Slavica Bani: Reim opih akata nakon donoenja zakona o upravnim sporovima (2010)

Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 50, 3/2013., str. 573.-588.

Slavica Bani, sutkinja

Ustavnog suda Republike Hrvatske

REIM OPIH AKATA NAKON DONOENJA ZAKONA O

UPRAVNIM SPOROVIMA (2010.)
UDK: 347.99 : 342.9 (094)
Pregledni rad
Primljeno: 201.11 2012.

Zakonom o upravnim sporovima iz 2010. godine, Visoki upravni sud je postao nadlean za
ocjenu zakonitosti opih akata jedinica lokalne samouprave, pravnih osoba s javnim ovlastima i onih
koji obavljaju javnu slubu. Nakon skoro dvadeset godina pravnog vacuuma u podruju kontrole
zakonitosti opih akata i openito marginalizacije interesa za njihovo prouavanje, opi akti se
vraaju u iu teorijskog razmatranja. Prouavanje opih akata u bivem (socijalistikom) pravnom
sustavu bilo je potisnuto u korist samoupravnih opih akata iji su izraz bili drutveni dogovori i
samoupravni sporazumi. S obzirom da praksu u donoenju opih akata nije odgovarajue pratila
pravna teorija, namjera autorice je razloiti reim opih akata kako bi se izbjegle dvojbe u pogledu
njihove pravne naravi i uinaka koji nastaju njihovom primjenom. U radu e se prikazati tipologija
opih akata, ali samo u odnosu na javnopravna tijela iju kontrolu provodi Visoki upravni sud.
Takoer e se dati osvrt na pravnu narav internih i eksternih opih akata te njihov meusobni odnos.
Za razvoj reima opih akata i s tim u vezi budueg postupanja Visokog upravnog suda od iznimne
je vanosti Rjeenje Ustavnog suda broj U-II-5157/2012 od 5. oujka 2012. Njime su razjanjene
poetne potekoe u vezi s tumaenjem opsega nadlenosti Visokog upravnog suda te koritenja
instituta ekscepcije neustavnosti i nezakonitosti. S tim u vezi, cilj ovog rada je razluiti stajalita iz
navedenog Rjeenja. Razmatranje pojedinih zakonskih rjeenja dovelo je autoricu do isticanja nekih
pitanja na koje e sudska praksa Visokog upravnog suda morati odgovoriti. U nedostatku jasnijih
zakonskih odredaba u vezi s tim pitanjima, sama injenica o njihovom propitivanju trebala bi biti
poetni putokaz za rjeenja koja e stvoriti stabilnu i konzistentnu sudsku praksu.

Kljune rijei: opi akti, obiljeja, pravna narav opih akata, interni i
eksterni opi akti, pravni uinak opih akata, sudska kontrola
zakonitosti opih akata

Upravna djelatnost veine pravnih poredaka suvremenih drava odlikuje se,

izmeu ostaloga, normativnom djelatnou. Rije je o pravu uprave da donosi ope
akte koji sadre opa i apstraktna pravna pravila to se primjenjuju na neodreeni
broj sluajeva. S obzirom da je normativna djelatnost iskljuivi prerogativ
predstavnikog tijela, to pravo uprave bitno mijenja njezin poloaj i ulogu u
odreenom pravnom poretku te stvara posebne odnose prema predstavnikom
tijelu s jedne i postavlja pitanje njihove kontrole od strane sudbene vlasti s
druge strane. Pravo na donoenje normativnih akata uprava crpi iz ovlatenja
predstavnikog tijela koje odreuje njegov karakter i obujam. Znai, rije je o
delegiranom pravu koje je ogranieno karakterom i obujmom danog ovlatenja. S

573
 Slavica Bani: Reim opih akata nakon donoenja zakona o upravnim sporovima (2010)
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 50, 3/2013., str. 573.-588.

druge strane, odnos uprave prema sudbenoj vlasti postaje zanimljiv i kompleksan
upravo u pogledu vrste i dometa sudske kontrole nad normativnom djelatnou
uprave.
Opi akti, njihova narav, uinak ili vrste, nisu bili posebno razraivani u
suvremenoj hrvatskoj pravnoj teoriji. Tek donoenjem Zakona o upravnim
sporovima iz 2010. godine, problem opih akata i njihovog reima u okviru
hrvatskog pravnog poretka dobiva na znaaju. Jedan od razloga za nepostojanje
dosljednijeg pristupa u razmatranju njihova poloaja mogao bi se nalaziti u
injenici da je bivi pravni sustav potisnuo u drugi plan razmatranje normativne
djelatnosti dravne uprave u korist prava na samoupravljanje, kao novog oblika
drutvenog upravljanja, koje je svoj izraz imalo u obliku samoupravnih opih
akata.
Samoupravljanje je, naime, imalo za posljedicu stvaranje novih organizacijskih
oblika pravnih osoba koje su imale pravo donoenja samoupravnih sporazuma i
drutvenih dogovora kao samoupravnih opih akata. Tim aktima utvrivana su
razliita prava i obveze onih na koje su se odnosili odnosno ureivani su tzv.
samoupravni odnosi. Cijela grana samoupravnog prava bavila se pitanjem podjele,
mjesta i uloge samoupravnih opih akata kao njegovog konanog izraza.
tovie, Borkovi navodi da su se ti akti sve do Ustava SFRJ iz 1974. godine
nazivali "opi akti".1 S takvim stajalitem ipak se ne bismo mogli sloiti. Naime,
unato uvedenom pravu na samoupravljanje, Ustavom SFRJ iz 1963., a potom
i podrobno razraenim Ustavom SFRJ iz 1974., spominju se opi akti. K tome,
iz njihovih odredaba razvidno je da ine razliku izmeu drugih propisa i opih
akata.2
Ustav SR Hrvatske iz 1963., primjerice, izriito je propisivao da opine donose
svoje propise te da opinska skuptina donosi statut, drutveni plan, budet i zavrni
raun opine, kao i ope propise za podruje opine.3 Ustav SR Hrvatske iz 1974.
sadri slinu odredbu kojom je bilo propisano da opina u skladu s ustavom
i zakonima donosi propise i druge ope akte te osigurava njihovu primjenu na
svojem podruju.4
Iako je razvidno da Ustav SFRJ iz 1974. ne naputa koncept opih akata
drutveno-politikih zajednica,5 posebnu pozornost posveuje ureenju
pitanja vezanih uz samoupravne ope akte. I ta pozornost ini se kao razlog za
marginaliziranje interesa za prouavanje opih akata. tovie, krenulo se u njihovo
izjednaavanje sa samoupravnim opim aktima. Opravdanje za navedeno polazilo
je od shvaanja da izmeu njih nema razlike u sadraju pravnog normiranja kao i

1
Borkovi, Ivo, "Postupak i tehnika izrade pravnih propisa", drugo, izmijenjeno i dopunjeno izdanje,
Informator, Zagreb, 1987., str. 20.
2
Ustav SFRJ iz 1963., lanci 152.,154., 241., 247., 248., Ustav SRH, lanci 239., 241., itd.
3
Ustav SRH iz 1963., lanci 123. i 132.
4
Ustav SRH iz 1974., lanak 174.
5
Ustav SFRJ iz 1974., lanci 208., 209., 211., itd.

574
 Slavica Bani: Reim opih akata nakon donoenja zakona o upravnim sporovima (2010)
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 50, 3/2013., str. 573.-588.

da formalni moment donositelja akta ne igra vie nikakvu bitnu ulogu u uvjetima
razvijenog sistema drutvenog samoupravljanja u Jugoslaviji.6
Promjena drutveno-politikog ureenja i nagli nestanak samoupravnih opih
akata "sa scene", na svjetlo su dana iznijeli postojanje opih akata dravne uprave
koji su paralelno postojali uz samoupravne ope akte. Suvremena pravna teorija
svrstava ih u izvore prava,7 ali njihovo je prouavanje zadnjih dvadesetak godina
ostalo na marginama i nedovoljno je istraeno. Jedino je Medvedovi istaknuo
problem opih akata, piui o nadzoru izvrne vlasti nad opim aktima jedinica
lokalne samouprave odnosno o kontroli njihove zakonitosti.8
Sadraj, oblik, uinak ili posljedice koje proizvode opi akti nisu dovoljno
odreeni, kako u odnosu na podzakonske openormativne propise, tako ponekad
i u odnosu na pojedinane akte.
Donoenje Zakona o upravnim sporovima iz 2010. (u daljnjem tekstu:
ZUS)9 u iu je pravnog razmatranja vratilo ope akte iz vie razloga. Jedan od
odluujuih razloga lei u injenici da je hrvatski pravni poredak dvadeset godina
nakon donoenja Ustava Republike Hrvatske iz 1990.10 napokon zakonski uredio
podruje kontrole opih akata.
Sukladno ustavima SFRJ i SRH iz 1963. i 1974. o ustavnosti i zakonitosti
opih akata odluivao je Ustavni sud. Ustav RH iz 1990. nije, meutim, slijedio
ili, bolje reeno, prihvatio taj pristup. Njime nije posebno i izrijekom ureen
ustavnosudski nadzor11 nad opim aktima. U njemu se, za razliku od prethodnih
saveznih i republikih ustava koji (kao to je ve navedeno) izriito govore i o
drugim propisima i o opim aktima, spominju samo "drugi propisi dravnih tijela"
i "propisi tijela koje obavljaju javne ovlasti",12 te se nadlenost Ustavnog suda
propisuje samo u odnosu na ocjenu ustavnosti i zakonitosti "drugih propisa". U
takvim okolnostima, Ustavni sud je, u odnosu na ope akte tijela javne vlasti,
sve do stupanja na snagu ZUS-a iz 2010. (1. sijenja 2012.) djelovao vodei se
naelom "nude".13 To znai da je Ustavni sud provodio ocjenu zakonitosti onih
opih akata tijela javne vlasti koji su se mogli podvesti pod definiciju drugog
propisa, a sve iz razloga osiguranja pravne sigurnosti. Taj pravni vacuum ispunjen
je donoenjem ZUS-a. Drugi vaan razlog lei u injenici da se u hrvatski pravni
6
Borkovi, Ivo, Ibid. str. 21.
7
Borkovi, Ivo, Upravno pravo, VII. dopunjeno izdanje, Narodne novine d.d., Zagreb, 2002.
8
Medvedovi, Dragan, "Nadzor izvrne vlasti nad opim aktima jedinica lokalne samouprave",
Hrvatska javna uprava, Godina 5. (2005.), broj 1, str. 81. 110. i "Kontrola ustavnosti i zakonitosti opih
akata opina i gradova", Hrvatska javna uprava, Godina 3. (2001.), broj 3-4, str. 495. 542.
9
Zakon o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj 20/10 i 143/12).
10
Ustav Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 56/90, 135/97, 113/00, 28/01, 76/10).
11
Medvedovi, Dragan, "Kontrola ustavnosti i zakonitosti opih akata opina i gradova", Hrvatska
javna uprava, Godina 3. (2001.), broj 3-4, str. 529.
12
Ustav RH, lanak 90.
13
Omejec, Jasna, Bani, Slavica, "Diferencijacija propisa i opih akata u buduoj praksi Ustavnog
suda i Upravnog suda u povodu Zakona o upravnim sporovima (2010.)", Zbornik radova Pravnog fakulteta
u Splitu, Godina 49., 2/2012., str. 311.

575
 Slavica Bani: Reim opih akata nakon donoenja zakona o upravnim sporovima (2010)
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 50, 3/2013., str. 573.-588.

poredak prvi put uvodi objektivni upravni spor. O kontroli opih akata odluuje
Upravni sud, a ne Ustavni sud, kako je to bilo predvieno ustavima SFRJ I SRH
iz 1963. i 1974. godine.
Reim opih akata promatrat e se, stoga, u okvirima zakonskog ureenja
instituta upravnosudske kontrole zakonitosti opih akata, a zatim i s obzirom
na njihovu pravnu narav, podjelu i vrste. Za razumijevanje reima opih akata
od iznimne e vanosti biti razvitak sudske prakse Visokog upravnog suda, a i
Ustavnog suda, kako u odnosu na postupak ocjene, tako i u odnosu na uinke koji
e nastati njihovim odlukama.

Obiljeja opih akata javnopravnih tijela i njihova

temeljna podjela
Sukladno ZUS-u, predmet upravnog spora je ocjena zakonitosti opeg akta
jedinice lokalne i podrune (regionalne) samouprave, pravne osobe koje imaju
javnu ovlast i pravne osobe koje obavljaju javnu slubu (u daljnjem tekstu:
javnopravna tijela).14
Uzimajui u obzir injenicu da opi akti javnopravnih tijela mogu initi izvore
prava, nuno je istaknuti kako je za donoenje opih akata potrebno postojanje
ovlatenja da se njima reguliraju drutveni odnosi. Opi akti moraju biti objavljeni
na odgovarajui nain i dostupni, te sadrajno ne smiju biti protivni sadraju vieg
pravnog akta.
Po svojoj pravnoj naravi, opi akti mogu biti interni ili eksterni, ovisno o
uinku to ga proizvode svojim pravnim djelovanjem. Razliiti su tipovi opih
akata. Opi akti mogu biti statuti, poslovnici, pravilnici, odluke, smjernice, napuci,
akti planiranja, generalne instrukcije, programi rada i sl. Hijerarhijski, na najvioj
ljestvici stoji statut koji je, u pravilu, temeljni opi akt javnopravnog tijela.
Ustavni sud je u svom Rjeenju broj U-II-5157/2005 od 5. oujka 2012. godine
(u daljnjem tekstu: "Rjeenje") definirajui "drugi propis" kao temeljna njegova
materijalna obiljeja u smislu lanka 125., alineje 2. Ustava naveo apstraktnost i
generalnost.15
Apstraktnost i generalnost mogu, meutim, biti i bitna obiljeja opih akata
javnopravnih tijela. Ako se opim aktima navedenih tijela razumijevaju akti
kojima se na openit nain ureuju drutveni odnosi odnosno pitanja od ireg
interesa ili organiziraju slube za izvrenje zadaa iz njihova djelokruga, odnosno
akti koji neposredno ili posredno utjeu na prava i obveze graana i pravnih osoba,
razgranienje drugog propisa, ocjena kojega je u nadlenosti Ustavnoga suda, i
opeg akta, nad kojim kontrolu provodi Visoki upravni sud, ne bi bilo mogue
uiniti s obzirom na materijalna obiljeja propisa.
14
Zakon o upravnim sporovima, lanak 3., stavak 2.
15
Rjeenje Ustavnog suda RH, broj U-II-5157/2005 od 5. oujka 2012. ("Narodne novine" broj
41/2012).

576
 Slavica Bani: Reim opih akata nakon donoenja zakona o upravnim sporovima (2010)
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 50, 3/2013., str. 573.-588.

Naime, i eksterni opi akti su akti koji udovoljavaju mjerilima apstraktnosti

i generalnosti i mogu se u irem smislu rijei smatrati propisima u materijalnom
smislu. Oni djeluju prema van, odnosno prema svakome i predstavljaju temelj za
donoenje pojedinanih pravnih akata ili za poduzimanje ili proputanje kakvih
radnji.
Opi akti kojima nedostaje makar jedan od moguih i potrebnih dviju
komponenti (apstraktnosti i generalnosti) ne bi se mogli smatrati propisom u
materijalnom smislu.16
Ti su akti po svojoj naravi interni opi akti. Njima se reguliraju pitanja unutarnje
organizacije, naina rada ili sistematizacije zadataka i poslova javnopravnih tijela.

Opi akti jedinica lokalne samouprave

Sukladno Ustavu, jedinice lokalne samouprave obavljaju poslove iz
samoupravnog (lokalnog i regionalnog) djelokruga,17 a mogu obavljati i poslove
iz prenesenog djelokruga dravne uprave.18
Ope akte jedinica lokalne samouprave donose predstavnika tijela jedinica
lokalne samouprave. Izvrna tijela jedinica lokalne samouprave nemaju zakonskog
ovlatenja za donoenje opih akata. Ipak, statutarna praksa jedinica lokalne
samouprave predvia delegaciju normativne djelatnosti na izvrna tijela jedinica
lokalne samouprave. Medvedovi smatra da bi de lege ferenda bilo korisno dati
pravo (veem) gradu da statutom propie mogunost delegacije normativne
funkcije (u vidu odluka ili drugog opeg akta) na poglavarstvo, ali samo za neka
iznimna stanja koja ne odlau odgodu i uz pretpostavku da se predstavniko tijelo
ne moe sastati.19
Temeljni opi akt jedinice lokalne samouprave je statut. Ustav RH propisuje
da jedinice lokalne samouprave imaju pravo u okviru zakona svojim statutima
samostalno urediti unutarnje ustrojstvo i djelokrug svojih tijela te ih prilagoditi
lokalnim potrebama i mogunostima.20 Iako je rije o opem aktu koji se donosi u
okviru samoupravnog djelokruga poslova, iz navedene ustavne odredbe razvidno
je da se on mora kretati u okviru zakona. Zakon o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj)
samoupravi je, sukladno navedenome, propisao minimalni sadraj statuta. Tako
se statutom podrobnije ureuje samoupravni djelokrug opine, grada, odnosno
upanije, njezina obiljeja, javna priznanja, ustrojstvo, ovlasti i nain rada tijela,
16
Omejec, Jasna, Bani, Slavica, Ibid., str. 318.
17
lanak 129.a., stavak 3. Ustava propisuje da se poslovi lokalnog i podrunog (regionalnog)
djelokruga ureuju zakonom. lanak 130. Ustava/2001. propisuje da su u obavljanju poslova iz svojeg
djelokruga tijela jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave samostalna i podlijeu samo
nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlatenih dravnih tijela.
18
lanak 114., stavak 2. Ustava propisuje da se odreeni poslovi dravne uprave mogu zakonom
povjeriti tijelima jedinica lokalne i podrune (regionalne) samouprave i pravnim osobama koje imaju
javne ovlasti.
19
Medvedovi, Dragan, Ibid., str. 510. 511.
20
Ustav RH, lanak 129.b.

577
 Slavica Bani: Reim opih akata nakon donoenja zakona o upravnim sporovima (2010)
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 50, 3/2013., str. 573.-588.

nain obavljanja poslova, oblici konzultiranja graana, provoenje referenduma u

pitanjima iz djelokruga, mjesna samouprava, ustrojstvo i rad javnih slubi, oblici
suradnje jedinica lokalne odnosno podrune (regionalne) samouprave te druga
pitanja od vanosti za ostvarivanje prava i obveza.21
Openito, moe se zakljuiti da strukturu opih akata jedinica lokalne
samouprave ine tri grupacije opih akata. Prvu ine akti koji se donose na
temelju statuta. Rije je o aktima koji proizlaze iz izvornih prava jedinica lokalne
samouprave da na temelju statuta donose ope akte. Drugu grupaciju ine akti
koji se donose na temelju zakona odnosno akti o ureivanju drutvenih odnosa
iz samoupravnog djelokruga ije je ureenje zakon prepustio jedinicama lokalne
samouprave. I treu grupaciju ine oni opi akti koji se donose u provedbi zakona.
Zakon o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi kao ope akte
jedinica tijela lokalne samouprave izriito spominje statut, odluke i druge ope
akte,22 odnosno poslovnik, proraun ili drugi opi akt.23 S obzirom na zakonsku
formulaciju koja odluke odvaja od generikog pojma opih akata, Medvedovi
smatra kako bi se iz dikcije pravne norme "odluke i drugi opi akti" moglo zakljuiti
da se "odluke" smatraju takoer "opim aktima" te da se moe pretpostaviti da su
"odluke" izdvojene iz cjeline opih akata jer su uobiajenije i ee i po nazivu
upuuju na to da su autoritativne i, prema tome, obvezujue.24
Odlukom jedinica lokalne samouprave ureuje poslove iz svoje nadlenosti,
bilo da je rije o poslovima od neposrednog lokalnog znaaja koji nisu ureeni
zakonom ili je rije o donoenju odluke radi provedbe zakona. Odlukom,
kao opim aktom, jedinica lokalne samouprave moe propisivati prekraje
i prekrajnopravne sankcije i to samo za one povrede propisa to ih donosi na
temelju svoje nadlenosti utvrene Ustavom i zakonom.25
Ipak, kod odluka kao opih akata, bez obzira na donositelja, treba razluiti
njihovu viestruku pravnu narav. Najprije, odluka moe imati narav pojedinanog
pravnog akta. Meutim, ona po svojem sadraju moe imati karakter i internog i
eksternog opeg akta.
Kao druge ope akte koje donose predstavnika tijela jedinica lokalne
samouprave valja istaknuti proraune, akte planiranja, poslovnike, pravilnike,
programe, naredbe, uputstva, zakljuke, preporuke i smjernice.
U sluaju prorauna kao opih akata jedinice lokalne samouprave treba voditi
rauna o razlikovanju onih dijelova prorauna kojima se utvruju sredstva za
izvrenje zadataka u odnosu na one dijelove koji sadre pravila ponaanja ili
razradu okvira odreenog postupanja.

21
Zakon o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi ("Narodne novine", broj 33/01, 60/01,
106/03, 109/07, 125/08, 150/11), lanak 8.
22
Zakon o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi, lanak 8. i lanak 35., alineja 2.
23
Ibid. lanak 36.
24
Mededovi, Dragan, Ibid., str. 503.
25
Prekrajni zakon ("Narodne novine", broj 107/2007), lanak 2., stavci 1. i 2.

578
 Slavica Bani: Reim opih akata nakon donoenja zakona o upravnim sporovima (2010)
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 50, 3/2013., str. 573.-588.

Akti planiranja (prostorni planovi, programi zatite okolia) opi su akti koji
se donose na temelju zakonom utvrenih dokumenata bilo prostornog planiranja
ili odrivog razvitka i zatite okolia. Zakonom o prostornom ureenju i gradnji
propisano je da prostorni planovi imaju snagu i pravnu prirodu podzakonskog
propisa.26 Miljenja sam da se oni, unato izriitom zakonskom odreenju, ne
mogu promatrati nikako drugaije nego kao opi akti koji se donose radi provedbe
zakona. Ovakvo zakonsko odreenje ne bi ih smjelo automatski svrstati u kategoriju
drugih propisa u kojem sluaju bi za ocjenu ustavnosti i zakonitosti bio nadlean
Ustavni sud. Dva su podudarna razloga za utvrenje da su prostorni planovi opi
akti. Prvi je taj da su donositelji prostornih planova jedinice lokalne samouprave,
a drugi je da Ustavni sud ocjenjuje ustavnost i zakonitost drugog propisa tijela
dravne vlasti, to nisu jedinice lokalne samouprave. Kao trei, nita manje bitan
razlog, moglo bi se istaknuti utvrenje Ustavnog suda iz Rjeenja da u svojoj
nadlenosti, zbog Ustavom zajamenog prava na lokalnu samoupravu, zadrava
samo ocjenu ustavnosti i zakonitosti statuta jedinice lokalne samouprave.

Opi akti pravnih osoba s javnim ovlastima i pravnih

osoba koje obavljaju javnu slubu
Kao i u sluaju jedinica lokalne samouprave, temeljni opi akt pravnih osoba
s javnim ovlastima te najveeg dijela pravnih osoba koje obavljaju javnu slubu
jest statut. Temelj za njegovo donoenje nalazi se u osnivakom aktu koji moe
biti ili zakon ili podzakonski openormativni akt. Rije je o opem aktu kojim
se ureuju ustroj i djelatnost navedenih pravnih osoba. Statut donosi upravno
vijee, u suglasnosti s osnivaem ustanove, ako zakonom ili aktom o osnivanju
nije drukije odreeno.
Ustanove su najslikovitiji primjer pravnih osoba koje mogu djelovati kao pravna
osoba s javnim ovlastima27 ili kao pravna osoba koja obavlja javnu slubu.28 S tim
u vezi, Zakon o ustanovama izriito propisuje da se zakonom i na temelju zakona
donesenom odlukom predstavnikog tijela jedinica lokalne samouprave moe
javnoj ustanovi povjeriti da, u sklopu djelatnosti radi koje je osnovana, opim
aktima ureuje drutvene odnose,29 ne navodei koju vrstu opih akata donosi.
U pogledu tipova opih akata, nema bitne razlike u odnosu na tipove opih akata
koje donose jedinice lokalne samouprave. Najei opi akti ovih tijela su odluke,
poslovnici, pravilnici, napuci, smjernice, programi i sl.
Isti Zakon jasno propisuje nadlenost za donoenje statuta i opih akata. Tako
statut donosi upravno vijee uz suglasnost osnivaa, ako zakonom ili aktom o
osnivanju nije drugaije odreeno, dok druge ope akte ustanove donosi upravno
26
Zakon o prostornom ureenju i gradnji ("Narodne novine", broj 76/07, 38/09, 55/11 i 50/12), lanak
54., stavak 3.
27
Zakon o ustanovama ("Narodne novine", broj 76/93, 29/97, 47/99, 35/08), lanak 6.
28
Ibid., lanak 10.
29
Ibid., lanak 10.

579
 Slavica Bani: Reim opih akata nakon donoenja zakona o upravnim sporovima (2010)
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 50, 3/2013., str. 573.-588.

vijee, ako zakonom ili statutom ustanove nije propisano da ih donosi ravnatelj ili
struno vijee.30 Opi akti koje ustanova donosi moraju biti sukladni zakonu, aktu
o osnivanju i statutu ustanove.

Interni i eksterni opi akti

Ve je ranije reeno da javnopravna tijela donose razliite tipove opih akata
ija je pravna narav razliita. Openito gledano, svima je njima zajedniko to da,
bez obzira na to tko ih donosi, svi moraju biti sukladni statutu kao temeljnom
opem aktu odnosnih tijela. Statut, pak, mora biti u skladu sa zakonom, odnosno
s aktom o osnivanju (u sluaju pravnih osoba s javnim ovlastima i onih koje
obavljaju javnu slubu). Iz navedenoga se jasno vidi njihova sadrajna ovisnost
o viem aktu.
Isto je tako reeno da je za reim opih akata od neposredne vanosti odreivanje
njihove pravne naravi zbog uinaka koji nastaju njihovom primjenom.
S obzirom na podjelu opih akata na interne i eksterne, potrebno je razmotriti
koliko se navedene vrste akata to ih donose javnopravna tijela mogu formalno
podijeliti i pripisati iskljuivo internom ili eksternom opem aktu. Na poetku
odmah valja naglasiti da je statut kao temeljni opi akt javnopravnih tijela uvijek
eksterni opi akt. To nije sluaj s odlukom kao najeim opim aktom svih
javnopravnih tijela. Ve je reeno da su odluke kao opi akti po svojoj naravi
dvojbene i od sluaja do sluaja podlone prosudbi je li rije o eksternom ili
internom opem aktu.
Tako, u pogledu pravne osnove, javnopravna tijela mogu donositi odluku
kao opi akt na temelju statuta, ili kada su zakonom ovlateni, donijeti je radi
provedbe zakona. Odluku moe zatim donijeti predstavniko tijelo jedinice lokalne
samouprave, ali i izvrno tijelo jedinice lokalne samouprave ako je za njezino
donoenje ovlateno statutom. Odlukom se moe izraziti i suglasnost odreenog
tijela na opi akt drugog tijela. U odnosu na potonje, ta kompleksnost odluke
kao opeg akta razvidna je u sluajevima kada, primjerice, predstavniko tijelo
jedinice lokalne samouprave daje suglasnost ili potvruje akt pravnih osoba iji je
osniva, a rije je, na primjer, o njihovom trgovakom drutvu koje na podruju
jedinice lokalne samouprave obavlja komunalne usluge na temelju cjenika koji
ona potvruje svojom odlukom.
Razlozi za ovakav arolik pristup posljedica su dugogodinje i uvrijeene
ustavotvorne i zakonodavne prakse31 da se odlukom ureuju razliita pitanja
na svim razinama vlasti i s razliitim uincima. Dosljedan prikaz takve prakse
prikazao je Medvedovi u svom radu "Kontrola ustavnosti i zakonitosti opih
akata opina i gradova,32 iz kojega su razvidna zakonom dana ovlatenja

30
Ibid., lanak 54.
31
Medvedovi, Dragan, Ibid., str 503.
32
Ibid.

580
 Slavica Bani: Reim opih akata nakon donoenja zakona o upravnim sporovima (2010)
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 50, 3/2013., str. 573.-588.

jedinicama tijela lokalne samouprave da odlukom, na pravnonormativni nain,

ureuju razliita pitanja. Takva praksa protegnula se i na pravne osobe s javnim
ovlastima i na pravne osobe koje obavljaju javnu slubu. Svi ovi poprilino
raznovrsni modaliteti odluke zahtijevaju podrobnu analizu je li rije o eksternom
ili internom opem aktu.
Takoer se potrebno osvrnuti na naputke i generalne instrukcije, poslovnike,
smjernice ili programe rada koji su uobiajeno interni opi akti.
Napuci i generalne instrukcije su interni opi akti koji su pridrani hijerarhijski
viem tijelu unutar istog organizacijskog oblika tijela da nie tijelo uputi ili
instruira o nainu postupanja u vezi s organizacijom slube ili o primjeni kakva
propisa. Naputak e biti interni opi akt ako je usmjeren iskljuivo prema tijelima
kojima je upuen. Isto je s generalnom instrukcijom. I naputak i generalna
instrukcija odnose se na neodreeni broj sluajeva, ali djeluju samo prema unutra
i na njih se ne mogu pozivati tree osobe u cilju zatite svojih prava. Od obaveznih
naputaka ili generalnih instrukcija koje svoje uporite imaju u nekoj vioj normi,
valja razlikovati neobavezne koji se imaju tumaiti kao preporuke odnosno kao
svojevrsna struna pomo prema onome kome su upuene i onda djeluju snagom
autoriteta onoga koji ih je izdao.
Smjernice se ne bi mogle smatrati opim aktima zbog sadraja koji je najveim
dijelom politike naravi i djeluje prema treima moralno-politikim autoritetom.
Njima se usmjerava rad nadlenih tijela u cilju pravilnog provoenja zacrtane
politike. Smjernice koje sadrajno imaju norme organizacijskog karaktera i koje za
sobom povlae neku vrstu odgovornosti kao sankciju zbog njihova neprovoenja,
sigurno e imati karakter internog opeg akta. Zanimljiva je pravna priroda
programa rada to ih mogu donositi sva javnopravna tijela. Ivanevi33 dvoji da
je rije o internom opem aktu, iako ga smatra internim pravnim aktom. On dri
da su zadaci, rokovi izvrenja, neposredni izvritelji i financijska sredstva suvie
konkretizirani za ue sredine da bi se program rada mogao smatrati opim aktom.
Interni opi akti esto, meutim, sadre norme koje djeluju erga omnes. Stoga je
katkad teko utvrditi materijalnu granicu izmeu internog i eksternog opeg akta.
Kada, primjerice, poslovnik ili odluka o nekom organizacijskom pitanju sadri
openitu normu po kojoj se ureuju i sva druga pitanja u vezi s organizacijom ili
nainom rada, njezin uinak moe biti dvojben sa stajalita naela zakonitosti.
Iako norma i dalje upuuje na organizaciju rada ili na nain rada te bi trebala
proizvoditi uinak samo prema unutra, ako ona postane temelj za reguliranje
odnosa prema treima, zasigurno e biti rije o normi eksternog karaktera. S druge
strane, ako poslovnik sadri formalnu uputu o nainu rada koja za posljedicu moe
imati donoenje nezakonitog akta, onda se pitanje naela zakonitosti protee na
ovlast za davanje takvih uputa i posljedica u sluaju povrede pravila.34

33
Ivanevi, Velimir, Institucije upravnog prava, Knjiga I osnovna pitanja, izvori, pravni akti uprave,
Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1983., str. 74.
34
Ibid., str. 70.

581
 Slavica Bani: Reim opih akata nakon donoenja zakona o upravnim sporovima (2010)
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 50, 3/2013., str. 573.-588.

Sve ovo upuuje na zakljuak da forma opeg akta nije i ne smije biti
mjerodavna za prosuivanje je li rije o internom ili eksternom opem aktu.
Stoga bi Visoki upravni sud od sluaja do sluaja morao utvrivati o kakvom
je opem aktu rije, a sve s obzirom na procjenu imaju li pojedina norma opeg
akta ili cijeli akt utjecaj na treu osobu. Hoe li Visoki upravni sud inzistirati na
vrstoj podjeli internih i eksternih opih akata i ne dopustiti "mijeanje" eksternih,
openormativnih odredaba u interne ope akte ili e se ograniiti samo na spornu
odredbu, ostavljajui na snazi interni opi akt, pitanje je na koje e morati
odgovoriti svojom praksom. Temeljno je naelo kojim e se Visoki upravni sud
morati voditi dosljedno osiguranje pravne sigurnosti u ovom podruju.

Postupanje Visokog upravnog suda prilikom ocjene

zakonitosti opih akata
Ustanovljivanje sudske kontrole zakonitosti opih akata od strane Visokog
upravnog suda predstavlja vanu prekretnicu u buduem prouavanju pravne
naravi i uinaka opih akata na pravni poredak Republike Hrvatske, a time i na
vladavinu prava.
Openito, u Europi su zastupljena dva sustava sudske kontrole akata uprave:
sustav kontrole putem redovnih sudova i, drugi, putem upravnih sudova. Hrvatski
pravni sustav priklonio se ovom drugom sustavu: ZUS-om je kontrola opih akata
povjerena Visokom upravnom sudu.
Nadalje, postoje dva oblika sudske kontrole opih akata: neposredna i posredna
kontrola opih akata. Neposredna kontrola podrazumijeva ispitivanje zakonitosti
opeg akta kao glavnog pitanja u postupku dok je kod posredne (incidente)
kontrole pitanje zakonitosti opeg akta prethodno pitanje u postupku ispitivanja
zakonitosti pojedinanog akta zasnovanog na tom opem aktu.
Francuski model sudske kontrole zakonitosti opeg akta pored posredne
kontrole doputa svakoj fizikoj ili pravnoj osobi neposredno osporavanje
zakonitosti opeg akta pred upravnim sudom tubom zbog prekoraenja ovlasti.
Takav pristup neposredne kontrole slijede Belgija i Italija. Za razliku od francuskog
modela koji predvia nadlenost upravnog suda, neposredna kontrola zakonitosti
opih akata u Austriji je pridrana ustavnom sudu.35
U Njemakoj je neposredna kontrola zakonitosti opih akata od strane (vieg)
upravnog suda mogua samo u sluaju ispitivanja zakonitosti urbanistikih
planova i ostalih propisa iz podruja gradnje, s tim da su prava osoba koje ih
mogu osporavati ograniena njihovim aktivnim sudjelovanjem tijekom donoenja
plana.36

35
Fromont, Michel, "Droit administratif des Etats europeens", Themis droit, Chapitre 6: "Les
reglements administratifs", p. 274. 281.
36
Verwaltungsgerichtsordnung(VwGo) http://www.gesetze-im-internet.de/bundesrecht/vwgo/
gesamt.pdf lanak 47.

582
 Slavica Bani: Reim opih akata nakon donoenja zakona o upravnim sporovima (2010)
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 50, 3/2013., str. 573.-588.

Za hrvatski model sudske kontrole zakonitosti moe se rei da omoguava i

neposrednu i posrednu kontrolu opih akata. Sadrajno, rjeenja iz ZUS-a su, u
odnosu na navedene modele, na izvjestan nain specifina.
ZUS propisuje pokretanje postupka za ocjenu zakonitosti:
po slubenoj dunosti; na zahtjev suda;
na zahtjev fizike ili pravne osobe ili skupine osoba povezanih zajednikim
interesom.37
Iz daljnjih odredaba razvidno je da Visoki upravni sud ili neki drugi sud,
kada je rije o njegovom zahtjevu, nije vezan postojanjem pojedinane odluke za
pokretanje postupka za ocjenu zakonitosti opeg akta to znai da moe iz bilo
kojeg razloga zahtijevati odnosno pokrenuti postupak za ocjenu zakonitosti opeg
akta. Rije je o neposrednoj kontroli bez ikakvih ogranienja. U sluaju postupanju
Visokog upravnog suda ili na zahtjev suda time nije iskljuena posredna kontrola.
Meutim, kada postupak pokreu fizika ili pravna osoba, odnosno skupine osoba
povezanih zajednikim interesom, rije je uvijek o konkretnoj kontroli. To znai
da je preduvjet za pokretanje postupka u tim sluajevima postojanje pojedinane
odluke donesene u konkretnom sluaju podnositelja zahtjeva, na temelju koje se
ujedno dokazuje postojanje neposrednog pravnog interesa.
Sudska kontrola zakonitosti opeg akta, sukladno zakonskim rjeenjima,
trostruko je ograniena:
prvo, s obzirom na njegova donositelja;
drugo, s obzirom na prosudbu je li rije o opem aktu, a ne o pojedinanom
aktu, ugovoru i slino te
tree, s obzirom na prosudbu je li rije o propisu iz nadlenosti Ustavnog
suda, a ne o opem aktu tono odreenih tijela javne vlasti.38
Iako je Zakon propisao kako je predmet upravnog spora ocjena zakonitosti
opih akata javnopravnih tijela, daljnja odredba koja ovlauje isti sud da od
sluaja do sluaja procjenjuje je li rije o propisu iz nadlenosti Ustavnog suda
ili je rije o opem aktu, ini se suprotna cilju ustanovljenja upravnosudske
kontrole zakonitosti opeg akta. Razlozi za to mogu se izvesti iz injenice da
je nemogue povui materijalnu granicu izmeu drugog propisa i opeg akta po
njihovim obiljejima, ali i injenice da svi opi akti egzistencijalno i sadrajno
ovise o vioj normi. Opi akt koji se, primjerice, donosi radi provedbe zakona,
lako bi se mogao podvesti pod odreenje drugog propisa, ako bi se promatrao
samo s aspekta materijalnih obiljeja potrebnih za propis. Takav bi pristup mogao
dovesti u pitanje samu svrhu upravnosudske kontrole zakonitosti opih akata jer
bi iz nadlenosti Visokog upravnog suda mogao iskljuiti najvei dio opih akata
navedenih tijela.

37
Zakon o upravnim sporovima, lanak 83., stavci 1. i 2.
38
Omejec, Jasna, Bani, Slavica, Ibid., str. 316.

583
 Slavica Bani: Reim opih akata nakon donoenja zakona o upravnim sporovima (2010)
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 50, 3/2013., str. 573.-588.

S tim u vezi, bitan doprinos razumijevanju reima opih akata u okolnostima

postojanja objektivnog upravnog spora dao je Ustavni sud svojim Rjeenjem.
Glavno polazite u tom Rjeenju je utvrenje Ustavnog suda da je za odreenje
opeg akta ZUS prihvatio, kao temeljno mjerilo donositelja akta, tzv. normu o
nadlenosti.
Normu o nadlenosti Ustavni sud je uzeo u obzir pri definiranju drugog
propisa. To znai da ocjena zakonitosti svih opih akata koje donose jedinice
lokalne samouprave, pravne osobe s javnim ovlastima i one koje obavljaju javnu
slubu bez obzira na vrstu, formu ili nain na koji se donose, spada u nadlenost
Visokog upravnog suda. Za zakljuiti je da je takvim stajalitem Ustavni sud sveo
na minimum, ako ne i anulirao ovlast Visokog upravnog suda da procjenjuje je li
odreeni opi akt po svom sadraju propis iz nadlenosti Ustavnog suda Republike
Hrvatske.
Nadalje, ako je bilo dvojbe po pitanju mogu li interni opi akti zbog svojeg
"unutarnjeg djelovanja" biti predmetom ocjene zakonitosti, nju je takoer otklonio
Ustavni sud, utvrujui da je kontrola zakonitosti eksternih i internih opih akata
navedenih tijela u nadlenosti Visokog upravnog suda Republike Hrvatske.
Moe se rei da ovo stajalite Ustavnog suda ima svoje uporite u ZUS-u. Njime
je, naime, propisano da e sud presudom ukinuti opi akt, ili pojedine njegove
odredbe, ako utvrdi da nije suglasan sa zakonom ili statutom javnopravnog tijela.39
S obzirom da veinu internih opih akata javnopravna tijela donose na temelju
statuta, stajalite Ustavnog suda u pogledu internih opih akata ini se samo
potvrda navedene odredbe. Ono je naroito vano i s obzirom na ovlast Visokog
upravnog suda da odbaci zahtjev ako utvrdi da akt koji se osporava nije opi
akt. Ako se ovome pridodaju ranije navedena stajalita da interni opi akti mogu
sadravati norme eksternog karaktera, proizlazi da se na minimalnu mjeru svodi
mogunost formalistikog pristupa Visokog upravnog suda u pogledu ocjene to
se ima smatrati opim aktom.
Ustavni sud je, ipak, uinio iznimku u pogledu ocjene zakonitosti opih akata
navedenih tijela. Ta se iznimka odnosi na statut jedinice lokalne samouprave,
na ocjenu ustavnosti i zakonitosti, to ostaje i dalje u nadlenosti Ustavnog
suda. Svoje utvrenje Ustavni sud je obrazloio vanou ostvarenja Ustavom
zajamenog prava graana na lokalnu i podrunu (regionalnu) samoupravu. Time
se statut jedinice lokalne samouprave izdvaja iz skupine opih akata i faktino
dobiva status drugog propisa, to bi se dalo zakljuiti iz stajalita Ustavnog suda
da "iznimku od pravila da se 'drugim propisima' u smislu lanka 125. alineje 2.
Ustava ne smatraju eksterni i interni opi akti koje donose tijela jedinica lokalne

39
Zakon o upravnim sporovima, lanak 87.

584
 Slavica Bani: Reim opih akata nakon donoenja zakona o upravnim sporovima (2010)
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 50, 3/2013., str. 573.-588.

i podrune (regionalne) samouprave jesu statuti jedinica lokalne i podrune

(regionalne) samouprave".40
Ustavni sud je u svom Rjeenju razloio i mogui problem u vezi s primjenom
instituta ekscepcije neustavnosti odnosno nezakonitosti koji bi se mogao pojaviti
tijekom postupka ocjene zakonitosti opih akata. Utvrdio je da bi Visoki upravni
sud tijekom postupka ocjene zakonitosti, u sluaju sumnje u ustavnost zakona
na kojem se temelji opi akt, bio ovlaten zastati s postupkom i zahtijevati od
Ustavnog suda ocjenu njegove suglasnosti s Ustavom. Isto bi se odnosilo i na druge
propise ija je ocjena suglasnosti s Ustavom i zakonom nadlenosti Ustavnog
suda (rije je o drugim propisima iz lanka 125., stavka 2. Ustava). Ako se neki
opi akt temelji na drugom propisu u iju ustavnost ili zakonitost sumnja Visoki
upravni sud, bit e ovlaten zastati s postupkom i zahtijevati ocjenu suglasnosti s
Ustavom i zakonom spornog drugog propisa. Ovo potonje bit e uvijek u sluaju
ocjene ustavnosti i zakonitosti statuta jedinice lokalne samouprave koji je ostao
predmetom kontrole ustavnosti i zakonitosti od strane Ustavnoga suda.
Konano, potrebno se osvrnuti i na injenicu da okosnicu Rjeenja Ustavnog
suda ini dio kojim Ustavni sud ustupa Visokom upravnom sudu na daljnje
postupanje sve prijedloge za ocjenu zakonitosti opih akata koje je zaprimio do
stupanja na snagu ZUS-a, a koji su u trenutku ustupanja bili na snazi. Iako je
vrlo vjerojatno da veina prijedloga svojedobno upuena Ustavnom sudu ima
veze s pojedinanim aktima koji su donoeni na temelju osporavanih akata, mora
se imati na umu da su prijedlozi podnoeni bez dokazivanja pravnog interesa ili
injenja vjerojatnim povrede nekog prava tim aktom. Ono to, meutim, vee
Visoki upravni sud da pokrene postupak za ocjenu zakonitosti svih ustupljenih
prijedloga jest utvrenje Ustavnog suda da ih ustupa temeljem lanka 83., stavka
2. ZUS-a. Tim lankom je propisano da postupak ocjene zakonitosti opeg akta
Visoki upravni sud moe pokrenuti po slubenoj dunosti ili na zahtjev suda. Za
zakljuiti je da se navedeno Rjeenje treba promatrati kao zahtjev suda.
Razvidno je da je svojim Rjeenjem Ustavni sud, takorei, trasirao put
postupanja Visokog upravnog suda u odnosu na njegovu nadlenost kontrole
zakonitosti opeg akta. Meutim, niz je pravnih situacija i pitanja koje e se
otvoriti pred Visokim upravnim sudom u provoenju te nadlenosti. Ni postupanje
Ustavnog suda s tim u vezi nije poznato.
Neka od pitanja koja stvaraju nedoumice istaknuta su ve u radu "Diferencijacija
propisa i opih akata u buduoj praksi Ustavnog suda i Upravnog suda u povodu
Zakona o upravnim sporovima (2010.)".41 Na njih se moe nadovezati nejasnoa
o uincima presude kojom se ukida neki opi akt zbog nezakonitosti. Djeluje li
presuda o ukidanju erga omnes, ili e u sluaju ukidanja opeg akta na temelju
zahtjeva fizike ili pravne osobe ili skupine osoba povezanih zajednikim interesom
uinci kontrole biti konkretni i odnositi se samo na podnositelja? Naime, ZUS nije
rijeio pitanje uinaka presude donesene na temelju zahtjeva suda ili u sluaju
40
Rjeenje Ustavnog suda RH (Narodne novine, broj 41/2012).
41
Omejec, Jasna, Bani, Slavica, Ibid., str. 309. 324.

585
 Slavica Bani: Reim opih akata nakon donoenja zakona o upravnim sporovima (2010)
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 50, 3/2013., str. 573.-588.

postupanja Visokog upravnog suda ex offo. Na jednom mjestu, ZUS navodi kako
ukinuti opi akt ili pojedine njegove odredbe prestaju vaiti danom objave presude
Visokog upravnog suda u "Narodnim novinama", to bi se moglo tumaiti da bi
ukinuti akt djelovao erga omnes bez obzira na to tko je pokrenuo postupak, dok
je na drugom mjestu propisano da (samo) podnositelj koji je pokrenuo postupak
za ocjenu zakonitosti ima pravo podnijeti zahtjev nadlenom tijelu za izmjenu
pojedinane odluke kojom su povrijeeni pravo ili pravni interes. Ovo potonje
jasno ukazuje na konkretne uinke kontrole.
Isto tako, Visoki upravni sud e morati dati odgovor na moebitnu statutarnu
delegaciju normativne djelatnosti na izvrna tijela jedinica lokalne samouprave.
Isto se odnosi i na ostala javnopravna tijela. S obzirom da Zakon o lokalnoj i
podrunoj (regionalnoj) samoupravi ne doputa delegaciju tzv. legislativne
funkcije predstavnikog tijela na izvrno, te s obzirom na injenicu da se i statut
mora kretati u okviru zakona, navedena statutarna delegacija mogla bi biti upitna
s aspekta naela zakonitosti.
Odgovori na sve ove nedoumice i otvorena pitanja morat e dati Visoki upravni
sud jer o njegovu pristupu ovisit e u izvjesnoj mjeri postupanje Ustavnog suda u
postupku povodom ustavne tube, kako protiv pojedinanog akta koji je podloga
osporavanju zakonitosti opeg akta, tako i protiv presude o odbijanju zahtjeva za
ocjenu zakonitosti opeg akta.42 Ustavni sud e se morati izjasniti i u svim drugim
sluajevima u kojima podnositelj, osporavajui pojedinanu odluku, ukazuje na
grubu povredu ustavnih prava poinjenu opim aktom.

ZAKLJUAK
Opi akti, njihova pravna narav, podjela te uinci nisu dovoljno razraivani
tijekom zadnjih dvadeset godina kada je uslijedila promjena drutveno-politikog
ureenja. Donoenje Zakona o upravnim sporovima uvodi u hrvatski pravni
poredak objektivni spor i time u iu razmatranja vraa ope akte s obzirom na
njihovo mjesto u pravnom sustavu kao izvora prava. Razmatranje se ograniilo
na ope akte javnopravnih tijela, ija je ocjena zakonitosti u nadlenosti Visokog
upravnog suda. S tim u vezi, analizirane su vrste opih akata, podjela na interne i
eksterne ope akte te je razmotrena pravna narav potonjih. Posebno je analizirano
Rjeenje Ustavnog suda broj U-II-5157/2012, od 5. oujka 2012., kojim je, zbog
stupanja na snagu ZUS-a, bilo nuno razgraniiti nadlenost izmeu Ustavnog
suda i Visokog upravnog suda povodom ocjene opih akata i koje je rijeilo
poetne potekoe u vezi s tumaenjem pojedinih zakonskih rjeenja. Rjeenjem
su prijedlozi koji su upuivani Ustavnom sudu na ocjenu zakonitosti ustupljeni
Visokom upravnom sudu kao zahtjev suda za pokretanje postupka za ocjenu
zakonitosti opih akata. U buduoj praksi Visokog upravnog suda bit e potrebno

42
Napomena: Iako Zakon o upravnim sporovima govori samo o presudi kojom se ukida opi akt, za
pretpostaviti je da e onda i odluka Viskog upravnog suda o odbijanju zahtjeva biti u formi presude.

586
 Slavica Bani: Reim opih akata nakon donoenja zakona o upravnim sporovima (2010)
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 50, 3/2013., str. 573.-588.

kroz sudsku praksu dati odgovore na neka pitanja koja su se pojavila u vezi s
analizom opih akata u ovom radu, a u cilju osiguranja pravne sigurnosti.

LITERATURA:

PRAVNI PROPISI:
Ustav Socijalistike Federativne Republike Jugoslavije, 1963. i 1974.
Ustav Socijalistike Republike Hrvatske, 1963. i 1974.
Ustav Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 56/90, 135/97, 113/00, 28/01,
76/10).
Prekrajni zakon ("Narodne novine", broj 107/2007).
Zakon o lokalnoj i podrunoj (regionalnoj) samoupravi ("Narodne novine", broj 33/01,
60/01, 106/03, 109/07, 125/08, 150/11).
Zakon o prostornom ureenju i gradnji ("Narodne novine", broj 76/07, 38/09, 55/11 i
50/12).
Zakon o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj 20/10 i 143/12).
Zakon o ustanovama ("Narodne novine", broj 76/93, 29/97, 47/99, 35/08), lanak 6.
Verwaltungsgerichtsordnung des Bundes Republik Deutschlands http://www.gesetze-
im-internet.de/bundesrecht/vwgo/gesamt.pdf
Rjeenje Ustavnog suda RH, broj U-II-5157/2005 od 5. oujka 2012. ("Narodne
novine" broj 41/2012).

LITERATURA:
Borkovi, Ivo, "Postupak i tehnika izrade pravnih propisa", drugo, izmijenjeno i
dopunjeno izdanje, Informator, Zagreb, 1987.
Fromont, Michel, "Droit administratif des Etats europeens", Themis droit, Chapitre 6:
"Les reglements administratifs".
Ivanevi, Velimir, Institucije upravnog prava, Knjiga I osnovna pitanja, izvori,
pravni akti uprave, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1983.
Medvedovi, Dragan, "Nadzor izvrne vlasti nad opim aktima jedinica lokalne
samouprave", Hrvatska javna uprava, Godina 5 (2005.), broj 1.
Medvedovi, Dragan, "Kontrola ustavnosti i zakonitosti opih akata opina i gradova",
Hrvatska javna uprava, Godina 3 (2001.), broj 3-4.
Omejec, Jasna, Bani, Slavica, "Diferencijacija propisa i opih akata u buduoj praksi
Ustavnog suda i Upravnog suda u povodu Zakona o upravnim sporovima (2010.)",
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, Godina 49, 2/2012.

587
 Slavica Bani: Reim opih akata nakon donoenja zakona o upravnim sporovima (2010)
Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 50, 3/2013., str. 573.-588.

Regime of general acts following the Law of

administrative disputes

Analysis of the position of general acts and their impact within the Croatian legal system has not
been thouroghly examined in the last twenty year of its independence. By the enforcement of the Act
on Administrative Disputes (The Official Gazette, No. 20/2010 and 143/12), the interest for the legal
nature and division has been activated due to many questions that would arise in the course of the
judicial control over the legality of those acts. The author tries to bring closer the types of the general
acts and examines their legal nature thereto. With regard to it, division of the acts on the internal
and external ones withreview to their legal nature seems to be of the special importance for the
better understanding of the High Administrative Court's competence. Also, the author analysed the
Decision of the Constitutional Court of the Republic of Croatia, No. U-II-5157/2012 from March 5,
2012 (The Official Gazette, No. 41/2012) that clearfied the starting difficulties in the interpretation
of legal norms that enabled the High Administrative Court to excersize the judicial control over the
general acts within the Croatian legal system.

Key words: general acts, legal nature of general acts, judical review

588