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JULIO de 2016
contenido
Cmo le fue
al agro en
4 estos cinco
aos?
Por Fernando
Eguren
Los derechos
sobre la tierra:
amenazados.
La gestin
El gobierno
ambiental
de Ollanta
durante el
10 Humala y la
continuacin
14 gobierno de
Ollanta Humala
del sndrome
de El perro Por Beatriz
del hortelano Salazar
El mercado o
Polticas y
el Estado?
gasto pblico
Buscando
18 en el sector
agrario y rural
21 mejores
rendimientos
Por Epifanio Baca
Tupayachi Por Miguel ngel
Pintado
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Bertha Consiglieri (1950-2007)
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JULIO de 2016 3
Cmo le fue al agro
en estos cinco aos?
Fernando Eguren1
Abandonada la ambiciosa propuesta su eficacia estaba limitada por la fauna han sido netamente insuficien-
de la Gran Transformacin despus ampliacin del nmero de pases tes. Por ejemplo, la cantidad de espe-
de la primera vuelta electoral, los con quienes se ha suscrito tratados cies amenazadas de fauna silvestre no
ofrecimientos de la Hoja de Ruta de de libre comercio sin una evaluacin ha cesado de aumentar, situndose en
la alianza Gana Per para el agro suficiente de cmo podra afectarse 492 en 2014. En el caso de la flora,
fueron bastante limitados: a) protec- nuestra agricultura. Estos tratados en 2006 estaban amenazadas 777
cin de los agricultores frente a los fueron positivos para la agricultura especies; un nuevo levantamiento
monopolios y la competencia desleal; de exportacin, pero queda por ver de informacin realizado en 2015
b) promocin de la biodiversidad y cul ha sido su impacto para los pro- elev el estimado de este nmero
moratoria a los transgnicos; c) ga- ductores que orientan su produccin a alrededor de 1000 especies2. Se
rantizar los derechos de propiedad y hacia el mercado interno. espera que la creacin de Serfor y la
titular las tierras de pequeos agricul- aprobacin, en setiembre de 2015,
tores y de comunidades campesinas b) En cuanto a la promocin de la de los cuatro reglamentos de la Ley
y nativas; d) impulsar el desarrollo biodiversidad, si bien se actualiz la Forestal y de Fauna Silvestre (Ley
de la pequea y mediana produccin Estrategia Nacional de Biodiversidad 29763) contribuyan a contrarrestar
agraria y agroindustrial; y e) ampliar Biolgica, los esfuerzos por evitar la esta grave tendencia.
la asistencia tcnica, informacin de depredacin de especies de flora y En cambio, s se adoptaron medi-
mercados, innovacin tecnolgica e das para prohibir la importacin y
infraestructura productiva. utilizacin de semillas transgnicas.
Los logros han sido nulos o mo- En diciembre de 2011 se promulg la
destos. Examinmoslos siguiendo Ley 29811, de Moratoria al Ingreso
la enumeracin de los ofrecimientos y Produccin de Organismos Vi-
efectuada en el prrafo anterior. vosModificados (OVM), cuya vigen-
cia se extender hasta 2021. Esta ley
a) Poco o nada se hizo para limitar ... Los tratados de libre previ la formacin de una Comisin
la accin de los monopolios, siendo comercio fueron positivos Multisectorial de Asesoramiento, con
el caso ms conspicuo el del grupo para la agricultura de el encargo de desarrollar las capa-
Gloria, que mantuvo o acrecen- exportacin, pero queda cidades e instrumentos que permitan
t su posicin de dominio sobre por ver cul ha sido su una adecuada gestin de la biotec-
los ganaderos productores de leche. impacto para los produc- nologa moderna, la bioseguridad y
Tampoco se hizo nada para evitar la tores que orientan su pro- la biotica, necesarios una vez que
competencia desleal, en particular duccin hacia el mercado termine la vigencia de la norma. Sin
de los productos importados subsi- interno... embargo, los avances de esta comi-
diados en los pases de origen. Ms sin han sido muy limitados; una de
an, debido a la demanda planteada las razones es que en su interior exis-
por Guatemala contra el Per ante la ten posiciones encontradas acerca de
OMC, se redujo la banda de precios, la conveniencia o no conveniencia
que vena siendo implementada en de continuar indefinidamente con la
el pas desde 1991; en todo caso, moratoria3.
la gran inversin de las industrias definicin de estrategias nacionales
extractivas, facilitndoles el acceso puede ser condicin necesaria para el
a las tierras que requieren; por otro, diseo de polticas con un sentido que
debilitamiento del reconocimiento trascienda el corto plazo, no es en lo
de los derechos de las comunidades absoluto una condicin suficiente. Lo
campesinas y nativas. Esta poltica muestra el hecho de que hay varias
se materializ en sucesivos paque- estrategias nacionales aprobadas en
tazos dados a partir de 2013. los ltimos tres lustros, entre ellas
Por otra parte, hubo problemas en la la de Desarrollo Rural (2004), que
continuacin del proceso de titulacin nativas. De acuerdo con informacin no son implementadas por falta de
de tierras. En las dos primeras etapas oficial, el 82 % de las comunidades voluntad poltica.
se lleg a inscribir al 83 % de los pre- campesinas reconocidas y el 29 % de
dios en la costa y al 53 % en la sierra. las comunidades nativas reconocidas e) Los resultados del IV Censo
A mediados de la dcada pasada, el estn tituladas (553)4, aun cuando la Nacional Agropecuario realizado
Programa Especial de Titulacin de mayora no est georreferenciada, es en 2012 mostraron que la inmensa
Tierras fue asimilado por Cofopri, decir, la localizacin y extensin de cantidad de unidades agropecuarias
organismo que a su vez transfiri fun- sus tierras no forman parte de ningn del pas no accedan a crditos, asis-
ciones a los gobiernos regionales; el sistema de informacin geogrfica. tencia tcnica ni semillas mejoradas.
resultado fue que entre 2006 y 2012 no Segn Cofopri, en 2010, el 61.5 % Diez aos de polticas neoliberales
se avanz en titulacin rural. Recin de las comunidades campesinas y el han mantenido marginados de estos
a inicios de 2013, la competencia es 93.3 % de las comunidades nativas servicios a nueve de cada diez pe-
devuelta al Minagri, que la considera estaban tituladas pero no georrefe- queos agricultores. En estos cinco
en su reestructuracin 2013-2014. renciadas5. Desde ese ao, hasta la aos, los esfuerzos por superar esta
Se cre la Direccin de Saneamiento actualidad, no se ha avanzado prc- situacin han sido muy modestos y
de la Propiedad Agraria y Catastro ticamente nada, aunque es de esperar absolutamente fuera de toda propor-
Rural, lo que dio nuevo impulso al que esta situacin cambie con la cin en relacin con la magnitud de
PTRT-3 (Proyecto Catastro, Titula- ejecucin del PTRT-3. los desafos, a pesar de la voluntad
cin y Registro de Tierras Rurales de programas como el de Desarrollo
en el Per, tercera etapa). En febrero d) En el marco del cuarto ofreci- Productivo Agrario Rural (Agro Ru-
de 2015 se firm el contrato con el miento impulsar el desarrollo de ral) o el de Compensaciones para la
Banco Interamericano de Desarrollo, la pequea y mediana produccin Competitividad (Agroideas), siempre
que cofinanciar el proyecto. Su eje- agraria y agroindustrial, en 2014 cortos de recursos. Como muestra
cucin recaer casi enteramente en el se dio una Estrategia Nacional de Miguel Pintado en su artculo, los
prximo gobierno. Agricultura Familiar 2015-2021, que vaivenes de la produccin agraria en
En principio, el PTRT-3 debe reconoce la importancia de este sector el Per tienen que ver ms con las
priorizar la titulacin de las tierras de agricultores, tanto por ser mayo- variaciones del clima y menos con
de las comunidades campesinas y ritario el 97 % del total como las polticas agrarias.
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El desempeo de la agricultura obras en un tiempo an indetermi- de las reas irrigadas en la sierra en
de exportacin continu con su ex- nado, el Fondo debera mejorar el los ltimos aos alcanza cifras muy
pansin, superando los USD 5000 riego de 250 000 hectreas, lo que altas: seala que entre 2012 y 2014
millones en ventas a 145 pases. El beneficiara a 200 000 familias6. esa superficie aument en 291 000
Gobierno mantuvo la poltica de Sin embargo, la aplicacin del hectreas (de 989 000 a 1 280 000),
expansin de la frontera agrcola en Fondo no ha estado exenta de y prev que a 2016 habr un incre-
la costa, impulsada desde la gestin crticas. La primera es su carcter mento adicional de 128 000. Es decir,
de Alberto Fujimori, invirtiendo en improvisado y carente de una real en total, en cuatro aos, habra ms
obras de irrigacin y transfiriendo estrategia, pues se bas en proyectos de 400 000 hectreas nuevas bajo
las nuevas tierras a grandes corpo- de diferente calidad y desarrollo, riego en la sierra!9, superficie mucho
raciones mediante el mecanismo de elaborados por gobiernos locales y mayor que la prevista por el Fondo
subastas. regionales en diferentes momentos, Mi Riego. Sera necesaria una mayor
Entre las polticas multisectoriales sin ningn tipo de articulacin 7. precisin acerca de esta informacin,
lideradas por el Minagri hay que Otra crtica destaca el carcter cen- pues a primera vista parece bastante
resaltar la aprobacin de una nueva tralizado de su administracin, que exagerada.
Estrategia Nacional de Seguridad Ali- dej de lado a las municipalidades.
mentaria y Nutricional 2014-2021, Una tercera alude a la lentitud de su
aprobada a fines de 2013, y un Plan ejecucin: a enero de 2016 se haban Cules son las prioridades del
de Accin 2015-2021. Para que esa comprometido S/ 900 millones 8. nuevo gobierno?
estrategia y ese plan fueran debida- Por ltimo, tambin se observa que Las posibilidades de un desarrollo
mente implementados se requera una el Fondo est dirigido bsicamente nacional descentralizado estn mu-
arquitectura institucional, para lo cual a la realizacin de obra fsica y no cho ms vinculadas a la evolucin
se debati en el Congreso una Ley de contempla la necesidad del forta- del sector agrario y, ms amplia-
Seguridad Alimentaria y Nutricional, lecimiento de las instituciones de mente, a la economa y sociedad
aprobada pero observada luego por gestin del riego por los usuarios. rurales de lo que los polticos sue-
una congresista, lo que dej parali- Algo que llama la atencin, por len conceder. El agrario es el sector
zado el proceso hasta el momento. otra parte, es que el Ministerio de que ms productores tiene ms
Queda saber si el nuevo gobierno la Economa y Finanzas brinde informa- de 2.2 millones de unidades agrope-
aprobar. cin conforme a la cual el incremento cuarias, la mayor parte conducidas
Quiz lo ms destacable que hizo por pequeos agricultores; el que
el Gobierno para la pequea agricul- emplea a ms trabajadores al
tura es la inesperada creacin no menos la cuarta parte de la PEA
estaba ni en la Hoja de Ruta ni en total nacional; el que produce
los planes del Minagri, en 2013, la mayor cantidad de alimentos;
del Fondo Mi Riego, con S/ 1000 el que cubre todo el territorio del
... Quiz lo ms destaca-
millones destinados a ser ejecutados pas; el que sostiene buena parte de
en el trmino de un ao en inversio- ble que hizo el Gobier- las economas regionales; el que es
nes en obras de infraestructura de no para la pequea agri- ms afectado por el calentamiento
irrigacin en la sierra del pas, suma cultura es la inespera- global; el que alberga la mayor tasa
que luego sera incrementada a cerca da creacin, en 2013, de pobreza; y el que presta ms ser-
de S/ 1500 millones. Se trata, sin del Fondo Mi Riego, con vicios ambientales. Adems, alberga
duda, de una de las inversiones ms S/ 1000 millones en obras un riqusimo acervo cultural y de
grandes previstas por gobierno algu- de infraestructura de irri- conocimientos adecuados para li-
no en favor de la agricultura de esa gacin en la sierra del diar con un territorio inmensamente
regin, y su pertinencia va ms all pas, suma que luego diverso, lo cual es inapreciable para
de toda duda: el IV Cenagro mostr sera incrementada... su adaptacin al cambio climtico.
que ms de la mitad de la superficie Este conjunto de rasgos y de desafos
agrcola de la sierra no accede al desborda claramente a un Ministerio
riego y depende de un rgimen de de Agricultura que, con el tiempo,
lluvias cada vez ms imprevisible. se ha convertido en un ministerio
Cuando se terminen de ejecutar las de segunda, impotente ante un to-
El apoyo al agro tendra tres razones la agricultura familiar. Se asignar
de peso para ser considerado priori- un presupuesto de 200 millones de
tario: a) es la columna bsica de la soles anuales para impulsar una
seguridad alimentaria del pas; b) revolucin de la productividad
es el mejor medio para disminuir la en favor de los pequeos produc-
pobreza; y c) es el principal genera- tores agrcolas.
dor de empleo. Comentario: La innovacin y las
es muy reducido para afrontar estos nuevas tecnologas son, sin duda,
El diagnstico desafos. importantes. Pero de qu inno-
Las propuestas de cualquier plan Cmo plantea PPK enfrentar esta vacin se trata? Qu contenido
de gobierno se sustentan en un diag- situacin? Su plan de gobierno propo- difundir Serviagro? Hay alguna
nstico. En sntesis, el diagnstico ne cinco objetivos y metas, expuestos estrategia que le d racionalidad al
de PPK en su plan de gobierno es a continuacin, seguidos de nuestros logro de este objetivo? Considera
que existe un gran dinamismo de las comentarios. las diferencias culturales? Se
exportaciones agrarias, sobre todo aprovecharn los conocimientos y
en la costa, la regin ms compe- Los objetivos y las metas los talentos locales? Las nue-
titiva. Pero hay una amplia brecha Bajo el ttulo Agro Prspero, el vas tecnologas son bsicamente
tecnolgica con las dems regiones, Plan de Gobierno de PPK precisa sus las utilizadas en la agroindustria,
que se expresa en bajos rendimien- objetivos y metas de mediano plazo. con un uso intensivo de derivados
tos, escasa utilizacin de semillas de hidrocarburos? Consideran la
certificadas y escaso acceso a un a) Declarar prioritario el desarrollo agricultura orgnica? Se priori-
crdito que es caro. A ello se suma agrario en cumplimiento del ar- zarn los cultivos de exportacin
el hecho de que la propiedad de la tculo 88 de la Constitucin, con o de consumo interno?
tierra est muy fragmentada y, ade- el fin de lograr un agro prspero,
ms, existe un elevado deterioro de competitivo, inclusivo y sosteni- c) Creacin del programa Sierra
los suelos (salinizacin, diferentes ble. Cumpliendo este mandato Azul, con un presupuesto inicial
formas de erosin, deforestacin). constitucional, se incrementar de 300 millones de soles, para
Asimismo, la intermediacin en cada ao en 10 % el presupuesto apoyar la construccin de obras
la comercializacin interna de los del sector. dedicadas a la cosecha de agua
productos agrcolas es excesiva, en Comentario: Diez por ciento no en las partes altas de las cuencas
perjuicio de los pequeos producto- parece ser un incremento muy (como represas, microrreservorios,
res. Todos estos problemas generan, importante, dado el bajo por- zanjas de infiltracin y rehabi-
entre otras consecuencias, una alta centaje adjudicado en la actua- litacin de andenes). Meta para
dependencia de la importacin de lidad al sector y la declaracin 2021: asegurar el riego de 500 000
alimentos. El presupuesto pblico constitucional de que el agro es hectreas en la sierra y rehabilitar
orientado al sector, por lo dems, prioritario. Convendra precisar 100 000 hectreas de andenes.
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Comentario: Ser un relance del costos, aumentar rendimientos y, Pero tambin el Plan de Gobierno
Pronamachcs? Es una continua- tambin, calidad (inocuidad, etc.). plantea la instalacin adicio-
cin ampliada del programa Mi Por lo dems, dada la existen- nal de un milln de hectreas
Riego iniciado por el gobierno de cia de una variedad de fuentes adicionales de plantaciones comer-
Ollanta Humala? institucionales de crdito para la ciales. Cmo se financiarn?
Qu hay del proyecto de recupera- pequea agricultura la mayor
cin de andenes presentado al BID parte locales: cajas municipales f) A 2021, con el programa Propieta-
hace ya algunos aos? y rurales, programas de ONG, rio Firme se lograr la formaliza-
Tan solo para la ejecucin de etc., convendra concebir un sis- cin de la propiedad agrcola para
obras para tecnificacin del riego tema de financiamiento agrario que un milln de predios rurales.
parcelario (programa PSI Sierra) buscase la generacin de sinergias Comentarios: Caben tres observa-
sobre 3500 hectreas, el PSI esti- entre ellas. ciones:
ma una inversin de S/ 38 millo- - La titulacin puede ser condicin
nes (algo ms de S/ 10 000 por e) Lanzamiento del Programa de necesaria pero no suficiente para
hectrea). Los S/ 300 millones Reforestacin de la Sierra, con otorgar seguridad a los derechos a
ofrecidos por PPK para el primer un financiamiento anual de 50 la tierra de los pequeos agricul-
ao alcanzaran, entonces, para millones de soles. Meta para 2021: tores y comunidades, en razn de
menos de 28 000 hectreas. Si el reforestar un milln de hectreas. que puede ser dada para facilitar
monto de S/ 300 millones anuales Comentarios: Al cambio actual, el mercado de tierras, lo que pue-
se mantiene para los cinco aos por ao, S/ 50 millones son de acarrear mayor inseguridad a
de gobierno, se llegara a menos USD 15 millones; en cinco aos: una gran cantidad de pequeos
de 140 000 hectreas. USD 75 millones. Cmo pa- agricultores debido al riesgo de
En cuanto a los andenes, los cos- lanquear el resto? Estimados que pierdan la tierra al ponerla
tos de recuperacin pueden ser recientes (2015) llevan el costo como garanta de un prstamo o
muy variables; algunos estudios del primer ao de plantacin a al verse presionados a venderla.
basados en experiencias los esti- USD 992 la hectrea12. En total, Para alejar ese riesgo, la titulacin
man en USD 1200 (con un rango tan solo costos de instalacin de debe acompaarse de polticas
de USD 500 a USD 2000)11. La un milln de hectreas estaran complementarias que permitan
inversin necesaria para 100 000 alrededor de USD 1000 millones. al propietario la plena viabilidad
hectreas sera alrededor de econmica de su predio.
USD 120 millones (cerca de - La segunda observacin tiene
S/ 400 millones). que ver con la necesidad de una
definicin clara sobre si ser o
d) Incrementar el capital de Agroban- no ser reconocida y protegida
co con un aporte de 300 millones la propiedad comunal. En el Plan
de soles para ampliar la cobertura ... La titulacin puede de Gobierno se afirma que La
del servicio de crdito a pequeos ser condicin necesaria titulacin y registro de derecho
productores. Igualmente, se eleva- pero no suficiente para de todas las comunidades cam-
r el fondo de garanta para segu- otorgar seguridad a los pesinas y nativas en el mbito
ro agrario con un aporte inicial de derechos a la tierra de los nacional es fundamental para la
100 millones de soles. pequeos agricultores y formalizacin de la propiedad
Comentario: Agrobanco opera comunidades, en razn agrcola, pero en las metas
como cualquier banco y no prestar propuestas no se las menciona,
de que puede ser dada
a productores que no sean poten- limitndose a formalizar la pro-
para facilitar el mercado
cialmente rentables. El problema piedad agrcola para un milln
de tierras...
no es, pues, solo de incrementar la de predios rurales agrarios.
oferta crediticia, sino de rentabili- - La observacin anterior es tanto
dad. Una mayor oferta crediticia ms pertinente si consideramos
tiene que ir de la mano con una la preocupante declaracin del
mayor oferta de servicios que prximo ministro de Economa13,
permita a los agricultores reducir que nos hace recordar el discurso
da y tiene escasa capacidad a la Nacin dado por el presidente Humala
Sobre concentracin de la
de presin... el 28 de julio de 2015.
propiedad Accesible en <http://goo.gl/OcqYGl>.
Este tema merece un comentario 7 A enero de 2015 se haban presentado 1616
aparte. El programa de PPK no se proyectos muchos de ellos de muy baja
define frente al problema de la exis- calidad, de los cuales fueron admitidos
432; 157 estaban en ejecucin y 23 con-
tencia de nuevos latifundios y, ms cluidos. Minagri. Situacin actual del
bien, ofrece continuar con las inver- Fondo Mi Riego.
siones en grandes obras de irrigacin La tarea que tiene por delante la Accesible en <http://goo.gl/Zxutyb>.
nueva administracin de Pedro Pablo 8 Declaraciones de Juan Manuel Benites,
en la costa, hecho que, precisamente, titular del Ministerio de Agricultura y
consolida el neolatifundismo. Puede Kuczynski es inmensa. La compleji- Riego, en enero de 2016.
esperarse que el nuevo gobierno con- dad de la cuestin agraria est en rela- <http://goo.gl/ZJC1mD>.
cin directa con su importancia. Esta 9 Ministerio de Economa y Finanzas (2016).
tine con esta poltica, a pesar de que Ley de Presupuesto 2016. Qu hace el
el responsable, para el sector agrario, ha sido, por lo general, minimizada Estado con los ingresos que recauda?
del Plan de Gobierno de PPK el por los sucesivos gobiernos, entre Lima, p. 40.
nuevo ministro del ramo, Miguel otras razones, porque est dbilmente Ver <https://goo.gl/3AdWl8>.
representada y tiene escasa capacidad 10 Op. cit.
Hernndez, considera que es necesa- 11 Kendall, Ann y Abelardo Rodrguez (2009).
rio establecer lmites a la propiedad, de presin, y porque el agro no es Desarrollo y perspectivas de los sistemas
tal como lo manifest en la polmica una importante fuente de renta para de andenera de los Andes centrales del
el Estado. Ser indispensable la Per. Lima: IFEA.
que sostuvo con Jos Chlimper, de Accesible en <http://goo.gl/HWuVhf>.
Fuerza Popular, en la Universidad vigilancia del cumplimiento de com- 12 Urge una ley especfica para promover
Nacional Agraria a comienzos de promisos suscritos por PPK no solo la forestacin. Entrevista al ingeniero
en su plan de gobierno, sino tambin forestal Armando Quispe Santos.
junio. En una publicacin de 2011,
En <http://goo.gl/kH3Zw5>. Consulta:
Hernndez present varios argumen- durante la campaa electoral, con
15/06/2016.
tos que sustentan esa necesidad: la Conveagro y otras organizaciones 13 Alfredo Thorne manifest en Radio Capi-
concentracin es excluyente para las de productores agrarios. tal, el viernes 10 de junio, la conveniencia
de que ... las tierras donde se ubican las
mayoras y otorga a sus propietarios minas, que hoy son de propiedad comunal,
un poder poltico que normalmente Notas sean individualizadas, de manera que cada
es utilizado a favor de sus intereses y 1 Socilogo. Presidente del Cepes. dueo individual de esos predios los pueda
2 <http://www.inforegion.pe/204938/mas- vender a los mineros o a los agricultores
contrario a los intereses colectivos;
de-1-000-especies-de-flora-amenazadas- [...]. Hay que empezar a hacer un mapa de
... fijar lmites a la propiedad no es en-el-peru/>. propiedades, con lo que se puede y, simple-
ir contra el libre mercado, ni contra la 3 Es probable que el reciente pronuncia- mente, intercambiar los ttulos comunales
modernidad; la cuestin de fondo es miento de ms de un centenar de premios por ttulos individuales.
Nobel (de Fsica, Qumica, Medicina y 14 Jos Manuel Hernndez Caldern (2011).
que se trata de la concentracin del Economa) contra la campaa que realiza Per: el agro camino al bicentenario.
poder para todo tipo de decisiones que Greenpeace en oposicin a los organismos Hacia una nueva poltica de Estado para
favorezcan la posicin de los nuevos genticamente modificados, cargue la el desarrollo agrario. Asesores Tcnicos
balanza hacia el lado de quienes, en la Asociados S.A. Lima, pp. 136, 138 y 139,
terratenientes14. Pero Hernndez no Comisin Multisectorial, estn a favor del respectivamente.
es el nuevo presidente; lo es PPK. uso de transgnicos despus de 2021. En Accesible en <http://goo.gl/IP4GA1>.
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Los derechos sobre la tierra: amenazados
A propsito de las declaraciones inversiones en el pas, con el objeti- les que tanto el Congreso como
en una emisora radial de alcance vo de evitar la desaceleracin de la el Ejecutivo promulgaron en su
nacional2 del voceado ministro economa nacional. momento.
de Economa y Finanzas, Alfredo A partir de ello, Humala desarroll El primer paquete de normas fue
Thorne, en las que propone indivi- un grupo importante de normas que dado en 2013; lo conformaron el
dualizar la tierra comunal para que afectan de manera directa derechos a D. S. 054-2013-PCM, el D. S. 060-
pueda ser vendida a la minera con la tierra y territorio de comunidades y 2013-PCM y la Ley 30025. De este
el objeto de facilitar la explotacin propietarios individuales, normas que conjunto, el D. S. 054-2013-PCM fue
de los recursos naturales ubicados nunca fueron sometidas a procesos de muy cuestionado: regulaba los trmi-
en el subsuelo, hay que comunicarle dilogo ni, menos, a consulta previa. tes para la obtencin del Certificado
que Ollanta Humala le ha dejado el En todos los casos, el objetivo es de Inexistencia de Restos Arqueol-
camino bastante parejo legalmente asegurar mejores condiciones a la gicos (CIRA), a cargo del Ministerio
hablando y que no es necesario en- gran inversin privada, sin tomar en de Cultura, otorgando ventajas a los
tregar ttulos individuales: basta que cuenta los intereses de las comuni- inversionistas a travs del silencio
los inversionistas soliciten la tierra dades. Repasemos en las siguientes administrativo positivo. Parte de esta
y, sin importar si existen derechos lneas estos paquetes normativos. norma fue derogada posteriormente,
previamente establecidos, ella les en la va judicial.
ser otorgada para sus actividades. Paquetazos y seguridad A su vez, el D.S. 060-2013-PCM
Hay que reconocer que el cambio jurdica de la tierra aprob disposiciones especiales des-
de reglas de juego respecto al apro- Se pens que en la gestin Humala tinadas a agilizar los procedimientos
vechamiento de la tierra, durante este se podran dar algunos cambios favo- de aprobacin de los estudios de
quinquenio, no ha sido tan burdo rables en las polticas sobre tierras. impacto ambiental para proyectos de
como en aos pasados. Algunas nor- Sin embargo, las medidas polticas inversin pblica y privada.
mas las ms importantes han impulsadas son similares a las de Por su parte, la Ley 30025 tuvo
sido objeto de una tcnica legislativa aos atrs promocin de proyectos como objetivo establecer medidas
bastante enrevesada y confusa, me- de desarrollo a gran escala (mineros, que faciliten el procedimiento de
diante artculos sumamente impreci- energticos, forestales, de biocom- adquisicin, expropiacin y posesin
sos, generales y hasta ambiguos, lo bustibles, etc.), y en algunos casos de bienes inmuebles que se requieren
que nos llev, en un primer momento, como, por ejemplo, el de la Ley para la ejecucin de obras de infraes-
a concentrarnos solo en los aspectos 30230 la poltica se endureci an tructura declaradas de necesidad
ambientales o tributarios de esas nor- ms a los ojos de los derechos de las pblica, inters nacional, seguridad
mas y a dejar de lado la dimensin de comunidades. nacional y/o de gran envergadura,
la tierra y el territorio. Durante este periodo, la seguridad as como de las obras de infraestruc-
El argumento desarrollado en este jurdica de la tierra, aunque siempre tura concesionadas o entregadas al
periodo ha sido uno solo: simplificar frgil, se vio amenazada a travs de sector privado a travs de cualquier
procedimientos y permisos para la varias medidas normativas ms otra modalidad de asociacin pbli-
promocin y dinamizacin de las conocidas como paquetazos lega- co-privada.
de Formalizacin de la Propiedad
Tipo de comunidad Total comunidades Tituladas No tituladas
Informal (Cofopri) a tramitar el sa-
neamiento fsico-legal incluyendo Comunidades campesinas 6120 5097 1023
la rectificacin de reas de predios
de dominio privado del Estado o de Comunidades nativas 2009 1365 569
particulares, para la adquisicin por
Total 8129 6462 1592
trato directo o mediante el proceso
de expropiacin. Esta disposicin Fuente: Sistema de Informacin de Comunidades Campesinas - SICCAM. En Smith, Richard y otros. Tierras
comunales: ms que preservar el pasado es asegurar el futuro. El estado de las comunidades indgenas en el
sorprendi en tanto Cofopri es el or- Per. Informe 2016. Lima: IBC, 2016, p. 53. Elaboracin propia.
artculos del ttulo III de la ley (art. tos de titulacin en curso.)
36 - art. 38) para caer en la cuenta El tercer paquetazo est referido
de que se otorgar una serie de de- al D. S. 001-2015-EM, de Energa y
rechos a favor de proyectos de gran Minas publicado el 6 de enero de
envergadura (ampliacin de frontera 2015, que busca reducir plazos
agrcola, minera, hidrocarburos, y simplificar procedimientos para
... En julio de 2014 se pu-
forestales, etc.), con el objetivo de impulsar la inversin vinculada a
propiciar la eficiencia en su admi-
blic la Ley 30230 como
proyectos mineros. Esta norma
nistracin. Dicho de otro modo, se parte del segundo pa- modifica el rgimen administrativo
concedern derechos sobre la tierra quetazo; una vez ms, a de las comunidades, otorgndoles
para que dichos proyectos y sus favor de las inversiones competencias a las juntas directivas
inversionistas no tengan ningn y los inversionistas y comunales, pasando por encima del
tipo de problemas cuando desarrollen poniendo en riesgo la rgano supremo de la comunidad,
sus actividades. seguridad jurdica de que es conforme lo establece la
El 16 de diciembre de 2015 se las tierras y territorios Ley 24656, Ley General de Comu-
public el D. S. 019-2015-VIVIEN- de pueblos indgenas y nidades Campesinas la asamblea
DA, que aprob el Reglamento del comunidades. general,.
ttulo III (captulos I, II y III) de la Adems, este polmico decreto
Ley 30230, referido a la creacin de modifica las reglas por las cuales
procedimientos especiales y simplifi- las comunidades deciden sobre sus
JULIO de 2016 11
Proyectos de titulacin de comunidades en curso
Proyecto de titulacin PTRT3 BID USD 40 millones 220 000 predios individuales
190 comunidades campesinas
Estado peruano USD 40 millones 428 comunidades nativas
Gestin integral de paisajes fores- Programa de In- USD 4.2 millones Apoyar los procesos de formalizacin de los derechos
tales a lo largo de la carretera entre versin Forestal a la tierra de los pueblos indgenas y otros habitantes
Tarapoto y Yurimaguas en las - FIP de los bosques.
regiones de San Martn y Loreto
BID USD 1 milln
Gestin integral del paisaje a lo Programa de In- USD 1.5 millones Ayudar a definir los procesos de tenencia de la tierra
largo de la carretera principal entre versin Forestal y la planificacin del uso de la tierra.
Puerto Maldonado e Iapari y en - FIP
la reserva comunal Amarakaeri.
BID USD 1 milln
Gestin integral del paisaje en Programa de In- USD 2 millones Saneamiento fsico legal, titulacin e inscripcin de
Atalaya - Ucayali versin Forestal las comunidades nativas y predios de agricultores.
- FIP
Declaracin de intenciones Norue- Noruega USD 300 millones Reduccin en 50 % del rea de las tierras cubiertas
ga-Alemania-Per sobre defores- (el monto exacto para el de bosques a las que no se les ha asignado formal-
tacin y degradacin de bosques componente de seguri- mente un uso.
dad jurdica de tierras
no se conoce) Incrementar un mnimo de 5 millones de hectreas
las reas demarcadas y tituladas a las comunidades
nativas.
Proyecto Poltica de Tierras Res- Ministerio de De- No determinado Un nmero por determinar de comunidades nativas
ponsable en el Per sarrollo Econmi- reconocidas, con ttulos de propiedad registrados en
co y Cooperacin Sunarp.
(BMZ) - Alemania
80 % de los conflictos que ocurren durante los nue-
vos procesos de saneamiento fsico legal han sido
resueltos.
Ampliacin del servicio de catas- Ministerio de Eco- S/ 50 millones Completar el proceso de reconocimiento y titulacin
tro, titulacin y registro de tierras noma y Finanzas de 100 comunidades.
en las comunidades nativas de las
cuencas de los ros Pastaza, Tigre, Gobierno Regio-
Corrientes y Maran Loreto. nal de Loreto
Proyecto de titulacin Cuatro
Cuencas.
Fondo Internacional sobre Tenen- Fondo Internacio- No determinado Titulacin en comunidades de Madre de Dios.
cia de la Tierra y los Bosques, nal sobre Tenen-
asegurando los territorios de las cia de la Tierra
comunidades nativas de Madre y los Bosques,
de Dios asegurando los
territorios de las
comunidades na-
tivas de Madre de
Dios
Fuente: Smith, Richard y otros. Tierras comunales: ms que preservar el pasado es asegurar el futuro. El estado de las comunidades indgenas en el Per. Informe 2016.
Lima: IBC, 2016, p. 53. Elaboracin propia.
en favor de los inversionistas, para comunidades nativas y campesinas
facilitar el acceso a tierras para los son la expresin jurdica de los pue-
proyectos de inversin mediante blos indgenas. El mensaje que se est
servidumbres, derechos de va y ex- dando es que lo dispuesto en el D. Leg.
propiaciones. No obstante, esta vez, 1192 se aplicar en las comunidades
ante la crtica al proyecto de ley y la hasta que estas prueben su pertenencia
incidencia hecha por las organiza- a un pueblo indgena u originario, tal
El derecho a la propiedad es un
ciones indgenas y muchas ONG, se y como ocurre en la actualidad con los
derecho fundamental reconocido
logr la inclusin de una excepcin, procesos de consulta previa.
constitucionalmente y cuya nica ex-
segn la cual las disposiciones conte- Esta lista de normas publicadas
cepcin es la expropiacin por causa
nidas en los ttulos IV y V no pueden representa el ms grave atentado
de seguridad nacional o necesidad
ser aplicadas en tierras y territorios contra la seguridad jurdica de la
pblica. Siendo una excepcin a un
de pueblos indgenas u originarios, tierra desde los decretos legislativos
derecho fundamental, las condiciones
ni afectar derechos de propiedad dados, entre 2008 y 2009, durante el
de la expropiacin son muy estrictas;
o de posesin de las comunidades segundo gobierno de Alan Garca. La
sin embargo, en la prctica, el D.
campesinas y nativas. reactivacin econmica de un pas
Leg. 1192 termina convirtiendo la
Pero la lista de normas que van en no puede sustentarse en el atropello
excepcin en la regla.
contra de los derechos a la propie- sistemtico de derechos. Un nuevo
Si bien es cierto, esta norma causa
dad de las tierras no termina aqu. periodo presidencial empieza, y una
preocupacin debido a su enfoque y
En el segundo semestre de 2015, el de las diez medidas que se propone
su apoyo a determinados intereses,
Decreto Legislativo 1192 dado implementar desde el primer da de
de alguna forma recoga una pro-
por el Ejecutivo en virtud de una gobierno es una ley que elimine el
teccin a las tierras de comunidades
ley autoritativa aprob la Ley exceso de normas legales (trami-
campesinas y nativas en su dcima
marco de adquisicin y expropia- tologa) que afecta a los proyectos
disposicin complementaria:
cin de inmuebles, transferencia de de inversin, reactivando al mismo
inmuebles de propiedad del Estado, Dcima.- Las disposiciones conte- tiempo los proyectos mineros para-
liberacin de interferencias, y dict nidas en el Ttulo IV no pueden ser lizados. Las declaraciones de Thorne
otras medidas para la ejecucin de aplicables en tierras y territorios de no parecen gratuitas.
obras de infraestructura. En virtud de pueblos indgenas u originarios,
este nuevo marco legal, se concentra ni afectar derechos de propiedad Notas
en una sola ley toda la normativa 1 Investigador en temas relacionados con
o de posesin de las comunidades comunidades campesinas, tierra y agua,
dispersa que exista al respecto, campesinas y nativas. del Programa de Acceso a Recursos Na-
pero, una vez ms, esto se hace fa- turales, del Cepes.
voreciendo el impulso a las grandes Sin embargo, solo unas semanas 2 <http://www.capital.com.pe/actualidad/
que-hara-alfredo-thorne-en-sus-prime-
inversiones y a las asociaciones despus de emitido el D. Leg. 1192, ros-dias-como-futuro-ministro-de-econo-
pblico-privadas. el D. Leg. 1210 rectific aquella dis- mia-noticia-970070>.
JULIO de 2016 13
La gestin ambiental durante el
gobierno de Ollanta Humala
Beatriz Salazar1
A pocos das de concluir el periodo OCDE3, en su Evaluacin de Des- el carcter disuasivo de la conducta
para el que fue elegido el gobierno empeo Ambiental del Per, advirti infractora4.
actual, revisaremos lo avanzado en que la tramitacin acelerada de cer- Tambin se cuestiona que atribu-
poltica medioambiental en el pas tificacin ambiental para promover la ciones que dependan del sector Am-
y los retos que deber enfrentar inversin y el crecimiento econmico biente y se manejaban con criterios
el prximo gobierno. Tomaremos no debe poner en riesgo el objetivo tcnicos como el establecimiento
como base de anlisis los compro- de proteccin ambiental perseguido de zonas reservadas y la Poltica
misos asumidos por los candidatos por el sistema de Estudios de Impacto Nacional de Ordenamiento Territo-
presidenciales en 2011 en el Pacto Ambiental. rial hayan pasado a depender del
Poltico Ambiental2. En vista de que Consejo de Ministros, instancia en
Humala fue uno de los que lo firma- donde aquel sector est en desventaja
ron, hasta qu punto cumpli con numrica ante los sectores que ponen
sus promesas? A continuacin, re- el crecimiento econmico y las inver-
visamos los resultados de la gestin ... Las polticas ambien- siones por encima de la sostenibilidad
ambiental en los temas priorizados tales en los ltimos cinco ambiental.
en el referido pacto. aos, ms que haberse ar- El ordenamiento territorial (OT)
monizado con otras polti- tambin ha sido motivo de contro-
Armonizacin entre las polticas cas pblicas, se han supe- versia: a partir del conflicto de Conga
y regulaciones ambientales ditado a las iniciativas de fue percibido por el gobierno y los
con otras polticas pblicas promocin de la inversin empresarios como un obstculo para
del Gobierno nacional, los privada. Los plazos para el la inversin privada, y su alcance se
Gobiernos regionales y los anlisis de los estudios de limit a desempear slo una funcin
Gobiernos locales impacto ambiental fueron orientadora en el uso del territorio.
Opinamos que las polticas am- recortados y se establecie- Aunque el Acuerdo Nacional aprob
bientales en los ltimos cinco aos, ron sanciones a los funcio- una poltica de Estado sobre ordena-
ms que haberse armonizado con narios que incumpliesen miento y gestin del territorio, no se
otras polticas pblicas, se han supe- con los nuevos plazos... establecieron metas ni indicadores
ditado a las iniciativas de promocin y poco se ha avanzado en ponerla
de la inversin privada. Desde 2013, en prctica. Adicionalmente, en el
se dispuso una serie de medidas que, Congreso se mantiene estancado el
con el pretexto de reducir la trami- proyecto de ley de Ordenamiento
tologa, debilit la capacidad regula- Territorial5.
dora, fiscalizadora y sancionadora del Otra medida muy criticada fue la Por otro lado, el anlisis de la asig-
Estado. Por ejemplo, los plazos para moratoria, por tres aos, de la potes- nacin de recursos presupuestales es
el anlisis de los estudios de impacto tad sancionadora del Organismo de til como indicador de la prioridad
ambiental (EIA) fueron recortados Evaluacin y Fiscalizacin Ambien- dada al sector Ambiente. Segn la
y se establecieron sanciones a los tal (OEFA), salvo condiciones excep- Contralora, entre 2009 y 2015, el
funcionarios que incumpliesen con cionales, y la reduccin de las multas presupuesto de la funcin Ambiente
los nuevos plazos, sin considerar las a los infractores. La Defensora del ha crecido 10 % anual en promedio,
limitaciones de recursos financie- Pueblo se opuso a esta ltima medida pero en total no supera el 2 % del
ros, humanos y tcnicos. Incluso la por considerar que no contribuye con Presupuesto General de la Repblica.
aprobaba el estudio de impacto am-
taron solo 26 %, y en el caso de los de Certificacin Ambiental, que
Gobiernos locales, 31.86 %. debe permitir que el Senace y otras
Hay otros problemas en la articu- entidades oficiales con competencia
lacin intergubernamental. Aunque ambiental coordinen con mayor fa-
existe una Comisin Interguberna- cilidad; y el programa presupuestal
mental del Minam, creada como es- ... Segn la Autoridad Gestin Sostenible de los Recursos
pacio de toma de decisiones, acuer- Nacional del Agua, ms Naturales y la Diversidad Biolgica.
dos y consensos con los gobiernos del 40 % de las cuencas
subnacionales, ella no se ha reunido hidrogrficas monitorea- Recursos hdricos
en varios aos, lo cual contribuye das no cumplen con los El acceso al agua de calidad conti-
a que haya desarticulacin entre estndares de calidad na siendo un reto para el pas. Segn
polticas territoriales y sectoriales. ambiental. Pero la calidad la Autoridad Nacional del Agua, ms
Adems, la alta rotacin de funcio- del agua solo es monito- del 40 % de las cuencas hidrogrfi-
narios en el mbito regional y local reada en 98 de las 159 cas monitoreadas no cumplen con
socava los esfuerzos desarrollados cuencas hidrogrficas del los estndares de calidad ambiental
por el Minam en el Marco de la Per... (ECA)8. En realidad, la calidad del
Estrategia para el Reforzamiento agua solo es monitoreada en 98 de las
del Desempeo Ambiental Des- 159 cuencas hidrogrficas del Per.
centralizado y la Agenda Nacional En este contexto, el Minam ha sido
de Accin Ambiental, entre otros cuestionado por haber flexibilizado
instrumentos7. los estndares nacionales de calidad
JULIO de 2016 15
ambiental (ECA), permitiendo que Tambin destaca la promulgacin cando involucrar a 60 comunidades
txicos como el arsnico y el cromo de la Ley 29811 y de su reglamento, nativas. El 92 % de las comunidades
puedan ser vertidos en las aguas que establecen la moratoria al ingreso han cumplido con los compromisos
para consumo humano y para riego y produccin de organismos vivos mo- de evitar la deforestacin y la tala
y ganadera, en porcentajes mayores dificados (OVM) al territorio nacional ilegal y de implementar sus proyectos
a los establecidos en 2008 por el por diez aos. De manera complemen- productivos.
propio ministerio. La justificacin taria, se han tomado acciones de control No obstante, estas medidas no bas-
dada por el Minam es que con este de OVM en puntos de ingreso al pas, tan, pues no enfrentan los principales
cambio se adecuan estos parmetros aunque est pendiente la implementa- motores de deforestacin en el pas:
a los referentes internacionales de la cin de mecanismos para el control y la expansin agropecuaria; la tala, la
OMS, la FAO y la EPA. vigilancia de la moratoria de los OVM. minera y el cultivo de coca ilegales;
Con relacin al fortalecimiento de la construccin de carreteras y las
la institucionalidad para el manejo actividades extractivas. Los esfuerzos
integrado de las cuencas, hasta la por enfrentar estos factores son soca-
fecha se han creado seis consejos vados por la incompatibilidad con los
de cuenca con planes vinculantes planes y proyectos de otros sectores
... Un logro de esta ges-
aprobados, aun cuando se sealan que buscan maximizar el crecimiento
tin ha sido la aprobacin
algunas debilidades en esos consejos, y la inversin.
de la Estrategia Nacional
como la insuficiente participacin y la
reproduccin de desigualdades en el de Diversidad Biolgica Calidad del aire y gestin
acceso, los beneficios y los costos del al 2021, estrategia que, integrada de residuos slidos
aprovechamiento del agua9. Aparte, sin embargo, ha sido cri- municipales y peligrosos
la aplicacin del enfoque ecosist- ticada por estar desvin- En el marco del programa presu-
mico en la gestin del agua se ve li- culada de otras polticas puestal Gestin de la Calidad del
mitada porque no se ha reglamentado sectoriales. Tampoco se Aire se ha contribuido a que 25 de
la Ley de Servicios Ecosistmicos, han completado las es- las 31 zonas de atencin prioritaria
trategias regionales de
reglamentacin que de hacerse per- cuenten con planes para la gestin
mitira retribuir a los pobladores de diversidad biolgica... de la calidad del aire. Empero, no se
las partes altas de las cuencas. cuenta con informacin que permita
verificar si se han cumplido los ECA
Proteccin y conservacin de la en estas zonas.
diversidad biolgica La gestin de residuos slidos
Un logro de esta gestin ha sido la tambin es crtica. Solo se cuenta
aprobacin de la Estrategia Nacional de con once rellenos sanitarios contro-
Diversidad Biolgica al 2021, estrate- Desarrollo de la Amazona y lados en todo el pas, y 46.2 % de los
gia que, sin embargo, ha sido criticada aprovechamiento sostenible de residuos se desechan en botaderos
por estar desvinculada de otras polticas los recursos naturales que ella informales o se arrojan a los cuerpos
sectoriales. Por lo dems, tampoco se ofrece de agua11. Sin embargo, ha habido
han completado las estrategias regio- En el periodo 2001 a 2013 se per- avances, como el programa presu-
nales de diversidad biolgica. dieron 1 469 723 hectreas de bosques puestal Gestin Integral de Residuos
El Sistema Nacional de reas amaznicos en el Per10. Para enfrentar Slidos y el Programa de Incentivos
Naturales Protegidas por el Estado esta situacin, se avanz con un nuevo Municipales, con el que se ha logrado
(Sinanpe) conserva la diversidad marco normativo para el sector forestal que 220 municipios segreguen la ba-
biolgica in situ, por lo que resulta y que contempla el ordenamiento fores- sura en las viviendas, recolectndose
positivo que a junio de 2015 se haya tal, titulacin, promocin del manejo de manera selectiva los residuos.
alcanzado un total de 64 reas natu- de bosques, aumento de la inversin,
rales protegidas, frente a 40 en 2003. fiscalizacin de la tala ilegal, entre Adaptacin y mitigacin del
Sin embargo, existen ecosistemas otros aspectos. Asimismo, el Programa cambio climtico
como los marinos que estn Nacional de Conservacin de Bosques De acuerdo con su condicin de
subrepresentados en el conjunto de implement instrumentos para pro- ser uno de los pases ms vulnera-
ANP. teger ms de 604 000 hectreas, bus- bles al cambio climtico, el Per
JULIO de 2016 17
Polticas y gasto pblico en el
sector agrario y rural
Epifanio Baca Tupayachi1
Hay evidencias claras de que el mun- o menos la pauta de aos anteriores, rios de las comunidades, as como la
do rural viene procesando cambios caracterizados por la desatencin del simplificacin de procedimientos y
constantes en los ltimos quince aos, agro en lo que se refiere a servicios de permisos para la compra de tierras,
asociados al crecimiento econmico crdito y de asistencia tcnica, y por ejercen una presin sobre los recursos
y a la expansin de las inversiones en las polticas de liberalizacin comercial tierra y agua, que son los medios de
vas de comunicacin, electrificacin, ciega que perjudican al agro, con TLC vida de las familias campesinas.
telecomunicaciones, y a una mayor asimtricos, suscritos con pases que En el presente artculo nos limitare-
movilidad de la mano de obra entre mantienen grandes subsidios agrcolas. mos a revisar las polticas agrarias y el
el campo y la ciudad. Los ingresos La eliminacin de la franja de precios presupuesto pblico asignado a la pe-
no agropecuarios van ganando una quea agricultura y para los servicios
importancia creciente en los ingresos bsicos en el medio rural (caminos
de las familias rurales y, como con- vecinales, electrificacin, saneamiento
trapartida, los ingresos agropecuarios rural y telecomunicaciones), en el pe-
disminuyen en trminos relativos. riodo de gobierno de Ollanta Humala
... Durante los ltimos
Durante los ltimos tres gobiernos, (2011-2015).
tres gobiernos, el sector
el sector agrario y, en particular, la
agrario y, en particular, la
pequea agricultura han sido margi- 1. Las polticas pblicas agrarias
pequea agricultura han
nados por las polticas econmicas, El reencuentro histrico con el
sido marginados por las
no obstante su rol fundamental en Peru rural, anunciado al inicio del
polticas econmicas, no
el abastecimiento de alimentos para gobierno de Ollanta Humala, tuvo ms
obstante su rol fundamen-
el mercado interno. Bajo la hege- de fuegos artificiales de una gestin
tal en el abastecimiento
mona de las polticas neoliberales, de alimentos para el mer- nueva, que realizaciones concretas
la atencin de los gobiernos y del cado interno. Se prioriz en favor de un sector histricamente
sector agrario prioriz la promocin la promocin de la gran postergado como el agrario y rural. Lo
de la gran inversin privada para la dicho es en especial cierto en lo que
inversin privada para la
agroexportacin, en los valles de la agroexportacin... concierne a las medidas para mejorar
costa, y, recientemente en la selva, la produccin y los ingresos agrarios.
para cultivos como la palma aceitera. El ao 2013 fue designado como
Los datos del Censo Agropecuario Ao de la inversin para el desarrollo
de 2012 dan cuenta de dos hechos rural y la seguridad alimentaria, lo
importantes: por un lado, una mayor que expresaba el inters por ampliar la
fragmentacin de la tierra en la sierra frontera agrcola, mejorar los servicios
y la selva del pas, con cerca del 80 % en 2015 ha sido un duro golpe a los para las poblaciones alejadas, fortale-
de unidades agropecuarias con me- productores de maz, azcar y lcteos. cer las capacidades productivas de los
nos de cinco hectreas de superficie El sector agrario y el mundo rural agricultores y promover el desarrollo
agropecuaria; por otro, un proceso son impactados por las polticas eco- tecnolgico. En ese marco, se crea el
de concentracin de la propiedad sin nmicas, mineras, agrarias y sociales. Fondo de Promocin del Riego en la
lmite en los valles de la costa, que ha La poltica cambiaria, que abaratando Sierra, Mi Riego, poniendo a dis-
producido nuevos latifundios agrarios. el dlar facilita la importacin de posicin S/. 1000 millones para el fi-
En el contexto de continuidad de las alimentos baratos subsidiados, afecta nanciamiento de proyectos de infraes-
polticas econmicas neoliberales, las de manera negativa. Las polticas tructura hdrica y sistemas de riego en
polticas agrarias durante el gobierno mineras de entrega automtica de localidades ubicadas por encima de
de Ollanta Humala han seguido ms concesiones mineras en los territo- los 1500 m.s.n.m. La medida fue bien
Millones de soles
2100
Asimismo, se modifica la estructura 3%
Porcentaje
1800
organizativa del Ministerio de Agri- 2.9 %
1500
cultura, creando un viceministerio de 2.4 % 2.4 % 2.4 % 2%
2.3 %
1200 2.1 %
Polticas Agrarias y un viceministerio
900
de Desarrollo e Infraestructura. En 1%
600
este ltimo se incluy una funcin que
300
lo faculta a ejecutar programas y pro- 0 0%
yectos, lo que contraviene las orien- 2011 2012 2013 2014 2015 2016
normativas y rectoras.
Despus de aos de insistencia, As, en 2014 se promulgaron los En el periodo 2011-2015, mientras
en noviembre de 2015 se aprueba llamados paquetazos ambientales, que el presupuesto pblico de apertura
la Ley de Seguridad Alimentaria y que han flexibilizado los requisitos (PIA) total creci a una tasa media
Nutricional, cuya reglamentacin est para que los grandes inversionistas anual de 9.4 % (S/ 10 000 millones por
pendiente y de la cual se espera no corra accedan a las tierras que ocupan las ao en promedio), el monto asignado
la misma suerte que la de la Ley de comunidades campesinas. a la pequea agricultura lo hizo a una
Promocin de la Produccin Orgnica Finalmente, en el marco de las tasa media de 6.5 %. Esta diferencia
y Ecolgica, promulgada en 2008, pero polticas de lucha contra la pobreza, pone de manifiesto que, comparada
cuyo reglamento recin fue aprobado el gobierno ha dado impulso a las con otros sectores, la pequea agri-
cuatro aos despus y de cuya imple- inversiones en servicios bsicos como cultura no es parte de las prioridades
mentacin hay poco que decir. electrificacin rural, infraestructura del actual gobierno.
Sustentado en los lineamientos vial, saneamiento rural, telecomu- Un rasgo caracterstico de la gestin
para la focalizacin de intervencio- nicaciones y el programa de tambos del PPA y del presupuesto pblico
nes para el desarrollo productivo y la comunales. en general son las modificaciones
generacin de diversificacin de los Cmo han evolucionado el presu- sustanciales que se producen durante
ingresos de la poblacin en proceso de puesto y el gasto destinado al sector el ao; as, en 2015, el PPA aumento en
inclusin, en 2012 se cre el proyecto agrario, y en particular a la pequea 50 % respecto al presupuesto de aper-
especial Mi Chacra Emprendedora agricultura? Cmo ha evolucionado tura, lo que en dinero significa S/ 1500
(Haku Wiay), del cual, a pesar de su el gasto en los servicios bsicos? millones adicionales. En el periodo de
innovador enfoque y las promesas de anlisis, el presupuesto modificado es
ampliar su cobertura, el presupuesto 2. El presupuesto para la superior al presupuesto de apertura en
asignado es cada vez menor. pequea agricultura 48 %. Estos incrementos obedecen, por
Con el inicio de la desaceleracin Las cifras del Ministerio de Econo- un lado, a la inclusin de los saldos presu-
econmica y el fin del superciclo de ma y Finanzas para el ao fiscal 2016 puestales no ejecutados del ao anterior
las materias primas que sustentaron muestran que el presupuesto para la y, por otro, a las asignaciones adicionales
el dinamismo de nuestra economa, pequea agricultura3 (PPA) ha dismi- que decide el Ejecutivo durante el ao.
el gobierno, presionado por los grupos nuido respecto al ao anterior, lo que Otra constatacin es que en el
empresariales, tom un conjunto de confirma su virtual estancamiento en gobierno de Humala, el PPA se recen-
medidas econmicas y administrativas los ltimos tres aos. Asimismo, su peso traliz fuertemente en el Ministerio de
para reactivar las inversiones privadas, relativo respecto al presupuesto pblico Agricultura. As, desde 2012, el presu-
que han debilitado la institucionali- total muestra una tendencia decreciente, puesto a cargo del Gobierno nacional
dad ambiental y puesto en riesgo el situndose en 2.1 % el ao 2016, el ms crece constantemente, mientras que el
derecho de las comunidades andinas bajo porcentaje en el periodo guberna- de los gobiernos descentralizados dis-
y amaznicas de acceso al territorio. mental actual (ver grfico 1). minuye, en especial el de los gobiernos
JULIO de 2016 19
locales. Es decir, se observa un cambio Grfico 1. Presupuesto (PIM) para la pequea agricultura por nivel de gobierno,
2011-2015 (en millones de nuevos soles)
significativo en la composicin del 3000
PPA por nivel de gobierno, pasando de 2860
2700
una situacin en la que los gobiernos
2299
descentralizados manejaban el 66 % 2400
del total (2011), a otra diferente, ms 2100
centralizada, en la que el Gobierno na- 1705
1800
cional controla el 63 % del presupuesto
(2015) (ver grfico 2). La disminucin 1500 1351 1383
1197
del presupuesto de las municipalidades 1135 1214
1200
y gobiernos regionales ha impactado en 1042 1109 1122 884
900
las obras de riego y en programas como 873 936 814
600
el de Procompite, cuyos recursos se han
reducido a la cuarta parte. 300
Observemos ahora el gasto de in- 0
versin efectivamente realizado para 2011 2012 2013 2014 2015
alcanza su punto ms alto en 2012, con Rubro de gasto 2011 2012 2013 2014 2015 Total
S/. 2759 millones, para luego disminuir Riego 1314 1522 1277 1643 1173 6929
hasta tocar su nivel ms bajo en 2015, Agraria 666 859 532 402 198 2657
con S/. 1882 millones. El componente
Pecuaria 181 169 176 162 117 805
que disminuye ms es el destinado a la
Otras 220 209 224 241 394 1288
promocin agraria (ver cuadro).
Total 2381 2759 2209 2448 1882 11 679
bsicos para el medio rural Sin embargo, de los cuatro servicios llones, para julio de 2016. Asimismo,
El gasto de inversin en servicios indicados, el ms interesante, por los mediante 21 proyectos regionales se
bsicos muestra un crecimiento sos- beneficios que tendr en el medio llegara a 1516 capitales de distrito,
tenido: pasa de S/. 3030 millones en rural, es el de telecomunicaciones. 11 de los cuales ya estn en curso con
2011 a S/. 5122 millones en 2015, lo Como se puede observar, los recursos una inversin de USD 731 millones.
que significa un incremento de 69 %. pblicos destinados a este fin han dado Todo ello tendr un gran impacto en
Sus principales componentes son las un gran salto en 2015. Se tiene proyec- las poblaciones rurales.
inversiones en vas vecinales y caminos tado el tendido de 43 000 kilmetros
de herradura, que crecen en 55 % en el de fibra ptica para brindar servicios Notas
periodo y totalizan S/. 9281 millones, de internet de alta velocidad a las 180 1 Especialista del Grupo Propuesta Ciu-
dadana.
seguidas por las inversiones en sanea- capitales de provincia mediante la 2 Reporte N.o 7. Polticas pblicas y presu-
miento rural, que se duplican y totalizan red dorsal nacional de fibra ptica, puesto para la pequea agricultura. Balance
S/. 8456 millones en el periodo. con una inversin de USD 333 mi- 2014. Grupo Propuesta Ciudadana. Lima.
3 El presupuesto para la pequea agricultura
Inversin pblica en servicios bsicos para el medio rural (en millones de soles) est compuesto por los recursos destinados
Rubros 2011 2012 2013 2014 2015 Total a proyectos y actividades en todos los de-
partamentos del pas y que son ejecutados
Electrificacin rural 666 444 617 555 439 2721 por los tres niveles de gobierno. Se calcula
Vas vecinales y caminos descontando del presupuesto de la funcin
1231 1792 2201 2253 1904 9381
de herradura agropecuaria los montos asignados a cinco
Servicios de proyectos especiales (PE) que benefician
128 133 131 99 737 1228 principalmente a grandes y medianos produc-
telecomunicaciones
tores. Esos proyectos son: Chinecas (ncash),
Saneamiento rural 1005 1379 1817 2213 2042 8456
Majes-Siguas (Arequipa), Chavimochic (La
Total 3030 3748 4766 5120 5122 21 786 Libertad), Olmos-Tinajones (Lambayeque) y
Fuente: MEF. Elaboracin: GPC.
Chira Piura (Piura).
Entre 2001 y 2013, la produccin Grfico 1. Rendimiento de los 56 cultivos principales del pas
600
38 000. Las dos principales fuentes 608
580 594 596
del crecimiento de la produccin son 592
560 576 577
la expansin de la frontera agrcola 569
(la tierra) y el incremento de los 540 551
542 540 544
rendimientos. Si solo se considerara 520
527
la expansin de la tierra, este incre- 500
mento de la produccin habra im- 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
La otra opcin para incrementar Al analizar los rendimientos de
la produccin: los rendimientos los cultivos, lo primero que se debe
Malthus un economista distin- tener en cuenta es el factor climtico,
guido del siglo XIX adverta la que es el principal determinante de
proximidad de una crisis mundial la disponibilidad de agua, recurso
alimentaria cuando corroboraba que ... Entre 2001 y 2013 se- este ltimo que es clave en la pro-
la poblacin creca a una tasa ms gn el Minagri, los ren- duccin agrcola. Las variaciones en
rpida que la de las tierras dedicadas dimientos de los cultivos las condiciones climticas, por tanto,
a la produccin; en otras palabras, analizados pasaron de 527 tienen un efecto en los rendimientos.
asuma, de manera implcita, que la a 630 toneladas por hect- Puesto que esas variaciones no son
principal va para aumentar la pro- rea, llegndose incluso a constantes, sino que cambian de un
duccin agrcola era contar con ms aumentos de rendimiento ao a otro, son las que causan las
tierras. Lo que Malthus no advirti superiores al 65 % en al- principales fluctuaciones del rendi-
gunos cultivos (pecana, miento de los cultivos en nuestro pas
fue que la otra va para incrementar
pia, tomate, uva). Intere- (ver el comportamiento de la lnea
la produccin iba a ganar mayor
sa conocer cules son las verde alrededor de la tendencia en
importancia con el paso de los aos:
principales fuentes de su el grfico 1).
los rendimientos.
incremento.
El incremento en los rendimientos Para apreciar de manera ms precisa
es la otra mitad del crecimiento de la los efectos del factor climtico en los
produccin agrcola peruana, que no rendimientos, hemos descompuesto el
JULIO de 2016 21
Grfico 2. Los ciclos del rendimiento y el nivel de precipitacin La tendencia del rendimiento:
15 20 000 el factor Estado
10 19 000 Uno de los factores ms conocidos
Toneladas por hectrea
rendimiento de los 56 cultivos en su cir aquellos. Esto fue, precisamente,
componente tendencial y su compo- lo que ocurri en 2009 y 2012, aos
nente cclico4. Luego, nos quedamos en los que se registraron los niveles
con este ltimo y lo comparamos con ms altos del ro Amazonas de las
los datos sobre precipitacin anual ltimas cuatro dcadas, lo cual tuvo, ... En sntesis, el factor cli-
(ver grfico 2). Como puede obser- sin duda, efectos en la produccin mtico es, en general, el res-
varse, hay un comportamiento muy agrcola, de all que los rendimientos ponsable de las fluctuacio-
similar entre el rendimiento de los 56 experimentaran un ciclo negativo en nes del rendimiento (ciclo)
cultivos y el nivel de precipitacin, lo aquellos dos aos (-10 y -4 tonela- de los principales cultivos
que es muy lgico, pues en los perio- das por hectrea, respectivamente). agrcolas analizados. Pero
dos de mayor precipitacin el nivel de A pesar de tratarse de un anlisis qu hay de la tendencia
lluvias aumenta, permitiendo un mejor agregado, hay mucha vinculacin del rendimiento? Qu fac-
ciclo productivo y un aumento de los entre el factor climtico y el ciclo del tor o factores estn detrs
rendimientos, mientras que en los rendimiento; lgicamente, un anlisis de esta tendencia crecien-
periodos de reducida precipitacin el territorial podra dar mayor contun- te? El papel del Estado
nivel de lluvias disminuye de manera dencia a este resultado. En sntesis, sobre la tendencia creciente
considerable, lo que interrumpe el el factor climtico es, en general, el del rendimiento no termina
buen desempeo productivo y termi- responsable de las fluctuaciones del de ser convincente.
na por afectar los rendimientos. No rendimiento (ciclo) de los principales
obstante, periodos de mucha precipi- cultivos agrcolas analizados. Pero
tacin (inundaciones) podran, lejos de qu hay de la tendencia del rendi-
aumentar los rendimientos, ocasionar miento? Qu factor o factores estn
prdidas de cultivos y, por tanto, redu- detrs de esta tendencia creciente?
presupuesto, si bien con altibajos,
Grfico 3. Rendimientos y presupuesto pblico para la agricultura ha venido aumentando e, incluso, en
640 2013, ha ms que duplicado el presu-
3400
620 puesto alcanzado al inicio del periodo.
600 2900 Sin embargo, son dos los motivos por
Toneladas por hectrea
580 2400
los cuales el papel del Estado sobre la
Millones de soles
Millones de personas
solo en Lima, alrededor del 20 % del 560
30
presupuesto pblico se destina a la 540
agricultura, porcentaje que llega a 29
520
alrededor del 60 % en la costa. Por 500
28
tanto, no termina de convencer que un 27
480
presupuesto para la agricultura con-
460 26
centrado principalmente en la costa 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
pueda haber alcanzado una mejora de
Rendimiento (tendencia) Poblacin (eje secundario)
rendimientos tanto en la costa como en
Fuente: Minagri, INEI.
la sierra y la selva.
En segundo lugar, el presupuesto ha
cambiado radicalmente de tendencia, de 4 millones de personas), creci- Como puede observarse, solo du-
pero el rendimiento no (grfico 3). miento que ha sido importante tanto rante el gobierno de Toledo hubo una
Como resultado de la puesta en mar- en la costa (17 %) como en la sierra reduccin de la superficie cosechada
cha del proceso de descentralizacin (10 %) y la selva (19 %). Al aumen- destinada al mercado restringido,
econmica, a partir de 2005, el monto tar la poblacin, la demanda por con- mientras que las tierras destinadas
del presupuesto para la agricultura se sumo de alimentos tambin aumenta al mercado urbano representaron el
dispar en tanto parte de los recursos y crea incentivos en los productores cambio ms importante en dicho pe-
pblicos fueron orientados para los para abastecer una demanda cada riodo. En los ltimos dos gobiernos,
gobiernos subnacionales5. No obstan- vez mayor (ver grfico 4). son los mercados urbano y restringido,
te, a pesar de estas mejoras presupues- Ahora bien, esto es cierto siempre en conjunto (mercado local), los que
tales y de una ejecucin descentrali- y cuando el destino de la produccin poseen la mayor cantidad de tierras
zada (gobiernos regionales y locales), nacional sea principalmente el mer- nuevas. Por su parte, las nuevas tierras
la tendencia de los rendimientos no cado local. Pero ha sido realmente orientadas al mercado exterior tam-
sufri ningn cambio. as? Para corroborar esto, hemos bin han aumentado de manera consi-
clasificado los cultivos segn cuatro derable, mientras que para el mercado
La tendencia del rendimiento: mercados de destino (ver cuadro 1): industrial el aumento ha sido poco
el factor mercado 1) el de las grandes ciudades (mer- significativo. En resumen, no solo la
El otro factor el que, con fre- cado urbano)6; 2) el de los pequeos poblacin peruana ha aumentado, sino
cuencia, suele dejarse de lado es poblados y espacios rurales (mer- que, precisamente, los productores
el papel del mercado o, ms pre- cado restringido)7; 3) el de insumos vienen respondiendo a esta mayor
cisamente, de la demanda. Entre agrcolas para la industria (mercado demanda local de alimentos. Aqu, s,
2001 y 2013, la poblacin peruana industrial)8); y 4) el orientado a la la intervencin estatal probablemente
se ha incrementado en 16 % (ms exportacin (mercado externo)9. haya sido muy favorable, en tanto las
mejoras en la infraestructura vial son
Cuadro 1. Dinmica de la superficie cosechada agrcola segn mercados destino decisivas para la reduccin de los
costos de transaccin y para promover,
Urbano Restringido Industrial Externo
al final, una mayor conexin entre
Periodo / Mercados
mercados regionales y locales.
Variacin en valores absolutos (hectreas)
JULIO de 2016 23
fuerte, conocer los factores que pro- diversos matices que estn detrs de exhaustivo que calcule estas influen-
mueven la mejora o crecimiento del esta mejora de los rendimientos y que cias de cada factor sera sumamente
rendimiento agrcola resulta cada pueden provenir del Estado (asistencia til. Desde este estudio exploratorio,
vez ms relevante. Diseccionando tcnica, medidas arancelarias, etc.) o sin embargo, puede decirse que el
el rendimiento en sus componentes del propio mercado (cambio en los mercado parece jugar un rol ms im-
ciclo y tendencia, corroboramos que patrones de consumo, adopcin de portante en la tendencia creciente del
el factor climtico es el responsable nuevas tcnicas, etc.). Atribuir, por rendimiento, mientras que el factor
de las principales fluctuaciones del tanto, gran parte de la mejora en los climtico ha sido clave en los ciclos
rendimiento en el periodo analizado rendimientos agrcolas al Estado no del rendimiento.
(2001 y 2013). Tan solo observando el sera correcto, sobre todo cuando el
indicador climtico de precipitacin, factor climtico juega un rol crucial en Notas
encontramos un comportamiento muy los ciclos, y el mercado un papel muy 1 Economista. Investigador del Cepes.
2 Son un total de 56 los cultivos que reporta
similar con el ciclo del rendimiento; importante en la tendencia. Un estudio
anualmente la Oficina de Estudios Econ-
en cambio, al analizar los factores micos y Estadsticos del Mingari, cultivos
detrs de la tendencia del rendimiento, que son la base de anlisis para todo el ar-
observamos que el papel del Estado ha tculo. Para mayor informacin, consltese
<http://goo.gl/mhDaqj>.
sido importante, aunque no determi- 3 No consideramos los aos 2014 y 2015
nante. La notable concentracin del ... El factor climtico juega debido a falta de informacin desagregada
presupuesto en la costa (Lima, sobre un rol crucial en los ciclos, de los rendimientos. La del ao 2013 es la
ltima informacin disponible en la Oficina
todo) y la poca relacin entre el incre- y el mercado un papel muy
de Estudios Econmicos y Estadsticos.
mento presupuestal (desde 2005) y la importante en la tendencia. 4 Se utiliz el filtro de Hodrick-Precott para
tendencia del rendimiento, terminan Desde este estudio explo- descomponer en ciclo y tendencia los 56
por cuestionar el papel del Estado en ratorio puede decirse que cultivos durante todo el periodo de anlisis.
5 Antes de 2005, el presupuesto pblico solo
esta mejora de rendimientos agrcolas el mercado parece jugar
estaba a cargo del Gobierno central. En
en todo el pas, mejora que ms parece un rol ms importante en 2005 se destinaron recursos a los gobiernos
responder al crecimiento poblacional la tendencia creciente del regionales y a partir de 2007 tambin a los
traducido en una mayor demanda rendimiento, mientras que gobiernos locales.
6 Incluyen arroz, papa, maz amilceo, cebo-
por alimentos, la cual como he- el factor climtico ha sido
lla, camote, frijol, lenteja, frutas, etc.
mos podido apreciar a partir de los clave en los ciclos del ren- 7 Incluyen trigo, quinua, oca, kiwicha, etc.
mercados de destino ha recibido dimiento. 8 Incluyen maz amarillo duro, caa de az-
la respuesta de los productores para car, soya, marigold, etc.
9 Incluyen caf, esprrago, uva, achiote,
satisfacerla. Lgicamente, existen palta, etc.