evitar litigios
 9

posteriores. En una reglamentacin negociada, los representantes de

organizaciones gubernamentales, empresariales y no gubernamentales trabajan
para lograr un acuerdo sobre las polticas administrativas propuestas (Harter
1982). En la prctica, sin embargo, estos acuerdos no han reducido los litigios
posteriores, en parte porque el litigio ha sido ordinariamente menos frecuente de lo
que se pensaba en general (Coglianese 1997). Adems, incluso los pases con
estructuras de polticas corporativas ms consensuales experimentan litigios sobre
cuestiones administrativas, a menudo porque los juicios pueden ayudar a grupos
externos a penetrar en redes de polticas estrechamente unidas (Sellers, 1995).
En los sistemas pluralistas como los Estados Unidos, el litigio suele considerarse
como una parte normal del proceso de la poltica, y los iniciados en los procesos
administrativos tienden a acudir a los tribunales al menos con tanta frecuencia
como los forasteros (Coglianese, 1996).

El impacto de los tribunales en el proceso de gobernanza ha sido y seguir

siendo un tema bsico para el derecho administrativo. Para entender cmo el
derecho puede tener una influencia positiva en las instituciones gobernantes
dentro de la sociedad, es vital examinar cmo las instituciones judiciales influyen
en el comportamiento de las organizaciones gubernamentales. La investigacin
emprica sobre el significado social y el impacto conductual de los litigios en un
entorno administrativo tiene el potencial de mejorar los procedimientos
prescriptivos para elaborar principios judiciales o redisear los procedimientos
administrativos de manera que contribuyan a una gobernanza ms eficaz y
legtima.

1.1.3 El Futuro del Derecho Administrativo

El derecho administrativo se encuentra en varias intersecciones, cruzando los

lmites de la teora poltica y la ciencia poltica, del derecho pblico y la
administracin pblica. Como el cuerpo de ley que gobierna a los gobiernos, el
futuro del derecho administrativo descansa en la expansin del conocimiento
 10

sobre cmo la ley y las instituciones legales pueden avanzar los valores polticos y
sociales fundamentales. Los principios democrticos seguirn dominando la
investigacin en derecho administrativo, as como el inters por el papel de los
tribunales en la mejora de la gobernanza administrativa. Sin embargo, el derecho
administrativo puede y debe ampliarse para cumplir con los nuevos roles que el
gobierno enfrentar en el futuro. Los esfuerzos en curso en materia de
desregulacin y privatizacin pueden indicar una renegociacin de las divisiones
entre los sectores pblico y privado en muchos pases, cuyos resultados tendrn,
sin duda, repercusiones en el derecho administrativo. El derecho administrativo
tambin puede servir para orientar la futura gobernanza en un mundo cada vez
ms globalizado, proporcionando modelos normativos y empricos para guiar la
creacin de instituciones administrativas internacionales que promuevan la
legitimidad pblica y la eficacia de las polticas. Independientemente de los
desafos especficos que puedan surgir en el futuro, la investigacin en ciencias
sociales sobre derecho administrativo continuar apoyando los esfuerzos para
disear instituciones y procedimientos gubernamentales de manera que aumenten
el bienestar social, promuevan el trato justo de las personas y amplen el potencial
de decisin democrtica fabricacin.

Ver tambin: Derecho Civil; Democracia; Resolucin de disputas en economa;

Disputas, Construccin Social y Transformacin de; Reglamento medioambiental:
Aspectos jurdicos; Gobiernos; Revisin Judicial en la Ley; Derecho y Democracia;
Legislaturas: Estados Unidos; Legitimidad; Litigio; Mediacin, Arbitraje y
Resolucin Alternativa de Disputas (ADR); Salud y Seguridad Ocupacional,
Regulacin de; Administracin Pblica: Aspectos Organizativos; Administracin
Pblica, Poltica de; Rechtsstaat (Estado de derecho: perspectiva alemana);
Regulacin y Administracin
 11

Bibliografa

Brickman R, Jasano S, Ilgen T 1985 Controlling Chemicals: The Politics of

Regulation in Europe and the United States. Cornell University Press, Ithaca, NY
Coglianese C 1996 Litigating within relationships: Disputes and disturbance in the
regulatory process. Law and Society Reiew 30: 73565 Coglianese C 1997
Assessing consensus: The promise and performance of negotiated rulemaking.
Duke Law Journal 46: 1255349 Edley C F Jr 1990 Administratie Law:
Rethinking Judicial Control of Bureaucracy. Yale University Press, New Haven, CT
Harrington C 1988 Regulatory reform: Creating gaps and making markets. Law
and Policy 10: 293 Harter P J 1982 Negotiating regulations: A cure for malaise.
Georgetown Law Journal 71: 1118 Hawkins K (ed.) 1992 The Uses of Discretion.
Oxford University Press, Oxford, UK Jordan W S 2000 Ossication revisited: Does
arbitrary and capricious review signicantly interfere with agency ability to achieve
regulatory goals through informal rulemaking? Northwestern Uniersity Law
Reiew 94: 393450 Kagan R A 1991 Adversarial legalism and American
government. Journal of Policy Analysis and Management 10: 369406

Lowi T J 1979 The End of Liberalism: The Second Republic of the United States.
W. W. Norton, New York Mashaw J L 1985 Prodelegation: Why administrators
should make political decisions. Journal of Law, Econ., and Organization 1: 81
Mashaw J L, Harfst D L 1990 The Struggle for Auto Safety. Harvard University
Press, Cambridge, MA McCubbins M, Noll R, Weingast B 1987 Administrative
procedures as instruments of political control. Journal of Law, Econ., and
Organization 3: 243 McGarity T O 1992 Some thoughts on deossifying the
rulemaking process. Duke Law Journal 41: 1385462 Revesz R L 1997
Environmental regulation, ideology, and the D.C. Circuit. Virginia Law Reiew 83:
171772 Schuck P H, Elliott E D 1990 To the Chevron station: An empirical study
of federal administrative law. Duke Law Journal 1990: 9841077 SellersJ
M1995Litigationas alocalpoliticalresource:Courtsin controversies over land use in
France, Germany, and the United States. Law and Society Reiew 29: 475
Shapiro M 1988 Who Guards the Guardians? Judicial Control of Administration.
 12

University of Georgia Press, Athens, GA Stewart R B 1975 The reformation of

American administrative law. Harard Law Reiew 88: 1667813 Stigler G J 1971
The theory of economic regulation. Bell Journal of Econ. and Manag. Sci. 2:3
Sunstein C R 1990 After the Rights Reolution: Reconceiing the Regulatory
State. Harvard University Press, Cambridge, MA

C. Coglianese