You are on page 1of 154

ACTA

UNIVERSITATIS
CAROLINAE

IURIDICA 2/2010
DYNAMIKA
SOUASNHO
KONSTITUCIONALISMU

UNIVERZITA KARLOVA V PRAZE


NAKLADATELSTV KAROLINUM
2010
Vdeck redaktor: JUDr. Jan Kudrna, Ph.D.

Recenzenti: prof. JUDr. Zdenk Jinsk, DrSc.


doc. JUDr. Ji Jirsek, CSc.

Toto slo vychz v rmci vzkumnho zmru MSM0021620804


Kvantitativn a kvalitativn promny prvnho du na potku 3. tiscilet
koeny, vchodiska a perspektivy.

Univerzita Karlova v Praze Nakladatelstv Karolinum, Praha 2010


ISSN 0323-0619
ISBN 978-80-246-1879-1
OBSAH

Vra Jirskov: Federalismus v Nmecku a jeho stavn promny . . . . . . . 7

Jan Kudrna: Preferenn hlasovn ve volbch do Poslaneck snmovny R 21

Gediminas Mesonis: Tom Garrigue Masaryk and Mykolas Rmeris:


Two Figures, Two Approaches to the State and the Constitution . . . . . . . 37

Petr Mlsna: Vztah stavnho a evropskho prva ve Spolkov republice


Nmecko s pihldnutm k Lisabonskmu nlezu . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

Helena Petrv: stavn prvn aspekty posuzovn existence veejnho


zjmu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

Jana Reschov: Dlba, moci, funkc nebo rol. Nkolik vah nad odkazem
Ch. Montesquieua . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

Radovan Suchnek: Antidiskriminan zkon z roku 2009 nov ochrana


ped nerovnm zachzenm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

Jindika Syllov: Teorie stavn limitovan jednorzovosti


(k nlezu rucmu stavn zkon o zkrcen volebnho obdob
Poslaneck snmovny) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

5
2010 ACTA UNIVERSITATIS CAROLINAE IURIDICA 2 PAG. 719

FEDERALISMUS V NMECKU
A JEHO STAVN PROMNY
VRA JIRSKOV

Z historickho hlu pohledu relativn krtk, avak na spoleensk zm-


ny pevratn obdob let 19901992, bylo vrazn poznamenno intenzivnm hlednm
monch podob dalho souit ech a Slovk, kdy dosavadn eskoslovensk fe-
derace, tak jak byla stavn zaloena v roce 1968, se ukzala bt pomrn rychle, ze-
jmna pro vznamnou st politickch elit obou nrod, slepou ulikou. Na prvn po-
hled asto vce emocionln ne racionln zabarven diskus o monch i nemonch
variantch sttoprvnho uspodn SFR bylo ukoneno ve druh polovin roku
1992. Politickou dohodu vtz parlamentnch voleb posvtilo Federln shromdn
pijetm srie stavnch zkon, zejmna pak stavnm zkonem . 542/1992 Sb., o z-
niku SFR.
Vznikem esk republiky a Slovensk republiky jako samostatnch stt zko-
nit upadla pozornost dosud vnovan teoretickm otzkm rozvoje federalismu
i praktickm problmm s tm spojenm. Pokud jde o sttoprvn uspodn, na
poad dne se v esk republice dostalo pedevm hledn een stavn alternativy
obsaen v l. 99 stavy R, a sice zda se pedpokldanmi vymi zemnmi sa-
mosprvnmi celky maj stt zem nebo kraje,1 nsledn t sil o postupn pro-
sazovn tzv. reformy veejn sprvy. Samotn institut federalismu se stal rzem
okrajovm tmatem, pipomnanm obvykle vhradn v souvislosti s prohlubo-
vnm evropsk integrace, jakkoli se ve svch vahch rozchzely a rozchzej
pedstavy eurooptimist a zsadnch odprc prohlubovn tchto probhajcch
proces.
Ji letm pohled na jin zem ns vak me snadno pesvdit, e idea spolkov-
ho sttu zdaleka nen v Evrop pekonna, naopak na potku 21. stolet zav jistou
renesanci. Svd o tom stavn vvoj v tradinch a osvdench federativnch st-
tech, jako je kupkladu vcarsko nebo Rakousko. vcarsk stava, kter prola
v roce 1999 celkovou reviz,2 zaloila modern chpn federalismu pedevm na zd-
raznn spoluprce mezi Spolkem a kantony, jako i mezi kantony navzjem a stejn

1 Toto een pinesl stavn zkon . 347/1997 Sb., o vytvoen vych zemnch samosprvnch celk
a o zmn stavnho zkona NR . 1/1993 Sb., stava esk republiky.
2 Rhinow, R. Die Bundesverfassung 2000. Basel. Genf. Mnchen: Helbing & Lichtenhahn, 2000,
s. 6566.

7
tak se duch partnerstv stal vchodiskem pro nsledn v roce 2004 v referendu schv-
len nov stavn koncept finannho vyrovnvn mezi subjekty.3
Naproti tomu rakousk stava pvodn pijat v roce 1920 se stle vyznauje
znanou kasuistikou a zsahy tkajc se spolkovho uspodn zem byly dosud
provdny dlmi stavnmi novelami. Z iniciativy rakousk vldy byl vak v roce
2003 zzen Rakousk konvent, jako speciln orgn, jeho kolem mlo bt bhem
18 msc, tj. do konce roku 2004 vypracovat zklad pro dobovou a vem sro-
zumitelnou spolkovou stavu. Z prbhu prce jeho orgn je zejm, e k nejslo-
itjm a nejspornjm otzkm patil zejmna pokus nov definovat rozdlen
kompetenc mezi Spolek a zem. Ze zvren zprvy pedloen jeho pedsedou
F. Fiedlerem vyplv, e se nakonec prosadila pedstava zavst nov institut tzv.
spolen kompetence, pi zachovn vznamnch pozic spolkov moci, i kdy cel
ada konkrtnch a potebnch souvislost, jako je kupkladu role Spolkov rady,
dsledn v nvrhu doeena nebyla.4 Nakonec se podle reakc zainteresovanch uk-
zalo, e pedloen vsledky prce Rakouskho konventu sotva mohou aspirovat
na dosaen tolik nezbytnho stavnho konsenzu. Rakousk konvent tak sice zma-
poval problmy, avak pokud jde o realizaci zvr, vyznla cel jeho prce do
ztracena.5
I v Belgii, nejmlad a zrove v souasnosti zejm nejsloitji konstruovan ev-
ropsk federaci, pat trvale ke havm politickm tmatm otzky dalho rozvoje
spolkovho sttu. Po dleitch regionlnch volbch v roce 2004 oznmila belgick
vlda zmr vytvoit forum pro diskuse o reform federace, je by mlo napomoci hle-
dn shody zejmna ve vci vlmskm spoleenstvm poadovan dal decentraliza-
ci, kter by se tkala kupkladu otzek pracovnho trhu, justice a zdravotn pe.6
sil o stavn reformy bylo zatm zavreno v roce 2007 pijetm novho titulu I bis,
ve kterm je formulovn obecn politick cl belgick federace, jejch spoleenstv
a region.7
Nejvtch promn tkajcch se spolkovho uspodn doznal v uplynulch le-
tech nepochybn Zkladn zkon Spolkov republiky Nmecko a to nejen z hledis-
ka kvantitativnho, tj. potu lnk provedenmi stavnmi reformami dotench,
ale t z hlediska obsahovho, nebo v konenm efektu prv tyto zsahy mly
zmnit dosavadn pevaujc tendenci vvoje nmeckho federalismu, je vedla

3 Biaggini, G. Der neue Finanzausgleich in der Schweiz. In: Bussjger, P. (Hrsg.) Finanzausgleich und
Finanzverfassung auf dem Prfstand. Wien: Braumller, 2006, s. 55n.
4 Srov. nap. Janko, A. Nov spolkov stava pro Rakousko? Poteba reformy a monosti een po dis-
kusi v Rakouskm konventu. In: Malacka, M. (ed.): Monseho olomouck prvnick dny. Olomouc: Uni-
verzita Palackho v Olomouci, Prvnick fakulta, 2006, s. 62.
5 Bussjger, P. Klippen einer Fderalismusreform Inszenierung sterreich-Konvent zwischen Innova-
tionsresistenz und Neojosephinismus. In: Jahrbuch des Fderalismus 2005. Band 6. Baden-Baden:
Nomos Verlagsgesellschaft, 2005, s. 403 426.
6 Sweden, W. Fderalismus lernen 2004 als Wendepunkt in der Entwicklung des belgischen Federalis-
mus. In: Jahrbuch des Fderalismus 2005. Band 6. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 2005,
s. 307, 320.
7 Uveden st belgick stavy obsahuje l. 7 bis, kter stanov: Clem, je sleduj pi vkonu svch
souasnch oprvnn federln stt, spoleenstv a regiony, je trval rozvoj v jeho aspektech socil-
nch a hospodskch a tch, je se tkaj ivotnho prosted s pihldnutm k mezigeneran soli-
darit.

8
soustavn k posilovn Spolku a k faktickmu oslabovn spolkovch zem, kdy
pvodnm obecnm clem reformy mlo bt obnoven celkov odpovdnosti a jej
zeteln a jednoznan piazen jedn z rovn sttn moci, tzn. Spolku anebo spol-
kovm zemm. Nkterm aspektm tohoto sloitho procesu je vnovn nsleduj-
c pspvek.

NMECKO JAKO SPOLKOV STT HISTORIE,


KONCEPCE A STAVN ZAKOTVEN

Nmeck historie zn nejrznj varianty spojen suvernnch stt i nad-


vldy jednch nad druhmi. Komplikovan cesta ke sjednocen Nmecka tak vedla
pes spolky stt, jakmi byla v minulosti Svat e msk nmeckho nroda, ke
kter se na pelomu 18. a 19. stolet hlsilo na ti sta malch i vtch stt,8 stejn jako
Rnsk spolek (18061813), vznikl na ntlak Napoleona a pod patronac Francie.
I Nmeck spolek, kter jej po Vdeskm kongresu (1815) nahradil, byl konfederac,
svazkem suvernnch knat a svobodnch mst Nmecka. Dvodem pro uzavrn
takovch spojenectv byl pedevm zjem na zajitn bezpenosti vnj i vnitn,
sten t ekonomick vhodnost plynouc z takovho spojen.
Uspodnm, kter ji vykazovalo obecn znaky sttu spolkovho, se stal po v-
tzstv Pruska nad Rakouskem (1866) vytvoen Severonmeck spolek, stejn jako
nsledn konstituovan nmeck csastv (1871) s hegemonem Pruskem, je ped-
stavovalo z hlediska zemnho uspodn federativn stt s monarchickou formou
vldy, piem k jeho lenm patilo 22 konstitunch monarchi a ti mstsk re-
publiky.
Sttn zzen zaloen Vmarskou stavou (1918) mlo tak podobu spolkovho
sttu, ovem ji s republiknskou formou vldy. Kompetence Spolku byly vznamn
posleny na kor spolkovch zem a tak pevauje obvykle nzor, e se reln jednalo
spe o decentralizovan jednotn stt.9 Tet e pak svoji podstatou znamenala po-
pen vekerch, by jen nznak, federativnch prvk ve vstavb sttu.
Spolkov stt se ukzal bt pijatelnm eenm sloitho stavu, ve kterm se
Nmecko nachzelo, kdy byla po obsazen jeho zem spojeneckmi vojsky pode-
psna 7./8. kvtna 1945 kapitulace. Ze zsadnch dokument, ktermi byla pipravo-
vna pda k tomuto sttoprvnmu modelu, je teba uvst zvry Postupimsk konfe-
rence,10 nespch jednn obou konferenc ministr zahraninch vc ty vtznch

8 O prvn povahu tohoto uskupen byly v nmeck sttovd dlouho vedeny spory, aby se nakonec pro-
sadila pedstava, e se jednalo o stt sloen ze stt. Strun k vvoji nzor, spolu s pehledem z-
kladn literatury nap. Maurer, H. Staatsrecht I. 5. Auflage. Mnchen: Verlag C. H. Beck, 2007, s. 39n.
9 Ble k tomu nap. Gusy, CH. Die Weimarer Reichsverfassung. Tbingen: Mohr Siebeck, 1997;
Mommsen, H. Aufstieg und Untergang der Republik von Weimar 19181933. Mnchen: Ullstein TB,
2001.
10 Konference se sela 17. 7. 2. 8. 1945 a spojeneck mocnosti v jejm protokolu mimo jin prohlsily:
Nen myslem Spojenc zniit nebo zotroit nmeck nrod. Spojenci chtj poskytnou nmeckmu
nrodu monost pipravit se na to, vybudovat znovu svj ivot na demokratickch a mrovch zkla-
dech. Citovno podle: Mayer, U., Stuby, G. Die Enstehung des Grundgesetzes. Beitrge und Doku-
mente. Kln: Pahl-Rugenstein Verlag, 1976, s. 241.

9
mocnost (1947), zvren komunik Londnsk konference ministr zahraninch
vc esti zpadoevropskch stt (1948)11 a tzv. Frankfurtsk dokumenty.12
Nelze ovem tak nepipomenout, e obnova nmeck sttnosti zapoala na rovni
jednotlivch zem, ve kterch bylo piputno psoben politickch stran, postupn
byly pijaty zemsk stavy (v letech 19461947 v americk a francouzsk okupan
zn) a byly ustaveny orgny moci zkonodrn, vkonn a soudn.
Vlastn text budouc celonmeck stavy se rodil ve vborech Parlamentn rady,
v orgnu konstituovanm prv k jejmu vypracovn a schvlen. Jako podklady k jed-
nn slouily neoficiln t materily tzv. stavnho konventu, co byl sbor sloen
z politik, ednk a znalc stavnho prva se zastoupenm jednotlivch zem. Jeho
jednn probhalo na ostrov Herrenchiemse (10.23. srpna 1948) a k jm doporue-
nm klovm zvrm, je mly smovat k zajitn federativnho uspodn, patily
zejmna: dvoukomorov parlament s tm, e jedna z komor bude pedstavovat zjmy
zem; zkonodrn, sprvn, justin vsost svdc subjektm; oddlen finann
hospodaen Spolku a zem.13
Otzky sttnho zzen byly v Parlamentn rad diskutovny v nkolika specializo-
vanch vborech,14 piem se ukzalo, e jeden z nejvtch problm pedstavuje
dosaen shody, pokud jde o podobu druh komory parlamentu, a ji lo o jej sloe-
n, velikost, kompetence i piputn monosti kontrolovat vldu. Z ady dvod byly
konkrtn otzky federativnho uspodn, nap. rozdlen kompetenc nebo podoba
finann sprvy nadmru citliv, protoe se zce dotkaly rozdlnch zjm hlavnch
aktr, tj. narely na sebe pedstavy Spojenc o trvale slabm nmeckm sttu a na-
opak nmeckch politik, kte se snaili spolkovou moc vybavit dostatenmi kom-
petencemi.
Zkladn zkon byl Parlamentn radou symbolicky schvlen v den tvrtho vro
podepsn kapitulace (pomrem hlas 53 : 12), stalo se tak tsn ped plnoc dne
8. kvtna 1949 a nazen ratifikan proces byl ukonen jeho vyhotovenm a vyhl-
enm 23. kvtna. Jedn se o dokument, kter od potku vykazoval celou adu zvlt-
nost. Byl schvlen velmi rychle, orgnem sttnho tvaru, kter postrdal sttn su-
verenitu, piem souhlas s obsahem museli dt i zstupci zpadnch okupanch

11 Konference se konala v Londn (23. 2. 6. 3. 1948 a 20. 4. 2. 6. 1948) za asti ministr zahrani-
nch vc zpadnch spojenc a bezprostednch soused Nmecka, stt Beneluxu. Bylo zde dosaeno
shody, co se te rozhodnut pistoupit k vytven celonmeckch orgn a to ve form federace, kter
doposud sice byla diskutovna jako v vahu pichzejc monost, avak nikoli jednoznan pijmna.
Vhrady k n zpotku mla kupkladu Velk Britnie, ale i st pedstavitel obnoven sociln de-
mokracie.
12 Na pokyn svch vld je pedali vojent guverni t zpadnch zn 1. ervence 1948 ministerskm ped-
sedm jedencti spolkovch zem. V tzv. dokumentu . I jim uloili zorganizovat nejpozdji do 1. z
1948 svoln stavodrnho shromdn, je vypracuje demokratickou stavu, kter pro zastnn
zem vytvo vldn formu federativnho typu, je je nejlpe zpsobil nakonec znovu obnovit souas-
nou naruenou nmeckou jednotu, chrn prva zastnnch zem, vytv pimenou stedn instan-
ci a obsahuje zruky individulnch prv a svobod. Srov. pozn. . 9, s. 316. Zrove zde byly stanove-
ny ratifikan podmnky, za kterch nabude platnosti nov stava, k nim patil souhlas vojenskch
guvernr a spn vsledek konanch referend alespo ve dvou tetinch zem.
13 Srov. Feldkamp, M.-F. Der Parlamentarische Rat 19481949. Die Enstehung des Grundgesetzes. Gt-
tingen: Vanderhoeck & Ruprecht, 2008, s. 3638.
14 Jednalo se zejmna o tzv. kombinovan vbor, kter vznikl spojenm vboru pro organizaci Spolku a v-
boru pro stavn soudn dvr a soudnictv, dle to byl vbor pro vymezen pslunosti a vbor pro fi-
nann otzky.

10
mocnost. Navc byl zamlen jako provizorn een.15 Pochybnosti tkajc se jeho
legitimity pekonv nmeck konstitucionalistika pedevm odvolvnm se na to, e
spojeneck orgny se samy omezily poadavkem demokratick stavy a principy prv-
nho sttu a byly vstcn v zvren fzi projednvn k jistm stupkm, by podle
jejich pvodnch pedstav mlo bt Nmecko peci jen jet mn centralistick, ne
jak to vyplynulo z pijatho Zkladnho zkona.16 K dalm astm argumentm pak
pat, e akoli Parlamentn rada nevzela z pmch voleb, j schvlen text Zklad-
nho zkona byl proven referendy konanmi v jednotlivch zemch a konec konc
prvn volby Spolkovho snmu s vysokou ast voli (78,5 %) a potvrzenm oek-
vanm vtzstvm politickch stran, je se vrazn podlely na pprav Zkladnho
zkona, jsou povaovny tak za druh ospravedlnn tohoto stavnho dokumentu.
K zkladnm stavebnm kamenm konstrukce nmeckho federalismu, tak jak byly
promtnuty do stavnho textu, nle:
federalismus pat v Nmecku k pojmovm znakm sttu, co vyplv z jeho nzvu
(Spolkov republika Nmecko), z stavn charakteristiky sttu v l. 20 odst. 1 Z-
kladnho zkona17 i z oznaen jeho druh hlavy Spolek a zem;
l. 28 odst. 1 zakotvuje princip homogenity, podle kterho stavn d v zemch
mus odpovdat zsadm republiknskho, demokratickho a socilnho prvnho
sttu ve smyslu tohoto Zkladnho zkona, zrove je povinnost Spolku zaruit, e
stavn d odpovd zkladnm prvm a poadavkm l. 28, vetn zde uveden
zsady volitelnosti orgn a prva na samosprvu obc, piem garance poslednho
je primrn zleitost spolkovch zem;
materilnm limitem vekerch stavnch zmn je, jak vyplv z l. 79 odst. 3, spolu
s dalm, prv spolkov zzen, tj. nezruiteln je rozdlen Spolku na zem, stejn
jako popen zsadnho spolupsoben zem pi zkonodrstv;
Spolek je tvoen zemmi (v souasnosti je jich, jak vyplv z Preambule, 16), pi-
em je stavn garantovno vhradn spolkov zzen jako princip uspodn
sttu, nikoli existence kad jedn spolkov zem, kdy sm Zkladn zkon ped-
pokld monost novho lenn zem Spolku a stanov pro to i pslun procesn
postupy (l. 29);18
zemm nle podle Zkladnho zkona vechny ty kompetence, kter nejsou v-
slovn piznny Spolku (l. 30);
kompetence Spolku jsou vypoteny podle jednotlivch druh moc, tzn. zkonodr-
n, vkonn a soudn, piem v oblasti zkonodrstv (hlava VII.) m Spolek n-

15 Jak vyplvalo z textu Preambule, bylo elem Zkladnho zkona, aby po pechodnou dobu dal sttn-
mu ivotu nov d Veker nmeck lid je vyzvn, aby svobodnm sebeurenm dokonil jednotu
a svobodu Nmecka a l. 146 stanovil: Tento Zkladn zkon ztrc svoji platnost v den, ve kterm
vstoup v platnost stava, na n se usnese nmeck lid svobodnm rozhodnutm.
16 Srov. Mllers, Ch. Das Grundgesetz. Geschichte und Inhalt. Mnchen: Verlag C. H. Beck, 2009, s. 36.
17 l. 20 odst. 1: Spolkov republika Nmecko je demokratick a sociln spolkov stt.
18 stavodrce stanovil pvodn v l. 29 povinnost provst do t let od platnosti Zkladnho zkona nov
zemn lenn Spolku, avak toto ustanoven bylo suspendovno Spojenci v souvislosti s udlenm sou-
hlasu s obsahem Zkladnho zkona. innm se tak stalo a po platnosti smlouvy o Nmecku v roce
1955. Srov. Maurer, H. Staatsrecht I. 5. Auflage. Mnchen: Verlag C. H. Beck, 2007, s. 292. Postupy od-
chyln od l. 29 (tj. dohoda zastnnch zem nebo spolkov zkon s dotznm lidu) dle umooval
l. 118 v rmci pechodnch ustanoven ve vztahu k nkterm spolkovm zemm.

11
kter zleitosti vyhrazeny vlun (zejmna l. 73),19 jin spadaj do oblasti kon-
kurujcho zkonodrstv (l. 74), v n me Spolek vydvat zkony potud, pokud
je v celosttnm zjmu douc spolkov zkonodrn prava pro obnovu rovnocen-
nch ivotnch pomr na spolkovm zem nebo k zachovn prvn a hospodsk
jednoty (l. 72 odst. 2) a konen nleelo donedvna Spolku za stavnch podm-
nek t oprvnn vydvat rmcov pedpisy pro zkonodrstv zem ve vymezench
vcech (l. 75); realita je takov, e Spolek zaujm dominantn postaven zejmna
v oblasti zkonodrstv, zatmco spolkov zem jsou odpovdn za vkon zkon
a to nejen vlastnch, ale v zsad t zkon spolkovch;20 t soudnictv vykon-
vaj primrn spolkov zem s vjimkou kompetenc nejvych spolkovch soud
a Spolkovho stavnho soudu, jejich kolem je mimo jin garantovat jednotu
soudn moci v Nmecku;
vztah mezi prvem spolkovm a zemskm vyeil stavodrce pro ppad koliz ve
prospch prva spolkovho, kdy formuloval znm pravidlo: Spolkov prvo ru
prvo zemsk. (l. 31);
tzv. finann stava je obsaena ve zvltn hlav (X.) s tm, e daov prvo nle
tm vhradn Spolku, zatmco sprva tchto vc je rozdlena mezi nj a spolko-
v zem; stavn stanoveno je t rozdlen vnos z dan (l. 106) i pravidla pro
perozdlovn finannch prostedk (l. 107);
spolkovm zemm je zarueno prvo spolupsobit prostednictvm Spolkov rady
jak v zkonodrstv a sprv Spolku, tak i v zleitostech Evropsk unie (l. 50); pi-
jet etnch spolkovch zkon vyaduje obligatorn souhlas Spolkov rady, na roz-
dl od ostatnch zkon, u nich nesouhlas Spolkov rady me bt pekonn novm
usnesenm Spolkovho snmu;
vznamn zruky spolkovho uspodn Nmecka poskytuje Spolkov stavn soud
a to jak v rmci jemu sven abstraktn kontroly zkonnosti (l. 93 odst. 1 . 2), tak
i v ppad rozhodovn ve vci kompetennch spor (l. 93 odst. 1 . 24).
Od roku 1951, kdy byl Spolkov stavn soud zzen, ovlivnila jeho judikatura
v mnoha smrech podobu a chpn federalismu v Nmecku. V tto souvislosti lze
jako pklady uvst na jedn stran ze samotn podstaty spolkovho uspodn jm
dovozovan princip spolkov vrnosti, ve smyslu povinnosti Spolku a zem, jako
i spolkovch zem navzjem, dbt pi vkonu svench kompetenc jak celkovho
zjmu spolkovho sttu, tak i zjm zem,21 na stran druh ale t nepehldnutelnou
tendenci uplynulch desetilet, kdy Spolkov stavn soud svmi rozhodnutmi fak-
ticky pispval k roziovn kompetenc Spolku.22
Vedle toho, e je obsah Zkladnho zkona mnn cestou jeho interpretace, podl-
h jeho text, s vhradou ve uveden klauzule vnosti (l. 79 odst. 3), t forml-
nm zmnm. Vzhledem k tomu, e nmeck prvn d nezn zvltn kategorii stav-

19 Pro plnost uveme dle i l. 105 odst. 1, ale i ppady blanketnch norem vyhrazen spolkovm zko-
nm nap. l. 54 odst. 7, l. 93 odst. 2 aj.
20 Vjimku zakotvuje nap. l. 85 odst. 1 anebo l. 86, kter umouj vkon sttn sprvy t spolkovmi
orgny.
21 Srov. BVerGE 1, 299, 315; BVerGE 8, 122, 138n.; BVerGE 81, 310, 337 aj.
22 Nap. BVerGE 3, 407, 421; BVerGE 84, 247, 250.

12
nch zkon, dje se tak formou zkona o zmn Zkladnho zkona, piem je
k jeho pijet potebn souhlas dvou tetin len Spolkovho snmu a dvou tetin hlas
Spolkov rady (l. 79 odst. 2). Od roku 1949 dolo k pmm zsahm do Zkladn-
ho zkona celkem padestsedmkrt. Poprv se tak stalo v roce 1951, kdy byl zruen
l. 143, jen obsahoval trestn prvn pravu pro ppady nsiln zmny stavnho z-
zen,23 naposledy v roce 2009, realizac druh etapy reformy federalismu.24

STAVN REFORMY PO ROCE 2000 KROK ZA KROKEM

Z ve uvedenho vyplv, e podle pvodn koncepce spolkovho sttu,


tak jak byla zakotvena v Zkladnm zkonu v roce 1949, mlo tit federativnho
uspodn spovat na zemch a spolkov moc mla psobit v rozsahu, v jakm j p-
slun oprvnn taxativn svil Zkladn zkon. V prbhu nsledujcch desetilet
se vak ukzalo, e z ady dvod dochz k vznamnm posunm zejmna v oblasti
zkonodrstv ve prospch Spolku. Svd o tom jak vechny vt stavn reformy mi-
nulosti (nap. ve vci obrany, stabilizace veejnch financ, nouzov zkonodrstv, fi-
nann reforma nebo sjednocen Nmecka), ktermi obvykle nov, dosud stavn ne-
regulovan vztahy, byly pitny prv Spolku, se zdraznnm zjmu na zachovn
jednoty prvnho du anebo dosaen vy efektivity takto zavdnch opaten. Pro-
vdn zkon zstvalo nadle pevn v kompetenci zem, avak ty k tomu nebyly
mnohdy vybaveny odpovdajcmi finannmi prostedky, co zkonit vedlo k rychl-
mu tempu jejich zadluovn.
Vyvaujc roli k tmto procesm stle zetelnji sehrval tzv. exekutivn federalis-
mus, jak je oznaovan siln konsensuln vypjat styl politiky realizovan jednak na
pd Spolkov rady, ve kter od vle zstupc zemskch vld postupn zaalo zviset
pes 60 % schvalovanch zkon a dle v podstat mimo stavn rmec fungujc s
nejrznjch konferenc a porad pedstavitel exekutivnch orgn zem (nap. ped-
sed vld, ministr jednotlivch resort, vysokch pedstavitel zemskch sprvnch
ad), na kterch pravideln a v duchu idej tzv. kooperativnho federalismu jsou hle-
dny shody v zjmech mezi jednotlivmi zemmi, obruuj se rozdlnosti a pekon-
vaj rozpory.25 Je-li zejm, e na tchto procesech profitovaly jednak orgny Spolku
a souasn t vkonn moc v zemch, tm kdo na druh stran jednoznan ztrcel,
byly zemsk parlamenty.
Dsledkem takto vzniklho spoleenskho napt pak byly od 60. let26 minulho
stolet se eleznou pravidelnost v jakchsi vlnch zostenho zjmu otevran disku-
se o krizi federalismu, poteb revitalizovat cel systm kupkladu tm, e bude obr-

23 Zkon z 30. 8. 1951 BGBl. I 739.


24 Zkon z 29. 7. 2009 BGBl. I 2248.
25 Je teba ci, e Zkladn zkon spoluprci zem ve vjimench ppadech pedvd a pipout, nap.
l. 35 zavazuje vechny ady Spolku, ale i zem k vzjemnmu poskytovn prvn a edn pomoci;
l. 91 dv monost podat o policejn pomoc jinou zemi, jde-li o odvracen nebezpe, kter ohrouje
svobodn demokratick zzen; l. 107 zakotvil zsadu pimenho vyrovnvn finann sly zem.
26 Nap. Grzer, J. O. Die Agonie des Fderalismus in der BRD. Bltter fr deutsche und internationa-
le Politik, . 6/1969, s. 624636; Rossnagel, A. Verfassungsnderungen und Politischer Proze. De-
mokratie und Recht, . 2/1982, s. 143154.

13
cen nastoupen trend a to v neposledn ad i proto, aby spolkov zem zachytily pro-
hlubujc se procesy evropskho rozmru, v rmci kterch cel ada oblast pestv
bt pevn sevena obru sttnch hranic a spolkov zem jsou jako sousti evrop-
skch region vystavovny tvrd konkurenci a souti, nap. v oblasti hospodstv,
zamstnanosti, vzdln, kultury i sportu.
Po nkolika zmaench pokusech27 prvn nznak obratu pinesla novela Zklad-
nho zkona z roku 1994 (BGBl. I, 3146), je byla realizac poven vyplvajcho
z l. 5 Sjednocovac smlouvy, podle kterho mla bt pezkoumna ustanoven Z-
kladnho zkona doten sjednocenm Nmecka, co se v souvislosti se sledovanm
tmatem zejmna tkalo vztah mezi Spolkem a zemmi, novho lenn Berlna
a Braniborska, zakotven cl sttu, ale i pijet nov stavy v souladu s l. 146. Spol-
kov zkonodrce pitom v zsad vychzel z doporuen Spolen stavn komise
zzen Spolkovm snmem a Spolkovou radou.28 Tit tto stavn novely spo-
valo, pokud jde o otzky spolkovho zzen, pedevm v stenm poslen zem ve
vztahu ke Spolku. Jeho kompetence v rmci konkurujcho zkonodrstv byly sice ve
skutenosti mrn posleny, avak na druh stran byly ve prospch zem precizovny
podmnky omezujc Spolek, za kterch me tento vydvat zkony a to jak v oblasti
konkurujcho, tak i rmcovho zkonodrstv (l. 72 odst. 2, l. 75 odst. 2).29
Do znan mry kosmetick prava Zkladnho zkona nemohla odstranit vech-
ny problmy, jakmi byly dlouhodob zateny vztahy mezi Spolkem a zemmi, na-
vc s destruktivnmi inky na efektivitu fungovn celho sttu. Otzky, kter byly
na pelomu tiscilet optovn bouliv diskutovny, byly koncentrovan popisovny
napklad nsledovn: Federativn zzen v Nmecku je nemocn neprhlednost,
byrokratickou zkornatlost, zahalovnm odpovdnosti, mnoha syndromy prtah
a brnn zmr (blokda) a plivm unitarismem. To se ukzalo pedevm pi
souasn velkch, jako i sotva proveditelnch potebnch zmnch ve zdravotnictv,
dchodovm a socilnm pojitn, daovm prvu nebo pi deregulaci v oblasti hos-
podstv a prce. Plyne z toho nejen ochromen akceschopnosti nmeckho sttu,
nbr t trval padek vnosti k hodnotovmu systmu ze strany oban. Nedok-
ou ji prohldnout vztahy, nemohou je inn ovlivovat a dvuj stle mn sttu.
Dsledkem je rozarovn z politiky.30
Voln po zmnch se na konci 90. let ozvalo stle intenzivnji z nejrznjch
mst, ponaje konferencemi ministerskch pedsed, pes spolen pracovn skupiny
Spolku a zem, ztotonily se s nm i velk politick strany, SPD a CDU/CSU, a vy-

27 Reviz Zkladnho zkona se zabvala nap. komise Spolkovho snmu pro stavn reformu v roce 1973
i spolkovou vldou iniciovan komise odbornk zamen na formulovn cl sttu v souvislosti s dis-
kus o zkladnch hodnotch v roce 1981.
28 Spolen stavn komise pracovala od ledna 1992 do listopadu 1993 a svoji prci ukonila pedloenm
obshl zvren zprvy (BT-Dr 12/6000).
29 Ble k tomu Sannwald, R. Die Reform des Grundgesetzes. Neue Juristische Wochenschrift, Heft
51/1994, s. 33133320; Isensee, J. Mit blauem Auge devon gekommen das Grundgesetz. Zu Arbeit
und Resultaten der Gemeinsamen Verfassungskommission. Neue Juristische Wochenschrift, 40/1993,
s. 25832587; Schneider, H.-P. Das Grundgesetz auf Grund gesetzt? Die Deutschen haben wenig Ta-
lent zur Verfassugsreform. Neue Juristische Wochenschrift, 9/1993, s. 558562.
30 Schmidt-Jortzig, E. Reformbedrftigkeit des deutschen Fderalismus. Aus Politik und Zeitgeschichte,
1314/2005, s. 6.

14
stilo ve vldou formulovan poadavek celkov modernizace spolkovho zzen.
Pedloit pslun nvrhy zsadnch stavnch zmn mla spolen komise zzen
Spolkovm snmem a Spolkovou radou v jnu 2003.31 Hlavnm clem, kter ml bt
pitom sledovn, bylo zlepen schopnosti jednat a rozhodovat a to jak na rovni Spol-
ku, tak i zem, politick odpovdnost mla bt zetelnji piazena jednotlivm rovi-
nm vldnut a souasn lo t o to, poslit elnost a vkonnost plnn kol vypl-
vajcch z rozdlen kompetenc mezi zem a Spolek. S prac komise byly ze strany
politik, etnch odbornk i zainteresovan veejnosti spojovny velk nadje, kdy
se zdlo, e v zsadnch otzkch by mohlo bt dosaeno potebn shody. Pesto na-
konec veker jednn ztroskotala pod zminkou, e se nepodailo doshnout shody
ohledn psobnosti ve vci vzdln a vysokch kol. Komise svoji prci ukonila
v prosinci 2004, ani by oficiln pedloila sv nvrhy zmn Zkladnho zkona
a vrtila sv poven zpt zkonodrnm sborm.
Prce na reform federalismu nepokraovaly i proto, e se v prvn polovin roku
2005, po prohranch zemskch volbch, dostala vldnouc SPD do hlubok politick
krize, kterou se rozhodla eit cestou vyhlen pedasnch voleb. Konaly se v z
a po nich, v listopadu tho roku, by se znanmi obtemi sestaven velk koalice
CDU/CSU a SPD, uinila z reformy federalismu pedmt koalinch ujednn.32 V n-
vaznosti na to frakcemi CDU/CSU a SPD spolen pedloen nvrh zkona o zmn
Zkladnho zkona,33 spolu s nvrhem provdcho zkona, zskaly s drobnmi pra-
vami potebnou podporu ve Spolkovm snmu i ve Spolkov rad. Tzv. reforma fede-
ralismu I. spatila svtlo svta.34
Stanoven cle reformy byly naplnny podstatnmi zsahy do nkolika oblast
stavn pravy:
1. Zmnno bylo prvo Spolkov rady spolupsobit pi tvorb zkon, kdy dolo
k podstatnm zen potu tch, k nim mus dvat obligatorn svj souhlas (l. 84
odst. 1, l. 104a odst. 4).
2. Nov byly perozdleny zkonodrn kompetence a to tak, e st spolkovch pe-
la na zem, na druh stran ale nkter, je nleely dosud zemm, se staly naopak
vc Spolku.35 Zetelnm zsahem do pvodn koncepce federalismu bylo zruen

31 Komisi tvoilo 16 len Spolkov rady a 16 len Spolkovho snmu, spolupedsedali j E. Stoiber
(CSU) a F. Mntefering (SPD). Bez prva hlasovat byli na jednn zvni tyi ministi vldy, est z-
stupc zemskch snm, 3 zstupci komunlnch svaz a 12 odbornk. Krom vybranch odbornk
mli vichni ostatn lenov komise jet sv nhradnky (celkov poet 102). Akoli lo o poradn orgn
zkonodrnch sbor, vcn rozhodnut komise vyadovala souhlas 2/3 vtiny hlas. Srov. Renzsch, W.
Bundesstaatsreform nach dem Scheitern der KOMBO?. In: Jahrbuch des Fderalismus 2005.
Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 2005, s. 9394.
32 Koalin smlouva nese nzev Spolen pro Nmecko s odvahou a lidskost a je k n pipojen tm
padestistrnkov materil, jeho obsahem je zformulovan nvrh zmn Zkladnho zkona. Pracovn
skupina, kter jej pipravila, navzala na vsledky prce pedchoz spolen komise pro modernizaci
spolkovho zzen. Srov. www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2005/koalition/vertrag.pdf.
33 Srov. BT-Dr 16/813, 16/2069.
34 Oba zkony byly schvleny 30. 6. 2006 ve Spolkovm snmu (428 hlas pro, 162 proti, 3 poslanci se
zdreli), 7. 7. ve Spolkov rad zskal zkon o zmn Zkladnho zkona podporu 62 ze 69 hlas. Oba
byly uveejnny jako BGBl. 2006 I 2034 a BGBl. 2006 I 2098, s tm, e zmna Zkladnho zkona byla
inn od 1. 9. 2006.
35 Srov. Meyer, H. Die Fderalismuseform 2006. Konzeption, Kommentar, Kritik. Berlin: Duncker &
Humblot, 2008, s. 149n.

15
institutu rmcovho zkonodrstv jako takovho (l. 75) a spolu s tm byl nov
uspodn katalog konkurujcho zkonodrstv (l. 74 a 74a). Jednotliv vci, je
do nich dosud spadaly, byly pevedeny zsti do vlun kompetence Spolku
(v pti ppadech, nap. vyuit jadern energie k mrovm elm nebo vydvn
pedpis o hlench a prkazech), ve vt me se staly zleitost zem (17 ppa-
d, nap. regulace vkonu trestu, odmovn a zabezpeen zemskch ednk,
shromaovacho prva, tisku, pohostinstv). Souasn bylo zemm piznno prvo
odchlit se za stanovench podmnek od spolkovch pedpis pijatch v rmci
konkurujcho zkonodrstv (l. 72 odst. 2 a 3), nap. ve vci zkon o ivotnm
prosted a vzdln.36
Dl zsahy byly provedeny i v oblasti tzv. finann stavy, kdy pedem zcela vy-
aty z vah o zmnch Zkladnho zkona byly vdom otzky finannho vyrovn-
vn mezi Spolkem a zemmi a mezi zemmi navzjem. Konkrtn se jednalo o vynt
vstavby a zizovn vysokch kol z oblasti spolench kol a tm i ze systmu sm-
enho financovn (l. 91a odst. 1 . 1), zpsnn podmnek pro poskytovn finann
pomoci (l. 104b), poslen regionln daov autonomie (l. 105 odst. 2a) a vslovn
zakotven odpovdnosti Spolku a zem za poruen nadnrodnch i mezinrodnch z-
vazk (l. 104a odst. 6).37
Pi tto, v poad ji padest druh novele z roku 2006, bylo bezprostedn dote-
no celkem dvacet pt lnk Zkladnho zkona, je provdj jeden ze zkladnch
princip vstavby nmeckho sttu, spolkov zzen. doucm vedlejm efektem
tchto zmn mlo bt i zjednoduen a zefektivnn procesu zastupovn zjm N-
mecka v evropskch zleitostech v Bruselu, kdy podle l. 23 odst. 2 Zkladnho z-
kona je garantovno t spolupsoben zem na nich prostednictvm Spolkov rady.
Protichdn pozice zastvan pvodn Spolkem na jedn stran a zemmi na stran
druh, byly zmrnny nalezenm kompromisem ve prospch zem. Nadle, jde-li
o prva spadajc do vlun zkonodrn pravomoci zem, me dojt k penesen
ochrany tchto prv Spolkem na zstupce zem jmenovanho Spolkovou radou jen ve
vypotench ppadech, k nim nov pat pouze koln vzdln, kultura a rozhlas.
Sloit pesuny kompetenc mezi obma rovnmi vldnut si vydaly t pomr-
n komplikovan pechodn ustanoven (l. 125a, 125b, 125c a 143c). Pro nov upra-
ven ppady pesun kompetenc na zem pak plat zsada, e dosud vydan spolko-
v zkony plat nadle, mohou bt ale nahrazeny prvem zem, ani by k tomu bylo
teba zmocnn spolkovm zkonem. Spolkov zkonodrce je nadle oprvnn
k prav jednotlivch pedpis v souladu s rozhodnutm Spolkovho stavnho soudu
(BVerGE 111, 10, o uzavrac dob v obchodech) a me tak ruit sv pedpisy, aby
se tak zabrnilo trvale duplicit prvn regulace.
Proveden novela Zkladnho zkona nala jak sv stoupence, kte ji povauj ne
snad za dokonal, ale v zsad za krok sprvnm smrem, tak i etn kritiky. st
z nich je pesvdena o tom, e cl reformy nebylo dosaeno, resp. e bylo dosaeno

36 Ble nap. Degenhart, Ch. Die Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen durch die Fderalismus-
reform. Neue Zeitschrift fr Verwaltungsrecht, 11/2006, s. 12091216.
37 K tomu Kluth, W. (Hrsg.) Fderalismusreformgesetz. Einfhrung und Komentierung. Baden-Baden:
Nomos Verlagsgesellschaft, 2007, s. 57n.

16
pli mlo, a to jak z dvod objektivnch, tak i subjektivnch. Jako pklady jsou
uvdny pli rozdln zjmy a nasazen pi jejich prosazovn, Spolkovm stavnm
soudem nastoupen restriktivn interpretace ve sporech o kompetenci mezi Spolkem
a zemmi po roce 1994, ignorovn nmeckch zvltnost, jako je tradin dan v-
cerovov povaha zajiovn funkc sttu aj. Na rozdl kupkladu od Belgie nebo
vcarska neslou nmeck federalismus zrovna ochran jazykovch, etnickch nebo
nboenskch menin; a na rozdl napklad od USA s jejich regionlnmi rozdly,
pokud odhldneme od folkloru, nen u ns autentickm vrazem regionln demokra-
cie, ale pekkou mobility a popenm stavnho poadavku na jednotn nebo pi
nejmenm rovnocenn ivotn pomry. Zkrtka: federalismus me bt, ale neml
by vst k dnm rozdlm.38
Obecn shoda panovala vak od potku v tom, e efekt stavn reformy federalis-
mu je v mnohm podmnn tm, zda a jak zem vyuij novch, rozench monos-
t pro sv zkonodrn aktivity. Po dvou a pl letech platnosti reformy federalismu I.
byla na podklad statistickch daj Spolkov rady uveejnna nsledujc sla: v ob-
dob od 1. z 2006 do 28. nora 2009 inil podl vyhlench spolkovch zkon, je
vyadovaly obligatorn souhlas Spolkov rady 39 % (dve to bylo prmrn 53 %,
podle oekvn spojench s pijetm reformy to mlo bt 3540 %), obdobn jedn-
nm ve zprostedkovacm vboru, kde jsou pekonvna rozdln stanoviska mezi
Spolkovm snmem a Spolkovou radou, prolo pouze 3,3 % z vyhlench zkon,
zatmco v 11. volebnm obdob to bylo 11,8 % a v pedchozm 15. volebnm obdob
dokonce 22,9 % z celkovho potu vyhlench zkon.
Tit zkonodrn innosti zem, pokud jde o nov piznan oprvnn v rmci
vlun zkonodrn psobnosti, se tkala pedevm regulace vkonu trestu a po-
hostinstv (zejmna uzavrac doba v obchodech a ochrana nekuk).39 Zem vyui-
ly t dvakrt monosti pijmout odlinou pravu od pravy spolkov podle l. 72
odst. 3 ve vci regulace myslivosti a podle l. 84 odst. 1 ve tech ppadech z oblasti
socilnho zabezpeen.40
Bezprostedn reakc na vznamnou st kritickch vhrad se stala druh etapa re-
formy federalismu navazujc na ji proveden zmny Zkladnho zkona z roku 2006.
V prosinci tho roku rozhodl Spolkov snm a Spolkov rada o vytvoen spolen
komise k modernizaci finannch vztah mezi Spolkem a zemmi (tzv. reforma fede-
ralismu II). Komise byla konstituovna v beznu 2007. Z jejch 32 len bylo 16 vy-
slno Spolkovm snmem a 16 Spolkovou radou. Dle se jej prce astnili tyi mi-
nisti spolkov vldy, osm poslanc, z toho ti za opozici a ministert pedsedov
zem.41 Za pedsedy komise byli zvoleni P. Struck (SPD) a G. Oettinger (CDU).

38 Srov. Scharpf, F. W. Fderalismusreform: Weshalb wurde so wenig erreicht?. Aus der Politik und
Zeitgeschichte, 50/2006, s. 10.
39 Zde u ale existuj i ppady, kdy Spolkov stavn soud prohlsil ustanoven prvnch pedpis zem za
nestavn, nap. zkony o ochran nekuk v Bdensku-Wirtembersku a v Berln nebo zkon shro-
maovac v Bavorsku.
40 Srov. Robbe, P., Rohleder, K., Gramman, K. Auswirkungen der Fderalismusreform I. Deutscher Bun-
destag. Infobrief. Wissenschaftliche Dienste 3321/09, s. 34.
41 Spolkovou zemi Porn-Falcko zastupoval jej ministr financ. V jeho prospch se vzdal msta minister-
sk pedseda K. Beck, v t dob pedseda SPD.

17
Komise se mla zabvat devti tematickmi okruhy, je se vztahovaly v zsad ke
tem blokm problm. Na prvnm mst je teba zmnit neprhlednost finannch
vztah mezi Spolkem a zemmi, jejm dsledkem jsou jednak nejasnosti pi urov-
n politick odpovdnosti za hospodaen, nap. za nastaven a vbr dan a jsou i p-
inou konflikt, pokud provdn spolkovch zkon vkonnmi orgny zem nen
dostatenou mrou finann sanovno. Jakkoli je finann vyrovnvn mezi subjekty
federace pojmovm znakem a realitou kadho spolkovho sttu, na pelomu tiscile-
t v Nmecku tyto procesy probhaly mezi pti bohatmi a jedencti chudmi ze-
mmi, piem se jednalo kadoron o stku v du piblin 30 mld. eur. Zem,
kter prostedky odvdj, se povauj potrestan za spch a sporn opaten, volaj
proto po nutnosti poslit odpovdnost kadho subjektu za sv hospodaen.42 S tm
souvis i vysok mra zadluenosti, se kterou se potk Nmecko, k n pispvaj jak
Spolek, tak, by nestejnou mrou, zem a obce. Celkov stka byla v roce 2007 od-
hadovna na 1,5 bilionu eur.43
Nvrh zkona na zmnu Zkladnho zkona (BT-Dr. 16/12410) a nvrh provdc-
ho zkona (BT-Dr. 16/12400) byly podny jako spolen nvrh CDU/CSU a SPD
v beznu 2009 a nsledn byly schvleny obma zkonodrnmi sbory.44 stavn no-
vela, v poad padest sedm, se tentokrt dotkla sedmi lnk Zkladnho zkona
a jejm obsahem je pedevm reforma dosavadnch pravidel, jim podlh zadluov-
n. Zaveden tzv. daov brzdy m zabrnit tmto pokraujcm procesm tm, e
Spolek mus od roku 2016 sv nov dluhy omezit na 0,35 % hrubho domcho pro-
duktu a zem se od roku 2020 nesmj k dnm novm dluhm zavazovat (l. 109,
115 a 143 d). K dalm opatenm pat konsolidan pomoc (l. 143d), zakotven
systmu pravidelnho dozoru nad rozpotem (l. 109a), i rozen monosti finan-
n pomoci ze strany Spolku pro nouzov situace typu hospodsk krize nebo prod-
n katastrofy (l. 104b).
Odpov na to, zda uinn stavn opaten pinesou douc efekt a spln oe-
kvn, je jsou s nimi spojovna, pinese a as. Ji dnes je ale zejm, e proces re-
forem federalismu dosud nebyl ukonen, nebo problm z nejcitlivjch, nejbolesti-
vjch a z politickho hlediska nejriskantnj, kterm je nov lenn spolkovch
zem, je by mlo vst k jejich spojovn a tm i k postupnmu snen jejich potu,
v roce 2006 ani v roce 2009 stavnmi novelami een nebyl. V tomto smyslu nelze
ne pitakat nzoru, podle kterho pat ke znakm spolkovho sttu, e je jako
trval stavenit a rovnovha mezi centrem a perifri mus bt neustle znovu nal-
zna, nebo vce ne polovina ustanoven Zkladnho zkona m pmou nebo nep-
mou spojitost se spolkovm sttem a do kompetennch otzek se pevlkaj politic-
k mocensk otzky a za nimi stojc divergentn politick zjmy. Proto plat i pro

42 Z diskus a vah komise byla od zatku vyata opaten tzv. Paktu solidarity II., kter obsahuje spol-
kovou finann podporu novm spolkovm zemm k dorovnn ivotn rovn.
43 Podrobnji nap. Seils, CH. Die zehn wichtigsten Fragen. Zeit online, 10/2007.
44 Ve Spolkovm snmu se tak stalo 29. kvtna a ve Spolkov rad 12. ervna 2009. Zkon o zmn Z-
kladnho zkona byl uveejnn dne 31. ervna 2009 jako BGBl. I 2248 a o den pozdji se stal zvaz-
nm.

18
budoucnost: po jedn reform nsleduje dal. S touto jistotou bychom mli vykat,
jak se nov prava osvd, nebo federativn stavn prvky jsou ve zvltn me od-
kzan na relnou praxi sttu.45

FDERALISMUS IN DEUTSCHLAND
UND SEINE VERFASSUNGSUMWANDLUNGEN

Zusammenfassung

Die deutsche Verfassungsentwicklung ist stark geprgt durch die entstehungsbedingte fde-
rative Struktur. Nach dem Grundgesetz (GG) ist die bundestaatliche Ordnung Deutschlands verfassungs-
rechtlich garantiert, obwohl Art. 79 Abs. 3 GG gleichzeitig der Verfassungsnderungen materielle Grenzen
setzt. Im brigen kann das Grundgesetz formell gendert werden, wenn Bundestag und Bundesrat mit einer
Mehrheit von zwei Dritteln dies beschlieen.
Nach der gltigen Verfassungsregelung ist die Ausbung der staatlichen Befugnisse und die Erfllung
der staatlichen Aufgaben grundstzlich gem Art. 30 GG Sache der Lnder. Die Ausbung ffentlicher Ge-
walt in Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung steht also nur dann dem Bund zu, wenn diesem
durch das Grundgesetz eine entsprechende Kompetenz erteilt wird. Diese grundstzliche Regel wird durch
besondere Kompetenzzuordnungsregeln fr die Gesetzgebung, den Vollzug der Gesetze und die Rechtspre-
chung konkretisiert.
Der Fderalismus hat sich in der neuzeitlichen Geschichte Deutschlands bewhrt. Zunehmend setzte
sich aber in den letzten Jahren die Erkenntnis durch, da die fderalistische Ordnung Deutschlands reform-
bedrftig ist. Die Reformforderungen bezogen sich vorallem auf die Verteilung der Gesetzgebungskompe-
tenzen zwischen dem Bund und den Lndern, das Gesetzzustimmungsrecht des Bundesrates und die Fi-
nanzbeziehungen von Bund und Lndern.
In dem Artikel wurden haupschlich die Fderalismusreform I. (2006) und die Fderalismusreform II.
(2009) dargestellt. Diese Verfassungsnderungen sollen im Ganzen die Handlungs- und Entscheidungs-
fhigkeit von Bund und Lndern zu verbessern, die politischen Verantwortlichkeiten deutlicher zuzuordnen,
die Zweckmigkeit und Effizienz der Aufgabenerfllung zu steigern sowie die Eigenverantwortung der
Gebietskrperschaften und deren aufgabengerechte Finanzausstattung zu strken.

Klov slova: Zkladn zkon, federalismus, Spolek, zem, reforma, rozdlen kompetenc, finann vztahy

Schlsselwrter: s Grundgesetz, r Fderalismus, r Bund, e Lnder, e Kompetenzteilung, e Finanzbezie-


hungen

45 Srov. Schultze-Fielitz, H. Umweltschutz im Fderalismus Europa, Bund und Lnder. Neue Zeit-
schrift fr Verwaltungsrecht, 3/2007, s. 259.

19
2010 ACTA UNIVERSITATIS CAROLINAE IURIDICA 2 PAG. 2135

PREFERENN HLASOVN
VE VOLBCH DO POSLANECK SNMOVNY R
JAN KUDRNA

VODEM

prava volebnch pravidel a nastaven volebnho systmu pat mezi


atraktivn prvn a politologick tmata. Zjem o tuto problematiku me bt dn tak
proto, e se jedn o zleitost spojenou jak s legitimac moci v rmci demokratickho
systmu, tak i s ryze praktickmi mocenskmi otzkami pemny volisk podpory
v konkrtn poslaneck mandty.
Zejmna pomrn volebn systm s jeho jednoduchou ideou spravedlivho rozdle-
n politickch mandt pmo mrn zskan volisk podpoe, kterou lze ale po
praktick strnce pomrn obtn realizovat, nabz velk prostor pro hledn t nej-
lep varianty.
V politologick literatue, jak uvd v vodu svho lnku vnovanho analze pre-
ferennho hlasovn ve volbch do Poslaneck snmovny Parlamentu R Jan Mor-
kes,1 bv hlavn pozornost vnovna prv otzkm rozdlen mandt mezi jednot-
liv aktry voleb. Ppadn je pedmtem zjmu velikost volebnch obvod, logika
pidlovn mandt nebo pomrnost volebnho systmu.
Otzka otevenosti systmu a monosti volie ovlivnit vsledek hlasovn nejenom
ve vbru mezi jednotlivmi kandidtnmi listinami, ale i uvnit nich, zstv spe
vedlej zleitost.
Podobn pstup lze sledovat i v ppad tvorby volebnch pravidel, tedy na stran
zkonodrc.
Z praktickho hlediska takov nedostatek pozornosti me bt pochopiteln. Ne-
nabz toti monost poslen pozic politick strany prostednictvm takovho nastaven
volebnho systmu, kter j me preferovat, respektive se vi n me chovat pz-
nivji, ne jin varianta volebnho systmu. Nerozhoduje tedy o vtzi voleb a povo-
lebnm nositeli moci, ale nejve o personlnm obsazen volenho orgnu.2

1 Morkes, J. Analza preferennho hlasovn ve volbch do PSP R. European Electoral Studies, ro-
nk 3, slo 1, 2008. Text lnku je v elektronick podob dostupn tak zde: http://ispo.fss.muni.cz
/uploads/EVS/005/EVS_3_1_1.pdf (navtveno dne 9. kvtna 2010).
2 Pirozen tak tento faktor me mt za uritch okolnost svj vznam, ale z hlediska boje o podl na
moci se bude jednat spe o vedlej zleitost.

21
Monost vbru mezi kandidty uvnit jedn kandidtn listiny naopak me bt
jak pro politickou stranu, tak i pro jej jednotliv pedstavitele, a vtinou zrove
i kandidty ve volbch, naopak nevhodn, nebo neatraktivn. Me toti vst ke
zmn vnitrostranickch pomr zven. Jinmi slovy, do vnitrostranickch zleitos-
t, i spe zleitosti, kterou je sestaven kandidtnch listin, me vstoupit vnj
prvek stojc mimo stranickou kontrolu i vliv.3
Z stavnprvnho i sttovdnho hlediska se vak jedn o vc velmi zsadn. Tk
se toti dvou zkladnch zleitost. Prvou je vztah mezi voliem, politickou stranou
a pslunm kandidtem i kandidty. Je-li systm nastaven relativn oteven, potom
m voli monost ovlivnit nejenom vbr jednotlivch poslanc, ale, by spe nep-
mo, me ovlivnit, a do jist mry se podlet i na kontrole, i vnitn pomry politick
strany. Takov monost m ovem dvojak charakter. Na jedn stran me vst ke
zven atraktivity voleb a zjmu volie o dn i uvnit stran, kter tmto zpsobem
podlhaj tak dal kontroln zptn vazb, na stran druh me dojt k jist destabi-
lizaci vnitnho prosted jednotlivch stran.
Druhou zleitost, kter m sttovdn a stavnprvn vznam, je poslen mo-
nosti volie podlet se na ustaven politick reprezentace v abstraktnjm slova smys-
lu. Je-li volebn systm z hlediska vbru v rmci jedn kandidtn listiny oteven,
potom je oban-voli plnohodnotnm initelem, kter pmo ovlivuje podobu usta-
venho reprezentanho orgnu. Jinmi slovy, ve svm rozhodovn nen limitovn
vl jinch subjekt, a naopak me v rmci voleb vystupovat jako rozhodujc initel.
Z uvedench dvod si prava preferennho hlasovn zaslou nejenom pozornost
politolog, ale i stavnch prvnk.

I. OBECN K TYPM KANDIDTNCH LISTIN


V RMCI POMRNHO VOLEBNHO SYSTMU

Sttovda4 hovo o tech zkladnch druzch kandidtnch listin. Jedn se


o kandidtn listiny psn vzan, vzan a voln.
Podstata psn vzanch kandidtnch listin spov v tom, e volii je kandiduj-
cm subjektem pedkldn seznam kandidt v pedem danm poad, piem na
nm voli neme provdt dn pravy i zmny. Tento typ kandidtn listiny dv
velk pravomoci politick stran, respektive kandidujcmu subjektu. To me mt sv
opodstatnn v tom, e nominace provd subjekt, kter je oprvnn kandidovat,
jeho jsou kandidti leny a kter se svm programem uchz ve volbch o pze vo-
li. Sestaven kandidtn listiny je potom vnitn zleitost tohoto subjektu. Vho-
da me spovat v tom, e v rmci vnitnho vbru dojde k sestaven kandidtky ta-
kovm zpsobem, kter zajist ty nejlep podmnky pro prosazovn politickho
programu strany v parlamentu. Dal vhodou me bt omezen individulnch per-

3 Svou roli me hrt tak otzka odpovdnosti za chod strany a znalost jejch vnitnch pomr, ppad-
n absence obojho.
4 Viz nap. Pavlek, V. a kol. stavn prvo a sttovda, I. dl, Obecn sttovda. Praha: Linde, 1998.
Nebo tak Krej, O. Nov kniha o volbch. Praha: Professional Publishing, 2006, s. 74.

22
sonalizovanch kampan vedoucch ke konkurenci uvnit kandidtn listiny. Nevya-
duje tak po kandidtech ani dn finann zdroje, kter jsou k veden individuln
kampan nezbytn.
Voli je do jist mry postaven ped hotovou vc, protoe kandidtku me bu ak-
ceptovat nebo j mus odmtnout. Toto omezen me mt ale tak jist pozitivn rys.
Psn vzan kandidtn listiny psob do jist mry dostediv, kdy onm centrem
veho dn je politick strana. Vylouen monosti zasahovat do pedloen kandidt-
n listiny dv volii jedinou monost, jak j ovlivnit. Me se tak stt pouze v oka-
miku jejho sestavovn, tedy uvnit politick strany. Psn vzan kandidtn listiny
tedy mohou do jist mry u angaovanjch voli podporovat jejich aktivitu v rmci
obansk spolenosti, a to ve form vstupu do nkter politick strany.5
Vzan kandidtn listiny ji pinej volii uritou monost, jak do navren kan-
didtky zashnout. Mohou tak uinit formou tzv. pednostnch, nebo tak preferen-
nch hlas. V tomto smru se nabz vce monost pravy. Voli me bt vybaven
jednm nebo vce preferennmi hlasy. Je-li mu jich dno k dispozici vce, me je pi-
dlovat po jednom nebo v jin variant tak me kumulovat vce hlas jednomu kan-
didtovi.
Na nastaven systmu tak zle, nakolik bude vi preferennm hlasm oteven,
zda bude stanovena urit hranice, po jejm pekroen teprve budou pednostn hlasy
pro jednotliv kandidty zapotvny. V rmci vzanch kandidtnch listin tak lze
nalzat cel spektrum variant od tch, kter zsahy voli tm nezohleduj a tedy
siln preferuj vli politick strany vyjdenou v konkrtn podob kandidtn listiny,
a po ty, kter dvaj volim pomrn velk prostor k pravm.
Voln kandidtn listiny dvaj volim patrn nejvt volnost. V sam podstat to
jsou sami volii, kte si samostatn sestavuj kandidtn listinu na zklad kandi-
dtnch listin jednotlivch politickch stran. Ty jsou obvykle vytitny vechny na jed-
nom listu papru. Voli me svj hlas dt jedn kandidtn listin jako celku. Nebo
me udlit pedem stanoven poet preferennch hlas, a to i nap stranickmi
kandidtkami. Voli tak me sv hlasy udlit kandidtm pouze jedn politick stra-
ny, a potom je zejm podobnost se systmem preferennch hlas v ppad vzan
kandidtn listiny.
Zejmou vhodou volnch kandidtnch listin je jejich otevenost vli voli. V p-
pad, e vak voli vyuije monost vbru a podpory kandidt nap politickmi
stranami, me ji volba nabt natolik personln charakter, e to bude na kor volby
programu. Tento siln personln prvek potom me bt nevhodou pi sestavovn
orgn, kter svou innost maj podizovat programovm prioritm.
Jak je patrn, volebn systm pomrnho zastoupen nabz i ve vci kandidtnch
listin a monost zsah do nich ze strany voli na vbr z mnoha variant. Ty pin-
ej rzn vhody, ale i nevhody, a dnou z nich tak nelze bez dalho povaovat za
ideln a univerzln pouiteln een.

5 Akoliv se domnvm, e psoben prvnho du a spolenosti mezi sebou navzjem je oboustrann, je


tak zejm, e v souasn dob se nachzme v situaci, kdy je zjem lid o aktivitu v rmci politickch
stran mimodn nzk. Za tchto okolnost by psn vzan kandidtn listiny onen mon pozitivn
vliv tm jist nemly.

23
II. SOUASN PRVN PRAVA
PREFERENNHO HLASOVN

Zkladnm ustanovenm urujcm podobu volebnho systmu pro Posla-


neckou snmovnu je l. 18 odst. 1 stavy esk republiky (dle jen stavy). Ten
stanov, e volebn systm m odpovdat zsadm pomrnho zastoupen.
Tento stavn poadavek, v podstat rmcovho charakteru, ponechv zkonodr-
ci velmi irok prostor pro rozhodnut o konkrtn variant pomrnho volebnho
systmu.6 Tato volnost se tk i typ kandidtnch listin, kter pichzej v vahu. Ani
v jejich ppad stava, ani dal pedpisy stavnho podku nekladou dn zvltn
poadavky, ani nestanov dn limity pro zkonnou pravu.
Souasn prvn prava volebnho systmu, a tedy i podoby kandidtnch listin
a formy preferennho hlasovn, je dna zkonem . 247/1995 Sb. o volbch do Par-
lamentu esk republiky, ve znn pozdjch pedpis (dle jen volebn zkon).
Volebn zkon ve svm 31 odst. 1 pro volby do Poslaneck snmovny stanov, e
kandidtn listiny mohou podvat pouze registrovan politick strany a hnut, jejich in-
nost nebyla pozastavena, a jejich koalice. Zpsob hlasovn je upraven v 39 volebnho
zkona. Podle uvedenho ustanoven m voli hlasovat takovm zpsobem, e do ed-
n oblky vlo jeden hlasovac lstek. Na nm me vyznait a tyi kandidty, kterm
dv pednost. Tento zpsob hlasovn je typick pro vzan kandidtn listiny.
Pro ppad, e by voli oznail vce, ne tyi kandidty, stanov 41 odst. 1 vo-
lebnho zkona, e se k dnmu z pednostnch hlas nepihl a hlasovac lstek je
zapotn ve prospch pslun politick strany. Jinmi slovy, tento postup nein ode-
vzdan hlas neplatnm. Fakticky je tento postup roven vyjden souhlasu s poadm
kandidt navrenm kandidujcm subjektem.
Toton ustanoven volebnho zkona stanov, e ve prospch politick strany i
koalice je zapotn i takov hlasovac lstek, na nm jsou uvedeny jin pravy, kon-
krtn jmna kandidt krtnuta, zmnna nebo dopsna. Zkon tmto zpsobem vy-
luuje oteven charakter kandidtnch listin, jak je znm z nkterch jinch zem.
Z druh strany ale v maximln mon me respektuje vli volie seznatelnou z vlo-
en jedinho celho hlasovacho lstku, jak lze dle dovodit za pomoci ustanoven
41 odst. 2 volebnho zkona.7

6 Skutenost, e lze vybrat z celho spektra monost, konstatoval ostatn tak stavn soud R ve svm
nlezu sp. zn. Pl. S 42/2000. stavn soud v odvodnn tohoto nlezu uvedl: Ani pojem ,pomrn
zastoupen nelze proto spojovat s takovmi atributy, jako absolutn uritost, jedin definovatelnost, ale
naopak nutno jej chpat a vykldat ve spojitosti s nevyhnutelnost procesu stlch zmn, s oscilovnm
na rznch dlcch plynulho kontinua, a proto s pouhou monost pibliovn se t i on polaritn po-
zici. Tak v politick praxi pouvan model ,pomrnho zastoupen proto me, a tak mus, init
celou adu konces principu integrace, tak se vak me dt jen na uritm seku kontinua, kdy ke svmu
idelnmu typu zstv ,pivrcen, jinmi slovy, kdy projevuje tendence se tomuto typu v jeho zsadnch
aspektech alespo pibliovat.
7 Zkonodrce zvolil velmi irok vklad toho, co se rozum vl volie, m se vyhnul monm nejas-
nostem a zpochybnnm voleb. Tento pstup je velmi vhodn. Jeho dsledkem, nazrno z hlediska
zkoumn preferenc voli, je tak to, e pokud si voli peje vyjdit protest proti uritmu kandidto-
vi, mus tak uinit formou pednostnch hlas pro jin kandidty z te listiny nebo volbou jinho kan-
didujcho subjektu. Protest projeven krtnutm i jinmi pravami kandidtn listiny m za dsledek
podporu kandidtn listiny jako celku.

24
Uveden komplex pravidel zakld po volby do Poslaneck snmovny vzan kan-
didtn listiny. Dleit je uren, nakolik, respektive za jakch podmnek, bude pi-
hleno k odevzdanm preferennm hlasm. Toto pravidlo nalezneme v 50 odst. 5
a 6 volebnho zkona. Zde je v prv ad stanoveno, e k pednostnm hlasm ode-
vzdanm jednotlivm kandidtm bude pihleno pouze tehdy, jestlie jejich poet
v jednotlivch ppadech bude init alespo 5 % z celkovho potu odevzdanch plat-
nch hlas pro danou kandidtn listinu.
eena je tak situace, jestlie stanoven procentn limit pekro vce kandidt.
V takovm ppad maj bt mandty pidlovny postupn, podle potu zskanch
pednostnch hlas, a to ponaje nejspnjm kandidtem. V ppad rovnosti je
pro pidlen mandtu rozhodujc poad na kandidtn listin.
Vznamn je tak pravidlo nachzejc se v 50 odst. 6 posledn vta. Podle toho-
to ustanoven kandidti, kte potem pednostnch hlas nepekroili hranici 5 %
z celkovho potu odevzdanch platnch hlas pro kandidtku, na n byli uvedeni,
pipadnou mandty v poad, v jakm jsou uvedeni na kandidtn listin. Z toho vy-
plv, e systm pednostnch hlas je nastaven tak, e kandidti z pednch mst ne-
jsou nijak zvhodnni.
Pokud by nastala hypotetick situace, kdy by nap. vedouc kandidtky nezskal
dn preferenn hlas a volii by sv hlasy soustedili na nsledujc kandidty, pi
rozdlovn mandt by se tento vedouc zaadil a za vechny ty, kte zskali podl
alespo 5 % odevzdanch platnch hlas pro kandidtn listinu.
Celkov lze shrnout, e souasn prava nabz volii monost zashnout svm hla-
sem do podoby kandidtn listiny, ale takov vliv je podstatn limitovn hranic, kte-
rou mus kandidt pro zapotn preferenc pekroit.

III. PREFERENN HLASOVN V PRAXI8

V vodu zmnn analza Jana Morkese se zabv velmi dkladn pre-


ferennm hlasovnm a jeho vsledky ve volbch v letech 19962006. Vzhledem
k tomu, e smyslem tohoto lnku nen analyzovat tento fenomn jako takov, ale
clem je ukzat na fungovn souasn prvn pravy, bude pozornost vnovna pouze
dopadm prvn pravy platn pro volby v roce 2002 a 2006. Pro ely tohoto lnku
nejsou volby konan v roce 1996 a 1998 relevantn, protoe se konaly podle podstat-
n odlinch pravidel.
Z hlediska prvn pravy preferennho hlasovn je teba uvst, e v letech 2002
a 2006 byla prvn prava od dnen odlin v tom smru, e kad voli byl vybaven
dvma preferennmi hlasy a pro jejich zapotn konkrtnmu kandidtovi bylo teba,
aby zskal alespo 7 % platnch hlas odevzdanch pro kandidtku, na n figuroval.
Zkladn kvantitativn ukazatele se tedy od dnenho stavu liily, ale nikoliv natolik, aby
zsadn ovlivnily vsledky v porovnn s tmi, kter by mohl pinst dnen systm.

8 Tato st lnku bude vychzet z daj shromdnch ve ve citovanm lnku Janem Morkesem
a budou v n vyuity tak nkter jeho zvry.

25
Pedem je vak teba uvst, e rok 2002 je z hlediska uplatnn preferennch hlas
abnormln. Dvodem je kandidatura politickho subjektu Koalice, sloen ze stran
KDU-SL a US-DEU. Prv v jejm ppad dolo ze strany pedevm voli
KDU-SL k velmi clenmu, a tedy i co do vsledku efektivnmu uplatnn pednost-
nch hlas.9 Jist vkyv tedy nen zpsoben ani tolik prvn pravou, jako chovnm
voli. Dokladem toho je skutenost, e v roce 2006, kdy pro uplatovn pednost-
nch hlas platila toton pravidla, ale ob strany ji kandidovaly samostatn, je poet
uplatnnch preferennch hlas polovin.10

Volebn rok Poet mandt Procentuln vyjden


2002 12 6%
2006 6 3%
Zdroj: Jan Morkes, cit. d., str. 10.

Rozdl mezi lety 2002 a 2006 tedy nen dn kvantitou pednostnch hlas, ale kva-
litou jejich uplatnn. Pesto i v ppad silnho boje mezi dvma subjekty uvnit jedn
kandidtn listiny zstal poet mandt pidlench dky preferennm hlasm relativ-
n nzk. Navc v ppad ostatnch parlamentnch stran kandidujcch samostatn z-
stal tento poet v podstat zanedbateln.11
Velmi zajmav daje poskytuje simulace vsledk preferennho hlasovn pro p-
pady odlinch procentulnch hranic uplatovanch pro zapotvn pednostnch
hlas.

Skuten Poet pednostnch mandt pi uplatnn hranice


Volebn rok
poet mandt 10 % 7% 5% 3%
2002 12 9 12 21 41
2006 6 1 6 10 23
Zdroj: Jan Morkes, cit. d., str. 11.

Z uveden tabulky je zejm, e snen hranice minimlnho potu pednostnch


hlas, kter mus kandidt zskat, aby mu byly zapotny, vede k jejich vtmu uplat-
nn a vymu potu takto pidlench mandt. Vznamn je ale pedevm poznatek,
e poet takto pidlench mandt vzhledem k celkovmu potu nen nijak enormn.

9 Kandidti KDU-SL zskali dky preferennm hlasm ve volbch v roce 2002 celkem 9 mandt, kan-
didti US-DEU 2 mandty a v ppad kandidt ODS se jednalo o 1 mandt. Podrobnou analzu po-
dv Jan Morkes ve svm lnku na str. 17.
10 Potvrzen tohoto zvru na zklad analzy daj z volebnch statistik podv ve svm lnku dkladn
Jan Morkes.
11 V roce 2006 zskali po jednom mandtu dky preferennm hlasm kandidti SSD a ODS, a 4 mand-
ty takto byly pidleny kandidtm KSM. Podrobn viz analzu Jana Morkese uvedenou na str. 17 jeho
lnku.

26
Odhldneme-li od voleb v roce 2002, kter vzhledem k fenomnu Koalice pod-
vaj ponkud zkreslen vsledek, v ppad voleb v roce 2006 se pi hranici 5 % jed-
n o 5 % z celkovho potu 200 mandt. Pi hranici snen na 3 % by se jednalo
o 11,5 % celkovho potu mandt.
Jinmi slovy, snen procentn hranice by neznamenalo dn pevratn zsah do
kandidtek pedkldanch volim politickmi stranami.
Na tomto mst je vak teba ci, e nzk poet mandt pidlench za pomoc
pednostnch hlas sm o sob nemus mt vypovdac hodnotu ohledn toho, nakolik
je volebn systm oteven vli voli podpoit jednotliv kandidty. Nen toti vylou-
eno, e volii jsou relativn spokojeni s poadm kandidt, kter jim strany pedkl-
daj. V takovm ppad volii pednostn hlasy nemus uplatnit vbec, ppadn je
mohou pidlit vedoucm kandidtnch listin.
Pokud se jedn o druh ppad, tedy podporu vedoucch kandidt prostednictvm
pednostnch hlas, tvo tyto hlasy podstatnou st z nepropadlch pednostnch
hlas. Jejich podl ukazuje dal tabulka vychzejc z analz Jana Morkese.

Vyuitch hlas Vyuitch hlas Propadlch


Volebn rok
pro vedouc kandidty pro ostatn kandidty pednostnch hlas

2002 18 % 9,9 % 72,1 %

2006 18 % 5,9 % 76,1 %

Zdroj: Jan Morkes, cit. d., str. 26.

Zsadn je vak otzka, jak je mnostv pednostnch hlas, ke kterm bylo pihl-
eno dky tomu, e byly pidleny kandidtm v dostatenm mnostv, aby byla pe-
kroena zkonem stanoven minimln mez. Tak tto otzce vnoval Jan Morkes ve
svm rozboru pozornost. Pslun poty ukazuje nsledujc tabulka.

Volebn rok 2002 2006

Poet voliskch hlas celkem 4 272 422 5 030 375

Poet monch preferennch hlas 8 544 844 10 060 750

Poet odevzdanch preferennch hlas 1 645 799 1 731 760

Podl vyuitch preferennch hlas z potu,


kter mli volii k dispozici 19,3 % 17,2 %

Preferenn hlasy nad 10 % 326 046 311 345

Vyuitch preferennch hlas 19,8 % 18,0 %

27
Volebn rok 2002 2006

Preferenn hlasy nad 7 % 459 053 414 529

Vyuitch preferennch hlas 27,9 % 23,9 %

Preferenn hlasy nad 5 % 587 164 521 185

Vyuitch preferennch hlas 35,7 % 30,1 %

Preferenn hlasy nad 3 % 863 085 775 397

Vyuitch preferennch hlas 52,4 % 44,8 %

Zdroj: Jan Morkes, cit. d., str. 15.

Jak z uveden analzy vyplv, ve volbch v roce 2002 se uplatnilo necelch 28 %


z odevzdanch pednostnch hlas, o tyi roky pozdji volby probhly dle stejnch
pravidel toto slo pokleslo na necelch 24 %. Zhruba eeno, ti ze ty odevzda-
nch pednostnch hlas nedojdou uplatnn, protoe nejsou odevzdny dostaten
podporovanmu kandidtovi.12
Takto vysok slo bud jist pochybnosti o smyslu dan prvn pravy. Pokud se
monost preferennho hlasovn volii nabz, potom by tak ml mt relnou mo-
nost volebn vsledek ovlivnit. Ostatn samotn volby jsou bojem o voliskou pze.
I kdy v rmci volebnho systmu jsou nastavena jist omezujc pravidla, jako je teba
uzavrac klauzule, nejsou nastavena tak psn, aby generovala takov mnostv pro-
padlch hlas, jako v ppad preferennho hlasovn.13
Pitom v tto vci restriktivn pstup nen na mst. Nehroz, e by dolo k rozdro-
benosti volenho orgnu. Jedin, co me bt v ohroen, je poad zvolench kandi-
dt oproti tomu, jak je volii pedkld politick strana. I kdy existuj dvody, jak
ji bylo naznaeno ve, pro by jej vle mla bt do jist mry chrnna, nejsou tak
zsadn, aby vyazovaly nzor takovho mnostv voli.
Zvltn pozornost si proto zaslou posledn faktor, kterm je prmrn mra podpo-
ry vyjden pednostnmi hlasy kandidtm podle poad na kandidtnch listinch. Jak
ji bylo uvedeno ve, ve volbch v letech 2002 i 2006 byly piblin 2/33/4 uplatn-
nch preferennch hlas odevzdny pro vedouc kandidtnch listin. Pouze 1/41/3 tch-
to hlas byla odevzdna ostatnm kandidtm. Ji z tchto sel je patrn, e velmi v-
znamn st uplatnnch preferennch hlas je odevzdna takovm zpsobem, e nijak
nezasahuje do kandidtn listiny, ale naopak vyjaduje souhlas s jej podobou.

12 V ppad letonch voleb (2010), kdy m voli k dispozici tyi preferenn hlasy a hranice pro jejich
uplatnn byla snena na 5 %, by na zklad analz J. Morkese mohla mra jejich vyuit init kolem
30 %. Ani toto slo nepin nijak pevratnou zmnu.
13 V roce 2002 bylo ve volbch do Poslaneck snmovny odevzdno 12,55 % hlas pro strany, kter ne-
pekroily uzavrac klauzuli. Ve volbch v roce 2006 to bylo pouze 5,98 % hlas.

28
Prmrn poet
Poad Nejspnj kandidt [%]
preferennch hlas [%]
1 8,84 23,91
2 4,34 14,29
3 3,21 8,79
4 3,00 10,58
5 2,39 9,93
6 2,02 10,54
7 1,65 6,98
8 1,37 3,99
9 1,26 3,37
10 1,28 4,95
11 0,91 2,68
12 0,94 2,23
13 0,88 2,28
14 0,89 5,55
15 0,76 3,40
16 0,69 1,72
17 0,65 2,69
18 0,63 1,63
19 0,57 1,43
20 0,54 1,16
Zdroj: Jan Morkes, cit. d., str. 27.

Z uveden analzy vyplv nsledujc. Potno v prmru, pekrauje hranici 7 %


pednostnch hlas pouze vedouc kandidtky. Dal kandidti v poad za nm nsle-
duj s vznamnm odstupem ve vyjden podpoe.
Do jist mry smrodatnj jsou daje vztaen k nejspnjm kandidtm ze
vech, kte se voleb zastnili. Jsou to toti prv oni, kte ppadn v souti uspli
a dky preferennm hlasm zskali poslaneck mandt.
V jejich ppad se ukazuje, e posledn msto, ze kterho kandidt prakticky doshl
na hranici 7 %, bylo sedm. Kandidti na nich pozicch se tto rovni ani zdaleka ne-
piblili. Z druh strany je vak teba ci, e pesto nedoshli bezvznamnho potu
hlas. Vztaeno k aktuln prvn prav obsahujc hranici 5 %, mohl by mandt zs-
kat i nejspnj kandidt, kter v roce 2006 byl nominovn dokonce na 14. mst.

29
Z hlediska celkovho hodnocen je dleit skutenost, e s drobnmi vjimka-
mi podpora i ve vzorku nejspnjch kandidt kles spolu s tm, jak se zvyuje
vzdlenost od prvho msta. Obecn tedy panuje spe ta tendence, e m ve kan-
didt stoj, tm vt podpora mu je formou preferennch hlas vyjadovna. Ani zde
se tedy neukazuje, e by preferenn hlasy njakm vraznm zpsobem zmnily v-
sledek voleb v porovnn s tm, jakou kandidtn listinu svm volim kad politic-
k strana nabdla.
Ve uveden rozbory vedou k nsledujcm zvrm. V prv ad ve stvajcm vo-
lebnm systmu a v rmci kandidtnch listin, jak jsou doposud politickmi stranami
volim pedkldny, volii uplatnnm pednostnch hlas neprojevovali tendenci v-
raznm zpsobem mnit poad kandidt. Naopak, jak ji bylo uvedeno ve, volii
podstatnou st preferennch hlas odevzdvaj vedoucm kandidtnch listin.
Dalm vznamnm poznatkem je to, e m ve kandidt na kandidtn listin
stoj, tm vt poet preferennch hlas od voli zskv. To tak svd o tom, e
vbr a preference kandidt ze strany politickch stran v zsad odpovd preferen-
cm voli.
Vezmeme-li v potaz to, e politick strany by se nemly do jist mry rozchzet se
zjmy a potebami svch voli, meme ve uveden poznatky vnmat jako pozi-
tivn. Je mon je interpretovat takovm zpsobem, e ze strany voli nehroz vraz-
n zsah do stranou provedenho vbru kandidt. To ovem znamen, e podmnky
pro uplatnn pednostnch hlas jsou nastaveny zbyten psn. V konenm dsled-
ku potom vedou jednak ke znanmu znehodnocen odevzdanch preferennch hlas
a jednak mohou st voli od jejich odevzdn, a tedy i aktivity, odrazovat.
Nen-li zde nebezpe, e se politickm stranm nepoda do Poslaneck snmovny
prosadit ty kandidty, kter vzhledem k jejich kvalitm a dosavadn prci povauj za
pnosn a potebn, co by mohlo ohrozit jejich fungovn, stejn jako fungovn Po-
slaneck snmovny, nen ani dn dvod, pro by ped volie mla bt stavna uml
barira, kterou je teba pekonat, m-li bt jejich hlas vzat v potaz. Naopak, je na mst
uvaovat o tom, zda popsan barira nen jednm z dvod, kter in volby mn
atraktivn.
Pirozenm eenm, kter by souasnou situaci napravilo, by bylo razantnj sne-
n procentn hranice, po jejm pekonn jsou teprve pednostn hlasy brny v potaz, re-
spektive zaveden jinho zpsobu odevzdvn hlas, kter by vce zohlednil vli volie.

IV. POLSK SYSTM ZOHLEDOVN


VOLISKCH PREFERENC

Zajmavou variantu zohledovn preferenc voli nabz napklad pol-


sk volebn zkon pro volby do Sejmu Polsk republiky.14 Pozornost si zaslou proto,

14 Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej ze dne


12. kvtna 2001, Dz. U. 2001, Nr 46, poz. 499, ve znn pozdjch pedpis. Podrobnj informace
o tomto zkon viz nap. Kudrna, J. Nov zkon o volbch do Sejmu a Sentu Polsk republiky. Po-
litologick revue, . 2/2001, Praha, 2001.

30
e Polsko pat mezi zem s podobnou histori jako esk republika a e podobn
problmy jako jsou ty, se ktermi se potkme.
Volby do Sejmu se konaj podle zsad pomrnho zastoupen ve vcemandtovch
volebnch obvodech. Kandidtn listiny jsou pedkldny tzv. volebnmi vbory, kter
mohou bt zizovny politickmi stranami i jejich koalicemi, ale nemus tomu tak bt
vdy. Je piputna tak monost tzv. obanskch volebnch vbor, kter umouj
ve vci pedkldn kandidtnch listin tak iniciativu zdola. Ve vztahu k hlavnmu
tmatu tohoto lnku se vak jedn o vedlej zleitost. Podstatn je skutenost, e
kandidtn listiny obsahuj vce jmen a jsou tedy potenciln oteven tak pro prefe-
renci v rmci jedn kandidtn listiny.
Poad kandidt na kad listin uruje dle l. 144 odst. 1 volebnho zkona p-
slun volebn vbor. Z uren posloupnosti tak vyplv preference nominujcho
subjektu, kter kandidty povauje ze svho hlediska za zsadn. Podobn jako v es-
k republice tak poad kandidt v Polsku vyjaduje jist doporuen pro volie.
Podstatn vznam m tak fyzick podoba kandidtnch listin. Z provdcho ped-
pisu k volebnmu zkonu, kterm je usnesen Sttn volebn komise,15 vyplv, e kan-
didtn listiny vech volebnch vbor kandidujcch v danm volebnm obvodu jsou
seit dohromady do podoby jednoho seitu.
Kad voli obdr takovto seit v den voleb ve volebn mstnosti spolu s edn
oblkou. Zpsob hlasovn je uren v l. 160 odst. 1 volebnho zkona. Kad voli
me kkem oznait jednoho kandidta z kandidtn listiny, kterou preferuje. Z toho
vyplv, e voli souasn vyznaenm sv preference vybr jak politickou stranu, tak
i podporuje jednoho konkrtnho kandidta. Nebo vnmno z druh strany, vyznae-
nm preferovanho kandidta je urena tak politick strana.
Na zklad popsanho pravidla prakticky kad jin zpsob oznaen kandidtn lis-
tiny znamen neplatn hlas. V ppad, e by voli oznail vce kandidt z vce kan-
didtnch listin, by nebylo mon zjistit, jak je jeho preference osobn, ani stranick.
Tomu by byla analogick situace, kdy by voli neoznail dnho kandidta na
dn kandidtn listin. Tak takov hlas by byl neplatn. Ani v tomto ppad by
nebylo mon zjistit voliovu preferenci. Vzhledem k popsan podob kandidtnch
listin, respektive jejich souboru, vhazuje voli do volebn urny fakticky vechny kan-
didtn listiny a jeho hlas je pipisovn subjektu, na jeho kandidtce je voliem pre-
ferovan osoba.
Vjimku z ve uvedenho pravidla preference jedn osoby stanov l. 160
odst. 5 volebnho zkona. Pokud by voli kkem oznail vce ne jednoho kandid-
ta, ale na jedn kandidtn listin, potom se nejedn o neplatn hlas, ale bude posuzo-
vn jako hlas pro vedouc osobu pslun kandidtn listiny. Zkon v tomto ppad
vychz z toho, e osobn preference danho volie jasn nen, ale preference stranic-
k ano. Jedn se tedy o zpsob, jak zohlednit vli volie do t mry, do jak to je
mon a do jak je nezpochybniteln. Pipotvn hlasu vedouc osob na kandidt-
n listin je vchodiskem ze situace, kdy voli nevyjdil svou osobn preferenci, tedy
nevyslovil se proti poad na kandidtce. Protoe v rmci polskho systmu kad hlas

15 M. P. 2001, Nr 29, poz. 495, ve znn pozdjch pedpis.

31
vede k preferenci kandidta, potom i v tomto ppad je preferovn kandidt, a to ten,
kterho preferuje nominujc subjekt.
V prbhu stn hlas se na zklad l. 162 volebnho zkona zjiuje, krom dal-
ch skutenost, kolik hlas obdrely jednotliv kandidtn listiny a kolik hlas obdr-
eli jednotliv kandidti.
Pi rozdlovn mandt, k nmu dochz v jednotlivch volebnch obvodech, se
postupuje podle l. 166 odst. 1 a l. 167 odst. 1 volebnho zkona. Na zklad dHond-
tovy metody dojde v kadm volebnm obvodu k rozdlen poslaneckch mandt jed-
notlivm kandidujcm subjektm v zvislosti na potu hlas, kter byli jejm kan-
didtm volii odevzdny. Jednotliv mandty pot zskvaj kandidti podle potu
hlas, kter zskali od voli.
Jak je z uvedenho patrn, neexistuje v Polsku dn minimln poet hlas, kter by
musel bt pekroen, aby se hlasy jednotlivm kandidtm zapotvaly. Zrove z uve-
denho pravidla vyplv, e voli nevol politickou stranu pmo, ale politickou stranu
prostednictvm osoby konkrtnho kandidta. Volba je tmto zpsobem pomrn perso-
nalizovan. Do jist mry se mohou uplatnit prvky osobnho vbru, kter jsou znmy
nap. z vtinovho volebnho systmu. Kandidtn listiny jsou tak pomrn oteven
a voli me relativn snadnji, by nepmo, ovlivnit dn uvnit pslun politick stra-
ny. Svj vznam m tak to, e dn z kandidt nem automaticky zvolen jist, pro-
toe i vedouc kandidtky mus zskat dostaten poet hlas pro zisk mandtu.16

V. JAK DLE S PREFERENNM HLASOVNM V R?

Ji na potku bylo uvedeno, e stavn podek k preferennmu hlaso-


vn nek v podstat nic. Nazrno v nejirch souvislostech je pouze umouje tm,
e pro volby do Poslaneck snmovny stanov pravidla pomrnho volebnho systmu.
Zkonodrce m tedy (nejenom) v tomto smru volnou ruku. To je dno znanou va-
riabilitou pomrnho volebnho systmu. Ve vci preferennho hlasovn se do mez
tohoto systmu vejde ve, psn vzanmi kandidtnmi listinami ponaje a volnmi
listinami kone.17
Urit, by ne zcela ostr hranice, za kterou by zkonodrce neml zachzet, by tak
mohla bt dna hodnotami prvnho sttu. Mezi n by mla patit tak jist racionali-
ta a efektivita prva, respektive innosti samotnho zkonodrce. Jinmi slovy, prvo
jako takov by mlo vst k deklarovanmu cli.
V ppad souasn pravy preferennho hlasovn existuje pomrn vznamn
rozpor mezi formln monost a jejm skutenm relnm dopadem. Jestlie z ode-
vzdanch preferennch hlas pouze piblin jedna tvrtina dojde uplatnn v tom

16 I kdy je samozejm teba ci, e vedouc osoby dn vt problmy v tomto smru nemaj. Co je
ale pirozen dno tm, e na vedouc msta jsou nominovny osoby znm a populrn.
17 Meze by se patrn mohly nachzet dokonce v krajnch polohch, kde by se na jedn stran mohlo jed-
nat o extrmn variantu psn vzanch listin, kdy by volii hlasovali pouze pro stranu, bez uveden
jmen kandidujcch osob, a na stran druh by se jednalo o voln kandidtn listiny v oteven variant,
s monost dopisovat vlastn kandidty samotnm voliem.

32
smyslu, e se stv prvkem v procesu pidlovn mandt, nejedn se patrn o zcela
racionln prvn pravu, kter k tomuto stavu vede. Nabz se tak otzka, pro z-
konodrce vydal jistou energii k prosazen prv takovto pravy. Ta na jedn stran
deklaruje zmr dt volii urit vliv na vbr konkrtnch osob v rmci kandidtn
listiny. Na druh stran vak pravidla nastav tak psn, e pokud ji voli svou pre-
ferenci vyslov, v drtiv vtin ppad to dn vliv na vsledek mt nebude.
Tm se do celkov vahy dostv dal prvek, a sice, e souasn prvn prava je
do jist mry podvodem na volii, zejmna na neinformovanm. Informovan voli
si jist um spotat, e m-li mt jeho preferenn hlas njak vliv, potom je teba jej
odevzdat bu kandidtovi na nkterm z pednch mst nebo vrazn a veobecn
uznvan osob, kter byla vnitrostranickmi mechanismy odsunuta do hloubi kandi-
dtn listiny. Domyleno do dsledk, prvn varianta voliskho chovn nen pli ra-
cionln, protoe vede pouze k potvrzen stavu vyjdenho ji zaazenm na kandi-
dtn listin, preference je tedy zbyten. Ppad druhho typu je relativn mlo. Tk
se tedy spe zlomku voli.
Nelze vylouit, e popsan restriktivn podmnky pro uplatnn preferennch hlas
jsou dvodem jejich pomrn malho vyuvn volii. Z preferennch hlas, kter
maj volii k dispozici, byla v poslednch dvou snmovnch volbch odevzdna nece-
l jedna ptina. Spojme-li dohromady poet odevzdanch preferennch hlas s tm,
kolik z nich dolo uplatnn, dostaneme se k slu 5,38 % pro rok 2002 a dokonce
pouze 4,11 % pro rok 2006.18 Takto mal je podl preferennch hlas, kter byly ode-
vzdny a zrove byly vyuity efektivn v tom smyslu, e splnily podmnky pro jejich
vzet v vahu v rmci rozdlovn mandt, potno z celkovho potu preferennch
hlas, kter mli volii k dispozici.
Pinou je pli vysok hranice pro zapotvn pednostnch hlas. Pitom nen
dn dvod pro to, aby stranami pipraven podoba kandidtek musela bt takto re-
striktivn chrnna. Jak ji bylo ukzno ve, velmi podstatn st pednostnch
hlas je odevzdvna vedoucm kandidtnch listin a mn ne jedna tetina ostatnm
kandidtm. Z tto jedn tetiny je potom vtina v prmru odevzdvna opt v z-
vislosti na poad na kandidtce. Kandidujc subjekty tedy jsou pomrn velmi s-
pn, pokud jde o vbr a poad svch kandidt, protoe se jejich nzor jen vji-
men rozchz z nzorem voli.
V tto souvislosti se tedy nabz otzka, pro vbec preferenn hlasovn ve vol-
bch do Poslaneck snmovny zachovvat? Je-li stvajc prvn prava takto restrik-
tivn, mohlo by dojt ke zruen preferennch hlas vbec a mohly by bt zavedeny
psn vzan kandidtn listiny. Na volebnm vsledku a vbru kandidt by se
takka nic nezmnilo. Zmnu by poctila pouze pomrn mal st voli, kter sv
preference vyjadovala. Efektivn zmna by se tkala drobn sti voli, pouze tch,
jejich preference zmnily poad zvolench kandidt. Na druhou stranu by vak
mohlo dojt k vznamn spoe asu pi zjiovn volebnch vsledk, zejmna pi
prci okrskovch volebnch komis.

18 Pokud bychom v uvedench letech aplikovali pouze 5% hranici pro zapotvn preferennch hlas,
zvila by se ob sla pouze nepatrn na 6,89 %, respektive 5,18 %.

33
Osobn se ale domnvm, e preferenn hlasy maj sv opodstatnn a mlo by na-
opak dojt k takov zmn volebnho zkona, kter umon plnn jejich funkce ve vt-
m rozsahu. Na mst pitom nen pouze kosmetick zmna, nebo z ve uvede-
nch propot vyplv, e i pi snen hranice pro zapotvn preferenc na 3 % by
bylo potno s necelou polovinou odevzdanch preferennch hlas.
Uvedenou tprocentn hranici povauji za minimln vchodisko, kter me mt
reln vznam.
Za velmi zajmav een povauji polsk systm volby prostednictvm vyjden
personln preference, bez jakkoliv omezovac klauzule. Jeho zaveden v esk re-
publice by vak bylo z praktickch dvod a z dvod tradic krajn nepraktick. Sla-
binou by byla nutnost mnit ji zavedenou a osvdenou podobu kandidtnch listin,
kter by mohla pinst vce komplikac, ne uitku. Stanoven podmnky vyznaen
jedn preference pod sankc neplatnosti hlasu, pokud by byl odevzdn volebn lstek
bez oznaen osoby, by bylo tak kontraproduktivn, protoe pinejmenm v prvch
volbch po proveden tto zmny by ada voli pravu patrn nezaregistrovala a je-
jich hlasy by byly zbyten znehodnoceny. Pesto by o tto variant mlo bt uvao-
vno v okamiku, kdy by byla zahjena diskuze o zsadn zmn i prav volebnho
systmu. Polsk varianta toti pin do volebnho procesu vrazn personln prvek
a poloen jistch relnch zklad pro vazbu mezi voliem a poslancem, co je zle-
itost psychologicky relativn vznamn. Sv pozitiva me mt tak zptn kontrol-
n vazba mezi politickou stranou a jejmi volii, respektive kandidty.
M-li bt zmnno mlo, ale s relnm efektem, potom by za stvajc prvn si-
tuace mlo dojt k podstatnmu snen omezujc klauzule. Za minimln variantu po-
vauji jej snen na 3 %. Tehdy ale stle jet polovina preferennch hlas nebude
zohledovna.
Jestlie m bt njak omezen zachovno, potom by dle mho nzoru mlo leet
v rozmez 12 % platnch hlas odevzdanch pro pslunou kandidtn listinu. Sv
opodstatnn by vak mlo i pln zruen jakhokoliv omezen tohoto druhu.
V kadm ppad ani pi nastaven omezovac klauzule na 1 % by nebylo teba
obvat se njakho pevratu v rmci poad na kandidtnch listinch. Zvyk voli pre-
ferovat vedouc a vbec kandidty na pednch mstech kandidtnch listin by se prav-
dpodobn nezmnil. Za stvajc podoby volebnho systmu tedy preferenn hlasy
nerozhoduj o pidlovn mandt, na rozdl nap. od zmnnho Polska. Jejich vliv
je pouze mal a ani snen omezovac klauzule by toto reln nezmnilo. Umonilo
by vak v jednotlivch ppadech, aby mandt zskali kandidti, kter volii povauj,
na rozdl od kandidujcho subjektu, za kvalitn.
Do jist mry by mohlo jt tak o pnos pro samotn politick strany, kter by zs-
kaly zptnou vazbu. asto se hovo tak o sniujcm se zjmu oban o politick dn
a ni ochotu politicky se angaovat. Tak v tomto smru by poslen vlivu prefe-
rennch hlas mohlo pinst urit, by jist ne pevratn, zlepen. Pinejmenm by
odpadlo vdom, e vyjden osobn preference pravdpodobn nebude vzata v potaz
(nebude-li dna vedoucm kandidtm), kter je do znan mry demotivujc.
V kadm ppad si souasn prvn prava preferennho hlasovn zaslou
zmnu, aby reln fungovn prvn pravy odpovdalo jejmu deklarovanmu elu.

34
PREFERENTIAL VOTING IN THE ELECTIONS
TO THE CHAMBER OF DEPUTIES OF THE CR

Summary

Pursuant to the Constitution of the Czech Republic, the elections to the Chamber of
Deputies are organised on the basis of the electoral system of proportional representation. There are
a number of modifications of this electoral system. One of variables shaping the form of a specific
proportional system are the so-called preferential votes. To a greater or lesser extent, they make it possible
to express voters personal preference and to introduce elements of some sort of personal vote in a system
based on selecting electoral ballots made up by a political party.
Rules which at present govern using preferential votes in the Czech Republic are so strict that they
question the effectiveness and purpose of the existence of preferential votes. On the basis of data gathered
from last two elections to the Chamber of Deputies, the paper demonstrates that voters use only between
one sixth and one fifth of preferential votes which they have at their disposal. However, due to strict
applicable rules only about one quarter of this fraction are actually counted in. Therefore, totally,
approximately about three quarters of preferential votes cast fall through and do not influence the outcome
of the elections. The reason for this situation should especially be seen in the excessively high number of
preferential votes which a candidate must obtain if the preferential votes are to be counted in. In last two
elections, the threshold was 7% of all votes cast for an electoral party for which a particular person ran in
the elections. Analyses of previous electoral statistics indicate that only if the required fraction is reduced
down to 3%, it would result in nearly half of all preferential votes cast being taken into account.
The current legal situation therefore raises serious doubts about its very purpose. On the one hand, it
introduces the possibility of preferential votes, on the other hand, it prescribes so restrictive conditions that
preferential votes have no real impact on the outcome of the elections.
There are two possibilities of how to deal with the situation in the future. Preferential votes can be
completely abolished. The real position of voters would not in fact be changed and the legal regulation
would better reflect the actual situation. Also, some time could be saved in counting electoral results. The
second option is to considerably relax the mentioned restrictive elements in the legal regulation, i.e. to
reduce the necessary fraction out of all votes cast for an electoral ballot down to maximally 12%.
The author prefers the second mentioned option, as a means of strengthening the influence of voters on
the electoral result and, to some extent, also on the personal selection of candidates offered by political
parties.

Klov slova: volby, Poslaneck snmovna, esk republika, pomrn volebn systm, preferenn hlasy,
vzan kandidtn listiny

Key words: Elections, Chamber of Deputies, Czech Republic, proportional electoral system, preferential
votes, categorical electoral ballots

35
2010 ACTA UNIVERSITATIS CAROLINAE IURIDICA 2 PAG. 3761

TOM GARRIGUE MASARYK


AND MYKOLAS RMERIS:
TWO FIGURES, TWO APPROACHES
TO THE STATE AND THE CONSTITUTION
GEDIMINAS MESONIS*

Permanent functional state governance (establi- A state is not just a mechanism, and politics
shed) is permanent governance bodies, arranged are not just a qualified administrative and
according to the competence categories and diplomatic technique. A state is an association
hierarchically systemized with their main con- of citizens, operating on the basis of rationality
stitutional bodies. It can only function within the and morals.2
boundaries of the constitution, it is defined by
the provisions of the constitution, which it may
not overpass.1 Prof. Tom Garrigue Masaryk (18501937)

Prof. Mykolas Rmeris (1880 1945)

* Mykolas Romeris University, Vilnius, Lithuania Department of Constitutional Law, Professor. Research
interest: Constitutionalism, Constitutional jurisprudence, Rule of Law, Separation of powers, Human
rights, Separation of state and church.
1 Rmeris, M. Valstyb ir jos konstitucin teis. Konstitucins institucijos. I tomas. Suverenitetas. Vilnius:
Pradai, 1995, p. 191.
2 Masaryk, T. G. Speech by President Masaryk on the Tenth Anniversary of Czechoslovak Independence,
October 28, 1928 [interactive]. Virtual Archive of Central European History [viewed 10-01-2009].
<http://ecommons.library.cornell.edu/bitstream/1813/1495/1/Masaryk_Speech_1928.pdf>

37
INTRODUCTION

T. G. Masaryk and M. Romeris. The sole comparison of such names may


seem artificial and therefore missing real grounds. However, I have more than once
visited Charles University in Prague and Masaryk University in Brno for research and
educational purposes and thus enriched my knowledge of the heritage of T. G. Ma-
saryk as the head of state and a scholar and learned more about features of his
personality. As I was doing this I was kept being surprised by noting the existence of
certain relations with the personality and scientific heritage of M. Romeris. The said
observations, however, still did seem to be substantial enough to move me to write on
the aspects of viewpoints of T. G. Masaryk and M. Romeris. The fact that studies of
T. G. Masaryk and his scientific and political heritage are an ongoing and permanent
process in Czechoslovakia, now the Czech Republic, as well as the existence of
different doctrines and concepts of evaluation of scientific and political heritage of
T. G. Masaryk also raised doubts. Hence the probability of errors or failure to
accurately understand or interpret, kept me postponing this long nurtured idea. Only
sustained and honest discussions with Jn Gronsk, Professor of the Department of
Constitutional Law of Charles University in Prague, an undisputed expert of Cze-
choslovakias constitutionalism and the scientific heritage of T. G. Masaryk, helped
me to make up my mind. It was during the discussions with J. Gronsk where my
attention was drawn to certain problematic aspects of history and T. G. Masa-
ryks doctrine, which, according to the professor are to be kept in mind in order not
to make mistakes. In addition, I would like to thank professor M. Maksimaitis, an
expert in the biography and the doctrine of M. Romeris. Without the help of the two
aforementioned persons most of statements in the present article would raise
reasonable doubts even to their author.
It is undisputed that T. G. Masaryks political activities in the case of Czecho-
slovakias statehood and his long office as the President of the Republic of Cze-
choslovakia give him certain political advantage. However, it should be stressed that
the advantage is only of a political character. Looking at T. G. Masaryk and
M. Romeris from the perspective of scientific heritage rather than from the perspective
of their political careers, erases any doubts. The two are a match as scholars, and their
scientific heritage can be compared. Both were professors, both were scientists. The
research interest of both scholars was man, nation, state and constitution.

I. THE PERSONALITIES AND THEIR ERA

It would be very difficult to discuss about such prominent personalities


outside the context of their times and geopolitical events. Therefore it makes sense to
give a brief overview of the development of the historical and political events, in which
T. G. Masaryk and M. Romeris lived and worked. Besides, it is meaningful to mention
certain biographical aspects, which would provide a better illustration of the basis of
their viewpoints. The beginning of the 20th century was the era of epoch-making

38
geopolitical, social and cultural changes. The World War I (the Great War 19141918)
determined the fate of most countries and nations for years to come. It was that era
before and after the war, where T. G. Masaryk and M. Romeris lived and worked. That
period of history and its realia formed the social and cultural attitude of the said
scholars.
Both T. G. Masaryk and M. Romeris received the best education available in those
times, they studied at famous educational institutions, had the opportunity to attend
lectures, given by prominent scientists of the period. In the modern world educational
mobility does not surprise anybody. However, at the end of the 19th and the beginning
of the 20th century, it was more an exception than a rule. T. G. Masaryk studied at Brno
gymnasium, universities of Vienna and Leipzig3, whereas M. Romeris studied at the
St. Petersburg Imperial School of Law, Universities of Krakow and Paris and the
famous Lcole libre des Sciences Politiques. While studying T. G. Masaryk had the
opportunity to attend lectures by such famous scholars as Franz Brentano, the pioneer
of analytical philosophy and phenomenology4 and professor Wilhelm Maximilian
Wundt, the founder of cognitive and experimental psychology. M. Romeris was also
not at a disadvantage, in Paris he had the opportunity to hear lectures given by such
famous scientists as Adhmar Esmein, a professor of constitutional law, canon law and
law history, as well as Andr Tardieu, an expert in history of diplomacy as well as
theory and practice of geopolitical problems. In St. Petersburg M. Romeris attended
lectures by professor Leon Petraycki, a representative of the school of law of
psychology and a respected figure in the theory of law.5
It should also be mentioned that studies and research interests of both T. G. Masa-
ryk and M. Romeris were not limited to one certain narrow area of social sciences.
Upon graduating his studies in St. Petersburg and being a free auditor, M. Romeris
collected materials on the topics of the Great French Revolution and the history of
Lithuania Poland at the Faculty of Philosophy of Jagiellonian University of Krakow.6
During his studies in France, he attended the Social-Economic Department of Lcole
libre des Sciences Politiques and researched the subtleties of the Napoleonic Code
(French Civil Code of 1804) at Paris University. Social and humane studies were the
object of interest of those two personalities in all of their scope. The state, its history,
law, politics, nation, philosophy and sociology was the constant object of interest of
both scholars. The research interest of T. G. Masaryk was within the area of social-
historical problems. However, to him, philosophy was above ethics, sociology and
politics.7 Although the diversity of research interests of T. G. Masaryk gave prerequisites
for philosophers to regard him as a moralist and for politicians as a philosopher, he
was universally recognized as a wise man, a colossus of intellect and spirit.8 Hence,

3 Soubigou, A. Tom Garrigue Masaryk. Praha, 2004, p. 3252.


4 Houka, V. T. G. Masaryk myslitel a sttnk. Karvin Mizerov: nakladatelstv PARIS, 2007, p. 151.
5 Maksimaitis, M. Mykolas Rmeris Lietuvos snus. Vilnius: Mykolo Romerio universitetas, 2006,
p. 34.
6 Maksimaitis, M. Mykolas Rmeris Lietuvos snus. Vilnius: Mykolo Romerio universitetas, 2006,
p. 3738.
7 Rus, V. S. Nation and (Modern) Theories of social identity. In 18951995 Sto let Masarykovy esk
otzky. Praha: stav T. G. Masaryka, 1997, p. 209.

39
T. G. Masaryk and M. Romeris were persons of broad interest with the difference that
law to M. Romeris and philosophy to T. G. Masaryk were their primary and most
important means of cognition of social environment. T. G. Masaryk was definitely
a philosopher9, while M. Romeris first and foremost was a lawyer and constitutionalist.
The said circumstance, as we will see below, has significantly influenced the basis
of their worldview and resulted in certain differences in the emphasized aspects as
regards state government institutions.
Its hardly surprising that the natural talent and the fate, which created such splendid
possibilities of studying, soon turned both into serious scholars. In 1897 T. G. Masaryk
became a professor of philosophy at the Czech Charles-Ferdinand University in
Prague. In 1926 M. Romeris become a professor ordinary at Lithuanian University, in
19271928 he was Rector of the University and later worked as the Head of the State
Department of Law. In 1930, i.e. the Year of Vytautas Magnus, by decree of President
A. Smetona, M. Romeris became a full professor at Vytautas Magnus University, in
19331939 he was the rector of the said university for two terms in a row.
Attitude towards religion. It should be mentioned that the issues of religion, as well
as the church and the state were also important in the life and worldview of both
persons. The religious viewpoint of both T. G. Masaryk and M. Romeris grew on
the basis of traditions of the Roman Catholic Church. However, their further life
experience and splendid education made both choose the Voltaire tradition, which
virtually does not question the existence of God but rejects the role of the church,
namely the Catholic Church, as a mediator between man and God. That is the usual
intellectuals fate to be a religious heretic.10
However, the researchers of philosophy of T. G. Masaryk unanimously state that his
moral, religious and political thinking was deeply Kantian and that the cornerstone
aspects of his worldview were based on I. Kants arguments.11 T. G. Masaryks
philosophical grounds are characterized by religious and ethical aspects, which is the
reflection of English and French philosophy of positivism. In his famous sociological
work Suicide as a Mass Phenomenon of the Modern Civilization (1881) T. G. Masaryk
attempted to prove that the growth of the number of suicides should be related to the
loss of religion, and thus, the meaning of life. Therefore, T. G. Masaryk believed in
God and immortality of soul.12 He argued that apart from the social and national
aspects, the religious aspect is also very important to a modern man.13 He sympathized
with Jan Hus and the entire philosophy of reformation (T. G. Masaryk wrote
a scientific study Jan Hus).14 Sympathy to the reformist philosophy is encouraged by
a deep understanding that the rights of man and citizen were codified only because of

8 Wandycz, P. S. Laisvs kaina. Vilnius: Baltos lankos, 1997, p. 196.


9 Houka, V. T. G. Masaryk znm i neznm. Praha: Riopress esk expedice, 2005, p. 194 195.
10 Soubigou, A. Tom Garrigue Masaryk. Praha, 2004, p. 75.
11 Valenta, L. Od humanity k demokracii. In 18951995 Sto let Masarykovy esk otzky. Praha: stav
T. G. Masaryka, 1997, p. 281.
12 Houka, V. T. G. Masaryk myslitel a sttnk. Karvin Mizerov: nakladatelstv PARIS, 2007, p. 35.
13 Pavelka, M. T. G. M. a esk liberalismus. In 18951995 Sto let Masarykovy esk otzky. Praha:
stav T. G. Masaryka, 1997, p. 125.
14 Houka, V. T. G. Masaryk myslitel a sttnk. Karvin Mizerov: nakladatelstv PARIS, 2007, p. 85.

40
direct influence of reformation.15 It is the reformation where T. G. Masaryk saw
ideological liberation and another important factor of nationality, resistance to the
Germanization of Czechs.16 This attitude of T. G. Masaryk needs to be connected with
the historical role of the Catholic Church in the history of statehood of Czechoslovakia
and the Czech nation. Unlike Lithuania and Poland, where the Catholic Church was
the supporter and upholder of the national and statehood ideas, in the Czech Republic
the situation was quite different. The Catholic Church supported the idea of
preservation and integrity of Austro-Hungarian Empire for a long time, therefore it is
natural that this position was in conflict with the aspirations of the Czech and Slovak
nations to become independent states. Only the results of World War I, only the
geopolitical reality, i.e. the fall of the Austro-Hungarian Empire, created the
prerequisites for the Catholic Church to turn from the church of Austro-catholics
to that of Czech-catholics.17 It is natural that the said circumstance reflected in
the worldview of the society and its individual members. Therefore, upon the
establishment of the state of Czechoslovakia the society, or at least a part of it, was
very critical of the Catholic Church.
M. Romeriss attitude towards religion and the Catholic Church would be best
described by the term of respectful distance. M. Romeris has never denied the
significance of religion for humans and harmonious development of the society, he
never doubted that the freedom to choose a religion is important part of the system of
human rights and freedoms. However, as regards relations between the church and the
state M. Romeris remained loyal to his ideals of perception of law. M. Romeris was
rather critical in his analysis of the provisions of the Concordat between the Republic
of Lithuania and Vatican (1926). In his publication Malignancy of the Concordat to
Lithuania, in no uncertain terms and only in by employing legal arguments he
attempted to prove the contradiction of certain provisions of the said treaty to the
national Constitution. Such position perfectly reflected M. Romeriss understanding of
the legal system and the hierarchy of legal acts, existing therein. The critics of such
position of M. Romeris, in as many flashy words stated that it is only an opinion of
one group, which does not really care much about the highest interests of the
Lithuanian nation.18 However, what are those highest interests of the nation and
who is to decide on their content? What is more important: to have good relations with
Vatican or a consistent system of legal norms within the state? The said questions
remain rhetorical. To summarize the position of M. Romeris one can state as regards
this issue he remained a strong representative of legal positivism. He clearly perceives
and substantiates his belief that the consistency of the system of legal norms, respect
for the Constitution as an expression of the will of the nation is the cornerstone of the
rule of law (and the interest of the nation).

15 Masaryk, T. G. Svtov revoluce za vlky a ve vlce 1914 1918: vzpomn a uvauje T. G. Masaryk.
Praha: Orbis a in, 1925, p. 553.
16 Masaryk, T. G. Svtov revoluce za vlky a ve vlce 1914 1918: vzpomn a uvauje T. G. Masaryk.
Praha: Orbis a in, 1925, p. 595.
17 Mal, R. T. G. Masaryk a jeho vztah ke katolicizmu. T. G. Masaryk ve tech stoletch. Brno: L. Marel,
2001, p. 360361.
18 Bakis, A. S. Lietuvos ir ventojo sosto konkordatas. LKMA, 2007, p. 146.

41
Nationalism and attitude towards empires. Both Austro-Hungary and the Russian
Empire (especially the latter) were not role models as regards the rights and regulation
of the status of national minorities. Therefore it does not come as a surprise that the
attitude of the people of the two states towards their own countries, where they actually
had to live their lives, was more critical than their attitude towards neighboring
states. M. Romeris, who was perfectly aware of and personally experienced the strict
policy of the Russian Empire towards Poles, Lithuanians and other nations, was of
a positive opinion on the balance of national relations, which was established in the
Austro-Hungarian Empire, he even expressed his position that such a state should
remain in existence.19 And vice versa, the sympathies of T. G. Masaryk, who lived in
the Austro Hungarian Empire were on the Russias side. Our national agenda was
based on sympathies to Slavism and was Russophile from the outset he wrote.20 On
the other hand sympathies to Russia did not mean rejection of the national, i.e. Czech
attitude as long as the said position of T. G. Masaryk was based on the then popular
ideas of Slavonic unity and respect for Russian literature and intelligentsia (T. G. Ma-
saryk had met with L. N. Tolstoy, M. Gorky and was fascinated with F. Dostoyevskys
writing).21 In 1917 T. G. Masaryk visited Petrograd and, when giving a speech in the
Czech and Slovak nations council, declared that a strong Russia is within the interests
of the Czech and Slovak nations. In the opinion of T. G. Masaryk, a week Russia
would not be able to guarantee the statehood of the Czechs and Slovaks.22 Both the
personal experience and the family history of M. Romeris shaped quite a contrary view
of the Russian Empire. I feel Russians have a dreadful Asian power, a leveling force
of the vast boundless Eastern territories with its eternal desire to expand, spread and
sprawl further, conquer and devour each and every individuality he wrote.23
However, the different view of Russia has not prevented any of the two scholars from
taking interest in its history and culture. Therefore in the lavish bibliography of both
scientists both in the famous T. G. Masaryks work Russia and Europe and
M. Romeriss Agrarian Issue in Russia, one can find quite a good deal of attention to
Russia and related problems.
It is natural that the said viewpoints and different experience resulted in different
positions as regards the sympathy to the countries, which participated in the World War
I. The perception that No statehood of Czechoslovakia would be reached, if Germany
and Austro-Hungary did not lose the war24 did not raise any doubts with T. G. Masaryk.
His sympathies were on the side of the Triple Entente. Those were the same motives and
inspirations, i.e. subdued Poland and Lithuania that led M. Romeris to express his

19 Maksimaitis, M. Mykolas Romeris Lietuvos snus. Vilnius: Mykolo Romerio universitetas, 2006,
p. 8586.
20 Masaryk, T. G. esk otzka. Praha: Melantrich, 1969, p. 242.
21 Pichlk, K. Masaryk a Rusko za prvn svtov vlky. In 18951995 Sto let Masarykovy esk otzky.
Praha: stav T. G. Masaryka, 1997, p. 97103.
22 Pichlk, K. Masaryk a Rusko za prvn svtov vlky. In 18951995 Sto let Masarykovy esk otzky.
Praha: stav T. G. Masaryka, 1997, p. 100.
23 Mykolo Rmerio autobiografija. Lietuvi atgimimo istorijos studijos. T.13. Vilnius, 1996, p. 225.
24 Pichlk, K. Masaryk a Rusko za prvn svtov vlky. In 18951995 Sto let Masarykovy esk otzky.
Praha: stav T. G. Masaryka, 1997, p. 97.

42
sympathies towards the Triple Alliance.25 The sympathies were different, however the
motives, i.e. the wellbeing and statehood of the nation as well as their logical grounds
make T. G. Masaryks and M. Romeriss viewpoints comparable. Both wished for the
wellbeing of their nations, and all the rest were just a means for reaching the goal.
In 1918, as the war progressed towards its end and the Austro-Hungarian, Russian
and German Empires were collapsing, a whole range of independent states came into
existence in the Eastern and Central Europe. Poland, Estonia, Latvia, Lithuania,
Czechoslovakia, Yugoslavia, Austria, Hungary and Finland appeared on the map of
Europe. On 18 October, 1918 the independence of Czechoslovakia was declared
and the National Assembly, which on 14 November, 1918 received consents from
the Czech National Committee and the Slovak National Council, proclaimed the
establishment of the Czechoslovak Republic. The President of the United States of
America W. Wilson delivered an ultimatum to Austria-Hungary which contained
the requirement to recognize the new states and Austria-Hungary fulfilled the
requirement. T. G. Masaryk was elected the first President of Czechoslovakia.
Lithuania had, even in a very difficult geopolitical situation (troops of the German
Empire were still in the country) and without such powerful advocates as W. Wilson,
declared its independence earlier on 16 February, 1918. In those times of geopolitical
fractures the national issue was especially important as it was throughout the whole of
Europe at the end of the 19th and beginning of the 20th century. Such relevance
manifested in the need to decide the basis of establishment of the new states national
or civic and on the way the new societies would exist. The national aspect was of
significant influence to the worldview of both T. G. Masaryk and M. Romeris. Both
represented national minorities, existing within large empires. Besides, their own
nationality was an object of continuous doubts and speculations. In different phases
of his life M. Romeris has called himself a Pole, a Lithuanian Pole and a Lithuanian.
M. Romeris resolved his problem of national ambiguity through a consistently and
logically perceived concept of a civic nation. He is a Lithuanian, since a citizen of the
state of Lithuania of any nationality is a Lithuanian. Already in his work Lithuania
(Litwa: Studyum o odrodzenia narodu litevskego [1908]) M. Romeris proposed
a model of a civic society, which would neutralize nationalistic tendencies and set ground
for peaceful concord between different nationalities.26 Therefore, although M. Romeris
distinguished two ethnical groups in Lithuania: Lithuanians and Lithuanian Poles,27 he
recognized them all as Lithuanians, i.e. Lithuanian citizens.
Diversity can also be detected in the genealogy of T. G. Masaryks family: Slovak,
German (Austrian) descent, but it did not hinder him from calling himself a Czech and
later a Czechoslovak and protecting the interests of the Czech nation and statehood.28
Whereas in the famous Czech Issue (esk otzka [1895]) on the issues of concord

25 Solak, Z. Tarp Lenkijos ir Lietuvos. Mykolo Rmerio gyvenimas ir veikla (18801920). Vilnius: Lietu-
vos istorijos institutas, 2008, p. 194 196.
26 Motieka, E. Lietuvos pilietins visuomens modelis M. Rmerio veikale Lietuva. Studija apie lietuvi
tautos atgimim. M. Rmerio mokslas apie valstyb. Vilnius, 1997, p. 8590.
27 Maksimaitis, M. Mykolas Rmeris Lietuvos snus. Vilnius: Mykolo Romerio universitetas, 2006,
p. 51.
28 Soubigou, A. Tom Garrigue Masaryk. Praha, 2004, p. 1926.

43
between nations, idealism still prevails29, later philosophy of T. G. Masaryk is based
on great wisdom of based on the knowledge of historical development of states.
T. G. Masaryk perfectly understood that the success of development of a state can be
determined by the nations, living in concord with each other in the state. It is obvious
that such position of T. G. Masaryk was determined by the examples of the USA and
Switzerland.30 Therefore it does not come as a surprise when one finds the following
words in the Preamble to the Constitution of the Republic of Czechoslovakia of 1920:
We, the people of Czechoslovakia (nrod ekoslovensk). This construction
partially repeated the experience of the USA and France. However, Z. Krnk notes
that the people of Czechoslovakia, mentioned in the preamble, was a unique legal
political structure not known at that time.31 It should be noted that the said structure
was a legal civic expression of the nation, i.e. the one with which T. G. Masaryk
envisaged the future prospects of Czechoslovakia. Only the Czechoslovakia, created
on the basis of a civic nation, can sustain its statehood and has a perspective. Such was
the position of T. G. Masaryk. Therefore, in the opinion of T. G. Masaryk a Czecho-
slovak is a citizen of the state of Czechoslovakia of any nationality and the Czecho-
slovak nation is not the compound of Czech and Slovak nations. Therefore Germans
are the same Czechoslovaks as Czechs, Slovaks or Jews.32 Any classification of citizens
on the basis of ethnical characteristics would turn Czechoslovakia into a small Austria-
Hungary. Historians note the paradoxical situation where Czechoslovakia already
existed as a state de jure, and the Czechoslovakian nation still was to be formed.33
We have already mentioned that M. Romeris followed a similar position by
perceiving the Lithuanian nation not through the ethnical, but rather through the civic
aspect. In the modern context of citizenship and human rights and freedoms the
viewpoints M. Romeris and T. G. Masaryk of the nation are reasoned and acceptable.
However, when states, created on the national basis were dominating in Europe and
nationalism was a very popular ideology, their viewpoints were not acceptable to
everybody. Therefore such attitude of M. Romeris and T. G. Masaryk towards a civic
nation could unquestionably be viewed as a democratic and progressive in the context
of both human rights and freedoms and development of states.

II. THE STATE AND ITS FRAMEWORK:


T. G. MASARYKS DEMOCRACY
AND M. ROMERISS RULE OF LAW

Prospects of statehood. Before World War I T. G. Masaryk was


a federalist. Being a member of the Parliament of Austria-Hungary he genuinely
believed in the possibility of reforming the state in a way ensuring no social inequality

29 Znoj, M. Realistick pojet nroda. In Na pozvn Masarykova stavu. Praha, 2005, p. 1113.
30 Soubigou, A. Tom Garrigue Masaryk. Praha, 200, p. 283312.
31 Krnk, Z. esk zem v e prvn republiky (19181938). Praha, 2003, p. 110.
32 Houka, V. T. G. Masaryk myslitel a sttnk. Karvin Mizerov: nakladatelstv PARIS, 2007, p. 108112.
33 Houka, V. T. G. Masaryk myslitel a sttnk. Karvin Mizerov: nakladatelstv PARIS, 2007, p. 113.

44
between nations. During the time period of 19081914, as T. G. Masaryk lost his
hopes of turning Austria-Hungary into a multinational democratic state, his position
regarding the Czech statehood changed and became more radical.34 And when positive
geopolitical prerequisites emerged, his position as regards the Czech statehood became
principled and T. G. Masaryk became an ardent supporter of independence as the
ultimate goal.35
Therefore, T. G. Masaryk underwent a certain change in his position regarding the
statehood of the Czech and Slovak nations. In his famous The Czech Issue he saw and
perceived the problem of statehood in an indirect way, more at a hypothetical level of
indefinite forms. Before World War I, which destroyed empires with century old
traditions, it was very difficult to forecast the possibility of downfall of such empires,
and the prerequisites for creation of Czech, Polish or Lithuanian statehood could have
come into existence only as the result of such downfall. Therefore, a rational
perception of the geopolitical situation did not turn the issue of statehood the most
important topic in the worldview of neither T. G. Masaryk, nor M. Romeris. Before the
war a certain geopolitical romanticism, manifesting in the model of pan-slavism36 or
a federal Europe or East Europe37 was characteristic of T. G. Masaryks perception of
prospects of Czechs and other neighboring nations. T. G. Masaryk then said that
although Czechs and Slovaks would wish for independence, the very form of
independence can be very different.38 J. Kilias (Jaroslav Kilias) has noted that such
a pessimistic position regarding the possibility of small nations to reach political
independence and sovereignty is based not on T. G. Masaryks reluctance to strive for
it, but rather on a realistic perception that such a goal can not possibly be reached.39
Therefore before World War I T. G. Masaryk mostly wrote and spoke on the level of
autonomy of the Czech nation and left the issue of statehood for the future generations.
He perceived the issue of social emancipation between nations as one of top priorities.
However, persistent inequality between the Czech and German nations in social issues
formed prerequisites to formulate requirements of a political character guarantees for
the Czech nation. According to T. G. Masaryk, only positions of a political nation are
integral to success in economy, and thus in social issues.40
The progress of war, changing geopolitical situation created preconditions to
formulate a more significant goal that of an independent state. Therefore in 1915, as
T. G. Masaryk was in exile in France, the declaration (also undersigned by T. G. Ma-

34 Garver, B. T. G. Masaryk and America. In 18951995 Sto let Masarykovy esk otzky. Praha: stav
T. G. Masaryka, 1997, p. 248.
35 Ort, A. T. G. Masaryk jeden z eskch Evropan. In 18951995 Sto let Masarykovy esk otzky.
Praha: stav T. G. Masaryka, 1997, p. 347.
36 Masaryk, T. G. Svtov revoluce za vlky a ve vlce 1914 1918: vzpomn a uvauje T. G. Masaryk.
Praha: Orbis a in, 1925, p. 150 233.
37 Masaryk, T. G. Svtov revoluce za vlky a ve vlce 1914 1918: vzpomn a uvauje T. G. Masaryk.
Praha: Orbis a in, 1925, p. 150 233.
38 Karola, J. E. Rusk aspekt v Masarykov koncepci esk otzky. In 18951995 Sto let Masarykovy
esk otzky. Praha: stav T. G. Masaryka, 1997, p. 147.
39 Kilias, J. Co je mal nrod? Pokus o interpretaci pojmu. In 18951995 Sto let Masarykovy esk
otzky. Praha: stav T. G. Masaryka, 1997, p. 157.
40 Pavelka, M. T. G. M. a esk liberalismus. In 18951995 Sto let Masarykovy esk otzky. Praha:
stav T. G. Masaryka, 1997, p. 123.

45
saryk) of the Czech national committee required neither autonomy, nor equality of the
German and Czech nations, or social justice, but independence and statehood. In 1917,
when visiting Russia, T. G. Masaryk expressed his strong positions on the issue of
statehood. He even expressed the regret that the independence of Poland could hinder
the Czech and Slovak state to have a borderline with Russia, which, according to
T. G. Masaryk could be a significant factor, guaranteeing the Czech and Slovak
statehood. He envisioned the future of the East Europe as three states, created on the
basis of Slavonic nations. According to T. G. Masaryk, unions of RussianPolish,
SerbianCroatianSlovenian and CzechSlovak nations could serve as the basis of
building states.41
Analysis of the development of T. G. Masaryks position on the statehood and its
comparison to the position of M. Romeris reveals certain similarities. As the war
progressed, positions of M. Romeris developed and changed in a way similar to that
of T. G. Masaryks. It should be noted that such federative romanticism, which
was also typical of M. Romeris, who considered the federative perspectives of the
Lithuanian Polish union, was dissolved by national aspirations of Lithuanians and
Poles. Before the beginning of war the issue of the statehood of Poland and Lithuania
was more of a matter for historical romanticism than a real possibility. In Lithuania
(Litwa: Studyum o odrodzenia narodu litevskego (1908)) mentioned above, and his
publication Ethnographic and cultural relations in Lithuania (Stosunki etnograficzno
kulturalne na Litwe (1906)), M. Romeris, similarly to T. G. Masaryks The Czech
Issue, the topic of the nation rather than that of the statehood was dominant. He spoke
on statehood only within the context of assumptions and hypothetically considered
that the ethnographic boundaries of the Lithuanian nation could be the basis for
creation of the state.42 There was a time period, when M. Romeris (similarly to
T. G. Masaryk whose ideas developed in the context of federalism and pan-slavism)
participated in the countrymens movement, which, according to Professor
M. Maksimaitis did not categorically reject the idea of a union of Lithuania and
Poland and possibilities for it becoming a reality. However, they only considered as
acceptable such a union, which would be created on the grounds of parity to both
partners.43 That was not only the situation in Europe, since as T. G. Masaryk was
visiting the United States of America and participating in meetings of small nations of
Eastern Europe, it was Poles and Lithuanians (represented by dr. liupas) who were
tough as regards the prospects of a federal Eastern Europe.44
Problems of a small nation are problems of Czechs wrote T. G. Masaryk45.
Therefore for a long time the issues of cultural self-expression of a small nation,
democracy, social justice and equality of nations, rather than political independence

41 Soubigou, A. Tom Garrigue Masaryk. Praha, 2004, p. 187.


42 Maksimaitis, M. Mykolas Romeris Lietuvos snus. Vilnius: Mykolo Romerio universitetas, 2006,
p. 51.
43 Maksimaitis, M. Mykolas Romeris Lietuvos snus. Vilnius: Mykolo Romerio universitetas, 2006,
p. 56.
44 Masaryk, T. G. Svtov revoluce za vlky a ve vlce 1914 1918: vzpomn a uvauje T. G. Masaryk.
Praha: Orbis a in, 1925, p. 298300.
45 Masaryk, T. G. Problm malho nroda. Praha, 1990, p. 67.

46
were dominating in the works and worldview of T. G. Masaryk.46 Even later, in its
celebratory speech on the occasion of the tenth anniversary of statehood of Czecho-
slovakia, T. G. Masaryk, then being the President of the country, remained a true
philosopher by stating two contradictory thoughts in the same speech. The state is not
the final and most important of human endeavor, but rather the only way to ensure
a moral and intellectual existence of the society he spoke47. Being a representative
of a small nation T. G. Masaryk rather categorically rejected the ideology of liberalism
and its values as distantly social, not serving the whole nation, and simply out-
dated.48 However, it should be mentioned that the revolution, which occurred in
1917 in Russia, also failed to captivate T. G. Masaryk by its social agenda. Being
a supporter of national emancipation and social justice, he did not approve of the
utopian concept of equality, stating that the law can provide for equal rights, but not
equivalence.49
Therefore the statehood of Lithuania and Czechoslovakia as a goal and a value took
root in the worldview of M. Romeris and T. G. Masaryk gradually, but very firmly.
This understanding eventually became a conceptually perceived integral part of their
philosophical, political and legal worldview.
Constitution and the framework of state government institutions. Such terms as
Constitution, constitutionalism, rule of law, and democracy were very popular
in the doctrine of the end of the 19th beginning of the 20th century. However,
notwithstanding the popularity of the said terms, revealing them in legal writings was
complicated and, as stated by R. Hain, even illusory and vague.50 The value of
constitution at that time mostly lay in its ability to curb authoritarianism. Therefore the
issue, dominating in theory, was related to the fact of existence of the constitution,
whereas the issue of content and quality of the constitution was not yet a widely
discussed theoretical topic. According to R. Hain the topic of protection of constitution
and constitutional justice was completely forgotten by an entire generation of law
experts.51 Even in the famous K. apeks (Karel apek) Discussions with T. G. Ma-
saryk little attention is paid to the mechanism of the state and the constitution. Indeed,
in those discussions T. G. Masaryk reveals himself as a very significant philosopher
knowledgeable in the descent, goals and principles of operation of the state. However,
it is obvious that constitution and the mechanism of framework of state institutions are
not in the centre of attention, since, according to T. G. Masaryk, those are only specific
issues of law. Speaking of constitution he said that it was elaborated hastily,

46 Pavelka, M. T. G. M. a esk liberalismus. In 18951995 Sto let Masarykovy esk otzky. Praha:
stav T. G. Masaryka, 1997, p. 120.
47 Masaryk, T. G. Speech by President Masaryk on the Tenth Anniversary of Czechoslovak Independence,
October 28, 1928 [interactive]. Virtual Archive of Central European History [viewed 10-01-2009].
<http://ecommons.library.cornell.edu/bitstream/1813/1495/1/Masaryk_Speech_1928.pdf>
48 Masaryk, T. G. Nae nynj krize. Praha, 1948, p. 274.
49 Broklov, E. Masarykova sociln etick dimense demokracie. In 18951995 Sto let Masarykovy
esk otzky. Praha: stav T. G. Masaryka, 1997, p. 191.
50 Hain, R. Teorie sttu a sttn prvo v mylen T. G. Masaryka. Praha: Univerzita Karlova v Praze, Na-
kladatelstv Karolinum, 2006, p. 70.
51 Hain, R. Teorie sttu a sttn prvo v mylen T. G. Masaryka. Praha: Univerzita Karlova v Praze, Na-
kladatelstv Karolinum, 2006, p. 79.

47
therefore it contains a good deal of ambiguities and even errors.52 If T. G. Ma-
saryks political experience or his philosophical worldview could be the source of
whats referred to as errors, then his thoughts on the ambiguity of the constitution
give reasons to agree with R. Hain, who, when analyzing T. G. Masaryks views on
constitution and the rule of law, stated that T. G. Masaryk was no a constitution
theoretician.53 M. Romeris, on the other hand, first and foremost was a true
constitutionalist, and only then a sociologist, historian and philosopher. To him
constitution was not just law, but rather means to protect law, which was the issue of
securing the will of the nation. Therefore, the content of the constitution and the
mechanism of its security are at the heart of the rule of law, which was a very
important subject for M. Romeris to look into. That is why M. Romeris dedicated such
a great deal of attention to this topic. Not only did he reveal the importance of
constitutional justice in his works but he also analyzed the principles of activities of
the constitutional court as an integral institution of state governance.
However, when emphasizing the role of democracy as a tool of decisions of social
morality T. G. Masaryk did not give too much prominence to the importance of
institutional guarantees of democracy.54 On the other hand he never denied and has
recognized the need for separation of powers as a guarantee of democracy.55 One could
state that while solving issues of the concept of democracy T. G. Masaryk preferred
the philosophical method. First and foremost being a philosopher, T. G. Masaryk had
to envision and did envision the most abstract goal the state framework, based on
humanistic democracy and social justice.56 According to historian N. Davies, such
viewpoint of T. G. Masaryk, based on the concepts of democracy and humanism, was
strongly influenced by the theoretical and practical heritage of J. Comenius (Jan Amos
Komensk Comenius).57 In his philosophy one may observe the methodologies and
means leading to the goal, though they are less clear compared to the works of
M. Romeris.
It has already been mentioned that T. G. Masaryks democracy is a system aiming
at humanistic goals,58 whereas the methodology and institutional measures for reaching
the said goals were viewed only as tools. In order to have a democratic republic it is
not enough to replace a monarch with a president, we need to have a society with
a modern view of life and the world, since democracy stems from the attitude wrote

52 Masaryk, T. G. Speech by President Masaryk on the Tenth Anniversary of Czechoslovak Independence,


October 28, 1928 [interactive]. Virtual Archive of Central European History [viewed 10-01-2009].
<http://ecommons.library.cornell.edu/bitstream/1813/1495/1/Masaryk_Speech_1928.pdf>
53 Hain, R. Teorie sttu a sttn prvo v mylen T. G. Masaryka. Praha: Univerzita Karlova v Praze, Na-
kladatelstv Karolinum, 2006, p. 69.
54 Broklov, E. Masarykova sociln etick dimense demokracie. In 18951995 Sto let Masarykovy
esk otzky. Praha: stav T. G. Masaryka, 1997, p. 190.
55 Masaryk, T. G. Modern demokracie. Masarykova prce. Praha: Sttn nakladatelstv v Praze, 1930,
p. 293.
56 imsk, J. Masarykova koncepce humanitn demokracie. In 18951995 Sto let Masarykovy esk
otzky. Praha: stav T. G. Masaryka, 1997, p. 276278.
57 Davies, N. Europa: Istorija. Vilnius: Vaga, 2002, p. 615.
58 Urfus, V. Georg Jellinek a Masaryk. Nzory sttovdce a autora esk otzky na lohu reformace v d-
jinnm vvoji. In 18951995 Sto let Masarykovy esk otzky. Praha: stav T. G. Masaryka, 1997,
p. 312313.

48
T. G. Masaryk.59 Speaking of the relation between the constitution and democracy,
T. G. Masaryk stated that Democracy is not only the form of the state, it is not only
what is written in the constitution; democracy is a view towards life.60 Therefore,
when speaking on the possibilities of democracy T. G. Masaryk stressed the problem
of maturity of the society. In modern terms T. G. Masaryk was interested in the
issue of maturity of the civic society and its readiness for democracy. Whereas
M. Romeris, was a follower of legal positivism, close to philosophy of law, and dedicated
particular attention to the institutional guarantees of the rule of law. In terms of the said
aspect both M. Romeris and T. G. Masaryk are close to their positions as regards the
common goal merits of the rule of law and democracy.
It should also be noted that T. G. Masaryks position does not mean the irrationality
of his understanding of the political and legal system of the state. He was not just
a philosopher, he was also a member of parliament of Austro-Hungarian Empire, and
after the war, in 1918, 1920, 1927 and 1934, he was elected the President of the
Republic of Czechoslovakia. Thus, he had the possibility to check his philosophical
views in a real legal and political environment. As stated by V. Houka (Vtzslav
Houka), T. G. Masaryks humanistic idea was not a manifestation of his political
naivety.61 When writing about the democratic and humanistic nature of the state
T. G. Masaryk more than once emphasized that humanism is neither sentimentalism,
nor pacifism.62 On the contrary, T. G. Masaryk, notwithstanding his philosophical
worldview, did not deny that life of the society can and must be arranged on the basis
of legal principles.63 However, he recognized that the positive law, being the moral
minimum only helps to strive for the ethical maximum. The ethical principle can be
neither formal, nor eternal wrote T. G. Masaryk.64 He did not doubt that the ethical
minimum, i.e. the law, is what takes a country to ideal, i.e. the moral maximum.65
When revealing the contents of democracy T. G. Masaryk succeeded in matching
the ideas that democracy is a discussion and that democracy needs a leader, not
a lady.66 When speaking of democracy and the need to manage it T. G. Masaryks
worldview was similar to that of Plato (one of his most beloved and respected
philosophers), which was later reiterated by Voltaire and a number of other philo-
sophers. The ideal is an educated ruler, but not a dictator. In K. apeks Discussions
T. G. Masaryk clearly recognizes that when elaborating the constitution he also made
attempts to ensure competence of the authority, and therefore we have a combined
parliamentary power and professionals, permanent (highlighted by T. G. M.) high-level

59 Masaryk, T. G. Svtov revoluce za vlky a ve vlce 1914 1918: vzpomn a uvauje T. G. Masaryk.
Praha: Orbis a in, 1925, p. 542.
60 apek, K. Panekesiai su T. G. Masaryku. Vilnius: Amius, 1994, p. 259.
61 Houka, V. T. G. Masaryk myslitel a sttnk. Karvin Mizerov: nakladatelstv PARIS, 2007, p. 25.
62 Masaryk, T. G. Svtov revoluce za vlky a ve vlce 1914 1918: vzpomn a uvauje T. G. Masaryk.
Praha: Orbis a in, 1925, p. 557559.
63 Musil, J. Vchodiska Masarykovy esk otzky monost nov interpretace. In 18951995 Sto let
Masarykovy esk otzky. Praha: stav T. G. Masaryka, 1997, p. 317.
64 Masaryk, T. G. Svtov revoluce za vlky a ve vlce 1914 1918: vzpomn a uvauje T. G. Masaryk.
Praha: Orbis a in, 1925, p. 560.
65 Hain, R. Teorie sttu a sttn prvo v mylen T. G. Masaryka. Praha: Univerzita Karlova v Praze, Na-
kladatelstv Karolinum, 2006, p. 87.
66 Houka, V. T. G. Masaryk myslitel a sttnk. Karvin Mizerov: nakladatelstv PARIS, 2007, p. 36, 42.

49
officials (vehla, Bene and others).67 It is obvious that such a philosophy should
have some critics in the modern tradition of democracy. Therefore, some researchers
of even the first Republic of Czechoslovakia, who do not have too much sympathy for
T. G. Masaryk, note that even this state had certain authoritarian potential.68 Certain
historians of law recognize the development of the Czech constitutionalism as
controversial.69 However, it should be noted that in no ways the aforementioned
authoritarianism, if there are any grounds to discuss it, matched the totalitarian and
authoritarian regimes, existing in Europe during the interim period. Even the non-
democratic authoritarian regimes, which set root in the Baltic States in the middle of
the third decade of the 20th century, were tougher than the trends, noted by the critics
of T. G. Masaryks leadership methods. Nevertheless the interim Czechoslovakia was
a state with a democratic political regime. During the entire interim period Czecho-
slovakia remained a democratic state, retaining true traditions of parliamentarianism.70
It should be noted that when T. G. Masaryk became the head of the state, i.e. the
president of the Republic of Czechoslovakia, he remained loyal to the ideas of
democracy and humanism and he never refused them, never attempted to deny their
utmost importance, he followed the principles, which undoubtedly are an important
ground for democracy. Although T. G. Masaryk admired Platos philosophy,
nevertheless, as stated by K. Popper (Karl Raimund Popper), T. G. Masaryk was not
a leader that Plato would like, since he was a democrat.71 An obvious example is
provided by the following: when speaking on the freedom of self-expression and the
possibility to criticize the state machinery and its individual members T. G. Masaryk
proved to be an individual, who has deeply perceived the principles of democracy. He
noted that the right to criticism, in terms of its content, is a right of political
initiative.72
Some aspects of the worldview of T. G. Masaryk explain perfectly well most of his
actions as the President of Czechoslovakia and his concepts as a theoretician. It is
natural that perceiving the positive law as the moral minimum, he did not pay too
much attention to the ways of achieving and implementing such a minimum, even if
only in a formally. This position is what distances T. G. Masaryk, at least in his
philosophy, from the theory of legal positivism.73 In this respect M. Romeriss views,
more obviously reflecting the significance of legal positivism to the state, were closer
to the views of H. Kelsen or G. Jellinek, rather than to those of T. G. Masaryk.
Although M. Romeris was not always in conflict with H. Kelsens ideas, especially

67 apek, K. Panekesiai su T. G. Masaryku. Vilnius: Amius, 1994, p. 150.


68 Broklov, E. Masarykova sociln etick dimense demokracie. In 18951995 Sto let Masarykovy
esk otzky. Praha: stav T. G. Masaryka, 1997, p. 188.
69 Hendrych, D. Constitutionalism in the Czech Republic. The Rule of Law in Central Europe. The Recon-
struction of Legality, Constitutionalism and Civil Society in the Post Communist countries. England:
Aldershot, 1999, p. 16.
70 Hughes, S. H. Contemporary Europe: A History. New Jersey: Prentice-Hall, Inc., Englewood Cliffs,
1981, p. 173.
71 Popper, K. R. Atviroji visuomen ir jos prieai. Vilnius: pradai, 1998, p. 717.
72 Masaryk, T. G. Svtov revoluce za vlky a ve vlce 1914 1918: vzpomn a uvauje T. G. Masaryk.
Praha: Orbis a in, 1925, p. 547.
73 Hain, R. Teorie sttu a sttn prvo v mylen T. G. Masaryka. Praha: Univerzita Karlova v Praze, Na-
kladatelstv Karolinum, 2006, p. 85.

50
taking into consideration his doubts in H. Kelsens attempts to ground the primacy of
the international law,74 M. Romeriss and H. Kelsens views were closer in thinking
about law as a strictly defined system and purifying functions of the institutions of
the state.
It is becoming obvious that in their theories T. G. Masaryk, first and foremost being
a philosopher, and M. Romeris, first and foremost being a lawyer, emphasize
seemingly different things. When analyzing the terminology, dominating the works
of T. G. Masaryk and M. Romeris, one can observe certain conceptual differences.
T. G. Masaryk, when speaking of a democratic and humanistic state and M. Romeris,
when stressing the values of the rule of law, in essence speak of the same thing, i.e. the
ideal state. However, T. G. Masaryks moral minimum in M. Romeriss works is that
value, which can be actually reached in the real institutional way in its positive form.
That is why in M. Romeriss works one can see a particularly strong conceptual focus
on constitution, the hierarchy of legal acts as well as the issues of supremacy of
constitution, constitutional justice, separation of powers, the judiciary and parliamen-
tarianism. It is no coincidence that in his Lectures on the Lithuanian Constitutional
Law M. Romeris points out a significant element of discipline of the legislative
power in the constitutional norms,75 i.e. a formal element of the mechanism of checks
and balances, necessary for democracy. On the other hand T. G. Masaryks attention
to the ethical maximum leaves out a whole range of conceptual practical issues
as regards the ways of reaching both the ethical maximum and also the moral
minimum. It is a paradox, but the development of democracy in Europe of those days
showed that in most cases it was very difficult to reach T. G. Masaryks moral
minimum, save for the possibilities to reach an ideal state created following any
concept. The political regimes in existence in the Baltic States, Poland, Hungary,
Romania, Bulgaria, the Soviet Union, Italy, Spain and Germany during the interim
period could not possibly be called democratic. The said countries had a lot of
problems even with the concept of the moral minimum law, stability and practical
issues. Summarizing all of the above one could state that M. Romeriss academic
attention to T. G. Masaryks ethical minimum law, is as much valuable as
T. G. Masaryks attempts to reveal the content of the moral maximum. Those are
theories which are not confronting, but rather supplementing each other and showing
how important it is for a theoretical abstract idea to have a conceptual legal form.
When visiting the United States of America, France, the United Kingdom and Italy
T. G. Masaryk had a possibility to get familiarized with the governance forms of these
states. Comparing state governance forms of the United States of America,
Switzerland and France T. G. Masaryk thought that not a presidential or parliamentary,
but rather a mixed governance form would be most suitable for Czechoslovakia.76
However, the Constitution of Czechoslovakia of 1920 consolidated the parliamentary

74 Rmeris, M. Valstyb ir jos konstitucin teis. Konstitucins institucijos. I tomas. Suverenitetas. Vilnius:
Pradai, 1995, p. 224 226.
75 Rmeris, M. Lietuvos konstitucins teiss paskaitos. D.1. Kaunas, 1937, p. 105.
76 Masaryk, T. G. Svtov revoluce za vlky a ve vlce 1914 1918: vzpomn a uvauje T. G. Masaryk.
Praha: Orbis a in, 1925, p. 557.

51
governance at least on the de jure level.77 In long debates with regard to the content of
the Constitution the parliamentary governance model was selected while everybody
was fully aware of the fact that the undisputed authority, i.e. T. G. Masaryk was to
become the president of the country. E. Broklova, when analyzing the content of
constitutional debates, notes that the choice of parliamentary form of government
resulted from the fact that the Constitution was elaborated not for T. G. Masaryk,
but rather for his successor.78 Czechoslovakias political system, based on the
Constitution of 1920, looked as if was transplanted from France, yet it was much more
stable and nevertheless also close to the idea of the governed democracy says
S. P. Wandycz.79 Looking from a historical retrospective, the mentioned stability of the
political system and governed democracy should be related not to the Constitution,
but to the authority of the long-time president T. G. Masaryk. Without giving the
president wide de jure authority Czechoslovakia sought to eliminate potential threats
of authoritarism, which at that time were related not to the personality of T. G. Ma-
saryk, but to vagueness of the future.
It does not raise any doubts that during the interim period Czechoslovakia had one
of the most progressive constitutions in Europe.80 The Constitution was adopted in
1920 and its content reflected most conceptual achievements of the constitutional
doctrine of the period. The Constitution consisted of the preamble and six chapters,
134 articles in total.81 The very initial articles established the institution of the
Constitutional Court, which was one of the first (the very first was established in the
Republic of Austria) in entire Europe. It was the Constitutional Court which had the
function to check the constitutionality of legal acts.82 The Constitution established the
principle of sovereignty of the entire nation and system of checks and balances,
two chambers of parliament, the executive authority, which included the President and
the Government and the system of independent courts. An entire chapter of the
Constitution was dedicated to the regulation of human rights and freedoms. In the said
chapter one may find a sufficiently comprehensive (even from todays perspective)
system of human rights and freedoms. The said chapter consolidated the principle of
equality of people, inviolability of property, the right to freely leave the country, the
freedom of speech and thought, the freedom of press, meetings and associations. The
freedom of conscience and beliefs was also consolidated. The Constitution does not
single out any religion by establishing that all religions are equal before the law. When
establishing the responsibilities, the Constitution specifies only one, i.e. to obey the
call to defend the state. A separate chapter of the constitution is dedicated to ensuring

77 Soubigou, A. Tom Garrigue Masaryk. Praha, 2004, p. 236241.


78 Broklov, E. Prezident Republiky ekoslovensk: Instituce a osobnost T. G. Masaryka. Praha, 2001,
p. 15.
79 Wandycz, P. S. Laisvs kaina. Vilnius: Baltos lankos, 1997, p. 223.
80 Mesonis, G. ekijos Respublikos konstitucin sranga. Konstitucinio reguliavimo vairov. Vilnius:
Mykolo Romerio universitetas, 2006, p. 184.
81 Gronsk, J.; Hebejk, J. Dokumenty k stavnmu vvoji eskoslovenska 1. Praha: Karolinum, 1997.
82 Mesonis, G. Parlamentas ekijos Respublikos konstitucinje srangoje. Parlamentas ir valstybins
valdios institucij sranga: Liber Amicorum eslovui Jurnui. Vilnius: Mykolo Romerio universite-
tas, 2008, p. 457.

52
the rights of national, religious and ethnical minorities. Even today, when analyzing
Chapter V of the Constitution of the Republic of Czechoslovakia of 1920, i.e. Rights,
Freedoms and Responsibilities one might get the impression that this is a completely
modern catalogue of rights and freedoms. It is not surprising that the constitution was
not only a quantum leap in the history of Czechoslovakias law, but also became an
example for the development of constitutionalism of the states of Eastern and Middle
Europe (Lithuania, Poland, Romania and others).83
Achievements in the philosophy of law and in the manifestation of positive law,
however, does not guarantee success in the implementation of law and T. G. Masaryk
also recognized this fact. It is easy to write a nice constitution, but it is difficult to
observe it accurately and consistently he wrote, upon becoming the president.84
Therefore in the practice of constitutional legal relations, quite frequently only the
huge authority of President T. G. Masaryk gave him de facto power to act in the
areas where the Constitution was silent. Researchers note that being a democrat
T. G. Masaryk was quite frequently imprecise as regards the issues of institutional
procedures. When appointing ministers, in the appointment decree T. G. Masaryk
enumerated what he expected from the new minister point-by-point. Not only there
were no such presidential authorizations in the provisions of the Constitution of
Czechoslovakia, moreover, researchers note that, such actions were on the boundary
of (non)constitutionality. However, such aspects neither hindered the system of
executive authorities from efficient activities, nor did they give raise to a constitutional
crisis. It should be noted that the stability of activities and consistency of state
government institutions was also determined by the fact that the evolutionary method
of resolution of issues pertaining to the state as well as to other issues was prevalent
in T. G. Masaryks philosophy. That is why T. G. Masaryk was critical of the ideas and
methods of the Russian revolution.85 Revolution is harsh political primitivism he
wrote. Reformation and not a revolution is a way out and the method.86 The huge
authority of a scholar and a politician and political moderation based on philosophy,
as well as priority of evolutionary methods determined the fact that Czechoslovakias
constitutional framework, with T. G. Masaryk as the president, was one of the most
stable in Europe.
It has been already mentioned that the Constitution of Czechoslovakia of 1920
established the institution of the Constitutional Court, to which, as one might say now,
classic constitutional control functions were assigned. The Constitution and the Law
on the Constitutional Court, which was passed in the same year as the Constitution
(Zkon o stavnm soud [1920]), provided that the institution shall consist of seven
judges. Three judges, as well as the Chairman of the Court were appointed by the
President of the Republic. Two judges were appointed by the Supreme Court and
the Supreme Administrative Court (Nejvy soud a Nejvy sprvn soud) each
83 Mesonis, G. ekijos Respublikos konstitucin sranga. Konstitucinio reguliavimo vairov. Vilnius:
Mykolo Romerio universitetas, 2006, p. 185.
84 Masaryk, T. G. Svtov revoluce za vlky a ve vlce 1914 1918: vzpomn a uvauje T. G. Masaryk.
Praha: Orbis a in, 1925, p. 576.
85 Houka, V. T. G. Masaryk myslitel a sttnk. Karvin Mizerov: nakladatelstv PARIS, 2007, p. 42.
86 Houka, V. T. G. Masaryk myslitel a sttnk. Karvin Mizerov: nakladatelstv PARIS, 2007, p. 61.

53
respectively. Such was the positive manifestation of law. However, in the practice of
legal relations, although Czechoslovakia attempted to follow the Austrian tradition, the
Court, which commenced its activities in November 1921, acted as if being in the
shadow of other branches of authority and in 1931 de facto ceased its activities. Upon
the expiry of the terms of judges, President T. G. Masaryk just did not propose any new
candidates, thus turning the institution into one which existed in de jure only.87 One
should probably not blame T. G. Masaryk for such a position in the context of the
modern world. It is obvious that although the institution of the Constitutional Court
was provided for in the Constitution of Czechoslovakia of 1920, the perception of
significant importance of such an institution to the constitutional system, was not
strong both in theory and within the society. When analyzing scientific texts and
speeches of T. G. Masaryk, one may observe that he was an advocate of the doctrine
of sovereignty of the parliament, therefore he was most likely skeptical of the idea that
some institution could abolish legal acts, adopted by an institution, representing the
sovereign, i.e. the nation. More than once he has expressed a strong position that the
parliament, elected by the people is the source of the overall authority in the
country.88 As regards this aspect, T. G. Masaryks position is closer to that of
M. Romeriss, who was also rather skeptical of the possibility of courts to abolish acts,
adopted by the parliament. However, differently from T. G. Masaryk, M. Romeris did
not stop with the said position, but, by analyzing the aspects of the state ruled by law,
provided conceptual basis for such statements and changed the opinion. Such change
resulted from the understanding that the Constitution is also an act, adopted by the
nation, i.e. the sovereign, which not only grants rights to the parliament or another
institution but also restricts their rights and therefore, according to M. Romeris, the
constitutional control should be perceived not as a restriction of powers of an
institution, representing the sovereign, but as the guarantee of the values, protected by
the Constitution, adopted as the will of the nation. That is why M. Romeris, when
analyzing the basics of democratic political regimes, dedicated a good deal of attention
to the problem of security of the constitutional structure.89 M. Romeriss work At
the Borderlines of Constitutional Law and Law of Courts obviously illustrates his
conceptual perception of the philosophy of law as well as the content of a state ruled
by law and the need of constitutional justice for a democratic state.
Article 3 of the Constitution of the Republic of Lithuania of 1922 established that
No law, contrary to the Constitution shall be in effect in the Republic of Lithuania.
The same provision is also found in Constitutions of 1928 and 1938. However, it is
true to say that such provisions were only formal, since the Constitution of 1922 did
not envisage an appropriate mechanism and in the case of the constitutions, adopted
after 1926, not only no institution or mechanism, ensuring constitutionality was in

87 Gronsk, J. Komentovan dokumenty k stavnm djinm eskoslovenska I. 19141945. Praha: Karoli-


num, 2005, p. 7273, 149.
88 Masaryk, T. G. Speech by President Masaryk on the Tenth Anniversary of Czechoslovak Independence,
October 28, 1928 [interactive]. Virtual Archive of Central European History [viewed 2009-01-10].
<http://ecommons.library.cornell.edu/bitstream/1813/1495/1/Masaryk_Speech_1928.pdf>
89 Rmeris, M. Valstyb ir jos konstitucin teis. Konstitucins institucijos. I tomas. Suverenitetas. Vilnius:
Pradai, 1995, p. 193197.

54
place, but the constitutions themselves were adopted and were in operation in an
environment of a non-democratic political regime. M. Romeris perfectly understood
the problems of such constitutional regulation, which required the constitutionality of
law but did not provide mechanisms to assure constitutionality, therefore in his
scientific works he emphasized the importance of establishing a special institution of
constitutional control, i.e. a constitutional court and its significance for the rule of law.
However, the experience of constitutional regulation in the pre-war Czechoslovakia
shows that the formal mechanism of control (as it has been mentioned, Czechoslovakia
had a constitutional institution, i.e. the Constitutional Court) did not create a genuine
system of the constitutional control. The doctrine, the society and the state government
institutions were not ready to perceive and accept this legal reality. M. Romeris
became an advocate of constitutional control and of an independent institution
a constitutional court whose activities he related to characteristics of a state ruled by
law. However, he also understood that Lithuania was not ready to accept such
a novelty.90 Although, when preparing the Constitution of the Republic of Lithuania of
1938, its draft, following the Austrian and Czechoslovakian example, contained
plans to establish a constitutional court, they remained on paper only.91 The fact that
the institution was perceived as a part of the constitutional framework at least in the
draft of the Constitution is, without any doubt, a merit of M. Romeriss doctrine.
However, it is also obvious that M. Romeriss skepticism as regards quick prospects of
having a constitutional court was well-grounded, since it can be related to the change
of political regime in Lithuania in 1926, the weak tradition of the legal-philosophical
thinking, and to low level of legal consciousness in the society.
M. Romeris was inclined to define the rule of law as the state where the law
dominates, a state which first and foremost takes care of the protection of personal
rights against the authority of the state which does not have a legal basis.92, whereas
to T. G. Masaryk the principle of justice seems to be less important than his moral
maximums.93 On the other hand T. G. Masaryks ethics is close to rational
legitimacy, since the legislator, in legal norms it adopts, must reflect the experience
of life.94 From this perspective T. G. Masaryks position is close to M. Romeriss
perception that theoretical aspirations are unavoidably limited by social-intellectual
reality of the society.
Professor M. Maksimaitis notes that M. Romeris perceived the human rights,
catalogued in constitutions only as the primary ones, i.e. a mans freedom gives him
the right to do not only the things, defined in the catalogue, but also lots of other
things.95 Therefore M. Romeris, as well as T. G. Masaryk, cared for the rights of

90 Maksimaitis, M. Mykolas Rmeris Lietuvos snus. Vilnius: Mykolo Romerio universitetas, 2006,
p. 139140.
91 Maksimaitis, M. Lietuvos valstybs konstitucij istorija. Vilnius: Justitia, 2005, p. 265267.
92 Miliauskait, K. Mykolo Romerio teisins valstybs modelis vakar Europos teisins valstybs kon-
cepcijos kontekste. Jurisprudencija. 2005, 64 (56): 37.
93 Hain, R. Teorie sttu a sttn prvo v mylen T. G. Masaryka. Praha: Univerzita Karlova v Praze, Na-
kladatelstv Karolinum, 2006, p. 85.
94 Hain, R. Teorie sttu a sttn prvo v mylen T. G. Masaryka. Praha: Univerzita Karlova v Praze, Na-
kladatelstv Karolinum, 2006, p. 87.
95 Maksimaitis, M. Lietuvos valstybs konstitucij istorija. Vilnius: Justitia, 2005. p. 129130.

55
a person and that gives reasons to believe that M. Romeriss institutional concept of
the framework of authority is based not only on the law, but also on philosophy.
Thus M. Romeriss position that those in power may use certain discretionary
powers within the limits of their competence clearly illustrates his perception of
a constitution not as a legal act, restricting power, but also as an act, reflecting the will
of the nation as the sovereign.96 Therefore from this perspective M. Romeriss logical
concept of the framework of the state, structured in the form of the positive law,
does not deny his attention to the social context of law,97 which is very similar to
T. G. Masaryks view.
To M. Romeris constitutional justice is not a self-purposeful way of ensuring
constitutional supremacy and hierarchy of legal acts, but a system, which can
guarantee personal rights and freedoms. T. G. Masaryks democratic and humanistic
state strives for the same goals: to be socially just and humane to a person, i.e. to
respect a persons rights and freedoms. The spirit of democracy is more important than
its form T. G. Masaryk98 thought, whereas M. Romeris dedicated an especial
attention to the aspects of form. The attention to the theoretical and practical issues
of supremacy of law, i.e. promotion and analysis of the state ruled by law, starts with
the declaration of supremacy of the law and finishes with the development of a legal
mechanism for ensuring such supremacy99 was conceptually based on M. Romeriss
conceptual perception of the rule of law.
Therefore, T. G. Masaryk and M. Romeris left us an enormous scientific heritage.
However, is it still relevant today? And why is it relevant to us in development of the
modern state and society? Such relevance, first and foremost, manifests in the fact that
the goal of both scholars T. G. Masaryk and M. Romeris was the ideal, i.e.
democratic rule of law and the said goal and values are still relevant to us in the
modern times. On the other hand, the conceptual aspects of the positions of
M. Romeris and T. G. Masaryk and their comparison can undoubtedly be relevant in
the modern perception of the existence of the state. In the modern life of our state, and
not our state alone, we can quite often notice attempts to juxtapose the concepts of
constitution and democracy, the rule of law on the basis of subjectively perceived
slogans of democracy or real national (or public) interest. We can observe clear
disrespect for the constitution and the law and see how when such disrespect is
disguised as a real expression of the public spirit or democracy. M. Romeriss doctrine
is relevant in this context, since it is methodological in the aspect of perception of the
value of the law. It supplements the concept of democracy of T. G. Masaryk, since it
logically grounds the aspect of oneness of constitutionalism and democracy. Whereas
T. G. Masaryk, in his works proves the value of democracy, M. Romeris, in his entire
theory helps us to understand the most important principles of democratic-legal
framework of the state, by stating that democracy is a value, but it can be materialized

96 Rmeris, M. Konstitucins ir teismo teiss pasieniuose. Kaunas, 1931, p. 2021.


97 Maksimaitis, M. Mykolas Rmeris Lietuvos snus. Vilnius: Mykolo Romerio universitetas, 2006, p. 37.
98 Soubigous, A. Tom Garrigue Masaryk. Praha, 2004, p. 247.
99 Miliauskait, K. Mykolo Romerio teisins valstybs modelis vakar Europos teisins valstybs kon-
cepcijos kontekste. Jurisprudencija. 2005, 64 (56): 37.

56
only in the statement of will of the nation, i.e. the constitution. Therefore respect for
the constitution and observance of legal provisions are the pure civic spirit and
democracy, as well as the basis for theories of democracy to become everyday reality
of the state and the society.

CONCLUSIONS

T. G. Masaryk and M. Romeris are, without any doubt, prominent and


history-making figures. The development of the Czech nation and the state of Czecho-
slovakia would be difficult to imagine without T. G. Masaryks philosophical view of
the man, the nation, the state, his political activities and the development of law and
politics of the interim Lithuania would be difficult to understand without M. Romeriss
scientific heritage. Those are the personalities, who left behind themselves a significant
heritage in terms of their scientific, political and social activities.
M. Romeris and T. G. Masaryk are first and foremost related by pure intellectual
affinity. They were the most lucid and radiant minds of Europe not only because they
both received the best education in terms of its scope and content, but also since they
succeeded to utilize their knowledge for enriching science and intellectual heritage of
their nations. Both M. Romeriss and T. G. Masaryks academic heritage is so vast in
terms of its scope and the diversity of its content, that studies of their heritage are still
relevant both in the Czech Republic and in Lithuania.
Although M. Romeriss studies were based on legal research and T. G. Masaryks
on philosophy, they both are, without any doubt, personalities of a broader worldview,
intellectuals of social and humane sciences. Sociology, history and politics interested
them as much as the primary subjects of their studies, i.e. law and philosophy. The
cornerstones of T. G. Masaryks and M. Romeriss worldview were the destiny and
well-being of their nations, therefore the issues of social justice were particularly
important in both T. G. Masaryks and M. Romeriss worldview since they are related
not only to a specific person, but rather to the issues of equality and social well-being
of the entire nation.
M. Romeris and T. G. Masaryk had very similar views on the conception of the
national state. Both related the well-being of the state and the prospects of peace
-and successful development to the concept of a civic rather than an ethnic nation.
A Czechoslovak meant a Czech, Slovak, German, Pole, etc., living in Czechoslovakia.
The Lithuanian nation is Lithuanians, Poles, Germans, Jews, etc., living in Lithuania.
It is the concept of a civic nation in T. G. Masaryks and M. Romeriss worldview
which gives us the possibilities to recognize them as progressive figures of philoso-
phical worldview, rejecting the idea of the national (in terms of ethnicity) state, which
was popular and even dominant at the end of the 19th beginning of the 20th century.
T. G. Masaryk recognized and respected the importance of law in life of the nation
and the state. Being the head of state for a long period, he succeeded in preserving the
principles of democracy and respect for the Constitution. It was the Czechoslovakia,
led by T. G. Masaryk, which was recognized as nearly the only democratic state in that

57
region of Europe. However, T. G. Masaryk saw the law only as the moral minimum,
which is important, since it can protect the nation against total anarchy. T. G. Masaryk
perceived the mechanics of law as just a means in the efforts to achieve a more
important goal, i.e. to develop a democratic state and humanistic society. That is why
in T. G. Masaryks works the legal framework of the state, its specificities, challenges
and problems receive less attention than the analysis of philosophical and value driven
principles he talks about in search of prospects for genesis and development of the
nation and the state.
M. Romeris related success of democracy to the principles of the rule of law,
therefore the philosophical and positivistic aspects of organization of law, activities of
legal institutions, distribution of powers and the mechanism of checks and balances
were important subjects in his research. That is why M. Romeriss scientific works
deal not only with the philosophical issues of prospects of development of the state,
i.e. democracy and political independence, but also thoroughly examine legal institutes
and institutions, without progressive activities of which no democracy and statehood
could be reached.
Thus the final target of cognition within T. G. Masaryks philosophical worldview
was related to the philosophical foundations of the concept of a democratic state.
M. Romeris, upon defining the goal, i.e. a state ruled by law, selected not only the ideal
itself, but also the technique, needed in order to reach the goal and subjected them
to his analysis. It was that circumstance that determined that T. G. Masaryks and
M. Romeriss scientific heritage is significant and should be regarded in more than one
area or field of science.
The heritage of doctrines of both scholars is significant not only because they were
the first in Lithuania and Czechoslovakia as regards most conceptual philosophical and
legal issues, but also because this heritage has not lost its content and the relevance of
its arguments in our times. The issues of democracy, humanistic civic society, the rule
of law, constitutional foundations for the development of the state have not lost their
academic and political relevance today and therefore M. Romeriss and T. G. Masaryks
intellectual heritage, their attitudes and logic, deriving from their worldview, are this
conceptual reality, which provides us with a firm foundation for further scientific
activities.

REFERENCES

1. Bakis, A. S. Lietuvos ir ventojo sosto konkordatas. LKMA, 2007.


2. Broklov, E. Masarykova sociln etick dimense demokracie. 18951995 Sto let Masarykovy esk
otzky. Praha: stav T. G. Masaryka, 1997.
3. apek, K. Panekesiai su T. G. Masaryku. Vilnius: Amius, 1994.
4. Davies, N. Europa: Istorija. Vilnius: Vaga, 2002.
5. Garver, B. T. G. Masaryk and America. 18951995 Sto let Masarykovy esk otzky. Praha: stav
T. G. Masaryka, 1997.
6. Gronsk, J., Hebejk, J. Dokumenty k stavnmu vvoji eskoslovenska I. Praha: Karolinum, 1997.
7. Gronsk, J. Komentovan dokumenty k stavnm djinm eskoslovenska I. 19141945. Praha: Karoli-
num, 2005.

58
8. Hain, R. Teorie sttu a sttn prvo v mylen T. G. Masaryka. Praha: Univerzita Karlova v Praze, Na-
kladatelstv Karolinum, 2006.
9. Hendrych, D. Constitutionalism in the Czech Republic. The Rule of Law in Central Europe. The Recon-
struction of Legality, Constitutionalism and Civil Society in the Post Communist countries. England:
Aldershot, 1999.
10. Houka, V. T. G. Masaryk myslitel a sttnk. Karvin Mizerov: nakladatelstv PARIS, 2007.
11. Houka, V. T. G. Masaryk znm i neznm. Praha: Riopress esk expedice, 2005.
12. Hughes, S. H. Contemporary Europe: A History. New Jersey: Prentice-Hall, Inc., Englewood Cliffs,
1981.
13. Krnk, Z. esk zem v e prvn republiky (19181938). Praha, 2003.
14. Karola, J. E. Rusk aspekt v Masarykov koncepci esk otzky. 18951995 Sto let Masarykovy
esk otzky. Praha: stav T. G. Masaryka, 1997.
15. Kilias, J. Co je mal nrod? Pokus o interpretaci pojmu. 18951995 Sto let Masarykovy esk otz-
ky. Praha: stav T. G. Masaryka, 1997.
16. Maksimaitis, M. Mykolas Rmeris Lietuvos snus. Vilnius: Mykolo Romerio universitetas, 2006.
17. Maksimaitis, M. Lietuvos valstybs konstitucij istorija. Vilnius: Justitia, 2005.
18. Mal, R. T. G. Masaryk a jeho vztah ke katolicizmu. T. G. Masaryk ve tech stoletch. Brno:
L. MAREK, 2001.
19. Masaryk, T. G. esk otzka. Praha: Melantrich, 1969.
20. Masaryk, T. G. Modern demokracie. Masarykova prce. Praha: Sttn nakladatelstv v Praze, 1930.
21. Masaryk, T. G. Nae nynj krize. Praha, 1948.
22. Masaryk, T. G. Problm malho nroda. Praha, 1990.
23. Masaryk, T. G. Speech by President Masaryk on the Tenth Anniversary of Czechoslovak Independence,
October 28, 1928 [interactive]. Virtual Archive of Central European History [viewed 2009-01-10].
<http://ecommons.library.cornell.edu/bitstream/1813/1495/1/Masaryk_Speech_1928.pdf>
24. Masaryk, T. G. Svtov revoluce za vlky a ve vlce 19141918: vzpomn a uvauje T. G. Masaryk.
Praha: Orbis a in, 1925.
25. Mesonis, G. ekijos Respublikos konstitucin sranga. Konstitucinio reguliavimo vairov. Vilnius:
Mykolo Romerio universitetas, 2006.
26. Mesonis, G. Parlamentas ekijos Respublikos konstitucinje srangoje. Parlamentas ir valstybins
valdios institucij sranga: Liber Amicorum eslovui Jurnui. Vilnius: Mykolo Romerio universite-
tas, 2008.
27. Miliauskait, K. Mykolo Romerio teisins valstybs modelis vakar Europos teisins valstybs kon-
cepcijos kontekste. Jurisprudencija. 2005, 64 (56): 37.
28. Mykolo Rmerio autobiografija. Lietuvi atgimimo istorijos studijos. T.13. Vilnius, 1996.
29. Motieka, E. Lietuvos pilietins visuomens modelis M. Rmerio veikale Lietuva. Studija apie lietuvi
tautos atgimim. M. Rmerio mokslas apie valstyb. Vilnius, 1997.
30. Musil, J. Vchodiska Masarykovy esk otzky monost nov interpretace. 18951995 Sto let Ma-
sarykovy esk otzky. Praha: stav T. G. Masaryka, 1997.
31. Popper, K. R. Atviroji visuomen ir jos prieai. Vilnius: pradai, 1998.
32. Ort, A. T. G. Masaryk jeden z eskch Evropan. 18951995 Sto let Masarykovy esk otzky.
Praha: stav T. G. Masaryka, 1997.
33. Pavelka, M. T. G. M. a esk liberalismus. 18951995 Sto let Masarykovy esk otzky. Praha: stav
T. G. Masaryka, 1997.
34. Pichlk, K. Masaryk a Rusko za prvn svtov vlky. 18951995 Sto let Masarykovy esk otzky.
Praha: stav T. G. Masaryka, 1997.
35. Rmeris, M. Konstitucins ir teismo teiss pasieniuose. Kaunas, 1931.
36. Rmeris, M. Valstyb ir jos konstitucin teis. Konstitucins institucijos. I tomas. Suverenitetas. Vilnius:
Pradai, 1995.
37. Rmeris, M. Lietuvos konstitucins teiss paskaitos. D.1. Kaunas, 1937.
38. Rus, V. S. Nation and (Modern) Theories of social identity. 18951995 Sto let Masarykovy esk otz-
ky. Praha: stav T. G. Masaryka, 1997.

59
39. Solak, Z. Tarp Lenkijos ir Lietuvos. Mykolo Rmerio gyvenimas ir veikla (1880-1920). Vilnius: Lietu-
vos istorijos institutas, 2008.
40. Soubigou, A. Tom Garrigue Masaryk. Praha, 2004.
41. imsk, J. Masarykova koncepce humanitn demokracie. 18951995 Sto let Masarykovy esk otz-
ky. Praha: stav T. G. Masaryka, 1997.
42. Urfus, V. Georg Jellinek a Masaryk. Nzory sttovdce a autora esk otzky na lohu reformace v d-
jinnm vvoji. 18951995 Sto let Masarykovy esk otzky. Praha: stav T. G. Masaryka, 1997.
43. Valenta, L. Od humanity k demokracii. 18951995 Sto let Masarykovy esk otzky. Praha: stav
T. G. Masaryka, 1997.
44. Wandycz, P. S. Laisvs kaina. Vilnius: Baltos lankos, 1997.
45. Znoj, M. Realistick pojet nroda. Na pozvn Masarykova stavu. Praha, 2005.

TOM GARRIGUE MASARYK AND MYKOLAS RMERIS:


TWO FIGURES, TWO APPROACHES TO THE STATE AND THE CONSTITUTION

Summary

The article analyses similarities and differences of viewpoints of two prominent European
scholars who lived and worked in beginning of the 20th century: Tom Garrigue Masaryk (18501937) and
Mykolas Romeris (18801945).
First and foremost the article provides an analysis of personal, historical and geopolitical circumstances,
which formed the viewpoints of T. G. Masaryk and M. Romeris. The article states that although the two
scholars are different personalities with very different fates, they are similar in terms of lavishness, relevance
and significance of their academic heritage to the societies of their time and today. Notwithstanding different
positions of M. Romeris and T. G. Masaryk in state government institutions (T. G. Masaryk was the
President of the Republic of Czechoslovakia) or in scientific institutions (M. Romeris was a Rector of
Vytautas Magnus University), the article reveals that they, as professors and scholars, were constantly
interested in similar problems and sought to better know the nation, state, history, constitutional framework
and sovereignty.
The article also provides an analysis of viewpoints of T. G. Masaryk and M. Romeris towards the state
as a result of creation of the nation, the concept of the rule of law, constitution and its content and prospects
of development of the state. The article shows that M. Romeriss rule of law and T. G. Masaryks democratic
and humanistic state is the same ideal form of existence of the society, which both scholars sought to achieve
with their activities and significant scientific heritage. The article is made relevant by showing that the
objectives of a democratic state and the rule of law can not be contradictory, since the respect to the
constitution, as an act of will of the nation, is the basis of a democratic state and civic society.

Key words: T. G. Masaryk, M. Romeris, Rule of Law, the Czech Republic, Czechoslovakia, Lithuania,
Constitution, Democracy

TOM GARRIGUE MASARYK A MYKOLAS RMERIS:


DV OSOBNOSTI A DVA NZORY NA STT A STAVU

Shrnut

T. G. Masaryk a M. Romeris jsou dv vznamn historick osobnosti. Jako by bez Masary-


kova filozofickho pohledu na lovka, na nrod a na stt, bez jeho politick innosti bylo tk pochopit
esk nrod, rozvoj eskoslovenskho sttu, tak by bez vdeckho ddictv Romerise bylo velice tk po-

60
chopit aspekty prvnho a politickho vvoje mezivlen Litvy. Jsou to osobnosti, po nich zstalo v-
znamn ddictv vsledek jejich vdeck prce a jejich politick a veejn innosti.
Vrcholem politick kariry T. G. Masaryka se stala funkce prezidenta eskoslovensk republiky. V aka-
demickch kruzch byl znm jako profesor filozofie UK v Praze. M. Romeris byl lenem Sttn rady Litev-
sk republiky. Akademick veejnost jej znala nejen jako profesora Univerzity Vytauti Magni, ale tak jako
vedoucho Katedry sttnho prva, dkana Prvnick fakulty a rektora tto uctvan instituce.
Tyto dv osobnosti jsou pedevm spojovny s nejvym intelektem. Pat mezi nejvznamnj osob-
nosti v Evrop nejen proto, e ob mly vborn vzdln, ale i proto, e vyuily sv znalosti pro obohace-
n vdy a intelektu nroda. Ob po sob zanechaly bohat ddictv. Toto ddictv je dodnes aktuln jak
v esk republice, tak i v Litv.
Pestoe zkladem studia u M. Romerise bylo prvo a u T. G. Masaryka filozofie, oba lze nepochybn
povaovat za osobnosti irho mylen. Jsou to intelektulov socilnch a humanitnch vd. Sociologie, d-
jiny a politika pro n byly stejn dleit a zajmav jako prvo a filozofie. Mezi nejdleitj body jejich
vzkumu patily osud nroda a blahobyt vlastnho lidu. Prv proto otzka sociln spravedlnosti byla v ch-
pn obou osobnost zvl dleit, jeliko tato otzka se pedevm tk nikoliv jedince, ale problm so-
cilnho blahobytu a rovnoprvnosti nroda.
M. Romeris a T. G. Masaryk mli velice podobn nzory na koncepci nrodnho sttu. Oba blahobyt
zem, vyhldky mru a spnho rozvoje spojovali s obanskm, nikoliv s etnickm pojetm nroda. e-
choslovk je v eskoslovensku ijc ech, Slovk, Nmec, Polk atd. Litevskm nrodem jsou v Litv i-
jc Litevci, Polci, Nmci, id atd. Prv takov chpan obansk spolenosti v nzorech Masaryka a Ro-
merise pisplo k piazen tchto dvou osobnost k osobm progresivnho a filozofickho mylen, kter
odmtaly velice populrn, dokonce dominantn, mylenku konce XIX. stolet a zatku XX. stolet o n-
rodnm sttu (etnick aspekt).
T. G. Masaryk ctil a chpal dleitost prva pro ivot nroda a sttu. Dlouhou dobu byl hlavou sttu,
piem dokzal zachovat zsady demokracie a ctu k stav. Prv pod jeho vedenm bylo eskoslovensko
povaovno za tm jedin demokratick stt v tomto regionu Evropy. Ve svch nzorech T. G. Masaryk
traktoval prvo jako mravn minimum, kter je dleit, jeliko ns me uchrnit ped totln anarchi.
Mechanika prva byla Masarykem chpna jako prostedek k dosaen dleitjho cle v procesu vy-
tven demokratickho sttu a humanistick veejnosti. Prv proto ve vdeckch pracch T. G. Masaryka
je analze soustavy prvnho sttu, jeho specifikm, vzvm a problmm vnovno mnohem mn pozor-
nosti ne analze filozofickch a hodnotovch zsad pi hledn perspektiv geneze a rozvoje nroda a sttu.
M. Romeris spojoval spch demokracie se zsadami prvnho sttu, a proto filozofick a pozitivistick
aspekty systemizace prva, innosti prvnch instituc a rozdlen moci se staly dleitmi objekty jeho
zjmu. Prv proto Romeris ve svch vdeckch pracch e filozofick otzky perspektivy rozvoje sttu,
demokracie a politick nezvislosti, a zrove provd dkladnou analzu prvnch institut a instituc, bez
nich by nebyla mon sama demokracie a sttnost.
Zvren poznvac cl filozofickch nzor T. G. Masaryka byl spojen s filozofickmi zklady demo-
kratickho chpn sttu. M. Romeris si po definici cle prvn stt vybral za objekt analzy nejen
samotn idel, ale i techniku dosaen tohoto cle. Prv tato okolnost zpsobila, e vdeck ddictv
T. G. Masaryka a M. Romerise je velice vznamn a me bt hodnoceno v kontextu nkolika vdeckch
odvtv a smr.
Doktrinrn ddictv tchto dvou vdc je vznamn i proto, e oba kvli mnohm konceptulnm otz-
km filozofie a legislativy nejen patili k prvnm v Litv nebo v eskoslovensku, ale i proto, e jejich d-
dictv dodnes neztratilo na aktualit svho obsahu a argumentace. Demokracie, humanistick obansk
veejnost, prvn stt a zklady stavnho rozvoje sttu otzky, kter si dosud udrely aktulnost akade-
mickou i politickou. Prv proto je intelektulnm ddictvm M. Romerise a T. G. Masaryka ona konceptu-
ln skutenost, kter nm poskytuje pevn zklad pro dal vzkum a vdeckou innost.

Klov slova: T. G. Masaryk, M. Romeris, prvn stt, esk republika, eskoslovensko, Litva, stava, de-
mokracie

61
2010 ACTA UNIVERSITATIS CAROLINAE IURIDICA 2 PAG. 6395

VZTAH STAVNHO A EVROPSKHO PRVA


VE SPOLKOV REPUBLICE NMECKO
S PIHLDNUTM K LISABONSKMU NLEZU

PETR MLSNA

VOD

Lisabonsk smlouva, jej podstatou je nejen institucionln, ale tak


prvn a kompetenn reforma Evropsk unie, postavila adu lenskch stt Evropsk
unie jak ped otzku nov definice suverenity, tak i ped problm novho a evolun-
ho vkladu vnitrosttnch stav. Vzhledem ke skutenosti, e v esk republice byl ra-
tifikan proces velmi zdlouhav, co psobilo vnitropolitick turbulence, samotn vy-
mezen vztahu stavnho a evropskho prva bylo pnosem nejen pro doktrnu, ale
zejmna pro stavnost v esk republice jako takovou. Ratifikan proces Lisabonsk
smlouvy vznamnm zpsobem napomohl k vyjasnn charakteru a postaven mezi-
nrodnch smluv podle l. 10a stavy R v stavnm podku. Nemalm poinem
bylo tak definovn zkladnch parametr suverenity esk republiky v integranm
procesu.
Nebyl to pouze stavn soud R, kter se zabval pezkumem stavnosti Lisabon-
sk smlouvy, ale tak Spolkov stavn soud SRN, kter rozhodoval o sluitelnosti Li-
sabonsk smlouvy tm rok a nakonec vydal dne 30. ervence 2009 rozhodnut, kte-
rm definoval zkladn podmnky pro monou ratifikaci Lisabonsk smlouvy, jej
jdro Spolkov stavn soud poloil do roviny vnitrosttnho zakotven prvnch zruk
pro Spolkov snm a Spolkovou radu, bez jejich ukotven v nmeckm prvnm du,
by byla ratifikace Lisabonsk smlouvy ohroenm pro nmeckou stavnost. V dsled-
ku toho potom nmeck parlament schvlil novelu jednacho du Spolkovho snmu
a Spolkov rady, bez jejich obligatornho souhlasu nen mon penesen dalch
kompetenc na Evropskou unii v rmci reimu pasarelly i doloky flexibility.
Vzhledem k tomu, e judikatura Spolkovho stavnho soudu je asto pedmtem
doktrinrnch odkaz v judikatue naeho stavnho soudu, je vhodn se podrobnji
podvat na judiciln vvoj vztahu stavnho a evropskho prva ve Spolkov republi-
ce Nmecko, jako i na zkladn hodnoty, kter jsou jeho judikaturou chrnny. Slu
se dodat, e autor je toho nzoru, e pejmn judicilnch zvr z judikatury jedno-
ho stavnho soudu do judikatury jinho stavnho soudu vede k maten nejenom ob-
sahovho, ale zejmna hodnotovho vznamu takovch prvnch vt. Vychz-li toti
judikatura Spolkovho stavnho soudu z uritch historickch zkuenost, jako

63
i specifik nmeckho stavnho systmu, pak konstrukce eskho stavnho systmu
je ovlivnna zcela jinmi zkuenostmi, jako i zcela jinm vvojem eskoslovensk-
ho, pop. eskho stavnho systmu. Pro osvtlen tohoto paradigmatu zaadil autor
do lnku pas o nmeckm federalismu, nebo tento je, narozdl od esk republi-
ky, zkladnm referennm kritriem, od nho se odvj judikatura Spolkovho stav-
nho soudu k evropskm otzkm. Budi tato sta alespo stenm pspvkem k po-
chopen nmeckho pstupu k evropskmu integranmu procesu, nebo ani tento
nebyl od vzniku Evropskho hospodskho spoleenstv v roce 1957 ernobl.

1. ZKLADN ZKON A EVROPSK INTEGRACE

Evropsk integran proces byl zahjen ukonenm ratifikanho procesu


pask Smlouvy o zaloen Evropskho spoleenstv uhl a oceli v roce 1952. Spol-
kov republika Nmecko byla tedy astna integranho procesu od samho potku,
pesto nelze tvrdit, e by podporovala evropsk aktivity smujc k vytvoen jednot-
nho evropskho nroda nebo evropskho spolkovho sttu. Pokud chceme pochopit
nmeck postoj, kter se optikou dnench dn me jevit jako zdrenliv, pak je teba
se podvat do nmeck historie, kter nm v mnohm poskytne odpov na tuto otz-
ku. Spolkov republika Nmecko, a zejmna jej soudn orgny, formovaly po cel po-
vlen obdob vztah k otzkm spojenm s integranm procesem. Ponejvce se jed-
nalo o otzku suverenity Evropskch spoleenstv a lenskch vztah a o monost
kontroly evropskch pedpis skrze domc stavn soudy.1 Jinmi slovy, nakolik
mohou soudy lenskch stt pezkoumvat souladnost evropskho prva s vnitrostt-
nmi stavnmi pedpisy. V povlenm Nmecku byl pijat Zkladn zkon v roce
19492 a vyznauje se jako liberln a demokratick stava zaloen na antropomorf-
nm zklad, tj. ideovm zkladem Zkladnho zkona je lovk a jeho lidsk dstoj-
nost a s n spojen zkladn lidsk prva a svobody.3 Je proto namst se nejprve strun
zabvat judikaturou Spolkovho stavnho soudu k otzkm vymezenm na pdorysu
existence Evropskho spoleenstv v 70. a 80. letech 20. stolet, ne bude uinn po-
drobnj rozbor rozsudku Spolkovho stavnho soudu k Lisabonsk smlouv.
Problm vztahu suverenity Evropskho spoleenstv a jejch lenskch stt se od-
liuje od vztahu ke klasickm mezinrodnm organizacm v tom smyslu, e Evropsk
spoleenstv je mezinrodnm spoleenstvm sui generis, kter bylo zaloeno mezin-
rodn smlouvou, pop. smlouvami. Nicmn tento mezinrodn prvn zklad se stal
pouze odrazem pro vytven vlastnch orgn a zejmna vlastnho prvnho systmu

1 Ji v roce 1967 rozhodl prvn sent Spolkovho stavnho soudu, e nazen Rady a Komise Evropsk-
ho hospodskho spoleenstv nelze napadnout pmo stavn stnost, nebo vychzej z vle veejn
moci, kter je samostatn a nezvisl na vli jednotlivch lenskch stt. Z tohoto dvodu proto nelze
pedpisy komunitrnho prva ruit na vnitrosttn rovni. Viz BVerfGE 22, 293, 296.
2 K podrobnjmu vvoji pijmn Zkladnho zkona viz Feldkamp, M. F. Der Parlamentarische Rat
19481949. Die Entstehung des Grundgesetzes. Gttingen: Vandenhoeck & Ruprecht, 2008.
3 K ideovmu zkladu Zkladnho zkona viz Mllers, Ch. Das Grundgesetz. Geschichte und Inhalt. Mn-
chen: C. H. Beck, 2009, s. 1338; Mllers, Ch. Vom Altern einer Verfassung: 60 Jahre Grundgesetz. Aus
Politik und Zeitgeschichte . 1819 (2007), s. 57; Rudzio, W. Das politische System der Bundesrepub-
lik Deutschland. Wiesbaden: VS Verlag fr Sozialwissenschaften, 2006, s. 3151.

64
tto mezinrodn organizace sui generis.4 Evropsk spoleenstv nelze chpat jako or-
ganizaci, kter by pi vkonu svch pravomoc byla odkzna na postupy obvykl
v mezinrodnm prvu veejnm, ale jako organizaci, kter vykonv v rmci len-
skmi stty j mezinrodnmi smlouvami svench pravomoc vlastn politiku, ani
by tato byla beze zbytku v rukch lenskch stt, je tuto mezinrodn organizaci za-
loily.5 Pokud tedy stty usilovaly o lenstv v Evropskm spoleenstv, musely nutn
respektovat stenou ztrtu suverenity pi vkonu innost, kter jsou svou povahou
vkonem sttn suverenity. Spolkov republika Nmecko a nkter lensk stty vy-
chzej z koncepce, e okamikem pistoupen k Evropskmu spoleenstv dolo
k penosu sti pravomoc tchto stt, nicmn jde o penos podmnn.6 Dnen po-
litologick ani prvn vda ji nepovauje tuto otzku za klovou; to, co dnes vzbu-
zuje vn, je otzka, kdo je vlastn dritelem suverenity v oblastech, jejich vkon
pln zajiuj orgny Evropskho spoleenstv, potamo Evropsk unie, nebo s pene-
senm nkterch pravomoc je spojen i znik volnosti lenskch stt urovat vnitro-
sttn inky evropskho prva, kter se odvozuj v oblastech, v nich k tomuto pe-
nosu dolo, pmo z primrnho prva, pop. z judikatury Evropskho soudnho dvora.7
Pi een otzky zachovn suverenity je volen stavnmi orgny Spolkov repub-
liky Nmecko, zejmna Spolkovm stavnm soudem, koncept majc mezinrodn-
prvn zklad, a sice koncept univerzln ochrany zkladnch lidskch prv. Maj-li
lensk stty Evropskho spoleenstv nco spolenho, pak je to dodrovn zklad-
nch lidskch prv, je jsou imanentnm pedpokladem existence demokratickch
prvnch stt a v danch stavnch pomrech jsou asto subsumovny mezi podstat-
n nleitosti demokratickho prvnho sttu. Lze vst debatu o naplnn pojmu pod-
statnch nleitost, zda a v jakm rozsahu lze mezi podstatn nleitosti subsumovat
tak hospodsk a sociln prva, zda lze do ohniska stavy subsumovat zvazky vy-
plvajc z mezinrodnho i komunitrnho prva apod. Co je ovem pi tto debat
nezpochybniteln, je skutenost, e podstatnou a nezmnitelnou soust demokratic-
kho sttu je jeho hodnotov orientace k lovku a jeho zkladnm prvm a svobo-
dm, bez jejich garance postrd stt svou demokratinost. Zkladn prva lovka
jsou odrazem jeho pirozenosti, jejich nositelem je lovk od narozen; nebylo-li by
tomu tak, pak by se lovk stal pedmtem svvole sttnho apartu, co by byl bez

4 Charakteristika Evropsk unie jako sui generis entity se objevuje i v esk doktrn; viz Hollnder, P.
Suverenita sttu (paradoxy a otaznky). In Gerloch, A.; Wintr, J. (eds.) Lisabonsk smlouva a stavn po-
dek R. Plze: Ale enk, 2009, s. 100 114. Z nmeck doktrny nap. Hilf, M. Die Europische
Union und die Eigenstaatlichkeit ihrer Mitgliedstaaten. In Hommelhoff, P.; Kirchhoff, P. (eds.) Der
Staatenverbund der Europischen Union. Heidelberg: C. F. Mller, 1994, s. 7585.
5 Hovo se asto o prolnn pluralitnch prvnch systm, kdy nelze jednoznan stanovit hierarchii
prvnch norem tchto systm. Kelsenova konstrukce normativnho ohniska, od nho se odvj plat-
nost vech dalch pramen prva platnch na vnitrosttnm zem, tak ji neme v souasnm svt
obstt.
6 Viz nlez stavnho soudu R . 50/04 (vyhlen ve Sbrce zkon pod . 154/2006 Sb.), kter se vy-
jdil v tom smyslu, e R propjila Evropsk unii st svch vsostnch kompetenc. Delegace sti
pravomoc vnitrosttnch orgn me trvat potud, pokud tyto pravomoci jsou orgny Evropskch spo-
leenstv vykonvny zpsobem sluitelnm s uchovnm zklad sttn suverenity R a zpsobem,
jen neohrouje samotnou podstatu materilnho prvnho sttu.
7 K tto problematice podrobnji Khn, Z.; Kysela, J. Na zklad eho bude psobit komunitrn prvo
v eskm prvnm du? Prvn rozhledy . 1 (2004), s. 2327; Khn, Z. Jet jednou k stavnmu z-
kladu psoben komunitrnho prva v eskm prvnm du. Prvn rozhledy . 10 (2004), s. 395397.

65
nadszky nvrat ped dobu Velk francouzsk revoluce. Koncepce univerzality z-
kladnch prv a svobod lovka8 m v ppad een sttn suverenity (vnitn i vnj-
) a suverenity Evropskho spoleenstv a Evropsk unie klovou roli. Tato doktrna
slou ve Spolkov republice Nmecko jako mtko nezmnitelnho a nezruitelnho
jdra Zkladnho zkona ve vztahu k stavn kautele lidsk dstojnosti, kter je v sou-
asnm svt nositelem kad lovk bez rozdlu sttn pslunosti.9 Je-li hlavnm
kolem sttu zajitn ochrany zkladnch prv a svobod lovka, pak kautelou za-
chovn zkladnch lidskch prv a svobod mus bt pomovno kad omezen stt-
n suverenity i vkonu suvernnch kompetenc sttu, je se povauje za stt demo-
kratick.
Z tto koncepce vyel Spolkov stavn soud ve svm rozsudku Solange I z roku
1974,10 co znamenalo oteven nmeckho prvnho du vi prvu Evropskho
spoleenstv. Standard ochrany zkladnch prv a svobod uvnit Evropskho spole-
enstv nezavdval podle Spolkovho stavnho soudu dn pochybnosti se domn-
vat, e lidskoprvn standard ochrany m v dsledku uplatovn princip plynoucch
z komunitrnho prva ni kvalitu ne ochrana zkladnch prv a svobod poskyto-
van ve Spolkov republice Nmecko.11 Nicmn Spolkov stavn soud zdraznil,
e aplikan pednost komunitrnho prva na zem Nmecka zvis na tom, zda
Evropsk spoleenstv bude efektivnm garantem tohoto lidskoprvnho standardu,
m ponechal otevenou i monost vnitrosttnho stavnho pezkumu norem komu-
nitrnho prva.12 Vklad Spolkovho stavnho soudu vystil v teorii penesen v-
sostnch pravomoc. Dleit na tto teorii je ovem skutenost, e nejde o ztrtu i
zeknut se vsostnch pravomoc, nbr to e se stt vzdv vlunosti rozhodovat
v rmci pravomoc takto penesench na Evropsk spoleenstv, poppad Evrop-
skou unii;13 vkon je tedy zajiovn evropskmi orgny a nikoliv orgny vnitrostt-
nmi.14 Proces penosu vsostnch pravomoc je tedy procesem vratnm, pokud by
Evropsk spoleenstv nebylo schopno dostatenm zpsobem zajistit ochranu z-
kladnch prv a svobod v rozsahu, ve kterm jsou tato prva garantovna vnitrostt-
nm prvnm dem.

8 Univerzlnost konceptu lidskch prv a jejich vymahatelnost v bhu asu vstin popisuje na pozad
Veobecn deklarace lidskch prv Malenovsk, J. Zapomenut a falzifikovan, znm a jet nenapsa-
n kapitoly edestilet epopeje Veobecn deklarace lidskch prv. Prvnk . 1 (2009), s. 1 45.
9 Lindner, J. F. Die Wrde des Menschen und sein Leben. Die ffentliche Verwaltung . 14 (2006),
s. 577588; k vnmu paradigmatu mezi lidskou dstojnost a zkazem muen a poniujcho trestn
i zachzen Steinbeis, M.; Detjen, M.; Detjen, S. Die Deutschen und das Grundgesetz. Geschichte und
Grenzen unserer Verfassung. Mnchen: Pantheon, 2008, s. 194 203.
10 Viz rozsudek Spolkovho stavnho soudu ze dne 29. 5. 1974 . 2 BvL 52/71, Solange I (BVerfGE 37,
271), a rozsudek ze dne 22. 10. 1986 . 2 BvR 197/83, Solange II (BVerfGE 73, 339) a rozsudek ze
dne 12. 10. 1993 ve spojenm zen . 2 BvR 2134 a 2159/92 zum Vertrag ber die Europische Union
(Maastrichtsk nlez).
11 K charakteru zkladnch prv v nmeckm stavnm systmu viz Pirson, D. Psoben zkladnch prv
v prvnm du Spolkov republiky Nmecko. Praha: AUC Iuridica . 4 (1995), s. 4354.
12 To byl ve sv dob zsadn obrat oproti rozsudku z roku 1967, podle kterho Evropsk spoleenstv dis-
ponuje efektivnm institucionlnm systmem k zajitn ochrany lidskch prv, v dsledku eho me
povat komunitrn prvo aplikan pednosti ped vnitrosttnm prvem. Viz Frowein, J. A. Das Maa-
stricht-Urteil und die Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit. Zeitschrift fr auslndisches ffentliches
Recht und Vlkerrecht . 54 (1994) s. 12.
13 Rozsudek Spolkovho stavnho soudu k Lisabonsk smlouv, bod 300 an.
14 Ipsen, J. Der Staat der Mitte. Mnchen: C. H. Beck, 2009, s. 101102.

66
Debata nad rozsahem penesen vsostnch pravomoc a zpsobem jejich vkonu
v prbhu asu a roziovnm psobnosti Evropskch spoleenstv vystila v dal
rozsudek ve vci Solange II v roce 1986, kdy Spolkov stavn soud konstatoval, e
zkladnm korektivem pro vkon a ponechn penesench vsostnch pravomoc na
orgnech Evropskho spoleenstv je jejich dodrovn zkladnch prv a svobod,
nebo m-li si uchovat lensk stt charakter demokratickho prvnho sttu, pak mus
zajistit, aby byl standard ochrany zkladnch prv a svobod majcch univerzln pi-
rozenoprvn pvod zajitn tak orgny, na kter lensk stt vkon tchto pravomo-
c penesl.15 V tto souvislosti Spolkov stavn soud konstatoval, e Evropsk spole-
enstv je mezinrodn organizac, kter dostatenm zpsobem zajiuje ochranu
zkladnch prv a svobod obanm Spolkov republiky Nmecko a nen tud v bu-
doucnu nutn v kadm jednotlivm ppad zkoumat, zda byla tato absolutn limita
penosu vsostnch pravomoc naplnna. Teprve nenaplnn tto limity v rovin insti-
tucionlnho zabezpeen ochrany zkladnch prv a svobod me bt dvodem pro
odejmut vkonu pravomoc propjench orgnm Evropskho spoleenstv a zaji-
tn jejich vkonu vnitrosttnmi orgny.
V nvaznosti na tuto judikaturu je mon konstatovat, e standard ochrany zkladnch
prv a svobod na evropsk rovni je zajitn takovm zpsobem, e nelze pochybovat
o tom, e lensk stty jsou i v dsledku lenstv v Evropsk unie stty vsostn de-
mokratickmi. Mnohdy dokonce orgny Evropsk unie vyvjej tlak na lensk stty,
aby vce lply na dodrovn nkterch zkladnch prvnch zsad, kter nachzej
svj odraz v zkladnch prvech a svobodch, ale nedosahuj materiln rovn kodi-
fikovanho zkladnho prva nebo svobody.16 Je-li tedy Evropsk unie analogicky
k lenskm sttm prvnm svazkem, kter zajiuje ochranu zkladnch prv a svo-
bod zaruench stavami lenskch stt pi vkonu j svench kompetenc, pak je
i omezen suverenity lenskch stt uinn stavn konformn cestou v souladu s je-
jich demokratickm charakterem a neme bt chpno jako vyprzdnn suverenity
lenskch stt, nebo lensk stt se sv suverenity nezk, nbr ji pouze nevyko-
nv a vkon za nj obstarvaj orgny mezinrodnho spoleenstv, ktermi orgny
Evropsk unie bezesporu jsou.
Lidskoprvn akcent v judikatue Spolkovho stavnho soudu je reflex historic-
kch zkuenost, kter se v nmeckm ppad projevuj snad ze vech lenskch stt
Evropsk unie nejvraznji, co osvduje nejenom nlez Spolkovho stavnho sou-
du k Lisabonsk smlouv z 30. ervna 2009, ale i tzv. Maastrichtsk nlez z 12. jna
1993, kter je zaloen na obdobnch kritrich pezkumu stavnosti. Klovm aspek-
tem podmnnho penosu pravomoc na Evropskou unii je stavn konformita tako-

15 Arnold, R. Spolkov stavn soud a prvo Evropskch spoleenstv. Praha: AUC Iuridica . 4 (1995),
s. 1721.
16 Evropsk unie usiluje zejmna o dosaen vysokho stupn procedurln rovn ochrany prva na spra-
vedliv proces. V posledn dob se tento problm v esk republice objevil v souvislosti s neprhled-
nm stanovovnm cen liv v rmci tzv. kategorizanho zen. V rmci pijet reformnho balku
schvlenho Poslaneckou snmovnou dne 21. srpna 2007 byla proto schvlena novela zkona o veej-
nm zdravotnm pojitn, kter nastavuje prhlednj proces stanoven cen liv hrazench z veejn-
ho zdravotnho pojitn s nslednou monost pezkumu rozhodnut Sttnho adu pro kontrolu liv
ve sprvnm soudnictv.

67
vho penosu, co je stavn limita, kter se odr jak v Maastrichtskm,17 tak i Lisa-
bonskm nlezu.18
V Maastrichtskm nlezu Spolkov stavn soud konstatoval, e nadnrodn spo-
leenstv (Staatenverbund) mus zskvat demokratickou legitimitu od svobodn zvole-
nch zstupc lidu do Evropskho parlamentu, kter by ml mt stejn legislativn pra-
vomoci, jako maj parlamenty lenskch stt. V dsledku toho Spolkov stavn
soud oznail evropsk institucionln systm za demokraticky deficitn.19 Spolkov
stavn soud dle k povaze Evropsk unie uvd, e Smlouva o Evropsk unii zakl-
d svazek stt za u spoluprce nrod Evropy v rmci Evropsk unie, kter se
v dnm ppad neopr o jeden evropsk nrod.20
Lisabonsk nlez21 k te otzce uvd, e rozsah rozhodovac moci Unie se zna-
n a soustavn zvyuje, v neposledn ad Lisabonskou smlouvou, take v nkterch
oblastech politiky mezitm Evropsk unie zskala postaven, kter odpovd federln-
mu sttu, tj. je analogick sttu. [omissis] Tud, pokud dn evropsk lid, jako sub-
jekt legitimizace, neme vyjdit vtinovou vli politicky efektivnm zpsobem, kter
by zohledoval rovnost v kontextu zklad evropskho federlnho sttu, nrody Ev-
ropsk unie, konstituovan ve svch lenskch sttech, zstvaj rozhodujcmi driteli
veejn moci, vetn unijn autority. V Nmecku by pistoupen k evropskmu federl-
nmu sttu vyadovalo pijet nov stavy, kter by odrela vzdn se sttn suvereni-
ty zakotven v Zkladnm zkon. O takov akt se zde vak nejedn. Evropsk unie na-
dle tvo mocensk svazek (Herrschaftsverband) zaloen na mezinrodnm prvu,
unii trvale podpranou vl suvernnch lenskch stt. Primrn odpovdnost za in-
tegraci je v rukou nrodnch stavnch orgn jednajcch jmnem lidu jednotlivch
lenskch stt.22
Jako erven ni se obma rozsudky Spolkovho stavnho soudu vine otzka de-
mokratick legitimity Evropsk unie, jej deficit vede v obou ppadech Spolkov
stavn soud k jednoznanmu tvrzen, e proces evropsk integrace je neustle v ru-
kch lenskch stt a nelze tedy hovoit o jednotnm evropskm stt nebo evropsk
federaci.
Nmeck stavn systm je zaloen na mylence, e spolkov zem jsou nositeli
vlastn suverenity a v dnm ppad nelze brnit ani z rovn Spolku ani ze supra-
nacionln rovn tomu, aby byly v zemskch stavch zakotveny instituce a procesy,

17 K stavnm aspektm Maastrichtskho rozsudku viz Frowein, J. A. Das Maastricht-Urteil und die Gren-
zen der Verfassungsgerichtsbarkeit. Zeitschrift fr auslndisches ffentliches Recht und Vlkerrecht,
1994, s. 116.
18 Podrobnji k vznamu Lisabonsk smlouvy v nmeckch stavnch souvislostech Pernice, I. (ed.) Der
Vertrag von Lissabon: Reform der EU ohne Verfassung? Baden-Baden: Nomos Verlag, 2008.
19 Randelzhofer, A. Zum behaupteten Demokratiedefizit der Europischen Gemeinschaft. In: Hommelhoff,
P.; Kirchhoff, P. (eds.) Der Staatenverbund der Europischen Union. Heidelberg: C. F. Mller, 1994,
s. 3955.
20 Der Unionsvertrag begrndet einen Staatenverbund zur Verwirklichung einer immer engeren Union
der staatlich organisierten Vlker Europas, keinen sich auf ein europisches Staatsvolk sttzenden
Staat, BVerfGE 89, 155 an. Doktrinln rozbor Maastrichtskho nlezu lze nalzt v monotmatickm
sbornku Hommelhoff, P.; Kirchhof, P. (eds.) Der Staatenverbund der Europischen Union. Heidelberg:
C. F. Mller, 1994.
21 Rozsudek ze 30. ervna 2009 2 BvE 2/08, 2 BvE 5/08, 2 BvR 1010/08, 2 BvR 1022/08, 2 BvR 1259/08
a 2 BvR 182/09.
22 Rozsudek Spolkovho stavnho soudu k Lisabonsk smlouv, bod 263.

68
kter budou modalitou k institucm a procesm stanovenm Zkladnm zkonem nebo
mezinrodn smlouvou jakhokoliv typu.23 Evropsk unie zatm podle Spolkovho
stavnho soudu nenabyla podoby analogick sttu, nebo tomu neodpovd legiti-
mizan rove sttn zzen demokracie. Evropsk unie se tak nestv federlnm
sttem, nbr zstv spoleenstvm suvernnch stt, na n se vztahuje zsada ome-
zenho zmocnn. Evropsk parlament nen orgnem reprezentace svrchovanho ev-
ropskho lidu, ale zastupitelskou instituc nrod jednotlivch lenskch stt, nebo
pi jeho volb se neuplatuje princip rovn volby (Grundsatz der Wahlgleichheit),
kter by byl spolen vem evropskm zemm.24
Nmeck povlen vvoj je zaloen na reakci na nrodn socialistickou diktaturu
z let 19331945, kter negovala princip demokracie, dlby moci, ochrany zkladnch
prv a prvnho sttu. Oznaovala-li Vmarsk stava z roku 1919 v l. 1 Nmeckou
i pouze za republiku25 bez jakkoli bli specifikace, pak Zkladn zkon oznauje
Spolkovou republiku v l. 20 odst. 1 za demokratick a sociln spolkov stt. Stano-
vila-li Vmarsk stava v l. 1, e veker sttn moc vychz z lidu, pak Zkladn
zkon obsahuje stejnou vtu, ale dopluje ji o stavn princip dlby moci, e lid vy-
konv svou moc ve volbch a hlasovn prostednictvm zvltnch orgn moci z-
konodrn, vkonn a soudn. V lnku 20 odst. 2 Zkladnho zkona je vslovn for-
mulovn princip dlby moci, jen je potvrzen i v l. 1 odst. 3 ve vztahu k zkladnm
prvm, kdy stanov, e zkladn prva zavazuj zkonodrstv, vkonnou moc
a soudnictv jako bezprostedn platn prvo.26 Vmarsk stava takov ustanoven
o dlb moci jako nosn demokratick princip neobsahovala. Princip prvnho sttu,
ve kterm je veker vkon sttn moci vzn zkonem a kdy kontrola zkonnosti jed-
nn sttnch orgn podlh soudn moci, byl toti v nrodn socialistickm obdob
pouhou iluz.27 Vzanost veejn moci a soudnictv na zkon a prvo je vyjdenm z-
kladn mylenky odvrcen se od prvnho pozitivismu, kter je vi tyranii a diktatu-
e bezmocn.28 Ve uveden teze je v zsad renesanc pirozenho prva v nmec-
km prvnm stt.29
Vznam zkladnch demokratickch rozhodovacch proces je v Zkladnm zko-
n zdraznn tm, e jsou chrnny jejich vslovnm vyjdenm v l. 1 a 20 Zklad-
nho zkona ped ppadnmi zmnami, aby nedochzelo k novelizaci Zkladnho z-

23 Nicmn jakkoliv modalita zemskho stavnho uspodn mus bt subsumovateln pod principy sta-
noven v l. 20 odst. 1 Zkladnho zkona.
24 Rozsudek Spolkovho stavnho soudu k Lisabonsk smlouv, bod 284.
25 Citace l. 1 Vmarsk stavy: Das Deutsche Reich ist eine Republik. Die Staatsgewalt geht vom Volke
aus.
26 Maurer, H. Staatsrecht I. Grundlagen, Verfassungsorgane, Staatsfunktionen. Mnchen: C. H. Beck,
2007, s. 247248.
27 Ble k zkonnosti v obdob nrodnho socialismu Koelreutter, O. Der nationale Rechtsstaat. Deutsche
Juristen Zeitung . 38 (1933), s. 517 an.; z dobov esky psan literatury k prvnmu du Hitlerovsk-
ho Nmecka viz Havelka, J. Ideologick pestavba nkterch institut veejnho prva v nrodn so-
cilnm Nmecku. Prvnk (1935), s. 353368. K postaven prvn doktrny a soudn moci v nacistickm
Nmecku viz Seltenreich, R. Dilema totality soudci a prvn teoretikov v nacistickm Nmecku.
Prvnk . 4 (1997), s. 340 356.
28 Fechner, E. Die Bedeutung der Gesellschaftswissenschaften fr die Grundfrage des Rechts. Das Natur-
rechtsproblem im Schatten der Soziologie, In Brinkmann, C. (ed.) Soziologie und Leben. Die soziolo-
gische Dimension der Fachwissenschaften. Tbingen: Wunderlich, 1952, s. 105.
29 Hollnder, P. Filosofie prva. Plze: Ale enk, 2006, s. 1821.

69
kona formou tzv. Verfassungsdurchbrechung, tj. zpsobem, kdy byla Vmarsk sta-
va novelizovna zkony, kter nebyly oznaeny za stavn zkony, ale kter se tka-
ly zmn Vmarsk stavy jako takov,30 co byl primrn pedpoklad pro snadnou
destrukci stavnho systmu nrodnmi socialisty, kte tto situace dokzali obratn
vyut.
V nvaznosti na historickou zkuenost s eroz stavnho systmu Vmarsk repub-
liky bylo do l. 79 odst. 1 Zkladnho zkona zakotveno, e Zkladn zkon me bt
mnn jen zkonem, kter vslovn stanov, e mn nebo dopluje text Zkladnho
zkona a zrove bylo v l. 79 odst. 2 stanoveno stavn kvrum 2/3 vtiny len
Spolkovho snmu a 2/3 vtiny len Spolkov rady, kte mus s takovmto nvrhem
vyslovit souhlas. V nvaznosti na to, e by se pedmtem novelizace Zkladnho z-
kona ovem mohly stt i principy, kter jsou pro demokratick Nmecko po 2. svto-
v vlce zcela principieln, byl do Zkladnho zkona zakotven l. 79 odst. 3, kter ne-
umouje zmnit princip lenn Spolku do zem, princip spolupsoben zem pi
zkonodrstv a zsady stanoven v l. 1 a 20 Zkladnho zkona, tj. nedotknutelnost
lidsk dstojnosti a zkladn charakteristika Spolkov republiky Nmecko jako demo-
kratickho a socilnho spolkovho sttu.31 Zkladn zkon tak zakotvil pojistky proti
zmn systmu parlamentn demokracie ve Spolkov republice a proti zneuit z-
kladnch prv jako vdobytku demokratickho a spoleenskho vvoje k boji proti
demokracii sam.32 Vraznou demokratickou pojistkou je tak ustanoven o zkazu
antidemokratickch politickch stran.33 Obdobn pojistka materilnho i jinak tak
tvrdho jdra stavy je typick pro stavn vvoj v cel povlen Evrop. Zkladn
zkon eliminuje monost, aby byly demokratick prostedky vyuity nedemokratick-
mi silami k chopen se moci demokratickou cestou a potamo tak k ospravedlnn le-
gitimity a legality takov vldy.34
Konkrtn ustanoven Zkladnho zkona reagujc na nrodn socialismus lze roz-
lenit do nkolika kategori: jedn se o ustanoven, jejich clem je zajitn demokra-

30 Problematika prolamovn Vmarsk stavy rozdlovala teoretiky mezivlenho obdob, kdy jedni
tvrdili, e pro innost stavy nen nezbytn, aby zkonodrce vslovn stanovil, e stavu mn a kon-
kretizoval, v em materiln zmna spov (viz rozsudek Reichsgericht z 25. bezna 1927; z doktrinl-
nho vkladu Anaschtz, G. Die Verfassung des Deutschen Reiches vom 11. August 1919. Ein Kommen-
tar fr Wissenschaft und Praxis. 14. vydn, Berlin: 1933, s. 401). Jin teoretici, a praxe jim dala za
pravdu, sprvn poukazovali na to, e zmny stavy je teba init vslovn a pmmi novelami; viz
Loewenstein, K. Erscheinungsformen der Verfassungsnderung. Verfassungsrechtsdogmatische Unter-
suchungen zu Artikel 76 der Reichsverfassung. Tbingen: 1931, s. 299 an.; Ehmke, H. Verfassungsn-
derung und Verfassungsdurchbrechung. Archiv des ffentlichen Rechts . 79 (195354), s. 385 an.
31 Mnohdy se v souvislosti s l. 79 odst. 3 Zkladnho zkona hovo o tzv. imanentnch mezch. K teorii
imanentnch mez v nmeckm stavnm systmu z esk literatury viz Mlsna, P. Imanentn meze ga-
rantujc existenci Spolkovho stavnho soudu na pozad prvn sly jeho rozhodnut. Prvnk . 9
(2006), s. 10051036. Teorie imanentnch mez zskv na vznamu zejmna ve svtle rozsudku Abhr-
Urteil (BVerfGE 30, 1 [24]), kdy Spolkov stavn soud spatuje smysl l. 79 odst. 3 Zkladnho zko-
na v zajitn jist legality stavnch zmn pi revolunch zvratech. Vtina prvn vdy se domnv, e
jeho kolem je zabrnit stavodrci v legislativn innosti, kterou by se postavil proti smyslu Zkladn-
ho zkona.
32 Bryde, B.-O. Verfassungsentwicklung. Stabilitt und Dynamik im Verfassungsrecht der Bundesrepublik
Deutschland. Baden-Baden: Nomos, 1982.
33 Viz Mlsna, P. Rozpoutn politickch stran a zastavovn jejich innosti z komparativnho pohledu.
Sprvn prvo . 4 (2009), s. 209232.
34 Existuj ovem prvn dy, kter materiln ohnisko stavy odmtaj nap. vcarsk konfederace nem
dodnes obsahov meze pro revizi stavy a vcarsk prvn vda imanentn meze jako takov odmt.

70
tickho vvoje v Nmecku, dle pak o ustanoven, kter zajiuj trvalost dlby moci
ve stt a ustanoven, kter se tkaj prvnho sttu a poslen kontroly moci soudn.
Pokud jde o katalog zkladnch prv, pak lze tato ustanoven lenit na ta, kter se t-
kaj stavn ochrany prv jednotlivce, a na stavnprvn kodifikaci cl novho sttu
a jeho politiky, kter mus bt zamena na dosaen mru ve svt a hledn porozu-
mn mezi nrody.35 Posledn oblast vznamn ochrany a zruky demokratickho v-
voje je zakotven prva na odpor.36
Bez pihldnut k tmto historickm aspektm nelze pochopit opatrnost Spolkov
republiky Nmecko k evropsk integraci. Pohldneme-li na Lisabonskou smlouvu
v jejich svtle, pak zjistme, e mnoh novinky Lisabonsk smlouvy kopruj historic-
k chyby nmeckho vvoje. Nelze pijmout s lehkost byt teorie o pekonanch
aspektech nrodn suverenity a z n vychzejc legitimity, nebo povlen vvoj ne-
pekonal pojmy nroda, suverenity ani demokratickho sttu a nelze se ani ztotonit
s nzory, e Evropsk unie je formulovna jako alternativa k etnicky zatenmu n-
rodnmu sttu.37 Prv naopak historick vvoj ukazuje, e nadnrodn uskupen se
rozpadla v dsledku nedostaten reflexe specifik nejrznjch etnickch skupin.38
Rozpad Rakousko-Uherska budi pkladem, kdy favorizace nkterch nrod vedla
k odmtn integran mylenky, dsledkem eho mohla bt pouze emancipace nro-
d skrze nrodn stty.39 Nelze pitakat ani nzorm poukazujcm na Spojen stty
americk, nebo trend a perspektiva jejich vvoje a trvn je ponkud sporn.40 I ve
Spojench sttech americkch je ptomno znan pnut mezi federac a jednotlivmi
stty. stavnprvn teorie se tak neme oprostit od nrodnho sttu jako zkladu le-
gitimity pro mocensk rozhodovn v supranacionlnch organizacch.41

35 Viz preambule Zkladnho zkona: U vdom odpovdnosti ped Bohem a lidmi, veden vl uchovat
svou nrodn a sttn jednotu a jako rovnoprvn len spojen Evropy slouit svtovmu mru, stano-
vil si nmeck lid svou stavodrnou moc tento Zkladn zkon. K obdobnmu cli smuje i usta-
noven l. 25 Zkladnho zkona: Obecn pravidla mezinrodnho prva jsou soust spolkovho
prva. Maj pednost ped zkony a zakldaj prva a povinnosti bezprostedn pro obyvatele zem
Spolku.
36 K vvoji prva na odpor na nmeckm zem viz Kysela, J. Prvo na odpor a obanskou neposlunost.
Brno: Doplnk, 2006, s. 7382.
37 Wintr, J. Evropsk unie a pluralita legitimit. In Gerloch, A.; Wintr, J. (eds.) Lisabonsk smlouva a stav-
n podek R. Plze: Ale enk, 2009, s. 172173.
38 Jak uvd Ortega y Gasset, aby njak nrod byl, to nelze nadekretovat nkolika slovy. Viz Ortega
y Gasset, J. Evropa a idea nroda. Praha: Mlad Fronta, 1993, s. 44. Podle Eduarda Meyera je idea n-
rodnosti nejjemnj a nejsloitj produkt, jak historick vvoj me vytvoit; viz Meyer, E. Ge-
schichte des Altertums. Einleitung. Elemente der Antropologie. Stuttgart: 1953, s. 79.
39 Ladislav Ran k tomu uvd: zkladn politickou ideou eskoslovenskho sttu a nroda v budouc-
nosti me bti jedin idea nrodnho sttu, jeho si dobyl eskoslovensk nrod, ktermu nle v-
hradn prvo urovati svj vlastn ivot, stejn jako nle toto prvo jinm nrodm v jejich vlastnch
sttech. Viz Ran, L. Vznik a uznn eskoslovenskho sttu. Praha: Prask akciov tiskrny, 1926,
s. 255.
40 K pnut ve Spojench sttech na konkrtnch ppadech viz Korytov-Magstadt, . Konflikt sttu s fede-
rln vldou v imigranch zleitostech: ppad Kalifornie a nvrhu slo 187. Praha: FSV UK, 2007.
Prask sociln vdn studie. Teritoriln ada, TER-037; Kozk, K. Federln vlda nezstane pozadu:
analza rozen pravomoc federln vldy v zkladnm a stednm kolstv. Praha: Univerzita Karlova,
2007. Prask sociln vdn studie. Teritoriln ada, TER-038.
41 Klma, K. Teoretick pojet suverenity sttu stavnprvn vchodiska. In Gerloch, A.; Wintr, J. (eds.)
Lisabonsk smlouva a stavn podek R. Plze: Ale enk, 2009, s. 132.

71
2. SUBSTANTIVN PRVKY NMECK STAVNOSTI
SE VZTAHEM K EVROPSK UNII

2.1 FEDERALISMUS

Zkladn pojistkou demokratickho vvoje Spolkov republiky je prin-


cip federalismu, kter je vslovn uveden jako nezmniteln princip v l. 79 odst. 3
Zkladnho zkona, kter je jak reakc na nrodn socialistickou tendenci centrali-
zace moci ve stt, tak i reflex historick tradice nmeckho federalismu.42 Mylen-
kov byl federalismus na potku 19. stolet pojmn jako pomocn ideov zdroj
k vyeen atomizovanho uspodn na nmeckm zem. Pro federace je charakte-
ristick, e vznikaj na zklad historickho vvoje a tradice a kadou federaci je
v zsad mon oznait za unikt, kter m jin ideov a historick zdroje, kter
vedly k jejmu vzniku.43 Federativn stty vznikaj dvma monmi zpsoby. Bu se
jednotliv stty sluuj do federativnho celku, nebo se jednotn stt postupnm uvol-
ovnm svch pravomoc pemn ve federaci.44 Spolkov stt je spojenm stt,
kter penej nkter koly na spolen orgny, jejich pravomoc je vykonvat tyto
penesen koly v zjmu vech stt spojench do federace. V tom tkv podstatn
rozdl oproti jednotnmu sttu, ve kterm je suverenita vsadn vlastnost stednch
orgn, co nen nijak sneno ani skutenost, e nkter jednotn stty mohou po-
skytovat vysokou mru autonomie zemm, kter jsou soust tohoto jednotnho
sttu.
Pro celou povlenou dobu budovn nmeckho federalismu je pznan, e
probhala debata, jak je sluiteln princip federalismu, potamo spolkovho sttu,
s principem demokracie, tj. debata, kterou ve vztahu k Evropsk unii absolvujeme od
potku 90. let 20. stolet. Star nmeck sttovda se domnvala, e demokracie je
v zsad nesluiteln s principem federalismu a eo ipso antifederalistickm prin-
cipem.45 V ppad Nmecka je to dsledek demokratickho hnut 19. stolet, kter
se domnvalo, e Nmecko by mlo bt uspodno unitaristicky. Politici 19. sto-
let se toti domnvali, e spolen me bt vle projevovna pouze v jednotnm
stt, kter bude rigorzn potlaovat jakkoliv nznaky partikularismu. Obava
z partikularismu zjm ve sjednocenm Nmecku se tkala zejmna stavnho za-
kotven Bundesratu, kter jako orgn zastupujc jednotliv zem, byla nadna pra-

42 Nmeck federalistick snahy se opraly o vybudovn trvalho uspodn za pomoci mylenky jednot-
nho nmeckho nroda. V tto souvislosti si dovolm pevzt mylenku z lnku Pavla Hollndera Su-
verenita sttu (paradoxy a otaznky), kter poukazuje na dlo J. G. Fichteho ei k nmeckmu nrodu,
kter poprv nastoluje poadavek souvislosti mezi politickou samostatnost a nrodem, kdy se te, zda
existuje jeden nmeck nrod a pokud ano, pak stoj-li za to, aby byl zachovn a pokud ano, pak jakmi
prostedky by se tak mlo stt. Viz Hollnder, P. Suverenita sttu (paradoxy a otaznky). In Gerloch, A.;
Wintr, J. (eds.) Lisabonsk smlouva a stavn podek R. Plze 2009, s. 106.
43 Zcela odlin vvoj federalistickho uspodn lze proto nalzt ve vcarsku nebo USA ne ve Spol-
kov republice Nmecko.
44 Maurer, H. Staatsrecht I. Grundlagen, Verfassungsorgane, Staatsfunktionen. Mnchen: C. H. Beck,
2007, s. 287.
45 K historickmu vvoji nmeckho federalismu viz Erichsen, H.-U. Verfassungsrechtsgeschichtliche Pro-
legomena zur Bestimmung von Standort und Funktion des Bundesrates. In Der Bundesrat (ed.) Der Bun-
desrat als Verfassungsorgan und politische Kraft. Bad Honnef: Neue Darmstadter Verlagsanstalt, 1974.

72
vomoc blokace vtinov pijatch rozhodnut v Bundestagu. Vvoj po roce 1945
ovem ukzal opak, nebo Spolkov rada nen koncipovna v nmeckm stavnm
systmu jako blokan orgn, ale jako orgn, jen m pomhat k prosazovn zjm
jednotlivch zem a tak v konenm dsledku eliminovat odstediv sly ve Spolko-
v republice, kter by mohly nastat pi pezravm postoji k zjmm jednotlivch
spolkovch zem. Hledn politick jednoty mus mt irokou politickou oporu
a nelze povaovat za douc, aby se federativn rozhodovn odvjelo pouze od v-
sledk spolkovch voleb. Spolkov uspodn je tak v Nmecku charakterizovno
jako politicky motivovan, ale spe se jedn o uspodn, ve kterm je zsadnm
rozhodnutm poskytnuta vysok legitimita oprajc se o co nejir konsensus.46 Ta-
kov koncepce federalismu je pln sluiteln s principem demokracie, jej smysl
spov v respektovn nzor vech politickch sil ve spolenosti, tj. jak sly poli-
tickch stran na spolkov rovni, tak i sly politickch stran na rovni jednotlivch
spolkovch zem, piem ob rovn sil nachzej svou legitimitu ve volbch (spol-
kovch a zemskch). V dsledku toho se tak nzor lidu jedn spolkov zem, nedo-
staten zobrazen ve vsledcch na spolkov rovni, me promtnout skrze zem-
sk volby do rozhodovn Spolkov rady.47 Legitimita Spolku a spolkovch zem tak
nesmuje k modelu kompetitivnho, nbr konsensulnho rozhodovn (potamo
federalismu).48
Spolkov rada je legitimnm stavnm orgnem zastupujcm zjmy zem, kter lze
chpat jako kooperativn orgn, v nm se odr politick vle zemskho lidu.49 Sou-
asn nmeck uspodn tak je vedeno snahou po dosaen co nejirho konsensu.50
Nmeck federalismus dnen doby lze oznait za vyven systm prv a povinnost
jednotlivch spolkovch zem vi Spolku, ale t Spolku vi zemm, nebo vechny
stavn orgny nmeck federace jsou vzny spolkovou vrnost, jej poruen je
v nmeckm prosted povaovno vzhledem k historickm zkuenostem za snahu
o destrukci stavnho systmu.51
Historick vvoj struktur a forem nmeckho federalismu je mlo ovlivnn, naroz-
dl od mylenky evropsk integrace, koncepn i plnovanou strategi smovanou
k dosaen njakho clovho stavu. Vvoj nmeckho federalismu je velmi siln

46 Maurer, H. Staatsrecht I. Grundlagen, Verfassungsorgane, Staatsfunktionen. Mnchen: C. H. Beck, 2007,


s. 510511.
47 Vichni zstupci spolkov zem ve Spolkov rad jsou povinni hlasovat jednotnm zpsobem, tj. ne-
me nastat situace, e by jeden ze zstupc zemsk vldy hlasoval rozdln. Viz rozsudek Spolkovho
stavnho soudu BVerfGE 106, 310, 330 an. Stejn tak nemohou zemsk snmy zavazovat zstupce zem-
sk vldy, jak maj hlasovat ve Spolkov rad, nebo podstatou Spolkov rady je jej sloen ze zstup-
c exekutivy, kte se podlej na spolkovm legislativn procesu. Obdobn lze ukzat na pkladu Ev-
ropsk unie, e se zatm nejedn o federativn stt, nebo vnitrosttn parlamenty maj monost limitovat
rozhodovac sfru zstupc z danho lenskho sttu v Rad Evropsk unie tm, e mu stanov jasn
mandt pro hlasovn, co nen pro federativn stty typick znak.
48 K charakteristice nmeckho federalismu dnen doby Mnnle, U. (ed.) Fderalismus zwischen Konsen-
sus und Konkurenz. Baden-Baden: Nomos, 1998.
49 Hanebeck, A. Der demokratische Bundesstaat des Grundgesetzes. Berlin: Duncker & Humblot, 2004,
s. 278 an.
50 Zippelius, R.; Wrtenberger, T. Deutsches Staatsrecht. Mnchen: C. H. Beck, 2005, s. 128.
51 Bleckmann, A. Zum Institut der Bundestreue. Juristische Zeitung 1991, s. 900; obdobn tak Faller, H. J.
Das Princip der Bundestreue in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. In Lerche, P. (ed.)
Festschrift fr Theodor Maunz zum 80. Geburtstag am 1. September 1981. Mnchen: C. H. Beck, 1981,
s. 53 an.

73
ovlivnn politickmi rozhodnutmi.52 V tom tkv zkladn rozdl oproti vcarskmu
nebo americkmu federalismu, kter byl vvojov peduren snahami vychzejcmi
pmo z lidu, kdy politici byli pmo vzni naplovnm pn lidu. Nmeck vvoj
je zcela opan. Budovn nmeckho federalismu je od samho potku ovlivnno
politickmi pedstavami o fungovn uspodn na nmeckm zem, kdy zkladnm
clem byla snaha po dosaen politick i spoleensk jednoty. Federativn uspodn
v Nmecku tak slouilo v prvn ad k dosaen politickch cl. Konstitutivnm zna-
kem nroda, z nj se odvj legitimita rozhodovn, mus bt vle stt se vbec nro-
dem, co v ppad Evropsk unie zcela absentuje.53 V budoucnosti nelze takovou vli
vylouit, ale v souasn dob o n nelze hovoit. Spolkov stavn soud proto nevylu-
uje v Lisabonskm nlezu vytvoen jednotnho evropskho sttu, jak bv nkdy
myln interpretovno, ale zdrazuje, e tento kvalitativn pechod od Evropy nrod
k jednotn Evrop je spojen s konstitutivnm rozhodnutm nmeckho lidu, je se mus
odrazit v nov nmeck stav, a jako takov mus vychzet z rozhodnut lidu ve vech
lenskch sttech. Nmeck lid je tud jedin oprvnn k tomu, aby konstatoval, e
se Spolkov republika Nmecko stane soust evropskho federalistickho uspod-
n, a zmnil tak vchoz axiomy nmeckho stavnho podku, v nich se odr le-
gitimita nmeckho lidu a suverenita Nmecka jako takov.54 Takov zmna by ovem
byla negac dosavadnch historickch tradic nmeckho federalismu a zsadn meta-
morfzou pojet nmeckho nroda, k emu ovem podle historickch zkuenost do-
chz v dsledku zsadnch geopolitickch zmn spojench s globlnmi konflikty

52 I destrukce federalistickho uspodn nrodnmi socialisty byla politickm rozhodnutm a nikoliv d-


sledkem pnut mezi zemmi. Pot co v lednu 1933 nastoupil Adolf Hitler k moci a byl jmenovn skm
kanclem a pot co v beznu 1933 NSDAP nezskala v skch volbch vtinu, zaal se nrodn so-
cialistick reim orientovat systematicky na likvidaci nmeckho federalismu. Po skch volbch
z bezna 1933 dosadila NSDAP do vech zem, kde dosud nevldli nebo nebyli ve vld zastoupeni n-
rodn socialistit ministi, sv sk komisae. Jednalo se o Bavorsko, Sasko, Wrttembersko, Bden-
sko, Hesensko a msta Hamburg, Brmy a Lbeck. Dosazen skch komisa do jednotlivch zem
bylo tvrdm zsahem do relativn samostatnosti zem a lze to oznait za zatek konce federalismu v me-
zivlenm Nmecku. Pi systematickm odstraovn federalistickho uspodn byly vyuity i zko-
ny vydvan na zklad zmocovacho zkona, zejmna 1. Gleichschaltungsgesetz ze dne 31. bezna
1933, na jeho zklad byly pebudovny, s vjimkou Pruska, vechny zemsk vldy a kdy dolo zro-
ve k pebudovn zemskch parlament tak, aby svm sloenm odpovdaly vsledkm voleb do -
skho snmu. 2. Gleichschaltungsgesetz ze dne 7. dubna 1933 umonil dosazen stlch skch komi-
sa do jednotlivch zem a tito se stali jakmisi zstupci spolkovho kancle.
Dne 30. ledna 1934 byl pijat Gesetz ber den Neuaufbau des Reichs, kterm byly vechny zem kom-
petenn vyprzdnny a kterm byla prva zem penesena na i, co znamenalo, e zem ztratily
jakkoliv mocensk potencil. Tento zkon tak umooval, aby sk vlda vydvala samostatn ped-
pisy stavnho charakteru, k emu vyuvala zmocovacho zkonodrstv. Zem zstaly v podstat za-
chovny pouze jako sprvn jednotky. Politick realita prvnch let nacistick diktatury svdila o tom, e
organizace hitlerovskho Nmecka byla budovna na principech totalitnho jednotnho sttu.
53 Belling, V. Federln model a evropsk realita. Krize legitimity a jej pekonn. Mezinrodn vztahy
. 3 (2006), s. 78; Kirchhof, P. Europische Einigung und der Verfassungsstaat der Bundesrepublik
Deutschland. In Isensee, J. (ed.) Europa als politische Idee und rechtliche Form. Berlin: Duncker &
Humblot, 1994, s. 78 an.
54 Pro pesnost je teba uvst, e pojem suverenity ve Spolkov republice Nmecko byl po celou dobu
2. poloviny 20. stolet zaten omezenmi vyplvajcmi z povlenho uspodn. Spolkov republika
se po roce 1945 dobrovoln vzdala sti sv suverenity, aby uklidnila povlenou situaci. V rmci to-
hoto geopolitickho vzdn se suverenity se Nmecko vzdvalo pravomoc i penosem na ES/EU, co
vedlo nkter autory ke konstatovn, e Spolkov republika Nmecko je pouze postklasickm nrodnm
sttem. Viz Wolfrum, E. Zdail demokracie. Djiny Spolkov republiky nmecko od jejch potk a
po dneek. Brno: Barrister & Principal, 2008, s. 10 11.

74
obvykle vojenskho charakteru (napoleonsk vlky, 1. a 2. svtov vlka apod.).55 V-
jimkou potvrzujc pravidlo budi Velk francouzsk revoluce, kter nebyla dsledkem
globlnho konfliktu, ale naopak jeho pinou, nebo jej ideov vchodiska ped-
bhla svou dobu a ohrozila dobov vnmn legitimity moci.56 S jejm odkazem se pak
nedokzalo vypodat ani dlouh 19. stolet a k praktick reflexi jejho odkazu doch-
z a ve 20. stolet. Vlenm konfliktm nemohou zabrnit ani supranacionln orga-
nizace ani mezinrodn smlouvy zakazujc tonou vlku, to jsou pouze pedpoklady
pro to, aby k vlkm nedochzelo. Poprn uvolnnosti lidskho individua vykoen-
nm z jeho sttoobanstv a tradinho mylen v pojmech nroda a suverenity me jt
toti tak daleko, e std sttn pslunost nebo ztrc stt a ije nkde trpn jako
host. Jednotlivcovo djinn chtn tak me bt inn jen v jeho identifikaci s jednot-
livm sttem.57 Nabz se proto otzka, zda dsledn lpn na suverenit nroda a z n
formovan legitimit moci je konceptem pekonanm, kdy poslednch 60 let evrop-
skho vvoje ukzalo, e tato nosn mylenka doke zabrnit vlenm konfliktm
mnohem vce ne centralizovan sprva velk e.58 Dkazem budi i vlka v bval
Jugoslvii v 90. letech 20. stolet, kter byla vedena snahou nrod po samostatnosti
formovan v nrodnch sttech. Rozpad eskoslovensk federace je tak dkazem, e
teorie umlch nrod (eskoslovensk nrod, jugoslvsk nrod apod.) nen princi-
pem nosnm, nebo absence historick cesty a boje pedk za samostatnost nelze na-
hradit existenc spoleenstv, ve kterm se bude k nrodm Evropy pistupovat niko-
liv z hlediska principu rovnosti, ale hierarchicky59 a kdy sprva je svena do rukou
nikm nevolench ednk s obrovskou moc ovlivovat pomry ve stt.60 Na sou-
asnm vvoji evropsk integrace je pozoruhodn pstup, kter m Spolkov repub-

55 J. Pib uvd, e zlomovm bodem pro legitimitu prva a suverenitu je rozpad kulturnho rmce spo-
lenosti a oslaben jej celkov integrity. Podle Pibn je tato krize zpsobena zkuenost 2. svtov
vlky a rozpadem metafyzickho mylen. Viz Pib, J. Suverenita, prvo a legitimita. Praha: Karoli-
num, 1997, s. 233. Podle mho nzoru ovem globln konflikty nevedou k negaci dosavadnho konsti-
tucionlnho vvoje, nbr ke snahm o jeho revizi i zdokonalen. Jsem toti pesvden o tom, e
i spoleensk a prvn uspodn se vyvj evolun a nikoliv na bzi deziluze a frustrace. Takovm evo-
lunm zpsobem je i samo penen vnitrosttnch kompetenc na mezinrodn organizace, by nesd-
lm nzor, e se tm posiluje suverenita sttu viz Kokott, J. Souverne Gleichheit und Demokratie im
Vlkerrecht. Zeitschrift fr auslndisches ffentliches Recht und Vlkerrecht (2004), s. 517533.
56 Hollnder, P. Suverenita sttu (paradoxy a otaznky). In Gerloch, A.; Wintr, J. (eds.) Lisabonsk smlou-
va a stavn podek R. Plze: Ale enk, 2009, s. 9596.
57 Jaspers, K. Duchovn situace doby. Praha: Academia, 2008, s. 96.
58 J. Zemnek se ovem domnv, e Lisabonsk smlouva posiluje evropsk aspirace lidu, a to i ppadn
proti mocenskm ambicm nrodnho sttu, kter podle jeho nzoru zattn nedotknutelnou sttn su-
verenitou, m ambice jdouc na kor prva na sebeuren jednotlivce. V tto souvislosti ovem J. Ze-
mnek opomj, e prva jednotlivce jsou v dnen dob zaruena v mezinrodnm prvu mnohem efek-
tivnji, ne je tomu v Evropsk unii (Rada Evropy). Velmi problematickm se mi jev samo souslov
sebeuren jednotlivce, je jako by dvalo tuit nevysloven mylence, e nikoliv nrody maj prvo
na sebeuren v politickm slova smyslu, ale jednotlivci neformovan v nrodech jako celcch, nbr na-
p evropskmi nrody. To by ovem bylo nebezpen, nebo sebeuren jednotlivc nap stty by se
v rznch politickch a hospodskch otzkch pelvalo na evropsk rovni tak rychle jako voda
v ece, a to nemluv o potencilnch konfliktech rznch takto sebeurench skupin. Viz Zemnek, J.
Kompetenn a hodnotov rmec Evropsk unie v lisabonskm nlezu stavnho soudu. In Gerloch,
A.; Wintr, J. (eds.) Lisabonsk smlouva a stavn podek R. Plze: Ale enk, 2009, s. 145146.
59 V tto souvislosti je teba odliovat rovnost mezi stty podle mezinrodnho prva od rovnosti faktick,
tj. od reln politick sly jednotlivch stt, a v ppad Evropsk unie tak od nrodnostnho sloen
orgn Evropsk unie, kdy v Evropsk komisi pevldaj ednci starch lenskch stt.
60 Marlek, P. Lisabonsk smlouva v kontextu vvoje esk sttnosti. In Gerloch, A.; Wintr, J. (eds.) Li-
sabonsk smlouva a stavn podek R. Plze: Ale enk, 2009, s. 192.

75
lika Nmecko k tto otzce, nebo doznalo-li v nkter z evropskch zem historick
pouen relnho politickho a stavnho odrazu, pak zejmna v Nmecku, a v tomto
ppad nelze hovoit pouze o pouen z vvoje v letech 19331945, ale i o pouen
z vvoje 19. stolet, kter Vmarsk stavn systm nedostaten reflektoval.61

2.2 PRVN STT A EVROPSK INTEGRACE

Vzhledem ke skutenosti, e nacistick stranick systm sm sebe pro-


hlaoval za stt, kter nen liberalistick a nen sttem hodnotov neutrlnm, bylo
zcela zejm, e ani mylenka prvnho sttu nemla v nacistickm Nmecku dnou
anci obstt. Nrodn socialistick Nmecko se povaovalo za stt vdcovsk a bo-
jovn, kter neuznval zsadn svobody svch oban a neuznval ani volnost proje-
vu jejich mylen a svtonzor.62 Vzhledem k tmto ideovm zkladm nacistickho
sttu bylo po 2. svtov vlce nezbytn vystavt v Zkladnm zkon takov instru-
menty a zruky, kter u nikdy v budoucnosti nedovol rezignaci na lidskost a zklad-
n svobody lovka. Pro hodnotovou orientaci demokratickho sttu bylo nezbytn,
aby byl nov nmeck stt sttem prvnm, kter bude svm obanm poskytovat do-
statenou ochranu ped svvol nejen jinch, ale i sebe samho. Princip prvnho sttu
je esenciln soust demokracie. O principu prvnho sttu lze hovoit jako o obec-
n zsad, je je konkretizovna pro demokracii dlmi stejn esencilnmi zsadami.
Jedn se nap. o princip dlby moci, o vzanost prvem a zkonem, o dvru a legiti-
mitu v prvo, princip proporcionality, princip prvn jistoty a adu dalch princip.63
Zsada prvnho sttu je vyjdena v Zkladnm zkon v l. 20 odst. 3 a je dopl-
nna nkolika dalmi ustanovenmi Zkladnho zkona. Princip prvnho sttu je tak
zajitn komplexem ustanoven Zkladnho zkona. l. 20 odst. 3 Zkladnho zkona
stanov, e zkonodrn moc ve Spolkov republice je vzna stavnm dem a e v-
konn a soudn moc je vzna zkonem a prvem. Kad z moc ve stt je vymezen
prostor pravidel, jimi se mus dit. Za elem zajitn, naplovn a dodrovn
principu prvnho sttu byly do Zkladnho zkona zakotveny dv instituce. Dolo
k obnoven sprvnho soudnictv, kdy byla na rovni Spolku zavedena soustava spol-
kovho sprvnho soudnictv, a dolo tak k zakotven stavnho soudnictv jak na
spolkov, tak i na zemsk rovni. Na spolkov rovni je stavn soudnictv zavreno

61 Pozoruhodn jsou i nzorov proudy na otzku federalistickho uspodn Vmarsk republiky, kdy
jedna spovala v individulnm een budoucho sttoprvnho ukotven jednotlivch nmeckch stt,
a druh unitaristick mla za cl sjednotit nmeck zem i po prohran vlce v jeden sttoprvn celek.
Nkter zem bval Nmeck e, jako napklad Bavorsko, se snaila vypracovat svj vlastn nvrh
sttoprvnho uspodn, kdy bavorsk ministersk pedseda Kurt Eisner vstoupil po 1. svtov vlce
do jednn s eskoslovenskm prezidentem Tomem Garriguem Masarykem a rakouskm kanclem
Karlem Rennerem o vytvoen Dunajsk federace, kter by byla sloen z eskoslovenska, Rakouska
a Bavorska a byla by jakmsi konfederativnm sttem vybudovanm na zem rozpadlho Rakous-
ka-Uherska. Historicky se ukzal tento projekt jako nerealizovateln, ale v pedstavch T. G. Masaryka
lze tyto vahy z dob pedvlench i vlench zaznamenat. Viz Hain, R. Teorie sttu a sttn prvo
v mylen T. G. Masaryka. Praha 2006, s. 198 200.
62 Knapp, V. Problm nacistick prvn filosofie. Dobr Voda: Ale enk, 2002 (reprint pvodnho vyd-
n z roku 1947), s. 31.
63 K podrobnjmu vymezen princip dnes bezrozporn subsumovanch pod zsadu prvnho sttu po-
drobnji Zippelius, R.; Wrtenberger, T. Deutsches Staatsrecht. Mnchen: C. H. Beck, 2005, s. 94 116.

76
Spolkovm stavnm soudem. Vkonn moc je vzna zkonem a prvem, a to ji od
dob konstitunch monarchi a proto nad dodrovnm zkon a prva ze strany v-
konn moci bd sprvn soudy. Nrodn socialistick stt samozejm nepoteboval
dn dozorov orgny, kter by byly oprvnny kontrolovat sluitelnost opaten v-
konn moci se zkony, a proto bylo sprvn soudnictv v rmci nacistickho Nmecka
zcela odstranno.64 Nacistick reim navc nemohl strpt ani pezkum novch zko-
n s nadpozitivnm (berpositives Recht) nebo stavnm prvem, take v obdob na-
cistick diktatury neexistovala ani soustava stavnho soudnictv. stavn soudnictv
po roce 1945 provalo renesanci na zem cel demokratick Evropy.65 Spolkov
stavn soud v podstat dohl nad sluitelnost zkonodrstv s stavnm dem
a pezkoumv jednoduch zkony s nadpozitivnm prvem. Rozdl oproti obdob V-
marsk republiky tkv v tom, e tehdy soudci mli monost pezkoumvat stavnost
jednotlivch zkon, kter mli pout v rmci zen a pro ely konkrtnho zen
mohli takov zkony nepout. Nkdy se tak hovo o tzv. soudcovskm pezkumu
prva, co vyvolvalo i v obdob Vmarsk republiky velk kontroverze.66 V obdob
nrodnho socialismu, kdy soudci stli pod kuratelou nacistickho reimu, dochzelo
k zneuvn soudcovskho pezkumu prva a soudci byli povinni nepout ty prvn
pedpisy, kter odporovaly duchu nov doby a vdobytkm nrodn socialistick re-
voluce.67
Parlamentrn rada si byla vdoma revolun zmny spovajc ve vyjmut otzky
pezkumu stavnosti prvnch pedpis z psobnosti obecnch soud a penesen tto
kompetence na Spolkov stavn soud, nicmn zkuenosti z Vmarsk republiky
byly natolik siln, e nakonec bylo prosazeno rozhodnut vytvoit ve Spolkov repub-
lice systm koncentrovanho stavnho soudnictv. Jsou znm ppady, kdy dochze-
lo v soudnm zen k zkonn aplikaci neprva68 a kdy bylo akceptovno pn nacis-
tickch sttnch orgn vyhotovovat rozsudky na objednvku.69 Zaveden stavnho
soudnictv ve Spolkov republice, kter je dnes ji zcela tradin stavn instituc, bylo
ovem odvnm krokem Parlamentrn rady, kter nebyl proven v dnm jinm
evropskm stt. Soudy ve Spolkov republice jsou podle l. 100 Zkladnho zkona
povinny, v ppad pokud maj pout pi rozhodovn zkon, kter pokldaj za proti-
stavn, peruit zen a vykat rozhodnut bu zemskho soudu pslunho pro

64 Koelreutter, O. Der nationale Rechtsstaat. Deutsche Juristen Zeitung . 38 (1933), s. 517 an.
65 Destrukce sprvnho soudnictv v nacistickm Nmecku byla zpsobena ideovm postojem k zkladnm
prvm a zejmna k prvu lovka brnit se ped nezkonnm zsahem do svch prv ze strany orgnu
vkonn moci. Je dleit uvst, e nrodn socialistick systm byl postaven na principu totalitnho
sttu, ve kterm je na prvnm mst celek a teprve na druhm mst jsou jednotlivci. Jeliko vrcholnm
pedstavitelem veejn moci byl vdce, nebylo pedstaviteln, aby jedinec mohl uplatovat sv nroky
vi veejn moci, v jejm ele vdce stl. Pro nrodn socialismus byla zcela nepijateln konstrukce
veejnho subjektivnho prva. K tomu viz Maunz, T. Neue Grundlagen des Verwaltungsrechts. Ham-
burg: 1934, s. 55; Maunz, T. Zum Neubau des deutschen Verwaltungsrechts. Deutsche Juristen Zeitung
(1934), s. 1046 an.
66 Nkte prvnci odmtali soudcovsk pezkum prva absolutn nap. Anaschtz, G. Die Verfassung
des Deutschen Reiches vom 11. August 1919. Ein Kommentar fr Wissenschaft und Praxis. Berlin: 1933,
s. 371 an.
67 Na margo toho je teba podotknout, e soudcovsk pezkum prva je typick pro anglosask systm.
68 Radbruch, G. Gesetzliches Unrecht und bergesetzliches Recht, In SJZ I/1946, s. 105 an.
69 K problematice uplatovn prva soudci v nacistickm stt Wolf, E. Richtiges Recht im nationalsozia-
listischen Staate. Freiburg: 1934.

77
stavn spory, ale to pouze v ppad, pokud jde o poruen stavy zem, nebo roz-
hodnut Spolkovho stavnho soudu, je-li namtna nebo zpochybovna stavnost
spolkovho zkona nebo je-li namtno poruen Zkladnho zkona. Mylenka stav-
nho soudnictv je v Zkladnm zkon podtrena tak v l. 93 odst. 2, kter vedle ta-
xativnch kompetenc Spolkovho stavnho soudu vymezench v l. 93 odst. 1 umo-
uje stanovit spolkovm zkonem Spolkovmu stavnmu soudu psobnost i v jinch
ppadech ne tch, kter jsou taxativn uvedeny v Zkladnm zkon. Psobnost
Spolkovho stavnho soudu tak me bt roziovna jednoduchm spolkovm z-
konodrstvm. V nmeck prvn vd m soudn pezkum zkon a nazen adu za-
stnc, kte ji v obdob Vmarsk republiky propagovali instituci stavnho soud-
nictv. Pro stavn soudnictv se vyslovil Robert von Mohl ve sv knize Staatsrecht,
Vlkerrecht und Politik; Heinrich Triepel dokonce soudn pezkum oznail za nejdle-
itj a nejinnj prostedek ochrany obanskch svobod.70 Hans Kelsen sdlel
nzor, e stavn soudnictv je soust systm opaten, kter maj za kol zajiovat
prvnost vkonu sttn moci.71 Josef Wintrich povaoval stavn soudnictv za koru-
novaci a ukonen mylen o prvnm stt. Gerhard Leibholz oznaoval stavn soudy
za nejvy strce stavy, jejich prostednictvm je ono politick postaveno pod
soudn kontrolu v rmci politickho prva.72 Ernst Friesenhahn dokonce vidl v stav-
nm soudnictv posledn monou kontrolu stavnho podku. Ren Marcic zastval
dokonce nzor, e dn zem, kterou je mon povaovat za demokratickou, neme
rezignovat na soudn kontrolu stavnosti a nepostavit stavn soud do stedu souas-
nho prvnho sttu.
Dalm institutem, o kter lze opt charakter Nmecka jako prvnho sttu, je in-
stitut stavn stnosti, kdy m kad oban monost se v ppad, pokud jsou porue-
na jeho zkladn lidsk prva a svobody a nedoel-li spchu v rmci obecn sousta-
vy soud, domhat npravy poruen svch prv v rmci stavnho soudnictv. stavn
soudnictv tedy prolo po roce 1945 vraznou promnou, kdy se mnohem vce obrac
k lovku a kdy clem stavnho soudnictv je chrnit lidskoprvn sfru jedince a ne-
rozhodovat ji vhradn o sttoprvnch sporech, kompetennch otzkch a pezku-
mu voleb, jak je to typick pro obdob mezivlen. Prv ideov zdroje nmeckho
stavnho soudnictv jsou zcela klov pro pochopen komplikovanho vztahu Spol-
kovho stavnho soudu a Evropskho soudnho dvora. Spolkov stavn soud si je
toti vdom nezbytnosti ovlivovn kompetennch otzek souvisejcch s evropskou
integrac. Maastrichtsk rozsudek jasn stanov, e kompetenn kompetenci nelze na
Evropskou unii penst, pesto to mus bt vnitrosttn stavn soud, kter bude v ko-
nenm dsledku rozhodovat o tom, zda Evropsk unie pijala prvn akt v souladu se
zsadou jednotlivho zmocnn.73 Napt mezi obma soudy nen pouze latentn,
nebo Evropsk soudn dvr si v prbhu asu pisvojil kompetenci rozhodovat o tom,

70 Triepel, H. Wesen und Entwicklung der Staatsgerichtsbarkeit. In VVDStRL, sv. 5, Berlin-Leipzig: 1929,
s. 66.
71 Triepel, H. Wesen und Entwicklung der Staatsgerichtsbarkeit. In VVDStRL, sv. 5, Berlin-Leipzig: 1929,
s. 85.
72 Der Status des BVerfG, s. 64.
73 BVerfGE 89, 155, 188.

78
zda prvn akt Evropsk unie nevyboil z pravomoc svench Evropsk unii, zda se
tedy nejedn o vyboujc prvn akt (ultra vires). Pinou eskalace napt byl rozsu-
dek Spolkovho stavnho soudu k Evropskmu zatkacmu rozkazu, kdy Spolkov
stavn soud zruil spolkov zkon, kterm byl implementovn prvn akt Evropsk
unii, kter svou povahou byl aktem unijnho a nikoliv komunitrnho prva. Na zkla-
d tto vahy dospl Spolkov stavn soud k zvru, e rmcov rozhodnut o Ev-
ropskm zatkacm rozkazu spad mimo rmec supranacionln rozhodovac struktu-
ry prva Evropskho spoleenstv a tud lze podle Spolkovho stavnho soudu
pezkoumvat stavnost pedpis unijnho prva, piem je lze napadat i stavn st-
nost.74 V tomto ohledu se dostal Spolkov stavn soud do pmho sporu s judikatu-
rou Evropskho soudnho dvora ve vci Pupino,75 kdy Evropsk soudn dvr rozhodl,
e aplikan pednosti ped vnitrosttnm prvem povaj tak rmcov rozhodnut
vydan v rmci III. pile, m Evropsk soudn dvr do jist mry komunitarizoval
III. pil. Otzka tedy zn, kdo je kompetentn k rozhodovn o dodrovn stavnho
kompetennho zmocnn, zda Spolkov stavn soud nebo Evropsk soudn dvr.76
V zsad tak ji nejde o materiln pojmn kompetenc nrodnch stt penench
na Evropskou unii, ale o judiciln kompetenn kompetenci.77
Spolkov republika Nmecko pistupuje ke vztahu mezinrodnho a vnitrosttnho
prva z dualistickho pohledu, piem komunitrn prvo je povaovno za autonom-
n prvn systm vytven jinou ne nmeckou veejnou moc. Spolkov stavn soud
se dualistickho pojet vztahu mezinrodnho a evropskho prva dr pomrn strikt-
n, nebo v roce 1967 rozhodl, e stavn stnost na evropsk nazen nen ppust-
n, nebo je pmo pouiteln, nicmn ve vztahu k transpozinm zkonm se nikdy
pravomoci rozhodovat o neplatnosti vnitrosttnho transpozinho zkona nevzdal.78
Pokud jde o evropsk smrnice, kter lze vnitrosttn pmo pout, pak Spolkov
stavn soud rozhodl v roce 2000, e stavn stnost na evropsk smrnice nen p-
pustn, pokud stovatel neproke, e v rmci Evropsk unie dolo ke snen stan-
dardu ochrany zkladnch lidskch prv zpsobem, kter by byl v rozporu s materiln
i procedurln ochranou zkladnch lidskch prv garantovanou Zkladnm zkonem.79
V tomto ohledu se tedy Spolkov stavn soud dr zvr z rozsudku Solange II. Dua-
listick stav povauje st odborn veejnosti za dlouhodob neudriteln a vol po
monismu, jen by se ml projevit i v Zkladnm zkon. Ve vztahu k evropskmu

74 Rozsudek druhho sentu Spolkovho stavnho soudu 2 BvR 2236/04 ze dne 18. ervence 2005.
75 Viz rozsudek Evropskho soudnho dvora C 105/03. Z koment k rozhodnut nap. Zemnek, J.
Eurokonformn vklad rmcovho rozhodnut povinnost nebo neppustn soudcovsk aktivismus (vc
Maria Pupino). Jurisprudence . 8 (2005). Unger, M. V. So lange nicht mehr. BVerfG behauptet die nor-
mative Freiheit des deutschen Rechts. Neue Zeitschrift fr Verwaltungsrecht . 11 (2005), s. 1270.
76 Mayer, F. C. Kompetenzberschreitung und Letztentscheidung. Das Maastricht-Urteil des Bundesver-
fassungsgerichts und die Letztentscheidung ber Ultra-Vires-Akte im Mehrebenensystem. Eine rechts-
vergleichende Betrachtung von Konflikten zwischen Gerichten am Beispiel der Gerichte von EU und
USA. Baden-Baden: Nomos, 2000, s. 9 an.
77 Weiller, J. Der Staat ber alles. Jahrbuch des ffentlichen Rechts . 44 (1996), s. 92.
78 BVerfGE 45, 142.
79 V souvislosti s touto doktrnou vznik otzka, zda nedolo k promn chpn pojmu zkonnho soud-
ce, pokud oban Spolkov republiky mus prokazovat v rmci zen o stavn stnosti, e na evropsk
institucionln rovni nen dostaten zaruena ochrana jeho prv, ani by takov test lidskoprvn
ochrany provedl sm Spolkov stavn soud. Oban se tak ocit ve vakuu, domc soudy mu ochranu ne-
chtj poskytnout a u evropskch soud lze vsledek pedem pedpokldat.

79
prvu se toti ukazuje nepraktinost dualistickho pojet a dlouhodob probh disku-
se o pekonn rozdl mezi rznmi prvnmi systmy a jejich nahrazen teori hie-
rarchie norem zaloen na prvn sle bez ohledu na veejnou moc, kter je pijala.
K tto debat vznamn pispl Spolkov pracovn soud, kter v roce 2006 rozhodl,
e rozhodnut Evropskho soudnho dvora o neaplikovatelnosti sti nmeckho z-
kona nepekrauje pravomoci, kter byly Spolkovou republikou na Evropsk spole-
enstv peneseny formou ratifikanho zkona.80 Spolkov pracovn soud se ovem
nezabval otzkou, nakolik je vrokem Evropskho soudnho dvora vzn, nbr kon-
statoval, e rozhodnut bylo vydno v souladu s pravomocemi, kterch Evropsk soud-
n dvr pov. Lze se piklonit k nzoru, e se jak Spolkov pracovn soud, tak i Ev-
ropsk soudn dvr zachovaly velmi aktivisticky, nebo Evropskmu soudnmu dvoru
vbec nepslu rozhodovat o konformit vnitrosttnch prvnch norem s komunitr-
nm prvem, jako vnitrosttnm soudm nepslu rozhodovat o vkladu zakldacch
smluv nebo norem komunitrnho prva. V tomto kontextu nelze aplikovat obecn po-
adavek po eurokonformnm vkladu vnitrosttnho prva, vetn prva stavnho.81
Eurokonformnm vkladem nelze eit kompetenn spory, nato pak na jeho zklad
rozhodovat o neaplikovatelnosti vnitrosttnho prva.82 K tomu jsou oprvnny na z-
klad stavnho prva pouze stavn soudy lenskch stt, kter k takovmu zvru
mohou dospt pouze pi vyuit axiom vyplvajcch z vnitrosttnho stavnho po-
dku. stavn soudy nejsou povinny derogovat vnitrosttn normy v ppad kolize
s evropskm prvem, je je vkladem neodstraniteln, pokud by tmto postojem
ovem nebylo porueno jin ustanoven stavnho podku danho sttu. Pokud by ml
neodstraniteln konflikt mezi evropskm a stavnm prvem vystit v supremaci prin-
cip evropskho prva oproti vnitrosttnm stavnm principm, pak by vnitrosttn
stavn soudy ztratily postaven soudnch orgn ochrany stavnosti a strc dom-
cch stav. V tto logice by toti ani Spolkov stavn soud nemohl dospt k zvru,
e vyuit pechodovch klauzul stanovench v Lisabonsk smlouv podlh striktn
vnitrosttn kontrole a e Spolkov republika Nmecko nen vzna lhtami pro vy-
jden Spolkovho snmu a Spolkov rady stanovenmi Lisabonskou smlouvu, nebo
se v minulosti pihlsila k mylence evropsk integrace a za tmto elem penesla na
Evropsk spoleenstv a Evropskou unii katalog vlastnch pravomoc. Soudcovsk ak-
tivismus Evropskho soudnho dvora vede paradoxn k resistenci stavnch soud
lenskch stt, kter se tm brn vytven evropskho stavnho prva skrze judika-

80 Rozsudek Spolkovho pracovnho soudu (Bundesarbeitsgericht) 7 AZR 500/04 ve vci Mangold ze dne
26. dubna 2006.
81 Zemnek, J. Kompetenn a hodnotov rmec Evropsk unie v lisabonskm nlezu stavnho soudu.
In Gerloch, A.; Wintr, J. (eds.) Lisabonsk smlouva a stavn podek R. Plze: Ale enk, 2009,
s. 136137.
82 Praxe u nmeckch obecnch soud se ovem vyvj rozporn se zvry Spolkovho stavnho soudu,
nebo Spolkov soudn dvr ve vazb na zsadu eurokonformnho vkladu dospl nap. v rozsudku
BGH, VIII ZR 200/05 k zvru, e eurokonformn vklad vede i k piznn bezprostedn pouitelnosti
smrnice, kter nen pmo pouiteln a dokonce o jej pm pouitelnosti nerozhodl ani Evropsk soud-
n dvr. Spolkov soudn dvr tak pouil eurokonformn vklad extenzivnm zpsobem namsto toho,
aby vyuil vechny dostupn vkladov metody a s jejich pomoc interpretoval normu vnitrosttnho
prva. Pokud by byl zvr Spolkovho soudnho dvora obecn pijmn, pak by se promnila i struktu-
ra vkladu prva, kdy vdm principem by se stal eurokonformn vklad, po nm by nsledoval vklad
teleologick a a pot jazykov, historick a systematick vklad.

80
turu Evropskho soudnho dvora. Bylo-li by tomu jinak, pak by stavn soudy popra-
ly svoji existenci a otevraly tm monost vytvoen Evropskho stavnho soudu
beze zmny primrnho prva. K pekonn tohoto paradigmatu vede cesta skrze
zmnu smluvnch zklad Evropsk unie, nikoliv cesta skrze evropsk soudcovsk ak-
tivismus.83
Druh st odborn veejnosti je naopak toho nzoru, e zaveden hierarchie vni-
trosttnch a evropskch prvnch norem je cestou, kter vyvrchol piznnm absolut-
n pednosti evropskho prva, co by v dsledku vedlo k piznn sttoprvnho cha-
rakteru Evropskmu spoleenstv.84 Hierarchie norem by paradoxn vedla k jinm
paradigmatm stavnprvnho charakteru, nebylo by zejm, kdo je oprvnn rozho-
dovat o neplatnosti vnitrosttnho transpozinho zkona, zda je to nadle v souladu se
svou rol strce Zkladnho zkona Spolkov stavn soud nebo zda je to Evropsk
soudn dvr razc princip absolutn pednosti evropskho prva i ped vnitrosttnm
stavnm prvem.
Spor mezi obma nzory, potamo mezi vnitrosttnmi stavnmi soudy a Evropskm
soudnm dvorem lze eit pouze nvratem ad fontes, tj. kelsenovsky eeno k ohnisku
prvnho du. Nelze pedpokldat, e by tmto ohniskem ve 21. stolet mohla bt
norma stavnho nebo evropskho prva, ale spe prvn i sttoprvn pojem, a ji
jm bude demokratick prvn stt nebo suverenita redefinovan ve vztahu k pomrm
souasnho svta. Od prvnho pojmu, jen by odrel obecn pesvden o jeho ne-
zmnitelnosti, by se mohl zat odvjet systematickm zpsobem vztah vnitrosttnho
stavnho a evropskho prva.

3. LISABONSK NLEZ A NMECK STTNOST

Druh sent Spolkovho stavnho soudu dne 30. ervna 2009 rozhodl,
e zkon o schvlen Lisabonsk smlouvy (Zustimmungsgesetz zum Vertrag von Lissa-
bon) je v souladu se Zkladnm zkonem. Na druhou stranu, zkon roziujc a posi-
lujc pravomoci Spolkovho snmu (Bundestagu) a Spolkov rady (Bundesratu) v z-
leitostech Evropsk unie (Gesetz ber die Ausweitung und Strkung der Rechte des
Bundestages und des Bundesrates in Angelegenheiten der Europischen Union) je
v rozporu s lnkem 38 odst. 1 ve spojen s lnkem 23 odst. 1 Zkladnho zkona do
t mry, e nedv Bundestagu a Bundesratu dostaten pravomoci podlet se na ev-
ropskm legislativnm procesu a zmnch evropskch smluv. Ratifikan listina Spol-
kov republiky Nmecko k Lisabonsk smlouv proto nesm bt podle vroku Spol-

83 Po plnost je teba dodat, e soudcovsk aktivismus je pznan ovem i pro stavn soudy; k tmatu
nap. Dostl, M. Aktivismus prvnho stavnho soudu R jako reakce na pevldajc pstup k peva-
ujc interpretaci a aplikaci prva. In Hlouek, V.; imek, V. (eds.) Dlba soudn moci v esk repub-
lice. Brno: Masarykova univerzita v Brn, Mezinrodn politologick stav, 2004, s. 125133. Z n-
meck doktrny Hberle, P. Verfassungsgerichtsbarkeit zwischen Politik und Rechtswissenschaft.
Knigstein: Athenum, 1980.
84 Di Fabio, U. Richtlinienkonformitt als ranghchtens Normauslegung? berlegungen zum Einfluss des
indirekten Gemeinschaftsrechts auf die natioanle Rechtsordnung. Neue Juristische Wochenschrift . 15
(1990), s. 947954.

81
kovho stavnho soudu uloena u depozite smlouvy do t doby, dokud Zkladnm
zkonem poadovan zakotven pravomoc parlamentu participovat na evropskm le-
gislativnm procesu nevstoup v innost.85
Rozsudek se sousteuje na vztah mezi demokratickm systmem zakotvenm
v Zkladnm zkon na federln rovni a nezvislm vkonem vldy dosaenm na
evropsk rovni. Spolkov stavn soud je pesvden, e vnitn rozhodovac a jme-
novac procedury na rovni Evropsk unie zstvaj pevn vrn podob mezin-
rodn organizace, tj. analogick mezinrodnmu prvu a e tak struktura Evropsk unie
v zsad odpovd principu rovnosti stt, jako tomu bylo v minulosti.86 V tomto z-
vru se ovem skrv pokraovn boje mezi Spolkovm stavnm soudem a Ev-
ropskm soudnm dvorem o supremaci nmeckho stavnho a evropskho prva
v judiciln oblasti. Spolkov stavn soud nadle odmt piznat aplikan pednost
evropskmu prvu nad stavnm prvem, co zce souvis s pojetm suverenity sttu.
Spolkov stavn soud chpe jako vraz suverenity Spolkov republiky odraz jejho
rozhodovn v stavnch pedpisech a proto Evropsk parlament jako kvasiparlament-
n orgn s vraznm demokratickm deficitem neme vytvet normy majc apli-
kan pednost ped vnitrosttnm stavnm prvem. Pokud by tomu tak bylo, pak by
se toti i Spolkov stavn soud jako strce nmeck stavnosti musel v meznch si-
tuacch dotazovat v rmci pedbn otzky podle dosavadnho l. 234 Smlouvy o za-
loen Evropskho spoleenstv na vklad evropsk normy jsouc v potenciln kolizi
s ustanovenm Zkladnho zkona. To je pro Spolkov stavn soud nepijateln neje-
nom z hlediska legitimity moci ve stt, ale tak z dvodu nekontrolovatelnosti lega-
lity evropskch norem, nebo by pak neexistoval na nmeckm zem dn soudn
orgn, kter by mohl konstatovat, e urit norma evropskho prva byla vydna na
zklad kompetence, k jejmu penesen na Evropskou unii nikdy nedolo, a e tud
neme vyvolvat na nmeckm zem zamlen dsledky. Doktrinln nzory jsou
v tomto ohledu rzn.
Nkte autoi piznvaj evropskmu prvu aplikan pednost jak ped zkonnmi
normami, tak i ped pedpisy stavnmi s tm, e v rukch stavnch soud je monost
rozhodnout o protistavnosti evropsk normy a ji pmo pouiteln nebo transpono-
van do pramene vnitrosttnho prva, pokud by tato byla v rozporu s materilnm jd-
rem stavnho podku, co jsou v zsad pouze zklady sttn suverenity87 v rozsahu
stanovenm bu stavou samou, nebo dovoditeln na zklad historickho nebo sys-
tematickho vkladu dan stavy. Takov pstup by v praxi vedl k tomu, e by se sou-

85 Rozhodnut Spolkovho stavnho soudu ve vci Lisabonskho nlezu bylo pijato jednomysln a je-
ho odvodnn sedmi hlasy proti jednomu (skutkov stav vci viz nmeck tiskov zprvy . 2/2009
z 16. ledna 2009 a . 9/2009 z 29. ledna 2009).
86 Spolkov stavn soud potvrzuje svj konstantn zvr k stavnmu charakteru Evropsk unie, e se
jedn o institucionln model, kter je sluiteln se Zkladnm zkonem, zejmna s principem dlby
moci. Ve vztahu k Lisabonsk smlouv hodnot dokonce pozitivnm zpsobem poslen pravomoc vni-
trosttnch parlament. Viz rozsudek Spolkovho stavnho soudu ve spojench vcech 2 BvE 2/08
2 BvE 5/08 2 BvR 1010/08 2 BvR 1022/08 2 BvR 1259/08 2 BvR 182/09 (Lisabonsk rozsu-
dek), bod 152.
87 Viz Krl, R. Glosa k referennmu hledisku pro pezkum souladu Lisabonsk smlouvy s stavou R.
In Gerloch, A.; Wintr, J. (eds.) Lisabonsk smlouva a stavn podek R. Plze: Ale enk, 2009,
s. 6971.

82
st prvnho du danho sttu stala norma majc evropsk zklad, kter je ale v ma-
terilnm rozporu s stavnm pravidlem majcm historick zklad v danm stt, ani
by se jednalo o stavn pravidlo majc z hlediska sttn suverenity danho sttu sub-
stantivn charakter. K negovn stavnch pravidel nen na rovni Evropsk unie legi-
timovn dn orgn. stavn pravidla mohou mnit pouze stavodrci v jednotlivch
lenskch sttech, kte ztlesuj vli lidu danho sttu vzelou z dnch voleb.
Druh skupina doktrinlnch nzor inklinuje k piznn aplikan pednosti evrop-
skho prva pouze vi normm jednoduchho prva. Zejm se jedn o vraznj n-
zorov proud, kter je zrove smlivj k nalezen vchodiska z paradigmatickho
stetu mezi nrodn a evropskou legitimitou. Tento doktrinln proud navc akceptu-
je konstantn zvry judikatury Evropskho soudnho dvora o aplikan pednosti ev-
ropskho prva, by pouze vi sti vnitrosttnho prvnho du.
Spolkov stavn soud tedy konstatuje, e dokud neexistuje evropsk lid,88 jako
subjekt legitimizace, neme bt tak vyjdena jeho vtinov vle politicky efektiv-
nm zpsobem, kter by zohledoval rovnost v kontextu zklad evropskho federl-
nho sttu, tj. mezi nrody Evropsk unie. Z tohoto dvodu proto lensk stty zst-
vaj rozhodujcmi driteli veejn moci, vetn unijn autority. Ve Spolkov republice
Nmecko by navc pistoupen k evropskmu federlnmu sttu vyadovalo pijet
nov stavy, kter by odrela vzdn se sttn suverenity zakotven v Zkladnm z-
kon. O takov akt se vak v ppad Lisabonsk smlouvy nejedn. Evropsk unie na-
dle tvo mocensk svazek (Herrschaftsverband) zaloen na mezinrodnm prvu,
kter je trvale podpran vl suvernnch lenskch stt. Primrn odpovdnost za
integraci je v rukch nrodnch stavnch orgn jednajcch jmnem lidu jednotlivch
lenskch stt. S rostoucmi pravomocemi a dal nezvislost unijnch instituc jsou
tak nezbytn zruky drc krok s tmto vvojem, aby mohla bt zachovna zsada
omezenho a kontrolovatelnho sven pravomoc ze strany lenskch stt. S postu-
pujc integrac mus bt uchovna pole psobnosti, kter jsou nutn pro rozvoj demo-
kraticky formovanch pozic lenskch stt. Konkrtn mus bt zajitno, e odpo-
vdnost za integraci je uplatovna sttnmi orgny reprezentujcmi lid jednotlivch
lenskch stt.
Dal vvoj pravomoc Evropskho parlamentu me zmenit, ale ne pln odstra-
nit, mezeru mezi rozhodovac pravomoc evropskch instituc a demokratickou vl
oban uplatovanou v lenskch sttech. Ani vzhledem ke svmu sloen ani vzhle-
dem ke svmu postaven ve struktue Evropsk unie vak nen Evropsk parlament
dostaten pipraven pijmat reprezentativn a odpovdn vtinov rozhodnut o po-
litickm smovn. Pomovno poadavky na demokracii v jednotlivch sttech,
volby do nj neodrej nleit princip rovnosti89 a nen oprvnn pijmat autorita-
tivn rozhodnut o politickm smovn v kontextu supranacionlnho vyvaovn
zjm mezi stty. Evropsk parlament proto neme bt zkladem parlamentn vldy
a formovat se v souladu se stranickou politikou na bzi koalice a opozice takovm zp-

88 Rozsudek Spolkovho stavnho soudu k Lisabonsk smlouv, bod 151.


89 Je zajmav si vimnout, e Spolkov stavn soud nkolikrt zdrazuje princip rovnosti v souvislosti
s EP. Zd se, e disproporn rozdlen mandt je pro soud zsadnm demokratickm nedostatkem.
Tento postoj se me projevit jako velmi dleit pro dal budouc integraci.

83
sobem, aby rozhodnut o politickm smovn pijat evropskm elektortem mlo
politicky rozhodujc inek. Vzhledem ke svmu strukturlnmu demokratickmu de-
ficitu, kter neme bt napraven v rmci svazku nrod, dal integran kroky za
rmec statu quo nesm podkopat ani schopnost stt politicky jednat ani princip kon-
troly nad pravomocemi svenmi Evropsk unii.
Lid jednotlivch lenskch stt je dritelem konstitutivn moci a Zkladn zkon
nedovoluje konkrtnm zkonodrnm, vkonnm a soudnm orgnm nakldat se z-
kladnmi prvky nmeck stavnosti, tj. stavn identitou (Verfassungsidentitt).90
stavn identita je nezciziteln prvek demokratickho sebeuren lidu. K zajitn
efektivnosti prva volit a zachovn demokratickho sebeuren je nezbytn, aby si
Spolkov stavn soud udrel pravomoc dohlet v rmci svch pravomoc nad org-
ny Evropsk unie, aby jejich akty neporuovaly nmeckou stavn identitu a zjevn ne-
pekraovaly jim sven pravomoci. Pesun kompetenc a nezvislost rozhodovacch
procedur, kter byly Lisabonskou smlouvou zveny, proto vyaduj efektivn pe-
zkum pekroen pravomoc (ultra vires) na zem Spolkov republiky Nmecko.
Spolkov stavn soud posuzoval ve svm rozsudku zkon, kterm se schvaluje Li-
sabonsk smlouva, tak z hlediska prva volit. Prvo volit je v souladu se zsadou de-
mokracie, vetn stavodrn moci lidu, vyjdenm prva demokratickho sebeure-
n, svobodn a rovn asti na vkonu sttn moci ve Spolkov republice Nmecko.91
Pezkum poruen prva volit rovn zahrnuje pezkum neoprvnnch zsah do
zsad, kter stanov lnek 79 odst. 3 Zkladnho zkona, jakoto esenciln podstatu
nmeck stavnosti. Prvo oban svobodn a rovn urit veejnou moc, prostednic-
tvm voleb a jinho hlasovn, je zakotvena v principu lidsk dstojnosti92 a je zsad-
n soust principu demokracie. Princip demokracie nepodlh vyvaovn jinmi
zjmy. Zmny stavy majc vliv na zsady stanoven v lnku 1 a lnku 20 Zklad-
nho zkona jsou s ohledem na materiln jdro neppustn, nebo materiln jdro
odebr stavnm orgnm monost volnho nakldn s vlastn podstatou stavnho

90 Viz l. 79 odst. 3 Zkladnho zkona.


91 Ve vazb na historickou zkuenost byl pi projednvn nvrhu Zkladnho zkona v Parlamentrn rad
pipojen k charakteristice voleb v lnku 38 stavn poadavek na jejich svobodnost, a to vedle velmi
obecnch atribut veobecnosti, rovnosti, pmosti a tajnosti. Tyto poadavky byly zakotveny ji v ln-
ku 22 Vmarsk stavy, nicmn ve Vmarsk stav nebyl obsaen poadavek svobodnch voleb jako
stavn atribut. Nkte lenov Parlamentrn rady proto navrhovali zakotvit do textu Zkladnho zko-
na princip zkazu jakhokoliv omezen svobody pi rozhodovn ve volbch nebo hlasovnch. Tento
poadavek si kladl za cl obecn chrnit svobodn volby. Parlamentrn rada se vtinou svch len
k tomuto nzoru nepipojila a nakonec nebyl tento poadavek obecnho zkazu omezovn voleb do Z-
kladnho zkona zakotven, kdy hlavnm dvodem byla mon kolize s charakterem novho sttu, kter
ml bt sttem schopnm brnit se a bojovat proti politickm stranm, kter by hodlaly prosazovat
v rmci svobodnch voleb antidemokratick nzory a postulty. Spolkov republika Nmecko se obec-
n obvala, e by stavn atribut zkazu jakhokoliv omezen svobody voleb mohl bt kontraproduktiv-
n a mohl by znamenat nemonost omezovat kandidaturu takovchto nedemokratickch stran ve voln
souti politickch stran. Ve vztahu k politickmu systmu se diskutovalo o otzce zkazu jednostranic-
kho politickho systmu a tak o zkazu tzv. blokovho systmu, kter spov v kandidatue nkolika
politickch stran v rmci jedinho volebnho bloku. Do Zkladnho zkona nakonec nebyl zkaz jedno-
stranickho politickho systmu ani zkaz blokovho systmu kandidatury politickch stran pevzat,
nicmn vraznou stavn zruku politickho systmu zaloenho na souti vcero politickch stran ob-
sahuje l. 21 Zkladnho zkona, kter stanov, e politick strany spolupsob pi tvorb politick vle
lidu. Z tohoto ustanoven lze implicitn dovodit zkaz jednostranickho politickho systmu, nebo na
tvorb politick vle lidu mus spolupsobit vdy nkolik politickch stran.
92 Viz l. 1 Zkladnho zkona.

84
podku, a to dokonce i stavodrn moci majc monost mnit Zkladn zkon. sta-
vodrn moc nedv zstupcm a orgnm lidu mandt ke zmnm substantivnch
stavnch zsad subsumovatelnch pod lnek 79 odst. 3 Zkladnho zkona.
Nemn dleitou otzkou rozpracovanou Spolkovm stavnm soudem v rozsud-
ku je i otzka integrace Spolkov republiky Nmecko do mezinrodnch organizac,
a potamo tedy i otzka pomru nmeckho prvnho du k prvnm dm tmito or-
ganizacemi vytvenm.93 Zkladn zkon je ve vazb na princip demokracie oteven
mylence Spolkov republiky Nmecko integrujc se do mezinrodnho a evropskho
mrovho podku. Zkladn zkon je zaloen na otevenosti sttnho systmu vldnut
pravidlm mrov spoluprce mezi nrody, jako i na otevenosti evropsk integraci.
Ani rovnocenn integrace do evropskch struktur ani integrace do mrovch systm,
jako jsou Organizace spojench nrod nebo Rada Evropy, nevedou nutn ke zm-
n v systmu vkonu veejn moci ve Spolkov republice. Prv naopak. Spolkov
republika usiluje o navzn svobodnch a vzjemn rovnocennch zvazk, kter
budou zaruovat mr a posilovat monost utven politiky spolenm koordinovanm
zpsobem.
Zkladnm zkonem stanoven imperativ k uskuteovn spojen Evropy, kter
vychz z lnku 23 odst. 1 a preambule, znamen, pokud jde o nmeck stavn or-
gny, e ast na evropsk integraci nen ponechna jejich politick diskreci. Zklad-
n zkon poaduje ast na evropsk integraci a mezinrodnm mrovm podku.
Uplatn se tud nejen zsada otevenosti vi mezinrodnmu prvu (Vlkerrechts-
freundlichkeit), ale tak zsada otevenosti vi evropskmu prvu (Europarechts-
freundlichkeit).
Souhlas s penesenm pravomoc na Evropskou unii podle lnku 23 odst. 1 Z-
kladnho zkona lze poskytnout za podmnky, e sttn suverenita a princip stavnho
sttu budou vykonvny v rmci zodpovdnho integranho procesu a v souladu se
zsadou svench pravomoc a pi respektovn stavn identity lenskch stt.
V dsledku evropsk a mezinrodn integrace souasn Spolkov republika neme
ztratit schopnost politicky a sociln utvet ivotn podmnky, za kter nese vi
svmu lidu odpovdnost. lnek 23 odst. 1 Zkladnho zkona ani preambule k poli-
tickmu charakteru integrujc se Evropy nic nestanov, nicmn umouje stavnm
orgnm astnit se a rozvjet Evropskou unii pouze, pokud je koncipovna jako sdru-
en svrchovanch nrodnch stt (Staatenverbund). Pojem Verbund zahrnuje zk
dlouhotrvajc sdruen stt, kter zstvaj svrchovanmi. Sdruen stt, kter vy-
konv veejnou moc na zklad mezinrodn smlouvy, mus bt koncipovno tak, e
pouze lensk stty mohou nakldat s mezinrodnprvn podstatou takovho sdrue-
n (lensk stty jsou pny smluv) a kdy pouze nrody lenskch stt, tj. oban stt,
zstvaj subjekty demokratick legitimizace.94 Evropsk unie mus jednat v souladu
s demokratickmi zsadami, pokud jde o jej povahu a rozsah, a tak pokud jde o jej
vlastn organizan a procesn vytven.

93 Viz strun, ale vstin popis vzjemnho vztahu Ipsen, J. Der Staat der Mitte. Mnchen: C. H. Beck,
2009, s. 96100.
94 Rozsudek Spolkovho stavnho soudu k Lisabonsk smlouv, bod 229.

85
To v prvn ad znamen, e vsledkem evropsk integrace nesm bt naruovn
systm demokratickho vldnut v Nmecku, co nutn neznamen, e by urit
mnostv nebo urit druhy vsostnch pravomoc musely zstat v rukou sttu. Ev-
ropsk sjednocovn na zklad smluvnho spojen suvernnch stt vak nesm bt
uskuteovno zpsobem, aby lenskm sttm nezstal dostaten prostor pro poli-
tick formovn hospodskch, kulturnch a spoleenskch podmnek ivota. To se
vztahuje na oblasti, kter utvej ivotn podmnky oban, zejmna prostor vlastn
odpovdnosti i osobn a sociln bezpenosti, jen je chrnn zkladnmi prvy, a na
takov politick rozhodnut, kter jsou zvl podmnna kulturnm, historickm a ja-
zykovm pedporozumnm a kter se diskursivn utvej ve stranicko-politickm
a parlamentn organizovanm prostoru politick veejnosti.95 Pokud je v tchto oblas-
tech, kter maj zsadn vznam pro demokracii, pesun suvernnch pravomoc vbec
dovolen, poaduje se zk vklad. To se tk zejmna oblasti trestnho prva, policej-
nho a vojenskho monopolu pi pouvn ozbrojen sly,96 zsadnch fisklnch roz-
hodnut o pjmech a vdajch,97 vytven ivotnch podmnek prostednictvm so-
ciln politiky a kulturn dleitch rozhodnut ve sfe kolskho a vzdlvacho
systmu, ustanoven tkajcch se zen sdlovacch prostedk a jednn s nboen-
skmi spolenostmi.
Zkladn zkon navc neumouje nmeckm sttnm orgnm, aby penely svr-
chovan pravomoci na Evropskou unii takovm zpsobem, e by na zklad jejich
penosu a vkonu mohla Evropsk unie nezvisle na Spolkov republice vykonvat
dal pravomoci, k jejich penosu nebyl dn souhlas. Spolkov stavn soud tak za-
kazuje pesun pravomoci rozhodovat o sv vlastn pravomoci na Evropskou unii (Kom-
petenz-Kompetenz). Zsada omezenho zmocnn k vkonu svench pravomoc je
proto nejen zsadou evropskho prva,98 obdobn jako je tomu u zvazku Evropsk
unie respektovat nrodn identitu lenskch stt,99 nbr i zsadou stavnho charak-
teru pro jednotliv lensk stty, jejm clem je zajistit, aby integran proces prob-
hal skuten koordinovanm a dostaten pesnm zpsobem, jak to pedpokldaj za-
kldac smlouvy. Extenzivn pouit zsady omezenho zmocnn, kter by mlo za
nsledek zmnu prva stanovenho v zakldacch smlouvch, se me uskutenit bez
ratifikanho postupu, jako je to u mezinrodnch smluv obvykl, nicmn zvltn od-
povdnost za takov postup nle zkonodrnm orgnm, kter jsou podle lnku 23

95 Rozsudek Spolkovho stavnho soudu k Lisabonsk smlouv, bod 249.


96 V tto souvislosti je nutn poukzat na Oddl C bezpenost a obrana v ploze . 2 Rozhodnut hlav
stt nebo pedsed vld 27 lenskch stt EU zasedajcch v Evropsk rad ve vztahu k obavm ir-
skho lidu tkajcm se Lisabonsk smlouvy, kter stanov ve vztahu ke vem lenskm sttm EU, e
dnm ustanovenm tohoto oddlu nen ovlivnn ani doten postoj i politika jakhokoli jinho len-
skho sttu v oblasti bezpenosti a obrany. Rozhodnut o sv asti ve vojensk operaci pijme samotn
Irsko i jin lensk stt v souladu s pslunmi vnitrosttnmi prvnmi poadavky. Tento zvazek byl
pijat na zasedn Evropsk rady v Bruselu ve dnech 18.19. ervna 2009, tj. za eskho pedsednictv.
97 Oddl B dan v ploze . 2 Rozhodnut hlav stt nebo pedsed vld 27 lenskch stt EU zaseda-
jcch v Evropsk rad ve vztahu k obavm irskho lidu tkajcm se Lisabonsk smlouvy, kter stanov
ve vztahu ke vem lenskm sttm EU, e dn ustanoven Lisabonsk smlouvy nijak nemn pro
dn lensk stt rozsah nebo vkon pravomoc Evropsk unie v oblasti zdann.
98 Viz lnek 5 odst. 1 Smlouvy o EU; lnky 5 odst. 1 vta prvn a l. 5 odst. 2 Smlouvy o Evropsk unii,
ve znn Lisabonsk smlouvy.
99 Viz l. 6 odst. 3 Smlouvy o Evropsk unii; l. 4 odst. 2 vta prvn Smlouvy o Evropsk unii, ve znn
Lisabonsk smlouvy.

86
odst. 1 Zkladnho zkona, pokud jde o ast na integranm procesu, na nrodn rov-
ni zodpovdn za splnn stavnch axiom takovho postupu (zodpovdnost za inte-
graci).
V nvaznosti na to proto Spolkov stavn soud konstatuje, e zkon, kterm se
schvaluje smlouva mnc evropsk zakldac smlouvy a vnitrosttn doprovodn
pedpisy, mus projt testem souladu se zsadou omezenho zmocnn, ani by dolo
k tomu, e si Evropsk unie bude moci pisvojit Kompetenz-Kompetenz nebo e by
takovou zmnou byla naruena stavn identita lenskch stt, tj. v ppad Nmec-
ka identita zakotven v Zkladnm zkon. Pro hranin kauzy tkajc se toho, co je
stle jet stavn ppustn, nmeck zkonodrstv mus pijmout takov zkonn
opaten, na jejich zklad budou neratifikovan zmny zakldacch smluv vyadovat
souhlas zkonodrnho sboru, aby bylo zarueno, e integran odpovdnost nesou
i nadle zkonodrn orgny Spolkov republiky, a nikoliv orgny exekutivn.
Spolkovmu stavnmu soudu tak pslu pravomoc pezkoumvat, zda se prvn
akty evropskch orgn a instituc, pi zachovn principu subsidiarity podle komuni-
trnho a unijnho prva,100 dr v mezch zsady jednotlivho omezenho zmocnn
(pezkum ultra vires).101 Dle Spolkov stavn soud bude pezkoumvat, zda je za-
chovno nedotknuteln materiln ohnisko stavn identity podle lnku 23 odst. 1
vty tet ve spojen s lnkem 79 odst. 3 Zkladnho zkona. Vkon tchto pravomo-
c pezkumu garantuje zkladn politick a stavn struktury suvernnch lenskch
stt,102 a to i za postupujc integrace. Jeho aplikace v konkrtnm ppad odpovd
zsad otevenosti Zkladnho zkona vi evropskmu prvu. Evropsk unie se ne-
stv federlnm sttem, nbr zstv spoleenstvm suvernnch stt, na n se
vztahuje zsada omezenho zmocnn. Evropsk parlament nen orgnem reprezenta-
ce svrchovanho evropskho lidu, ale zastupitelskou instituc nrod jednotlivch
lenskch stt, a proto se ve vztahu k nmu neuplatuje princip rovn volby (Grund-
satz der Wahlgleichheit), kter je spolen vem evropskm zemm. Dal ustanoven
Lisabonsk smlouvy, jako jsou dvoj kvalifikovan vtina v Rad,103 prvky partici-
pan, asocian a pm demokracie104 a piznn institucionln lohy nrodnch par-
lament,105 nemohou vyrovnat deficit evropsk vsostn moci, nicmn mohou zvit
rove legitimity sdruen stt (Staatenverbund).
Spolkov republika Nmecko zstane po vstupu Lisabonsk smlouvy v platnost su-
vernnm sttem. Pedevm je chrnna podstata nmeck sttn moci. Rozdlen pra-

100 lnek 5 odst. 2 Smlouvy o zaloen ES; lnek 5 odst. 1 vta prvn a lnek 5 odst. 3 Smlouvy o Ev-
ropsk unii, ve znn Lisabonsk smlouvy. Lisabonsk smlouva zavd kontrolu principu subsidiarity
vnitrosttnmi parlamenty, co bv zpochybovno jako nedostaten a v zsad nefunkn opaten,
nebo parlamenty nejsou vzhledem k mnostv evropskch pedpis schopny ex ante provdt efektivn
a kvalifikovanou kontrolu uplatovn principu subsidiarity, nemaj-li rezignovat za svj primrn cl, tj.
tvorba vnitrosttnho prva. K tomu viz Papier, H.-J. Das Subsidiarittsprinzip als Bremse des schlei-
chenden Zentralismus in Europa? Ringvorlesung na univerzit v Tbingen pednesen dne 28. listopa-
du 2006.
101 V nmin Prinzip der beschrnkten Einzelermchtigung.
102 Viz lnek 4 odst. 2 vta prvn Smlouvy o Evropsk unii, ve znn Lisabonsk smlouvy.
103 Viz lnek 16 odst. 4 Smlouvy o Evropsk unii, ve znn Lisabonsk smlouvy, lnek 238 odst. 2
Smlouvy o fungovn Evropsk unie
104 Viz lnek 11 Smlouvy o Evropsk unii, ve znn Lisabonsk smlouvy.
105 Viz lnek 12 Smlouvy o Evropsk unii, ve znn Lisabonsk smlouvy.

87
vomoc Evropsk unie a jejich vymezen ve vztahu k pravomocm lenskch stt se
uskuteuje na zklad zsady sven pravomoc a dalch ochrannch mechanism,
zejmna podle ustanoven tkajcch se vkonu pravomoc. Penos vsostnch pravo-
moc na Evropskou unii, provdn kontrolovanm a odpovdnm zpsobem, tak nen
jednotlivmi ustanovenmi Lisabonsk smlouvy zpochybnn. Toto se tk pedevm
zjednoduenho postupu pro pijmn zmn zakldacch smluv.106 Souhlas Spol-
kov republiky Nmecko ve zjednoduenm postupu pro pijmn zmn vyaduje
pijet zkona ve smyslu lnku 23 odst. 1 vty druh Zkladnho zkona, jakoto
zvltnho zkona (lex specialis) ve vztahu k lnku 59 odst. 2 Zkladnho zkona (lex
generalis).107
V rozsahu, ve kterm obecn pechodov klauzule podle lnku 48 odst. 7 Smlou-
vy o Evropsk unii, ve znn Lisabonsk smlouvy, umouje pechod od zsady jed-
nomyslnosti ke kvalifikovan vtin pi rozhodovn v Rad i pechod od zvlt-
nho k dnmu legislativnmu postupu, pedstavuje tento mechanismus rovn
zmnu zakldac smlouvy, kter by mla bt posuzovna na zklad lnku 23
odst. 1 vty druh Zkladnho zkona. Prvo nrodnch parlament vyjdit svj ne-
souhlas108 nen dostatenm ekvivalentem poadavku ratifikace. Zstupce nmec-
k vldy v Evropsk rad me dt souhlas ke zmn Smlouvy prostednictvm po-
uit obecn pechodov klauzule pouze tehdy, jestlie nmeck Spolkov snm
a Spolkov rada pijmou zkon na zklad lnku 23 odst. 1 Zkladnho zkona, pi-
em pijet tohoto zkona nen vzno na lhtu 6 msc stanovenou Smlouvou
o Evropsk unii, ve znn Lisabonsk smlouvy.109 Souhlas nmeckho zkonodrce
tak mus bt uinn vslovn bez ohledu na lhty stanoven evropskm prvem. Sa-
motn marn uplynut 6 msn lhty nelze povaovat podle Spolkovho stavnho
soudu za fikci souhlasu s penosem kompetenc, kter by byl dn v souladu se Z-
kladnm zkonem.
Zkon ve smyslu lnku 23 odst. 1 vty druh Zkladnho zkona nen nezbytn
v rozsahu, v nm jsou zvltn pechodov klauzule omezeny na oblasti, kter jsou
ji dostaten ureny Lisabonskou smlouvou a kter nepedpokldaj prvo nrod-
nch parlament vyjdit svj nesouhlas. V tchto ppadech je vak tak na Spolko-
vm snmu a Spolkov rad, jsou-li doteny legislativn pravomoci spolkovch zem,
aby jinm vhodnm zpsobem dostly sv odpovdnosti v otzce integrace. Prva
veta v Rad se nelze vzdt bez asti pslunch legislativnch orgn, i pokud se
jedn o zleitosti, kter jsou ji fakticky stanoveny ve Smlouvch. Zstupce nmec-
k vldy v Evropsk rad nebo v Rad tak me dt jmnem Spolkov republiky sou-
hlas ke zmn primrnho prva prostednictvm pouit nkter ze zvltnch pe-

106 Viz lnek 48 odst. 6 Smlouvy o Evropsk unii, ve znn Lisabonsk smlouvy. K tomu viz rozsudek
Spolkovho stavnho soudu k Lisabonsk smlouv, bod 309 an.
107 Citace l. 23 odst. 1 vty druh Zkladnho zkona: Spolek me za tmto elem penet sv vsost-
n prva zkonem se souhlasem Spolkov rady. Citace l. 59 odst. 2 Zkladnho zkona: Ke smlou-
vm, kter upravuj politick vztahy Spolku nebo se vztahuj na pedmty spolkovho zkonodrstv je
teba souhlasu nebo spolupsoben sbor, jim pslu spolkov zkonodrstv, ve form spolkovho z-
kona. U sprvnch dohod plat pimen pedpisy o spolkov sprv.
108 Viz lnek 48 odst. 7 tet pododstavec Smlouvy o Evropsk unii, ve znn Lisabonsk smlouvy.
109 Viz lnek 48 odst. 7 tet pododstavec Smlouvy o Evropsk unii, ve znn Lisabonsk smlouvy.

88
chodovch klauzul pouze tehdy, jestlie nmeck Spolkov snm a Spolkov rada,
vyaduj-li to ustanoven o zkonodrn moci, schvl takov rozhodnut ve lht
6 msc.
Rovn klauzule flexibility podle lnku 352 Smlouvy o fungovn Evropsk unie110
me bt interpretovna tak, e v pedpisech zamlen program integrace me bt
stle pedvdn a urovn nmeckmi zkonodrnmi orgny. S ohledem na pedem
neurenou povahu monch ppad aplikace vyaduje pouit klauzule flexibility
z stavnho hlediska ratifikaci nmeckm Spolkovm snmem a Spolkovou radou na
zklad lnku 23 odst. 1 vty druh a tet Zkladnho zkona.
Pravomoc pezkumu Spolkovho stavnho soudu nen dotena Deklarac . 17
o prvu pednosti piloenou k Zvrenmu aktu Lisabonsk smlouvy. Zkladem
a mezemi aplikace prva Evropsk unie ve Spolkov republice Nmecko je pkaz
aplikovat prvo, kter je obsaen v zkon o schvlen Lisabonsk smlouvy a kter
me bt dn pouze v mezch danho stavnho podku. V tomto ohledu je nev-
znamn, zda je zsada pednosti aplikace, kterou Spolkov stavn soud ji pro prvo
Spoleenstv uznal,111 obsaena ve smlouvch samotnch nebo v Deklaraci . 17 pi-
loen k Zvrenmu aktu Lisabonsk smlouvy.112
Pravomoci, kter byly nov ustaveny nebo prohloubeny Lisabonskou smlouvou
v oblasti justin spoluprce v trestnch a civilnch vc, mezinrodnch obchodnch
vztah, spolen obrany a socilnch otzek, mohou a mus bt aby bylo zamezeno
nestavnmu stavu uplatovny institucemi Evropsk unie takovm zpsobem, aby
na rovni lenskch stt zstaly koly znan zvanosti co do jejich dosahu a roz-
sahu, co jsou prvn a praktick pedpoklady ivouc demokracie. V tomto ohledu
Spolkov stavn soud upozoruje, e mus bt vnovna nleit pozornost tomu, e

110 Citace l. 352 Smlouvy o fungovn Evropsk unie:


1. Uke-li se, e k dosaen nkterho z cl stanovench Smlouvami je nezbytn urit innost Unie
v rmci politik vymezench Smlouvami, kter vak k tto innosti neposkytuj nezbytn pravomoci, pi-
jme Rada na nvrh Komise jednomysln po obdren souhlasu Evropskho parlamentu vhodn ustano-
ven. Pokud jsou dotyn ustanoven pijmna Radou zvltnm legislativnm postupem, rozhoduje rov-
n jednomysln, na nvrh Komise a po obdren souhlasu Evropskho parlamentu.
2. V rmci postupu pro kontrolu zsady subsidiarity podle l. 5 odst. 3 Smlouvy o Evropsk unii upozorn
Komise vnitrosttn parlamenty na nvrhy zaloen na tomto lnku.
3. Opaten zaloen na tomto lnku nesmj harmonizovat prvn pedpisy lenskch stt v ppa-
dech, kdy Smlouvy tuto harmonizaci vyluuj.
4. Tento lnek neme slouit jako zklad pro dosaen cl stanovench v rmci spolen zahranin
a bezpenostn politiky a kad akt pijat na zklad tohoto lnku respektuje meze stanoven v l. 40
druhm pododstavci Smlouvy o Evropsk unii.
111 Spolkov stavn soud ve vztahu k pednosti evropskho prva a otzce suverenity konstatoval, e ani
zakotven Listiny zkladnch prv Evropsk unie ani zakotven pednosti evropskho prva nevede k vy-
tvoen evropskho sttu. Viz Rozsudek Spolkovho stavnho soudu k Lisabonsk smlouv, bod 151.
112 Citace Deklarace . 17 piloen k Lisabonsk smlouv: 17. Prohlen o pednosti prva:
Konference pipomn, e v souladu s ustlenou judikaturou Soudnho dvora Evropsk unie maj
Smlouvy a prvo pijman Uni na zklad Smluv pednost ped prvem lenskch stt, za podmnek
stanovench touto judikaturou. Konference dle rozhodla, e se k tomuto zvrenmu aktu pipoj sta-
novisko prvn sluby Rady o pednosti prva ES ve znn uvedenm v dokumentu 11197/07 (JUR 260):
,Stanovisko prvn sluby Rady ze dne 22. ervna 2007
Z judikatury Soudnho dvora vyplv, e pednost prva ES je zkladn zsadou prva Spoleenstv.
Podle soudnho dvora je tato zsada neodmyslitelnm prvkem zvltn povahy Evropskho spoleenstv.
V dob prvnho rozsudku tto ustlen judikatury (rozsudek ze dne 15. ervence 1964 ve vci 6/64,
Costa/ENEL) nebyla ve smlouv dn zmnka o pednosti. Je tomu tak i dnes. Skutenost, e zsada
pednosti nebude v budouc smlouv uvedena, nezmn dnm zpsobem existenci tto zsady ani st-
vajc judikaturu Soudnho dvora.

89
demokratick sebeuren je zvlt citlivm zpsobem ovlivovno ustanovenmi
trestnho prva hmotnho a procesnho, a proto mus bt pslun kompetenn usta-
noven v zakldacch smlouvch interpretovna striktn s tm, e jejich pouit si vdy
vyaduje zvltnho odvodnn.
V nvaznosti na tento zvr je pak pouit dynamickho blanketnho zmocnn113
umoujcho rozit seznam zvlt zvanch trestnch in s peshraninm dopa-
dem na zklad vvoje zloinnosti fakticky rovnocenn rozen pravomoc Evrop-
sk unie, a proto rozen seznamu zvlt zvanch trestnch in s pehraninm
dopadem podle nzoru Spolkovho stavnho soudu vyaduje vdy pijet zvltnho
zkona podle l. 23 odst. 1 vty druh Zkladnho zkona.114
V oblasti justin spoluprce v trestnch vcech Spolkov stavn soud klade velk
draz na ustanoven zakldacch smluv, kter lenskm sttm piznvaj zvltn prva
v legislativnm procesu.115 Z pohledu nmeckho stavnho prva je demokratick le-
gitimizace skrze nrodn parlamenty zachovna pouze tehdy, pokud nmeck zstupce
v Rad Evropsk unie uplatn prvo lenskho sttu v rmci procedury zchrann brzdy
na zklad mandtu danho Spolkovm snmem nebo v rozsahu poadovanm ustano-
venmi spolkovho zkonodrstv na zklad mandtu danho Spolkovou radou.
K problematice nasazovn ozbrojench sil v zahrani Spolkov stavn soud uvedl,
e existence povinnho parlamentnho souhlasu s rozmstnm ozbrojench sil do za-
hrani bude pokraovat i po vstupu Lisabonsk smlouvy v platnost.116 Lisabonsk
smlouva toti nepiznv Evropsk unii pravomoc pouvat ozbrojen sly lenskch
stt, ani by s tm doten lensk stt nebo jeho parlament vyslovil souhlas.117
Lisabonsk smlouva rovn neomezuje monosti jednn Bundestagu v oblasti so-
ciln politiky v me a zpsobem, kter by naruoval princip socilnho sttu118 a byl
tak v rozporu se Zkladnm zkonem, nato aby byl neppustn omezen demokratic-
k rmec rozhodovacho mechanismu v sociln oblasti.
Schvalovac proces Lisabonsk smlouvy v Bundestagu a Bundesratu byl doprov-
zen i novelou Zkladnho zkona,119 kterou byl do l. 23 Zkladnho zkona vloen
nov odstavec 1a, kterm bylo obma komorm piznno prvo podat samostatn a-
lobu z dvodu poruen principu subsidiarity a proporcionality. Kvrum pro podn a-
loby k Evropskmu soudnmu dvoru bylo sneno na 1/4 len Spolkovho snmu,

113 lnek 83 odst. 1 tet pododstavec Smlouvy o fungovn Evropsk unie.


114 Rozsudek Spolkovho stavnho soudu k Lisabonsk smlouv, body 352 an., 419.
115 lnek 82 odst. 3 a l. 83 odst. 3 Smlouvy o fungovn Evropsk unie, tzv. procedura zchrann brzdy.
116 V roce 2003 probhal ve Spolkov republice Nmecko spor o nasazen letoun AWACS v Turecku, kde
psobily na zkladn Konya. Spolkov vlda si tehdy nevydala souhlas Spolkovho snmu. Spolkov
stavn soud nakonec konstatoval v rozsudku 2 BvQ 18/03 ze dne 25. bezna 2003, e v tomto konkrt-
nm ppad nebyla prva Spolkovho snmu ohroena neudlenm souhlasu s vyslnm letadel, a to
i pesto, e Bundeswehr je parlamentn armdou. Ble viz Mlsna, P. stavn soudnictv v nmecky mlu-
vcch zemch a jeho vztah k politice. Praha: Univerzita Karlova v Praze. Prvnick fakulta, 2006. Diser-
tan prce uloen v knihovn Prvnick fakulty v Praze, s. 323326.
117 K vysln Bundeswehru do zahrani ble Ryjek, J. Spolkov snm a nasazen ozbrojench sil v za-
hrani. Praha: Univerzita Karlova v Praze. Fakulta socilnch vd. Institut mezinrodnch studi, 2008.
Disertan prce uloen v knihovn T. G. Masaryka v Praze Jinonicch.
118 Viz lnek 23 odst. 1 vta tet ve spojen s lnkem 79 odst. 3 Zkladnho zkona.
119 BGBl 2008 I, s. 1926. Novela Zkladnho zkona ze dne 8. jna 2008 se tk lnk 23, 45 a 93 s tm,
e vstoup v platnost v okamiku, kdy se stane Lisabonsk smlouva ze dne 13. prosince 2007 (BGBl.
2008 II, s. 1038) pro Spolkovou republiku Nmecko zvaznou podle jejho lnku 6 odst. 2.

90
m bylo jednotn nastaveno i kvrum umoujc podat 1/4 poslanc Spolkovho
snmu nvrh Spolkovmu stavnmu soudu na zruen zkona nebo jeho sti. Dosud
byla k podn takovho nvrhu oprvnna 1/3 vech poslanc. Zrove novela Z-
kladnho zkona stanovila, e spolkov zkon me stanovit rozdln kvra pro hla-
sovn ve Spolkovm snmu a Spolkov rad, pokud komory uplatuj prva vyplva-
jc pro n ze Smlouvy o Evropsk unii, co znamen, e komory mohou rozhodovat
pi uplatovn evropskch kompetenc jinmi vtinami, ne jak to stanov obecn
Zkladn zkon. Poslednm bodem novely Zkladnho zkona byla stanovena mo-
nost, aby spolkov zkon umonil Vboru pro zleitosti Evropsk unie, aby vykon-
val prva, kter jinak na zklad primrnho prva pslu Spolkovmu snmu.
Spolkov stavn soud neshledal pi posuzovn novely Zkladnho zkona dn
zsadn stavnprvn pochybnosti. K poruen demokratickch princip zakotvench
v lnku 79 odst. 3 Zkladnho zkona novm znnm lnku 23 odst. 1a nedochz,
nebo pouze rozpracovv oprvnn vznst alobu na poruen principu subsidiari-
ty,120 jakoto meninovho prva len Spolkovho snmu; obdobn nen v rozporu
s demokratickmi principy ani nov znn lnku 45 vty tet Zkladnho zkona.
Naopak zkon roziujc a posilujc pravomoci Spolkovho snmu a Spolkov
rady v zleitostech Evropsk unie poruuje lnek 38 odst. 1 ve spojen s lnkem 23
odst. 1 Zkladnho zkona v tom, e prva asti nmeckho Bundestagu a Bundes-
ratu v zleitostech Evropsk unie nebyla vypracovna v stavn poadovanm roz-
sahu. Pokud je na zklad zsady omezenho sven pravomoci pijmn evropsk
prvn akt takovm zpsobem, e zmna primrnho prva me bt provedena v-
hradn a rozhodnou mrou institucemi Evropsk unie, i kdy pi dodren poadavku
jednomyslnosti v Rad, pesto vnitrosttnm stavnm orgnm nle zvltn zodpo-
vdnost. V Nmecku tato zodpovdnost za integraci mus na vnitrosttn rovni splo-
vat stavn poadavky stanoven zejmna v lnku 23 odst. 1 Zkladnho zkona.121
S poukazem na princip odpovdnosti uloil Spolkov stavn soud vypracovat tako-
vou novelu jednacho du Spolkovho snmu a Spolkov rady, kter by odpovdaj-
cm zpsobem poslila parlamentn kontrolu nad vkonem pravomoc svench Ev-
ropsk unii.122
Rozsudek Spolkovho stavnho soudu je nvratem k suverenit. Suverenita jako
nejvy, nedliteln a teritoriln omezen moc123 je konceptem, kter jakoby pro-
val pod zornm hlem Lisabonsk smlouvy renesanci. Jedn se o koncept, kter m
v mezinrodnm prvu sv opodstatnn. Modern definice suverenity ve smyslu spo-
lupsoben nrodnch stt v supranacionlnch organizacch, tj. rozdlen vkonu
kompetenc nrodnch stt mezi mezinrodn organizace a je sam, nen konceptem,

120 V nmeck doktrn petrvv nzor, e princip subsidiarity nezakld nov kompetence Evropskho
spoleenstv a lze jej uplatovat pouze v rmci kompetenc, kter ji byly na Evropsk spoleenstv pe-
neseny. Ve svtle Lisabonsk smlouvy je zpochybovna i rozen kontrola dodrovn principu sub-
sidiarity ze strany vnitrosttnch parlament; viz Papier, H. J. Das Subsidiarittsprinzip Bremse des
europischen Zentralismus? In Depenheuer, O.; Heintzen, M.; Jestaedt, M. (eds.) Staat im Wort. Fest-
schrift fr Josef Isensee. Heidelberg: C. F. Mller, 2007, s. 691705.
121 Rozsudek Spolkovho stavnho soudu k Lisabonsk smlouv, bod 406.
122 Steint, T. Demokratische Legitimierung auf supranacionaler und internationaler Ebene. Zeitschrift fr
auslndisches ffentliches Recht und Vlkerrecht . 64 (2004), s. 570.
123 Rozsudek Spolkovho stavnho soudu k Lisabonsk smlouv, bod 233.

91
kter by se historicky vyvinul, nbr konceptem, kter vychz z chtn, aby tomu tak
bylo.124 Nicmn stav evropsk integrace je velmi pokroil a v jistm ohledu snad
i nekontrolovateln, proto je teba trvat na tom, e jsou to nrodn stty, kter jsou ur-
ujcmi subjekty mezinrodnho prva a z jejich vle jsou mezinrodnm organizacm
sveny pravomoci s tm, e legitimitu jejich vkonu na supranacionln rovni je
teba striktn pomovat dodrovnm zkladnch lidskch prv a principem good
governance ve vztahu k lenskm sttm; zejmna naplovn tohoto principu ovem
ve vztahu k exekutivnm orgnm Evropsk unie pokulhv. Legitimita se toti proje-
vuje zejmna v praktickch vstupech orgn supranacionlnch organizac, piem
rozhodujc z hlediska akceptace tchto vstup na vnitrosttn rovni nen mra legi-
timity, kterou tyto orgny disponuj, ale jejich odbornost a pesvdivost.125 Legitimita
zskan skrze kadodenn praktickou innost ovem nesm oslabit monost demokra-
tick kontroly tchto orgn,126 kterou v ppad Evropsk unie jako supranacionln
organizace disponuj pouze lensk stty. Rozhodovac innost Evropskho soudnho
dvora nelze z tohoto kontrolnho mechanismu vyjmout a ppadn stet mezi vnitro-
sttnmi a evropskmi judicilnmi orgny proto nelze vnmat jako ohroen integra-
nho procesu, ale jako dsledek jeho kontroly a snahu po hledn vzjemnho vztahu,
kter naopak nebude evropskou integraci brzdit nepekonatelnmi rozpory.

ZVR

Hledn rovnovhy mezi nrodnmi stty, jsoucmi lenskmi stty Ev-


ropsk unie, a mezinrodnprvn se emancipujc Evropskou uni je mimodn cit-
liv zleitost. Pi pohledu na nmeck vvoj demokratickho stavnho sttu je teba
mt na pamti, e zrod nmeckho nroda je vsledkem staletho vvoje, kter nelze
pekonat v tomto pohledu pouze krtkmi djinami evropskho sjednocovn. Jsem
pesvden o tom, e dsledn ochrana nrodnho sttu je pedpokladem mru v Ev-
rop, jak to ostatn pedpokldali otcov evropsk integrace Alcide de Gasperi, Jean
Monnet, Konrad Adenauer, a jak to slavnostn konstatuje preambule k Zkladnmu
zkonu.
Geopolitick vvoj ve svt ukazuje, e tam, kde jet nebyl zavren vvoj smu-
jc k vytvoen nrodnho sttu, panuje zmatek, nejistota a obansk vlky. ada afric-
kch stt je toho dkazem. Dekolonizac vznikl stty, bez ohledu na kmenovou p-
slunost, jsou suovny problmy, jejich piny je nezbytn hledat v neexistenci
nroda jako elementrnho pedpokladu pro vznik sttu. Tam, kde nen nrod, nem-
e vzniknout ani fungujc stt. Nen proto nutn mt obavy, e by se Evropsk unie

124 Opan nzor viz Kokott, J. Souverne Gleichheit und Demokratie im Vlkerrecht. Zeitschrift fr aus-
lndisches ffentliches Recht und Vlkerrecht . 64 (2004), s. 533.
125 Wintr, J. Evropsk unie a pluralita legitimit. In Gerloch, A.; Wintr, J. (eds.) Lisabonsk smlouva a stav-
n podek R. Plze: Ale enk, 2009, s. 173176. V tomto ohledu lze souhlasit s nzorem J. Wintra,
e Evropsk unie a jej orgny disponuj uritm standardem legitimity, mn ji s nzorem, e Evrop-
sk unie relativn slun funguje, co je jako legitimizan zkladna asi dostaten.
126 Wintr, J. Evropsk unie a pluralita legitimit. In Gerloch, A.; Wintr, J. (eds.) Lisabonsk smlouva a stav-
n podek R. Plze: Ale enk, 2009, s. 174.

92
promnila v brzkm horizontu ve federativn stt nebo e by byl evropskou integrac
zcela potlaen charakter nrodnch stt. Cel debata nad Lisabonskou smlouvou
a kompetenn redefinic Evropsk unie je debatou o ochran tce konstituovan stt-
nosti. Na historickm exkurzu a historickch pkladech jsem se snail ukzat, jak cit-
liv je tma nrodnho sttu pro Nmce, nebo nmeck oista od nrodn socialistick
viny byla po 2. svtov vlce vedena rigorznm dodrovnm princip demokratick-
ho stavnho a prvnho sttu, z nich nebylo a nen vjimek.127 Dohled nad dodro-
vnm elementrnch princip a hodnot nmeckho stavnho sttu byl sven Spol-
kovmu stavnmu soudu. Nmecko po vlce opustilo pedstavu, e by nrodn stt
mohl bt ochrnn zven nebo e by zven mohla pijt ochrana ped diktaturou. Na-
opak Nmecko si stanovilo zklady demokracie zevnit a zalenn do sjednocen
Evropy bylo a je pro Nmecko pedpokladem mrovho souit mezi evropskmi n-
rody, nikoliv pedpokladem i zrukou vnitrosttnho zajitn demokratickho stav-
nho a prvnho sttu.
Zdrenlivost v ratifikaci Lisabonsk smlouvy, jako i pomrn jasn mantinely pro
vnitrosttnho zkonodrce pi penosu novch kompetenc na Evropskou unii, jak je
vymezil Spolkov stavn soud, lze kritizovat, ale nikoliv zpochybovat, nebo maj
jasn hodnotov zklady v nmeckm politickm a stavnm vvoji.128 Evropsk unie
je i nadle svm charakterem mezinrodn organizac, nelze souhlasit s nzory, e su-
verenita je pekonanou iluz a e do budoucna dojde k ukotven nov pojman suve-
renity ve vazb na cle evropskho integranho procesu. Pokud by tomu tak bylo, pak
by neplatila teze o legitimit, kterou Evropsk unii poskytuj nrodn stty jako pni
zakldacch smluv.
Pes ve uveden zvry jsem pesvden o tom, e doktrinrn postoje jsou v ad
ppad vyhrocenm euro-optimismu i naopak euro-skepticismu, nicmn praxe je
o poznn klidnj. Ke stetm o aplikaci evropskho prva mezi nrodnmi soudy
a Evropskm soudnm dvorem dochz, co dokazuje jak judikatura Spolkovho
stavnho soudu, tak i judikatura Spolkovho pracovnho soudu, nicmn jedn se
o vjimen ppady, kter jsou doktrinrn zneuvny k pomrn zjednoduenm
zvrm o nezbytnosti normativnho een tchto konflikt.129 Opak je pravdou,
dn normativn ustanoven ve vnitrosttnm ani evropskm prvu neme zabrnit
jeho poruovn, pokud nebude pomr mezi obma autonomnmi prvnmi systmy
zaloen na vzjemnm respektu a pokud nebude vychylovn mezi obma normativ-
nmi systmy ve prospch jednoho z nich zaloeno na evoluci a nikoliv revoluci.

127 K metafyzick a psychologick otzce nmeck viny a jejmu pekonn viz Jaspers, K. Otzka viny.
Pspvek k nmeck otzce. Praha: Academia, 2006.
128 Po vyhlen rozhodnut Spolkovho stavnho soudu k Lisabonsk smlouv nastala v odbornch euro-
filnch kruzch znan kritika: viz rozhovor na strnkch eurActiv.de s Ingolfem Pernicem z ervence
2009 s nzvem BVerfG: Bis hier hin und nicht weiter; nebo kritika bvalho spolkovho ministra za-
hrani Joschky Fischera publikovan v Zeit Online dne 8. ervence 2009 pod nzvem Fischer attackiert
Bundesverfassungsgericht.
129 Ve vazb na lisabonsk rozhodnut Spolkovho stavnho soudu dokonce zaslala skupina 30 prvnk,
pevn akademik, Spolkovmu snmu jakousi petici, ve kter jej d o omezen pravomoc Spol-
kovho stavnho soudu, pokud jde o vklad evropskho prva, nebo podle jejich nzoru hroz, e se
Spolkov stavn soud dostane do konfliktu s Evropskm soudnm dvorem, co je podle tchto prvn-
k nedouc. Inicitory petice byli Ingolf Pernice a F. Mayer.

93
Jak Spolkov stavn soud, tak i Evropsk soudn dvr jsou si toho vdomi. Kdy
v roce 2005 rozhodl Evropsk soudn dvr ve vci Mangold,130 e prvo Spoleenstv,
kter stanov obecn rmec pro rovn zachzen v zamstnn a povoln, brn po-
uit takov vnitrosttn prvn pravy, kter je zaloena na vkovch kritrich, pak to
zbudilo vlnu kritiky. Vdom si toho, e se Evropsk soudn dvr zachoval jako Ev-
ropsk stavn soud, kter se pokusil zabrnit na zklad obecn zsady nediskri-
minace obsaen v evropskm prvu aplikaci ryze vnitrosttn prvn normy, zmrnil
tento svj postoj ji v roce 2007 pi rozhodovn ve vci Palacios de la Villa,131 kdy
ji nezmiuje jako nosn dvod svho rozhodovn zsadu rovnho zachzen v za-
mstnn a povoln zakotvenou v primrnm prvu, nbr posuzoval vnitrosttn prv-
n pravu pedloenou vnitrosttnm soudem v rmci zen o pedbn otzce vlu-
n na zklad poadavk smrnice. Toto rozhodnut je tak povaovno za odklon od
analytickho pstupu v rmci primrnho prva z rozhodnut ve vci Mangold s tm,
e Evropsk soudn dvr uvedl, e vnitrosttn opaten pijat v kontextu pijatch,
ale dosud neplatnch smrnic, by nemla pekraovat rmec toho, co je pimen
a nezbytn k dosaen cle sledovanho lenskm sttem Evropsk unie. een tch-
to otzek ovem pekrauje rmec tohoto lnku. Spe se jedn o vymezen zklad-
nch postoj mezi evropskm a vnitrosttnm stavnm soudnictvm, kter bude v n-
sledujcch letech jet probhat

DIE BEZIEHUNG DES VERFASSUNGS- UND EUROPISCHEN RECHTS


IM BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND
MIT RCKSICHT ZUM LISSABON URTEIL

Zusammenfassung

Der Lissabon Vertrag stellt nicht nur institutionelle, aber auch rechtliche und kompetenze
Reform der Europischen Union dar. Diese Reform bedeutet, dass die Mitgliedstaaten die Frage ihrer eige-
nen Souverenitt zur Europischen Union mit Rcksicht auf dem Lissabon Vertrag neu lsen mssen. Das
Bundesverfassungsgericht ist das Fhrungsverfassungsgericht von allen europischen Verfassungsgerichten,
das diese Frage lst und sehr stark die Rechtsprechung in den anderen Mitgliedstaaten beeinflusst. Dieser
Artikel befasst sich mit der Frage der Beziehung des verfassungs- und europischen Rechts auf dem deut-
schen Gebiet und bercksichtigt die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum europischen
Recht von Anfang der europischen Integration (Urteile Solange I, II, Maastrichter Urteil usw.) an.
In der deutschen Jurisprudenz ist in dieser Zeit sehr stark diskutiert die Frage der Souverenitt der Bun-
desrepublik Deutschland und zwar, ob der Lissabon Vertrag zur Fderalisierung der Europischen Union
fhrt. Deutsche Jurisprudenz beurteilt alle mgliche Aspekte dieser Frage, weil Grundgesetz sog. Ewig-
keitsklausel umfasst, die voraussetzt, dass Bundesrepublik Deutschland nicht an der anderen Fderation als
Bundesrepublik teilnehmen kann.
In diesem Artikel ist auch die Frage der Rechtsrelevanz der Grundrechtscharta der Europischen Union
analysiert. Die Menschenrechtskonvention der Europischen Union macht bses Blut in einigen Mitglied-
staaten, weil es unklar ist, ob sie den Vorzug vor den innerstaatlichen Menschenrechtskonventionen hat oder
nicht. Im Falle der Bundesrepublik Deutschland sogar Vorzug vor dem Grundgesetz. Die Frage ist im
Deutschland ein heikles Problem, weil die Beziehung zwischen dem Grundgesetz und der Menschenrechts-

130 Rozsudek ESD ze dne 22. listopadu 2005, Mangold, C 144/04, Sb. rozh. s. I-9981.
131 Rozsudek ESD ze dne 16. jna 2007, Palacios de la Villa, C 411/05, Sb. rozh. s. I-8531.

94
konvention aus dem Jahre 1950 als Beziehung zwischen dem Grundgesetz und Bundesgesetz gestalten ist.
Aus diesem Grund sollte die Grundrechtscharta der Europischen Union als Bundesgesetz betrachtet wer-
den, was fr ein Teil der Rechtsrechtler (Pernice, Mayer usw.) unakzeptabel ist. Das Bundesverfassungs-
gericht hat sich im Lissabon Urteil geussert, dass es Bundesrepublik Deutschland immer ein Herr der
Grndungsvertrge ist und wird auch in der Zukunft beeinflussen, was fr eine Rechtskraft die Grndungs-
vertrge im deutschen Recht haben. Fr seine zurckhaltende Stellungnahme wird das Bundesverfassungs-
gericht in den Medien kritisiert, aber in der fachlichen ffentlichkeit wurde die Kritik nicht so stark.
Es wird die Frage der Zukunft wie sich die Beziehung zwischen dem Bundesverfassungsgericht und dem
Europischen Gerichtshof entwicklen wird, was im Grunde die Beziehung zwischen dem Verfassungs- und
europischen Recht auf dem deutschen Gebiet beeinflusst.

Klov slova: Spolkov stavn soud, Zkladn zkon, preventivn pezkum stavnosti, Lisabonsk smlou-
va, nlez k Lisabonsk smlouv, suverenita sttu, spolkov stt, aplikace evropskho prva, ultra vires prv-
n akty, Evropsk unie

Schsselwrter: Bundesverfassungsgericht, Grundgesetz, verfassungsrechtliche berprfung ex ante, Lis-


sabon Vertrag, Urteil zum Lissabon Vertrag, Staatssouverenitt, Rechtsanwendung, Ultra vires Rechtsakte,
Europasche Union

95
2010 ACTA UNIVERSITATIS CAROLINAE IURIDICA 2 PAG. 97107

STAVN PRVN ASPEKTY


POSUZOVN EXISTENCE VEEJNHO ZJMU
HELENA PETRV

I. POJEM VEEJN ZJEM

Vymezen pojmu veejn zjem nar na adu skal a to jak v rovin


doktrinln, tak i v soudn praxi. Na rovni stavn pravy nen nikde definovno, co
lze povaovat za veejn zjem i jak konkrtn zjmy se chpou jako zjmy veejn.
Listina zkladnch prv a svobod (dle tak jen Listina) uv pojmu veejnho
zjmu jako kritria k omezen uritch zkladnch prv a svobod, ani by jej vce de-
finovala.
Pojem veejn zjem nalezneme v Listin v l. 11 v souvislosti s pravou vlastnic-
kho prva, resp. jeho mezemi. Ve stejnm lnku Listina pouv vedle pojmu veej-
n zjem tak pojem obecn zjem, nicmn neupravuje kritria odlien mezi tmito
dvma pojmy. Ani v jin platn prvn prav nenalezneme vslovn vymezen pojmu
veejn zjem. Pojem veejn zjem pat mezi tzv. neurit prvn pojmy, jejich vy-
mezen zvis pedevm na interpretan a aplikan praxi. Pro plnost je teba dodat,
e jak odborn literatura, tak judikatura pojem veejn zjem nejastji interpretuj
ve vztahu k institutu omezen vlastnickho prva (pedevm z hlediska institutu vy-
vlastnn).
Koment k Listin zkladnch prv a svobod pi vkladu pojmu veejn zjem od-
kazuje pedevm na rozhodovac praxi Evropskho soudu pro lidsk prva (dle jen
ESLP), kter nkolikrt vyslovil mylenku, e mluva o ochran lidskch prv a z-
kladnch svobod jako celek formuluje poadavek rovnovhy mezi zjmy komunity
(zjmem veejnm) a zkladnmi prvy jednotlivce. Autoi Komente pi vymezov-
n pojmu veejn zjem cituj nap. rozhodnut Soudu ve vci James a jin proti Spo-
jenmu Krlovstv (1982): Pojem veejn zjem je nevyhnuteln rozshl Soud po-
vauje za pirozen, e rmec voln vahy ponechan zkonodrci pi uskuteovn
sociln a hospodsk politiky by ml bt irok, proto Soud bude respektovat zko-
nodrce v jeho pedstav, co je veejn zjem, ledae by jeho sudek zjevn postrdal
rozumn zklad.1 V Komenti se dle upozoruje na skutenost, e z rozhodovac

1 Pavlek, V.; Hebejk, J.; Knapp, V.; Kosteka, J.; Sovk, Z. stava a stavn d esk republiky,
2. dl: Prva a svobody. Praha: Linde Praha a.s., 1995, str. 114.

97
praxe ESLP a Komise je zejm, e se uplatuje mnohem ir rmec voln vahy,
pokud jde o kriterium veejnho zjmu, ne je to v ppad hlediska nevyhnutel-
nosti v demokratick spolenosti, kter je vyjden v jinch lncch mluvy.
Podrobnj definici veejnho zjmu nalezneme u P. Prchy, kter definuje veej-
n zjem jako zjem, resp. zjmy, kter by bylo mon oznait za obecn i veejn
resp. obecn prospn, zjmy, jejich nositeli jsou ble neuren nicmn alespo
rmcov determinovateln okruhy i spoleenstv osob jako tzv. veejnost, pop.
zjmy, u nich jde o tzv. zjmy spolenosti (celospoleensk zjmy).2
Tyto zjmy nesm bt v rozporu s platnmi prvnmi pedpisy. Prcha dle uvd,
e veejn zjem je opakem tzv. soukromho, resp. soukromch zjm. Jde o pojem,
kter platn prvn prava vslovn obsahov nevymezuje, nicmn kter, a to zejm-
na ve sprvnm pomrn asto pouv (nap. u institutu vyvlastnn), a to ve smyslu
tzv. neuritch pojm ve sprvnm prvu. Veejn zjmy souvis s reimem veejnho
prva, s postavenm a koly orgn veejn moci. Posuzovateli a kvalifikovanmi pro-
sazovateli tchto zjm mohou bt pouze orgny veejn moci, a veejn zjmy jako
takov mus bt orgny veejn moci pinejmenm aprobovny.
Jak vyplv z ve uvedench definic, charakteristickm rysem pojmu veejn zjem
je jeho obecnos; svj obsah tento pojem nabv pi een kadho jednotlivho ppa-
du, a to na zklad rozsouzen rznch zjm pi zohlednn konkrtnch okolnost.
Tuto specifickou povahu pojmu veejn zjem vystihuje V. Voplka v uebnici
Sprvnho prva, kde charakterizuje veejn (obecn) zjem ne jako abstraktn hodno-
tu, ale jako vsledek rozsouzen mezi rznmi zjmy, jako kategorii, kter m u ka-
dho rozhodnut svj konkrtn obsah, jen je spojen i s okolnostmi eenho ppadu.3
Toto vymezen veejnho zjmu klade draz na vztah pouitch prostedk a sledova-
nho elu, jen je pomovn principem proporcionality v ppad stetu dvou zjm
(veejnho zjmu a zkladnho prva i svobody).
V jinch definicch veejnho zjmu nalezneme ztotonn s kategori veejnho i
obecnho blaha. K. Eli nap. uvd, e veejn zjem je dn tehdy, pokud se napln-
nm uritho elu sleduje vyhovn ivotnm potebm irho celku, nap. sttnho,
zemnho i socilnho.4
Z obdobnho pstupu pi definovn veejnho zjmu vychz tak judikatura es-
kch soud. Podle nzoru stavnho soudu je teba pojem veejn zjem chpat jako
takov zjem, kter by bylo mono oznait za obecn i obecn prospn zjem.5
stavn soud pi definovn pojmu veejn zjem vychz z nzoru F. A. Hayeka, e
asto se myln naznauje, e vechny kolektivn zjmy jsou obecnmi zjmy spole-
nosti; avak v mnoha ppadech me bt uspokojovn kolektivnch zjm jistch sku-
pin s obecnmi zjmy spolenosti v naprostm rozporu6
Nejvy sprvn soud charakterizoval veejn zjem jako pojem, kter prvn d
esk republiky vslovn obsahov nevymezuje, nicmn, kter se vyskytuje v cel

2 Prcha, P. Zkladn pojmy a instituty sprvnho prva. Brno: Masarykova univerzita, 1998, str. 355.
3 Hendrych, D. a kol. Sprvn prvo, Obecn st. Praha: C. H. Beck, 2003, str. 86.
4 Eli, K. Veejn zjem (Mal glosa k velkmu tmatu). Ad Notam, 1998, . 5, str. 104 105.
5 Nlez S ze dne 28. 3. 1996, sp. zn. I. S 198/95, http://nalus.usoud.cz (citovno dne 19. 6. 2009).
6 Hayek, F. A. Prvo, zkonodrstv a svoboda. II. dl. Praha: Academia, 1991, str. 14.

98
ad prvnch pedpis. Jde tedy o tzv. neurit prvn pojem. Neurit prvn pojmy
zahrnuj jevy nebo skutenosti, jen nelze pesn prvn definovat. Jejich obsah a roz-
sah se me mnit, asto bv podmnn asem a mstem aplikace normy. Zkonodr-
ce tak vytv sprvnmu orgnu prostor, aby posoudil, zda konkrtn ppad pat do
rozsahu neuritho pojmu i nikoli. Mnohdy mu dv vodtko tm, e se sna uvst co
nejvce charakteristickch znak vc nebo jev, kter m neurit prvn pojem zahr-
novat. Podle nzoru Nejvyho sprvnho soudu je veejnm zjmem takov zjem,
kter lze oznait za obecn i veejn prospn, ppadn za zjem spolenosti jako
celku. Takov zjem neme bt v rozporu s platnmi prvnmi pedpisy.7
V intencch poslze uvedench definic postupuje tak nejvy sttn zstupce pi
posuzovn otzky, zda lze v konkrtn vci shledat zvan veejn zjem i nikoli.
Jedn se o ppady zvltn alobn legitimace nejvyho sttnho zstupce k ochran
veejnho zjmu ve smyslu 66 odst. 2 zkona . 150/2002 Sb., soudnho du sprv-
nho (dle jen s..s.).
Uveden definice a principy, tkajc se pojmu veejn zjem a jeho identifikace se
vak zamuj na problematiku vymezen veejnho zjmu vi zjmu soukrommu
(typicky problematika vyvlastnn). Sloitj problm nastv v ppad urovn ve-
ejnho zjmu ve vztahu k jinmu veejnmu zjmu, tedy v ppad kolize rznch ve-
ejnch zjm i veejnho zjmu a zkladnho prva nebo svobody.
Vedle pojmu veejn zjem se v prvnm du pouv tak pojem obecn zjem,
ani by byla vymezena kritria rozliujc vznam tchto pojm. Ani Listina zklad-
nch prv a svobod nen v tomto smru dsledn. Ve svm l. 11 pouv jak termn
veejn zjem, tak i termn obecn zjem. V l. 11 odst. 3 Listiny je stanoveno: Vlast-
nictv zavazuje. Nesm bt zneuito na jmu prv druhch anebo v rozporu se zkonem
chrnnmi obecnmi zjmy. Jeho vkon nesm pokozovat lidsk zdrav produ a i-
votn prosted nad mru stanovenou zkonem. l. 11 odst. 4 pak zakotvuje: Vy-
vlastnn nebo nucen omezen vlastnickho prva je mon ve veejnm zjmu, a to
na zklad zkona a za nhradu. Zatmco tedy l. 11 odst. 4 upravuje podmnky vy-
vlastnn nebo nucenho omezen vlastnickho prva ve veejnm zjmu, meze vlast-
nickho prva jsou podle l. 11 odst. 3 limitovny obecnm zjmem.
Lze tedy njakm zpsobem charakterizovat rozdl mezi veejnm a obecnm z-
jmem? Pechodem od obecnho zjmu k zjmu veejnmu se vnuje nap. T. Kocou-
rek, kdy konstatuje, e touto otzkou se prvn vda zabv ji od pijet Listiny, pi-
em tento problm nejpalivji projevuje do prva ivotnho prosted, kter zahrnuje
vechny ti prvky, je jsou vslovn uveden v l. 11 odst. 3. Oba tyto reimy sleduj
ochranu stejnch hodnot zdravho ivotnho prosted a prostedkem k ochran tch-
to hodnot je v obou ppadech zkon. Rozdl spov v nroku na poskytnut nhrady,
kter tvo propastn rozdl mezi tmito reimy.8 Na konkurenci pojm veejn zjem
a obecn zjem poukazuj tak I. Prchov a J. Chyba, podle nich je obecn zjem

7 Rozsudek NSS ze dne 23. 10. 2003, . j. 2 As 11/2003-164, http://www.nssoud.cz (citovno dne 19. 6.
2009).
8 Kocourek, T. Omezen vlastnickho prva dle zkona o ochran prody a krajiny aneb propast mezi
obecnm a veejnm zjmem. In Dny prva 2008 Days of law. Brno: Masarykova univerzita, 2008,
str. 18411851.

99
pojmem nadazenm veejnmu zjmu, kter pedstavuje pouhou subkategorii obecn
chpanho obecnho zjmu, piem konstatuj, e odliujc kritria nelze jednozna-
n formulovat.9
Zvr tto sti, tkajc se vymezen veejnho zjmu obecn, lze shrnout tak, e
nen mon uvst jednu komplexn definici pojmu veejn zjem. Pi jeho vymezen
lze vak vychzet z kritri uvedench definic, kter se pouvaj v odborn literatue
a soudn praxi. Na zklad tchto definic lze vymezit nsledujc znaky veejnho
zjmu: Veejn zjem je takov zjem, kter je mon povaovat za obecn i obecn
prospn zjem, ppadn zjem spolenosti jako celku (jeho nositelem je tzv. veej-
nost). Veejn zjem neme bt v rozporu s prvnmi pedpisy. Posuzovatelem a pro-
sazovatelem veejnho zjmu mohou bt pouze orgny veejn moci. Obsah pojmu
veejn zjem se me mnit, bv podmnn asem a mstem aplikace normy. Zko-
nodrce vytv sprvnm orgnu prostor, aby posoudil, zda konkrtn ppad pat do
rozsahu pojmu veejn podek i nikoli.
Z ve uvedenho tedy vyplv, e pi urovn pojmu veejnho zjmu je rozho-
dujc jeho zjiovn v konkrtnm ppad, kdy je een konflikt veejnho zjmu
a zkladnho prva i svobody nebo vce jinch veejnch zjm.

II. ZJIOVN EXISTENCE VEEJNHO ZJMU

Zsadnmi otzkami pi posuzovn existence veejnho zjmu jsou tedy


nsledujc otzky: Jakm zpsobem se zjiuje, e v konkrtnm ppad existuje ve-
ejn zjem a jak se posuzuje ppadn stet veejnho zjmu s jinm veejnm z-
jmem, i s jinm zkladnm prvem i svobodou?
Pi zjiovn existence veejnho zjmu v konkrtnm ppad je nutn vychzet
pedevm ze skutenosti, e je vyloueno, aby veejn zjem byl stanoven zkonem.
Takov een, tj. deklarovn veejnho zjmu v konkrtn uren vci zkonem, po-
kld stavn soud za protistavn. stavn soud poprv judikoval tuto zsadu pi
posuzovn stavnosti 3a zkona . 114/1995 Sb., o vnitrozemsk plavb, ve znn
pozdjch pedpis, kter stanovil, e rozvoj a modernizace konkrtn vymezen
vodn cesty je ve veejnm zjmu. Podle nzoru stavnho soudu uveden ustanoven
upravuje jedinen ppad, a schz mu tak podstatn materiln znak prvn normy,
kterm je obecnost: Materiln se nejedn o prvn pedpis, ale napaden ustanove-
n je de facto individulnm prvnm aktem.10
V tto souvislosti stavn soud vymezil nsledujc podmnky za elem zjiovn
existence veejnho zjmu v konkrtnm ppad: Veejn zjem v konkrtn vci je
zjiovn v prbhu sprvnho zen na zklad pomovn nejrznjch partikulr-
nch zjm, po zven vech rozpor a pipomnek. Z odvodnn rozhodnut, jeho
stednm bodem je otzka existence veejnho zjmu, pak mus zeteln vyplynout,

9 Prchov, I.; Chyba, J. Omezen vlastnickho prva k pozemku z dvodu obecnho zjmu. Brno: Masa-
rykova Univerzita, 1998, str. 30 31.
10 Nlez S ze dne 28. 6. 2005, sp. zn. Pl. S 24/04, . 327/2005 Sb., http://nalus.usoud.cz (citovno dne
19. 6. 2009).

100
pro veejn zjem pevil nad adou soukromch, partikulrnch zjm. Veejn
zjem je teba nalzt v procesu rozhodovn o urit otzce (typicky nap. o vyvlast-
ovn), a nelze jej v konkrtn vci a priori stanovit. Z tchto dvod je zjiovn
veejnho zjmu v konkrtnm ppad typicky pravomoc moci vkonn, a nikoli z-
konodrn Z napadenho ustanoven zkona nelze zjistit, z jakch dvod zkono-
drce piznal rozvoji a modernizaci konkrtn vymezen vodn cesty status veejnho
zjmu, zda zjioval ppadn protichdn zjmy a jak se s jejich existenc vyrovnal. Je
ostatn zejm, e tyto okolnosti ani zjistit nelze, nebo zkonodrn proces nen vy-
baven prostedky pro posuzovn individulnch ppad se vemi jejich souvislostmi
a dsledky.11
Obdobn rozhodl stavn soud ve vci stavnosti stanoven veejnho zjmu exis-
tujcho v konkrtn vci zkonem tak nedvno pi rozhodovn o nvrhu na zruen
zkona . 544/2005 Sb., o vstavb vzletov a pistvac drhy letit Praha Ruzyn.
V tomto svm rozhodnut stavn soud zcela vyel z ve uvedench zvr a nadto
drazn apeloval na zkonodrce, aby se pro futuro dslednji zabval stavn sou-
ladnost projednvanch nvrh zkon z hlediska sv judikatury.12
Veejn zjem neme bt tedy deklarovn obecn zkonem, ale mus bt zjiovn
v kadm jednotlivm ppad orgny moci vkonn.
Na druh stran je vak teba uvst, e existuje cel ada zkon, upravujc pede-
vm otzku vyvlastnn, kter v obecn rovin stanov, co lze povaovat za veejn
zjem (takovm elem je nap. ochrana ivotnho prosted i obrana sttu). Rozdl
mezi ustanovenmi o existenci veejnho zjmu, kter byly zrueny stavnm soudem,
a mezi zkony, kter stanov, e urit innost je ve veejnm zjmu, spov v me
obecnosti vymezen veejnho zjmu.
Takov ustanoven obsahuje napklad zkon o ochran prody a krajiny, podle kte-
rho je ochrana prody a krajiny veejnm zjmem ( 58 odst. 1) a tak elem, pro
kter lze vyvlastnit.13 Podle 33 lzeskho zkona se veejnm zjmem rozum
zjem na vyhledvn a vyuit zdroje k lebnm elm, a pro tento zjem lze vy-
vlastnit ( 33).14 Obdobnou pravu nalezneme i v hornm zkon, kter pi prav
stetu zjm, formuluje v 33 odst. 4 veejn zjem na vyuit vhradnho loiska.
Podle tohoto ustanoven plat, e pokud nedojde k dohod mezi organizac (piem
organizac se ve smyslu tohoto zkona rozum prvnick a fyzick osoby, kter v rmci
podnikatelsk innosti vykonvaj vyhledvn, przkum nebo dobvn vhradnch
loisek nebo jinou hornickou innost) a fyzickmi a prvnickmi osobami, kter jsou
vlastnky dotench pozemk a nemovitost a pevauje-li veejn zjem na vyuit
vhradnho loiska nad oprvnnm zjmem vlastnka pozemk a jinch nemovitost,
lze tyto nabvat vyvlastnnm.15 Souasn zkonn regulace vyuit nerostnho bo-
hatstv tedy upravuje veejn zjem na vyuit vhradnho loiska a e dsledky,

11 Viz pozn. 10.


12 Nlez S ze dne 17. 3. 2009, sp. zn. Pl. S 24/08, . 124/2009 Sb., http://nalus.usoud.cz (citovno dne
19. 6. 2009).
13 Zkon . 114/1992 Sb., o ochran prody a krajiny.
14 Zkon . 164/2001 Sb., o prodnch livch zdrojch, zdrojch prodnch minerlnch vod, prodnch
lebnch lznch a lzeskch mstech a o zmn nkterch souvisejcch zkon.
15 Zkon . 44/1988 Sb., o ochran a vyuit nerostnho bohatstv.

101
kter vyplvaj z tohoto reimu veejnho zjmu. Jde zejmna o otzky zzen uva-
cho prva i vyvlastnn nemovitost a een stetu s dalmi chrnnmi zjmy fy-
zickch nebo prvnickch osob.
Jakkoli by tedy nemohlo bt zkonem stanoveno, e dobvn vhradnho lois-
ka v urit konkrtn vymezen oblasti je ve veejnm zjmu; zkon me stanovit
v obecn rovin, e urit innost smujc k vyuit vhradnho loiska je ve veej-
nm zjmu.
Pi vymezen existence veejnho zjmu je podstatn, aby mra obecnosti uren ve-
ejnho zjmu v zkon umonila orgnu veejn moci aplikujcmu prvo, rozhod-
nout o tom, zda je veejn zjem dn v jednotlivm konkrtnm ppad. Takov zp-
sob zkonn pravy nelze pak povaovat za rozporn s stavou.
Lze tedy shrnout, e veejn zjem nelze v konkrtn vci stanovit a priori zkonem.
Zkonem vak lze vymezit obecn kritria uritho veejnho zjmu, kter slou jako
vodtko pro orgn aplikujc pslun ustanoven. Existence veejnho zjmu v kon-
krtn vci se zjiuje v procesu rozhodovn o tto konkrtn otzce v zen provede-
nm orgny moci vkonn. Rozhodnut o tom, zda v dan vci existuje veejn zjem
a zda tento zjem pevauje nad jinmi zjmy i zkladnmi prvy a svobodami, je na
vaze sprvnho orgnu, kter me bt pedmtem pezkumu jak v rmci sprvnho
zen, tak soudnho pezkumu.

III. EEN STETU VEEJNHO ZJMU


SE ZKLADNMI PRVY A SVOBODAMI
I JINM VEEJNM ZJMEM

Pro stanoven a uren veejnho zjmu v rmci shora uvedench princi-


p je klov vztah veejnho zjmu a elu, kter se jeho realizac sleduje.
Listina zkladnch prv a svobod vslovn pojem el v souvislosti s veejnm
zjmem nepouv, pi stanoven podmnek vyvlastnn nebo nucenho omezen vlast-
nickho prva (tedy zvanho zsahu do tohoto zkladnho prva) odkazuje na zkon.
Tmto provdcm zkonem je zkon o vyvlastnn, kter stanov, e vyvlastnn je
ppustn jen pro el stanoven zvltnm zkonem ( 3 odst. 1). Mezi zvltn z-
kony, kter upravuj rzn ely, pro kter lze vyvlastnit, pat nap. zkon o zemnm
plnovn a stavebnm du (stavebn zkon).16 Tento zkon umouje pechod nebo
omezen prv k pozemkm a stavbm, kter jsou potebn pro uskuteovn staveb
nebo opaten ve veejnm zjmu. Stavebn zkon dle specifikuje el pro vyvlastn-
n jde nap. veejn prospn stavby dopravn a technick a dopravn infrastruktu-
ry, veejn prospn opaten spovajc v ohroen zem povodnmi a jinmi p-
rodnmi katastrofami aj. Zvltn el vyvlastnn upravuje zkon o zajiovn obrany
v kontextu stavnho zkona o bezpenosti esk republiky, kter zakotvuje pravu
vyvlastnn pro ely zajiovn obrany sttu za stavu ohroen sttu nebo za vle-

16 Zkon . 184/2006 Sb., o odnt nebo omezen vlastnickho prva k pozemku nebo ke stavb.

102
nho stavu.17 Jin specifick ely pro vyvlastnn upravuj dal zvltn zkony,
z nich nkter ji byly ve zmnny (jde nap. o vyvlastnn v souvislosti s vyuv-
nm nerostnho bohatstv, vyuvnm nebo ochranou prodnho livho zdroje nebo
s ochranou zdroje prodn minerln vody, vyvlastnn kulturn pamtky aj.).18 Z pro-
vdc pravy vyplv, e rozhodujc je, aby pslun zvltn zkon prohlsil uri-
t el za takov, pro kter lze vyvlastnit.
Specifick prava elu ve vztahu k veejnmu zjmu je provedena tak napklad
v hornm zkon. Podle stvajcho hornho zkona je organizace pro ely dobvn
vhradnho loiska oprvnna nabvat za tmto elem nemovitost nebo prv k ne-
movitostem vyvlastnnm, ppadn zzenm uvacho prva. ( 31 odst. 4 psm. b
hornho zkona). Jak ji bylo ve uvedeno, podle tohoto ustanoven se postupuje tak
v ppad, nedojde-li mezi organizac dobvajc vhradn loiska a fyzickmi nebo
prvnickmi osobami, kter jsou vlastnky dotench pozemk a nemovitost a pokud
pevauje veejn zjem na vyuit vhradnho loiska nad oprvnnm zjmem vlast-
nk pozemk i nemovitost ( 33 odst. 4 hornho zkona). Z hlediska ppadn-
ho stetu veejnch zjm m vznam tak ustanoven 18 odst. 2 hornho zkona,
v nm je stanoveno, e znemonit i ztit dobvn vhradnch loisek nerost je
mon jen ve zvl odvodnnch ppadech, jde-li o mimodn dleitou stavbu
nebo zazen.
Horn zkon dle umouje, aby Obvodn bsk ad v souinnosti s dotenmi
orgny sttn sprvy, na nvrh organizace nebo z vlastnho podntu dobvac prostor
zmnil, jsou-li proto zvan dsledky z hlediska prvem chrnnho obecnho zjmu
( 27 odst. 4).
Podle stvajc pravy je dobvn vhradnho loiska povaovno za el, pro
kter lze vyvlastnit a zkon zrove stanov veejn zjem na vyuit vhradnho lo-
iska. Je tedy splnn prvn nezbytn krok pro prokzn veejnho zjmu. Ke zjio-
vn veejnho zjmu v konkrtnm ppad i een stetu zjm dochz v rm-
ci rozhodovn pslunho sprvnho orgny. Posouzen existence veejnho zjmu
na dobvn vhradnho loiska v konkrtnm ppad vak zle na uven p-
slunho prvnho orgnu a toto rozhodnut me bt podrobeno soudnmu pe-
zkumu.
Na zvr tto sti lze konstatovat, e obdobn jako ve vyvlastovacm zen, kde
se e konflikt vlastnickho prva a elu, pro kter lze vyvlastnit ve veejnm zjmu,
by se postupovalo v ppad een kolize jinch veejnch zjm tedy nap. v p-
pad stetu veejnho zjmu na vyuit vhradnho loiska a obecnho zjmu na ochra-
n ivotnho prosted. Nejprve je tedy nutn posoudit, zda je v konkrtnm ppad
dn el (nap. dobvn vhradnho loiska), k nmu smuje ppadn omezen jed-
noho z veejnch zjm (nap. obecn zjem na ochran ivotnho prosted) na kor
druhho. K posouzen existence veejnho zjmu dochz pot bhem sprvnho ze-

17 Zkon . 222/1999 Sb. o zajiovn obrany esk republiky a stavn zkon . 110/1998 Sb., o bezpe-
nosti esk republiky, ve znn pozdjch pedpis.
18 K otzce veejnho zjmu a elu pro vyvlastnn srov. tak Kocourek, T. Vyvlastnn a jeho vztah
k ochran ivotnho prosted. Sprvn prvo . 5/2009.

103
n v zvislosti na okolnostech konkrtnho ppadu, v nm se tak hodnot konflikt
rznch zjm v dan vci. Rozhodnut sprvnho orgnu o existenci veejnho zjmu
a jeho pevaze nad jinmi zjmy podlh soudnmu pezkumu.

IV. SOUDN PEZKUM

PEZKUM OBECNMI SOUDY

Pslun rozhodnut sprvnho orgnu o existenci veejnho zjmu a jeho


pevaze nad jinmi veejnmi zjmy me bt podrobeno pezkumu a to jak prosted-
nictvm opravnch prostedk v rmci sprvnho zen, tak i pezkumu soudnmu
(obecnmi soudy i stavnm soudem).
Pezkum rozhodnut o vyvlastnn pvodn provdly sprvn soudy. Po pijet z-
kona o vyvlastnn dolo k penosu pslunosti na soudy v obanskm soudnm ze-
n. V souasn dob podle sti pt obanskho soudnho du (dle jen o.s..),19
soudy pezkoumvaj sprvn rozhodnut v plnm rozsahu, a to i v ppadech aplikace
neuritch prvnch pojm i uit sprvnho uven a nejsou pitom vzny skutko-
vm stavem zjitnm sprvnmi orgny. Dospje-li soud k zvru, e mlo bt roz-
hodnuto jinak, ne rozhodl sprvn orgn, rozhodne ve vci sam rozsudkem. Soudy
tedy nerozhoduj na zklad principu kasace, nbr jejich rozsudek nahrazuje rozhod-
nut sprvnho orgnu ( 250j o.s..). Soudy jsou tedy nyn oprvnny pln posoudit
a ppadn znovu rozhodnout o existenci veejnho zjmu v konkrtnm ppad, jako
i o skutenosti, zda zjitn veejn zjem pevauje nad jinmi zjmy.
Nad rmec soudnho pezkumu je teba zmnit i zvltn alobn legitimaci nejvy-
ho sttnho zstupce k ochran veejnho zjmu ve smyslu 66 odst. 2 soudnho
du sprvnho. Na zklad tohoto ustanoven je nejvy sttn alobce oprvnn
podat alobu, jestlie k jejmu podn shled zvan veejn zjem. Oprvnn nej-
vyho sttnho zstupce podvat aloby k ochran veejnho zjmu lze chpat jak
jeden z projev kontroly sttn sprvy. Pokud jde o vymezen podmnek podn alo-
by k ochran veejnho zjmu, zkladn podmnkou je existence zvanho veejnho
zjmu. Posouzen toho, zda je v urit vci veejn zjem dn i nikoliv, pslu nej-
vymu sttnmu zstupce (soud nen oprvnn tuto otzku pezkoumvat!). Nejvy-
sttn zstupce nen omezen ani v tom smru, zda zvan veejn zjem byl poru-
en v n prospch i v n neprospch.
Nejvy sttn zstupce mus tedy posoudit, zda v dan vci existuje zvan ve-
ejn zjem i nikoliv. Zvan veejn zjem je povaovn za veejn zjem, kter
dosahuje po kvalitativn strnce vy intenzity. V ppad tchto alob nejvyho
sttnho zstupce nesta tedy existence prostho veejnho zjmu, nebo zvan
veejn zjem mus mt ir spoleensk dopad.20

19 Zkon . 99/1963 Sb., obansk soudn d, ve znn pozdjch pedpis.


20 K tto problematice viz vce Veseck, R. Zvltn alobn legitimace nejvyho sttnho zstupce
k ochran veejnho zjmu dle soudnho du sprvnho, In Dny prva 2008 Days of law. Brno: Ma-
sarykova univerzita, 2008, str. 1668 1677.

104
STAVN PEZKUM A TEST PROPORCIONALITY

Vedle pezkumu sprvnho rozhodnut uinnho obecnmi soudy, me


bt toto rozhodnut, resp. konflikt veejnho zjmu a zkladnho prva a svobody i
vce rznch veejnch zjm pedmtem pezkumu stavnm soudem.
stavn pezkum me probhat dvma zpsoby: Me jt o rozhodovn o zruen
zkon nebo jejich jednotlivch ustanoven i o zruen jinch prvnch pedpis nebo
jejich jednotlivch ustanoven pro rozpor s stavnm podkem (l. 87 odst. 1 psm. a)
stavy R).
Druhm zpsobem je stavn pezkum na zklad stavn stnosti proti pravo-
mocnmu rozhodnut a jinmu zsahu orgnu veejn moci do stavn zaruench z-
kladnch prv a svobod, s n lze spojit i nvrh na pslunho prvnho pedpisu ( 87
odst. 1 psm. d) a 64 odst. 1 psm. a) zkona o stavnm soudu). V vahu by tak
pichzela stavn stnost orgn zemn samosprvy proti nezkonnmu zsahu
sttu ( 87 odst. 1 psm. c) zkona o stavnm soudu).
V rmci stavnprvnho pezkumu je konkrtn konflikt podrobovn tzv. testu pro-
porcionality, tj. pomovnm zvanosti ochrany v kolizi stojcch konkrtnch z-
kladnch prv a svobod i tchto prv a veejnho zjmu.
Na skutenost, e ke kolizi dochz nejen mezi zkladnmi prvy a svobodami,
nbr i mezi zkladnmi prvy a veejnmi dobry poukazuje P. Hollnder ve sv
vaze nad doktrinlnm utvenm zsady proporcionality.21 Dokumentuje ji Alexyho
pkladem z judikatury Spolkovho stavnho soudu: Je-li Lebach Urteil ilustrac
kolize dvou princip prva na ochranu osobnosti a svobody tisku, rozhodnut ve vci
zpsobilosti astnit se soudnho jednn, je pak pkladem kolize prva na ivot
a tlesnou nedotknutelnost a principu zajitn trestnprvn ochrany (kolektivnho
dobra).22 Test proporcionality pat ke standardnm prvnm nstrojm jak evrop-
skch stavnch soud, tak soud mezinrodnch, resp. nadnrodnch; svou variantu
proporcionality pouv i Evropsk soudn dvr. Obecnho uznn se j dostalo zakot-
ven v l. 52 odst. 2 Charty zkladnch prv EU.
V souvislosti s uplatnnm zsady proporcionality pi een kolize zkladnch prv
a veejnho (obecnho) zjmu stavn soud vymezil pojem veejn statek za elem
jeho rozlien od zkladnch prv a svobod. Podle nzoru stavnho soudu rozdl mezi
individulnmi prvy a svobodami a veejnmi statky spov v jejich distributivnosti.
Zatmco pro zkladn prva a svobody je typick jejich distributivnost nap. osobn
svoboda, svoboda projevu i volebn prvo lze pojmov, vcn i prvn lenit na sti
a tyto piadit jednotlivcm, u veejnch statk je toto nemon. Pro veejn statky je
typick, e prospch z nich je nedliteln a lid nemohou bt vyloueni z jeho po-
vn. Jako pklady veejnch statk stavn soud uvedl nrodn bezpenost, veej-
n podek i zdrav ivotn prosted.23

21 Hollnder, Pavel. Filosofie prva. Plze: Vydavatelstv a nakladatelstv Ale enk, 2006, str. 163 a nsl.
22 V kauze Lebach Spolkov soud SRN posuzoval ppad rozhlasovho poadu o vzni, kter ml bt pro-
putn a kter namtal zsah do svch osobnostnch prv v dsledku s tm spjatch komplikac jeho re-
socializaci. Citovno z prce cit. sub. 18, str. 163.
23 Nlez S ze dne 9. 10. 1996, sp. zn. Pl. S 15/96, . 208/1996 Sb., http://nalus.usoud.cz (citovno dne
19. 6. 2009).

105
V ppad kolize zkladnho prva i svobody a veejnho statku je nutn stanovit
podmnky, za jejich splnn m prioritu urit zkladn prvo i svoboda, a za spln-
n kterch jin, resp. urit veejn statek. Podle nzoru stavnho soudu je v tto sou-
vislosti zkladn maxima, podle kter zkladn prvo i svobodu lze omezit pouze
v zjmu jinho zkladnho prva i svobody nebo veejnho statku.
S odvolnm na preambuli a prvn lnek stavy R konstatoval, e v ppadech
stet zkladnch prv a svobod s veejnm zjmem, resp. s jinmi veejnmi prvy i
svobodami: je teba posuzovat el (cl) takovho zsahu ve vztahu k pouitm pro-
stedkm, piem mtkem pro toto posouzen je zsada proporcionality (pime-
nosti v irm smyslu), je me bt tak nazvna zkazem nadmrnosti zsah do
prv a svobod.24
Zsada proporcionality zahrnuje ti kritria. Prvnm z nich je kritrium zpsobilos-
ti naplnn elu (nebo tak kritrium vhodnosti), podle kterho mus bt pslun
opaten vbec schopno doshnout zamlenho cle, jm je ochrana jinho zkladn-
ho prva nebo veejnho statku.
Druhm kritriem je kritrium potebnosti, spovajc v porovnvn legislativ-
nho prostedku, omezujcho zkladn prvo i svobodu, s jinmi opatenmi, umo-
ujcmi doshnout stejnho cle, avak nedotkajcmi se zkladnch prv a svobod,
resp. dotkajcmi se jich v men intenzit. Jinmi slovy, princip potebnosti vyaduje
pouit pouze nejetrnjho ve vztahu k dotenm zkladnm prvm a svobodm
z monch prostedk.
Poslednm kritriem je kritrium pimenosti (v um smyslu), podle kterho
jma na zkladnm prvu nesm bt nepimen ve vtahu k zamlenmu cli, tj. opat-
en omezujc zkladn lidsk prva a svobody nesmj, jde-li o kolizi zkladnho
prva i svobody s veejnm zjmem, svmi negativnmi dsledky pesahovat pozitiva,
kter pedstavuje veejn zjem na tchto opatench. Smyslem tohoto kritria je tedy
porovnn zvanosti obou v kolizi stojcch zkladnch prv nebo veejnch statk.
Tato zkladn prva, resp. veejn statky, jsou prima facie rovnocenn. Porovnn z-
vanosti v kolizi stojcch zkladnch prv nebo veejnch statk, po splnn kritria
vhodnosti a potebnosti, spov ve zvaovn empirickch, systmovch, kontexto-
vch a hodnotovch argument. Pod empirickm argumentem se chpe faktick z-
vanost jevu, kter je spojen s ochranou uritho zkladnho prva. Systmov argu-
ment znamen zvaovn smyslu a zaazen dotenho zkladnho prva i svobody
v systmu zkladnch prv a svobod. Jako kontextov argument se chpe zhodnocen
dalch negativnch dopad omezen jednoho zkladnho prva v dsledku upednost-
nn jinho. Hodnotov argument pedstavuje zvaovn pozitiv v kolizi stojcch z-
kladnch prv vzhledem k akceptovan hierarchii hodnot.
Dalm poadavkem zsady porovnvn zvanosti je zvaovn vyuit prvnch
institut minimalizujcch argumenty podloen zsah do jednoho z nich. Tento poa-
davek znamen, e v ppad zvru o opodstatnnosti priority jednoho ped druhm
ze dvou v kolizi stojcch zkladnch prv, resp. veejnch statk, je nutnou podmn-
kou konenho rozhodnut rovn vyuit vech monost minimalizace zsahu do jed-

24 Nlez S ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. S 3/02, http://nalus.usoud.cz (citovno dne 19. 6. 2009).

106
noho z nich. Tento zvr stavn soud dovozuje i z ustanoven l. 4 odst. 4 Listiny,
a sice v tom smyslu, e zkladnch prv a svobod mus bt eteno nejenom pi pou-
vn ustanoven o mezch zkladnch prv a svobod, nbr analogicky rovn v p-
pad jejich omezen v dsledku jejich kolize.25
Z ve uvedenho je zejm, e testem proporcionality projdou jen ty nejvznam-
nj zmry a to pedevm z hlediska pomovn pimenosti v um smyslu. Zv-
en monost, kter jsou obsaeny v testu proporcionality m pro otzku een ste-
tu veejnch zjm zsadn vznam i z toho hlediska, e prvky testu proporcionality
jsou obsaeny ji v rozhodovn o existenci a stetu zjm v konkrtnm ppad
v rmci sprvnho zen pi aplikaci a interpretaci pojmu veejn zjem.

CONSTITUTIONAL AND LEGAL ASPECTS


OF REVIEW OF THE EXISTENCE OF PUBLIC INTEREST

Summary

The article attempts to come to terms with the determination of public interest in the Czech
law. Section I explores the different definitions of public interest in the Czech law and the judicature of
general courts and the Constitutional Court of the Czech Republic. Section II presents the description of the
basic principles of determination of the existence of public interest in concrete case. Section III focuses on
the essential problem within the process of determining the public interest, the potential conflict in between
the public interest and the fundamental rights and freedoms. It then considers the meaning of legal purpose
used as an essential condition for justifying the existence of public interest in the individual case (e. g.
expropriation). Finally, Section IV deals with the forms of judicial review: made by general courts and by
the Constitutional Court. This section explores the principles of constitutional review such as proportionality
test within the process of identifying the public interest in individual case.

Klov slova: veejn zjem, konflikt veejnho zjmu a zkladnch prv a svobod, prvn el, vyvlast-
nn, soudn pezkum, stavn pezkum, test proporcionality

Key words: Public interest, Conflict of public interest and the fundamental rights and freedoms, Legal
purpose, Expropriation, Judicial review, Constitutional review, Proportionality test

25 Nlez S, cit. sub. 23.

107
2010 ACTA UNIVERSITATIS CAROLINAE IURIDICA 2 PAG. 109118

DLBA MOCI, FUNKC NEBO ROL.


NKOLIK VAH NAD ODKAZEM
CH. MONTESQUIEUA

JANA RESCHOV

I.

Princip rozdlen moc na zkonodrnou, soudn a vkonnou je dnes pro


konstitucionalisty axiomem stavnho sttu a zd se nadbyten dokazovat jeho plat-
nost a ovovat jeho funknost v konkrtnch stavnch vztazch. Z dlby moci vych-
zej mnoh liberln stavy, s dlbou moc se spjata transformace stavnch systm
zem stedn a vchodn Evropy, na dlbu moci se odvolvaj autoi stavnch reforem
ve Velk Britnii, o interpretaci dlby moci se opraj stavn soudci, kdy hodnot to,
zda stavn orgny nepekroily meze svch stavnch kompetenc. Nen tedy v zsa-
d spor o to, e princip dlby moci je vnmn jako vchoz pedpoklad demokratick-
ho vkonu moci. Dlba moci vak nen jen rozlienm moc podle vztahu k zkonu
(podle toho, kdo ho tvo a schvaluje, kdo ho vykonv a kdo podle nj soud), dlba
moci m tak vyjdit, jak je jejich vzjemn vztah. Jde o vyjden vztahu jejich vz-
jemn kontroly (odtud tak funkce kontroly, kter vyvauje), ale tak o vyjden p-
padn kontroly vnitn, tedy uvnit orgnu jednotlivch moc. Dlba moci vak nem
ve svm souhrnu brnit zkladnmu posln a vkonu zkladnch funkc sttu. Vznam
dlby moci je spatovn tak v tom, e funkn rozdlen jednotlivch aktivit orgn
sttu a veejn moci je svzno s principem prvnho sttu, a e orgny sttu sv funk-
ce a kompetence jim pimen piznan vykonvaj pouze v mezch jim urench,
a e nen v zsad ppustn libovle v tom, co kter orgn, v jak vci in a o em
rozhoduje. Z ve uvedenho neplyne, e pojet dlby moci je ve vech zemch a ve
vech ppadech stejn, a e se nesetkvme s rznou kombinac stavnch vztah, e
sama variabilita model, jak v demokratickch formch vyjden stavodrn moci,
tak v systmu vnitn kontroly jednotlivch moc i systmu vzjemnch kontrolnch
mechanism vech (uvedench zkladnch) moc, nen nemon.
Nkdy vak zdrazovn dlby moci, jakoto rigidn oddlovn moc, me sv-
dt k myln pedstav o tom, e moci se maj tvit tak, jakoby existovaly samy pro
sebe, tak e se nemaj ohlet na moci ostatn, e nemaj vbec pedpokldat, e
s ostatnmi mocemi maj v njak rovin spolupracovat. Nepot se tedy s tm, e by
jejich vzjemn souinnost byla i douc. Pitom princip dlby moci neznamen, e
oddlenost moc m vst k jejich inertnosti, nebo e separace moc je pedevm brzd-

109
nm systmem. Dlba moci je vrazem principu nezasahovn do rozhodovn org-
n, kter nesou odpovdnost (ultimativn ped voliem) za svj sek, za svou agen-
du innosti, spolen vak vechny spolen nesou odpovdnost za to, e rozhoduj
a tto sv aktivity se nemohou dvodn zbavit, nemohou ji ani odmtnout nebo prosa-
zovat neinnost. Separace moci tedy pedpokld spolen sil o vldnut (governan-
ce), by kad z moc je toho astna v jinch formch, v jinch postupech, v jinch
vcech, s jinmi initeli, ale vdy se stejnm zetelem na vsledek a na el vkonu
veejn sluby.
S dlbou moci jsou pedevm spojovni J. Locke a Ch. Montesquieu, kte zajist
v jinch historickch epochch, v odlinch politickch kontextech a na zklad ji-
nch vchodisek ji jako princip dobrho vldnut prosazovali. Dnes nelze nevidt, e
pvodn obsah principu Ch. Montesquieua nemohl bt ani reln demokratick, a ani
tak nebyl zcela mnn, a e tedy pedpoklad o jeho fungovn vychzel z jinch (jak
jinak) sociln konzervativnch premis: toti, e liberalismus v mylen nebyl liberalis-
mem socilnm a kulturnm, e jeho zvry nejsou zcela openy o historicky pesnou
a empiricky zhodnocenou realitu, e autor vychz z modelovch (a tedy fiktivnch)
konstrukc. Pesto nelze novtorstv autorovi upt, jak co do objektu zkoumn sou-
hrn pozitivnho prva tak i co do metody zpracovn ltky. To je jist tak dvod,
pro se o princip dlby moci tolik opr modern konstitucionalismus. Ostatn fran-
couzsk Deklarace prv lovka a obana ve svm 16. lnku k: takov spolenost,
v n nejsou moci oddlen nem dnou stavu.
Avak dnen teorie konstitucionalismu nen ji tolik okouzlena principem dlby
moci a nenechv se jm zcela strhnout.1
Jak dnes interpretovat Montesquiev princip dlby moci? Princip oddlench moc
je autorem pedevm prezentovn jako zbrana proti tomu, co ve sv dob vnm jako
neblah: tm je absolutn moc a ve, co s takovou moc brn existenci politick svo-
body.
Tm je tedy dlo Montesquieua pro politick ospravedlnn buroaznch revoluc,
kter mohou definovat novost legitimity moci, kter sama sebe omezuje, kter nese
sebou zruky sebelimitace a nedopust nvrat k absolutn moci, vznamn. Princip od-
dlench moc se stal pro stavn a politickou teorii legendou. Dnes vak nen zcela
jednoznan a bezezbytku konstitucionalistikou vnmn jako veobecn princip dc
vztahy mezi stavnmi mocemi. Ba co vce, neexistuje jen jedin interpretace Mon-
tesquieua. Jedna interpretan verze (snad nejvce v 19. stolet) ho chpe jednak jako
princip oddlench funkc (a tedy jako vraz specializace vkonu nkterch innost)
a jako princip nezvislosti orgn, kter takov funkce vykonvaj. V takovm poje-
t nelze pipustit, aby si sttn orgny navzjem vstupovaly do sfry svho vlivu
a proto se pedpokld, e nejen, e jejich spoluprce je omezena na minimum, pokud
se vbec pipout, ale e ani jejich pedstavitel nemohou bt zvisl na jmenovn
autoritou jin z moc. Takov pepjat pojet oddlen moc vak vede k pedstav
o vyhrocen izolovanosti vkonu moc. Jen tak lze porozumt zbranm, kter mli re-
volun poslanci jako pedstavitel zkonodrn moci, vi ptomnosti hlavy sttu

1 Chatelet, F.; Duhamel, O.; Pisier, E. Dictionnaire des oeuvres politiques. Paris: PUF 1986.

110
na teritoriu parlamentu, respektive na jednnch snmoven.2 Jen tak lze rozumt sna-
hm o vlastn zdroje a rozpoet nebo vlastn ozbrojenou parlamentn str. Mra poli-
tick svobody byla systmov dna mrou oddlen nezvislosti vkonu jednotlivch
moc.
Umrnnj interpretace Montesquieua vnm oddlenost prunji, toti tak, e se
pipout jist mra koordinovanosti, souinnosti nebo i vzjemn zvislosti moc (v-
konn moc se vznamn podl na legislativnm procesu, by jen svou pravomoc
pedkldat nvrhy zkon a stejn tak i zkonodrn moc me dohlet na to, jak v-
konn moc zkony provd). Problm vak nastv s tm, do jak mry je vzjemn
zvislost douc, vhodn, mrn ve vztahu k elu a clm stavnho systmu. Jest-
lie hlavn obavou Montesquieua byla hrozba zneuit moci a selhn brzd, nen jed-
noznan, zda v jdru koncepce dlby moci nabz model vyvench kontrolnch
mechanism, kter orgny maj k dispozici. Nejen proto, e koncepce oddlen moc
nebyla reln otestovna a jej potenciln funknost ovena, ale i proto, e stejn
v logickm etzci vztah vlastn v sob naopak skrv nikoli vyvenost moc ale
jejich hierarchick uspodn. Tedy opak a popen svho oekvanho dsledku.
Vdy vkon soudn moci (je-li soudce jen sty zkonodrce) je vkonem moci z-
visl (a tedy hierarchicky ni) na moci zkonodrn, kter je tou moc, kter defi-
nuje hodnoty, jimi se m soudce dit a je m pi souzen sm respektovat.3 Je
samozejm otzkou, zda Montesquieu skuten oddloval moci tak, e by jejich od-
dlen bylo vrazem specializace nebo nezvislosti, vdy samo panovnkovo veto je
pece tak ast na legislativnm procesu minimln proto, e v sob skrv poten-
cil zabrnit vzniku platn obecn zvazn normy, tedy zkona. Stejn tak i Mon-
tesquieu ani neupr parlamentu pravomoc soudit, jedn-li ve funkci nejvyho
soudu. Ani z dalho nelze vyvodit, e moc vkonn neme svm rozhodnutm
ovlivnit innost moci zkonodrn: m napklad prvo svolvat parlament k zased-
n, prvo rozpustit parlament (a vyhlsit volby). Zsah parlamentu do vkonn moci
je tak ppustn: potvrzovat sloen vldy, odvolvat jej leny, i napklad zkonem
ukldat dan, co jen v dalm ilustruje vztahy vzjemn zvislosti. Je tedy otzkou,
zda lze vbec Montesquieua spojovat s rigidnm pojetm oddlenosti moc. Pijatel-
nj je interpretace, kter vychz z toho, e je douc jist mra souinnosti vech
orgn moc.
Jak ale rozumt rznm pojetm, kter jsou s Montesquieuovou separac moc spo-
jovna? Jsou to snad jin oekvn plynouc z rznho pojet svobody, kter autor ne-
definoval? Montesquieu, hovo-li o svobod jednotlivce, nehovo o svobod jako
o autonomn sfe jednotlivce, kter se brn zsahm veejn moci. Hovo o poli-
tick svobod , definovan v rmci a ve vztahu k stav a nen rozhodn tm, co kad
chce init, ale tm, co me init, dovol-li mu to zkony. Politick svoboda je tedy tm,

2 Odrazem takovho revolunho pstupu je jist dodnes platn zkaz vstupu britskho monarchy do
Doln snmovny (snad ji vce soust procedurln tradice). Stejn tak je vak i ptomen v republi-
kch, o em svd i bouliv snahy o sebeidentifikaci a o formln oddlenou identitu Revolunho n-
rodnho shromdn v potcch SR. Prezident republiky ml svj vztah k Nrodnmu shromdn
projevit jen jako soukrom osoba a aby mohl pednst adresu hlavy sttu k lenm zkonodrnho sboru,
musel pozvat poslance pouze na Hrad. Viz Peroutka, F. Budovn sttu I. Praha: Lidov noviny 1991.
3 Dictionnaire des oeuvres politiques (viz ve), str. 840 a nsl.

111
co lze konat, v rmci zkon bez ohledu na jejich obsah a jednotlivec je svobodn, pro-
toe zkony jsou obecn, stabiln a protoe v, co sm a co nesm. Politick svoboda je
vzna na vdom mry a mez, kter jsou jednotlivci zkonem dny. Nen tedy svo-
bodou jednotlivce, kter byla a pozdji definovna turbulencemi a zkladnmi ideje-
mi liberalismu buroaznch revoluc. Politick svoboda je tedy vce ne mkoli jinm
garantovna systmem omezen moci, systmem, kter m zamezit zneuit jejho v-
konu, nebo kad je v pokuen zneut moc a proto je nutn ji rozdlit, aby se ne-
zvrtila ve zvli. Omezen spov v kontrole kumulace funkc primrn a nikoli tedy
k oddlen moc (i funkc). Omezen je tedy stavem, kdy (jedna) moc brzd moc
(druhou). Koncepce oddlench moc je tak synonymem pro stavu nebo je
svm zpsobem vrazem uspodn vztah mezi stavnmi orgny a rozdlen jejich
kompetenc.
Pro se ale Montesquieu inspiroval anglickm stavnm modelem, kter nm dnes
zdaleka nepipomn modely oddlench moc, kter psob v systmu vzjemnch
brzd a rovnovh? Dnes by snad s podivem protal souasn britsk vldn nvrhy
stavnch reforem vedench snahou o zaveden principu oddlench moc omezenm
moci vldy a ustavenm nejvyho soudu oddlenho od Snmovny lord.4 Montes-
quieu v anglickm vzoru nachz omezen monarchy v tom, e jedin monarcha spo-
len se Snmovnou lord a Snmovnou obecnch me jednat jako zkonodrce, e
snmovny nemohou samy vykonvat vkonnou moc, kter pslu jedin monarcho-
vi, e monarcha zrove mus jednat tak, aby jeho akty byly v souladu se zkony (na
jejich tvorb se sm sten podl). Montesquieu doktrnou omezen moc vak jde
nad rmec stavnprvnho vyvaovn moc. Oddlenost moc podle nj vyjaduje
oddlenost instituc, kter reprezentuj jin sociln skupiny a tdy (panovnk, horn
a doln snmovna) a jejich stavn identifikace, mocensk potencil a vzjemn sou-
innost v jednom zkonodrnm tlese nabz een k tlumen politickho napt v so-
ciln diferencovan spolenosti. Oddlenost moc me tedy bt institucionlnm vy-
jdenm sociln a politicky oddlen spolenosti, v n jsou komunity nuceny bt
spolu a spolen vldnout.
m ns dnes me diskuse k Montesquieuovu podlu na rozen teorie dlby
moci oslovit? et autoi v publikacch z 90. let minulho stolet navazuj na nkter
kritick hodnocen pedstav o spravedlivm uspodn moci ze zatku 18. stolet
a jist oprvnn poukazuj na to, e byly pekonny jak modernmi teoretickmi kon-
cepcemi tak i historickou realitou nslednch revoluc.5 Montesquieu byl pekonn
otci americk stavy, realitou vvoje modernch stt a stavn a politickou kon-
ceptualizac moci. Nehled se rozdlen pouze sttn moci ale rozdlen veker po-
litick moci. Nesta jen identifikovat jednotliv moci, ale je vhodn je diferencovat
podle funkc, tj. podle kompetence pijmat rozhodnut, podle kompetence je vyko-
nvat a podle kompetence nad jejich vkonem dohlet (tripartice funkc). Pesto je
tripartice (trojdlnost) moci jednm ze zkladnch koncept stavy R. Byla snad d-

4 The Governance of Britain. Presented to Parliament by the Secretary of State for Justice and Lord Chan-
cellor by the Command of Her Majesty. July 2007, http//www.official-documents.gov.uk.
5 Blaho, J.; Bala, V.; Klma, K. Srovnvac stavn prvo. Praha: Codex Bohemia, 1998, str. 54 Dle t
Kunc, J. (ed.). Demokracie a stavnost. Praha: Karolinum 1999.

112
sledkem akutnho vnmn nutnosti zabrnit zneuit stavn moci politickmi strana-
mi a snad i pedimenzovan vry v korektn fungovn a v renesanci instituc liberl-
n-demokratickho typu v podob, v jak psobily v pedmnichovskm eskoslo-
vensku? Dsledkem toho byl i optovn nvrat k dslednjmu (dslednjmu ve
srovnn s pedchzejcm socialistickm pojetm korekce moci) pojet a explicitnmu
stavnmu zakotven inkompatibility stavnch funkc (nesluitelnost vkonu funkce
soudce s vkonem funkce poslance i sentora, nesluitelnost vkonu funkce lena
vldy s funkc lena vboru a jinch orgn Poslaneck snmovny). Nesluitelnost
vak nenabyla a takovou podobu, aby napklad zavedla klouzav mandt, kdy le-
nov vldy, jsou-li napklad zrove leny jedn z komor Parlamentu, nemohou vy-
konvat svj mandt poslance i sentora.
Dlba moci je vak tak vnmna jako dlba sfry vlivu uvnit jedn z klasicky
definovanch moc-uvnit moci zkonodrn (vztah mezi obma komorami), uvnit
moci vkonn (vztah mezi hlavou sttu a vldou) a moci soudn (vztah mezi stav-
nm soudem a obecnm soudnictvm). K takovmu pstupu k dlb moci toti
k dlb uvnit moci zkonodrn se piklonil svou argumentac stavn soud R
v nlezu (. 283/2005 Sb.), kdy z stavou definovanho prbhu legislativn in-
nosti dedukuje dlbu moci mezi Poslaneckou snmovnou a Sentem: z toho, e sta-
vodrce zakld rzn typy zkon, jejich projednvn a pijmn podlhaj jinm
prvotvornm procedurm a z toho, e ty, kter podlhaj rigidnjmu schvalova-
cmu reimu vyaduj bezpodmnen souhlas Sentu, potvrzuje smysl existence Se-
ntu, vnuknut dvodovou zprvou k nvrhu stavy. Znamen tedy, e Sent m
kontroln a stabilizujc funkci, kter zejm nespov v bezprostednm ovlivo-
vn ani v kreaci ani v innosti vldy. Chtl snad tm stavn soud naznait, e roz-
dl mezi obma komorami je pedevm v jejich funkcch, v tom, e Poslaneck
snmovna m kontrolovat vldu, zatmco Sentu pslu kontrolovat Poslaneckou
snmovnu v situacch, kdy sama zaml provst zvan legislativn zmny a za-
shnout tm do stavnch pomr? Chtl tm pipomenout, e mra rigidity schvalo-
vacho zen (takov zen, kdy pro pijet usnesen stavodrce pedepisuje nej-
psnj formu legislativnho procesu v reimu l. 39 odst. 4 a l. 40 stavy) je
kvalifikac pro systmov oddlen moc a funkc obou komor Parlamentu R? Je
tedy dlba moci mezi komorami v soustav jedn zkonodrn moci Parlamentu R
vnmna jako garance a obrana politick svobody (jak o n kdysi psal Montesquieu),
kterou je teba brnit ped zneuitm politickou a vldn vtinou reprezentovanou
v Poslaneck snmovn?

II.

Nabz se zcela legitimn otzka, zda princip dlby moci a zpsob een
konfliktu zjm spolu souvis. Pro kladnou odpov svd to, e smyslem obou je
ochrana veejnho zjmu i jinak, e je obranou proti zneuit moci ve prospch moci
soukrom (osobn). Nmitky proti spojovn obou otzek mohou bt v tom, e hovo-
-li se o dlb moci, mn se tm dlba funkc mezi orgny sttu, zatmco hovo-li se

113
o konfliktu zjm, mn se tm rozlien innost pedstavitel tchto orgn, kter
mohou nestrann vkon jejich funkc ohrozit. Takov rozlien vak pedpokld a vy-
chz z toho, e pedstavitel orgn, kte pln funkce vymezen stavou se ztotou-
j (tm vlun, i bezezbytku) s rol, kter jim je v danm stavnm prostoru vy-
mezen. Stricto sensu, je-li pedstavitel orgnu moci zkonodrn, pedevm volen
jako pedstavitel moci zkonodrn, potom souasn vykonvn funkce lena vldy
nen konzistentn s jeho rol zkonodrce, by by stava takovou monost nezakazo-
vala. Skutenost je, e jak stavn teorie tak politick praxe parlamentn formy vldy
takovou monost vcemn pipout a v rznch variantch se nekontrolovanm a ex-
cesivnm dsledkm vtinovho vldnut brn. Jak by vak byla vnman role vldy,
hypoteticky zcela sloen ze sentor, kte by byli leny komory, jejm smyslem, jak
naznail stavn soud, nen bezprostedn ovlivovat ani kreaci ani innost vldy?
Jist by tm nebyl podkopn demokratick princip odpovdn vldy, vldy odpovdn
vi demokraticky volenmu orgnu, v danm ppad Poslaneck snmovn. Byly by
tm vak modifikovny vztahy, kter stavn odpovdnost reln dotv, toti pm
vztahy mezi vldn a parlamentn vtinou v t komoe, kter nstroji politick a stav-
n kontroly disponuje.
Smyslem tchto vah vak nen ani tak modelovat hypotetick situace a stavt spe-
kulativn konstrukce parlamentn varianty dlby moci v R. Smyslem je poukzat na
obecn problm fze (a mnohdy konfze) funkc, rol, povoln a posln, kter prin-
cip dlby moci, tak jak byl jako zruka proti zneuit moci konstruovn, zamluj.6
K takov situaci jist dochz zejmna pi rozshlch spoleenskch, ekonomickch
a politickch transformacch (revolucch), kdy se hrout ancien rgime a kdy zrove
sm pev, i kdy v ponkud jin podob, v reimu novm.7 Tehdy dochz ke zmn
paradigmatu politiky, ke zmn jejch aktr, jejho pojet a jejho obsahu. Prvodnm
jevem je tedy i zmna demarkan ry mezi zjmy, vetn dlen mezi zjmem ve-
ejnm a privtnm. Pojet politiky jako povoln, tak jak o nm uvaoval Max Weber,
toti politiky, z n se ije, kter je trvalm zdrojem pjm toho, kdo ji vykonv, tedy
pedpokld omezen, kter na jedn stran zabrauj en poskytovn sluby za

6 Podrobnji k chaosu, s jakm vnmali transformaci svch spoleenskch rol a stavnch pravomoc i-
nitel v Maarsku v letech 1989 90 viz Fletcher, G. P. Basic Concepts of Legal Thought. Oxford Uni-
versity Press 1996, str. 16 a dal. Na nkterch pkladech z transforman historie jako byla stvka
taxik v Budapeti v jnu 1990 a afra Dunagate z prosince v roce 1989, kdy pslunk kontraroz-
vdky umonil disidentskm skupinm pstup do archiv pslunho sttnho orgnu a mediln zve-
ejnil nkter z jeho utajovanch dokument, autor ukazuje, jak rozdln je vnmn rol, v nich inite-
l sttu vystupuj. Autorova analza popisovanch ppad vede k zvru, e prvn (a stavn stt),
o jeho vybudovn v Maarsku lo, je mon tehdy, jestlie se stt bl liberlnm pedstavm o sttu
minimlnm, jestlie stt je nezaujatm arbitrem (state as a disinterested arbiter), jestlie sttn initel
jsou nad spory, kter maj bt rozhodovny podle prva. V situaci, kdy podle nj oban vyjednvaj
se sttem (prostednictvm veejnch initel), tak jako vyjednvaj zamstnanci s podnikovm mana-
gementem (a vedouc politick strana roli managementu hrla), v situaci, kdy jinak innost naplujc
skutkovou podstatu trestnho inu (prozrazen psn utajovanch skutenost samotnm pslunkem
kontrarozvdky), nen sttnm alobcem alovna, nelze o odstupu i oddlen sttu od spolenosti ho-
voit. Zmny v Maarsku podle autora svd o identit zjm sttu a oban vce ne potebnm
neutrlnm arbitrovn.
Fletcherovy postehy z maarskch zkuenost v lecem vypovdaj o obecn pociovan nejistot o tom,
co je legln a legitimn ve vkonu veejn moci, kdo a za jakch podmnek za zjmy veejn a sttn
rozhoduje.
7 Plus sa change, plus cest la mme chose.

114
platu pi vkonu veejn funkce a na druh dovoluj relativn nestrann, odborn,
nezvisl vkon adu. To, zda m jt o obronka, kondotira, i toho kdo si pro-
pachtovv ad, nebo toho, kdo jako americk boss sv vdaje povauje za kapit-
lov vklad, kter se mu vrt,8 je jen zleitost vkusu, tradic, nosnosti, i obecn
vc politick kultury danho prosted. Jemn (soft) analza, s n pracuje sociologie
politiky vak nesta. Vhodnm je proto v tto souvislosti zkoumat hledn legislativ-
nch nstroj na ochranu veejnho zjmu (k hledn nstroj garantujcch Montes-
quieuovskou politickou svobodu), zkoumat legislativn uchopen konfliktu zjm
v uplynulch piblin 15 letech.
Geneze prvn pravy konfliktu zjm po roce 1989 nen jednoduch zejmna
s ohledem na rozshl zmny v soustav mocenskch vztah, na stavn reformy, na
podstatn zmny ekonomickch vztah a vlastnickch pomr. Na prvn pohled by se
zdlo, e takovou lavinu zmn nebvalho dosahu, kter byla z pevn sti inicio-
vna sttem, budou provzet legislativn opaten na ochranu veejnho zjmu pim-
en zvanosti reforem. Zd se vak, e legislativn ochrana veejnho zjmu, ve srov-
nn s platnou pravou za Prvn republiky a ve srovnn s pravou znmou v jinch
sttech, byla minimln.
Zkon . 238/1992 Sb., o nkterch opatench souvisejcch s ochranou veejn-
ho zjmu, kter se vztahoval na pouze na stavn initele (jimi ve smyslu zkona
byli poslanci NR a lenov vld), byl ve srovnn s pozdj pravou strun,
a s minimlnmi standardy ochrany veejnho zjmu u jen co do okruhu stavnch
initel, na n se vztahoval. Povinnost vyplvajc pro stavn initele bylo zdret
se pi vkonu funkce i v obanskm ivot veho, co by mohlo vst ke stetu veej-
nho zjmu se zjmy osobnmi a co by souasn mohlo ohrozit dvru v nestrannost
vkonu funkce a co by mohlo funkci v jejm celku znevit. Tm ml zejmna z-
konodrce na mysli zneuit moci a informac nabytch v souvislosti s vkonem
funkce a to ve prospch stavnho initele samho nebo ve prospch jinch osob
(prvnickch nebo fyzickch). Zkonodrce chtl tak zamezit situacm, kdy by se
initel v zleitostech napklad obchodn povahy odvolvali na vykonvanou
stavn funkci. stavn initel byl vzn oznamovac povinnost (pedsedovi NR)
o podnikatelsk nebo jin vdlen innosti, i o ppadnm lenstv v dcch
nebo kontrolnch orgnech prvnickch osob. Byl tak povinen podvat piznn
o pjmech a darech (s uvedenm vjimek, kdy takovou povinnost neml: nap. pj-
my z innosti vdeck, pedagogick a literrn a jin obdobnho charakteru, i z p-
jm z cennch papr, rok a njm). Oznmen o pjmech a darech se mla tkat
jen takovch daj, kter byly stkou pesahujc hodnotu 500 K a nebyly od osob
blzkch i projevem osobn pohostinnosti drce. Piznn se vak mla pedkldat
pouze tehdy, peshl-li souhrn vech pjm bhem jednoho roku ve msnho
platu poslance NR. Zkon pipoutl i udlen vjimky z povinnosti oznmit vi
poskytovanho plnn pedsedou NR. Sankc za poruen zkona bylo jen pro-
jednn ve sboru stavnho orgnu (tedy vldy nebo NR), jeho byl stavn initel
lenem.

8 Weber, M. Politika jako povoln. Metodologie, sociologie a politika. Praha: Oikoymenh, 1998. str. 255.

115
Uveden zkon byl novelizovn (zkonem . 287/1995 Sb., zkonem . 228/1997
Sb.) a poslze i nahrazen zkonem o stetu zjm (zkon . 159/2006 Sb.).9 Tmto z-
konem byla prvn prava potencilnho konfliktu zjm a tedy ochrana veejnho
zjmu proti zneuit vrazn zpsnna. Psnj reim se tk jak okruhu povinnos-
t veejnch funkcion, rozsahu jejich innost, okruhu funkc, jich se omezen t-
kaj, tak i sankc za poruen zkona a systmu registrace povinn oznamovanch
skutenost. Veejnm funkcionem ve smyslu tto pravy jsou zkonodrci, leno-
v vldy a vedouc dalch stednch orgn sttn sprvy i jinch stavnch org-
n (jako napklad veejnch ochrnce prv, pedseda adu pro ochranu osobnch
daj funkcioni a lenov NK, lenov Rady pro Rozhlasov a televizn vysl-
n), ale i lenov zastupitelstev kraje a obc, kte jsou pro vkon funkce uvolnni
a starostov obce a lenov rady obce a kraje (ti, kte nejsou pro vkon funkce uvol-
nni). Povinnosti se tak vztahuj i na soudce, sttn zstupce, pslunky Policie R
a Celn sprvy, na vedouc sttn zamstnance a vedouc zamstnance samosprvn-
ho celku (a to za zkonem stanovench podmnek). Zkon pesn nedefinuje, co ve-
ejn zjem je uvd vak, e ke stetu zjm (veejnho a osobnho) dojde tehdy,
upednostn-li veejn funkcion zjem osobn ped zjmem, kter je z titulu svho
postaven a svch kompetenc prosazovat. Tak tm,e vyuije svho postaven k zs-
kn majetkovho nebo jinho prospchu pro sebe nebo i jinou osobu, e za platu
nebo jinou vhodu d svolen k uveden svho jmna ke komernm elm a to ve
spojen s vykonvanou funkc, ale tak tm, e se bude odvolvat na svou funkci v z-
leitostech, kter nesouvisej s jejm vkonem. Pro nkter z funkcion plat zkaz
provozovat samostatnou vdlenou innost, bt nap. statutrnm orgnem nebo le-
nem takovho orgnu podnikajc prvnick osoby, i bt v pracovnprvnm nebo
sluebnm vztahu. Takov omezen innosti se tedy netk zkonodrc, ale vztahu-
je se na leny vldy a na initele nkterch dalch stednch orgn vkonn moci.
Pro zkonodrce plat, e nesmj vykonvat funkce v pracovnprvnm vztahu nebo
ve sluebnm pomru k R (pi vkonu sttn sprvy na ministerstvech, sttnm za-
stupitelstv i bezpenostnch sborech). Nkte veejn funkcioni se nesm po
dobu jednoho roku od skonen vkonu funkce stt spolenkem nebo psobit v or-
gnech podnikajc prvnick osoby, pokud takov osoba uzavela se sttem smlou-
vu ve vci nadlimitnch zakzek (v prbhu t let ped skonenm funkce veejnho
funkcione) a veejn funkcion se astnil rozhodovn o takov smlouv. Veej-
n funkcioni maj oznamovac povinnost o osobnm zjmu, o vykonvanch in-
nostech, majetku, pjmech, darech a zvazcch. Oznmen o osobnm zjmu je nov
upravenm institutem. Znamen, e veejn funkcion pi jednn orgnu, jeho je

9 Nelze vak opomenout skutenost, e byl pijat zkon . 96/2005 Sb., kter vak byl v zen ped stav-
nm soudem shledn protistavn a zruen. Dvody, kter vedly stavn soud primrn ke zruen zko-
na nesouvisely pmo s materi stetu zjm, tak jak ho zkon . 96/2005 Sb. upravoval, ale tkaly se ve-
sms zpsobu pijet a stavn prvnho vymezen vznamu rigidity legislativnho procesu a tedy i moci
a vhy jednotlivch komor Parlamentu. Pesto i tato epizoda v legislativn historii stetu zjm m svj
vznam (viz supra). Nen jist nezajmav i zjitn, e tento nvrh byl iniciativnm nvrhem skupiny po-
slanc. Ze srovnn tto pravy se souasn platnou vyplv, e dolo k redukci okruhu povinnch funk-
cion. Souasn prava se netk vech len zastupitelstev kraj a obc s rozenou psobnost.
K sloitmu konsensu o finln podob zkona (jak zkona . 159/2006 Sb. tak pedchzejcho zkona
. 96/2005 Sb.) viz stenografick zprvy z jednn Poslaneck snmovny a Sentu PR.

116
lenem uvede svj pomr k projednvan vci, jestlie by mohla vzniknout vzhle-
dem k vsledku projednvan vci osobn vhoda nebo jma a jestlie nejde o obec-
n zejm prospch. Oznmen o osobnm majetku jsou pomrn zevrubn (jde nap.
o oznmen o nabyt majetkov hodnoty v prbhu kalendnho roku pesahujc
stku 500 000 K) a tkaj se nejen vlastnickch prv veejnho initele ale i ma-
jetku, kter nabyl jeho manel v reimu spolenho jmn manel. Zkonem je za-
veden registr oznmen, kter je zabezpeovn tzv. evidennm orgnem, jim jsou
mandtov a imunitn vbory komor Parlamentu, ministerstvo nebo jin stedn
orgn sttn sprvy, a editel, respektive tajemnci, krajskch, respektive obecnch
ad. O tom, zda veejn funkcion poruil zkon, rozhoduj soudy ve sprvnm
soudnictv a to na nvrh evidennho orgnu nebo kad, kdo m dvodn podeze-
n, e k poruen zkona dolo.

III.

Princip dlby moci jist pat k zkladnm kamenm modernho konstitu-


cionalismu a to zejmna proto, e otevel prostor pro omezen vkonu moci. Vykona-
vatel moci (jednotlivch moc) jsou vak ve jmnu tohoto principu nezbytn pokl-
dni za ty, kte se s nejvy monou mrou identifikuj s rol, kter vkonu funkce
danm orgnem pslu. Tm Montesquieu argumentoval, kdy hodnotil motivaci
k rozhodovn jednotlivch aktr moci vkonn, zkonodrn a soudn. Tento p-
vodn pedpoklad dnes nen sociln ani sociologickou realitou. O to vc je nesmrn
dleit ochranu proti zneuit moci pojistit dsledn koncipovanm institutem kon-
fliktu zjm. Prvn nstroje ochrany veejnho zjmu se vak st mohou vyerpat
detailn a perfektn pravou stetu zjm. Systmov sem tak pat napklad prava
lobbingu. V dan historick etap transformanho obdob vle poskytnout ochranu
veejnmu zjmu (ve smyslu neprivtnho) nebyla systmov dostaten intenzvn
a jist na veejnosti prosakujc ospravedlovn stavu fze moc, rol a zjm nedo-
statkem zkuenost neobstoj.

SEPARATION OF POWERS, FUNCTIONS OR ROLES


(OR, HOW DO WE READ MONTESQUIEU, TODAY)

Summary

Today, no one doubts about one of the fundamental principle of modern constitutions, to
which the Czech constitution of 1992 (as well as many akin constitutions) have adhered. Despite of the
general acceptance of the principle, it became harder to put it into practice. It is worth then to trace back
legitimate expectations derived from the separation of powers principle, and to find out whether rigidity (as
sometimes forwarded in practice) does not expose the ultimate functionality of the institutions to a risky
blockage. Blockage constructed upon a rigid understanding of the usage of checks that ultimately brakes
the balances. The integrity of the system is to be interpreted rather than from a static power description
(that was useful and needed during the institution-building period), from the functional prospect, as today.
If powers are to be legitimately and than rightly executed, if they are to be efficient in the dynamic of the

117
working constitution, they should be closely linked to separate functions and roles as assumed and played
by political actors. Since vague and unclear division of functions and roles of office-holders after 1989 was
in place, the constitutional principle itself could not have been fully introduced into political practice, that
has been for many years lacking efficient legal means of protecting common sense.

Key words: Ch. Montesquieu, separation of powers, separation of functions, separations of roles

118
2010 ACTA UNIVERSITATIS CAROLINAE IURIDICA 2 PAG. 119137

ANTIDISKRIMINAN ZKON Z ROKU 2009


NOV OCHRANA
PED NEROVNM ZACHZENM
RADOVAN SUCHNEK

Po dlouhch letech pprav byl v roce 2009 pijat Parlamentem R zkon


o rovnm zachzen a o prvnch prostedcch ochrany ped diskriminac a o zmn
nkterch zkon. Tzv. antidiskriminan zkon (dle jen AZ) byl vyhlen ve Sbr-
ce zkon pod . 198 dne 29. ervna 2009 a innosti nabyl k 1. z 2009 (s vjim-
kou jeho sti novelizujc zkon o Veejnm ochrnci prv, kter nabyla innosti a
k 1. prosinci 2009). Cesta vzniku tohoto pedpisu byla trnit.1 Platn zkon se zrodil
a z jeho druhho nvrhu. Ten prvn, pedloen vldou v roce 2005, byl po jeho
schvlen Poslaneckou snmovnou zamtnut Sentem a prvn komora v novm hlaso-
vn v zvru svho 4. volebnho obdob nvrh ji znovu nepijala.2 Realita v oblasti
diskriminace je pitom pravideln analyzovna v kadoronch zprvch vldy o stavu
lidskch prv v R. Na zklad stnost podanch k orgnm sttn sprvy vykazu-
j vldn zprvy z poslednch let destky ppad diskriminace.3 Nerovn zachzen
v ad oblast potvrzuj i sociologick przkumy.4
Nov vlda v lt 2007 pedloila nov Poslaneck snmovn nvrh AZ znovu.5
Uinila tak nejen proto, e se k jeho pijet zavzala ve svm programovm prohle-
n,6 ale pedevm s ohledem na tyi zen veden proti R v oblasti rovnho zach-

1 Nap. Slovensko pijalo na rozdl od R antidiskriminan zkon ji v roce 2004 (viz zk. . 365/2004 Z.z.).
2 IV. PS, 2005, snmovn tisk . 866. Stejn osud ml vldn nvrh zkona, kterm se mn nkter zko-
ny v souvislosti s pijetm antidiskriminanho zkona (IV. PS, snmovn tisk . 867).
3 Srov. vldn zprvy o stavu lidskch prv v R za roky 2004 a 2008. Viz http://www.vlada.cz
/scripts/detail.php?pgid=302.
4 Nap. v ervnu 2005 provedla agentura STEM na zklad zadn Ministerstva prce a socilnch vc v-
zkum veejnho mnn, jeho clem bylo zjistit, jak jsou zkuenosti a nhledy obyvatel R na diskri-
minaci. Vzkum zjistil, e tm 50 % oban R starch 18 let se nkdy osobn nebo ve svm okol
setkalo s ppadem diskriminace z dvodu vku, pohlav, zdravotnho stavu, vyznn, nrodnosti, se-
xuln orientace apod. Nejastji se respondenti setkvaj s diskriminac starch osob a matek s dtmi
v zamstnn. dk nejsou ani ppady diskriminace z dvodu zdravotnho stavu, ani ppady rasov dis-
kriminace (nejastji u Rom). O tom, jak lze eit diskriminaci, nebylo pitom informovno a 78 %
oban, vt i men informovanost pipustilo jen mrn pes 20 % oban. Ble viz Postaven a dis-
kriminace senior v esk republice. Praha: MPSV, 2006, s. 133n.
5 V. PS, 2007, snmovn tisk . 253. Viz http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=5&T=253.
6 Vlda programovm prohlen z ledna 2007 uvedla: Vlda podporuje rovn ance pro vechny oba-
ny. Pedlo nvrh antidiskriminanho zkona, kter zabezpe prvo na rovn zachzen a ochranu
ped diskriminac v intencch implementace evropskch antidiskriminanch smrnic tak, aby zkaz dis-
kriminace byl inn vymahateln. Veejn ochrnce prv bude poven psobnost v oblasti rovnho za-
chzen.

119
zen podle l. 226 Smlouvy o zaloen ES, z nich dv zen byla ve fzi formlnho
upozornn a dv ji ve fzi odvodnnho stanoviska Komise ES.7
R byla za neexistenci AZ kritizovna i ze strany OSN. V r. 2006 byl Vbor pro
odstrann diskriminace en znepokojen, e stle neexistuje obecn antidiskrimina-
n zkon, kter by obsahoval definici diskriminace en podle l. 1 mluvy o odstra-
nn vech forem diskriminace en.8 Rovn Vbor pro odstrann rasov diskrimina-
ce v roce 2007 vyslovil znepokojen, e pes veker sil se astnickmu sttu
dosud nepodailo pijmout obecn antidiskriminan zkon, kter by zaruil rovn
zachzen a ochranu ped diskriminac. Tak Vbor pro lidsk prva doporuil R
pijmout inn opaten pro boj s diskriminac pedevm: a) pijmout jednot-
nou antidiskriminan legislativu, kter bude zaruovat innou ochranu pro obti ra-
sov a podobn diskriminace ve vech oblastech a pslunch politikch a progra-
mech; b) poskytovat obtem diskriminace prvn pomoc; c) zavst inn monitorovac
mechanismy a pijmout ukazatele a kritria pro stanoven, zda bylo pslunch anti-
diskriminanch cl dosaeno9
Pestoe byl nvrh AZ na druh pokus obma komorami Parlamentu R v dubnu
2008 schvlen (stalo se tak bhem devti msc od jeho pedloen), uplatnil vi
nmu v kvtnu 2008 prezident republiky prvo veta.10 Soudn dvr EU pak v prosinci
2008 konstatoval, e R nesplnila vechny povinnosti plynouc z jejho lenstv v EU,
pokud jde o proveden smrnice tkajc se rovnho zachzen mezi enami a mui
v systmech socilnho zabezpeen pracovnk (smrnice . 86/378/EHS
a 96/97/ES).11 V lednu 2009 byla esk republice doruena dal aloba Komise ES
tkajc se smrnice Rady 2004/113/ES, kterou se zavd zsada rovnho zachzen
s mui a enami v pstupu ke zbo a slubm a jejich poskytovn.12 Nov projedn-
vn prezidentem vetovanho AZ se pesto v Poslaneck snmovn vce ne rok opa-
kovan odkldalo. A v ervnu 2009 byl v novm hlasovn Snmovny AZ definitiv-
n schvlen a mohl bt tho msce vyhlen.

7 Viz zen . 2005/0284 (netransponovn smrnice Rady 86/378/EHS o zaveden zsady rovnho za-
chzen pro mue a eny v systmech socilnho zabezpeen pracovnk), . 2005/0286 (netranspo-
novn smrnice Rady 96/97/ES, kterou se mn smrnice 86/378/EHS o zaveden zsady rovnho za-
chzen pro mue a eny v systmech socilnho zabezpeen pracovnk), . 2006/2262 (chybn
implementace smrnice Rady 2000/43/ES, kterou se zavd zsada rovnho zachzen s osobami bez
ohledu na jejich rasu nebo etnick pvod) a . 2006/2434, v nm Komise ES namtala v nvaznosti na
vnitrosttn implementaci smrnice Rady 2000/78/ES, kterou se stanov obecn rmec pro rovn za-
chzen v zamstnn a povoln, nsledujc nedostatky: a) nedostaten podrobn definice diskrimi-
nace; b) nesluitelnost podmnky tkajc se absence poruch sexuln preference pro nbor pslunk
celn sprvy (vtky byly napraveny vyhlkou . 599/2006 Sb., j byla s innost od 1. 1. 2007 zru-
ena vyhlka . 89/2003 Sb., kterou se stanov poadavky na zdravotn zpsobilost pslunk Celn
sprvy R a vady a stavy, kter vyluuj pijet uchazee do sluebnho pomru nebo vyluuj nebo
omezuj vkon sluby); c) omezen rozsah psobnosti vnitrosttnch transpozinch pedpis ve vzta-
hu k rozsahu psobnosti smrnice; d) nedostaten transpozice ustanoven o rozdlech v zachzen na
zklad vku.
8 CEDAW/C/CZE/CO/3.
9 CERD/C/CZE/CO/7 a CCPR/C/CZE/CO/2. Vldn Zprva o stavu lidskch prv v R v r. 2007, s. 61.
10 V. PS, 2008, snmovn tisk . 253/6. Viz http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=5&ct=253&ct1=6.
Viz dle.
11 Rozsudek Soudnho dvora EU (pt sekce) ze 4. 12. 2008 ve vci Komise ES v. esk republika
(C-41/08).
12 Viz vldn Zprvu o stavu lidskch prv v esk republice v roce 2008, s. 79.

120
I. ZKAZ DISKRIMINACE V PRVNM DU R
PODLE DOSAVADNCH PRVNCH NOREM

I.1 LISTINA ZKLADNCH PRV A SVOBOD

Soust stavnho podku R je podle l. 112 odst. 1 stavy Listina z-


kladnch prv a svobod, pijat jako stavn zkon jet eskoslovenskm parlamen-
tem (vyhl. pod . 23/1991 Sb., znovu vyhlena pod . 2/1993 Sb.). Za soust stav-
nho podku je Listina prohlena i v zkladnch ustanovench stavy (l. 3). Listina
ji v rmci svch obecnch ustanoven (v I. hlav), upravuje princip rovnosti. V l. 1
stanov, e lid jsou svobodn a rovn v dstojnosti i v prvech. Obecn zkaz dis-
kriminace upravuje l. 3 odst. 1 demonstrativnm vtem znak takto: Zkladn
prva a svobody se zaruuj vem bez rozdlu pohlav, rasy, barvy pleti, jazyka, vry
a nboenstv, politickho i jinho smlen, nrodnho nebo socilnho pvodu, p-
slunosti k nrodnostn nebo etnick menin, majetku, rodu nebo jinho postaven.
Ve tetm odstavci tohoto lnku se pak jet dodv: Nikomu nesm bt zpsobena
jma na prvech pro uplatovn jeho zkladnch prv a svobod. V l. 4 odst. 3 se
stanov, e zkonn omezen zkladnch prv a svobod mus platit stejn pro vech-
ny ppady, kter spluj stanoven podmnky. Listina dle obsahuje i zvltn usta-
noven zaruujc rovnost v uritch oblastech: l. 24 uvd, e pslunost ke kter-
koli nrodnostn nebo etnick menin nesm bt nikomu na jmu. l. 37 odst. 3
garantuje rovnost vech astnk v zen (v l. 96 stavy jsou rovn prva zaruena
vem astnkm speciln pro zen ped soudem). Podle l. 11 odst. 1 Listiny
vlastnick prvo vech vlastnk m stejn zkonn obsah a ochranu. Tato ustano-
ven vyjaduj podstatn nleitosti demokratickho prvnho sttu, jejich zmna je
v R prohlena za neppustnou (l. 9 odst. 2 stavy).13
Podle stavnho soudu R (S) je rovnost v prvech, formulovan v l. 1 Listi-
ny, v podstat obsahem cel Listiny.14 Rovnost podle S nle k tm zkladnm lid-
skm prvm, je svou povahou jsou socilnmi hodnotami konstituujcmi hodnotov
d spolenosti.15 Podle S jde o uznn hodnoty kadho lovka jako takov-
ho, bez ohledu na jeho schopnosti, znalosti a ,uitenost i prospnost pro celek;
projev dvn pravdy e s lovkem nikdy nesm bt svvoln zachzeno pouze
jako s prostedkem sloucm zjmm jinch. Rovnost svobodnho jedince v dstoj-
nosti a prvech je zkladnm stavebnm kamenem naeho stavnho du a promt
se vlastn i do cel Listiny.16 Na druhou stranu vychz S z toho, e hodnoty rovnosti
v socilnm procesu pln funkci spe jen ideln typickch kategori vyjadujcch
clov pedstavy, je se nemohou zcela krt se sociln realitou a lze je dosahovat jen
aproximativnm zpsobem, e rovnost me se krt s realitou jen v uritch z-

13 Srov. Pavlek, V. a kol. stava a stavn d esk republiky. 2. st. Prva a svobody. Praha: Linde,
1999.
14 Nlez z 24. 5. 1995 sp. zn. Pl. S 31/94 Sb. n. u., sv. 3, . 25, vyhl. pod . 164/1995 Sb.
15 Nlezy sp. zn. Pl. S 4/95, . 29, sv. 3 Sb. n. u. (. 168/1995 Sb.), sp. zn. Pl. S 15/02, . 11, sv. 29 Sb.
n. u. (. 40/2003 Sb.).
16 Nlez z 6. 6. 2006, sp. zn. Pl. S 42/04, vyhl. pod . 405/2006 Sb.

121
kladnch datech, tedy e kad rovnost ve spoleenskm dn me proto bt jen
rovnost ,na pochodu, vvojovm tvarem, proe neexistuje dn recept na ure-
n, co vechno by mlo bt rovn, a e egalitsk universalismus by nutn vyvolal
hluboce nefunkn sociln inky.17 Podle S l. 3 odst. 1 Listiny zaruuje a kon-
kretizuje rovnost osob v prvech jako stav neexistence jakchkoliv prvnch privile-
gi.18 Rovnost ped zkonem vak nechpe S abstraktn a absolutn, ale vnm ji
jako kategorii relativn, kdy povauje l. 3 odst. 1 Listiny za stavn ustanoven,
kter nen samostatn aplikovateln bez vztahu k nktermu z ostatnch aktuln po-
ruench zkladnch prv, obsaench v nsledujcch hlavch Listiny.19 Rovnost
tedy nevnm jako autonomn zkladn prvo samo o sob, ale jako akcesorickou re-
lativn kategorii uplatnitelnou vdy jen s jinm konkrtnm zkladnm prvem.20 Sou-
asn podle S rovnost poaduje pouze odstrann neodvodnnch rozdl, piem
je vc sttu (zkonodrce), aby rozhodl, zda urit skupin poskytne vce i mn
prv (vhod) ne skupin jin. Mus vak pitom respektovat urit pravidla: mus
prokzat, e tak in ve veejnm zjmu (pro veejn blaho, s odvolnm na veejn
hodnoty)21 a rozdln zachzen mus bt objektivn a racionln zdvodnno.22 Dal-
m hlediskem, kter S ve svm nazrn na rovnost uplatuje, je princip proporcio-
nality: nerovnost v socilnch vztazch, m-li se dotknout zkladnch lidskch prv,
mus doshnout intenzity zpochybujc, alespo v uritm smru, ji samu podstatu
rovnosti.23

17 Nlez z 20. 1. 1995, sp. zn. Pl. S 4/95 Sb. n. u., sv. 3, . 29, vyhl. pod . 168/1995 Sb.
18 Nlez z 24. 5. 1995, sp. zn. Pl. S 31/94 Sb. n. u., sv. 3, . 25, vyhl. pod . 164/1995 Sb.
19 Obdobn jako na l. 3 odst. 1 Listiny pohl S i na l. 14 evropsk mluvy o ochran lidskch prv
a zkladnch svobod (dle jen ELP) a l. 26 Mezinrodnho paktu o obanskch a politickch pr-
vech.
20 Srov. nap. nlezy S ve vcech vedench pod sp. zn. Pl. S 16/93, Pl. S 36/93, Pl. S 5/95, Pl. S
33/96.
21 Ke vztahu diskriminace a veejnho zjmu viz nap. nlez sp. zn. Pl. S 9/95, nl. . 16, sv. 5 Sb. n. u.,
vyhl. pod . 107/1996 Sb.), v nm S uvedl, e je vc sttu stanovit podmnky, za kterch zvhod-
uje uritou skupinu osob, to ovem za pedpokladu, e tak in ve veejnm zjmu a pro veejn
blaho, piem ve veejnm zjmu nepochybn je prosazovn princip demokracie a lidskch prv.
22 Nap. nlezy . 3 a 9, sv. 1 Sb. n. u. Podobn zvr byl vysloven ji sl. stavnm soudem (nlez z 8. 10.
1992 sp. zn. Pl. S 22/92, Sb. u. n. S SFR, sv. 1, ro. 1992, s. 38). stavn soud R tvrd, e z-
kladn chrnn hodnoty vyjmenovan v lnku 3 Listiny nekoncipoval stavodrce jako absolutn a e
urit zkonn prava, je zvhoduje jednu skupinu i kategorii osob oproti jinm, neme tedy bt
sama o sob bez dalho oznaena za poruen principu rovnosti. Podle S, odvolvajcho se i na ju-
dikaturu Evropskho soudu pro lidsk prva (Abdulaziz, Cabales a Balkandali z r. 1985, bod 72; Lith-
gow z r. 1986, bod 177 a Inze z r. 1987, bod 41), zkonodrce m urit prostor k vaze, zda takov
preferenn zachzen zakotv. Mus pitom dbt o to, aby zvhodujc pstup byl zaloen na objektiv-
nch a rozumnch dvodech (legitimn cl zkonodrce) a aby mezi tmto clem a prostedky k jeho do-
saen (prvn vhody) existoval vztah pimenosti. V oblasti obanskch a politickch prv a svobod,
ji imanentn charakterizuje povinnost sttu zdret se zsah do nich, existuje pro preferenn (tedy svou
podstatou aktivn) zachzen s nktermi subjekty obecn jen minimln prostor. Naproti tomu v oblasti
prv hospodskch, socilnch, kulturnch a meninovch, v nich je stt zaast povinovn k aktivnm
zsahm, je maj odstranit kiklav aspekty nerovnosti mezi rznmi skupinami sloit sociln, kul-
turn, profesn i jinak rozvrstven spolenosti, disponuje zkonodrce logicky mnohem vtm prosto-
rem k uplatnn sv pedstavy o ppustnch mezch faktick nerovnosti uvnit n. Vol proto preferenn
zachzen mnohem astji. Viz nlez z 21. 1. 2003 sp. zn. 15/02, . 11, sv. 29 Sb. n. u., vyhl. pod
. 40/2003 Sb.
23 Tamt. S vymezil t kritria podle nich hodnot podmnky, pi jejich splnn m jedno zkladn
prvo pednost ped druhm a kdy m pednost stavn chrnn hodnota (statek) ped zkladnm pr-
vem. Viz zejm. nlez . 3, sv. 1 Sb. n. u., vyhl. pod . 34/1994 Sb., nlez z 12. 10. 1994 sp. zn. S 4/94,
. 46, sv. 2 Sb. n. u., vyhl. pod . 214/1994 Sb., nlez . 99, sv. 6 Sb. n. u., vyhl. pod . 280/1996 Sb.

122
Zkaz diskriminace obsaen v l. 3 Listiny tak nezajiuje pmo ochranu poten-
cilnch obt diskriminace, zejmna pokud jde o diskriminaci v soukromoprvnch
vztazch. Listina sice stanov obecn zkaz diskriminace, a na zkonu vak zvis
vymezen pojm spojench s prvem na rovn zachzen a ochranou ped diskri-
minac, jako i stanoven rozsahu nrok obt diskriminace (nap. prva domhat
se uputn od diskriminace, odstrann nsledk diskriminace a pimenho za-
dostiuinn).

I.2 MEZINRODN SMLOUVY O LIDSKCH PRVECH

R je vzna adou mezinrodnch smluv zakotvujcch ochranu ped


diskriminac. Je to zejmna Mezinrodn pakt o obanskch a politickch prvech,
kter vedle obecnho prva kadho na stejn prva a ochranu zkona bez jakkoli
diskriminace (l. 2 odst. 1, l. 26), upravuje speciln zkaz diskriminace i ve vztahu
k dtem (l. 24 odst. 1), zkaz podncovn k diskriminaci z dvodu nrodn, rasov
nebo nboensk nenvisti (l. 20 odst. 2) i zkaz diskriminace pi pijet opaten
zmrujcch za mimodn situace zvazky stt podle Paktu (l. 4 odst. 1). Obecn
zkaz diskriminace obsahuje i Mezinrodn pakt o hospodskch, socilnch a kul-
turnch prvech (l. 2 odst. 2), kter pak zvlt poaduje i spravedlivou mzdu a stej-
nou odmnu za prci stejn hodnoty bez jakhokoli rozliovn (l. 7 psm. a/), jako
i ochranu a pomoc vem dtem a mldei bez jakkoli diskriminace na zklad ro-
dinnho pvodu nebo jinch podmnek (l. 10 odst. 3).24 Specilnmi smlouvami,
jimi je R vzna, jsou Mezinrodn mluva o odstrann vech forem rasov dis-
kriminace,25 mluva o odstrann vech forem diskriminace en26 a mluva o pr-
vech dtte.27
Z mluv Rady Evropy ve R pedevm mluva o ochran lidskch prv a z-
kladnch svobod (ELP), jej l. 14 zakazuje jakoukoli diskriminaci z dvod jako
jsou pohlav, rasa, barva pleti, jazyk, nboenstv, politick nebo jin smlen, n-
rodnostn nebo sociln pvod, pslunost k nrodnostn menin, majetek, rod nebo
jin postaven. Uveden l. 14 vak zakazuje diskriminaci pouze pi uvn prv
a svobod piznanch touto mluvou. Rada Evropy pijala proto Protokol . 12
k ELP, kter v l. 1 mn dosavadn subsidirn charakter ochrany ped diskriminac

24 Oba Pakty vstoupily pro n stt v platnost 23. bezna 1976 (vyhlka MZV . 120/1976 Sb.).
25 SSR byla mluvou vzna od 4. ledna 1969, R do mluvy sukcedovala s innost od 1. 1. 1993 (vy-
hlka . 95/1974 Sb., ve znn redaknho sdlen o oprav nesprvnost v pekladu do eskho jazyka
vyhlenho v stce . 1/2002 Sb.; l. 5 odst. 2 st. zk. NR . 4/1993 Sb.). Od 11. jna 2000 je R
vzna prohlenm o uznn pslunosti Vboru pro odstrann rasov diskriminace pijmat a projed-
nvat sdlen jednotlivch osob nebo skupin osob podlhajcch jej jurisdikci, kter si stuj, e se ze
strany R staly obt poruen kterhokoli z prv stanovench v tto mluv.
26 SSR byla mluvou vzna od 18. bezna 1982 (vyhlka . 62/1987 Sb.), R j je vzna od 1. 1. 1993
(l. 5 odst. 2 st. zk. NR . 4/1993 Sb.). Dnem 26. 5. 2001 pro R vstoupil v platnost Opn protokol
k mluv (. 57/2001 Sb. m. s.), kterm R uznala pslunost Vboru pro odstrann diskriminace en
pijmat a posuzovat oznmen osob i skupin osob nebo jejich zstupc, podlhajcch jurisdikci smluv-
nho sttu, kter se povauj za obti poruen kterhokoli z prv stanovench mluvou ze strany tohoto
sttu.
27 SFR byla mluvou vzna od 6. nora 1991 (. 104/1991 Sb.), R j je vzna od 1. 1. 1993 (l. 5
odst. 2 st. zk. NR . 4/1993 Sb.).

123
vyplvajc z l. 14 ELP na obecn zkaz diskriminace z ve uvedench dvod.
Protokol . 12 R podepsala, ale dosud neratifikovala.28
Zkaz diskriminace ze stejnch dvod stanov tak l. E Revidovan Evropsk so-
ciln charty (ETS 163), kterou R podepsala 4. 11. 2000, ale dosud ji rovn nerati-
fikovala.29 R je vak od r. 1999 vzna Dodatkovm protokolem k Evropsk socil-
n chart z r. 1988,30 kter zakotvuje prvo vech pracovnk na rovn pleitosti a na
rovn zachzen v zleitostech zamstnn a povoln bez diskriminace na zklad
pohlav (l. 1). S clem zajistit inn uplatnn tohoto prva se smluvn strany zava-
zuj uznat toto prvo a pijmout vhodn opaten k zajitn nebo podpoe jeho napl-
ovn v oblastech pstupu k zamstnn, ochran proti proputn a znovuzaazen do
zamstnn, v odbornm poradenstv, vcviku, rekvalifikaci a rehabilitaci, v podmn-
kch zamstnn a pracovnch podmnkch vetn odmovn, jako i v rozvoji kari-
ry vetn poven.31 R je vzna t mluvou Mezinrodn organizace prce (MOP)
. 111 o diskriminaci v zamstnn a povoln, kter zakazuje diskriminaci na zklad
rasy, barvy pleti, pohlav, nboenstv, politickch nzor, nrodnostnho nebo socil-
nho pvodu v zamstnn nebo povoln, co zahrnuje tak pstup k odbornmu v-
cviku, k zamstnn a k rznm povolnm, jako i podmnky v zamstnn a povol-
n. Dle pijala t mluvu MOP . 100 o stejnm odmovn pracujcch mu a en
za prci stejn hodnoty.
Rmcov mluva o ochran nrodnostnch menin32 ukld smluvnm sttm zaru-
it pslunkm nrodnostnch menin prvo rovnosti ped zkonem a stejn ochra-
ny zkona a zakazuje jakoukoli diskriminaci zaloenou na zklad pslunosti k n-
rodnostn menin.
Vechny uveden mezinrodn smlouvy jsou na zklad l. 10 stavy R soust
eskho prvnho du, a podle nzoru stavnho soudu R dokonce soust stav-
nho podku.33 Podle l. 10 stavy t plat, e stanov-li takov mezinrodn smlou-
va nco jinho ne zkon, pouije se mezinrodn smlouva.

I.3 LISTINA ZKLADNCH PRV EVROPSK UNIE

Ochrana zkladnch prv kadho jednotlivce byla v rmci Evropsk unie


vyzdviena mezi jej zkladn hodnoty novm l. 1a Smlouvy o Evropsk unii (vloe-
nm Lisabonskou smlouvou), podle nho je EU zaloena mj. na hodnotch cty k lid-

28 Nkte se dokonce domnvaj, e stavn soud pravdpodobn nen pipraven akceptovat novou pra-
vu obsaenou v Protokolu . 12 k ELP. Viz Bobek, M.; Boukov, P.; Khn, Z. Rovnost a diskrimi-
nace. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 183.
29 Pro R neplat ani novelizujc Protokol k Evropsk sociln chart (ETS 142). Pro R vstoupila v plat-
nost jen Evropsk sociln charta ve znn z r. 1961 (ETS 35) dne 3. prosince 1999 (. 14/2000 Sb.m.s.).
30 Dodatkov protokol k Evropsk sociln chart (ETS 128) vstoupil pro R v platnost dnem 17. 12. 1999
(. 15/2000 Sb.m.s.).
31 Za diskriminaci ve smyslu l. 1 Dodatkovho protokolu k ESCH se vak podle nj nepovauj ustano-
ven tkajc se ochrany en, zejmna pokud jde o thotenstv, porod a obdob po porodu. Z rozsahu to-
hoto lnku mohou bt tak vyaty profesn innosti, kter mohou bt z dvodu jejich povahy nebo pod-
mnek, za nich jsou provdny, sveny pouze osobm jednoho pohlav.
32 Rmcov mluva o ochran nrodnostnch menin vstoupila pro R v platnost 1. dubna 1998
(. 96/1998 Sb.).
33 Nlezy sp. zn. Pl. S 36/01, . 80, sv. 26 Sb. n. u. (. 403/2002 Sb.) a I. S 752/02, . 54, sv. 30 Sb. n. u.

124
sk dstojnosti, rovnosti, prvnho sttu a dodrovn lidskch prv, vetn prv p-
slunk menin, piem tyto hodnoty jsou spolen lenskm sttm ve spolenos-
ti vyznaujc se pluralismem, neppustnost diskriminace, toleranc, spravedlnost,
solidaritou a rovnost en a mu. Vyjdenm nov kvality ochrany tchto hodnot
v EU je Listina zkladnch prv Evropsk unie, kter mla od jejho pijet v r. 2000
povahu politick deklarace, od 1. prosince 2009 se vak stala prvn zvaznou soust
primrnho prva EU.34
Listina zkladnch prv EU v l. 21 odst. 1 stanov, e se zakazuje jakkoli diskri-
minace zaloen zejmna na pohlav, rase, barv pleti, etnickm nebo socilnm p-
vodu, genetickch rysech, jazyku, nboenskm vyznn nebo pesvden, politic-
kch nzorech i jakchkoli jinch nzorech, pslunosti k nrodnostn menin,
majetku, narozen, zdravotnm postien, vku nebo sexuln orientaci. Zvlt pak
stanov, e v oblasti psobnosti smluv (primrnho prva), a ani jsou dotena jejich
zvltn ustanoven, se zakazuje jakkoli diskriminace na zklad sttn pslunosti.
Oficiln Vysvtlen k Listin zkladnch prv EU35 ovem vykldaj dosah ustanove-
n l. 21 odst. 1 tak, e: nevytv dn pravomoci pijmat antidiskriminan prvn
pedpisy v oblastech pravomoc lenskho sttu nebo v soukrom sfe ani nestanov
obecn zkaz diskriminace v tchto irokch oblastech. Msto toho upravuje pouze dis-
kriminaci ze strany orgn a instituc samotn Unie pi vkonu pravomoc, kter j
svuj Smlouvy, a ze stany lenskch stt, pouze provdj-li prvo Unie.36
Zvlt je pak v Listin prv EU upravena rovnost ped zkonem (l. 20) a rovnost
en a mu, kter mus bt zajitna ve vech oblastech vetn zamstnn, prce
a odmny za prci (l. 23). Tak Listina prv EU vak v uvedenm lnku pipout,
e zsada rovnosti en a mu nebrn zachovn nebo pijet opaten poskytujcch
zvltn vhody ve prospch nedostaten zastoupenho pohlav.

I.4 ZKONY OBSAHUJC ZKAZ DISKRIMINACE


V JEDNOTLIVCH OBLASTECH

V souvislosti se vstupem R do EU byly pijaty novely nkterch zko-


n, kter v souladu se smrnicemi ES upravily zkaz diskriminace v oblasti pstupu
a vkonu zamstnn i povoln. Skutkov podstaty zakazujc rzn formy pm
i nepm diskriminace byly doplnny do novho zkona o zamstnanosti,37 do nov-

34 Viz 2007/C 303/01 ednho vstnku EU. Podle l. 6 odst. 1 Smlouvy o Evropsk unii m Listina z-
kladnch prv EU stejnou prvn slu jako Smlouvy. Rovn v Prohlen o Listin zkladnch prv
Evropsk unie (. 1), pipojenm Evropskou radou k Lisabonsk smlouv, se potvrzuje, e tato Listina
je prvn zvazn. K jejmu dosavadnmu postaven viz Suchnek, R. Charta zkladnch prv Evrop-
sk unie jako soust smlouvy o stav pro Evropu. In Pocta Frantiku amalkovi k 80. narozeninm.
Praha: ASPI Publishing, 2003, s. 107 n.
35 Viz 2007/C 303/02.
36 To je v souladu s celkovm pojetm dosahu psobnosti Listiny EU, kter neroziuje oblast psobnosti
prva EU nad rmec pravomoc EU, nevytv pro EU dnou novou pravomoc i kol, ani nemn pra-
vomoci a koly vymezen Smlouvami (l. 6 odst. 1 al. 2 Smlouvy EU, l. 51 odst. 2 Listiny EU, Pro-
hlen . 1 odst. 2 k Lisabonsk smlouv), piem se j lze dovolvat vi lenskm sttm, vhradn
jen pokud uplatuj prvo EU (l. 51 odst. 1 Listiny EU).
37 4 zkona . 435/2004 Sb., o zamstnanosti.

125
ho zkonku prce,38 do sluebnho zkona,39 do zkona o vojcch z povoln40 a do
zkona o sluebnm pomru pslunk bezpenostnch sbor.41 S vjimkou zkon
upravujcch zvislou prci i slubu vak prvn pedpisy v ostatnch oblastech upra-
vovaly rovn zachzen nedostaten nebo vbec. Deficity vykazovaly zejmna oblast
samostatn vdlen innosti, sociln ochrany vetn socilnho zabezpeen, so-
cilnch vhod, zdravotn pe, vzdln, pstupu ke zbo a slubm nabzench ve-
ejnosti, jako i oblast bydlen. Nap. zdravotnick zkonodrstv dn antidiskrimi-
nan klausule neobsahuje, ani nijak neprecizuje poadavek rovnho zachzen se
vemi osobami bez ohledu na jejich fyzick i duevn zdrav, jejich vk, pohlav atd.
pi pstupu ke zdravotn pi a pi jejm poskytovn.42 V oblasti vzdln je zsada
rovnho pstupu kadho obana R nebo jinho lenskho sttu EU ke vzdlvn
bez jakkoli diskriminace vyjdena jen pro pedkoln, zkladn, stedn a vy od-
born kolstv (viz kolsk zkon43), pro oblast vysokho kolstv vak ji explicitn
upravena nen.44 V oblasti prodeje vrobk a poskytovn slueb obsahuje platn
zkon o ochran spotebitele jen lakonick pkaz, e prodvajc nesm pi prodeji v-
robk nebo poskytovn slueb spotebitele diskriminovat,45 piem dopad jen na
nabzen vrobk a slueb podnikateli (nevztahuje se tedy nap. na pronajmatele byt,
kte podnikateli nejsou).
Nejednotnost pravy obsaen v jednotlivch zkonech se projevovala v odlinm
rozsahu povinnost zajiovat rovn zachzen a ochranu ped diskriminac i v rozdl-
nm rozsahu nrok, jich se mohla ob diskriminace domhat. Problmem se tak i ve
svtle rozsudku Soudnho dvora EU ukzala bt absence obecn normy zaruujc
rovn zachzen a zabraujc diskriminaci ve vech oblastech. Platn prvo tak ne-
splovalo pln poadavky na zajitn rovnho zachzen obsaen v sekundrnm
prvu ES, podle nj m prvn d kadho lenskho sttu EU zajiovat ochranu
ped diskriminac tm, e ji ve svch prvnch pedpisech nejen zake, ale vymez
i pojmov apart (formy a zpsoby diskriminace) a uprav nstroje prvn ochrany
ped diskriminac.

38 16 a 17 zkona . 262/2006 Sb., zkonk prce, ve znn zkona . 362/2007 Sb. Tato novela zkon-
ku prce jet ped pijetm AZ na nj vslovn odkzala, pokud jde o vymezen pslunch pojm. Sta-
novila t, e AZ upravuje i ppady, kdy je rozdln zachzen ppustn, jako i prvn prostedky
ochrany ped diskriminac v pracovnprvnch vztazch.
39 80 zkona . 218/2002 Sb., o slub sttnch zamstnanc ve sprvnch adech a o odmovn tch-
to zamstnanc a ostatnch zamstnanc ve sprvnch adech (sluebn zkon).
40 2 odst. 3 a 6 zkona . 221/1999 Sb., o vojcch z povoln, ve znn zk. . 155/2000 Sb. a . 254/2002
Sb.
41 16 odst. 4, 77 odst. 1 a 10 zkona . 361/2003 Sb., o sluebnm pomru pslunk bezpenostnch
sbor.
42 Viz zkon . 20/1966 Sb., o pi o zdrav lidu, a zkon . 48/1997 Sb., o veejnm zdravotnm pojitn.
43 2 odst. 1 psm. a) kolskho zkona (zkon . 561/2004 Sb.).
44 1 psm. b) zkona . 111/1998 Sb., o vysokch kolch, sice stanov, e vysok koly umouj v sou-
ladu s demokratickmi principy pstup k vysokokolskmu vzdln, podmnky rovnho pstupu ale ji
tento zkon nevymezuje.
45 6 zkona . 634/1992 Sb., ve znn zkona . 36/2008 Sb. A do 30. 6. 1995 pitom platila prava,
podle n prodvajc nesml spotebitele diskriminovat dnm zpsobem zejmna nesm odmtnout
prodat spotebiteli vrobky, kter m vystaveny nebo jinak pipraveny k prodeji, anebo odmtnout po-
skytnut sluby, kter je v jeho provoznch monostech.

126
II. CO PIN ANTIDISKRIMINAN ZKON

II.1 VCN, OSOBN A ASOV PSOBNOST ZKONA

Pedmt AZ je v jeho 1 vymezen tak, e zapracovv pslun ped-


pisy Evropskch spoleenstv a v nvaznosti na Listinu zkladnch prv a svobod
a mezinrodn smlouvy, kter jsou soust prvnho du, ble vymezuje prvo na
rovn zachzen a zkaz diskriminace v taxativn vyjmenovanch oblastech. Tmi
jsou: prvo na zamstnn a pstup k zamstnn a k povoln;46 pracovn a sluebn
pomry a jinou zvislou innost, vetn odmovn;47 lenstv a innost v odboro-
vch organizacch, radch zamstnanc, organizacch zamstnavatel a v profesnch
komorch, vetn vhod, kter tyto organizace svm lenm poskytuj; pstup k pod-
nikn a jin samostatn vdlen innosti; sociln zabezpeen; piznn a poskyto-
vn socilnch vhod;48 pstup ke zdravotn pi a ke vzdln a k jejich poskytov-
n; pstup ke zbo a slubm, vetn bydlen, jsou-li nabzeny veejnosti nebo pi
jejich poskytovn. AZ se nevztahuje na prvn vztahy souvisejc s pravou podmnek
vstupu a pobytu sttnch pslunk tetch zem nebo osob bez sttn pslunosti na
zem R.
Z hlediska osobn psobnosti se AZ vztahuje jen na fyzick osoby, nikoli na osoby
prvnick. Jen pro fyzick osoby je toti zakotveno prvo na rovn zachzen a na to,
aby nebyly diskriminovny v prvnch vztazch, na kter se AZ vztahuje ( 1 odst. 3).
Pokud jde o asovou psobnost, AZ psob vlun a od data jeho innosti. Jeho
pechodn ustanoven ( 12) nepipout ani nepravou retroaktivitu, kdy stanov, e
prvn vztahy ve vcech prva na rovn zachzen vznikl ze skutenost, kter nasta-
ly pede dnem nabyt innosti AZ, se d dosavadnmi prvnmi pedpisy. Ani po
innosti AZ tedy nen jeho normami dotena platnost ustanoven smluv i jinch
prvnch kon uinnch ped datem jeho innosti.

II.2 LEGLN DEFINICE DISKRIMINACE A JEJCH FOREM

AZ vymezuje pro sv ely prvo na rovn zachzen tak, e se jm ro-


zum prvo nebt diskriminovn z dvod, kter stanov tento zkon ( 2 odst. 1).
Vet diskriminanch dvod je v AZ formulovn jako uzaven, zahrnuje jen ne-

46 Podle 5 odst. 4 AZ se pro jeho ely povolnm rozum innost fyzick osoby vykonvan za pla-
tu v zvislm nebo nezvislm postaven, jej dn vkon zvltn prvn pedpisy podmiuj
splnnm kvalifikanch pedpoklad, zejmna dosaenm pedepsanho vzdln a poppad i doby
praxe.
47 Podle 5 odst. 1 AZ se pro jeho ely odmovnm rozum veker plnn, penit nebo nepenit,
opakujc se nebo jednorzov, kter jsou pmo nebo nepmo poskytovna osob pi zvisl innosti.
V R se nerovnost pohlav na pracovnm trhu projevuje zejmna v oblasti odmovn. Dle daj es-
kho statistickho adu inil v roce 2008 podl prmrn mzdy en na prmrn mzd mu 75,2 %
a medin mzdy eny na medinu mzdy mue inil 80,2 %. eny tedy v souasnosti vydlvaj v prmru
o 24,8 % mn ne mui.
48 Podle 5 odst. 5 AZ se pro jeho ely sociln vhodou rozum sleva, osvobozen od poplatk nebo pe-
nit i nepenit plnn, poskytovan nezvisle na nrocch ze socilnho zabezpeen pmo nebo ne-
pmo urit skupin fyzickch osob s obvykle nimi pjmy i vymi ivotnmi nklady ne maj
ostatn.

127
rovn zachzen z dvodu rasy, etnickho pvodu, nrodnosti, pohlav,49 sexuln
orientace, vku, zdravotnho postien,50 nboenskho vyznn, vry i svtovho n-
zoru51 ( 2 odst. 3). Nezahrnuje naopak zkaz diskriminace nap. z dvodu jazyka, n-
rodnho nebo socilnho pvodu, majetku, rodu, manelskho, partnerskho i rodin-
nho stavu apod. Proti nerovnmu zachzen z tchto dvod tedy nen poskytovna
prvn ochrana prostednictvm AZ, ale jen cestou speciln aloby podle zvltnho
prvnho pedpisu nebo cestou obecn aloby na ochranu osobnosti podle 13 oban-
skho zkonku, a cestou stavn stnosti (l. 87 odst. 1 psm. d/ stavy).
AZ rozliuje diskriminaci na pmou a nepmou. Pmou diskriminac se rozum ta-
kov jednn, vetn opomenut, kdy se s jednou osobou zachz mn pzniv, ne
se zachz i zachzelo nebo by se zachzelo s jinou osobou ve srovnateln situaci, a to
z dvod stanovench v 2 odst. 3 AZ. Nepmou diskriminac se rozum takov jed-
nn nebo opomenut, kdy na zklad zdnliv neutrlnho ustanoven, kritria nebo
praxe je z nkterho z tchto dvod osoba znevhodnna oproti ostatnm.52 Nep-
mou diskriminac vak nen, pokud takov ustanoven, kritrium nebo praxe je objek-
tivn odvodnno legitimnm clem a prostedky k jeho dosaen jsou pimen a ne-
zbytn ( 3 odst. 1). Diskriminac je tak jednn, kdy je s osobou zachzeno mn
pzniv na zklad domnlho dvodu uvedenho v 2 odst. 3 AZ, tedy pro jeho
dajnou rasu, etnick pvod, nrodnost, pohlav, sexuln orientaci, vk, zdravotn po-
stien, nboensk vyznn, vru i svtov nzor ( 2 odst. 5).
Za diskriminaci (v podob pm i nepm) povauje AZ i obtovn, sexuln
obtovn, pronsledovn, pokyn k diskriminaci a navdn k diskriminaci. Obto-
vnm rozum nedouc chovn souvisejc s dvody uvedenmi v 2 odst. 3 AZ,
jeho zmrem nebo dsledkem je snen dstojnosti osoby a vytvoen zastraujc-
ho, neptelskho, poniujcho, pokoujcho nebo urlivho prosted, anebo takov
nedouc chovn z uvedench dvod, kter me bt oprvnn vnmno jako pod-
mnka pro rozhodnut ovlivujc vkon prv a povinnost vyplvajcch z prvnch
vztah. Sexulnm obtovnm rozum obtovn, kter m sexuln povahu. Pron-

49 Podle 2 odst. 4 AZ se za diskriminaci z dvodu pohlav povauje i diskriminace z dvodu thotenstv,


matestv nebo otcovstv a z dvodu pohlavn identifikace.
50 Podle 5 odst. 6 AZ se pro jeho ely zdravotnm postienm rozum tlesn, smyslov, mentln, du-
evn nebo jin postien, kter brn nebo me brnit osobm v jejich prvu na rovn zachzen v ob-
lastech vymezench v AZ; pitom mus jt o dlouhodob zdravotn postien, kter trv nebo m podle
poznatk lkask vdy trvat alespo jeden rok. AZ tedy jako diskriminan dvod neuvd pouh zdra-
votn stav osoby.
51 Svtovm nzorem je teba patrn rozumt pedevm politick i jin smlen (l. 15 odst. 1 Listiny,
l. 10 odst. 1 ELP), zahrnuje vak zejm i lenstv v politickch stranch a hnutch, v obanskch
sdruench nebo v odborech i v organizacch zamstnavatel.
52 Nepmou diskriminac z dvodu zdravotnho postien se podle 3 odst. 2 AZ rozum tak odmtnut
nebo opomenut pijmout pimen opaten, aby mla osoba se zdravotnm postienm pstup k uri-
tmu zamstnn, k vkonu pracovn innosti nebo funknmu nebo jinmu postupu v zamstnn, aby
mohla vyut pracovnho poradenstv, nebo se zastnit jinho odbornho vzdlvn, nebo aby mohla
vyut slueb urench veejnosti, ledae by takov opaten pedstavovalo nepimen zaten. Pi roz-
hodovn o tom, zda konkrtn opaten pedstavuje nepimen zaten, je teba vzt v vahu: a) mru
uitku, kterou m osoba se zdravotnm postienm z realizace opaten, b) finann nosnost opaten pro
fyzickou nebo prvnickou osobu, kter je m realizovat, c) dostupnost finann a jin pomoci k realiza-
ci opaten a d) zpsobilost nhradnch opaten uspokojit poteby osoby se zdravotnm postienm ( 3
odst. 3). Za nepimen zaten se nepovauje opaten, kter je fyzick nebo prvnick osoba povin-
na uskutenit podle zvltnho prvnho pedpisu ( 3 odst. 4 AZ).

128
sledovnm rozum nepzniv zachzen, postih nebo znevhodnn, k nmu dolo
v dsledku uplatnn prv podle AZ. Pokynem k diskriminaci rozum chovn osoby,
kter zneuije podzenho postaven druhho k diskriminaci tet osoby. Navdnm
k diskriminaci rozum chovn osoby, kter druhho pesvduje, utvrzuje nebo pod-
ncuje, aby diskriminoval tet osobu.

II.3 PPUSTN FORMY ROZDLNHO ZACHZEN

Rozdln zachzen v pstupu k zamstnn nebo povoln z dvodu vku


AZ v 6 odst. 1 dovoluje rozdln zachzen v pstupu k zamstnn i povoln
z dvodu vku jen ve dvou ppadech. Prvnm je ten, kdy k vkonu zamstnn (po-
voln) je vyadovna podmnka minimlnho vku, odborn praxe nebo doby za-
mstnn, kter je nezbytn pro dn vkon zamstnn (povoln) nebo pro pstup
k uritm prvm a povinnostem spojenm se zamstnnm (povolnm). Druh p-
pad, kter nen povaovn za diskriminaci, spov v tom, e pro dn vkon za-
mstnn (povoln) je potebn odborn vzdlvn, kter je nepimen dlouh
vzhledem k datu, ke ktermu osoba uchzejc se o zamstnn (povoln) doshne d-
chodovho vku podle zvltnho zkona.

Rozdln zachzen z dvodu povahy prce nebo innosti


Diskriminac nen podle AZ rozdln zachzen ve vcech prva na zamstnn, p-
stupu k zamstnn nebo povoln, ve vcech pracovnch, sluebnch pomr nebo jin
zvisl innosti, pokud je k tomu vcn dvod spovajc v povaze vykonvan prce
nebo innosti a uplatnn poadavky jsou tto povaze pimen. Obdobnou vjimku
pipustil ji dve t zkon o zamstnanosti, zkonk prce, zkon o vojcch z povo-
ln i zkon . 361/2003 Sb. (poslze uveden zkon dokonce stanov, e vcn dvod
k odlinmu zachzen spovajc v nezbytnch pedpokladech nebo poadavcch na
vkon sluby nebo ve zvltn povaze sluby, kterou m pslunk vykonvat, mus
bezpenostn sbor pslunkovi prokzat).

Rozdln zachzen z dvodu pohlav


Diskriminac z dvodu pohlav nen podle 6 odst. 3 AZ rozdln zachzen ve v-
cech pstupu nebo odborn pprav k zamstnn nebo povoln, pokud je k tomu
vcn dvod spovajc v povaze vykonvan prce nebo innosti a uplatnn poa-
davky jsou tto povaze pimen. Diskriminac z tohoto dvodu nen podle 6 odst. 6
AZ ani rozdln zachzen pi poskytovn slueb, kter jsou nabzeny v oblasti sou-
kromho a rodinnho ivota a kon provdnch v tto souvislosti. Konen nen dis-
kriminac z dvodu pohlav ani vlun nebo pednostn poskytovn veejn dostup-
nch zbo a slueb, pokud je vlun nebo pednostn poskytovn zbo a slueb
osobm uritho pohlav objektivn odvodnno legitimnm clem a prostedky k jeho
dosaen jsou pimen a nezbytn ( 6 odst. 7 AZ).

Rozdln zachzen pi stanoven dchodovho vku


Za diskriminaci nepovauje AZ rozdln zachzen souvisejc se stanovenm rz-
nho dchodovho vku pro mue a eny. Jde o reakci na zkon o dchodovm poji-

129
tn, kter stanov pro mue a eny rozdln vk potebn pro vznik nroku na starob-
n dchod.53 Tato dovolen vjimka ze zkazu rozdlnho zachzen ale neplat v sys-
tmech socilnho zabezpeen pracovnk, v nich zamstnavatel poskytuje svm
souasnm i bvalm zamstnancm a jejich rodinnm pslunkm urit plnn,
vymezen v 8 AZ.

Rozdln zachzen pi zvisl prci v crkvch a nboenskch spolenostech


Podle 6 odst. 4 AZ nen diskriminac rozdln zachzen uplatovan ve vcech
prva na zamstnn nebo pstupu k zamstnn i povoln v ppad zvisl prce
vykonvan v crkvch i nboenskch spolenostech, jestlie z dvodu povahy tch-
to innost nebo souvislosti, v n jsou vykonvny, pedstavuje nboensk vyznn,
vra i svtov nzor osoby podstatn, oprvnn a odvodnn poadavek zamstn-
n se zetelem k etice crkve.

Rozdln zachzen u thotnch en, matek, zdravotn postiench


a mladistvch
Podle 6 odt. 5 AZ nen diskriminac rozdln zachzen uplatovan za elem
ochrany en z dvodu thotenstv a matestv, osob se zdravotnm postienm a za e-
lem ochrany osob mladch 18 let nad rmce stanoven zvltnmi prvnmi pedpisy,
jestlie prostedky k dosaen uvedench cl jsou pimen a nezbytn.

Rozdln zachzen ve vcech socilnho zabezpeen, socilnch vhod,


zdravotn pe, vzdln a veejn nabzenho zbo a slueb
AZ t vymezuje oblasti, v nich obecn pipout rozdln zachzen z dvodu po-
hlav, sexuln orientace, vku, zdravotnho postien, nboenskho vyznn, vry i
svtovho nzoru. Jsou jimi sociln zabezpeen, piznn a poskytovn socilnch
vhod, pstup ke zdravotn pi a jej poskytovn, pstup ke vzdln a jeho posky-
tovn, jako i pstup ke zbo a slubm, vetn bydlen, pokud jsou nabzeny veej-
nosti nebo pi jejich poskytovn. Za diskriminaci se vak nepovauje rozdln zach-
zen ze shora uvedench dvod ve vyjmenovanch oblastech pouze tehdy, pokud je
toto rozdln zachzen objektivn odvodnno legitimnm clem a prostedky k jeho
dosaen jsou pimen a nezbytn.

Opaten k prevenci i vyrovnn nevhod osoby a k zajitn


rovnch pleitost
AZ v 7 odst. 2 nepovauje za diskriminaci opaten, jejich clem je pedejt nebo
vyrovnat nevhody vyplvajc z pslunosti osoby ke skupin osob vymezen nkte-
rm ze zkonem uvedench dvod (rasa, etnick pvod, nrodnost, pohlav, sexul-
n orientace, vk, zdravotn postien, nboensk vyznn, vra i svtov nzor) a za-
jistit j rovn zachzen a rovn pleitosti (tzv. afirmativn akce). Ve vcech pstupu

53 Podle 32 odst. 3 zkona . 155/1995 Sb., o dchodovm pojitn, ve znn pozdjch pedpis, bude
v R po 31. prosinci 2012 init dchodov vk u mu 63 let, a u en podle potu vychovanch dt
59 a 63 let.

130
k zamstnn nebo povoln vak nesm tato opaten vst k upednostnn osoby, jej
kvality nejsou vy pro vkon zamstnn nebo povoln, ne maj ostatn souasn
posuzovan osoby. Ji dve tak zkon o zamstnanosti, zkonk prce a zkon
o edncch zemnch samosprvnch celk a o zmn nkterch zkon oznaili za
nediskriminan ta opaten, jejich elem je odvodnno pedchzen nebo vyrov-
nn nevhod, kter vyplvaj z pslunosti fyzick osoby ke skupin vymezen n-
kterm uvedench z dvod, resp. dvod uvedench v AZ.54
Provdn uvedench pozitivnch opaten vak nen povinnost sttu, a to ani podle
mezinrodnch smluv, ani podle norem prva EU, kter tato opaten jen doporuuj.55
Ani AZ proto tato opaten neupravuje jako povinnost.

Dal ppustn formy rozdlnho zachzen obsaen ve zvltnch zkonech


Obecn psoben AZ na vztahy jm upraven ponkud oslabuje jeho 7 odst. 4, podle
nho dal ppustn formy rozdlnho zachzen obsaen ve zvltnch zkonech ne-
jsou ustanovenm 7 odstavce 1 a 6 doteny. Prakticky to znamen, e jakkoli
zvltn zkon me i pro oblasti vcn spadajc pod AZ vymezit dal vjimky z prin-
cipu zkazu diskriminace nad rmec pravy obsaen v AZ. To potvrzuje i dvodov
zprva k AZ, kter jej charakterizuje jako zkon obecn, dal pedpisy upravujc rovn
zachzen jsou k nmu ve vztahu specilnm a v ppad rozporu se pouij pednostn.
Limitem pro takov speciln zkonn pravy je a stavn prava obsaen v Listin
a aplikan pednost pslunch mezinrodnch smluv podle l. 10 stavy.

II.4 PRVN PROSTEDKY OCHRANY PED DISKRIMINAC

II.4.1 Ochrana prostednictvm aloby k obecnmu soudu

Dojde-li k poruen prv a povinnost vyplvajcch z prva na rovn za-


chzen nebo k diskriminaci, dv 10 AZ tomu, kdo byl tmto jednnm doten,
prvo obrtit se na soud. Pokozen se me u soudu zejmna domhat toho, aby bylo
uputno od diskriminace, aby byly odstranny nsledky diskriminanho zsahu
a aby mu bylo dno pimen zadostiuinn. S ohledem na to, e vet reparanch
opaten je v AZ jen demonstrativn, nelze vylouit ani alobn petit znjc na omlu-
vu ze strany pvodce diskriminace. Pokud by se nejevilo postaujcm zjednn n-
pravy nkterm z uvedench zpsob, zejmna proto, e byla v dsledku diskrimina-
ce ve znan me snena dobr povst nebo dstojnost osoby nebo jej vnost ve
spolenosti, m pokozen t prvo na nhradu nemajetkov jmy v penzch. Vi
penit nhrady ur soud s pihldnutm k zvanosti vznikl jmy a k okolnostem,
za nich k poruen prva dolo ( 10 odst. 2, 3 AZ).

54 1 odst. 5 zk. . 65/1965 Sb., 16 odst. 3 zk. . 262/2006 Sb., 4 odst. 4 zk. . 435/2004 Sb., 38
zkona . 312/2002 Sb., ve znn do 31. 12. 2006.
55 Viz nap. bod 19 Zvrenho doporuen Vboru pro odstrann vech forem diskriminace en: esk
republika z 25. 8. 2006, CEDAW/C/CZE/CO/3, v nm Vbor vyslovil znepokojen nad zjevnou ne-
chut ministerstev k pijet doasnch zvltnch opaten v souladu s l. 4 odst. 1 mluvy o odstran-
n vech forem diskriminace en a s Obecnm doporuenm Vboru . 25 o doasnch zvltnch opat-
ench. Viz t bod 20.

131
aloba k soudu oprajc se o AZ je novm, specilnm prvnm prostedkem ochra-
ny ped diskriminac. Zvltn alobn nvrh byl dosud upraven jen v nkterch par-
cilnch zkonnch pravch zakazujcch diskriminaci. Obtem nerovnho zachzen
tedy zpravidla nezbvalo, ne se zpravidla obracet na soudy v rmci obecn ochrany
osobnostnch prv podle obanskho zkonku.56 AZ tak napluje stavn ustanoven,
podle nich jsou zkladn prva a svobody pod ochranou soudn moci (l. 4 stavy)
a kad m prvo se domhat stanovenm postupem svho prva u nezvislho a ne-
strannho soudu (l. 36 odst. 1 Listiny).
Problm v monosti vyuit antidiskriminan aloby podle AZ vak spov v tom,
e vet diskriminanch dvod uveden v AZ je uzaven ( 2 odst. 3). Proti ne-
rovnmu zachzen z tchto jinch dvod tedy nen poskytovna prvn ochrana pro-
stednictvm AZ, ale jen cestou speciln aloby podle zvltnho prvnho pedpisu57
nebo cestou obecn aloby na ochranu osobnosti (podle 13 obanskho zkonku),
a cestou stavn stnosti.
V souvislosti s novou alobn legitimac zaloenou v AZ byla zmnna i prava
v obanskm soudnm du, kter v 133a obsahuje zvazn pravidlo pro hodnocen
dkaz ve vcech diskriminace. Dosud od 1. ledna 2003 platilo: skutenosti tvrzen
o tom, e astnk byl pmo nebo nepmo diskriminovn m soud za prokzan,
pokud v zen nevyel najevo opak.58 Ust. 133a odst. 2 o.s.. bylo vak kritizovno
pro jeho nepesnou dikci, neodpovdajc smyslu smrnic ES,59 akoli pi pezkumu
jeho stavnosti obstlo. S k jeho povaze uvedl: Svoj povahou se jedn o vyvrati-
telnou prvn domnnku specifikujc, e dkaz opaku je povinnost strany alovan.
Od obecnch standard dokazovn v 120 o. s. . se zjevn li tm, e do urit mry
zvhoduje stranu alujc na kor strany alovan, kter se ped obecnmi soudy nie-
ho nedomh, pesto vak m dokazovat nco, co netvrdila. Z tohoto ryze formlnho
pohledu lze tvrdit, e strana alovan je v zen, kde se aplikuje 133a odst. 2 o. s. .,
ve srovnn se stranou alujc do urit mry znevhodnn. Penesen dkaznho be-
mene na stranu alovanou vak nen ani pln ani automatick. Osoba, kter tvrd, e
je obt diskriminace, mus nejdve soudu pedloit skutenosti dostaten odvodu-
jc zvr o existenci mon diskriminace, by to ze slovnho znn 133a odst. 2 o. s. .
dostaten jasn nevyplv.60

56 Podle 11 obanskho zkonku m fyzick osoba prvo na ochranu sv osobnosti, zejmna ivota
a zdrav, obansk cti a lidsk dstojnosti, jako i soukrom, svho jmna a projev osobn povahy.
57 Viz nap. 80 odst. 5 a 6 sluebnho zkona, 2 odst. 5 a 6 zkona . 221/1999 Sb., o vojcch z povo-
ln, aj.
58 Ustanoven 133a odst. 2 bylo do o. s. . vloeno zkonem . 151/2002 Sb., kterm se mn nkter z-
kony v souvislosti s pijetm soudnho du sprvnho.
59 Srov. l. 8 smrnice 2000/43/ES, viz Bobek, M.; Boukov, P.; Khn, Z. Rovnost a diskriminace. Praha:
C. H. Beck, 2007, s. 212. Srov. t l. 10 smrnice 2000/78/ES, viz Othalov, L.; iinsk, P. Antidis-
kriminan zkon v poloase. In Via Iuris, 2006, s. 61 n.; l. 10 odst. 1 tto smrnice zn: lensk stty
pijmou v souladu se svmi vnitrosttnmi soudnmi systmy nezbytn opaten, aby pokud se urit
osoba ct pokozena nedodrenm zsady rovnho zachzen a pedlo soudu nebo jinmu pslunmu
orgnu skutenosti nasvdujc tomu, e dolo k pm nebo nepm diskriminaci, psluelo alova-
nmu prokzat, e nedolo k poruen zsady rovnho zachzen.. Vznamov rozdl mezi tvrzenm
a pedloenm dkaz je zde evidentn.
60 Nlezem Pl. S 37/04 (. 419/2006 Sb.) zamtl S nvrh Krajskho soudu v st n. Labem na zruen
133a odst. 2 o. s. ., kdy v odvodnn nlezu rovn uvedl: Proces je spor, kter se odehrv pro-
stednictvm kontradiktorn diskuse, pi n strany sporu musej mt ,rovn zbran, tj. stejnou monost

132
Od innosti AZ 133a o. s. . nov stanov, e pokud alobce uvede ped soudem
skutenosti, ze kterch lze dovodit, e ze strany alovanho dolo k pm nebo nep-
m diskriminaci v oblastech a z dvod vymezench zkonem, je alovan povinen
dokzat, e k poruen zsady rovnho zachzen nedolo. AZ tak pesnji rozkld
dkazn bemeno mezi alobce a alovanho: Na alobci zstv povinnost tvrzen
skutenost (opench o dkazy) alespo nepmo svdcch o tom, e byl vystaven
odlinmu, pro nj nepznivmu zachzen. V ppad uveden tchto skutenost a-
lobcem ped soudem pak na alovanm spov bemeno dkazu, e jm uskutenn
mn pzniv zachzen sledovalo legitimn cl a e pouit prostedky byly k dosa-
en tohoto cle pimen.

II.4.2 Prvnick osoby zamen na ochranu obt diskriminace

Dalm nstrojem ochrany ped diskriminac jsou zvltn oprvnn prv-


nickch osob, kter se na tuto oblast specializuj. Jde o prvnick osoby, kter byly na
ochranu prv obt diskriminace zaloeny nebo pedmtem jejich innosti je ochrana
ped diskriminac, je-li takov innost uvedena v jejich stanovch i statutu nebo tako-
v skutenost vyplv z jejich innosti i ze zkona. Typicky jde o nevldn organiza-
ce jako jsou obansk sdruen, obecn prospn spolenosti, nadace, ale tak odbory,
crkve a nboensk spolenosti. Mohly by to vak bt za uvedench podmnek tak
politick strany i politick hnut. Podle 11 AZ takov prvnick osoba me ve v-
cech ochrany ped diskriminac poskytovat informace o monostech prvn pomoci
a souinnost pi sepsn nebo doplnn nvrh a podn osobm domhajcm se ochra-
ny ped diskriminac. Dle je oprvnna podvat sprvnm adm vykonvajcm kon-
trolu nad dodrovnm prvnch pedpis, vetn prva na rovn zachzen, podnty
k proveden kontroly, poppad podnty k zahjen sprvnho zen.
Ochrana obt diskriminace prostednictvm specializovanch prvnickch osob je
v platnm AZ pojata mnohem skromnji, ne tomu bylo v jeho prvnm nvrhu
z r. 2005. Zatmco podle nj mly mt tyto korporace samostatn prvo alovat u soudu
na uputn od diskriminace a odstrann nsledk diskriminanho zsahu, pokud by
jm mohla bt dotena prva neuritho potu osob, platn AZ actio popularis tmto
korporacm nepiznal, kdy omezil jejich roli v podstat na informan poradenstv,
dl prvn pomoc a na podnty adresovan vi sprvnm orgnm.

II.4.3 Veejn ochrnce prv

Zmnou zkona o Veejnm ochrnci prv, obsaenou v druh sti AZ,


byla psobnost ochrnce rozena i na vci prva na rovn zachzen a ochrany ped
diskriminac. Ochrnce m pispvat k prosazovn prva na rovn zachzen se vemi

mluvit a obhajovat ,svoji pravdu. V praktickm ivot zpravidla nepjde o absolutn, matematickou rov-
nost; jde o pojem relativn, zejmna v tom smyslu, e neme zcela sett rozdl v procesnm a zejmna
faktickm postaven stran vyplvajc z jejich rozdlnch monost. Toto nerovn postaven me bt do
urit mry kompenzovno dodatenmi zrukami pro slab stranu, tzv. favor defensionis, jejm proje-
vem je nap. prava dkaznho bemene

133
osobami bez ohledu na jejich rasu i etnick pvod, nrodnost, pohlav, sexuln
orientaci, vk, zdravotn postien, nboensk vyznn, vru nebo svtov nzor. Za
tm elem m poskytovat metodickou pomoc obtem diskriminace pi podvn n-
vrh na zahjen zen z dvod diskriminace, provdt vzkum, zveejovat zprvy
a vydvat doporuen k otzkm souvisejcm s diskriminac, a zajiovat vmnu do-
stupnch informac s pslunmi evropskmi subjekty.
Ve srovnn s nvrhem AZ z r. 2005 byla role ochrnce v ochran ped diskrimina-
c velmi redukovna. Podle prvn pedlohy AZ ml rovn vykonvat funkci medito-
ra k urovnn konfliktnho stavu mezi stranami a zprostedkovvat mimosoudn een
sporu. Mediaci ml provdt jen se souhlasem obou stran a ml ji ukonit zejmna
tehdy, pokud byl stranami podn soudu nvrh na smr, nebo pokud to jedna ze stran
navrhne, anebo pokud jedna ze stran neposkytuje ochrnci potebnou souinnost.
Ochrnce ml poskytovat tak prvn pomoc ve vcech ochrany ped diskriminac,
i kdy jen v rozsahu, v jakm byla svena v platnm znn AZ specializovanm prv-
nickm osobm. Pedloha z r. 2005 dvala t kadmu prvo obrtit na ochrnce se
dost o vydn stanoviska o tom, zda konkrtn opaten i praxe je v souladu s pod-
mnkami stanovenmi v AZ. Ochrnce mohl ve vcech prva na rovn zachzen vy-
dvat z vlastnho podntu doporuen orgnm veejn sprvy (vetn vldy), zejm-
na doporuit vydn, zmnu nebo zruen prvnho nebo vnitnho pedpisu. Pslun
orgny mly do 60 dn ochrnci sdlit sv stanovisko k jeho doporuen. Tato oprv-
nn ochrnce, resp. prva jednotlivc, nejsou v platnm AZ obsaena. Omezen v-
znamu ombudsmana, jako i prvnickch osob zabvajcch se diskriminac, tak ne-
pispv k plnjmu uplatnn prvn ochrany na tomto poli. Od soudn ochrany ve
vcech osobnostnch prv toti mnohdy odrazuj dlka zen i nklady na prvn za-
stoupen dosahujc nejmn destek tisc K.61

II.5 DOPLNN ANTIDISKRIMINANCH USTANOVEN


DO OBLAST ODMOVN A POJIOVNICTV

AZ rovn novelizac nkterch zkon precizoval jejich ustanoven o z-


kazu diskriminace. V zkon o platu ve veejn sfe62 se nov stanov, e za stejnou
prci nebo za prci stejn hodnoty m psluet stejn plat nejen mum a enm,
ale vem zamstnancm bez ohledu na jejich rasu nebo etnick pvod, nrodnost, po-
hlav, sexuln orientaci, vk, zdravotn postien, nboensk vyznn, vru nebo sv-
tov nzor.
Zsada rovnho zachzen byla doplnna i do zkona o pojistn smlouv.63 Zkon
nyn stanov, e prva a povinnosti vznikajc ze soukromho pojitn nesmj bt
v rozporu se zsadou rovnho zachzen podle zvltnho prvnho pedpisu, piem
odkazuje t na AZ. Do zkona bylo t doplnno, e v rozporu se zsadou rovnho

61 Je-li poadovna nhrada nemajetkov jmy, in dle vyhlky . 484/2000 Sb. pauln sazba odmny
advokta 25 000 K. Pi nespchu ve dvou instancch tedy alobce od r. 2010 zaplat vetn DPH
60 000 K.
62 Zkon . 143/1992 Sb., o platu a odmn za pracovn pohotovost v rozpotovch a v nkterch dalch
organizacch a orgnech.
63 13a zkona . 37/2004 Sb., o pojistn smlouv, ve znn AZ.

134
zachzen nen pouit pohlav jako urujcho faktoru pi stanoven ve pojistnho
a pro vpoet pojistnho plnn u pojitn tch pojistnch nebezpe, u kterch je
hodnocen pojistnho rizika zaloeno na pslunch a pesnch pojistn matematic-
kch a statistickch dajch, je-li rozdl ve vi pojistnho i pojistnho plnn pim-
en. K rozdlm ve vi pojistnho a vpotu pojistnho plnn vak nesmj vst n-
klady souvisejc s thotenstvm a matestvm.
Doplnn byl tak zkon o pojiovnictv.64 Pojiovnm, kter pouvaj rozdlnost
pohlav jako urujc faktor pi stanoven rozdln ve pojistnho a rozdlnho v-
potu pojistnho plnn, byla uloena povinnost zabezpeit, aby tyto rozdly byly za-
loeny na pesnch pojistn matematickch a statistickch dajch a aby byly pim-
en. Pi stanoven rozdln ve pojistnho a rozdlnho vpotu pojistnho plnn
mus pojiovna vychzet z veejn dostupnch daj a z daj zskanch z vlastn
provozovan pojiovac innosti nebo ze statistik spolen vytvench pojiovnami.
Nejsou-li k dispozici veejn dostupn daje vetn uvedench statistik, mus poji-
ovna zveejovat a pravideln aktualizovat vlastn statistick daje, z nich vychz
pi stanoven rozdln ve pojistnho a rozdlnho vpotu pojistnho plnn, a to na
internetu. Ministerstvu financ bylo uloeno, aby na zklad tchto informac (zska-
nch vak nejdve k 1. dubnu 2012) pezkoumalo oprvnnost pouvn rozdlnosti
pohlav jako urujcho faktoru pi stanoven ve pojistnho a vpotu pojistnho pl-
nn a vsledky tohoto pezkumu sdlilo do 21. prosince 2012 Komisi EU.

III. KRITIKA ANTIDISKRIMINANHO ZKONA

Zkon si ji v dob projednvn jeho obou nvrh nael jak sv horliv


zastnce, tak nesmiiteln odprce.65 Ambivalentn postoj k tto norm projevoval
i sm zkonodrce: Kdy Sent nvrh platnho AZ schvlil,66 souasn se od nj svm
doprovodnm usnesenm distancoval prohlenm: Sent povauje antidiskriminan
zkon za nstroj implementace poadavk vyplvajcch z evropskho prva, za jejich
neproveden hroz esk republice sankce. Neztotouje se vak s charakterem normy,
kter umlm zpsobem zasahuje do pirozenho vvoje spolenosti, nerespektuje kul-
turn odlinosti lenskch stt a poadavek rovnosti ve vsledku povyuje nad princip
svobody volby. Sent d vldu, aby nedvala souhlas s pijetm dalch antidiskri-
minanch pedpis na rovni EU.67

64 Zkon . 363/1999 Sb., o pojiovnictv a o zmn nkterch souvisejcch zkon (zkon o pojiov-
nictv).
65 Zkon hj nap. Othalov, L.; iinsk, P. Antidiskriminan zkon v poloase. In Via Iuris, 2006,
s. 61 n. Naopak kriticky se k AZ stav vtina pspvk ve sbornku Mach, Petr. (ed.) Antidiskrimi-
nan zkon pomoc slabm nebo pevrcen prva? Praha: Centrum pro ekonomiku a politiku, 2006,
. 49. V tomto sbornku ze semine je krom pspvku editora (a nynjho pedsedy Strany svobod-
nch oban) pod nzvem Antidiskriminan zkon z ns dl zloince i pspvek souasnho msto-
pedsedy stavnprvnho vboru Poslaneck snmovny M. Bendy (ODS) Antidiskriminan zkon
typick evropsko-socialistick nesmysl.
66 Schze Sentu se k tomuto bodu astnil i Veejn ochrnce prv JUDr. Otakar Motejl.
67 Usnesen Sentu . 377 z 23. 4. 2008 (13. schze, 6. funkn obdob). Vlda je vak podle l. 68 odst. 1
stavy R odpovdna jen Poslaneck snmovn, nikoli Sentu.

135
Vlda oznaila usnesen Sentu za velmi problematick a uvedla, e AZ m za-
jistit adekvtn ochranu obzvlt slabm a zranitelnm skupinm osob. Princip svo-
body volby je jist stejn dleitou hodnotou, jako zsada rovnho zachzen. Domn-
vme se, e antidiskriminan zkon tyto dv hodnoty, z nich dn nen absolutn,
vhodn vyvauje.68
Vhrady obsaen v tomto usnesen Sentu vak zapsobily na prezidenta republi-
ky V. Klause tak, e podle jeho slov jej poslily v pesvden tento osudov pat-
n zkon nepodepsat a vrtit jej Parlamentu. Hlava sttu pedevm oznaila AZ za
zbyten, je-li ji jeho materie upravena v stavnch i jinch zkonech, jako i v me-
zinrodnch smlouvch.69 Prezident zkonu vytkl i jeho prvn filozofickou koncepci,
kter dajn spov v nemon snaze o prvn rovnost ve vztazch soukromho prva,
v nadbyten prvn regulaci, v naruen svobodnho rozhodovn jednotlivce a v ilu-
zornm odstrann pirozen nerovnosti mezi lidmi.70 V. Klaus odmtl i princip pene-
sen dkaznho bemene ze strany alujcho na stranu alovanho, oznail jej za na-
prosto absurdn, jsouc v rozporu s naimi, ale i evropskmi prvnmi principy
a tradicemi, kter me pinet nov kivdy a nespravedlnosti. Za sporn oznail
i posunut odpovdnosti za provdn tohoto zkona do psobnosti veejnho ochrn-
ce prv, kter ml pvodn chrnit obana ped ady a nyn se mu dv kompe-
tence vstupovat i do soukromoprvnch vztah.
Kritika na adresu AZ zatm nevedla k napaden tohoto zkona ped S, a to ani pre-
zidentem samotnm, ani odprci AZ z ad poslanc a sentor ODS. Dnen otzka
ji ovem s ohledem na stavn, mezinrodn i evropsk prvn standardy nezn, zda
zkaz diskriminace vbec upravit prvn, ale jak zajistit obtem nerovnho zachzen
stavn konformn a zrove skuten inn prvn prostedky jejich ochrany. Zej-

68 Vldn Zprva o stavu lidskch prv v esk republice v roce 2008, s. 79.
69 V. Klaus: Zkon povauji za zbyten, kontraproduktivn a nekvalitn a jeho dopady za velmi proble-
matick. Zkon neobsahuje nic, co by bylo pro esk prvo zsadn nov. Vtinu vc, kter jsou v z-
kon uvedeny, ji obsahuj stvajc prvn normy. Antidiskriminan legislativn opaten nen teba
zavrovat njakm ,stechovm zkonem, kter bude ostatnm zkonm svou povahou fakticky nad-
azenou prvn normou. Zkaz diskriminace je obsaen v Listin zkladnch prv a svobod, v cel
ad mezinrodnch smluv, kter maj pednost ped zkonem, a v zkonech. Tento zkon je ve sv pod-
stat spe jakousi antidiskriminan prukou, shrnujc obsah dalch zkon a majc cl pedevm
ideologick a nikoli prvn. K tomu vak zkony ureny nejsou. Ty jsou ureny k tomu, aby pesn sta-
novily prva povinnosti, nikoli k en osvty.
70 esk republika nikoho nediskriminuje, a proto nen nijak pekvapujc, e o tom tento zkon nen.
Zkon nicmn obanm dv nrok na rovn zachzen v soukromoprvnch vztazch, co je z defini-
ce nemon. Podstatnm zpsobem zasahuje oblasti, kter byly po stalet v Evrop formovny zvykov-
mi principy a etickmi zsadami. Touto prvn normou se n stt sna ,uzkonit dobr chovn a k
nm, e k dobrmu chovn ns primrn mus vst zkon, a nikoli vchova v rodin, obecn pijma-
n a nepsan vzorce chovn obvykl v na spolenosti, pirozen vzory, zvyklosti apod. Je to dal
z pokus regulovat lidsk ivot prvem. Svou filozofi zkon naprosto popr fakt, e je kad lovk na-
prosto uniktnm souborem vrozench i nauench schopnost, vlastnost a pedpoklad. Popr, e od
kadho lze oekvat jinou spnost, jinou pracovitost, jinou efektivitu, ale i jin zpsob chovn.
Zkon se sna odstranit nerovnost, kter vak je pirozenm jevem. Kdykoli se rozhodujeme, rozhodu-
jeme se na zklad naich subjektivnch preferenc nebo naich stejn subjektivnch zkuenost. Tento
zkon chce nae rozhodovn uinit objektivnm, co nen nic jinho, ne politicky korektn utopie. Zna-
men naruen zkladnho prva jednotlivc na vytven vlastnch preferenc a na svobodu volby,
kter je zkonem svm zpsobem postavena do role vjimky. Lze proto oekvat, e tento zkon bude
mt negativn dopad na prvn jistoty a na mezilidsk vztahy vbec. Nen jen patn, je nebezpen.
Pedstava, e jakkoli zkon pinese socilnmi inenry vytouen stav rovnosti, je natst fale-
n. Ibid.

136
m teprve aplikace AZ v praxi uke, zda se stane efektivnm nstrojem k zamezen
diskriminace a zajitn rovnch pleitost nebo zda bude psobit kody, ped nimi
varovali jeho oponenti.

DAS ANTIDISKRIMINIERUNGSGESETZ AUS DEM JAHRE 2009


DER NEUE SCHUTZ VOR DER UNGLEICHBEHANDLUNG

Zusammenfassung

Nach langjhrigen Vorbereitungen wurde im Juni 2009 durch das Abgeordnetenhaus des
Parlaments der Tschechischen Republik das Gesetz ber die Gleichbehandlung und ber die Rechtsmittel
des Schutzes vor der Diskriminierung endgltig verabschiedet (Nr. 198/2009 Slg. ADG). Obwohl das
ADG beim zweiten Versuch schon im April 2008 durch beide Kammern des Parlaments verabschiedet
wurde, hat gegen ihn der Prsident der Republik V. Klaus im Mai 2008 von seinem Vetorecht Gebrauch ge-
macht. Der Europische Gerichtshof hielt dann im Dezember 2008 fest, dass die Tschechische Republik
nicht alle aus ihrer Mitgliedschaft in der EU hervorgehenden Pflichten erfllt hatte, was die Umsetzung der
Richtlinie zur Verwirklichung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von Mnnern und Frauen bei den be-
trieblichen Systemen der sozialen Sicherheit (Nr. 86/378/EWG und 96/97/EG) angeht. Als Problem im
Lichte des Urteils des EGH zeigte sich das Nichtvorliegen einer allgemeinen Rechtsnorm, die die Gleich-
behandlung gewhrleisten und die Diskriminierung in allen taxativ aufgefhrten Bereichen (der sozialen
und wirtschaftlichen Grundrechte) vermeiden wrde. Das gltige Recht (tschechische Charta der Grund-
rechte und Grundfreiheiten, internationale Menschenrechtsvertrge und einzelne Gesetze) erfllte daher
nicht vollstndig die im sekundren Recht der EG enthaltenen Anforderungen auf Gewhrung von Gleich-
behandlung, nach denen die Rechtsordnung jedes EU-Mitgliedstaates den Schutz vor der Diskriminierung
gewhrleisten soll, indem er sie nicht nur in seinen Vorschriften verbietet, sondern auch die Begriffe ab-
grenzt (die Formen und Weisen der Diskriminierung), zulssige Formen der unterschiedlichen Behandlung
und die Mittel des Rechtsschutzes vor der Diskriminierung regelt. Die auf dem ADG gesttzte Klage zum
Gericht ist ein neues, sonderliches Rechtsmittel des Schutzes gegen die Diskriminierung. Ein weiteres
Mittel des Diskriminierungsschutzes sind die sonderlichen Berechtigungen von juristischen Personen, die
sich auf diesen Gebiet spezialisieren (Informationen ber mgliche Rechtsmittel, Mitwirkung bei Verfas-
sung oder Ergnzung der Antrge und Einreichungen). Der Brgerbeauftragte soll den Diskriminierung-
sopfern methodische Hilfe beim Anstrengen der Antrge auf Erffnung des Verfahrens aufgrund der Diskri-
minierung gewhren, Forschungen durchfhren, Berichte verffentlichen und Empfehlungen zu den mit der
Diskriminierung zusammenhngenden Fragen erlassen und den Austausch zugnglicher Informationen mit
betreffenden europischen Subjekten gewhrleisten.

Klov slova: antidiskriminan zkon, diskriminace, rovn zachzen, veejn ochrnce prv, sociln
a hospodsk prva, dkazn bemeno

Schsselwrter: Antidiskriminierungsgesetz, Diskriminierung, Gleichbehandlung, Brgerbeauftragte, so-


zialen und wirtschaftlichen Grundrechte, Beweislast

137
2010 ACTA UNIVERSITATIS CAROLINAE IURIDICA 2 PAG. 139152

TEORIE STAVN LIMITOVAN JEDNORZOVOSTI


(K NLEZU RUCMU STAVN ZKON
O ZKRCEN VOLEBNHO OBDOB
POSLANECK SNMOVNY)
JINDIKA SYLLOV1

Jsem daleka toho konstatovat, e nlez stavnho soudu o zruen stav-


nho zkona o zkrcen volebnho obdob Poslaneck snmovny2 njakm vznam-
nm zpsobem zashl do uspodn vldnut v esk republice. Jet ne se vnuji
vlastnmu obsahu nlezu, rda bych vyslovila nzor, e jakkoliv rozen pravomo-
c stavnho soudu neme zvanm zpsobem zashnout do systmovch pomr
mezi nejvymi sttnmi orgny. V tomto smru nesouhlasm s tvrzenm Pavla
Molka uveejnnm v Soudnch rozhledech . 10/2009. Domnvm se shodn jako
vtina soudc naeho stavnho soudu, e extenze pravomoc stavnho soudnictv
je tm nejmenm monm problmem pi een napt mezi nejvymi sttnmi or-
gny. To dosvduj zkuenosti ze zem, kter maj podstatn vt problmy s de-
mokratickm vvojem ne esk republika a kde stavn soudy rovn pekrauj sv
explicitn dan pravomoci, pitom samy zstvaj garantem demokratickho vvoje.
Nemm pitom na mysli jen Slovensko, ale i takov stty jako je Indie, Pkistn, Gru-
zie a dal. Ostatn cel koncepce stavnho soudnictv jako veobecnho ochrnce
stavnosti vznikla ve Spojench sttech v podstat extenzivn (dez)interpretac stav-
nch pravomoc Nevyho soudu a kladn role tto koncepce na demokratick vld-
nut je dnes u nezpochybniteln. stavn soud je toti ze sv podstaty nejslabm
lnkem soustavy nejvych sttnch orgn. Je to orgn, kter nen vybaven nstro-
ji, jimi by se mohl skuten chopit reln moci, co kontrastuje s vybavenm ostat-
nch vtv sttn moci. Vdom soudc stavnho soudu o tom, e vlastn nemaj sku-
ten monosti, jak sv moci zneut, me paradoxn vst ke ztrt ostraitosti. Ke
ztrt ostraitosti vi nepln vyargumentovanm rozhodnutm, kter mohou svmi
formulacemi vst k neuvenm stavnm zmnm nebo k jinm vce i mn umle
vynucenm stavnprvnm tancm. Aktivistick tendence stavnho soudu nejsou
pitom ve stedoevropskm prostoru specialitou naeho stavnho soudu. Nmitky
proti nlezu rakouskho stavnho soudu rucmu stavn ustanoven (nlez bude po-
psn ne) vzbuzuj urit pochyby i v rakousk prvn vd, i kdy v rakouskm p-
pad lo o podstatn men zsah do systmu. Jak se domnv jeden z kritik rakous-

1 Autorka je editelkou Parlamentnho institutu a odbornou asistentkou Katedry stavnho prva PF UK.
2 Pl. S 27/09, tj. . 318/2009 Sb.

139
kho nlezu,3 vzbuzuje roziovn decizionistickch pstup pochybnost o tom, zdali
je v ppad, kdy se stavn soud stane skutenm hrem na mocenskm poli, dodr-
ena zsada kontradiktornosti v stavnm soudnictv. Pokud se stavn soud dostv
do tto pozice, pestv bt nestrannm strcem stavy.

PRAVOMOCI STAVNHO SOUDU

Nlez Pl. S 27/09 mohl bt pijat jen za pedpokladu, e stavn soud


zru zkon, oznaen Parlamentem za zkon stavn. Pedpokladem pro rozhodnut
se tedy stalo pekroen stavnho ustanoven, kter stanov, e stavn soud rozho-
duje o zruen zkon nebo jejich jednotlivch ustanoven, jsou-li v rozporu s stavnm
podkem. Pvodn ustanoven l. 87 odst. 1 psm. a) stavy znlo, e stavn soud
rozhoduje o zruen zkon (), jsou-li v rozporu s stavnm zkonem (). Vmna
stavnho zkona za stavn podek, uinn v rmci euronovely stavy, nebyla
povaovna za zmnu v obsahu, ale pouze za zmnu formln interpretan, kter od-
stranila pochybnosti tkajc se duality stavnch pedpis, zejmna pochybnosti tka-
jc se rozdlu mezi stavou a Listinou zkladnch prv a svobod4 jako pedpis re-
ferennch. V dnm ppad novela neznamenala ani nemla znamenat, e by ml
stavn soud rozhodovat o stavnosti stavnch zkon, nemohla sama o sob zname-
nat vtaen stavnch zkon do pezkumn pravomoci stavnho soudu.5
Pokud stavn soud chtl rozhodnout o zruen nebo nezruen stavnho zkona
o zkrcen, musel dojt k nzoru, e stavn soud m pravomoc rozhodovat i o stav-
nosti stavnch zkon. stavn soud se pokusil zkomplikovat dvody pro zruen
stavnho zkona tm, e konstatoval, e zkon oznaen a pijat jako zkon stavn
nen ve skutenosti stavnm zkonem, tedy bu e je jen zkonem obyejnm, nebo
e nen vbec zkonem.
Inspirac nlezu se podle odvodnn stavnho soudu staly Rakousko a Nmecko.
Je teba u na potku konstatovat, e ob tyto zem, resp. praxe jejich stavnch
soud, nen mono hodnotit jako jednoznan povzbuzen pro ruen stavnch zko-
n stavnm soudem.
Rakousk stavn soudn dvr (dle jen stavn soud) zastv konstantn stano-
visko, e m jen omezenou pravomoc kontrolovat stavn zkony. Naproti tomu ra-
kousk parlament za svou historii pijal nkolik stavnch zkon, kter nahradily
ustanoven, dve zruen stavnm soudem pro svou protistavnost. Tento systm je
vslovn umonn i stavou (l. 44 odst. 2 rak. stavy). Tato praxe je proto stavnm
soudem akceptovna, a to s odvodnnm silnj legitimity vy parlamentn vtinou

3 Freytag, A. Vom Hter zum Brter der Verfassung? Dostupn zde: www.konvent.at/db/admin/de/get
_document.php?id=19 (navtveno dne 9. kvtna 2010).
4 Listina zkladnch prv a svobod nen oznaena jako stavn zkon.
5 Z dvodov zprvy k tisku . 884/2000, III. volebn obdob PS: K bodu 7 Navrhovan prava v nvaz-
nosti na nov reim vyslovovn souhlasu s ratifikac mezinrodnch smluv Parlamentem, provd upesn-
n kategorie referennch norem pro stavn soud. () Slova ,stavn zkon se v tomto i dalch ustano-
vench nahrazuj slovy ,stavn podek, co lpe odpovd konstrukci vztahu stavy a stavnho podku
a s definitivn platnost e vechny teoretick spory o zvaznost Listiny zkladnch prv a svobod.

140
pijatch ustanoven ve form stavnch ustanoven. Rakousk stava rozliuje nkolik
rozdlnch procedur zmny stavy a umouje tm teoreticky stavnmu soudu, aby se
chopil pravomoci rozhodnout o tom, kter procedurln forma stavn zmna je v kon-
krtnm ppad ta sprvn.6 V prozatm jedinm ppad bylo stavn ustanoven (kter
se stalo soust bnho spolkovho zkona) zrueno. Vc se tkala novely spolkov-
ho zkona o zadvn veejnch zakzek. Spolkov parlament se opt formou stavn-
ho zkona snail pekonat zruen sti zemskho zkona stavnm soudem. stavn
ustanoven, zalenn do zkona o zadvn veejnch zakzek, stanovilo, e ustano-
ven zemskch zkon inn k 1. 1. 2001, tkajc se organizace a pslunosti orgn,
jim pslu prvn ochrana pi zadvn veejnch zakzek, jsou platn a nejsou v roz-
poru se spolkovou stavou. Rakousk stavn soud v tomto jedinm ppad povaoval
uveden stavn ustanoven za neppustn a zruil jej.7 Vychzel z toho, e jmeno-
van ustanoven pozastavuje (suspendiert) tu st rakousk stavy, kter se tk roz-
dlen pravomoc mezi spolkem a zemmi. stavn soud si pitom poloil otzku, zda
me bt spolkov stavn prvo vbec zmocnno k tomu, aby st sama sebe postavi-
lo mimo innost, i zda je k tomu nutn kvalifikovan procedura podle l. 44 odst. 3
rakousk stavy. Jednoduch stavodrce nen zmocnn k tomu, aby inky spolkov
stavy takovm zpsobem omezil a vylouil jej pouitelnost pro jednoduch prvo.
Dle rakousk stavn soud vyel ze sv doktrny uveden v nlezu z r. 1998, kde kon-
statuje, e je sm vhradnm orgnem, kter je uren k normativn kontrole jako sted-
nmu prvku tvocmu prvnsttn zklad (Baugesetz) rakousk stavy.8 Tato dok-
trna je obdobou doktrny naeho stavnho soudu o materilnm ohnisku stavy.
Jako druhou inspiraci uvd stavn soud R nmeck nlez tkajc se novely n-
meck stavy a zkona o omezen dopisnho, potovnho a telekomunikanho tajem-
stv. Novela stavy pitom nebyla nakonec Spolkovm stavnm soudem zruena, ten
se spokojil pouze se zruenm sti obyejnho zkona. Spolkov stavn soud v od-
vodnn nlezu uvedl, kdy je mon, aby sm hodnotil stavnost zmny stavy. Z hle-
diska naeho ppadu nejsou vty Spolkovho stavnho soudu nezajmav. Spolkov
stavn soud shodn jako jeho rakousk kolega doel k nzoru, e kontrola stavnch
zkon je vjimen ppustn. Na druhou stranu Spolkov stavn soud uril hrani-
ce, za kter u nen mono pi kontrole stavnch zkon jt: l. 79 odst. 3 Zklad-
nho zkona m ten smysl, aby zabrnil tomu, aby platn stavn podek ve sv sub-
stanci, ve svch zkladech nebyl odstrann formln prvn cestou stavu mncho
zkona a nemohl bt zneuit k legalizaci totalitrnho reimu. Norma tedy zakazuje
principieln obtovn zde jmenovanch zklad. Zklady nemohou jako zklady
bt doteny, pokud veobecn vyhovuj a jsou pouze kvli zvltnmu dvodu odpov-
dajcmu jeho charakteru zmnny.9

6 Srov. Grinc, J. Judikatura rakouskho stavnho soudnho dvora k otzkm tvorby prva. In Legislativ-
n ploha Sprvnho prva, . II/2009, str. XXXIV.
7 VfGH G12/00
8 Nmecky eeno: zentrales Element des rechtsstaatlichen Baugesetzes der sterreichischen Bundes-
verfassung.
9 Spolkov stavn soud pokrauje: Formulace, e zklady nesm bt doteny, nem tedy dn psnj-
vznam ne pbuzn formulace l. 19 odst. 2 GG, podle kter v dnm ppad zkladn prvo ne-
me bt porueno v podstat svho obsahu.

141
Nejjednodum zpsobem, kter by mohl vst k zaveden kontroly stavnch z-
kon stavnm soudem, by bylo dokzat, e nebyla dodrena stavn procedura pije-
t stavnho zkona. Touto cestou el prv rakousk stavn soud a tm se nedostal do
konfliktu s kvalifikovanm stavodrcem. To vak v ppad esk republiky nepi-
padalo v vahu, nebo n stavn podek zn jen jedin zpsob schvlen stavnho
zkona a ten byl dodren.
Proto musel stavn soud zat zkoumat obsah stavnho zkona u pro odvodn-
n sv vlastn pravomoci o nm rozhodnout. Uchlil se k tomu prostednictvm pon-
kud netradin struktury ratia decidendi. V jeho prvnch pasch doel abstraktnm
zpsobem k tomu, e stavn soud R m pravomoc rozhodnout i o zkonech stav-
nch, a to v tom ppad, pokud vznikla pochybnost, zda stavn zkon nepestupuje
tzv. materiln jdro stavy. Dvody, ktermi nlez odvoduje tento zvr, jsou ze-
jmna komparativn a doktrinln. Pro budoucnost je tento vvod zsadn, nicmn
v tomto konkrtnm ppad stavn soud nepokraoval oekvanm smrem. Nesna-
il se hned dokzat, e prv jednorzov rozputn Poslaneck snmovny stavnm
zkonem je tak zvanm pestupkem proti l. 9 odst. 2 stavy, e odvoduje zsah
stavnho soudu proti tomuto stavnmu zkonu. Pravdpodobn siln restriktivn
doktrna nmeckho Spolkovho stavnho soudu o tom, e klauzule vnosti slou
jen jako ochrana proti formln legalizaci totalitrnho reimu, mu znemonila volit
tuto pmou cestu. Nebo jednorzov rozputn Poslaneck snmovny zcela zeteln
tuto mru nebezpenosti nem.
stavn soud se rozhodl pro urit obchvat, pravdpodobn inspirovan suspen-
zivn doktrnou rakouskho stavnho soudu. Zvolil nhle snahu dokzat, e stavn
zkon o zkrcen nen stavnm zkonem ve smyslu l. 9 odst. 1 stavy. Tento hyb-
n manvr uritm zpsobem znepehleduje cel nlez, nakonec nen pln jasn,
zda byl stavn zkon zruen stavnm soudem pro skuten rozpor s materilnm jd-
rem stavy nebo nikoliv.

K OBECNOSTI A JEDINENOSTI ZKONA

stavn soud nejprve analyzoval jm tvrzenou nedostatenou obecnost


stavnho zkona o zkrcen volebnho obdob Poslaneck snmovny (dle jen stav-
n zkon o zkrcen). stavn zkon o zkrcen nen podle stavnho soudu zkon
obecn a m (pr) vechny vlastnosti aktu pro jedinen ppad.
Souhlasm s Pavlem Molkem10 v tom, e v tto sti spov nejproblematitj
st nlezu (pokud tu st, kter se tk retroaktivity, nepovaujeme za spornou, ale
jen za spektakulrn zavdjc, viz dle). Argumenty smujc proti nedostatku obec-
nosti prvn normy jsou toti vdy povaovny za sporn. Kad pkaz m uritou
mru obecnosti a uritou mru konkrtnosti stejn jako kad norma. Veobecnost

10 I se Zdekem Khnem, viz Khn, Z. Dvody zruen protistavnho stavnho zkona . 195/2009.
Uveejnno na blogu Jin prvo, str. 7. Dostupn zde: http://jinepravo.blogspot.com/2009/09/on-line
-symposium-jakub-vosahlo-ustavni.html#Kuhn3 (navtveno dne 9. kvtna 2010).

142
normy je pouze idelem, co ostatn vyplv i z citac, ktermi si stavn soud po-
mohl. Nezbytnou mru obecnosti prvn normy nen mono toti jednoznan urit.
Pro rzn pedpisy je obvykl mra obecnosti rzn. Zatmco stavn zkon m ob-
vykle velmi vysokou mru obecnosti, pedpisy pijman malou obc jsou asto velice
konkrtn a uren pro jednotliv ppad. Z tohoto dvodu je obvykle nutno v p-
pad, e se urit norma jev jako jedinen pkaz zkoumat i zleitosti dal.11
Napklad to, zda pkaz nediskriminuje urit osoby. K tmu zvru doel ostatn
stavn soud i v nlezu Pl. S 24/08 (tj. . 124/2009 Sb.), kde k, e je ppustn,
aby se s nm jedinenm a vjimenm zachzelo, odpovdajc jeho zvltnosti.
Otzkou ale je, zdali v danm ppad skuten existuje takovto zvltnost, e se zd
veobecn uspodn svvoln a nazen pro jedinen ppad pimen. ,V me,
ve kter je zkon tkajc se jedinenho ppadu vrazem ratia ne pouh voluntas
se zaleuje do uspodan struktury prvnho sttu. (H. Schneider, Gesetzgebung,
2. Auflage, Heidelberg 1991, s. 31). Pokud pijet zkona tkajcho se jedinenho p-
padu nen vrazem voluntas (libovle), mus tud pro nj existovat racionln argu-
menty.
stavnm soudem pouit argumenty uveden v komentovanm nlezu pro zkaz
zkonn pravy jedinench ppad pochzej z jeho dosavadnch rozhodnut, v nich
byl pijat konkrtn zkon pro jedin ppad namsto aplikace u existujcho zkona
obecnho, piem byli pmo pokozeni nebo alespo diskriminovni adresti jedi-
nenho zkona. Jednalo se napklad o rychlej a prunj zen o vyvlastnn pdy
s pouitm zkona pro uritou konkrtn stavbu, i kdy jinak existoval obecn zkon,
upravujc proceduru odlin. V tomto ppad lo vjimku z platnho prvnho stavu,
kter nemla dostaten odvodnn.
V ppad zkrcen volebnho obdob Poslaneck snmovny je za nedostatek obec-
nosti povaovno to, e Poslaneck snmovna je rozputna pmo stavnm zkonem
v jednom jedinm ppad, tento pkaz se ned podle stavnho zkona aplikovat
znovu. Je zejm, e tento ppad m s ve popsanm pkladem jedinenosti (kon-
krtnosti) a obecnosti zkona spolen jen nkter rysy. Prvn norma upravujc vznik
a organizaci uritho veejnho orgnu je svm zpsobem vdy jedinen (konkrtn).
lnek 35 stavy upravuje jen rozpoutn Poslaneck snmovny, tato norma se ne-
vztahuje na dn jin poslaneck snmovny ani na jin komory parlamentu ani na jin
orgny. stavn zkon o zkrcen m jen jedinou z vce chyb, kter mvaj zkony o je-
dinenm ppadu. M jen a vhradn aspekt jednorzovosti, jin jinak obvykl chyb-
n aspekty zkona pro jedinen konkrtn ppad tento zkon nem. Zejmna nem-
e diskriminovat ostatn adresty. Rovn nen individulnm aktem, kter je jinak
v stavn pravomoci njakho jinho sttnho orgnu (napklad exekutivnho nebo
soudnho).
Je teba se ptt, zda neexistuj nebo nemohou existovat njak dvody, pro kter
me bt pijata jednorzov organizan norma? V historii a dokonce i v na stav

11 stavn soud v argumentaci na tomto mst ze zhadnch dvod pouv normativistickou argumenta-
ci, tentokrt z pera prof. Weyra: Jsou-li zkony ve smyslu formlnm akty zkonodrnho orgnu, kte-
rmi tento povoluje, poppad schvaluje urit konkrtn opaten vkonnch orgn jsou tud apli-
kac prva. Jsou tedy tyto akty aplikace prva jako zkony neppustn?

143
existuje ada ad hoc stavnch ustanoven, vtinou obsaench v stech pechodnch
a zvrench. Vechna tato ustanoven jsou urena pro jeden moment, vechna se t-
kaj organizace uritho orgnu, vechna se po pouit stvaj ustanovenmi obsoletn-
mi. Pokud se tk stavy R, je zde napklad ustanoven l. 106 odst. 1 tom, e
dnem innosti tto stavy se esk nrodn rada stv Poslaneckou snmovnou,
jej volebn obdob skon dnem 6. ervna 1996. Jedn se o jedinen konkrtn usta-
noven, dokonce svm obsahem podobn obsahu kritizovanho zkona. Jist nikoho
nenapadne zpochybovat stavn charakter tohoto lnku, kter transformoval dosa-
vadn eskou nrodn radu v doln komoru parlamentu novho sttu.
stavn soud odsoudil pijet stavnho zkona o zkrcen slovy: stavn zkon ad
hoc (pro jedinen ppad) nen ani doplnnm, ani zmnou stavy. Obsahov stav-
n zkon pro jedinen ppad me nabt dvou podob bu jde o asov omezen
suspendovn stavy anebo vcnou, resp. osobn vjimku z obecn platnosti stavn
pravy. Jinou monost stavn soud na tomto mst nlezu nepipout. V ist nor-
mativnm smyslu m pro vtinu ppad stavn soud se svou suspenzivn teori prav-
du. Neplat vak pro ppady, kdy jde o ustanoven sice jednorzov, ale svmi inky
trval (pkladem je trval zruen njakho orgnu). Pokud s tmto vvodem stavn-
ho soudu srovnme suspenzivn ppad rakouskho stavnho soudu, zde opravdu na
uritou dobu pestala st stavy platit, protoe byla na omezenou dobu svena z hle-
diska stavy nesprvn pravomoc spolku msto aby patila zemi. V eskm ppad je
situace komplikovanj. Pro jedin ppad bylo zkrceno volebn obdob Poslaneck
snmovny. Z toho pak vyplynulo, e byla dotena a negovna stavn prva, kter by
jinak vyplvala (napklad) z rigidnho lnku 35 stavy.
Nerada bych byla na tomto mst ochrncem jednorzovosti norem, pijet ad hoc
normy bylo pinejmenm v ppad prvnho zkrcen volebnho obdob Poslaneck
snmovny zcela jist chybou. Tato chyba vak zejmna pi svm opakovn podle mne
nedosahuje intenzity chyby spovajc v nedostaten obecnosti zkona v ppadech,
kter byly pouity v odvodnn nlezu.12 Tato chyba me bt podle mne vyvena
legitimnm elem stavnho zkona, dodrenm stavnch tradic a dalmi zvanmi
dvody. Dle by ml stavn soud zvaovat svou trvalou snahu o omezen vlastnho
aktivismu v ppad, e me bt omezena svobodn sout politickch sil, kter je za-
kotvena v l. 5 stavy a kterou interpretoval stavn soud v ppadech rozhodovn
o neplatnosti voleb (viz dle). Chyba me bt rovn odvodnna potkem stavn
legitimn cesty k stavn zvyklosti, jak rovn bude uvedeno ne. stavn soud vak
odsoudil jednorzov zkon natolik intenzivnm zpsobem, e zcela pominul monou
existenci protiargument, kter by mohly chyby stavnho zkona o zkrcen vyrovnat
i alespo zmrnit.
Kritika jednorzovosti prvn normy je v nlezu stavnho soudu bezprostedn
spojena s jejm formlnm znakem tedy s tm, e stavn ustanoven bylo pijato ve

12 Citace C. Schmitta o prolomen stavy z jeho dla Verfassungslehre z r. 1928, kter byla eji poui-
ta rovn prof. Filipem ve ve uvedenm lnku (str. 319), je problematick zejmna z toho dvodu, e
Schmitt se jejm prostednictvm pokusil oslabit parlamentn pravomoci ve prospch jinch sttnch
orgn i ve prospch pm demokracie, co se stalo pozdji soust jeho decizionisticky zamen
teorie.

144
form zvltnho zkona. stavn zkon o zkrcen byl pijat jako zkon stojc samo-
statn vedle jinch stavnch zkon. Nejednalo se (pr) o zmnu ani o doplnk13
stavy nebo stavnho zkona. Tato technika byla ustanoven pitena k ti. Byla od-
mtnuta zejmna doktrinln, s pouitm negativnho pkladu Vmarsk republiky.
Kritiku v tomto smru nepovauji za frovou. eskoslovensko nemlo nikdy pote
s nepehlednost stavnch pedpis, a to dokonce ani v obdob socialismu. Naopak
technika pijet jednorzovch opaten mimo text stavy umouje, e se stava ne-
stv zbyten nepehlednou. Krom toho existuj stavy, kter dovoluj jen stavn
doplky umstn mimo vlastn text stavy, pitom tato technika nem vbec dn
vliv na demokratick charakter stavy. Mimo vlastn text stavy jsou pi tto technice
umstny jak pm zmny, tak relativn nezvisl doplnn stavy. Krom toho pojem
doplnk stavy nen nikde definovn a pouze se pedpokld, e je to prvn prava,
kter upravuje stejn typ a rove prvnch vztah, jako jsou a dosud upraveny sta-
vou nebo stavnmi zkony, mus bt provedena tak stavnm zkonem.14 Tyto vlast-
nosti doplku nejsou ve zvltnm zkon dnm zpsobem narueny.
stavy asto explicitn nebo alespo implicitn pedpokldaj pijet jednorzov-
ho zvltnho stavnho zkona. Implicitnm ustanovenm je l. 2 odst. 2 stavy R
(stavn zkon me stanovit, kdy lid vykonv sttn moc pmo). Pokud bychom
vzali vn ve uveden tvrzen stavnho soudu, pak jedinou monost jak poslech-
nout l. 2 odst. 2 stavy, je pijmout obecn stavn zkon o pmm vkonu sttn
moci. Pokud byl pijat jen jednorzov stavn zkon o referendu o vstupu do Evrop-
sk unie, nebyl podle teorie stavnho soudu ani doplnnm, ani zmnou stavy. Byl
jen vcnou vjimkou z obecn platnosti stavn pravy, kter stanov, e pokud stav-
n zkon obecn neupravuje pm vkon sttn moci, mus ji vykonvat parlament
nebo vlda. stavn zkon o referendu by jako jednorzov vjimka byl takto pova-
ovn neppustn.15 Nebyl snad tento stavn zkon rovn individulnm prvnm
aktem tkajcm se nikoli obecn vymezenho okruhu adrest a situac, nbr kon-
krtn urenho subjektu a konkrtn situace ()?16
Pokud se podvme do historie, zjistme, e ada ustanoven stavnch zkon e
rzn situace a ad hoc. Nkdy tak mus init i zvltnmi stavnmi zkony, nen to
natst asto a vtinou jde o ppady djinnch zvrat, pi nich nen mono se vy-
hnout uritm pechodnm, doasnm, vjimenm ustanovenm.17 Vjimky, kter
stavn soud vypoetl pro ppady ppustnch ad hoc stavnch norem, jsou nhod-
n, neumouj jasn odliit jednotliv situace a zdaleka nepokrvaj bn poteby to-
hoto typu. stavn soud smuje rzn kritria a vytv (snad) pln vet ppust-
nch norem: Ppadnmi vjimkami jsou bu ppady pijet aktu aplikace prva ve
form zkona (kup. zkona o sttnm rozpotu), dle ppady vslovnho zmocnn
k vydn zkona ad hoc (kup. stavnch zkon vydanch dle l. 11 a l. 100 odst. 3

13 Nae prvo formu doplk zkon nebo stavy vslovn neupravuje.


14 Sldeek, V.; Mikule, V.; Syllov, J. stava esk republiky, koment. Praha: C. H. Beck, 2007, str. 68.
15 Tento nzor zastv rovn Z. Khn, viz cit. dlo str. 7.
16 Citace komentovanho nlezu S.
17 Pokud vynechme obdob nesvobody a obdob diktatury a obdob nsledujc po nich, kdy byla pijata
ada jednorzovch stavnch zkon, byl pijat jedin jednorzov stavn zkon, kterm byl stavn
zkon . 65/1946 Sb. o stavodrnm Nrodnm shromdn

145
stavy,)18 anebo zkony ad hoc, pro jejich pijet vypovdaj vjimen dvody splu-
jc podmnky testu proporcionality (kup. ,vtov restitun zkony). U stavnch
zkon povauje stavn soud za mon, e by byl pijat jednorzov zvltn stav-
n zkon, ten by vak musel bt ochranou materilnho jdra dle l. 9 odst. 2 sta-
vy.19 stavn soud uzavr, e pokud by snad jednorzov norma byla nezbytn pro
dodren materilnho jdra stavy, nebylo by mono ji stavnm soudem zruit a jed-
norzovost by tedy u n nevadila. Pokud vak bylo mono stejnho vsledku dosh-
nout normou dostaten obecnou, nen mono takovou jednorzovou normu povao-
vat za stavn zkon. Vadu jednorzovosti stav tmto stavn soud nad vechny jin
mysliteln vady, kter by mohly zpsobit poruen materilnho jdra stavy. To se
ukazuje bt jako zkladn problm tohoto nlezu. Jednorzovost je svm zpsobem
povena nad materiln inky normy.
Zrove ale stavn soud bez jakchkoliv podrobnost zmiuje princip proporcio-
nality, kter by byl podle nj v mimodnch ppadech rovn pouiteln.20 Zde
stavn soud piznv uritou vlastn nejistotu, kdy si ponechv otevena zadn vrt-
ka, aby ppadn princip proporcionality u ptho jednorzovho stavnho ustano-
ven pouil a nemusel vdy jednorzovou normu zruit.

K RETROAKTIVIT A STAVNM ZVYKLOSTEM

Druhou polovinu odvodnn pravomoci stavnho soudu rozhodnout


o stavnm zkon o zkrcen tvo argumenty, tkajc se nepravho zptnho pso-
ben stavnho zkona. stavn soud netvrd a neme tvrdit, e se jedn o pravou
zptnou psobnost.21 Pesto patrn pro zven odstraujcho inku cituje stav-
n soud ze svch prvnch vt tkajcch se prav retroaktivity.22 Pitom je zejm, e
stavn zkon o zkrcen dn zptn inky (tedy inky smrem do minulosti, pes-
nji eeno nabvajc innosti ped vyhlenm stavnho zkona) nem. stavn
soud konstatuje, e stavnm zkonem byly se zptnou innost stanoveny podmn-
ky uplatnn volebnho prva (aktivnho i pasivnho). Se zptnmi inky byly zmn-
ny pedpoklady, na zklad znalosti kterch bylo volii rozhodovno ve volbch do
Poslaneck snmovny. Jra Cimrman by pravdpodobn tuto vtu okomentoval

18 Neme pitom jt o l. 2 odst. 2 stavy, kde nen o jednorzovosti ani zmnka.


19 stavn soud pokrauje: Jinmi slovy vyjdeno, ochrana demokratickho prvnho sttu formou pi-
jet stavnho zkona ad hoc by mohla bt akceptovna za naprosto vjimench okolnost (jakmi jsou
nap. okolnosti vlenho stavu, i prodn katastrofy, jejich een neumouje ani stava ani stav-
n zkon . 110/1998 Sb., o bezpenosti esk republiky, ve znn stavnho zkona . 300/2000 Sb.), pi-
em takov postup by musel splovat hlediska, je plynou z principu proporcionality.
20 Pedpokldm, e Evropsk soudn dvr nebude teorii stavn limitovan jednorzovosti akceptovat
smluvn dokumenty ES/EU jsou pln ad hoc ustanoven, asto obsaench ve zvltnch s vc nesouvi-
sejcch dokumentech.
21 Prav retroaktivita spov v tom, e innost prvnho pedpisu zane dve ne jeho platnost, take
se pouije pozdjho zkona na ppady, kter se staly ji v minulosti. In Hendrych, D. a kol. Prvnic-
k slovnk. Praha: C. H. Beck 2009, str. 928.
22 Pitom prozatm dn zkon nebyl stavn soudem zruen z dvodu prav retroaktivity, citovan vta se
sice tk prav retroaktivity, ale o ta nebyla obsahem zkona posuzovanho v Pl. S 21/96 (. 63/1997 Sb.),
z jeho odvodnn citt pochz.

146
slovy: To je nepesn. Kad prvn norma mn njak pedpoklady se zptnou
innost v tomto smyslu. Otzkou spe je, zda inky, ktermi nov zkon psob od
okamiku nabyt sv innosti smrem do budoucnosti na u existujc prvn vztahy,
jsou stavn ppustn, a to zejmna z hlediska nabytch prv. Zkladnm nsledkem,
kter stavn zkon m, je mimodn ukonen innosti Poslaneck snmovny a ne-
zbytnost konn novch voleb.
Pokud odhldneme od problmu jednorzovosti, probranho ve, je mono kon-
statovat, e v systmu parlamentarismu je pedasn ukonen volebnho obdob par-
lamentu bn, tento rys tvo dokonce poznvac a rozliovac znak tto formy vld-
nut. I z tohoto systmovho dvodu se daj oekvat stavn zmny v rozpoutcch
mechanismech Poslaneck snmovny i v prbhu volebnho obdob komory. Jinak by
byla pravomoc Parlamentu mnit stavu kvalifikovanou vtinou bhem volebnho
obdob siln omezena. Tento protiargument vak stavn soud nepouil, nemohl jej
proto ani vyvrtit. Vychzel pouze z toho, e dvod rozputn Poslaneck snmovny
nebyl textem stavy pedpokldn ped zapoetm souasnho volebnho obdob.
Sta tento argument k tomu, aby byl stavn zkon povaovn za problematick?
Poslanci i volii pedem vdli, e je mono Poslaneckou snmovnu kdykoli roz-
pustit z dvod stanovench v l. 35 stavy. Mohli dokonce pedpokldat, e nejvy-
sttn orgny mohou umle sestrojit situaci pedpokldanou v l. 35, tak jak se o to
pvodn pokouely v r. 1997 (jako se to podailo nedvno v Nmecku). Poslanci i vo-
lii mli rovn zkuenost s eenm z r. 1998, shodnm jako stavn zkon o zkrce-
n. Prvn jistota byla stavnm zkonem o zkrcen urit oslabena, je vak teba rov-
n uvaovat o tom, zda neexistuj njak dal dvody, kter by takov znejistn
mohly vyrovnat.
Kdy rozhodoval stavn soud o pravomoci prezidenta republiky jmenovat guver-
nra esk nrodn banky bez kontrasignace,23 zabval se pojmem stavn zvyklost,
kter snad mohla vzniknout, pokud u jednou prezident republiky o jmenovn guver-
nra bez kontrasignace rozhodl.24 V nlezu Pl. S 14/01 (. 285/2001 Sb.) stavn
soud k: Je znmo, e stavn zvyklosti, konvence maj v stavnm stt velk v-
znam prv tm, e komponuj stavu do funknho celku a zapluj prostor mezi stro-
hm vyjdenm stavnch princip a instituc a variabilitou stavnch situac. stav-
n soud tehdy povaoval za podstatnou skutenost, e ostatn orgny uznaly jmenovn
guvernra jmenovanho bez kontrasignace a podle toho se chovaly. Pokud pak bylo
dal stejnm zpsobem proveden jmenovn tmi sammi orgny zpochybnno,
povaoval to stavn soud za urit elov zpochybnn prvn jistoty. Podobn si-
tuace vznikla i v ppad zkrcen volebnho obdob Poslaneck snmovny. Kdy byla

23 Pedsedou vldy nebo jm povenho lena vldy.


24 stavn soud v odvodnn k, e rozhodoval pedmtnou kauzu 8 a pl roku po nabyt innosti
stavy a zkona o esk nrodn bance. V tto souvislosti nelze pehldnout skutenost, e vechna do-
savadn jmenovn guvernr prezidentem republiky se uskutenila bez kontrasignace, a obdobn tomu
bylo (s dvmi vjimkami) i u vech dosavadnch jmenovan viceguvernr. Skutenost byla takov, e
za dobu innosti zkona o NB do nlezu S byl jmenovn guvernr NB jen dvakrt, a to vdy bez
kontrasignace, jednou z toho pedsedou Poslaneck snmovny, podruh v dob, kdy u byla tato pravo-
moc sporn. Viceguverni byli jmenovni rovn dvakrt (tedy celkem tyi jmna), z toho ke dvma
jmenovnm byla pipojena kontrasignace pedsedy vldy.

147
v r. 1998 rozputna Poslaneck snmovna tmto zpsobem poprv, bylo dost dvod
pro stavn zpochybnn tohoto roku. Poslanci Poslaneck snmovny i ostatn akti
tohoto aktu vak byli s takovm postupem srozumni. Rychl zpsob een vldn
a stavn krize odpovdal tradicm parlamentn republiky, kter povaovala rozpusti-
telnost parlamentu za jeden ze zkladnch rys stavn zvolen formy vldnut. Kri-
tika jednorzovho rozputn Poslaneck snmovny ze strany stavnch odbornk
vetn autorky tohoto textu se pitom soustedila na stejn nmitky, kter pouil nyn
stavn soud. Kdy po 11 letech nastala podobn stavn a politick situace, stalo se
nhle u jednou spn pouit stavn een nejsrozumitelnjm a nejoekva-
njm vystnm. Zejmna Poslaneck snmovna povaovala nejrigidnj mon
zpsob rozputn prostednictvm parlamentnho hlasovn stavn vtinou za nej-
men mon zsah do svho stavnho postaven danho v l. 35 stavy. Vznamnou
roli hrla prv zkuenost s tmto eenm, tedy nikoliv snad pmo stavn zvyklost,
ale urit logick smovn k tto zvyklosti. Konzervativn obava Poslaneck sn-
movny z vslovnch a trvalch stavnch zmn, kter by snad mohly zmnit pomry
mezi komorami nebo kter by mohly oslabit postaven poslanc, byla jednou z moti-
vac pro pijet tohoto een. Problm retroaktivity byl vnmn v Parlamentu nikoliv
jako problm vcn, ale jako problm doktrinln, a to zejmna vzhledem k odbornm
statm publikovanm prof. Pavlem Hollndrem25 a prof. Janem Filipem.26 Protesty se
ozvaly sten ze strany Sentu, kter by pravidelnm pouitm tohoto een piel
pravdpodobn definitivn o monost pijmat zkonn opaten Sentu v obdob od
rozputn Poslaneck snmovny do ustaven nov zvolen snmovny. Je vak otz-
kou, zda pijmn zkonnch opaten Sentem pedstavuje systmov een vztah
mezi nejvymi sttnmi orgny, nebo zda je pouhm nezbytnm peklenutm ob-
dob, kdy rozputn snmovna nezased. Nen stejn sprvn a ze stavby stavy vy-
plvajc een takov, kter zajiuje, e dn asov prodleva mezi zasednmi
snmovny nevznikne? Stejn je eeno i pravideln skonen volebnho obdob Po-
slaneck snmovny. Pijet shodnho een jako ped 11 lety bylo zcela jist nejoe-
kvanjm zpsobem pedasnho skonen volebnho obdob, podstatn vce oe-
kvanm ne instrumentln pouit jednoho z dvod uvedench v l. 35 stavy. Je
otzkou, zda mohlo takto siln oekvan een mt rozhodujc vliv na prvn jisto-
tu, jej ohroen stavn soud zejmna pi rozboru neprav retroaktivity namt. Ne-
vyaduje dn sofistikovan vzkum konstatovn, e poslanci zvolen v r. 2006
mohli oekvat een po vzoru r. 1998 podstatn vce ne rozputn komory po-
dle jednoho z ppad lnku 35 stavy i ne dnou zmnu tohoto lnku. Ne-
zkomponovali lenov dvou parlament (v r. 1998 a v r. 2009) stavu do funknho
celku a nezaplnili tak prostor mezi strohm vyjdenm stavnch princip a instituc
a variabilitou stavnch situac? Nebo alespo nestl tento typ uvaovn za sv
vyvrcen?

25 Hollnder, P. Materiln ohnisko stavy a diskrece stavodrce. Prvnk . 4/2005 str. 313 an.
26 Filip, J. Zkrcen volebnho obdob. Parlamentn zpravodaj . 12/1997, str. 132 an.

148
DEMOKRATICK SOUT POLITICKCH STRAN
A PIMENOST ZSAHU DO N

Od potku bylo zejm, e zruen stavnho zkona o zkrcen bude mt


vznamn vliv na politickou sout v zemi. Volby, kter u byly sttnmi orgny pi-
praveny, byly znejistny a musely by bt pinejmenm posunuty na jin termn. Vo-
lebn kampa veden politickmi stranami byla peruena. stavn soud se v nlezu
Pl. S 73/04 (tj. . 140/2005 Sb.) snail doshnout toho, aby zkonodrce upravil vo-
lebn soudnictv tak, aby nemuselo dojt ke zruen vsledku voleb. Podle jeho kon-
statovn hrozba zruen vsledku voleb jako jedin mon dsledek je v takovm p-
pad v rozporu s stavnm principem pimenosti zsahu veejn moci. Jeho zsah
ml v ppad zruen stavnho zkona o zkrcen obdobn zvan nsledky. Rovn
v nlezu Pl. S 26/94 (. 296/1995 Sb.) stavn soud v souvislosti s neadekvtn kon-
trolou financovn politickch stran konstatoval, e pprava na parlamentn a dal
volby a innost politickch stran vbec jsou chrnnmi hodnotami: evropsk pra-
va vychz v jednotlivch zemch vtinou z uznn, e politick strany pln v souladu
s stavou urit veejn koly nezbytn pro ivot sttu zaloenho na reprezentativn
demokracii. () esk republika se ad ke sttm, kter uznvaj stavn lohu
politickch stran a k jejmu uskuteovn pispvaj. () Strany psob jako zpro-
stedkujc lnek mezi obany a sttem; slou k jejich asti na politickm ivot
spolenosti, zejmna na utven zkonodrnch sbor. () V tto sv zkladn
funkci politick strany pedchzej formaci sttnch orgn svou lohou pi tvorb
politick vle ve stt. Tomu, aby vbec vznikly demokratick sttn orgny, mus
pedchzet voln sout autonomnch, na sttu nezvislch politickch stran, nebo
teprve ve vsledcch tto soute se formuj politick kontury a proporce sttu. Poli-
tick strany se v tto sv zkladn funkci pohybuj jaksi v pedpol sttu a zsahy stt-
nch orgn, jejich sloen je produktem tohoto procesu, do tohoto procesu samho
jsou proto nedouc, mohou-li prbh voln soute stran politicky ovlivnit. ()
Sttn orgn nadan autoritou sttnho rozhodnut a vstupujc svm autoritativnm
posudkem aktivn do sfry soute politickch stran je principiln potencilnm ri-
zikem pro demokracii vbec.

ZVR PRAVIDLA DISKURZU

Pavel Molek se pt na konci sv stati v SR 10/2009 spolu s stavnm


soudcem Musilem: Nebudou kody, zpsoben zruenm tohoto stavnho zkona,
mnohem vt, ne jsou dajn kody, kter jeho pijetm utrpl n stavn systm?
Moje otzky jsou ponkud odlin.
Nlez v podstat k, e stavn zkon me bt jednorzov, ale jen za uritch
podmnek. Pokud jsou tyto podmnky splnny, je stavnm zkonem. Pokud nikoliv,
nen stavnm zkonem a stavn soud s nm me jednat jako se zkonem obyejnm
nebo njakm jinm aktem. Na jednorzov pedpisy jsou tedy podle stavnho soudu
kladeny vy nroky ne na pedpisy nezpochybniteln obecn. Jen s posledn vyslo-

149
venou vtou souhlasm. To vak podle mne neme znamenat, e stavn vtinou pi-
jat jednorzov zkon nen pijat stavn vtinou. I na jednorzov zkon Parla-
mentu je teba klst stejn nroky (z hlediska pravomoc stavnho soudu) jako na jin
stavn zkony. I jednorzov pkaz pijat stavn vtinou me bt zruen jen
proto, e (jako celek, ve sv plnosti) poruuje materiln jdro stavy, jednorzovost
mu tedy me bt pimen pitena k ti.
Pokud by stavn zkon prodluoval ad hoc volebn obdob Poslaneck snmovny
bez dostatench dvod a v prbhu tohoto obdob, dolo by k poruen materiln-
ho jdra stavy. Pokud by tak inil sice ad hoc, ovem ped zapoetm volebnho ob-
dob, nedolo by k poruen materilnho jdra stavy. Pokud by bylo prodloueno
volebn obdob Poslaneck snmovny bez dostatench dvod a bhem jejho voleb-
nho obdob, byl by takov zkon povaovn za nestavn bez ohledu na to, e lo
o obecn zkon.
Pokud by stavn zkon zkracoval jednorzov volebn obdob prezidenta republiky,
dolo by zcela jist k poruen materilnho jdra stavy, pokud by to platilo i na a-
dujcho prezidenta. Pokud by byly stejn zmny pijaty nikoliv jednorzovm, ale obec-
nm zkonem, opt by se posuzovala jejich stavnost. I obecn zkrcen volebnho ob-
dob prezidenta republiky pijat bhem jeho volebnho obdob by bylo pravdpodobn
povaovno za nesprvn, naopak obecn zkrcen volebnho obdob pro budouc prezi-
denty (nikoliv prezidenta adujcho) by bylo povaovno za nezpochybniteln.
stavn soud nakonec doel k tomu, e stavn zkon o zkrcen doshl takovch
vad, e bylo porueno materiln jdro stavy upraven v l. 9 odst. 2 stavy. Pri-
mrnm dvodem pro tento zvr byla jednorzovost zkona. Je teba se tzat, jak
skuten materiln a mimodn zvan dvody vedly stavn soud k tomu, e
stavn soud pezkoumal a zruil stavn zkon. stavn soud ve svm stanovisku
Pl. S 3/96 konstatoval, e vychz ze zsady materilnho nazrn na prvo, dle n
nejde jen o dodrovn prva bez dalho, ale o dodrovn takovch norem chovn,
kter jsou v souladu s obsahovmi hodnotami.27 V em spov nebezpe, (podle
nmeckho Spolkovho stavnho soudu) e platn stavn podek bude ve sv sub-
stanci, ve svch zkladech odstrann formln prvn cestou stavu mncho zkona
a mohl by bt zneuit k legalizaci totalitrnho reimu? Bylo opravdu reln naru-
eno materiln jdro stavy, kterm je pedevm svrchovanost lidu a principy ob-
saen v l. 5 a 6 stavy a pirozenoprvn ustanoven Listiny ()?28 Byla skuten
poruena identita a kontinuita stavy jako celku?29
Problmem tohoto nlezu nen ani tolik jeho obsah, jako jeho metoda. Vtina
stavnho soudu nedodrela podle mne princip otevenho rozvaovn. Nlez se jev

27 Stanovisko Pl.S 3/96, obdobn nlez Pl. S 19/93 (tj. . 14/1994 Sb.): stava akceptuje a respektu-
je princip legality jako soust celkov koncepce prvnho sttu, neve vak pozitivn prvo jen na
formln legalitu, ale vklad a pouit prvnch norem podizuje jejich obsahov materilnmu smyslu,
podmiuje prvo respektovnm zkladnch konstitutivnch hodnot demokratick spolenosti a tmito
hodnotami tak uit prvnch norem m.
28 Pavlek, V.; Hebejk, J. stava a stavn d esk republiky. Praha: Linde, 1994, str. 55
29 Prof. Hollnder ve ve cit. lnku cituje z dla nechvaln znmho nmeckho teoretika C. Schmitta,
podle nho je mono mnit stavu jen tehdy, pokud identita a kontinuita stavy jako celku zstane za-
chovna.

150
jako logick, ale pochybnosti o komplexnosti argumentace a protiargumentace zst-
vaj. Jak se domnv ve jmenovan kritik rakouskho stavnho soudu, pokud se
stavn soud dostv do pozice vhradnho interpreta stavy a zrove do pozice sta-
vodrce, je mon lehce zpochybnit zsadu rovnosti zbran mezi nm jako stavodr-
cem a ostatnmi stavodrci. Proto je teba se pi argumentaci zkostliv dret zsad
otevenho diskurzu. Nevm, zda je racionln usuzovn takovm postupem, kter
sm o sob svmi pravidly doke garantovat sprvnost vsledk. Je vak zejm, e
pokud nejsou pravidla rozumnho diskurzu dodrena, je riziko nesprvnosti tm vt.
Pravidla jsou dna zejmna plnm a otevenm odvodovnm; pokud jsou nkter
dvody pece jenom zamleny, mus bt uveden alespo dvod jejich zamlen. Podle
Roberta Alexyho kad mluv mus sv tvrzen na podn odvodnit, odmtnout
lze odvodnn pouze tehdy, pokud je mono to oprvnn ospravedlnit.30 Tento
nlez, jeho vznam stavn soud zcela jist pochopil, se pravdpodobn z uritch
dvod nevyrovnal s nktermi protiargumenty, zaast u obsaenmi v jeho vlast-
nch rozhodnutch, kter mohly (nebo nemusely) vst k opanmu vsledku. Tyto d-
vody vak uvedeny nebyly.

TEORIE STAVN LIMITOVAN JEDNORZOVOSTI


(K NLEZU RUCMU STAVN ZKON
O ZKRCEN VOLEBNHO OBDOB POSLANECK SNMOVNY)

Shrnut

lnek popisuje nlez stavnho soudu ruc stavn zkon o zkrcen volebnho obdob.
Za nedostatek obecnosti je stavnm soudem povaovno to, e Poslaneck snmovna je rozputna pmo
stavnm zkonem v jednom jedinm ppad, tento pkaz se ned podle stavnho zkona aplikovat znovu.
Je zejm, e tento ppad m s ve popsanm pkladem jedinenosti (konkrtnosti) a obecnosti zkona
spolen jen nkter rysy. Prvn norma upravujc vznik a organizaci uritho veejnho orgnu je svm
zpsobem vdy jedinen (konkrtn). lnek 35 stavy upravuje jen rozpoutn Poslaneck snmovny,
tato norma se nevztahuje na dn jin poslaneck snmovny ani na jin komory parlamentu ani na jin or-
gny. stavn zkon o zkrcen m jen jedinou z vce chyb, kter mvaj zkony o jedinenm ppadu. M
jen a vhradn aspekt jednorzovosti, jin jinak obvykl chybn aspekty zkona pro jedinen konkrtn p-
pad tento zkon nem. Zejmna neme diskriminovat ostatn adresty. Rovn nen individulnm aktem,
kter je jinak v stavn pravomoci njakho jinho sttnho orgnu (napklad exekutivnho nebo soudnho).
Je teba se ptt, zda neexistuj nebo nemohou existovat njak dvody, pro kter me bt pijata jednor-
zov organizan norma? V historii a dokonce i v na stav existuje ada ad hoc stavnch ustanoven, vt-
inou obsaench v stech pechodnch a zvrench.

Klov slova: rozputn, obecnost, jednorzov, stavn kontrola

30 Alexy, R. Theorie der juristischen Argumentation. Baden-Baden: Nomos, 1983, str. 239.

151
THEORY OF CONSTITUTIONAL LIMITATION
(TO THE RULING THAT REPEALED THE CONSTITUTIONAL
ACT ON SHORTENING OF THE ELECTORAL TERM
OF THE CHAMBER OF DEPUTIES)

Summary

The article describes the decision of the Czech Constitutional Court that had cancelled the
irregular dissolution of the Chamber of Deputies in summer 2009. The Constitutional Court considered that
the constitutional act dissolving the Chamber suffered from the absence of general character of the
provisions. The Chamber of Deputies was dissolved only in the single case, the act was not applicable for
the future. This mistake has only few from the faulty features which are common for the act suffering from
the absence of general character. The acts regulating the establishment of the institutions are always by some
means concrete. The constitutional act could not discriminate other addressees of the act. It also could not
be any individual act, which could have been in competence of other state authority than parliament (for
inst. executive or judicial authority). There is necessary to ask, if some important purposes could not give
reasons for the adoption of the single use legal rule. In the past we can find a lot of examples of the single
use provisions.

Key words: dissolution, general provision, single use, constitutional review

152
ACTA
UNIVERSITATIS
CAROLINAE

IURIDICA 2/2010

DYNAMIKA
SOUASNHO
KONSTITUCIONALISMU
Redakn rada
Pedseda: prof. JUDr. Pavel turma, DrSc.
Tajemnice: Blanka Jandov

lenov:
doc. JUDr. PhDr. Ilona Baantov, CSc., prof. JUDr. Miroslav Blina, CSc.,
prof. JUDr. Stanislava ern, CSc., doc. JUDr. Jaroslav Drobnk, CSc.,
prof. JUDr. Marie Karfkov, CSc., doc. JUDr. Vladimr Kindl,
prof. JUDr. Zdenk Kuera, DrSc., prof. JUDr. Vclav Pavlek, CSc., dr. h. c.,
prof. JUDr. Ji vestka, DrSc., prof. JUDr. PhDr. Michal Tomek, DrSc.,
prof. JUDr. Petr Trster, CSc., JUDr. Marie Vanduchov, CSc.,
prof. JUDr. Alena Winterov, CSc.

Extern lenov:
prof. JUDr. Michael Bogdan (Lund), prof. JUDr. Ji Boguszak, DrSc. (Praha),
prof. Dr. Wladyslaw Czapliski (Varava), doc. JUDr. Taisia ebiov, CSc. (Praha),
prof. JUDr. Jan Filip, CSc. (Brno), prof. Dr. Michael Geistlinger (Salzburg),
prof. JUDr. Mahulena Hofmannov, CSc. (Giessen/Heidelberg),
prof. JUDr. Pavel Hollnder, DrSc. (Brno), prof. JUDr. Dalibor Jlek, CSc. (Brno/Bratislava),
Dr. Kaspar Krolop (Berln), prof. JUDr. Jan Musil, CSc. (Brno),
prof. JUDr. Jan Svk, CSc. (Bratislava), prof. Dr. Ji Toman (Santa Clara),
JUDr. Peter Tomka, CSc. (Haag), prof. JUDr. Helena Vlkov, CSc. (Plze/Praha),
prof. Dr. Miroslav Vitz (Subotica), doc. JUDr. Ladislav Vojek, CSc. (Brno/Bratislava)

Prorektor-editor: prof. PhDr. Ivan Jakubec, CSc.


Vdeck redaktor: JUDr. Jan Kudrna, Ph.D.
Recenzovali: prof. JUDr. Zdenk Jinsk, DrSc.
doc. JUDr. Ji Jirsek, CSc.
Oblku navrhla Jarmila Lorencov
Graficky upravila Kateina ezov
Vydala Univerzita Karlova v Praze
Nakladatelstv Karolinum, Ovocn trh 3, 116 36 Praha 1
Praha 2010
Sazba a zlom: DTP Nakladatelstv Karolinum
Vytiskla tiskrna Nakladatelstv Karolinum
Periodicita: 4/rok
Vydn 1. Nklad 300 vtisk

MK R E 18585
ISBN 978-80-246-1879-1
ISSN 0323-0619