Financiando Ciudades 21

FINANCI
CIUDADE
01.
Pginas 21 a 44. LA DESCENTRALIZACIN LE HA DADO MAYOR RESPONSABILIDAD A LOS MUNICIPIOS Pginas 24 a 25.

02.
LAS FUENTES DE FINANCIACIN DE LOS MUNICIPIOS Pginas 26 a 29.
01.

02. 03.
LAS INVERSIONES MUNICIPALES EN SERVICIOS BSICOS Pginas 30 a 37.

03.
04.
LA IMPORTANCIA DE MEJORAR LA EFICIENCIA DE LAS TRANSFERENCIAS Pginas 38 a 39.

04. 05.
EL FORTALECIMIENTO DE LOS INTERMEDIARIOS Pgina 40.
05.

06.
06. LA IMPORTANCIA DE LOS INSTRUMENTOS DE FINANCIACIN TERRITORIAL Pginas 41 a 42.

07.
07.
EL GOBIERNO NACIONAL COMO FACILITADOR Y EDUCADOR Pgina 43.
IANDO
ES
LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL SUGIERE QUE INDUCIR MEJORAS
EN LA INFRAESTRUCTURA NO SOLO REDUCE LOS COSTOS DE TRANSPORTE
E INCREMENTA LA PRODUCTIVIDAD, SINO QUE CONSTITUYE UN PASO
IMPORTANTE PARA REDUCIR LA DESIGUALDAD.

Se ha estimado que si Colombia cuales limitan seriamente la posibili-

tuviera la infraestructura de calidad
que tiene Costa Rica, el crecimiento
del Producto Interno Bruto podra
ser hasta un 3% mayor. La nacin
y sus ciudades, particularmente,
enfrentan grandes cuellos de botella
en trminos de infraestructura, los
dad de mejorar la productividad. Con
la descentralizacin, las ciudades
colombianas han adquirido mayor
responsabilidad en trminos de
provisin de servicios. Fortalecer las
finanzas de las ciudades es, enton-
ces, una meta esencial.
24 SIST EMA DE C IUDADE S

01
$500

INVERSIN PER CPITA

(Miles de pesos)

$20

LA DESCENTRA-
LIZACIN LE HA

9
200
$3
82
DADO MAYOR RES- ,55
6 INVERSIN TOTAL
(Billones de pesos)

PONSABILIDAD A
LOS MUNICIPIOS

9
200
2008

$351,7 $1
21 7,2

2008
$15,6

$18,2
2007
7,0
$415,5
83 $1
20 0 7

2,2
$1

$10,2
200
6

200
LA CONSTITUYENTE DE 3 1 5
9 2,2
1991 TRAJO CONSIGO $3 2004
2 00

UNA DESCENTRALIZACIN
6

ADMINISTRATIVA, QUE
27
,5

LES ASIGN MAYORES

84
$2

CANTIDADES DE FONDOS
66

200
$240,9

Y EL CONTROL DE LOS 5

SERVICIOS BSICOS Y DE
LA FINANCIACIN DE LA 2 004

INFRAESTRUCTURA LOCAL A
LOS MUNICIPIOS.
 Financiando Ciudades 25

INVERSIN MUNICIPAL, 1996-2009
En miles de pesos constantes de 2000. Fuente: SICEP.
1996

199
22

7
$171,1

INVERSIN PER CPITA PROMEDIO

,42
77

(Pesos)
$1

INVERSIN TOTAL
199

1996
8

(Billones de pesos)
7
,87
199 74
$1
7
199
$6,5

8
,8

1999
$6

44
,8 $214,3
$6
1999

$8,5

$8,2
2000

$5
,7 $205,7
98
2 000
$8
,8
$10,4

1
200

2
200 $1
41
,21
5 Este proceso cambi significativa-
2003
mente la dinmica del Gobierno y
1
200

tuvo impacto sobre el funcionamiento

del sistema urbano, pues la descen-
$2
14

tralizacin les otorg mayor respon-

,94
7

sabilidad a los entes locales, lo que, a

$248,6

2
200 su vez, trajo consigo mayores nece-
53

sidades de inversin. El resultado fue

que entre 1996 y 2009 la inversin
2003 local se duplic en trminos per
cpita. El punto ms alto de inversin
local se alcanz en el 2007, con $18
billones (6,5% del PIB).
26 SIST EMA DE C IUDADE S

02
$700

INGRESOS PER CPITA PROMEDIO

(Miles de pesos)

5,0%

LAS FUENTES

9
200
$4

DE FINANCIACIN $4
57

INGRESOS
DE LOS MUNICIPIOS
38
(Porcentaje del PIB Nacional)

$64
9

9
200
2,
4%
$39
9 1,2
%
2008

4,5
%
$359
2,0%

2008
1,0%
$575
4,0%

2,2%
$387
1,1%
200 7

Las principales fuentes de ingresos 4,7%

$411
%
200 7

1,9
de los municipios colombianos son
%
6 1,0
las transferencias nacionales, en $65
9%
3,
particular aquellas que provienen 0%
200

2,
3
del Sistema General de Participacio- $33 %
1,0
6

%
3,9

1,9%

0,9%

3,6%
nes (SGP) y de los impuestos.
52
$3
200
4 5
$ 54

EN PROMEDIO, EL 40% 2 004

2 00

12
$3
6

DE LOS INGRESOS MU-

57
$3

NICIPALES PROVIENE
3
$48

9
$25

DEL SISTEMA GENERAL

$314

$426

DE PARTICIPACIONES 200
5
(SGP), MIENTRAS QUE
EL 20% DE LOS IN-
GRESOS TIENE RACES 2 004

TRIBUTARIAS.
 Financiando Ciudades 27

1996 INGRESOS MUNICIPALES, 1996-2009
Como porcentaje del PIB nacional y per cpita
en miles de pesos constantes de 2000. Fuente: SICEP.

199
7
$506

$192

2
$18

6
$46

CIUDADES GRANDES
09
$2

1996
85

199
$1

CIUDADES MEDIANAS

199 $ 33
7 8
7 CIUDADES PEQUEAS
79
$1 Y MUNICIPIOS RURALES
4,9%

0,6%

1,5%

%
4,3

9
$18
%

199
0,6

4%

8
1,

1%
3, 5
%
$37
0,5
1999

%
1,5
$171
3,6%
1999

0,6%
$197
1,7%

3,1%
$331
0,6%
2 000

1,9%
$187
3,4
2 000

%
0,6
%
$21
1,
8%
2
3,

1
3%

200

$35
0,7

7 Por otra parte, el sistema de regalas

%
2,1
3,5%

%
0,9%
2,0%

$1 est creciendo en importancia como

86
2 fuente de financiamiento municipal
200 $2
15 para provisiones de servicios bsicos y
para infraestructura. Las regalas pro-
200 3
1
200
$3
54

vienen de la explotacin de recursos

$2
32

naturales y de las industrias extracti-

$25

vas, y pueden ser directas o indirectas.

7
$42
$280

5
$242

Las primeras son aquellas asignadas

2 a las entidades territoriales donde los

200 recursos naturales no renovables se
producen, mientras que las ltimas
se refieren a recursos asignados para
200 3 financiar inversiones prioritarias en
reas no productoras de dicho recurso.
28 SIST EMA DE C IUDADE S

INGRESOS TRIBUTARIOS MUNICIPALES Porcentaje del PIB nacional
2,00%
Como porcentaje del PIB nacional. Fuente: SICEP.

CIUDADES GRANDES

1,53%
CIUDADES MEDIANAS

CIUDADES PEQUEAS Y MUNICIPIOS RURALES

0,99%

0,25%
0,27%

0,12%

0,12%

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Un examen de la manera como las
ciudades y los municipios financian
su infraestructura puede arrojar luz
sobre las fortalezas y las debilida-
des del sistema actual. Como era de
esperarse, los municipios pequeos
dependen en gran medida de las
transferencias del Gobierno central.
stas representan, en promedio, el
70% de sus ingresos, mientras que
en las seis ciudades ms grandes
de Colombia, dichas transferencias
representan, en promedio, menos del
30% del total de los ingresos. La alta
dependencia frente a las transferen-
cias nacionales est relacionada con
la dbil capacidad de rendicin de
cuentas de los gobiernos locales, pues
los costos polticos de recoger fondos
se pagan a nivel nacional y no a nivel
local, donde se gastan.
 Financiando Ciudades 29

TRANSFERENCIAS NACIONALES Porcentaje del PIB nacional
2,00%
Como porcentaje del PIB nacional. Fuente: SICEP.

1,50%

1,31%

0,99%

0,62%
0,62%

0,23%

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Entre 1995 y 2009, los ingresos
tributarios aumentaron, mientras las
transferencias per cpita se mantu-
vieron relativamente constantes en
las grandes ciudades colombianas.
Si bien ciudades como Bogot y
Medelln han visto un incremento
considerable en la captacin de
impuestos per cpita, las ciudades
pequeas y medianas no les han
seguido el ritmo en este mbito. Por
ejemplo, los ingresos tributarios
representaron en promedio cerca
del 40% de los ingresos totales de
las ciudades grandes entre 1995
y 2009. Una fuente importante de
ingresos tributarios es el impuesto
predial, razn por la cual se debera
reformar los sistemas tarifarios
de algunos municipios y mejorar el
sistema de catastro.
30 SIST EMA DE C IUDADE S

03
$10

INVERSIN MUNICIPAL
(Billones de pesos)

LAS INVERSIONES

9
200
$5
,8

MUNICIPALES EN $2
,6

SERVICIOS BSICOS $8,

7

$5,0
2008

$2,2

$8,3

LOS GASTOS MUNICIPA- $5,4

LES HAN AUMENTADO

EN AQUELLOS SECTORES $2,5
20 07

PARA LOS CUALES SE

$8,4
ASIGNAN DINEROS CON
DESTINACIN ESPECFI- $4,
2

CA, PERO EN LOS DEMS ,1

$2
SE HA ESTANCADO.
,5
$8
20 0
6

Por ejemplo, el gasto en educacin,

,8
$3

salud, agua y servicios sanitarios ha

,8
$1

aumentado, pues estos son sectores

5
$6,

$3,2

para los cuales se entregaron fondos

$1,6

$5,3

de destinacin especfica. En contras- 200

te, la inversin en transporte y vivien- 5
da depende de recursos locales y, por
ende, comprende una porcin menor
2 00 4
de los fondos de los municipios, sobre
todo de los ms pequeos.
 Financiando Ciudades 31

1996 INVERSIN MUNICIPAL, 1996-2009
En miles de pesos constantes de 2000. Fuente: SICEP.

199
7
$4,0

$0,6

$1,8

2
$4,

,6

CIUDADES GRANDES
$0

,9
$1

,3 199 CIUDADES MEDIANAS

$4 8
,5 CIUDADES PEQUEAS
$0
Y MUNICIPIOS RURALES

9
$1,

$5,4
1999

$0,6

$2,4

$4,8

$0,7 A grandes rasgos, se pueden detectar

20 00

algunos patrones en los sistemas de

$2,6 financiacin de los municipios.

$4, El patrn ms notorio es la dependen-

0
cia frente a las transferencias, sobre
$0
,7 todo en los municipios ms pequeos.

$2 De hecho, las grandes inversiones se

,5
realizan en los rubros para los cuales
1
200

se tienen transferencias asignadas.

$4
,4

Por su parte, las grandes ciudades, que

$1
,0

invierten de manera distinta, tienen

$3,
4
$5,6

ventajas a su favor: mecanismos de

$1,3
$3,3

2 recaudacin ms eficientes, una mayor

200 experiencia en la asociacin con enti-
dades privadas y, en general, una visin
ms estratgica a la hora de financiar
20 03 su infraestructura y sus gastos, que
son considerablemente ms grandes.
32 SIST EMA DE C IUDADE S

INVERSIN MUNICIPAL PROMEDIO EN EDUCACIN
Como porcentaje del total de la inversin. Fuente: SICEP.

1996 1997 1998 1999 2000 2001

Ciudades grandes 24% 21% 25% 25% 25% 30%

Ciudades medianas 1996 1997 1998 1999 2000 2001

19% 21% 22% 22% 24% 27%

Ciudades pequeas 1996 1997 1998 1999 2000 2001

23% 23% 24% 23% 22% 22%

INVERSIN MUNICIPAL PROMEDIO EN SALUD
Como porcentaje del total de la inversin. Fuente: SICEP.

1996 1997 1998 1999 2000 2001

Ciudades grandes 16% 17% 20% 17% 17% 22%

Ciudades medianas 1996 1997 1998 1999 2000 2001

13% 14% 23% 26% 23% 25%

Ciudades pequeas 1996 1997 1998 1999 2000 2001

15% 15 % 25% 27% 25% 31%
 Financiando Ciudades 33

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

27% 39% 41% 39% 33% 34% 36% 35%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

23% 38% 42% 38% 34% 34% 36% 35%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

19% 15% 17% 18% 15% 17% 16% 17%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

21% 17% 19% 19% 20% 18% 24% 21%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

26% 22% 26% 26% 29% 27% 34% 29%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

29% 33% 37% 33% 35% 32% 37% 36%
34 SIST EMA DE C IUDADE S

INVERSIN MUNICIPAL PROMEDIO EN AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BSICO
Como porcentaje del total de la inversin. Fuente: SICEP.

1996 1997 1998 1999 2000 2001

Ciudades grandes 9% 10% 10% 11% 14% 13%

Ciudades medianas 1996 1997 1998 1999 2000 2001

25% 18% 17% 15% 17% 14%

Ciudades pequeas 1996 1997 1998 1999 2000 2001

22% 23% 17% 16% 17% 14%

En sectores como el agua y el
transporte, el Gobierno nacional ha
ofrecido exitosamente planes de fi-
nanciacin de largo plazo e incentivos
para apoyar la inversin sectorial y
para impulsar programas de reforma.
Estos ltimos han gestado polticas
y un marco de incentivos sanos con
miras a aumentar significativamente
la inversin de capital, muchas veces
movilizando operadores privados es-
pecializados en estructuras contrac-
tuales de concesin o similares. Este
resultado demuestra que el Gobierno
nacional puede apoyar efectivamente
las finanzas de la infraestructura
urbana mediante la implementacin
de un marco poltico sano y la crea-
cin de arreglos de cofinanciacin
basados en desempeo.
Las inversiones en el sector del
agua provienen tanto de los muni-
cipios como de utilidades financie-
ramente independientes, a las que
muchas veces se les atribuye la
mejora en el suministro de varias
ciudades grandes y los altos niveles
de desempeo y eficiencia.
En este mbito, las fuentes ms
importantes de financiacin para los
municipios son las transferencias del
Sistema General de Participaciones
(SGP), las regalas y los recursos pro-
pios. Este tipo de dependencia frente
a las transferencias se ha asociado
con inversiones ineficientes, pues los
fondos les son asignados individual-
mente a los municipios, sin que se
apliquen incentivos o se articulen
procesos con miras a generar econo-
mas de escala.
Adicionalmente, cuando se consideran
las transferencias, los aranceles y las
regalas no parece haber un abanico
equilibrado de fuentes regionales de
financiacin. Esto puede conllevar
un sesgo sobre la inversin en los
municipios con excedentes que no
est alineado con las prioridades de
inversin en agua y alcantarillado en
un nivel nacional. As mismo, podra
incentivar a algunos municipios a rea-
lizar esfuerzos tributarios adecuados.
Desde el 2004, las polticas de acceso
al crdito fueron alteradas con miras
a que el endeudamiento se diera a
nivel regional, pero con el patrocinio

2002 2003 2004
10% 7% 7%
2002 2003 2004
11% 10% 8%
2002 2003 2004
13% 16% 13%
de la nacin. El programa de mo-
dernizacin del sector del agua ha
incrementado dramticamente el
cubrimiento de este servicio, al igual
que el del alcantarillado. Del mismo
modo, ha mejorado los niveles de
calidad y el desempeo comercial y
administrativo en ciudades de ms de
50.000 habitantes como Cartagena,
Barranquilla, Montera y Santa Marta.
As mismo, con la Ley 142 de 1994, las
inversiones en agua y saneamiento se
financian en mayor proporcin con las
empresas de servicios pblicos.
En el sector del transporte, el Gobierno
central ha apoyado varios proyectos de
transporte urbano en conjunto con los
gobiernos subnacionales. Esta expe-
riencia demuestra que si el Gobierno
2005 2006 2007
7% 7% 8%
2005 2006 2007
10% 11% 11%
2005 2006 2007
16% 18% 18%
nacional participa de manera efectiva,
puede promover reformas de largo
plazo en los servicios de transporte.
Aunque la injerencia del Gobierno en
proyectos locales se puede rastrear
hasta los aos ochenta con iniciativas
como el metro de Medelln, el marco de
accin de sus inversiones de capital y el
sustento de sus polticas de desarrollo
se consolidaron a travs del Programa
Nacional de Transporte Urbano (PNTU)
que cont con el apoyo del Banco
Mundial. Dicha iniciativa parti de la le-
gislacin de 1996 y de dos documentos
CONPES (Consejo Nacional de Poltica
Econmica y Social) aprobados en 2002
y 2003, respectivamente.
Bajo el Programa Nacional de Trans-
porte Urbano (PNTU) la financiacin
Financiando Ciudades 35
2008 2009
6% 5%
2008 2009
8% 9%
2008 2009
18% 14%
gubernamental queda garantizada a
travs de trasferencias fiscales que le
asignan futuras partidas presupues-
tales al pago de la parte correspon-
diente al Gobierno nacional en cada
ciudad. La envergadura de dichas
partidas se establece a la luz de la
situacin fiscal municipal y nacional.
Gracias a este modelo, el Gobierno
central:
Genera incentivos para que
los municipios implementen el
programa al asegurarles apoyo
presupuestario gubernamen-
tal y municipal, y al eliminar
el riesgo de que se presenten
cambios en las polticas guber-
namentales o municipales.
36 SIST EMA DE C IUDADE S

INVERSIN MUNICIPAL PROMEDIO EN VIVIENDA
Como porcentaje del total de la inversin. Fuente: SICEP.

1996 1997 1998 1999 2000 2001

Ciudades grandes 5% 4% 4% 3% 3% 2%

Ciudades medianas 1996 1997 1998 1999 2000 2001

4% 4% 3% 2% 4% 3%

Ciudades pequeas 1996 1997 1998 1999 2000 2001

5% 5% 4% 3% 3% 3%

INVERSIN MUNICIPAL PROMEDIO EN TRANSPORTE
Como porcentaje del total de la inversin. Fuente: SICEP.

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Ciudades grandes 14% 10% 10% 11% 12% 14%

Ciudades medianas 2002 2003 2004 2005 2006 2007

14% 9% 6% 7% 8% 9%

Ciudades pequeas 2002 2003 2004 2005 2006 2007

14% 11% 9% 9% 10% 12%
 Financiando Ciudades 37

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

2% 2% 2% 2% 2% 2% 2% 2%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

2% 2% 1% 2% 2% 2% 2% 2%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

2% 3% 2% 2% 2% 2% 1% 3%

Le adjudica la ejecucin del progra- Al examinar la manera como se finan-

ma a las ciudades participantes.
2008 2009
10% 11%
Incentiva a los municipios a que
adopten polticas de largo plazo
y se centren en inversiones re-
lativas a las mismas. As mismo,
cian las inversiones de los municipios,
dos conclusiones saltan a la vista: a)
las competencias fiscales y financie-
ras se podran fortalecer para generar
nuevas fuentes de ingresos de dichos
municipios y b) los gobiernos locales y

2008 2009 los desembolsos del Gobierno
6% 7% se llevan a cabo contra entrega
de obras civiles terminadas y de
controles contables trimestra-
les para garantizar una gestin
transparente y correcta. Las con-
2008 2009
tribuciones de cada ciudad parti-
7% 9%
cipante dependen de la situacin
fiscal y de las caractersticas
especficas de cada proyecto.
el central podran generar dinmicas
de trabajo ms eficientes. Este ltimo
podra, a su vez, asumir un papel ms
activo a la hora de promover los cono-
cimientos en finanzas, de impulsar la
innovacin en este mbito mediante
la aplicacin de herramientas ms
sofisticadas y de aplicar mtodos de
trabajo ms eficientes a propsito del
sistema urbano.
38 SIST EMA DE C IUDADE S

04
LA IMPORTANCIA DE MEJORAR LA EFICIENCIA
DE LAS TRANSFERENCIAS

LA DEPENDENCIA DE LAS CIUDADES PEQUEAS Y DE LOS MUNICIPIOS

PRIMORDIALMENTE RURALES FRENTE A LAS TRANSFERENCIAS
DEL GOBIERNO CENTRAL PERMITE QUE STE ASUMA UN PAPEL MS
PROTAGNICO Y TOME MEDIDAS PARA DARLE ALCANCE UNIVERSAL
A LOS SERVICIOS BSICOS.

La evidencia demuestra que las trans-
ferencias nacionales pueden conducir
a ineficiencias en las inversiones loca-
les y a desincentivar a los gobiernos lo-
cales a la hora de recaudar sus propios
fondos a travs de impuestos. Por tal
razn, el Gobierno nacional debera
atar los actuales programas de trans-
ferencia fiscal a metas de desempeo
especficas para cada sector y a una
efectiva estructura de incentivos.
Ya existe en el mundo una creciente
tendencia a amarrar los desembol-
sos relativos a la financiacin de
infraestructura con el cumplimiento
de objetivos de desempeo o con ren-
dimientos mesurables. Esto genera
incentivos para mejorar, pues en tal
modelo se entregan los fondos solo
despus de que el indicador de rendi-
miento sea reportado y verificado.
En los ltimos aos, varios pases del
mundo han aplicado estructuras de
incentivos en sus modelos de trans-
ferencias fiscales y de financiamiento
de infraestructura. Dicha experien-
cia sugiere que tales mecanismos
conllevan mejoras en el desempeo
de los gobiernos locales a propsito
de temas clave como la planificacin,
la administracin de presupuestos,
la transparencia y la inclusin social.
Aunque la experiencia internacional
es variada y los resultados dependen
en gran parte del contexto institu-
cional y legal de cada pas, existen
algunos puntos que deben tenerse en
cuenta en el momento de disear un
sistema de financiacin de infraes-
tructura basado en desempeo:

ENFOQUE TRADICIONAL
APORTES
Financiacin
pblica
PROVEEDOR
SE
RV
ICIO
APROXIMACIONES PARA OFERTA DE SERVICIOS
Fuente: Brook and Petrie, 2001.
Lanzar programas de capacita-
Dar una definicin clara de los ob-
jetivos e indicadores de rendimien-
to por evaluar. Se deben plantear
indicadores objetivos, transparen-
tes y fcilmente mesurables.
Financiando Ciudades 39
ENFOQUE BASADO EN EL RENDIMIENTO
APORTES
Financiacin
privada gestionada
por el proveedor.
Financiacin
privada
PROVEEDOR
IO
VIC
SER
Financiacin
pblica
Financiacin
BENEFICIARIOS pblica relacionada
con el suministro
del servicio
Establecer procesos de monitoreo
y verificacin que deben mante-
cin en paralelo. Para ser efectiva, nerse neutrales y aislados de los
la financiacin basada en desem- conflictos de inters. En muchas
peo debe estar acompaada por ocasiones, estas tareas pueden
programas de capacitacin en los ser asignadas a reguladores exis-
municipios, con miras a atender tentes, institutos independientes,
los cuellos de botella y a apoyar a organizaciones no gubernamen-
los gobiernos locales en la prepa- tales, firmas privadas u organiza-
racin de proyectos de inversin. ciones locales y comunitarias.
40 SIST EMA DE C IUDADE S
05
EL FORTALECIMIENTO
DE LOS INTERMEDIARIOS
El diagnstico de las finanzas municipales sugiere que
todas las ciudades colombianas podran beneficiarse de
explorar fuentes alternativas de financiacin y perfeccionar
las que ya se manejan en el pas: existen varios instru-
mentos que tanto los gobiernos locales como el nacional
podran usar para expandir las opciones de financiamiento
de infraestructura. Estos incluyen, por ejemplo, ampliar los
mercados de bonos y el mercado de crdito, reestructurar
los fondos de desarrollo municipal, establecer intermedia-
rios financieros especializados y promover tanto las aso-
ciaciones pblico-privadas como el uso de instrumentos de
financiacin basados en la extraccin del valor de la tierra.
LOS INTERMEDIARIOS Y LOS
INTERLOCUTORES DEL SECTOR PRIVADO
Aunque las grandes ciudades colombianas tienen un largo
historial de trabajo con interlocutores del sector privado,
tal como ocurri con los casos de TransMilenio o con las
concesiones de agua, la interaccin con este sector en ciu-
dades pequeas y medianas es incipiente. Es hora de que
las ciudades pequeas y medianas sigan este camino.
Una manera de generar acceso al mercado y de cerrar la
brecha en trminos de financiacin es apelando a la figura
de los Intermediarios Financieros de Mercado para los
Gobiernos Locales (IFMGL). Para las pequeas y medianas
ciudades, la idea de acceder a crditos de largo plazo no pa-
rece viable, pues esto requiere una infraestructura financiera
slida y de largo aliento. Como una alternativa al mercado de
bonos municipales, un nmero cada vez mayor de ciudades
ha recurrido a las instituciones financieras para acceder
al mercado crediticio y establecer IFMGL factibles. Blgica,
Finlandia, Francia, Espaa y Suecia, as como corporaciones
de finanzas municipales en Canad y bancos de bonos mu-
nicipales en Estados Unidos, son algunos de los escenarios
donde esta figura ha sido implementada con xito.
De hecho, estos ejemplos no son del todo ajenos a Colombia,
donde ya existe una iniciativa de esta naturaleza: la Financie-
ra de Desarrollo Territorial (FINDETER), una entidad guber-
namental creada en 1989 para financiar los proyectos de
infraestructura urbana en las regiones. El Gobierno nacional
posee el 92,53% de la compaa, mientras que los depar-
tamentos son dueos del 7,47% restante. FINDETER, quien
les ofrece recursos a intermediarios financieros asignados
por las autoridades regionales, ha recibido fondos de bancos
multilaterales, as como excelentes evaluaciones de manera
consistente por parte de las calificadoras de riesgo. Fortale-
cer a FINDETER podra consolidar un modelo de financiacin
ms estructurado para atender los proyectos regionales.
 Financiando Ciudades 41

06
LA IMPORTANCIA DE LOS INSTRUMENTOS
DE FINANCIACIN TERRITORIAL

COLOMBIA ES LDER EN INSTRUMENTOS DE FINANCIACIN TERRITORIAL,

SOBRE TODO POR SU APLICACIN EN EL MARCO DE LAS GRANDES CIUDADES.

Las ciudades medianas, por su lado, podran perfeccio- una obra pblica, los cuales se han de distribuir en
nar el manejo de dichos instrumentos e innovar usando funcin del mayor valor de la propiedad tras el desa-
nuevas herramientas para la financiacin de infraestruc- rrollo urbanstico.
tura a la luz de experiencias regionales e internacionales.
Conviene, sin embargo, subrayar el valor de dos instru- En la medida en que la urbanizacin avanza, las ciudades
mentos clave para el contexto colombiano: la Participacin enfrentan presiones adicionales a propsito de su infraes-
en Plusvala y la Contribucin en Valorizacin. tructura, de modo que deben encontrar nuevas y mejores
fuentes de financiacin para apoyar la expansin urbana y la
La Participacin en Plusvala se basa en capturar los au- reurbanizacin. Los instrumentos de financiacin territorial
mentos en el valor de la tierra derivados de los cambios pueden ser usados como parte de un portafolio global de
en su uso y resultado de la introduccin o actualizacin inversiones, que puede incluir impuestos sobre la propiedad
de la legislacin territorial, o de las inversiones del y la venta o alquiler de tierras, entre otras. Adems, aumen-
Gobierno para el inters general. A futuro, se podran tan la eficiencia urbana y reparten el costo de las provisiones
evitar algunas restricciones metodolgicas y simplificar para infraestructura con propietarios y desarrolladores.
algunas de sus normas y regulaciones.

Uno de los instrumentos ms antiguos y de ms FINANCIAMIENTO POR EL INCREMENTO

tradicin para el financiamiento del desarrollo
urbano en Colombia es la Contribucin de Valoriza-
cin un gravamen real que recae sobre la propiedad
inmobiliaria. La base gravable de sta se encuentra
relacionada con los costos totales o parciales de
DE IMPUESTOS (FII)
Esta herramienta se ha usado con xito para promover el
desarrollo en reas geogrficas que de otra manera no reci-
biran inversiones. El FII a) hace que los ingresos tributarios
42 SIST EMA DE C IUDADE S
06
aumenten sin tener que recaudar nuevos impuestos, b) no
compite con los regmenes tributarios actuales, pues no est
financiado por la base tributaria existente, y c) lleva a un au-
mento en la base tributaria de todo el distrito una vez expira.
sta podra ser una herramienta til para el pas a la hora
de financiar proyectos de inversin pblica, apalancando su
impacto anticipado en los ingresos tributarios futuros.
El Financiamiento por el Incremento de Impuestos (FII) se
ha usado especialmente en Estados Unidos, donde surgi en
los aos cincuenta como una manera de ofrecer fondos de
contrapartida para los programas federales de renovacin
urbana. En los casos exitosos, la herramienta exige relacio-
nes cercanas y construccin de confianza, pues los mecanis-
mos de rendicin de cuentas suelen ser difusos y el proceso
de toma de decisiones, subjetivo. En tal medida, conviene que
a) las contrapartidas y sus intereses sean identificados y b)
las polticas pblicas sean claramente explicadas. Tambin
es importante que las inversiones relacionadas al FII sean
congruentes con el plan de desarrollo general de la ciudad.
TRANSFERENCIA DE DERECHOS
DE CONSTRUCCIN Y DESARROLLO (TDCD)
Es una herramienta de planeacin basada en el mercado
que se aplica para preservar espacios abiertos, agrcolas,
edificios histricos o para incrementar la densidad de
desarrollo en dichas reas. Este instrumento ofrece dos
grandes beneficios para los gobiernos locales: compensa
a los propietarios de los terrenos por el valor perdido con
base en los reglamentos de zonificacin y usa el mercado
para pagar por la preservacin de los bienes pblicos.
Desde la ptica de un gobierno local, ofrece dos ventajas
claras: a) garantiza la preservacin de los terrenos al vin-
cular a los desarrolladores con los propietarios y al hacer
que el mercado pague por el desarrollo, y b) facilita los
procesos de zonificacin y permite regular mejor el uso
que se le da a los terrenos al entregarles compensaciones
a los propietarios: los gobiernos locales usan la Transfe-
rencia de Derechos de Construccin y Desarrollo (TDCD)
para mitigar el impacto econmico de las regulaciones so-
bre el uso de los terrenos, especficamente para compen-
sar a los propietarios por las recaudaciones percibidas.
Entre las aproximadamente ciento cuarenta TDCD existen-
tes en Estados Unidos, los programas varan sustancial-
mente y arrojan resultados que van desde prcticamente
cero transferencias hasta 49.000 hectreas preservadas.
 Financiando Ciudades 43

07
EL GOBIERNO NACIONAL COMO FACILITADOR Y EDUCADOR

AUNQUE EN COLOMBIA HA HABIDO IMPORTANTES MEJORAS EN LA

INFRAESTRUCTURA BSICA Y EN EL ACCESO A LOS SERVICIOS, LA
CAPACIDAD DE LAS CIUDADES PARA PLANIFICAR LAS INVERSIONES EN
INFRAESTRUCTURA, MOVILIZAR LOS INSTRUMENTOS FINANCIEROS E
IMPLEMENTAR UN PROYECTO DE INVERSIN VARAN CONSIDERABLEMENTE
SEGN EL TAMAO Y EL NIVEL DE URBANIZACIN DE CADA UNA DE ELLAS.

Existe, por ende, la oportunidad de mejorar la efectivi-
dad y de encontrar nuevas maneras de monitorear las
inversiones financiadas por las transferencias en todos
los municipios.
Como las grandes ciudades pueden movilizar sus pro-
pias fuentes de financiacin vinculando al sector privado,
emitiendo bonos municipales o implementando otras
maneras de recaudar fondos, la prioridad de estas ciu-
dades debera ser refinar los instrumentos financieros
ya existentes, tales como las Plusvalas o las Contribu-
ciones de Valorizacin, para que funcionen de manera
ms efectiva. Como se mencion anteriormente, otros
instrumentos de innovacin como el Financiamiento por
el Incremento de Impuestos (FII) y la Transferencia de
Derechos de Construccin y Desarrollo (TDCD) tambin
deberan ser explorados.
Por el contrario, las ciudades pequeas y medianas que
hoy dependen de las transferencias del Gobierno central
deberan enfocar sus esfuerzos en incrementar sus ingre-
sos locales y en aplicar las herramientas de financiacin
de infraestructura que ya hayan funcionado en las grandes
ciudades colombianas. Finalmente, la prioridad para los
municipios pequeos y principalmente rurales no debera
ser otra que la de mejorar la efectividad de sus inversiones
en infraestructura y la calidad de los servicios que ofre-
cen. Para tal efecto, el papel del Gobierno central debera
enfocarse en facilitar un mayor apoyo tcnico y en introdu-
cir mecanismos que mejoren tanto la capacidad de rendir
cuentas como la eficiencia en el gasto de las transferencias.
44 SIST EMA DE C IUDADE S

UNA DE LAS BRECHAS MS IMPORTANTES

EN EL TEMA DE FINANCIACIN EN COLOMBIA
ES, SIN DUDA, LA DEL TRANSPORTE URBANO.